Economia y Territorio en AL y El Caribe - CEPAL

Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe
Desigualdades y polticas
Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe

Desigualdades y polticas
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Santiago de Chile, marzo de 2009
Libros de la CEPAL 99
Alicia Brcena Secretaria Ejecutiva Laura Lpez Secretaria de la Comisin Juan Carlos Ramrez Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) Diane Frishman Oficial a cargo Divisin de Documentos y Publicaciones
Este documento fue preparado por Juan Carlos Ramrez, Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Ivn Silva, jefe del rea de Gestin del Desarrollo Local y Regional, y Luis Mauricio Cuervo, asesor de la Direccin y experto en desarrollo territorial, y presentado en la XII Conferencia de Ministros y Jefes de Planificacin de Amrica Latina y el Caribe (Brasilia, junio de 2007). En la elaboracin tambin colaboraron Alicia Williner, Luz ngela Rodrguez, David Candia, Carlos Sandoval, Juan Francisco Pacheco y Rodrigo Prez. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas ISBN: 978-92-1-323214-9 LC/G.2385-P N de venta: S.09.II.G.16 Copyright Naciones Unidas, marzo de 2009. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: desigualdades y polticas
ndice
Prlogo............................................................................................................... 9 Resumen.......................................................................................................... 11 Abstract............................................................................................................ 13 Introduccin.................................................................................................... 15 Captulo I Economa poltica de las disparidades econmicas territoriales.............. 19 A. Fundamento tico y poltico de la preocupacin por las disparidades. .................................................................... 20 1. La idea de desigualdad en el contexto latinoamericano...................................................................... 22 2. Las disparidades econmicas territoriales: un asunto de eficiencia y estabilidad................................... 24 3. Balance..................................................................................... 25 B. Territorios en movimiento: socioeconoma de las disparidades................................................................................. 26 1. Civilizacin occidental moderna y desigualdades econmicas internacionales................................................... 26 2. Crecimiento y estructuras territoriales. ................................ 29 3. Dimensiones y determinantes de los ciclos econmicos territoriales......................................................... 31 4. Comentarios............................................................................ 37 C. Disparidades econmicas territoriales y poltica pblica.......................................................................... 39 1. El ILPES en el debate de las polticas territoriales en las dcadas de 1990 y 2000............................................... 41
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Captulo II Evolucin reciente de las disparidades econmicas territoriales............. 47 A. Disparidades econmicas territoriales...................................... 48 B. Medicin y balance de la evolucin reciente............................ 52 1. Concentracin econmica territorial.................................... 53 2. Distribucin espacial de la poblacin y la riqueza............. 58 3. Configuraciones territoriales nacionales. ............................. 66 4. Convergencia y divergencia econmica territorial............. 68 5. Disparidades socioeconmicas territoriales........................ 72 C. Conclusiones................................................................................. 74 Captulo III Disparidades econmicas territoriales y estructuras productivas. ........... 77 A. Liberalizacin econmica y quiebre de tendencia................... 77 B. Disparidades territoriales y cambio estructural a mediano plazo........................................................................... 79 1. mbito sectorial...................................................................... 81 2. mbito territorial. ................................................................... 83 3. El cruce sectorial-territorial................................................... 86 C. Disparidades territoriales y cambio econmico estructural a corto plazo (1990-2003)......................................... 90 D. Desintegracin econmica y territorial, causa y consecuencia................................................................... 95 E. Conclusiones................................................................................. 97 Captulo IV Desempeo econmico y regiones emblemticas..................................... 101 A. Evolucin econmica y tipologa de los territorios. ............... 102 B. Territorios ganadores................................................................. 113 1. Regiones ganadoras emblemticas..................................... 115 C. Territorios convergentes............................................................ 119 1. Regiones convergentes emblemticas. ................................. 121 D. Territorios estancados................................................................ 126 1. Regiones estancadas emblemticas.................................... 128 E. Territorios declinantes............................................................... 131 1. Regiones declinantes emblemticas................................... 132 F. Regiones caractersticas y algunas conclusiones.................... 138 Captulo V Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial........... 141 A. El nuevo universo: la familia de las polticas territoriales.................................................................................. 145 B. Descentralizacin/federalismo: plataformas y paradigmas de las preocupaciones territoriales..................... 151 C. La presencia nacional en el desarrollo econmico local.......................................................................... 160
D. Regionalizacin: de la nacin a los territorios........................ 163 E. La regin como agente de su propio desarrollo econmico................................................................. 167 F. La poltica de desarrollo econmico territorial...................... 173 Captulo VI Conclusiones................................................................................................. 175 Bibliografa.................................................................................................... 183 Anexos........................................................................................................... 191 1. Disparidades: definiciones y fuentes de informacin empleadas...... 192 2. Definiciones del concepto de necesidades bsicas insatisfechas........ 198 3. Clasificacin de los territorios de cada pas por cuadrantes............... 203 Publicaciones de la CEPAL/ECLAC publications...................................... 207
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ndice de cuadros, grcos, recuadros y mapas

Cuadros II.1 II.2 II.3 II.4 II.5 II.6 II.7 II.8 II.9 II.10 II.11 II.12 III.1 III.2 III.3 III.4 III.5 III.6 III.7 III.8 Amrica Latina y el Caribe: habitantes de la ciudad ms poblada dentro de la poblacin urbana, 1970-2000......................... 50 Concentracin econmica territorial por pases.............................. 55 Distribucin rango-tamao con pib.................................................. 56 Evolucin reciente de la primaca econmica por pases. ............... 57 Sntesis de estadsticas de la distribucin de los territorios por niveles de riqueza (dtr) y la distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (dpr) (1990-2002), dispersin, amplitud, asimetra, curtosis y rango........................... 59 Sntesis grfica de la distribucin de los territorios por niveles de riqueza (dtr) y la distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (dpr) (1990-2002)........... 63 Interpretacin de la distribucin de los territorios por niveles de riqueza (dtr) y la distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (dpr) (19902002).......... 65 Caracterizacin de la configuracin econmica territorial............. 66 Amrica Latina: indicadores de dispersin de las disparidades econmicas territoriales (1990-2003).......................... 69 Pases de Amrica Latina: coeficiente beta de convergencia (1990-2003)............................................................................................ 70 Pases de Amrica Latina: coeficiente beta de convergencia, por perodos (1990-2002). .................................................................... 71 Amrica Latina: coeficientes de correlacin entre el ndice de superacin de la pobreza (isp), el desempeo econmico y los niveles de riqueza territorial (1990-2003). ................................ 73 ndice beta de convergencia econmica territorial previo a los aos noventa. .................................................................................. 78 Chile, Colombia y Per: cambio sectorial, 1975-2003...................... 82 Colombia: evolucin de los territorios en los cuadrantes de desempeo econmico (19752003)............................................. 84 Chile: evolucin de los territorios en los cuadrantes de desempeo econmico (19712002)............................................. 85 Per: evolucin de los territorios en los cuadrantes de desempeo econmico (19762001)............................................. 86 Colombia: cuadrantes de desempeo econmico clasificados por perodos y caractersticas socioeconmicas (19752003)......... 87 Chile: cuadrantes de desempeo econmico clasificados por perodos y caractersticas socioeconmicas (19712002)......... 87 Per: cuadrantes de desempeo econmico clasificados por perodos y caractersticas socioeconmicas (19762001)......... 89
III.9 IV.1 IV.2 IV.3 IV.4 IV.5 IV.6 IV.7 IV.8 V.1 V.2 V.3 V.4 V.5 V.6 V.7
Pases de Amrica Latina: cambio estructural y contribucin a la divergencia (1990-2003). ........................................ 92 Clasificacin de los territorios por pases....................................... 104 Caractersticas de las regiones segn estructura productiva y desempeo econmico, en relacin con los pases..................... 107 Clasificacin de los territorios por pas segn el desempeo de sus economas.......................................................... 109 Caractersticas de los territorios segn desempeo econmico y estructura productiva................................................. 112 Territorios ganadores: sectores de mayor impacto econmico.... 113 Territorios convergentes: sectores de mayor impacto econmico............................................................................ 120 Territorios estancados: sectores de mayor impacto econmico negativo............................................................ 127 Territorios declinantes: sectores de mayor impacto econmico............................................................................ 132 La familia de polticas territoriales.................................................. 149 Los procesos de descentralizacin y sus vnculos con el desarrollo econmico local........................................................... 155 Gobiernos municipales: funciones en algunos pases................... 157 Instancias de coordinacin intersectorial para el desarrollo econmico territorial. ...................................................... 161 Recortes territoriales utilizados por los estados nacionales para aplicar polticas de desarrollo econmico territorial en los territorios................................................................................. 164 Cantidad de gobiernos subnacionales (2004) y concentracin municipal de la poblacin en pases seleccionados....................... 167 Los municipios y su financiamiento para el desarrollo econmico local.................................................................................. 170
Grcos V.1 V.2 V.3 V.4 Constitucin de las autoridades locales.......................................... 152 Ingresos totales por nivel de gobierno, alrededor de 1990 y 2000.................................................................................... 153 Gastos totales por nivel de gobierno............................................... 153 Estructura del financiamiento municipal....................................... 169
Recuadros I.1 II.1 II.2 Economa urbana y vinculada al tamao de la ciudad................... 32 Distribuciones rango-tamao............................................................. 54 Distribucin de los territorios por niveles de riqueza (dtr) y distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (dpr)....................................................................................... 60
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III.1 IV.1 IV.2 IV.3 V.1 V.2 V.3 V.4 V.5 V.6 V.7 V.8
Los cuadrantes del desempeo econmico...................................... 80 El mtodo diferencial estructural. .................................................... 103 Efecto demogrfico en los territorios que escapan al patrn. ....... 108 La maquila en Mxico....................................................................... 126 Amrica Latina y el Caribe: polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial. .................................................. 142 Ordenamiento territorial: polticas y conceptos. ............................ 145 Amrica Latina y el Caribe: polticas de fomento productivo..... 147 Desarrollo productivo en economas abiertas................................ 148 Coordinacin intersectorial para el desarrollo territorial............. 165 El esquema de regionalizacin de Chile......................................... 166 Mancomunidades de municipios como instrumentos del desarrollo econmico territorial. ...................................................... 168 Los territorios como protagonistas de su desarrollo..................... 172
Diagramas IV.1 Mtodo diferencial estructural: ordenamiento de las regiones segn dinmicas de crecimiento........................... 106 IV.2 Territorios emblemticos. ...................................................................111 Mapas IV.1 Amrica Latina y el Caribe: territorios clasificados de acuerdo con el tipo de desempeo econmico......................... 105
Prlogo
La preocupacin por el desarrollo de los distintos territorios, donde se expresan la vida, la ciudadana y las actividades econmicas y toman forma las polticas pblicas nacionales, y en la actualidad tambin las polticas y regulaciones econmicas y sociales universales, siempre ha estado en el corazn de la mejor tradicin del anlisis del desarrollo econmico y social de los pueblos y del espritu de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). El Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) ha sido el encargado de abordar este tema en nuestra organizacin, realizando valiosos aportes y enriqueciendo las agendas pblicas de los pases de la regin. En la XIII reunin del Consejo Regional de Planificacin, realizada en junio de 2007 en Brasilia, el ILPES present ante las autoridades de los pases a cargo de las polticas de desarrollo regional el documento Economa y territorio: desigualdades y polticas que en esta edicin se lanza a conocimiento pblico. En las dos ltimas dcadas, las economas latinoamericanas experimentaron un conjunto de reformas institucionales con efectos diversos y voltiles sobre el desarrollo econmico y social. En el presente texto se da cuenta de la evolucin de las disparidades y de las situaciones econmicas territoriales, as como de sus causas y caractersticas, al tiempo que se muestran los cambios y el estado actual de las polticas e instituciones vinculadas al desarrollo econmico local. Con las reformas de los aos noventa desapareci la paulatina tendencia a la convergencia entre niveles de desarrollo regional y resultaron
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ganadores los territorios donde se desarrollaron economas mineras y vinculadas a la explotacin de recursos naturales (agrcolas, pecuarios, acucolas) orientadas a la exportacin. Los territorios que en el pasado se desarrollaron sobre la base de la industrializacin perdieron capacidad de crecimiento y pocos lograron transformar su estructura productiva con actividades que compensaran las prdidas. Los grandes centros urbanos mantuvieron la riqueza cuando impulsaron modernos sectores de servicios, aunque algunos no lo pudieron hacer a un ritmo lo suficientemente gil como para compensar la atraccin de nueva poblacin. Las regiones de agricultura tradicional continuaron con un estancamiento secular y prcticamente ningn territorio logra cambiar su nivel relativo de riqueza en el largo plazo. Los resultados obedecen a dinmicas econmicas nacionales que se alejaron de las polticas especiales orientadas al desarrollo de las regiones. En este caso, la atencin se ha centrado en las transformaciones de tipo institucional, como la descentralizacin administrativa, poltica y financiera, que en el futuro servirn de base para la construccin de polticas especficas que tomen en consideracin los recursos humanos, naturales y tecnolgicos propios de las diferentes regiones. Si bien en los territorios se expresan distintos mbitos de la poltica pblica, sobre todo las polticas sociales y ambientales, estas expresiones ocurren de manera aislada, sin una coordinacin o propsito estratgico. En estos elementos estn las bases para conformar una familia de polticas territoriales realmente integrada y unificada en sus propsitos. En el campo econmico y productivo, la planificacin y gestin del desarrollo local debe incluir importantes esfuerzos para promover y mejorar la capacidad de innovacin en los territorios y ampliar los procesos de difusin y arrastre espacial de esas innovaciones. Las iniciativas deben acompaarse tanto desde el nivel local como del nacional para que se forme una red que retroalimente a ambos escenarios y permita que se encuentren las bsquedas y necesidades de uno y otro. La construccin de esta dinmica debe combinar mecanismos que aseguren simultneamente las aspiraciones a la equidad entre los habitantes de los distintos territorios, el respeto por las diferencias culturales y la promocin a partir de las particularidades. Este texto, cuya elaboracin ha estado a cargo de Juan Carlos Ramrez, Director del ILPES, e Ivn Silva y Lus Mauricio Cuervo, constituye un gran aliciente tcnico y temtico para la construccin de un desarrollo que tenga en cuenta a las regiones y, por lo tanto, a las comunidades y los individuos ya que all se expresan, en definitiva, la igualdad y la diferencia. Alicia Brcena Secretaria Ejecutiva Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
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Resumen
La desigualdad en las condiciones de desarrollo econmico y social de los territorios de Amrica Latina es un tema central en la agenda de polticas pblicas de la regin. En las ltimas dcadas, la concentracin de la poblacin en pocos territorios no ha retrocedido, las estructuras econmicas mostraron una tendencia a la polarizacin en algunas regiones y la convergencia econmica regional se estanc. Sobre la base de la dinmica del producto por habitante, a partir de las reformas globalizadoras de los aos noventa han resultado ganadores los territorios nacionales con un importante grado de desarrollo de los sectores primarios de exportacin. Algunos territorios menos ricos han logrado converger gracias a nuevos polos agroindustriales y mineros o al desarrollo de industrias de ensamble para exportacin. Mientras que ciertos territorios con un grado de desarrollo relativo sufrieron una declinacin a causa de los recientes procesos de desindustrializacin, otros continan sumidos en la pobreza y el estancamiento. Por su parte, los centros econmicos mayores presentan trayectorias diversas, dependiendo del desarrollo de los sectores de servicios, de la atraccin de nueva poblacin y de la dinmica de los sectores industriales. La descentralizacin fue la visin dominante de la poltica de desarrollo regional, unida al incremento de los recursos fiscales regionales y a la democratizacin del poder local. Aunque necesarias, estas medidas resultaron insuficientes para desatar procesos de desarrollo autnomos que superaran las desigualdades fundamentales.
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Las polticas urbanas y regionales transitan hacia una visin de posibilidades mltiples con el aprovechamiento de recursos propios, reglas que logren una mejor regulacin de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno y la integracin de una familia de polticas territoriales que rena en forma dinmica intereses sectoriales, derechos ciudadanos, aspiraciones polticas diversas y sostenibilidad ambiental, tanto a nivel nacional como subnacional. Las dinmicas regionales que amplan o reducen las diferencias llaman a estudiar y aplicar polticas especficas centradas en los focos espaciales de innovacin, las formas de difusin econmica y espacial de los dinamismos, los efectos de arrastre y las modalidades de exclusin.
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Abstract
Unequal levels of economic and social development in different geographical areas in Latin America are a central theme on the publicpolicy agenda in the subregion. In recent decades, the tendency for the population to become concentrated into smaller areas has not decreased, economic structures have tended to polarize in some areas, and economic convergence in subnational areas has stalled. On the basis of rising per capita gdp, and beginning at the time of the globalizing reforms of the 1990s, national territories with high levels of development in primary export sectors have benefited the most. Some less wealthy areas have managed to achieve convergence thanks to new developments in the fields of agro-industry and mining or in the export assembly industries. While some areas with relatively high levels of development suffered a decline owing to recent de-industrialization processes, others remain in poverty and stagnation. The major economic centres have performed in various ways, depending on the development of services sectors, the ability to attract new population and the growth rates of manufacturing sectors. Decentralization was the dominant view of development policy in Latin America, together with growth in fiscal resources and the democratization of local power structures. These measures, although necessary, proved to be insufficient to bring about autonomous development processes which could overcome basic inequalities. Policies at the urban and subnational levels are moving towards a view of multiple opportunities through the exploitation of their
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own resources, rules for improved regulation of relations between the various levels of government and the integration of a family of territorial policies for a dynamic combination of sectoral interests, civic rights, varied political aspirations and environmental sustainability, at both the national and the subnational levels. Changes at the subnational level which broaden or reduce differences need to be studied and specific policies need to be applied, focusing on spatial centres of innovation, the ways in which changes are disseminated economically and spatially, spillover effects and the modalities ofexclusion.
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Introduccin
El Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ilpes) ha mantenido un inters permanente por la planificacin y el desarrollo regional, la gestin local y la competitividad territorial. Como testimonio de la continuidad de su preocupacin y del progreso en la forma de abordar estos temas, en 2007 el ilpes present en la Conferencia de Brasilia el documento Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: desigualdades y polticas. Amrica Latina y el Caribe transita entre la evaluacin de su pasado reciente y el replanteamiento de objetivos y polticas econmicas y sociales. El crecimiento econmico ha resultado insuficiente, vulnerable y voltil. El intercambio comercial ha registrado un vertiginoso crecimiento pero con escasos niveles de irrigacin, generacin de empleo e innovacin, al tiempo que se increment la inversin social y se ampli la descentralizacin, y las condiciones de vida de las poblaciones siguen marcadas por exagerados niveles de pobreza y desigualdad. En este contexto, el ilpes trata de dar cuenta de la evolucin reciente del conocimiento y de las causas y consecuencias sociales de las disparidades econmicas territoriales, as como de los avances y el estado actual de las polticas e instituciones con que se busca promover el desarrollo econmico local de Amrica Latina y el Caribe. En las ltimas dcadas, la transformacin del universo de las polticas urbanas y regionales ha sido radical. Desde mediados de los aos ochenta, y hasta bien entrada la dcada de 1990, la teora del
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desarrollo econmico local, con sus consecuentes recomendaciones de polticas y basndose en las deficiencias en materia de factores externos y formas totalmente integradas e inspiradas en las teoras estructuralistas de la dependencia, transit hacia una visin de posibilidades mltiples y abiertas a partir del mejor aprovechamiento de los recursos propios y logr consolidarse como referente. Esta teora introdujo una innovacin fundamental que se materializ en el llamado a una reforma y en la modificacin de las ideas. Si bien las disparidades econmicas territoriales no han disminuido, el cambio se hace visible en el gran nmero de iniciativas de desarrollo econmico local promovidas en los ltimos tiempos. El trabajo del ILPES, que se orienta al fomento de la capacidad de planeamiento y gestin estratgica del desarrollo econmico desde el mbito local, adquiere fuerza y plena vigencia en un momento en que sigue siendo necesario contribuir al mejoramiento de la capacidad de innovacin de los territorios. Al mismo tiempo, renace el esfuerzo por conocer y formular propuestas sobre las formas de promover los procesos de difusin y arrastre espacial de las innovaciones e impulsar el crecimiento econmico. En este sentido, se destaca la necesidad de analizar mejor el papel que pueden desempear los avances en materia de infraestructura (transporte, comunicaciones) y conocimiento (investigacin, innovacin) en el logro de estos objetivos. Formular una poltica de desarrollo econmico territorial significa contribuir a la promocin de espacios de dilogo, interlocucin y entendimiento entre los distintos gobiernos y niveles territoriales de gobierno para producir, en conjunto, mejores condiciones institucionales, polticas y fiscales a fin de alcanzar el desarrollo en todos los territorios. Este libro consta de seis captulos. En el primero, Economa poltica de las disparidades econmicas territoriales, se revisan fundamentos conceptuales que permiten comprender dimensiones estratgicas, como los referentes ticos con que las sociedades latinoamericanas abordan la desigual distribucin territorial de los beneficios del crecimiento. Adems, se presentan algunos aspectos del conocimiento cientfico y de las consecuencias socioeconmicas de esas desigualdades, detallndose los distintos abordajes institucionales y de polticas empleados en el trabajo del ILPES, y se llama a integrar el anlisis econmico con las dimensiones tica y poltica. En el segundo captulo, Evolucin reciente de las disparidades econmicas territoriales, se traza un panorama del comportamiento de estas disparidades desde 1990 mediante un anlisis que abarca los pases con estadsticas territoriales de pib completas para el perodo analizado (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per).
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En el tercer captulo, Disparidades econmicas territoriales y estructuras productivas, se identifican los factores determinantes del cambio de la tendencia central previa a los aos noventa y las caractersticas de las estructuras productivas asociadas a las nuevas situaciones. En el cuarto captulo, Desempeo econmico y regiones emblemticas, se retoma la desaparicin de la convergencia territorial en Amrica Latina y el Caribe mediante el examen de casos singulares que ilustran y detallan el comportamiento reciente de algunas economas regionales subnacionales del continente, seleccionadas por constituir ejemplos emblemticos de las diversas trayectorias. Los casos ms significativos son la aparicin de grandes enclaves primario-exportadores, la desindustrializacin de zonas de tradicin manufacturera, la persistencia de la pobreza y el atraso en las regiones rurales ms tradicionales y la consolidacin de nuevos polos agroindustriales o de una nueva industrializacin globalizada. En el quinto captulo, Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial, se sintetizan las conclusiones y los resultados ms importantes del estudio comparativo emprendido por el ILPES, con el apoyo de la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (gtz), en 10 pases del continente (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico y Per). En este estudio se explora el discurso poltico relacionado con las desigualdades territoriales, las polticas nacionales diseadas para fomentar el desarrollo econmico territorial y las interrelaciones polticas e institucionales entre la nacin, los niveles intermedios y los municipios. Por ltimo, se presentan las conclusiones y los lineamientos de polticas y estudio.
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Economa poltica de las disparidades econmicas territoriales

Las disparidades econmicas territoriales como problema de poltica pblica constituyen el tema inicial y central de este trabajo. Su pertinencia radica en que tal vez este sea el punto neurlgico de la teora econmica sobre el desarrollo regional y en que su obviedad suele soslayar los esfuerzos destinados a construir bases tericas y justificaciones para asumir estas disparidades como un problema de poltica pblica. Con este documento se pretende establecer referencias y criterios que posibiliten un debate crtico sobre el tema, analizando el pasado, el presente y el futuro. Este primer captulo comienza con una interrogante sobre el significado del concepto de disparidad, enmarcndolo en su contexto ms originario y fundamental: el de la tica y la poltica. La pregunta acerca de las disparidades adquiere sentido cuando se observa que las sociedades contemporneas adoptan ideales como la igualdad y la equidad. Debido a que el significado de estos principios evoluciona con el tiempo, resulta indispensable tratar de actualizarlos en el contexto especfico de Amrica Latina y el Caribe. Ms adelante, se abordar la misma interrogante acerca del significado de este concepto desde la perspectiva de la dimensin del conocimiento cientfico, un campo complementario donde se mezclan valores y razones puesto que, al tiempo que se intenta explicar el origen y la evolucin de las disparidades, tambin se ofrecen argumentos para tildarlas de deseables, inconvenientes o indiferentes. En forma sumaria pero integral, se analizarn los razonamientos y argumentos aportados
Captulo I
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por diferentes ciencias sociales para explicar los cambios que conllevan las disparidades territoriales. La conjugacin entre la economa (ciencias sociales) y la poltica de estas disparidades se analizar mediante la tradicin histrica latinoamericana en el proceso de constitucin de un abigarrado mundo de polticas vinculadas al desarrollo territorial: regionales y urbanas, de descentralizacin, de desarrollo econmico local y, ms recientemente, de ordenamiento territorial. Como resultado de este recorrido, se delimitar el campo de las preocupaciones propias de la economa poltica de las disparidades econmicas territoriales y se delinear una primera definicin de polticas de desarrollo econmico territorial.
A.
Fundamento tico y poltico de la preocupacin por las disparidades
La idea de igualdad, que asume el papel de referente poltico, tico y social contemporneo, surge con las revoluciones burguesas liberales (Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789) y se consolida con la conformacin de las Naciones Unidas y la Declaracin Universal de Derechos Humanos del 10 de diciembre de 19481. El concepto de dignidad se complementa con la formulacin y el establecimiento de derechos sociales (familia, seguridad social, descanso, nivel de vida, educacin y cultura: artculos 16, 22, 23, 24, 25, 26 y 27) y econmicos (propiedad, trabajo y remuneracin y propiedad intelectual: artculos 17, 23 y 27). Como conjunto, estos derechos toman cuerpo en la nocin de desarrollo, entendido como punto de referencia construido socialmente y meta a alcanzar2.
En la primera se proclam principalmente la igualdad como derecho poltico: los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos. Las distinciones sociales slo pueden fundarse en la utilidad comn. Esta Declaracin funda los pilares de la democracia moderna: la ley como expresin de la voluntad general (artculo 6), la fuerza pblica como medio de garanta de los derechos bsicos (artculo 12), la necesidad de contribuciones comunes para el funcionamiento del poder pblico y el derecho de vigilancia y control sobre este ltimo (artculos 13, 14 y 15). En la segunda se ratificaron estos derechos civiles y polticos, amplindose con la introduccin de otros. Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como estn de razn y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros (artculo 1). La Asamblea General proclama la presente Declaracin Universal de Derechos Humanos como ideal comn por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirndose constantemente
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A partir de esta idea de igualdad fundada en principios ticos y polticos proclamados como universales, se desencadenan inquietudes cientficas producidas por situaciones que se contradicen con el patrn establecido (desigualdad, discriminacin, diferencia), cuyo origen y evolucin se intenta explicar manifestndose sobre su valor (convenienciainconveniencia) y discutiendo las formas de intervenir en ellas, los posibles costos de una intervencin y los efectos deseados y obtenidos. Los cambios en la distribucin espacial de la poblacin (migracin, urbanizacin), la actividad econmica y la riqueza se incorporan a este conjunto de preocupaciones, sobre todo despus de los aos treinta, cuando empiezan a configurarse y a tomar cuerpo las teoras y polticas de desarrollo regional y urbano. La existencia de disparidades econmicas territoriales, es decir, diferencias permanentes en los niveles y ritmos de desarrollo y crecimiento econmico de las unidades subnacionales, se asume como una legtima preocupacin cientfica y poltica, en tanto que se considera una prolongacin de la preocupacin fundamental por la igualdad y la libertad de los individuos. No obstante, esta distincin entre sujetos colectivos (territorios) y sujetos individuales da origen a uno de los dilemas ms fundamentales y estratgicos, propios de las polticas de desarrollo econmico territorial: cmo conciliar e integrar la defensa de los valores e intereses individuales y colectivos? En la aproximacin a este primer dilema existen dos tradiciones jurdicas con distintos enfoques: la estadounidense y la europea. En la tradicin poltica de los Estados Unidos ha primado la defensa del derecho a la libertad de circulacin y movimiento del individuo dentro del territorio nacional como principal medio de garanta del principio de igualdad, asegurando a todas las personas el libre acceso a las oportunidades de desarrollo. En la tradicin europea se admite la legitimidad e importancia de las aspiraciones territoriales en las condiciones de desarrollo, sin por ello desconocer la relevancia de la libertad de movimiento como vehculo de garanta del principio de igualdad. En este caso, se procura facilitar los medios para que los sujetos colectivos tengan opciones de desarrollo equivalentes. El abordaje de este primer dilema evidencia la distincin entre igualdad, igualitarismo y equidad. El mercado opera sobre la base de la propiedad privada y la libertad de empresa y necesita de la especializacin productiva como fundamento y motor del intercambio, generando ganancias sociales vinculadas a la eficiencia, la productividad y la riqueza material. Su normal funcionamiento produce desigualdades, ganadores y perdedores que se diferencian por el peso econmico y el
en ella, promuevan, () y aseguren (), su reconocimiento y aplicacin universales y efectivos ().
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nivel de riqueza. Siempre y cuando ocurran en un ambiente de progreso material generalizado y continuo, estas desigualdades no se consideran necesariamente un inconveniente, es decir que no desembocan en un dogma igualitarista. No obstante, cuando se traducen en una falta de posibilidades de renovacin y cambio, producen estancamiento y empobrecimiento y se convierten en un obstculo. En respuesta a los efectos esperados e inesperados de la aplicacin de esta doctrina liberal de igualdad, el pensamiento social ha agregado el principio de solidaridad como acompaamiento fundamental de estos procesos. All aparece la distincin entre igualdad y equidad: mientras que se espera igualdad para todos los individuos en el acceso a los derechos bsicos universales, no se espera incluso ni siquiera se considera deseable un desempeo econmico igual para todos (igualitarismo), aunque s se pretende que haya igualdad de oportunidades para obtener el mximo desempeo (equidad). Un segundo dilema proviene de la ubicacin que tradicionalmente se ha dado a la poltica regional como parte de la poltica social. En los textos de economa regional y urbana se suele plantear la justificacin de la poltica regional, entendida como la intervencin desde el Estado central con el objeto de nivelar las desigualdades regionales en materia de crecimiento y desarrollo, por razones de equidad, no de eficiencia. De acuerdo con lo anterior, es habitual situar a la poltica regional del lado de las polticas sociales. No obstante, no se discute si, sobre la base del nivel y de las caractersticas adquiridas, las desigualdades territoriales producen una ineficiencia econmica general y ocasionan prdidas en materia de capacidad de crecimiento y promocin del bienestar. Estos dos dilemas fundamentales constituyen las bases ticas de las polticas de desarrollo econmico territorial. Sin embargo, las nuevas y particulares realidades latinoamericanas exigen un esfuerzo de especificacin adicional porque el concepto de desigualdad parece insuficiente para dar cuenta de este tipo de aspiraciones de equidad territorial y la poltica regional se justifica no solo por razones de equidad, sino tambin de eficiencia y de estabilidad econmica. 1. La idea de desigualdad en el contexto latinoamericano
En el derecho constitucional latinoamericano se reconoce explcitamente la necesidad de arbitrar entre libertad individual y derecho colectivo. En el mbito territorial, este reconocimiento se concreta en un nmero importante de constituciones del continente que han optado por asignar funciones y finalidades sociales al ejercicio del derecho a la propiedad privada en general y de la tierra en particular (Maldonado, M. M., 2005).
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Los nuevos derechos colectivos (ambientales, tnicos, culturales y urbanos), que tienen consecuencias claras y directas sobre el territorio y los criterios de gestin y manejo, forman parte estratgica del debate actual sobre equidad e igualdad en el continente. En materia ambiental, por ejemplo, vale destacar que en las constituciones latinoamericanas se observa una tendencia general a definir los recursos naturales como de propiedad estatal, lo que se complementa con un reconocimiento, tambin constitucional pero menos frecuente, del derecho social a gozar de un medio ambiente sano (Maldonado, M. M., 2005). En el plano tnico y cultural surgen declaraciones constitucionales orientadas a reconocer la legitimidad de la formacin pluricultural de las nacionalidades y a garantizar los medios para su preservacin y desarrollo3. Este reconocimiento expresa una particularidad propia de nuestro continente: el pluralismo tnico y cultural4. Aunque no en forma generalizada, en el mbito urbano se aprecia el surgimiento de la ciudad (territorio) como derecho colectivo5. Los recientes avances econmicos, tecnolgicos e institucionales hacen emerger nuevas reas estratgicas que transforman la distribucin social de las condiciones de acceso a nuevos bienes y servicios de importancia decisiva, exigen atencin poltica y tcnica e incluso modifican la nocin de territorio. En los ltimos tiempos han sido particularmente
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Hoy, ms de la mitad de las Constituciones latinoamericanas les reconocen derechos especficos a los indgenas, incluyendo en su caso funciones jurisdiccionales, derechos territoriales colectivos, autonoma organizativa y representacin parlamentaria (Bari, 2003, pg 550). Los 12 pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Venezuela) representan la vanguardia de derechos indgenas constitucionales en Amrica Latina. Todos, de una u otra manera, aceptan y protegen la identidad tnica de sus minoras, como componente de la nacionalidad (Bari, 2003, pg. 549). En Brasil, y en general en Amrica Latina, el capitalismo incluye diversos tipos de produccin econmica y simblica. No existe una estructura de clase unificada y, mucho menos, una clase hegemnica en condiciones de imponer al sistema entero su propia matriz de significaciones (Miceli, 1972, pg. 43). ()Sera entonces, el modelo de la desigualdad entre clases, debido a la apropiacin desnivelada de un patrimonio comn, el ms pertinente para Europa, mientras las sociedades latinoamericanas resultaran ms comprensibles desde el modelo de la diferencia, que implica reconocer la autonoma irreductible de los indgenas y otros grupos subordinados? (Garca Canclini, 2004, pg. 69-70). El del Brasil es un caso paradigmtico en donde un movimiento social amplio y complejo acompaa el surgimiento y la aplicacin del Estatuto de la Ciudad (Ley N 10.257 del 10 de julio de 2001), que pretende regular el uso de la propiedad urbana en pro del bien colectivo, de la seguridad y del bienestar de los ciudadanos, as como del equilibrio ambiental (artculo 1). Adems, se establece que la poltica urbana tiene por objeto ordenar el pleno desenvolvimiento de las funciones sociales de la ciudad y de la propiedad (artculo 2) mediante directrices bsicas como la garanta del derecho a ciudades sostenibles (numeral i), a la gestin democrtica (numeral ii), al planeamiento de la distribucin espacial de las personas y de las actividades econmicas (numeral iv) y a la justa distribucin de los beneficios derivados del proceso de urbanizacin (numeral ix).
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importantes los adelantos en materia de informacin, telecomunicaciones y produccin de conocimiento, que a su vez dan origen a nuevas formas de desigualdad y exclusin6. De este modo, el universo de activos sociales que es necesario considerar se ampla y se vuelve cada vez ms complejo. 2. Las disparidades econmicas territoriales: un asunto de eficiencia y estabilidad
La expresin ms evidente de desigualdad territorial es la concentracin urbana. Henderson (2000) estima que el costo econmico provocado por el exceso (o la falta) de concentracin urbana, con niveles por encima (o por debajo) de un patrn histrico, puede suponer prdidas de hasta 1,5 puntos porcentuales del pib per cpita a mediano plazo (vase la seccin I.B.2)7. Las cifras registradas en Amrica Latina y el Caribe ubican a la regin en una posicin particularmente desfavorable ya que de un total de 72 pases examinados, 30 presentan niveles satisfactorios de concentracin urbana, 24 muestran niveles excesivos, 16 cuentan con niveles demasiado bajos y 2 no exhiben un patrn identificable (Henderson, 2000, pg. 19). La distribucin de los pases latinoamericanos en los diferentes grupos es muy particular: de un total de 14, solo 3 (Bolivia, Colombia y el Ecuador) presentan un nivel de concentracin satisfactorio, 11 (la Argentina, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panam, el Paraguay, el Per, la Repblica Dominicana y el Uruguay) exhiben una concentracin excesiva y ninguno muestra una concentracin muy baja (Henderson, 2000, pg. 36). Por otra parte, es necesario mencionar la importancia que tiene para Amrica Latina y el Caribe la relacin entre las disparidades territoriales y la estabilidad del crecimiento. En la regin existe ms dispersin que entre los pases desarrollados porque en estos los ciclos econmicos son menos voltiles (CEPAL, 2002; Cerro y Pineda, 2002, pg. 91). Lo que resta precisar es cmo se establecen las relaciones de causalidad entre estas dos variables ya que la estabilidad opera en algunos casos como causa de las disparidades territoriales y en otros como consecuencia. Segn Gaviria
La sociedad, concebida antes en trminos de estratos y niveles, o distinguindose segn identidades tnicas o nacionales, es pensada ahora bajo la metfora de la red. Los incluidos son quienes estn conectados, y sus otros son los excluidos, quienes ven rotos sus vnculos al quedarse sin trabajo, sin casa, sin conexin (Garca Canclini, 2004, pg. 73). Vase tambin CEPAL (2000) y (2003). Inicialmente, partiendo de niveles bajos de ingreso, crece el nivel de mejor concentracin. A partir de un nivel ms alto de desarrollo, el nivel de mejor concentracin alcanza un mximo a partir del cual comienza a descender con el crecimiento del ingreso (Henderson, 2000, pg. 14).
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y Stein (2000, pg. 18), la volatilidad del pib provoca un aumento de la poblacin en las grandes ciudades8. Por su parte, Montenegro (1996) propone que la mayor estabilidad macroeconmica relativa de Colombia se explica, en parte, por la diversidad regional, por un mayor equilibrio relativo en la distribucin territorial de la poblacin y por un nivel ms elevado de desconcentracin espacial de la actividad econmica9. Adems, establece una relacin estadstica inversa entre volatilidad econmica y descentralizacin espacial de la poblacin. 3. Balance
El inters por las disparidades econmicas territoriales se funda en la bsqueda de la igualdad y la libertad, propia del humanismo moderno. A estos derechos universales se han sumado otras aspiraciones colectivas: al medio ambiente sano, a la informacin y las telecomunicaciones y a la ciudad. Adems, las sociedades y los pueblos latinoamericanos se reconocen cada da ms como pluritnicos y multiculturales y, junto a las aspiraciones de igualdad, reivindican con creciente firmeza el derecho a la diferencia. Igualdad en la diferencia parece ser la consigna latinoamericana contempornea, en un tiempo en que la homogeneidad y la uniformidad dejan de ser el requisito previo e indispensable de la unidad. La forma en que las disparidades repercuten en las posibilidades individuales de acceso a los derechos bsicos tiene alcances generales pero no reglas universales y depende de las condiciones especficas de funcionamiento de las instituciones y de la economa de cada pas, as como de la manera de entender la relacin entre derechos individuales y colectivos. La particular combinacin del derecho a la igualdad y el derecho a la diferencia deriva de decisiones libres y soberanas adoptadas por cada nacin y cada Estado. Si bien las disparidades se conciben habitualmente como una limitacin a las aspiraciones sociales de equidad, justicia y solidaridad, tambin se asocian con finalidades y aspiraciones econmicas bsicas, como el crecimiento y la estabilidad.
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Una diferencia de cuatro puntos porcentuales en la volatilidad (diferencia en las volatilidades medias de los pases de la ocde y los del sur del Sahara) estar asociada con al menos tres puntos porcentuales por dcada de incremento en el crecimiento demogrfico de las principales ciudades. El crecimiento econmico promedio aparece tambin acelerando la tasa de crecimiento demogrfico de las principales ciudades, implicando que saltos bruscos y temporales en el crecimiento pueden provocar migraciones masivas hacia localizaciones centrales donde presumiblemente est tomando lugar el grueso de la actividad generadora de crecimiento (Gaviria y Stein, 2000, pg. 18). Basndonos en los ltimos censos de poblacin, construimos un ndice Gini para los diez ms grandes conglomerados urbanos de 19 pases de Amrica Latina. () Colombia es el pas ms descentralizado de Amrica Latina, seguido de Brasil y Venezuela (Montenegro, 1996, pg. 77).
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Territorios en movimiento: socioeconoma de las disparidades
El inters por comprender y explicar las diferencias de desempeo y dinamismo entre pases, regiones y ciudades, y por identificar los medios y las formas de intervencin pblica, surge a raz de la falta de uniformidad y de los constantes cambios en la distribucin de la poblacin, la produccin y la riqueza en el espacio fsico. La teora y la poltica conceptualizan las heterogeneidades de formas y dinamismos como desigualdades econmicas territoriales. Los factores que explican estas desigualdades varan en funcin del horizonte de tiempo que interese observar: grandes pocas y civilizaciones, perodos econmicos pertenecientes a una poca determinada, cortos lapsos o coyunturas especficas dentro de cierto perodo, momentos de crisis y transicin. Fernand Braudel (1985) distingue varias escalas que, de perodos ms cortos a otros ms largos, pasan por el evento, el ciclo y los interciclos, extendindose hasta las tendencias seculares10. Existen diversas unidades de observacin y anlisis de estos cambios. La ciudad, la red urbana y los procesos de urbanizacin han sido considerados con especial atencin como fenmenos catalizadores del cambio territorial y reveladores de sus principales formas de evolucin en trminos de ciclos, tendencias y grandes pocas. Del ao 0 al 1300 de la era cristiana, el nmero de citadinos en el mundo, a lo mximo, dobl () De 1300 a 1800 () la tasa de urbanizacin permaneci estable, aunque tambin se dobl el nmero de citadinos, habida cuenta de que la poblacin total del mundo dobl. Pero, en menos de dos siglos de 1800 a 1980- el nmero de citadinos se multiplic por veinte y la tasa de urbanizacin pas de 9% a 38% (Bairoch, 1985, pg. 643). 1. Civilizacin occidental moderna y desigualdades econmicas internacionales
La industrializacin y la urbanizacin de los tiempos modernos han ido acompaadas de un incesante aumento de la desigualdad en los niveles de riqueza entre las naciones11. Esta tendencia secular, que engloba diversos
Mientras que el evento tiene validez en s mismo y su secuencia se entiende mediante la relacin inmediata de causa-efecto, el ciclo est marcado por la presencia de la coyuntura como momento de cambio y la tendencia secular basa su estabilidad en la presencia de estructuras que se reemplazan unas a otras transitando por momentos de crisis. 11 La distancia entre pases, medida como el cociente resultante de dividir el pib per cpita del pas ms rico por el del ms pobre, era de 1,5 al comienzo de la revolucin industrial (Bairoch, 1981, pg. 3), se mantuvo en esa misma magnitud durante el perodo 18721876 y lleg a 3,4 en 1913, a 5,2 en 1950 y a 7,7 en 1977 (Bairoch, 1981, pg. 8).
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procesos y heterogneas relaciones entre grupos de pases, surge sobre todo de la combinacin de dos procesos contradictorios: la disminucin de las diferencias entre los pases desarrollados y el incremento de las disparidades entre estos y las naciones en desarrollo (Bourguignon y Morrisson, 2002, pg. 728). Estos contrastes y matices tienen un estrecho vnculo con las propiedades de la organizacin espacial del capitalismo puestas en evidencia por Braudel (1986). La economa-mundo capitalista abarca solo una porcin del planeta y configura una unidad con caractersticas propias como ocupar un espacio determinado, es decir, poseer lmites que la explican y que varan con cierta lentitud, aceptar siempre un polo o centro, representado inicialmente por una ciudad-estado y en la actualidad por una ciudad capital, y dividirse en zonas sucesivas conformadas por un ncleo, zonas intermedias y zonas marginales muy amplias. Los polos presentan tres rasgos especficos: la variacin en el tiempo, la posibilidad de que varios de ellos compartan la preponderancia en un mismo momento o perodo y la sucesin de unos por otros a causa de grandes rupturas, sobre todo crisis econmicas y conflictos blicos. A pesar de los cambios, la convergencia entre pases con un grado de desarrollo semejante tiende a ser ms frecuente que entre naciones con disparidades ms extremas12. Dentro de cada zona se configura una particular estructura de desigualdades econmicas territoriales organizada alrededor de polos urbanos y sintetizada con claridad por Hardoy (1975), que distingue siete estadios en la urbanizacin latinoamericana. Este autor identifica Mesoamrica y la regin andina de Amrica del Sur como los focos ms importantes de las civilizaciones precolombinas, ubica el perodo clsico (300-600 d. C.) como el origen de ciudades propiamente dichas y pone en evidencia la sucesin histrica de centros de radiacin y polos urbanos dominantes en las distintas pocas13. Adems, establece que en
Cada vez que se produce un descentramiento, tiene lugar un recentramiento, como si una economa-mundo no pudiese vivir sin un centro de gravedad, sin un polo. Pero los descentramientos y recentramientos son escasos, y por ello, tanto ms importantes. En el caso de Europa y de las zonas anexionadas por ella, se opera un centramiento hacia 1380, a favor de Venecia. Hacia 1500, se produjo un salto brusco y gigantesco de Venecia a Amberes y despus, hacia 1550-1560, una vuelta al Mediterrneo, pero esta vez a favor de Gnova; finalmente, hacia 1590-1610, una transferencia a msterdam, en donde el centro econmico de la zona europea se estabilizar durante casi dos siglos. Entre 1780 y 1815 se desplazar hacia Londres, y en l929, atravesar el Atlntico para situarse en Nueva York (Braudel, 1986, pg. 7). 13 Si, para definir una ciudad, tomamos como base el criterio de asentamiento permanente, heterogeneidad, diferenciacin de los habitantes por niveles socioeconmicos, funcionamiento como centro de una economa dedicada a la transformacin de materias brutas, redistribucin de productos importados y dependencia en la produccin primaria
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los perodos inca (1000-1400 d. C.) y azteca (siglo XIII) hay evidencias indiscutibles del funcionamiento de redes urbanas consolidadas. Con la llegada de los espaoles y los portugueses aparece la operacin yuxtapuesta de dos redes urbanas que, tras la consolidacin de la conquista y el paso a la fase colonial, se funden y establecen su centro en los virreinatos con mayor riqueza de minerales preciosos, que coinciden con los anteriores territorios azteca e inca. Hacia el final de la colonia, la preponderancia de estos territorios se debilita y comienza a ceder a favor de los pases del sur que establecen relaciones comerciales ms estrechas con Holanda e Inglaterra. Con sus propias particularidades, el territorio del Brasil transita por fases semejantes, con un predominio del norte en las primeras pocas de la colonia, que luego se traslada al sur por la aparicin de riquezas minerales preciosas y la necesidad de defender los lmites con las reas bajo dominio espaol. Pese a la diferencia de contextos y circunstancias de los procesos en Europa y en Amrica Latina y el Caribe, los factores determinantes de la existencia de estas grandes pocas, as como de sus transiciones, son muy semejantes. Lo que afirma y documenta Braudel (1986, pg. 8) para Europa con respecto a los momentos de transicin: en todo caso, centramiento, descentramiento y recentramiento parecen estar ligados, normalmente, a crisis prolongadas de la economa general, lo ratifica Cuervo (2004, pg. 90) acerca de las redes urbanas latinoamericanas: los perodos durante los cuales se constat una reversin en las tendencias concentrativas coinciden, casi siempre, con pocas de crisis industrial. En () Argentina el proceso de desconcentracin urbana comenz durante la crisis de los aos 30. En Chile la primera fase desconcentrativa urbana se inici durante otro perodo de crisis, el decenio de 1890. En Amrica Central la crisis de los aos 30 y las dificultades del perodo de entre guerras coinciden con una tendencia generalizada a la desconcentracin urbana y de decrecimiento de los niveles de primaca. Por lo general, estas crisis expresan cambios geopolticos ms grandes, relacionados con el control poltico y militar de rutas y fuentes de riqueza, o son consecuencia de profundas transformaciones tecnolgicas producidas en los medios de transporte y las comunicaciones. Como ejemplo se destaca el control de las rutas hacia Oriente en Europa (Braudel, 1986), los ciclos de produccin y explotacin de metales preciosos en la Amrica colonial (Hardoy, 1975) y los sucesivos efectos de la introduccin de nuevas infraestructuras y novedosos sistemas de transporte: fluvial (De Vries, 1987), martimo, ferroviario (Weber, 1899) y automotor. La ciudad, la red urbana y los medios y soportes fsicos de comunicacin, transporte y
del rea inmediata, entonces los centros Mayas deben calificarse como ciudades (Hardoy, 1975, pg. 8).
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telecomunicaciones son las ms claras y concretas expresiones por cuyo intermedio se establecen las relaciones entre la sociedad, la cultura, la economa y el territorio. La intensidad, el contenido y el ritmo de cambio de las desigualdades econmicas territoriales varan en funcin de las transformaciones de las fuentes generadoras de riqueza (naturales, sociales, tecnolgicas, organizativas y de infraestructura), las redes fsicas de soporte entre las partes (diseo, patrones de cambio y relaciones costo-eficiencia) y los equilibrios geopolticos de cada momento. Adems, operan en medio de continuidades bsicas, profundas inercias y estructuras socioeconmicas de soporte con un alto grado de estabilidad durante largos perodos de tiempo. Sin embargo, cada poca presenta una sucesin de polos dominantes y ciclos de intensificacin y debilitamiento de las desigualdades econmicas territoriales. Corresponde ahora ocuparse de la comprensin de estos ciclos y de los factores que en ellos intervienen. 2. Crecimiento y estructuras territoriales14
En la poca ms reciente del capitalismo, la evolucin secular de las disparidades entre territorios a escala nacional muestra algunas peculiaridades. En medio de esta tendencia internacional, las fases de divergencia y convergencia entre territorios de un mismo pas se alternan por perodos15. Esta alternancia de fases de divergencia y convergencia econmica territorial se observa en experiencias nacionales analizadas mediante estudios histricos de largo plazo16. Cabe sealar que en los pases de Amrica Latina y el Caribe es difcil encontrar experiencias nacionales bien documentadas17.
En este caso se alude a la unidad jurdico-poltica intermedia que, segn la organizacin y denominacin interna de cada pas, corresponde al Estado, la provincia o el departamento. 15 De manera semejante a lo que ocurre a nivel internacional, durante la fase de divergencia puede coexistir el ensanchamiento de la brecha entre territorios ricos y pobres con su acortamiento en el grupo de los ms ricos. 16 El caso de los Estados Unidos, por ejemplo, ilustra claramente un ciclo econmico de las disparidades territoriales: entre 1840 y 1880 prevalece una fuerte tendencia a la convergencia regional al interior del Norte () y divergencia cuando se combinan Norte y Sur () entre 1880 y 1900 toma lugar una tendencia a la convergencia () interrumpida entre 1900 y 1929 () el perodo 1929-70 registra convergencia general (Williamson, 1981, pg. 383). 17 El seguimiento realizado por Bonet y Meisel (1999) al caso colombiano reafirma la alternancia de fases de convergencia y divergencia econmica territorial: convergencia en el perodo 1932-1960, sin tendencia entre 1960 y 1975 y divergencia en el lapso 19801995. La evolucin de este indicador Coeficiente de Variacin Ponderado permite sealar un proceso de convergencia tipo en el pas durante estos aos, en especial si se observa lo sucedido a partir de 1932. En efecto, en 1932 el CVP era de 1,7 y en 1960 lleg
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Algunos estudios economtricos comparativos han permitido consolidar y enriquecer esta idea, empezando por el trabajo pionero de Williamson (1965, pgs. 9 y 16), su ratificacin en las investigaciones de Wheaton y Shishido (1981, pgs. 17-29) y la reciente reafirmacin y ampliacin en las investigaciones de Henderson (2000, pg. 14). Con muy pocas diferencias, los tres trabajos coinciden en la existencia de una relacin de U invertida entre desarrollo econmico y concentracin urbana, la forma ms evidente de las disparidades territoriales: el crecimiento econmico produce mayor concentracin urbana y esta alcanza un punto de saturacin en niveles intermedios de ingreso per cpita, a partir de lo cual se registra un descenso en los ndices de concentracin urbana18. Este patrn de comportamiento cclico de la concentracin urbana y las disparidades econmicas territoriales asociadas tiene consecuencias significativas sobre la interpretacin de procesos concretos en pases especficos y sobre las polticas econmicas territoriales. La ms relevante de estas consecuencias se relaciona con el significado socioeconmico del incremento de las disparidades econmicas territoriales (concentracin urbana): no son necesariamente perjudiciales para el desarrollo y sern deseables o indeseables dependiendo del nivel que adquieran y del momento en que se produzcan. Sobre la base de informacin vinculada al crecimiento econmico y la concentracin urbana de unos 80 a 100 pases y lapsos de cinco aos entre 1960 y 1995, Henderson (2000, pgs. 16 y 17) encuentra que: el nivel del mejor valor de primaca aumenta con el crecimiento del ingreso hasta unos US$ 4,900 y posteriormente desciende. Sin embargo, para un amplio intervalo (US$ 1.800-US$8.100), el mejor valor cambia poco. Las prdidas debidas a los excesos de primaca descienden hasta cuando el nivel de ingreso del pas alcanza US$ 3.000 y posteriormente aumentan hasta alcanzar su mximo en los rangos de ingreso medio de US$ 5.000 a US$ 10.000, antes de descender moderadamente. () Un resultado clave es que son substanciales las prdidas de ingreso, en cualquier nivel del ingreso, debido a la concentracin excesiva. Las estimaciones puntuales sugieren prdidas en crecimiento anual (porcentual) del ingreso cercanas a un 1,5. Con tasas anuales de crecimiento porcentual del ingreso promediando algo ms que 2, estas son prdidas muy altas.
a ser de 1,1 (.) La evolucin del CVP no muestra una tendencia clara entre 1960 y 1975. Entre 1980 y 1995, por el contrario, se da una tendencia creciente en su nivel, en especial en los aos 90 (Bonet y Meisel, 1999, pg. 18, 40). 18 Wheaton y Shishido (1981, pg. 18) evalan la concentracin urbana en trminos demogrficos, Henderson (2000, pg. 6) valora la primaca urbana, es decir, el peso poblacional de la primera ciudad, y Williamson (1965, pg. 11) las disparidades econmicas regionales medidas con el Coeficiente de Variacin Ponderado.
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Estas mediciones colocan a Amrica Latina y el Caribe en una posicin particularmente desfavorable pues muchos pases presentan ndices de primaca muy superiores a la norma estadstica (Henderson, 2000, pg. 31). Por tanto, es de suma importancia identificar los procesos econmicos detrs de estos comportamientos histricos y de los ciclos de concentracin y desconcentracin, e intentar comprender los aspectos socioeconmicos peculiares del continente que podran explicar estas singularidades econmicas territoriales. 3. Dimensiones y determinantes de los ciclos econmicos territoriales
El primer componente crucial que explica el ciclo econmico territorial y su evolucin es la existencia de focos, nodos o centros geogrficos innovadores y generadores de cambios que arrastran a los distintos elementos de forma selectiva: a algunos con ms intensidad y a otros de manera marginal, dejando a otros tantos totalmente excluidos. Adems, este arrastre opera por medio de procesos de difusin espacial que poseen patrones caractersticos. Durante estos procesos de arrastre y difusin, los distintos componentes del conjunto (red urbana, nacin, regin) presentan diferentes velocidades de transformacin, ya sea de acercamiento o convergencia (cuando los territorios de menor desarrollo relativo avanzan ms rpido que los de mayor desarrollo), o de alejamiento o divergencia (cuando sucede lo opuesto). Si bien estos focos espaciales innovadores y generadores de cambios asumen diversas configuraciones territoriales y se analizan de distinta manera segn propsitos especficos, el principal objetivo ha sido entenderlos como ciudades, metrpolis e incluso regiones urbanas, y considerar las ventajas y los atributos caractersticos que los convierten en un ambiente propicio para la innovacin y el cambio econmico. El balance costo-beneficio del crecimiento de una ciudad cambia en forma permanente y determina ciclos de expansin o depresin urbana. La ciudad tiende a crecer cuando los beneficios sobrepasan los costos pero cuando ocurre lo contrario se estanca y aparecen incentivos econmicos para que su actividad se difunda hacia otros polos urbanos. La teora econmica, la geografa y la sociologa han conceptualizado y formalizado este proceso de diversas formas. Alonso (1971) y Richardson (1973) introducen el concepto de economas y deseconomas de aglomeracin para dar cuenta de los determinantes del tamao de la ciudad y de sus ciclos de expansin y depresin y mostrar el papel desempeado por las distintas formas de capital colectivo que producen ventajas y desventajas para las actividades econmicas privadas. Esta primera mirada se ha enriquecido con la consideracin adicional de determinantes culturales, institucionales,
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microeconmicos y del tejido productivo (Scott, 2006). Tambin se introdujo la preocupacin por entender los procesos de metacognicin colectiva: los mecanismos con que las sociedades urbanas aprenden a aprender y logran insertarse en ciclos de innovacin y prosperidad y transitar con xito de un ciclo a otro (aunque la crisis sea inevitable)19.
Recuadro I.1 EcoNoMA UrBANA Y VINCULADA Al TAMAo de lA ciUdAd La ciudad nace en la historia de la humanidad cuando aparece un excedente econmico y alimentario que garantiza los medios de subsistencia a una poblacin urbana especializada en actividades no primarias. En una mirada a largo plazo, se observa que la evolucin del tamao de la ciudad depende de la productividad agrcola imperante en cada momento y de los medios de transporte utilizados para el aprovisionamiento urbano (Bairoch, 1985). Esta posibilidad, creada por el fomento de la productividad, se convierte en realidad debido a las ventajas de vivir en aglomeraciones humanas: eficaz proteccin contra las amenazas de otras especies animales (incluso la especie humana) y de las adversidades naturales, nicho y soporte de las ms diversas formas de cooperacin econmica, mercado de una talla que hace posible y consolida las ms diversas formas de especializacin productiva y divisin del trabajo, mbito de contacto humano intenso, promotor de la emulacin y acelerador de procesos de innovacin y de su difusin, y abaratamiento de los costos de transaccin entre los agentes econmicos individuales, como los relacionados con el transporte, los contratos y las alianzas. Pero el crecimiento de la ciudad debe enfrentar una diversidad de limitaciones y obstculos, como el excedente alimentario disponible, que vara en funcin de la tecnologa agrcola y de la conservacin, el almacenamiento y el transporte de los vveres, las condiciones de funcionamiento, relacionadas con las formas de movilidad interna, el manejo de los riesgos derivados de la densidad y la frecuencia de los contactos interpersonales sobre la salud humana (higiene). El tamao ms eficiente de una ciudad vara en el tiempo y depende de los soportes tangibles (infraestructuras) e intangibles (formas de organizacin para el uso de los soportes tangibles, instituciones en general) empleados para garantizar su operacin y funcionamiento. Los medios y modos de transporte, as como las formas de provisin de servicios bsicos (agua potable, desages, manejo de desechos slidos, energa, telecomunicaciones), modelan y configuran la extensin, forma, densidad e intensidad de las actividades de las ciudades. La forma de uso de estos medios depende tanto de las tecnologas en que se basan como de los sistemas de organizacin empleados para gestionarlos, los comportamientos colectivos y los parmetros culturales (hbitos de consumo, de generacin y manejo de los desechos, de comportamiento poltico y capacidad de toma de decisiones colectivas y de adaptacin a los cambios). Cada tecnologa y patrn cultural est sujeto a un ciclo de aparicin, evolucin, auge y obsolescencia, sin que nada garantice un movimiento sincronizado o armnico.
Fuente: Elaboracin propia.
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Hall (1998) ha ilustrado procesos de largo alcance en ciudades emblemticas y en pocas muy diferentes de la historia de la humanidad.
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La concentracin y aglomeracin de personas y actividades aparecen como medios eficaces de produccin de beneficios colectivos, pero tambin de costos y amenazas. Por tanto, se encuentran sometidos a procesos de polarizacin (divergencia) y difusin (convergencia) alternantes y cambiantes. Desde este punto de vista, son motores de generacin de fuerzas de convergencia y divergencia econmica territorial y de los ciclos que las acompaan. En un mismo sistema urbano, y dentro de un mismo territorio nacional, coexisten polos geogrficos de innovacin que compiten entre s con reas de influencia distintas y en ocasiones yuxtapuestas. En este caso, habr una configuracin pluricntrica donde se producirn fuerzas opuestas a las originadas desde el polo preponderante, o coincidentes con ellas. Este paralelismo opera entonces como un determinante adicional de los procesos de convergencia-divergencia de un pas20. Las propuestas de poltica regional, urbana y local acogen este nfasis en los focos innovadores. En una variedad de reflexiones, estudios de caso e investigaciones comparativas internacionales se identifican los factores y procesos explicativos de estas dinmicas, intentando domesticarlas y dominarlas mediante recomendaciones de enfoques y medidas a adoptar. As ocurre con algunas tradiciones contemporneas al amparo de trminos como desarrollo econmico local, competitividad territorial y medios innovadores. En este caso, se pone especial empeo en conocer y acelerar los procesos de difusin del crecimiento desde los focos innovadores hacia el resto del sistema. Los procesos de difusin espacial de las innovaciones econmicas son el segundo gran regulador del comportamiento de las disparidades econmicas territoriales. Mientras que las fases de evolucin y auge de los focos de innovacin producen una tendencia a la concentracin espacial de estas innovaciones y de la apropiacin de sus beneficios, la desaceleracin y la decadencia se acompaan de una propensin a la dispersin espacial de las actividades innovadoras. Algunos de estos comportamientos se explican por la evolucin del capital colectivo de los territorios, mientras que otros derivan de las caractersticas especficas de ciertos procesos productivos. Richardson (1973) identifica la saturacin del crecimiento de los polos espaciales de innovacin con costos de urbanizacin crecientes y superiores a los beneficios, que promueven el desincentivo a la localizacin
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Esta situacin es distinta de la formalizada por Christaller (1933) mediante la teora del lugar central, que permite entender el carcter jerrquico y piramidal de todo sistema urbano, el complemento de los diversos elementos entre s y las relaciones funcionales campo-ciudad.
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de nuevas actividades y el desplazamiento de algunas ya existentes21. Vernon (1966) asocia este proceso al ciclo de produccin de nuevos bienes y servicios que inicialmente requieren de condiciones tecnolgicas, laborales y sociales muy particulares, escasas y disponibles en muy pocos lugares, que luego se van estandarizando y hacen que sea posible, e incluso conveniente, trasladar su produccin a sitios con menores costos de operacin. Esta difusin adopta diversas configuraciones espaciales que se analizarn ms adelante y dependen de las caractersticas del sistema urbano regional y de los medios y redes de transporte, comunicaciones y telecomunicaciones existentes. A pesar de las diferencias, el proceso opera en virtud de un principio general que establece que la difusin ser ms intensa y rpida cuanto mayor sea la proximidad fsica (costos de transporte, comunicaciones y telecomunicaciones) y la semejanza socioeconmica (calidad de los trabajadores, de la infraestructura, de las instituciones y de las condiciones de vida) entre los territorios emisores y receptores. Esta similitud fsica y socioeconmica sirve de sostn a las predicciones de la teora de la convergencia22. La proximidad fsica y la semejanza socioeconmica de los territorios explican el patrn de comportamiento internacional e intranacional de las disparidades econmicas: en ambos casos, coexiste una tendencia a la convergencia entre pases (territorios) de niveles de desarrollo semejantes y a la divergencia entre pases (territorios) de niveles dismiles de industrializacin. En el mbito espacial, esta tendencia a la convergencia depende entonces de factores que intervienen en la determinacin del grado de proximidad fsica y socioeconmica entre los territorios: calidad de la infraestructura de transporte, comunicaciones, nivel de formacin de los trabajadores y cercana cultural e institucional.
Esto se manifiesta, entre otras cosas, en los precios de los servicios urbanos bsicos (agua, energa, alcantarillado) y del suelo, en los costos y la creciente complejidad de las infraestructuras de soporte (sobre todo del transporte) y en la degradacin del medio ambiente y la calidad de vida. 22 Este resultado significa que economas con menores niveles de capital por persona tienden a crecer ms rpidamente en trminos per cpita? En otras palabras, hay una tendencia a la convergencia entre distintas economas? () Para responder estas preguntas, considrese un grupo de economas cerradas (economas aisladas o regiones) que son estructuralmente semejantes, en el sentido de tener los mismos valores para los parmetros s, n y y tienen tambin la misma funcin de produccin f(). Entonces, las economas tienen los mismos valores y* y k* del estado estacionario. Imagnese que la nica diferencia entre estas economas es el nivel inicial de capital por persona, k(0). Estas diferencias en los niveles iniciales podrn reflejar perturbaciones pasadas, tal como guerras o choques transitorios a las funciones de produccin. El modelo entonces implica que las economas menos avanzadas con menores valores de k(0) y y(0)- tienen ms altas tasas de crecimiento de k. La tasa de crecimiento de y ser tpicamente ms alta en las economas ms atrasadas (Barro y Salah-i-Martin, 1995, pg. 26).
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La expansin de los polos geogrficos de innovacin provoca efectos de arrastre como una mayor demanda de agua potable, energa, suministros agrcolas e insumos para la produccin manufacturera que amplan y diversifican las necesidades de explotacin de recursos naturales en otras reas muchas veces distantes de estos polos. Ms que alojar actividades econmicas emigrantes, el efecto de arrastre provoca el surgimiento y la consolidacin de regiones, ciudades y territorios con actividades complementarias, que sirven de soporte a las desplegadas por los focos de innovacin. La lgica geogrfica de aparicin y expansin de los polos trasciende los lmites nacionales y configura redes de suministro que van del mbito local al transnacional, dependiendo del bien o servicio de que se trate. Cuando estos centros operan dentro de las fronteras nacionales, por lo general producen una desconcentracin porque contribuyen a crear nuevas economas territoriales. El impulso dado a los procesos de convergencia econmica territorial depender de los niveles de desarrollo tecnolgico, productividad y riqueza asociados a estas actividades complementarias. Por ejemplo, existen obvias y grandes diferencias entre las zonas de agricultura campesina tradicional que, con sus acostumbrados niveles de pobreza y atraso, proveen de alimentos a las grandes ciudades y a las regiones ms desarrolladas, y los polos qumicos o petroqumicos que producen niveles de ingreso y riqueza probablemente muy por encima de los promedios nacionales. El surgimiento y la decadencia de los focos, as como la evolucin de sus efectos de difusin y arrastre, operan en el contexto de procesos transversales, como los asociados a caractersticas tecnolgicas, geogrficas e institucionales. Las peculiaridades econmicas de las tecnologas de produccin empleadas inciden en la velocidad de la difusin espacial de las innovaciones. Mientras que cuando existen economas de escala constantes es ms probable que aparezcan polos de produccin alternativos al central y que la difusin adquiera mayor velocidad, cuando rigen economas de escala crecientes esta difusin puede retrasarse e incluso nunca aparecer. Las condiciones para generar ahorro y convertirlo en inversiones tambin inciden sobre estos procesos de difusin23. La capacidad y velocidad de
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Los flujos interregionales de capital tambin pueden ser perversos. Las economas externas y los beneficios generales derivados de la aglomeracin de proyectos de inversin en las regiones relativamente ricas (del Norte) pueden provocar emigracin de flujos (desde el Sur), acelerando las desigualdades regionales y ampliando la escisin (Norte-Sur). () pero pueden aparecer mercados de capitales ms eficientes () las economas externas y los beneficios crecientes derivados de la aglomeracin pueden agotarse () y los flujos de capital podran experimentar una reversin natural (Williamson, 1965, pgs. 6, 9).
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ajuste del mercado laboral intervienen asimismo en las condiciones de difusin espacial de la actividad econmica. A su vez, las posibilidades de ajuste dependen de factores como las condiciones de educacin y formacin para el trabajo, las culturas laborales propias de los distintos lugares, la movilidad espacial de los trabajadores y las condiciones de vida y el bienestar en los territorios. La duracin de los ciclos de convergencia y divergencia, con sus procesos de difusin y concentracin espacial, es limitada y depende principalmente de las tecnologas vigentes. La transicin de un paquete tecnolgico a otro conlleva inestabilidad y cambio, con comportamientos econmicos territoriales difciles de predecir y consecuencias inciertas en la medida en que puede implicar descentralizaciones y recentralizaciones. Aparte del efecto que sobre ellos tienen los determinantes econmicos, los procesos de difusin espacial del crecimiento tambin se encuentran influenciados por las condiciones geogrficas. En trminos de geografa econmica, el nmero de asentamientos urbanos se configura de manera que tienda a minimizarse la combinacin de costos unitarios de produccin y transporte24. En cuanto a la geografa poltica, la concentracin urbana es mayor cuando la ciudad primada coincide con la capital o con un puerto25. En lo que respecta a su configuracin, las formas de difusin espacial combinan de manera diferencial los siguientes elementos bsicos: extensin fsica del foco innovador (mancha de aceite), aparicin de nuevos nodos localizados a cierta distancia de dicho foco (salto de rana) y engrosamiento de los corredores de interconexin entre puntos de emisin y difusin. Junto a todas las condiciones y determinantes que operan en torno al comportamiento de la tecnologa, el capital y el trabajo, la organizacin, las polticas y las inversiones del Estado tambin contribuyen a modelar los procesos de difusin espacial del crecimiento econmico y de las innovaciones. Williamson (1965, pgs. 7-9) entiende la inversin del Estado como parte de un ciclo en cuyos primeros estadios se prefiere la concentracin espacial como estrategia para maximizar sus efectos sobre el crecimiento. Solo despus podra darse el lujo de aportarle una orientacin redistributiva. Henderson (2000, pgs. 3 y 4) habla de un posible favoritismo regional por parte de los gobiernos nacionales, que puede provocar niveles
El nmero de reas de mercado, es decir el grado de descentralizacin urbana de un pas, depender de tres condiciones: (1) el grado de economas de escala en la produccin, (2) el tamao del mercado, y (3) la difusin espacial del mercado y, por tanto, los costos de transporte (Wheaton y Shishido, 1981, pg. 22). 25 Si la ciudad capital es la ciudad primada, se incrementa la primaca tal y como se anticip, en cerca de un 40% de una desviacin estndar de la primaca en todas las especificaciones (Henderson, 2000, pg. 23).
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excesivos de concentracin urbana26. Adems de Henderson (2000, pg. 23), Wheaton y Shishido (1981, pg. 28) tambin han estimado que el carcter federal del Estado disminuye la concentracin urbana, aunque su efecto es demasiado pequeo, e incluso poco significativo. En cambio, la articulacin entre teora y polticas es menos ntida en el tema de los ciclos econmicos territoriales, los factores que los determinan y los medios y las estrategias de intervencin. Las consecuencias econmicas y sociales de los procesos de convergencia y divergencia se deben establecer en funcin de las circunstancias, los contextos y los factores que las rodeen. Convergencia y desconcentracin pueden ser sinnimos de igualdad y disminucin de brechas, pero no necesariamente significan ms riqueza o bienestar colectivo; divergencia y concentracin suponen mayor desigualdad, pero no siempre implican un descenso de los niveles de riqueza y bienestar colectivo. 4. Comentarios
Todo lo detallado hasta el momento muestra que los problemas e interrogantes, as como los factores determinantes de las tendencias de cambio, dependen de las escalas espacio-temporales escogidas. El advenimiento de la industrializacin y las revoluciones tecnolgicas y productivas asociadas, el crecimiento demogrfico acelerado y la urbanizacin han dado origen a nuevas disparidades econmicas territoriales particularmente intensas, visibles tanto a escala mundial como nacional y local. Los desequilibrios, las brechas y los desajustes provocados no permanecen idnticos pues los centros de poder se transforman, la configuracin de la cobertura geopoltica del capitalismo cambia y los factores tecnolgicos, productivos e institucionales se modifican constantemente. Pero, aun en medio de un movimiento perpetuo, es posible reconocer configuraciones espaciales estables que se mantienen por largos perodos y en medio de las cuales se producen ciclos de concentracin (divergencia) y desconcentracin (convergencia) econmica territorial claramente identificables. Estos ciclos se rigen por las fuerzas y tendencias de cambio que explican la evolucin del dinamismo de los focos espaciales de innovacin, de las formas de difusin econmica y espacial de este
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Henderson (2000, pg. 25) estima el efecto territorial de la inversin en infraestructura: Aunque la inversin en infraestructura carretera reduce la concentracin urbana, la magnitud de su efecto depende del ingreso () un incremento en la densidad carretera equivalente a una desviacin estndar, reduce la primaca urbana en 13, 18, 19 y 18% de su desviacin estndar, a niveles de ingreso de $850, $4.900, $13.400 y $17.500.
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dinamismo, de los efectos de arrastre provocados y de la lgica de exclusin y marginacin que se pone en marcha. Amrica Latina presenta un patrn poco alentador pues un numeroso grupo de pases evidencia niveles de concentracin urbana superiores a lo esperable, con un costo estimado relativamente alto sobre las posibilidades de crecimiento y generacin de bienestar. Adems, los diferentes parmetros geogrficos reguladores de los ciclos econmicos espaciales aumentan la intensidad de la concentracin y debilitan ciertos canales de difusin y arrastre. Los ciclos demogrficos, relacionados con las migraciones y las tasas de crecimiento natural, condicionan los procesos bsicos de movilidad espacial de la poblacin y los ciclos socioespaciales27. Los distintos parmetros espaciales, especficos de cada pas, permiten entender que cada uno posee su propia configuracin y que, ante las distintas tendencias y fuerzas coyunturales o estructurales de cambio global, las respuestas territoriales sern muy diversas. Esta diversidad de fuerzas se conjuga de manera que tienden a conformarse dos grandes tipos de estructura socioespacial: primada y polinuclear (vase el captulo siguiente). Es posible elaborar otras reflexiones acerca de la articulacin entre teora y poltica. Debido a que la aparicin de desequilibrios y disparidades es una expresin inevitable del cambio econmico, de la transformacin tecnolgica y de la evolucin institucional, es indispensable consolidar las capacidades de conocimiento y seguimiento de estos procesos para adecuarse a sus cambios y a sus modificaciones de sentido y significado. Tambin es necesario mejorar la capacidad de innovacin de los territorios, conocer los procesos de difusin y arrastre espacial de las innovaciones y los impulsos al crecimiento econmico y tener capacidad de intervencin sobre dichos procesos. La teora del desarrollo econmico espacial y de la competitividad territorial subraya el papel de los recursos propios y del desarrollo endgeno, es decir, la produccin de una capacidad de innovacin desde los mismos territorios. Es indispensable reflexionar tambin sobre cmo acelerar y ampliar los procesos de difusin y arrastre econmico espacial y destacar muy especialmente el papel que el desarrollo de la infraestructura de transporte y comunicaciones puede desempear en este sentido. De igual manera, se hace necesario introducir una reflexin especial acerca de la situacin de los territorios excluidos, que no tienen posibilidad alguna de sumarse como generadores de innovacin o receptores de los efectos de difusin y arrastre, y considerar la posibilidad de ejercicio de diversas formas de solidaridad territorial.
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El tamao de un pas es inversamente proporcional a su nivel de concentracin urbana; coincidencia ciudad primada-puerto, ciudad primada-capital poltica, ciudad primadapuerto-capital.
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Esta manera de entender y explicar los ciclos da lugar a nuevas opciones de aproximacin e interpretacin: desde el punto de vista del crecimiento, la generacin de riqueza y el bienestar material, es muy difcil establecer una identidad entre convergencia y aumento del bienestar, o entre divergencia y reduccin del bienestar. As es que, dependiendo de las circunstancias, tanto las fases de divergencia como las de convergencia podran producir ganancias o prdidas de bienestar. Entonces, una adecuada articulacin entre teora y poltica sugiere idear anlisis que distingan y evalen los efectos del ciclo econmico espacial sobre el bienestar. Finalmente, la articulacin entre poltica econmica y cambio territorial opera por medio de varias dimensiones de amplio espectro que incluyen aspectos vinculados al sector tecnolgico, comercial, laboral, financiero, institucional y cultural. Como se ver a continuacin, las polticas de desarrollo territorial se concentran en algunos de estos aspectos pero no abarcan su totalidad. Esto significa que muchos componentes de la poltica econmica, adems de los tradicionalmente conocidos y agrupados bajo el concepto de polticas regionales, tienen incidencia y relevancia territorial. Por lo tanto, en cada momento y lugar, la poltica regional debe preguntarse si incide o no sobre los factores reguladores ms relevantes.
C.
Disparidades econmicas territoriales y poltica pblica
La poltica de desarrollo regional tiene una larga trayectoria en Amrica Latina y el Caribe. Neira (1972) identifica el final de los aos cuarenta como el momento a partir del cual los pases de Amrica Latina y el Caribe comienzan a crear instituciones regionales, dependientes de los gobiernos centrales pero con diversos grados de autonoma, para iniciar procesos de desarrollo sustentados en inversiones pblicas nacionales. A fines de la dcada de 1960, Sthr (1972) identific la existencia de ms de 60 programas de desarrollo intrarregional (dirigidos a una regin en particular) e interregional (orientados al sistema nacional de regiones). Durante esta etapa, prim el enfoque intrarregional de la poltica, con la adopcin de medidas como la facilitacin del acceso a los recursos naturales necesarios para el funcionamiento de la economa en general, la intervencin ante catstrofes naturales, la respuesta a manifestaciones de descontento poltico y social y el establecimiento de una presencia soberana en lugares y zonas estratgicas28. Paradjicamente, polticas
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Durante la primera poca de la planificacin regional en Amrica Latina, la solucin ms corriente para determinados problemas de desarrollo consisti en delimitar una regin problema y elaborar para ella proposiciones tendientes a resolverlo () (Boisier, 1981, pg. 23).
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nacionales (interregionales) explcitas para reas deprimidas no existen en Amrica Latina, contrastando con lo sucedido en la mayora de los pases desarrollados de Europa y Norte Amrica y a pesar de que, en estos ltimos, los desequilibrios interregionales son menores (Sthr, 1969, pgs. 72 y 73). En general, siempre fueron medidas promovidas desde los gobiernos nacionales con el propsito de garantizar sus intereses, sin tener por finalidad ltima el desarrollo de la regin. En esas condiciones, el desarrollo regional (entendido como un proceso amplio que implica la modernizacin de las estructuras espaciales, econmicas, sociales y polticas de la regin) llega a ser considerado como un subproducto deseable, pero no como una finalidad de la accin del centro (Boisier, 1981, pg. 23). En sus aspectos formales, la planificacin regional en Amrica Latina probablemente alcanz su apogeo en el decenio que va desde 1965 a 1975 (Boisier, 1981, pg. 22). Durante los aos sesenta aparece la poltica interregional, entendida como el enfoque nacional de la planificacin regional. Este proceso se dio en el contexto de la consolidacin de los sistemas nacionales de planificacin del desarrollo, el cuestionamiento creciente del crecimiento econmico como nico objetivo del desarrollo y el surgimiento de un inters por la redistribucin de la riqueza, la creciente profesionalizacin de la planificacin regional y la aparicin de programas continentales como la Alianza para el Progreso. En este contexto, la definicin y ejecucin de polticas para el desarrollo de las diferentes regiones estuvieron muy frecuentemente asociadas a propuestas de implantacin de polos de crecimiento y de centros de desarrollo; en lo esencial, se supona que los diversos efectos derivados de un polo de crecimiento en expansin se habran de irradiar sobre un rea geogrfica determinada (De Mattos, 1986, pg. 19). Tambin se idearon programas especficamente orientados al campo que, en cierta forma, vinieron a suplir la falta de intervencin en reas deprimidas, identificada por Sthr para el perodo anterior. Un ejemplo de esta clase de programas fue el Desarrollo Rural Integrado. Este tipo de estrategia ha estado en general orientada a enfrentar las condiciones de retraso y pobreza que caracterizan a las reas rurales del Tercer Mundo. () En su concepcin ms amplia y progresiva, una estrategia DRI constituye una propuesta y una modalidad de planificacin regional que tiene su fundamento en una definicin del concepto de regin como cruce de funciones (Weitz, 1971) por una parte entre los distintos niveles de planificacin (desde el nacional al local) y, por otra parte, entre las distintas disciplinas o sectores de la planificacin (De Mattos, 1986, pg. 22). Aunque a comienzos de la dcada de 1970 muchos pases contaban con estrategias de regionalizacin nacional para el desarrollo integral, buena parte de ellas no logr superar el estadio de ejercicio de planificacin fsico-espacial (De Mattos, 1986, pgs. 18 y 19). Con ingenuidad, varias
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naciones supusieron que bastaba con el inters del poder ejecutivo para que los procesos fueran viables, no hubo capacidad de convencimiento, no se investigaron los supuestos bsicos del planteo original de los polos de crecimiento, falt una integracin formal y de contenido entre los planes regionales y globales y, en algunos casos, las regiones resultantes se volvieron artefactos que no se correspondan con las fuerzas sociales reales y los lazos de lealtad preexistentes (Boisier, 1981, pgs. 31-38). En los albores de los aos ochenta se presagiaba con optimismo el advenimiento de una nueva etapa al que se interpusieron el desencadenamiento de la crisis de la deuda externa, el estancamiento econmico generalizado y las polticas de ajuste y de restriccin fiscal. En este contexto de transicin emergieron dos corrientes alternativas (De Mattos, 1986, pgs. 28 y 29): una contestataria, que negaba que en el mbito de una economa capitalista fuera posible pensar en la ejecucin integral de estrategias que condujeran a un verdadero desarrollo regional (Coraggio, 1981), y otra regional-participativa, que propona aumentar la capacidad de negociacin de las regiones, incrementar la participacin social y descentralizar el sistema de toma de decisiones, adems de poner nfasis en la valoracin de los recursos propios y en el protagonismo de los actores locales29. 1. El ILPES en el debate de las polticas territoriales en las dcadas de 1990 y 2000.
En los pases de la regin, los aos ochenta estuvieron marcados por las restricciones econmicas, el retorno decidido y generalizado de la democracia y la progresiva consolidacin de las polticas de apertura econmica, privatizacin y descentralizacin que reconfiguraron el panorama institucional del subcontinente. Esta conjugacin de circunstancias fue propicia para que el ILPES formulara una propuesta de corte regional-participativa. Las observaciones crticas que Boisier y De Mattos hicieron a las experiencias continentales insistan en la necesidad de dotar de personalidad poltica y social a las regiones por medio de la descentralizacin. La conviccin de esta necesidad adopt una nueva forma con el concepto de competitividad regional que, si bien retom la idea prevaleciente de desarrollo regional con la que comparte la pretensin
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Cuanto ms centralista, autoritaria y poco participativa sea la propuesta de estrategia regional (rasgo comn a todas ellas en la actualidad) tanto menores sern las posibilidades de cada comunidad de definir formas de organizacin y desarrollo que sean funcionales a sus propios valores y, en consecuencia, menores sern los grados de diversidad (Boisier, 1981, pg. 46).
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de un cambio integral delimitado por el espacio, insiste en el papel central del aspecto econmico y, ms especficamente, en la articulacin de las economas locales con la economa mundial. No se puede ser competitivo con estructuras de decisin centralizadas, porque stas carecen de la velocidad y flexibilidad que la dinmica del comercio y el cambio tcnico exigen (Boisier, 1996, pg. 7). Al mismo tiempo, se refuerzan ideas que ya se venan configurando y que subrayan el papel de la poltica y la cultura en la construccin de las distintas regiones, as como la necesidad de contar con un sistema que permita la asociacin en torno a intereses estratgicos30. Finalmente, se introducen nuevas formas para entender y ayudar a organizar la praxis regional: Tal vez la [planificacin] no sea hoy da el descriptor adecuado; tal vez gestin sea un concepto ms apto para reflejar la naturaleza de la tarea de conduccin social que es necesario emprender en la actualidad (Boisier, 1996, pg. 31). De este modo, se propone la participacin de todos los agentes vinculados al desarrollo de una regin y la adopcin de un enfoque sistmico mediante la articulacin de la accin en torno a un proyecto poltico31. Para conducir este proceso, los gobiernos regionales deben animar y enriquecer el juego de relaciones internas, adems de desempear un papel activo junto al gobierno nacional y a los dems actores externos. Todo ello requiere de un contexto y de un concepto del mbito territorial desde el Estado central. En los aos posteriores, el ILPES da continuidad a las directrices bsicas de esta propuesta e introduce cambios y novedades. Una primera variacin se relaciona con el empleo ms generalizado del trmino territorial, en vez de regional, para reforzar la importancia de la dimensin cultural en los procesos de desarrollo y la idea de la existencia de territorios con expresiones geogrficas y poltico-administrativas muy variadas, no exclusivamente regionales. De este modo, territorial y regional-local son trminos que se emplean de manera indistinta para aludir a esta definicin variable. La segunda variacin se vincula con un mayor nfasis en la dimensin propiamente econmica del desarrollo y de sus procesos
Construir socialmente una regin significa potenciar su capacidad de auto-organizacin, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su identidad territorial y en definitiva, pasiva, en otra, organizada, cohesionada, consciente de la identidad sociedad-regin, capaz de transformarse en sujeto de su propio desarrollo (Boisier, 1996, pg. 26). 31 Si el propsito es alcanzar un estado de desarrollo para una regin determinada es preciso elaborar un proyecto poltico para la regin, no slo una estrategia, en la acepcin de este concepto (Boisier, 1996, pg. 32).
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de gestin32. Al mismo tiempo, se reconoce la heterogeneidad territorial latinoamericana para justificar la bsqueda de estrategias variadas que se correspondan con la diversidad de situaciones existentes. Es con este espritu, ms que con la intencin de buscar frmulas y estrategias de validez universal, que el ILPES ha promovido la reflexin sobre la situacin particular de cada territorio y la identificacin de estrategias adaptadas a cada contexto. Por su parte, Silva (2005, pgs. 96-98) advierte que las prioridades de accin en los territorios varan segn su estado y dinmica33. En los albores del siglo XXI, el panorama de la poltica pblica para el desarrollo territorial de Amrica Latina y el Caribe es muy amplio y variado. A los conceptos seminales de desarrollo y polticas regionales se agregaron progresivamente otras tradiciones como la descentralizacin, el desarrollo local y la competitividad territorial, el ordenamiento territorial y la regionalizacin de polticas transversales (vinculadas al medio ambiente, la pobreza, la ciencia y la tecnologa) y sectoriales (relacionadas con el fomento productivo y el desarrollo empresarial). Por consiguiente, hoy es pertinente hablar de una familia de polticas territoriales ms que de una nica poltica especfica de desarrollo regional. Sin embargo, esta experiencia no se ha documentado ni analizado de manera adecuada34.
En general, los procesos de desarrollo territorial tienen como objetivos principales la transformacin de los sistemas productivos locales, el incremento de la produccin, la generacin de empleo y la mejora en la calidad de vida de la poblacin (Silva, 2005, pg. 83). Se comparte el diagnstico respecto de los principales factores generadores de competitividad territorial: Examinadas emprica o especulativamente las caractersticas que exhiben las regiones ganadoras, varios autores apuntan a aspectos tales como la complejidad sistmica, la velocidad decisional de las organizaciones, la capacidad innovativa, la flexibilidad, la trama urbana, la infraestructura (pesada y liviana), la autonoma del gobierno respectivo, la cultura, etc. (Silva, 2005, pg. 95). 33 Por ejemplo, los ms pobres y de menor ritmo de crecimiento (estancados) deberan enfocarse en la formacin de recursos humanos y en la provisin de infraestructura bsica, mientras que los ms ricos y de mayor ritmo de crecimiento (ganadores) deberan centrarse en consolidar las capacidades de investigacin cientfica y tecnolgica, y en reforzar el papel de las universidades como agentes del desarrollo. En una situacin intermedia se encuentran los territorios convergentes (pobres pero con altos ritmos de crecimiento), que deberan concentrarse en organizar servicios de apoyo a la produccin y promover institutos tecnolgicos, y los territorios declinantes (ricos pero de bajo ritmo de crecimiento), cuya prioridad debera ser fortalecer la capacidad de innovacin orientada a redefinir su perfil tcnico y productivo. 34 Uno de los propsitos de este documento es ofrecer los resultados de una investigacin comparativa realizada entre 10 pases de la regin sobre polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial durante los ltimos 15 aos (vase el captulo V). Es necesario y til establecer algunas definiciones a fin de hacer comprensible el trazado de esta visin de conjunto para presentar las preguntas e interrogantes bsicas que sirvieron de gua. Sobre la base de su origen y orientacin, se entender por poltica regional el conjunto de criterios, estrategias y herramientas de intervencin pblica utilizado por el gobierno central o federal con el propsito de corregir las brechas de desarrollo entre las diferentes jurisdicciones de un mismo territorio nacional o de dar respuesta a algunos problemas especficos de determinadas regiones.
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De acuerdo con la experiencia revisada, vale distinguir entre polticas interregionales (orientadas al sistema nacional de regiones) e intrarregionales (dirigidas a una regin en particular). A las tradicionales polticas de desconcentracin del crecimiento econmico, que aparentemente desaparecieron en los aos ochenta, les sucedi una nueva generacin de polticas pblicas, regionalizadas desde el centro, sobre temas cruciales y muy dismiles, como el medio ambiente y el ordenamiento territorial, la prevencin, mitigacin y atencin de desastres y catstrofes naturales, la ciencia y la tecnologa, la pobreza, el fomento productivo y el desarrollo empresarial. Por varias razones, el ordenamiento territorial merece una especial distincin dentro de esta nueva generacin de polticas regionales. En trminos institucionales y polticos, tiene un papel destacado por haber suplido, en cierta medida, la ausencia o desaparicin de las polticas regionales convencionales. La preocupacin por lograr un desarrollo territorial equilibrado se mantuvo viva y se renov gracias al ordenamiento. En trminos conceptuales, aport criterios como la sostenibilidad para, entre otros propsitos, resolver el problema de la necesaria integracin de las mltiples polticas pblicas para el desarrollo, que a veces tienen carcter parcial y muy especializado. Como resultado, hoy se cuenta con un importante arsenal legislativo, institucional, poltico y de instrumentos de intervencin que constituyen un aporte novedoso al tratamiento tradicional del desarrollo regional. La descentralizacin apareci en los aos ochenta como un nuevo componente de esta familia de polticas territoriales. Su rasgo ms caracterstico es haber modificado las reglas del juego poltico institucional (mediante reformas constitucionales o leyes de mayor categora) a fin de aumentar la capacidad de toma de decisiones en los niveles subnacionales (intermedios o locales) de gobierno, sobre todo en lo que respecta a programas sociales y a la provisin de servicios pblicos locales. Otro componente de esta familia lo constituyen las iniciativas que surgen desde abajo y que los gobiernos locales e intermedios han adoptado para activar sus economas, recomponerlas, insertarlas en el contexto internacional y transformarlas. Estas iniciativas se agrupan bajo la denominacin de desarrollo econmico local y se encuentran al amparo de teoras y conceptos como el de la competitividad territorial. El desarrollo regional pensado desde arriba (polticas regionales) coexiste con el desarrollo local promovido desde abajo y se ve atravesado por preocupaciones transversales en el sector poltico (descentralizacin) y ambiental (ordenamiento territorial). Por el solo hecho de compartir preocupaciones bsicas fundamentales, estas tradiciones de poltica constituyen una familia construida en forma espontnea, desordenada
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y descoordinada. La idea de polticas de desarrollo econmico territorial destaca la importancia y la necesidad de pensar estas tradiciones tericas y polticas de manera integral y de generar un campo de accin pblica que, sin intentar absorberlas y respetando sus especificidades, resuelva los actuales problemas de desconocimiento mutuo, descoordinacin y desintegracin. Por consiguiente, la poltica de desarrollo econmico territorial debe ser el punto de encuentro entre los esfuerzos de promocin del desarrollo regional-local desde arriba y desde abajo y el lugar de coordinacin y articulacin de polticas sectoriales y transversales tradicionalmente separadas.
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Evolucin reciente de las disparidades econmicas territoriales

En este captulo se presenta un balance del estado actual y de la evolucin reciente de las disparidades econmicas territoriales en Amrica Latina y el Caribe, analizndose en paralelo dos fenmenos que habitualmente se revisan por separado: la concentracin de la poblacin en la ciudad mayor y las diferencias en los niveles de riqueza entre los territorios. En contra de la idea generalizada de que las disparidades han aumentado, se observa que se han estancado y preocupa que este estancamiento aparezca como un quiebre de la tendencia previo a su disminucin. Este resultado ratifica las conclusiones de los estudios examinados en el primer captulo. En cambio, se establece una tendencia al debilitamiento del peso demogrfico de la ciudad mayor de cada pas, que rompe con un perodo muy largo durante el cual tendi a crecer. Adems, se analiza la estructura econmica territorial y se establecen dos grandes categoras, o tipos de estructura, presentes en los pases estudiados de Amrica Latina y el Caribe: primacial polarizada y multipolar estratificada. Asimismo, se muestra que cada una de estas estructuras reacciona de modo diferente a los procesos de difusin o de concentracin del poder y del peso econmico territorial. Finalmente, se examina la correspondencia entre los resultados sociales del perodo, medidos con el ndice de necesidades bsicas insatisfechas, y el desempeo y la riqueza econmica de los territorios.
Captulo II
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A.
Disparidades econmicas territoriales
En los aos noventa y lo que va de la presente dcada, ha renacido el inters por el estudio de las disparidades econmicas territoriales en Amrica Latina y el Caribe mediante diversos enfoques y aproximaciones, entre los que vale la pena destacar dos. En el primero se pueden agrupar estudios de corte sociodemogrfico apoyados en investigaciones histricas, sociolgicas y demogrficas, o con una mirada desde la economa poltica. Estos trabajos han centrado su inters en explicar los patrones de poblamiento y distribucin espacial de la poblacin mediante la elaboracin de explicaciones pluridimensionales y la consulta de estudios a largo plazo. En el segundo enfoque se renen trabajos principalmente econmicos, inspirados en modelos tanto neoclsicos como estructuralistas, que plantean inquietudes en torno a la evolucin de las brechas de ingresos y riqueza territorial y a sus factores determinantes. Las exploraciones econmicas del efecto de la geografa fsica forman parte de esta vertiente. El enfoque sociodemogrfico tiene una larga tradicin y connotados exponentes, como Jorge Enrique Hardoy (1964), Richard M. Morse (1975), Jos Luis Romero (1976) y Paul Bairoch (1985), autores representativos de un trabajo de investigacin histrica que ha puesto en evidencia la relacin entre las grandes pocas del desarrollo latinoamericano, incluidas las civilizaciones prehispnicas, y las formas de poblamiento y organizacin territorial. Gracias a estas investigaciones se ha recopilado informacin sobre los lentos ritmos de cambio de los sistemas urbanos y territoriales y la necesidad de observarlos en perodos largos (mitades de siglos o siglos completos) para comprender la verdadera naturaleza, magnitud y tendencia de sus transformaciones. Con estos estudios tambin se ha establecido que del encuentro entre las civilizaciones europeas y americanas surgi una amplia y heterognea amalgama de formas de organizacin territorial, expresada en una gran diversidad de configuraciones nacionales, aunque con algunos rasgos comunes al universo latinoamericano: la acentuada concentracin de poblacin, riqueza y poder en la ciudad mayor de cada pas, una forma muy especial y especfica de disparidad territorial que se destaca como uno de los rasgos propios del subcontinente. La teora de la urbanizacin dependiente denomin macrocefalia a este rasgo de los sistemas urbanos latinoamericanos (Jaramillo, 1979) y asoci su existencia al pasado colonial comn y a la posicin econmica subordinada de estos pases en el sistema mundial. Cuervo (1990) contradice esta idea y muestra que los niveles de concentracin urbana en Amrica Latina y el Caribe al momento de la independencia y en la etapa previa a la industrializacin no eran notoriamente altos, sino muy
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parecidos a los de los pases desarrollados en etapas semejantes. Por lo tanto, la herencia colonial no parece definitiva en esta configuracin. Como alternativa, Cuervo (1990) sugiere pensar la concentracin urbana como un fenmeno propio de la industrializacin, asociado a las modalidades peculiares presentes en Amrica Latina y el Caribe y sometido a un ciclo de ascenso, estancamiento y posterior descenso, con una duracin cercana al siglo. Adems, identifica patrones subregionales para el rea andina, el Brasil, Centroamrica y el Cono Sur. Mientras que el papel de ciudad primada es muy estable, con contadas excepciones como la del Brasil, la composicin de los centros de segundo y tercer orden es ms flexible y mvil. En los ltimos 30 aos, la primaca ha registrado una tendencia descendente muy generalizada, aunque de intensidad variable, y con un patrn relacionado con el estado de los procesos demogrficos de transicin (vase el cuadro II.1). Esta tendencia es ms marcada en los pases de transicin urbana avanzada, plena y moderada: Argentina, Bolivia, Brasil, Cuba, Ecuador, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Repblica Bolivariana de Venezuela y Uruguay. Con la excepcin de Costa Rica, los pases con una transicin urbana incipiente se caracterizan, en cambio, por el aumento de la concentracin urbana. Los niveles de primaca urbana siguen siendo considerablemente altos, con excepcin del Brasil (13%), Colombia (20%) y la Repblica Bolivariana de Venezuela (15%). Por su parte, Chile, Panam, el Per y la Repblica Dominicana escapan a la tendencia descendente y continan aumentando el grado de primaca a pesar de presentar una transicin urbana de moderada a avanzada. Los diversos estudios econmicos de las disparidades territoriales realizados en los ltimos 15 aos presentan al menos tres vertientes inspiradas en tres tradiciones tericas diferentes: la teora econmica del crecimiento, las economas de aglomeracin y la geografa fsica. En la primera, a partir del estudio emprico de la experiencia de la Comunidad Europea, los Estados Unidos y el Japn, Barro y Sala-i-Martn (1991) establecieron que las brechas de riqueza econmica entre distintas regiones de un mismo pas, medidas en trminos de ingreso per cpita, tendan a acortarse con el paso del tiempo. Esta teora de la convergencia, usada como referencia para numerosas investigaciones en Amrica Latina y el Caribe, no consigue arribar a resultados muy concluyentes. La evolucin de los distintos pases es muy singular y difcilmente se puede hablar de la existencia de un patrn comn. No obstante, algunos sntomas sugieren que la ltima dcada y media se ha acompaado de, a lo menos, un proceso de contencin de las tendencias a la convergencia regional. Para Mxico (1980-95) y Brasil (1970-1990) se rechaza la hiptesis
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Cuadro II.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: HABITANTES DE LA CIUDAD MS POBLADA DENTRO DE LA POBLACIN URBANA, 1970-2000 (En porcentajes) Etapa de transicin urbana 2000 Avanzada (Un 80% o ms de la poblacin reside en reas urbanas) Plena (Ms del 70% y menos del 80% de la poblacin reside en reas urbanas) Moderada (Del 50% al 70% de la poblacin reside en reas urbanas) Pas Argentina Chile Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de) Brasil Colombia Cuba Mxico Per Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panam Paraguay Rep. Dominicana Costa Rica Guatemala El Salvador Hait 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 45 40 51 27 15 18 34 30 39 31 30 30 38 64 52 47 65 35 37 52 43 40 50 24 15 20 31 30 39 31 29 31 37 63 53 48 65 32 39 54 43 41 49 22 15 20 29 31 39 30 29 33 36 62 52 50 61 30 40 54 41 42 48 20 14 21 28 28 39 29 28 35 35 64 49 53 58 37 43 55 40 42 45 18 14 20 27 25 39 29 26 35 35 66 45 59 54 50 46 56 39 42 43 16 13 20 27 25 40 29 27 30 34 69 43 65 51 67 48 58 38 43 41 15 13 20 27 25 40 29 28 28 34 73 41 65 49 72 48 60
Incipiente (Menos del 50% de la poblacin reside en reas urbanas)
Fuente: Naciones Unidas, World Urbanization Prospects: The 1999 Revision (ST/ESA/P/WP.161), Nueva York, 2000.
de convergencia, para Per (1980-1996) se acepta como muy dbil, y para Colombia (1983-1995) se encuentra divergencia. Chile aparece como un caso excepcional al evidenciar una tendencia a la convergencia para el perodo ms reciente (1985-1995) (Cuervo 2003, pg. 45). Los trabajos de geografa econmica pueden considerarse como parte de este tipo de estudios. Para explicar la neutralizacin de la convergencia, e incluso la produccin de la divergencia, un primer grupo de autores parte de la consideracin de los diferentes tipos de economas de aglomeracin, que producen ventajas para las grandes ciudades y los territorios ms desarrollados (Krugman, 1991; Fujita, Krugman y Venables, 1999). Lamentablemente, este enfoque ha sido poco utilizado para la elaboracin de estudios empricos en Amrica Latina y el Caribe. Un segundo grupo resalta la importancia de la geografa fsica como explicacin de las disparidades econmicas territoriales. Gallup, Sachs y Mellinger (1998) estudiaron las relaciones entre geografa fsica y desarrollo y sus conclusiones fueron tomadas como referencia por el
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bid (2000) para promover investigaciones nacionales. La motivacin principal del estudio comparativo era lograr entender las razones de la permanencia de un grupo considerable de pases y poblaciones en un estado de pobreza y subdesarrollo. La constatacin inicial de la que se parte muestra algunos patrones geogrficos en la distribucin mundial de la riqueza y la pobreza: Dos correlaciones geogrficas con los niveles de desarrollo son inevitables. Primero, prcticamente todos los pases tropicales son pobres, mientras la mayora de los pases de alto ingreso estn en latitudes medias y altas. Segundo, las economas costeras tienen por lo general ingresos ms altos que las interiores (Gallup, Sachs y Mellinger, 1998, pg. 4). De los estudios realizados por el bid (2000) donde se trata de explorar las relaciones entre geografa fsica y desarrollo, es de destacar la presencia de varias conclusiones aparentemente contradictorias con las predicciones de Gallup, Sachs y Mellinger (1998): en Mxico y Colombia, por ejemplo, son regiones del interior, relativamente aisladas de los puertos, las que han tomado el liderazgo econmico; en Colombia, adicionalmente, la cercana a ros navegables no est relacionada con mayores densidades de poblamiento; en Bolivia, Per y Colombia la altitud juega de diferente forma a como lo predice Gallup pues su relacin con el desarrollo no es necesariamente directa, sino que en un caso es inversa (Per) y en otros es cuadrtica o curvilineal (Bolivia y Colombia). () Las pruebas de causalidad que establecen los modelos en realidad registran patrones y permanencias de la geografa econmica contempornea y no necesariamente explicaciones. En algunos casos hay un patrn de discriminacin (Norte-Sur en Mxico o Sur-Norte en Brasil); en unos casos el patrn es bajo-alto (Per), en otros es bajoalto-bajo (Bolivia y Colombia); en Colombia, este patrn favorece el interior y no la costa, mientras en Per opera al contrario. Por esta razn es plausible sugerir que los contrastes de la geografa fsica en Amrica Latina parecen estar operando como una envoltura de los contrastes y procesos de discriminacin econmica y social y no de manera autnoma o independiente (Cuervo, 2003, pg. 90). De esta revisin se desprenden varias conclusiones importantes y algunas directrices para el anlisis de las tendencias recientes de las disparidades econmicas territoriales de Amrica Latina y el Caribe. En primer lugar, el sentido del comportamiento cambia de manera radical dependiendo de la variable que se utilice para mirarlo. Mientras que la concentracin de la poblacin en la ciudad mayor retrocede en la mayora de los pases, la brecha de ingreso per cpita entre regiones habra dejado de disminuir. En segundo trmino, independientemente de la dimensin del anlisis y de las variables adoptadas, surge como patrn comn la inexistencia de tendencias de cambio uniformes y la presencia de algunas
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tipologas que se presentarn ms adelante y permiten agrupar esta diversidad en categoras de semejanza. Como tercer punto, y ms all de la variable o dimensin que se utilice para medirlos y de la comparacin con las tendencias internacionales, siempre se concluye que los niveles de concentracin econmica y disparidad alcanzados por Amrica Latina y el Caribe son particularmente altos. Entre las directrices que se recogen del anlisis presentado hay que sealar, en primer trmino, que la interpretacin de los resultados que se obtengan para el perodo 1990-2005 se debe poner en una perspectiva de largo plazo, por ser el ritmo propio de las transformaciones territoriales, y comparativa, porque las peculiaridades de cada caso solo se pueden entender por contraste con las dems. En segundo trmino, cabe mencionar que es indispensable utilizar una canasta de indicadores y mediciones relativamente amplia con el fin de lograr una visin ms integral de los procesos y arribar a conclusiones ms firmes.
B.
Medicin y balance de la evolucin reciente
Para analizar la evolucin reciente de las disparidades econmicas territoriales se utiliza la informacin disponible desde 1990. El ao de inicio se escogi por representar una fecha alrededor de la cual se produjo un quiebre muy importante en la orientacin de la poltica econmica de los pases, caracterizado por la introduccin de reformas de apertura y liberalizacin en unos casos y por la intensificacin de estas reformas en otros. No obstante, esta determinacin no debe llevar a pensar que estas reformas tuvieron la misma intensidad y amplitud en todos los pases. El pib per cpita territorial es el indicador ms utilizado en los estudios sobre el tema35. Para realizar algunos clculos se trabaj con el primer y el ltimo ao de cada perodo, pero en otras ocasiones fue pertinente subdividir los perodos de acuerdo con los cambios en la trayectoria del desarrollo econmico: crecimiento, estancamiento o recesin. Contrariamente al hbito impuesto por la costumbre de emplear solo uno o unos pocos indicadores, varias consideraciones tericas justifican el
35
Corresponde a las unidades intermedias de cada pas: provincias, departamentos, regiones o estados. Por lo general, este valor se estima mediante un procedimiento de desagregacin espacial de las cuentas nacionales. Esta informacin no se encuentra disponible en todos los pases y, aunque est presente, ciertos rasgos la hacen poco confiable. En otros pases, las series de tiempo son muy cortas o no corresponden al perodo de investigacin. Como resultado, los pases incluidos en este anlisis fueron la Argentina, Bolivia, el Brasil, Chile, Colombia, Mxico y el Per, que representan alrededor del 98% de la poblacin, el 85% del valor bruto de la produccin y el 86% de la superficie de la regin.
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uso de un amplio conjunto dividido en dos grandes grupos: indicadores de estado e indicadores de dinmica36. Los indicadores de estado muestran algunas caractersticas de la configuracin territorial en un momento dado. Debido a que en cortos perodos de tiempo como los que se analizan en este trabajo (15 aos en promedio) no es esperable que se registren cambios significativos en estos indicadores, el balance se enfoca en identificar los cambios producidos, como testimonio de los rasgos propios de cada pas, que definen un punto de partida diferente y singular, y un sistema geogrfico con distintas propiedades de asimilacin y respuesta a las influencias externas. Los indicadores de dinmica dan cuenta del sentido y la intensidad de las modificaciones del sistema, constituyen una imagen de su movimiento en un corto lapso de tiempo, complementan la visin de estado y permiten verificar si su sentido coincide con los rasgos de la estructura configurada desde el punto de vista histrico. Aunque el pib per cpita es un indicador de desarrollo y bienestar ampliamente aceptado y utilizado, para cerrar este balance se analiz especficamente la convergencia territorial de los indicadores sociales. Adems, se trabaj el ndice de necesidades bsicas insatisfechas para el mismo perodo y universo geogrfico y se lo contrast con los indicadores de desempeo econmico territorial. 1. Concentracin econmica territorial
Para analizar las configuraciones econmicas territoriales se utiliza la distribucin rango-tamao (vanse el recuadro II.1 y el anexo 1) que se emplea habitualmente para examinar el comportamiento demogrfico de los sistemas urbanos. Aunque ha sido muy poco utilizada para el anlisis territorial, esta distribucin posee algunas caractersticas que hacen que se adapte y sea apropiada para examinar las disparidades. Principalmente, se utilizar para caracterizar la composicin de la cabeza urbana e identificar si consta de un solo componente (primaca), de dos (bipolaridad) o de varios (multipolaridad).
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ndice de concentracin econmica territorial, ndice de primaca econmica (sobre la base del anlisis de rango-tamao), distribuciones de frecuencias (por territorios y ponderadas por poblacin), ndices de convergencia (coeficientes beta y sigma) e ndice de superacin de la pobreza.
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Recuadro II.1 Distribuciones rango-tamao A Auerbach (1913) se atribuye el descubrimiento, y a Zipf (1941) la ms amplia divulgacin, de una regularidad emprica en la distribucin del tamao demogrfico de las ciudades: la talla poblacional de una ciudad determinada (P) vara en funcin directa del tamao de la ciudad mayor del sistema al que pertenece (a) e inversa del logaritmo de su rango (R), o nmero de orden, en escala descendente entre todas las ciudades ordenadas de la ms grande a la ms pequea: Log P = a q Log R [1] La pendiente de esta funcin (q) es negativa y su valor absoluto expresa el mayor o menor grado de concentracin de la poblacin urbana del sistema. Uno de los principales puntos fuertes de este indicador de concentracin es que parte de una regularidad emprica largamente verificada, que pone de manifiesto la existencia de un patrn o norma de carcter estadstico, til como punto de referencia para el estudio de distribuciones concretas y especficas. Este patrn indica que la desigualdad y la concentracin son la norma en fenmenos como el urbano y permite centrar la atencin en la medicin especfica de esa concentracin y no en la discusin acerca de su existencia. En nuestro caso, la unidad de referencia no ser la ciudad sino la jurisdiccin territorial intermedia de cada pas, y lo que se comparar no es el volumen de poblacin de cada una de ellas, sino el valor de su PIB. Adems, se utilizar la curva de tendencia, es decir, los valores estimados por la regresin simple, para determinar si las configuraciones econmicas territoriales de los pases son primaciales (centradas en una sola ciudad mayor) o no y, en este segundo caso, identificar cuntas unidades territoriales conforman esta cabeza dos (bipolar), tres (tripolar) o cuatro (cuadripolar) y cules son esas unidades. Las distribuciones rango-tamao permiten lograr una caracterizacin de la estructura y evolucin de las disparidades econmicas territoriales de los pases, centrndose en sus segmentos superiores. No se consideran apropiadas para un anlisis de conjunto, desechando por tanto el anlisis del coeficiente q y de su evolucin, debido a su elevada sensibilidad al tamao del universo (nmero de territorios). De este modo, resulta muy difcil comparar la configuracin de Bolivia (9 componentes) con la de Argentina (24) o la de Mxico (32).
En Amrica Latina existen por lo menos dos grandes tipos de configuraciones econmicas territoriales (vase el cuadro II.2). La primera, a la que pertenecen la Argentina, Chile y el Per, se denomina primacial y se caracteriza por la existencia de una jurisdiccin territorial econmicamente preponderante en trminos del valor del pib y por ubicarse por encima de la curva estimada mediante la distribucin rango-
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tamao37. Las unidades preponderantes, que coinciden con las capitales polticas de los pases, son: la capital ms la provincia de Buenos Aires en la Argentina, la regin metropolitana de Santiago en Chile y Lima en el Per. Mientras que Buenos Aires coincide con la funcin portuaria, las otras dos estn muy prximas a los puertos mayores: Lima se encuentra casi adyacente y Santiago est a 150 km de Valparaso y de San Antonio. En una segunda configuracin (multipolar), las distribuciones rangotamao muestran que la concentracin econmica gira en torno a varias jurisdicciones territoriales: tres en Bolivia (Cochabamba, La Paz y Santa Cruz), el Brasil (Minas Gerais, Ro de Janeiro y So Paulo) y Colombia (Antioquia, Bogot y Valle), y cuatro en Mxico (Distrito Federal, Jalisco, Mxico y Nuevo Len). En ninguno de estos cuatro casos la jurisdiccin territorial econmicamente preponderante es puerto martimo y solo en dos de ellos coincide con la capital poltica del pas.
Cuadro II.2 concentracin ECONMICA TERRITORIAL POR PASES Tipo de configuracin econmica territorial Primacial ndice de concentracin econmica territorial Pas Argentina Chile Per q -1,375 -1,335 -1,145 Buenos Aires (ciudad + provincia) Santiago (+ regin metropolitana) Lima Tripular Tripular Tripular Cuadripolar Caractersticas de la cabeza territorial Nmero de departamentos, provincias o regiones 24 13 24 9 27 33 32
Multipolar
Bolivia Brasil Colombia Mxico
-1,340 -1,588 -1,535 -0,973
Para los pases con primaca, la evolucin de la cabeza econmica territorial (primacial o multipolar) durante los ltimos 15 aos solo utiliza una medicin que consiste en comparar la participacin porcentual del territorio preponderante en la generacin del pib nacional al final y al principio del perodo. Cinco de los siete pases presentan una tendencia a la reduccin de la primaca econmica territorial (vase el cuadro II.4). En el caso de los pases con configuracin multipolar, esta medicin se complementa con una muy semejante que registra la evolucin de
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Los dos puntos superiores que aparecen en el cuadro II.3 corresponden a la Capital Federal y la provincia de Buenos Aires que se interpretaron como parte de una misma unidad econmica territorial debido a la extensin del rea metropolitana bonaerense.
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la participacin porcentual del peso econmico del grupo territorial dominante en el total nacional, comparndose el final con el principio del perodo. De este modo, se confirma la tendencia a la desconcentracin econmica territorial pues en tres de los cuatro pases disminuye el peso relativo del grupo territorial preponderante. Bolivia, el Brasil y Mxico merecen un comentario aparte pues son pases en los que el descenso relativo del pib del primer territorio es ms pronunciado y superior al del grupo territorial preponderante. Tambin hay que destacar los procesos de cambio dentro de los grupos territoriales preponderantes: en Bolivia, La Paz dej de ser el territorio con mayor pib (retrocedi 3,3 puntos porcentuales entre 1990 y 2003) y esa posicin fue
Cuadro II.3 distribucin rango-tamao con pib Argentina (2001)
19 18 17 16 15 14 13 12 22 21 20 19 18 17 16 15 14 13 0
Brasil (2001)
LPIB01
y = -1,3746x + 18,43
LPIB01
y = -1,5878x + 20,743 0,5 1 1,5 LR 2 2,5 3 3,5
0,5
1,5 LR
2,5
3,5
Chile (2003)
LPIB2002 17 16 15 14 13 12 11 y = -1,3355x + 16,5
0,5
1,5 LR
2,5
19 18 17 16 15 14 13 12 11 10
Colombia (2002)
LPIB94
y = -1,535x + 17,723
2 LR
12 11 10 9 8 7 6 5
Per (2001)
LPIB03
y = -1,1455x + 10,287 0 0,5 1 1,5 LR 2 2,5 3 3,5
20 19,5 19 18,5 18 17,5 17 16,5 16 15,5 15
Mxico (2003)
LPIB01
y = -0,9735x + 19,731 0 0,5 1 1,5 2 LR 2,5 3 3,5 4
17 16 15 14 13 12 11
Bolivia (2003)
LPIB03
y = -1,3424x + 16.262 1, 0 0,5 1 LR 5 2 2,5
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Cuadro II.4 evolucin reciente de la primaca econmica por pases Tipo de configuracin econmica territorial Pas Ao Primaca Cambio en Concentracin Cambio en econmicaa la primaca en el grupo concentracin econmicab territorial en el grupo superiorc territorial superior 59,3 60,7 47,7 47,8 50,5 49,7 27,0 23,7 37,0 32,6 22,8 22,1 23,8 21,3 1,4 0,1 -0,8 -3,3 -4,5 -0,7 -2,5 71,5 72,2 57,2 54,5 51,0 49,0 47,1 45,2 0,7 -2,7 -2,0 -1,9
Argentina Primacial Chile Per Bolivia Brasil Multipolar Colombia Mxico
1990 2001 1990 2003 1994 2001 1990 2003 1990 2002 1990 2002 1993 2003
Fuente: Elaboracin propia. a PEC (Primaca econmica) = PIB territorio mayor/PIB nacional. b PECn (Primaca econmica del ao final) - PEC1 (Primaca econmica del ao inicial). c CGT (Concentracin en el grupo territorial superior) = PIB sumado de los componentes del grupo (tripolar, cuadripolar)/PIB nacional.
asumida por Santa Cruz (ascendi 4,1 puntos porcentuales); en el Brasil continu la tendencia a la desconcentracin de So Paulo (descendi 4,5 puntos porcentuales entre 1990 y 2002), mientras que Ro de Janeiro mostr una revitalizacin interesante (aument 1,8 puntos porcentuales); en Mxico tambin continu el descenso relativo del Distrito Federal (con un retroceso de 2,5 puntos porcentuales entre 1993 y 2003), al tiempo que Nuevo Len consolid su importancia (con un incremento de 0,8 puntos porcentuales). En estos tres casos han surgido nuevos polos territoriales, cuyo tamao ya era considerable al inicio del perodo, que reconfiguran la cabeza econmica territorial de los respectivos pases y probablemente contribuyan al descenso relativo de los territorios mayores. El nico caso con un patrn claramente opuesto es la Argentina, donde adems de que la cabeza econmica territorial gan importancia, su composicin interior ha favorecido a la ciudad capital (gan 2 puntos porcentuales entre 1990 y 2001) y desfavorecido a la provincia de Buenos Aires (perdi 0,5 puntos porcentuales). De estos resultados se puede concluir que las principales caractersticas de la configuracin territorial latinoamericana son la alta concentracin del peso econmico en la primera unidad territorial,
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aunque ocurra sobre la base de diferentes estructuras y de distintas tendencias a mediano y corto plazo, y el predominio de la tendencia al debilitamiento de esta concentracin durante el perodo que va desde 1990 hasta hoy38. En medio de estas dos caractersticas comunes, el comportamiento especfico de cada pas se ve afectado por los rasgos histricos de su geografa humana y econmica. En primer lugar, la desconcentracin urbana es menos frecuente e intensa en los pases primaciales que en los multipolares. La anatoma territorial propia de cada nacin contribuye a explicar la asimilacin de los procesos de cambio ms globales de manera muy particular y caracterstica en cada pas. Asimismo, se confirma un patrn de estrecha asociacin entre primaca y acumulacin de funciones estratgicas en una sola ciudad, como ser la capital poltica y el principal puerto martimo del pas39. 2. Distribucin espacial de la poblacin y la riqueza
La distribucin de los territorios por niveles de riqueza (dtr) muestra que, aunque no es de esperar que exista una coincidencia entre los grados de primaca y las caractersticas de esta distribucin, la concordancia entre ambos es muy alta. La Argentina y el Per son pases con configuraciones econmicas territoriales primaciales que presentan de forma sistemtica y consistente los valores ms altos de dispersin, asimetra, amplitud y curtosis (vase el cuadro II.5)40. Chile es un caso excepcional pues presenta distribuciones ms compactas a pesar de su alta primaca. Bolivia, el Brasil, Colombia y Mxico son pases de configuracin multipolar que presentan cifras ms bajas para los mismos valores estadsticos41.
Solo el 28% de 78 reas metropolitanas de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (ocde) participaban con el 30% o ms de sus pib nacionales (ocde, 2006, pg. 39). Los siete casos latinoamericanos estudiados se ubican en este rango superior. 39 Para intervenir es de suma importancia comprender cmo se configura y se conforma una estructura territorial multipolar en casos de excesiva concentracin econmica espacial. 40 La asimetra determina si la curva que forman los valores de una distribucin presenta la misma forma a izquierda y derecha de un valor central. La amplitud mide la distancia entre el valor mximo y el valor mnimo de la distribucin mediante el clculo de su cociente. La curtosis mide el grado de concentracin que presentan los valores alrededor de la zona central de la distribucin. 41 A pesar de esta tendencia, Brasil presenta valores muy altos de dispersin y amplitud (rango 3) y Colombia de asimetra y curtosis (rangos 1 a 3).
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Cuadro II.5 SNTESIS de ESTADSTICas DE LA Distribucin de los territorios por nivelES de riQueza (DTR) y LA Distribucin de la poblacin De los territorios por nivelES de riQueza (DPR) (1990-2002), DisPERSin, amplitud, asimetra, curtosis y rango
Distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (DPR) Rc 2 6 5 1 3 3 6 7 7 5 1 2 4 4 2,392 5 2,542 5 3,786 1 1,19 0,967 0,931 2,912 3 1,20 2,12 6 1,514 3 5 5 6 7 2,23 7 1,588 3 2,105 7 0,954 6 4,110 1 0,926 7 33,25 33,67 266 264 253,3 232,9 32,5 24,4 2,974 3 2,139 1 194,5 2,842 4 2,229 1 131,7 3 3 6 6 1 1 2 2 7 7 3,540 2 1,382 4 68,3 5 2,363 6 1,368 4 67,0 5 2,586 2,675 4,364 4,353 0,799 0,923 3,151 3,194 2,156 2,258 2,256 2,150 2,506 4 2,0 2 121,7 4 3,657 3,078 2 1,974 2 123,7 4 3,557 2 2 4 4 1 1 7 7 3 3 6 5 5 6 Curtosise Rc Dispersinb Rc Amplitudd Rc Asimetrae Rf Curtosise 15,41 16,12 8,734 9,110 20,728 20,671 1,944 2,314 13,598 13,896 7,247 7,867 7,911 7,462 Rc 2 2 4 4 1 1 7 7 3 3 6 5 5 6
Pasesa Rc 2 2 7 7 1 1 4 4 3 3 6 6 5 5 0,286 0,422 0,632 0,589 0,168 -0,17 -0,26 -1,21 0,434 0,448 0,721 0,322 0,126 0,466 Asimetrae
Aos
Distribucin de los territorios por niveles de riqueza (DTR)
Dispersinb
Rc
Amplitudd
Argentina
1990
0,38
6,50
2002
0,39
6,32
Chile
1990
0,06
1,22
2001
0,06
1,25
Per
1994
0,61
8,43
2001
0,47
13,25
Bolivia
1990
0,27
3,30
2002
0,30
3,03
Brasil
1990
0,32
3,81
2001
0,30
3,46
Colombia
1990
0,07
1,30
2002
0,06
1,30
Mxico
1993
0,17
1,95
2002
0,17
2,00
Los pases se han organizado en el mismo orden que arroja el anlisis de primaca para facilitar la comparacin entre los distintos resultados. Dispersin = Desviacin estndar/desviacin media. Rango = Nmero de orden del conjunto, organizado de mayor (1) a menor (n) valor. d Amplitud = Valor mximo/valor mnimo. e Asimetra = Valor que evala la forma de distribucin a ambos lados de un valor central. f Curtosis = Grado de concentracin de los valores alrededor de la zona central de la distribucin.
59
60
CEPAL
Recuadro II.2 Distribucin de los territorios por nivelES de riQueza (DTR) y Distribucin de la poblacin De los territorios por nivelES de riQueza (DPR) El anlisis se hace sobre la base del clculo y la observacin de dos distribuciones de frecuencias como dtr y dpr (ecuaciones 2 y 3), de caractersticas y usos muy complementarios a los de las distribuciones rango-tamao. En vez de utilizar el pib territorial total, estas distribuciones se concentran en el pib territorial per cpita y en lugar de enfocarse en las caractersticas de la cabeza econmica territorial, permiten analizar el conjunto de la configuracin. La distribucin de los territorios por niveles de riqueza (DTR) se mide mediante el ingreso per cpita y se define como: (2) DTRi= Ln PIBPCi/Ln PIBPCT Donde: PIBPCi = PIB per cpita de la unidad territorial i PIBPCT = PIB per cpita del pas La distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (DPR) se define como: (3) DPRi= (Ln PIBPCi/Ln PIBPCT)*[Pi/P] Donde: Pi = Poblacin del territorio i P = Poblacin total nacional Para el anlisis se tomaron como base las sugerencias de Quah (1995) aunque, dado el corto perodo analizado, se consider innecesario el clculo de las distribuciones de Kernel por l propuestas y se utiliz una herramienta estadstica menos sofisticada y ms intuitiva. La distribucin de los territorios por niveles de riqueza y la distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza se observarn en varias instancias a lo largo del perodo: en el ao inicial (1990), en un ao intermedio y en el ao final y ms cercano a 2005. El intermedio solo se observar en caso de que surja un quiebre en la tendencia de crecimiento econmico nacional, cuando se haya pasado de un marcado aumento del pib per cpita a uno ms lento o del aumento a la disminucin. Como criterio general, se espera que las distribuciones se aproximen a la forma de una funcin normal, es decir con una alta concentracin de casos en el promedio, que vaya disminuyendo a medida que se toma distancia de dicho promedio (vase el grfico II.1, distribucin en el punto t). Sobre la base de este criterio, se calcularn algunos indicadores estadsticos que permiten hacer un seguimiento general de la evolucin de ambas distribuciones. Su expresin grfica se tomar como fuente de informacin y de anlisis. De acuerdo con Quah (1997), las desviaciones de la forma normal de la distribucin se clasificarn en tres grandes tipos: normal, polarizada, cuando el universo confluye hacia dos grupos (vase el grfico II.1, punto t+s), y estratificada, cuando esta confluencia se hace alrededor de tres o ms grupos. Adems del valor absoluto de cada una de las estadsticas calculadas (vase el cuadro II.4), se tendr en cuenta la posicin relativa del pas para cada una de ellas mediante su rango o nmero de orden. (Contina)
61
Recuadro II.2 (conclusin) El contraste entre la DTR y la DPR pondr de manifiesto las diferencias significativas que surgen de analizar las disparidades econmicas entre territorios o de observarlas tomando como punto de referencia la distribucin territorial de la poblacin. Grfico II.1 MODELO EMERGENTE DE DOS CIMAS
Aumento de los ingresos Distribuciones de ingresos
t+s
Tiempo
Fuente: Danny T. Quah, Empirics for growth and distribution: stratification, polarization, and convergence clubs, Journal of Economic Growth, vol. 2, N 1, Nueva York, Springer,1997, pg. 28.
Resulta importante destacar la gran estabilidad en el comportamiento de estos valores ya que no se observan cambios significativos en las cifras absolutas ni en las posiciones de orden. Las nicas excepciones son la Argentina y Chile en la asimetra y la curtosis, aunque con un sentido totalmente opuesto (disminucin en la Argentina y aumento en Chile). Al contrario de lo que ocurre con las distribuciones rango-tamao, donde se observa una tendencia a la desconcentracin econmica espacial, en la distribucin de los territorios por niveles de riqueza no es posible encontrar una tendencia determinada al cambio. Las variaciones socioeconmicas se reflejan principalmente en transformaciones puntuales, significativas en algunos casos, pero no de carcter estructural. Las distribuciones de los territorios por niveles de riqueza muestran una configuracin estratificada predominante, tanto al inicio como al final del perodo. En trminos de cambio, la tendencia ms fuerte es a universalizar la condicin de estratificacin mediante diversas vas: la consolidacin (el Brasil y Mxico), la combinacin con la polarizacin (Colombia) o la transicin hacia ella (Chile), o su surgimiento ante una configuracin normal (el Per). La Argentina y Bolivia escapan a esta tendencia mediante la consolidacin de una configuracin normal el
62
CEPAL
primero y la atenuacin de la estratificacin el segundo. En el cuadro II.6 se muestra una sntesis grfica de los cambios y la evolucin de estas distribuciones y en el cuadro II.7 se observa la interpretacin que se utiliza como referencia en las categoras propuestas por Quah (1997). De la distribucin de los territorios por niveles de riqueza se concluye que existe una concordancia entre sus caractersticas y las de la distribucin rango-tamao; las configuraciones primaciales tienen ndices ms elevados (dispersin, amplitud, asimetra y curtosis), es decir, aparecen menos integradas y cohesionadas, con la excepcin de Chile. Tambin se observa que, si bien estas distribuciones no muestran una clara tendencia de cambio a lo largo del perodo, existe una evolucin del tipo de estructura hacia la consolidacin del estado o situacin (estratificada, polarizada o una combinacin de ambas) que se presentaba desde el principio del perodo. Cuando se comparan los valores estadsticos (vase el cuadro II.5), la distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza muestra que las disparidades econmicas territoriales se acentan significativamente cuando la unidad de comparacin deja de ser el territorio y pasa a ser el porcentaje de la poblacin nacional que cada uno de ellos aloja. El valor de todas las medidas aumenta de manera considerable, sobre todo el de la amplitud. Las caractersticas de estas distribuciones coinciden adems con las de rango-tamao y distribucin de los territorios por niveles de riqueza. Sin embargo, Chile (primacial) y el Brasil (multipolar) poseen comportamientos excepcionales: el primero por la disminucin y el segundo por el aumento de las disparidades esperadas. Durante el perodo analizado no hay transformaciones significativas en los valores estadsticos, lo que sugiere una gran estabilidad de las distribuciones, aun mayor que la hallada para las distribuciones de rango-tamao y la distribucin de los territorios por niveles de riqueza. Como es de esperar, esta estabilidad va acompaada de la inexistencia de una tendencia significativa de cambio, aumento o disminucin de las disparidades. Este resultado, semejante al de la distribucin de los territorios por niveles de riqueza, contrasta con el de rango-tamao, donde s se identific un cambio hacia la desconcentracin42. El anlisis grfico de las distribuciones (vanse los cuadros II.6 y II.7) deja al descubierto notorias diferencias entre la distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza y la distribucin de los territorios por niveles de riqueza. La brecha entre los territorios ms ricos y poblados y el resto es ms marcada y estable. La diferencia entre los pases con primaca y multipolares es ntida: mientras que los primeros tienen una estructura
42
La discrepancia se debe a que estos indicadores consideran aspectos distintos, aunque complementarios. Mientras el de rango-tamao se enfoca en el anlisis de la parte superior de la distribucin, la DTR y la DPR intentan una evolucin del conjunto de la estructura.
Cuadro II.6 SNTESIS GRFICA DE LA Distribucin de los territorios por nivelES de riQueza (DTR) y LA Distribucin de la poblacin De los territorios por nivelES de riQueza (DPR) (1990-2002)
Distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (DPR) 2001
24 24 20 16 12 8 20 16 12 8 24 20 16 12 8 4 0 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4
Pases 1990 1998
1990
1998
2001
5 4
Argentina
2 1 4 0 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 4 0 0,0
8 7 6 5 4 3 2 1 0 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 1,75
0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6
8 7 6 5 4 3 2 1 0 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 1,75
0,1
0,2
0,3
0,4
Chile
1 1,10 0,95 24 20 16 1,00 1,10 1,05 0,1 0,2 0,3
0,90
0,95
1,00
1,05
3,2 2,8 2,4 2,0 1,6 1,2 0,8 0,4 0,0 1,10 0,90 3,2 2,8 2,4 2,0 1,6 1,2 0,8 0,4 0,0 0,90 0,4 6 5 4 3 2 1 0 0,0 24 20 16
0,95
1,00
1,05
7 6 5 4 3 2 1 0 0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
7 6 5 4 3 2 1 0 0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
Per
8 7 6 5 4 3 2 1 0 0,00 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 1,75 0,1
6 5 4 3 2 1 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 9 8 7 6 5 12 4 3 8 2 4 1 0 0 0,00 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 1,75 0,0
0,2
0,3
12 8 4 0 0,0 0,4
0,1
0,2
0,3
0,4
24 20 16 12 8 4 0
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
(Contina)
63
64
Cuadro II.6 (conclusin)

Distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (DPR) 2001 1990 1998 2001
Pases
1990
1998
5 5 5
Bolivia
3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 5 5 5 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 4 4 4 4 4 4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 3 3 3 3 3 3 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 2 2 2 2 2 2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 1 1 1 1 1 1 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0 0 0 0 0 0,00 0,00 0,05 0,05 0,100,10 0,150,15 0,20 0,20 0,25 0,25 0,30 0,300,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,00 0,05 0,100,10 0,150,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,00 0,05 0,20 0,25 0,30 0,35 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,500,25 0,00 0,05 0,20 0,25 0,30 0,35 0,00 0,00 0,05 0,100,10 0,150,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,500,25 20 20 20 16 16 16 12 12 12 8 8 8 4 4 4 20 20 20 16 16 16 12 12 12 8 8 8 4 4 4
6 6 6
5 5 5
4 4 4
Brasil
3 3 3
2 2 2
8 8 7 7 6 6 5 5 4 4 3 3 2 2 1 1 0 0 7 7 6 6 5 5 4 4 3 3 2 2 1 1 0 0 7 20 20 20 6 16 16 16 5 12 12 12 4 3 8 8 8 2 4 4 4 1 0 0 0 0 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,4 0,4 0,40,6 0,6 0,6 0,8 0,8 0,8 1,0 1,0 1,0 1,2 1,2 1,2 0,00 12 12 12 12 12 12 10 10 10 8 8 8 6 6 6 4 4 4 2 2 2 0,05 0,05 0,05 0,10 0,10 0,10 0 0 0 0,15 0,15 0,15 0,00 0,00 0,00 10 10 10 8 8 8 6 6 6 4 4 4 2 2 2 2 2 2 0,05 0,05 0,05 0,10 0,10 0,10 10 10 10 8 8 8 6 6 6 4 4 4 2 2 2 10 10 10 8 8 8 6 6 6 4 4 4 2 2 2 0 0 0 0 0 0 0,00 0,00 0,90 0,95 1,00 1,05 1,10 1,15 0,00 0,90 0,95 1,00 1,05 1,10 1,15 0,90 0,95 1,00 1,05 1,10 1,15 6 6 6 5 5 5 8 8 8 6 6 6 4 4 4 4 4 4 3 3 3 2 2 2 1 1 1 10 10 10
1 1 1
8 7 6 5 4 3 2 1 0 0,4 0,4 0,4 0,6 0,6 0,6 0,8 0,8 0,8 1,0 1,0 1,0 1,2 1,2 1,2
0 0 0 0,4 0,4 0,4 0,6 0,6 0,6 0,8 0,8 0,8 1,0 1,0 1,0 1,2 1,2 1,2
0 0 0 0 0 0 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 12 12 12 10 10 10 8 8 8 6 6 6 4 4 4 2 2 2 0 0 0 0,15 0,15 0,15 0,00 0,00 0,05 0,10 0,15 0,00 0,05 0,05 0,10 0,10 0,15 0,15 10 10 10 8 8 8 6 6 6 4 4 4 2 2 2
Colombia
8 8 7 7 6 6 5 5 4 4 3 3 2 2 1 1 0 0
8 7 6 5 4 3 2 1 0 0,90 0,95 1,00 1,05 1,10 1,15 0,90 0,90 0,95 0,95 1,00 1,00 1,05 1,05 1,10 1,10 1,15 1,15
8 8 7 7 6 6 5 5 4 4 3 3 2 2 1 1 0 0
8 7 6 5 4 3 2 1 0 0,90 0,95 1,00 1,05 1,10 1,15 0,90 0,95 1,00 1,05 1,10 1,15 0,90 0,95 1,00 1,05 1,10 1,15
6 6 6
6 6 6
5 5 5
5 5 5
4 4 4
4 4 4
3 3 3
3 3 3
Mxico
2 2 2
2 2 2
1 1 1
1 1 1
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,7 0,7 0,8 0,8 0,9 0,9 1,0 1,0 1,1 1,1 1,2 1,2 1,3 1,3 0,7 0,8 0,9 1,0 1,1 1,2 1,3 0,00 0,02 0,04 0,06 0,08 0,100,10 0,120,12 0,00 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10 0,12 0,00 0,02 0,04 0,06 0,08 0,100,10 0,120,12 0,00 0,02 0,04 0,06 0,08 0,02 0,02 0,04 0,04 0,06 0,06 0,08 0,08 0,10 0,12 0,00 0,00 0,02 0,04 0,06 0,08 0,100,10 0,120,12 0,140,14 0,00 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10 0,12 0,14 0,00 0,02 0,04 0,06 0,08 0,7 0,7 0,8 0,8 0,9 0,9 1,0 1,0 1,1 1,1 1,2 1,2 1,3 1,3 0,7 0,8 0,9 1,0 1,1 1,2 1,3 0,7 0,8 0,9 1,0 1,1 1,2 1,3 0,7 0,7 0,8 0,8 0,9 0,9 1,0 1,0 1,1 1,1 1,2 1,2 1,3 1,3 0,00
CEPAL
Cuadro II.7 INTERPRETACIN DE LA Distribucin de los territorios por nivelES de riQueza (DTR) y LA Distribucin de la poblacin De los territorios por nivelES de riQueza (DPR) (19902002)
Pases
1990 Polarizado Polarizado
Distribucin de los territorios por niveles de riqueza (DTR) 1998
Distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (DPR) 1990 1998 2001 Polarizado
Argentina
Normal
Estratificado
1990 Polarizado
1998
2001 Normal consolidado 2001
Chile
Estratificado
Polarizado
Per
1994 Normal 1990 Estratificado 1992 Estratificado
1997 Estratificado 1998
1990 Polarizado con estratificacin en la parte inferior 1994 Polarizado 1990 Estratificado 1997 Polarizado
1998 Polarizado con estratificacin en la parte inferior 1997 Polarizado 1998
2001 Polarizado con estratificacin en la parte inferior 2001 Polarizado 2002 Estratificado 2001 Polarizado
Bolivia
Estratificado
1997
Brasil
1990 Estratificado incipiente 1990 Estratificado con polarizacin 2003 Estratificado
Polarizado
1997
2001 Estratificado 2002 Estratificado atenuado 2001 Estratificado consolidado 2002
Colombia
Estratificado
Estratificado
1993
2000
Mxico
Estratificado
Estratificado
1990 Estratificado con estratificacin en la parte inferior 1993 Estratificado con estratificacin en la parte inferior
65
66
CEPAL
claramente polarizada y se organizan alrededor de dos grandes grupos de territorios, los segundos son del tipo estratificado. Al tiempo que en los primeros se mantiene la estructura polarizada durante el perodo, en los segundos los cambios apuntan a incrementar las disparidades: de estratificado se pasa a polarizado en el Brasil, de cuatro estratos se pasa a tres en Mxico y las distancias entre el estrato superior y el siguiente se incrementan en Colombia. Adems, vale notar que ningn pas tiene una estructura semejante a la normal. La distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza permite llegar a dos conclusiones. La primera es que se prolonga la concordancia entre las distribuciones rango-tamao y las distribuciones de los territorios por niveles de riqueza con las distribuciones de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza: las configuraciones primaciales tienen estructuras polarizadas, mientras que las multipolares tienden a tener estructuras estratificadas, con la excepcin del Brasil, donde pasa de estratificada a polarizada. La segunda conclusin es que a lo largo del perodo se observa una tendencia clara de cambio en las distribuciones de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza: las estructuras polarizadas preservan su carcter, la del Brasil pasa de estratificada a polarizada y en dos de las estratificadas (Colombia y Mxico) se incrementan las disparidades. 3. Configuraciones territoriales nacionales
El anlisis conjunto de las tres distribuciones estudiadas ofrece la posibilidad de realizar una caracterizacin general a partir de sus rasgos dominantes. Se identifican dos grandes grupos de pases: primacialespolarizados (PP) y multipolares-estratificados (ME). El Brasil es un caso complejo y mixto ya que se trata de un pas multipolar-polarizado (MP) (vase el cuadro II.8).
Cuadro II.8 Caracterizacin de la configuracin econmica territorial Caractersticas dominantes Primacial polarizada Multipolar polarizada Multipolar estratificada
Pases Per Argentina Chile Brasil Mxico Colombia Bolivia
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El primer componente de la caracterizacin (primacial o multipolar) tiene que ver con los rasgos del sistema econmico territorial en funcin de la distribucin espacial de los volmenes brutos de la produccin econmica de cada pas, que traduce y presenta un aspecto tan importante de las disparidades como la distribucin territorial del poder econmico, social y poltico. Su valor e importancia va ms all del mero inters acadmico y tiene inmensa trascendencia poltica. Esta distribucin de los volmenes de riqueza deja al descubierto la pirmide de toma de decisiones de cada pas. Esta dimensin confirma un rasgo muy particular de Amrica Latina como los altos niveles de concentracin espacial del poder econmico y muestra que, en contra de lo esperado, las cabezas econmicas territoriales (primaciales o multipolares) de estos pases estn retrocediendo en trminos relativos. Adems, ratifica un concepto al que a veces no se da la suficiente importancia y que se refiere a que estos rasgos cambian a ritmo lento porque son el resultado de una acumulacin histrica a largo plazo y no necesariamente son consecuencia de un tipo nico de fuerzas e influencias, como las econmicas, sino de procesos ms amplios y complejos que involucran las ms variadas dimensiones de la vida social. Finalmente, estas tendencias y configuraciones son muy semejantes a lo constatado a nivel demogrfico. El segundo componente de la caracterizacin (normal, estratificada o polarizada) apunta a la comparacin de los niveles de riqueza de los distintos territorios y de la distribucin de la poblacin entre ellos, relacionndose directamente con la aspiracin de igualdad y equidad propias de los valores contemporneos e intentando identificar sus caractersticas estructurales y tendencias de cambio. La funcin normal, tomada como representacin estadstica de estas aspiraciones, est lejos de ser el punto de referencia en torno al que se mueven, o hacia el que apuntan, las distribuciones de los territorios por niveles de riqueza y las distribuciones de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza. Cuando se toman los territorios como unidad de observacin (DTR), se destaca el predominio del modelo de estructura estratificada, mientras que cuando la ponderacin se hace sobre la base de la poblacin (DPR), vuelve a emerger una doble caracterizacin: unos pases se aproximan al modelo de estructura polarizada y otros se asemejan al de estructura estratificada. Durante el perodo analizado no se registra una tendencia a la normalizacin de estas estructuras, sino a la consolidacin de su carcter polarizado o al estrechamiento de su estructura estratificada. La intensidad y el ritmo de las disparidades territoriales surgen con especial claridad y contundencia por medio de las distribuciones de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza. No obstante, las diferencias significativas de evolucin y estructura entre las distribuciones de los territorios por niveles de riqueza y las distribuciones de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza dejan al descubierto la importancia de abordar un dilema de poltica econmica
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de gran importancia y relativamente descuidado en Amrica Latina y el Caribe: la poltica econmica territorial tiene como objetivo disminuir las brechas de riqueza entre los territorios, entre los pobladores de los territorios o en comparacin con otros, o entre las magnitudes absolutas de produccin econmica? 4. Convergencia y divergencia econmica territorial
En esta seccin se revisan los indicadores ms convencionales de las disparidades econmicas territoriales, incluidos en la ms reciente discusin acadmica sobre si en los ltimos tiempos ha habido convergencia o divergencia econmica territorial en Amrica Latina y el Caribe. El foco de estos indicadores se pone en la dispersin de los niveles de ingreso per cpita territorial: el coeficiente sigma (DS) es la desviacin estndar de los logaritmos del pib per cpita territorial, el coeficiente de variacin (CV) divide el sigma por el promedio y el coeficiente de variacin ponderado (CVP) asigna un peso relativo a cada territorio de acuerdo con el porcentaje de la poblacin nacional que en l habita. Aunque el sigma ha sido uno de los coeficientes ms empleados en las ltimas investigaciones, tiene la limitacin de presentar un valor absoluto sin ofrecer ningn criterio para saber si dicho valor es alto, medio o bajo. El coeficiente de variacin corrige esa deficiencia ya que expresa la desviacin estndar en funcin del promedio, obtenindose as un valor normalizado que facilita la comparacin intertemporal e interespacial. El coeficiente de variacin ponderado agrega la dimensin demogrfica y pondera el peso de cada territorio en funcin de su participacin en la poblacin nacional. Por tanto, la comparacin entre CV y CVP permite apreciar las diferencias entre las disparidades tomando en cuenta solo los territorios y la poblacin. A los valores correspondientes a cada uno de los indicadores se agregan dos informaciones adicionales: tres cortes temporales y el rango, construido de forma semejante a los cuadros anteriores. Los cortes temporales son el ao inicial y final del perodo analizado y un ao intermedio en que se haya registrado un quiebre de tendencia (en algunos casos es el mnimo de la serie y en otros el mximo) (vase el cuadro II.9). El orden de los valores de acuerdo con su rango guarda gran consistencia entre los tres indicadores analizados, as como con las distribuciones estudiadas: los pases primaciales tienden a ocupar los rangos superiores (mayor dispersin) y los multipolares las posiciones intermedias e inferiores. En el Brasil y Chile vuelven a aparecer situaciones atpicas. A pesar de su carcter primacial, la distribucin territorial de los niveles de riqueza en Chile es estable y compacta. En el
Cuadro II.9 Coeficiente de variacin (CV) R 2001 0,52 2002 0,31 2001 0,54 2002 0,43 2001 0,43 2003 0,44 2001 0,52 2 0,48 1 1994 4 0,17 5 0,17 1998 0,41 1 1993 1995 5 5 0,06 7 0,05 7 1990 1995 2001 0,06 2003 0,17 2001 0,47 1 5 6 5 0,07 6 0,07 6 0,06 6 1990 1999 2002 1990 0,35 1990 0,26 1993 0,41 1994 0,41 2 2 6 4 1 0,32 3 0,34 3 0,30 3 0,43 1 1990 1992 2001 1990 7 0,27 4 0,23 4 0,30 3 0,16 7 0,14 1994 0,40 1999 0,31 1995 0,32 2000 0,43 1997 0,43 1 1 5 6 3 1990 1993 2002 1990 1993 7 2 0,38 2 0,35 2 0,39 2 0,34 5 0,39 4 1990 1998 2001 1990 1998 2001 0,41 2002 0,19 2001 0,41 2002 0,33 2001 0,28 2003 0,43 2001 0,41 2 1 6 5 2 7 2 R R R R R Coeficiente de variacin ponderado (CVP) R
Amrica latina: indicadores de dispersin de las Disparidades econmicas territoriales (1990-2003)
Pases
Coeficiente sigma (DS)
Argentina
Ao 1990
1998
Valor 0,51
0,47
Bolivia
Ao 1990
1993
Valor 0,21
0,22
Brasil
Ao 1990
1992
Valor 0,55
0,57
Colombia
Ao 1990
1999
Valor 0,48
0,52
Chile
Ao 1990
1995
Valor 0,43
0,40
Mxico
Ao 1993
1995
Valor 0,43
0,42
Per
Ao 1994
1998
Valor 0,51
0,47
Fuente: Elaboracin propia. R = Rango o puesto.
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extremo opuesto se ubica el Brasil, donde la distribucin es muy dispersa a pesar de su naturaleza multipolar. La estabilidad de los valores del coeficiente de variacin y el coeficiente de variacin ponderado es elevada al principio y al final del perodo de anlisis, sin una tendencia de cambio clara ni marcada43. La excepcin es la Argentina, que muestra un incremento acentuado del valor de sus disparidades econmicas territoriales. En los dems pases los cambios son menores y carecen de un sentido uniforme: pequeos ascensos en Bolivia, Chile y Mxico y leves descensos en el Brasil y Colombia. Este anlisis comparativo del coeficiente de variacin y el coeficiente de variacin ponderado muestra la pertinencia de combinar las dos medidas, pues en algunos pases la perspectiva cambia totalmente cuando se pasa de una mirada a otra. En la Argentina, al principio del perodo las disparidades entre los territorios eran mucho ms acentuadas que entre sus poblaciones y lo mismo sucede en Bolivia a lo largo de todo el perodo. En Mxico, por el contrario, las disparidades entre los territorios son mucho menores que entre sus poblaciones. Estos resultados confirman que, con la nica y evidente excepcin de la Argentina, no se han registrado tendencias claramente convergentes o divergentes, aunque s se observan tendencias de leve aumento de las disparidades en Bolivia, Chile y Mxico y de reducida disminucin en el Brasil y Colombia.
Cuadro II.10 pases de Amrica Latina: Coeficiente beta de convergencia (1990-2003) Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile Mxico Per
Coeficiente beta -0,02 0,01 -0,006 -0,017 -0,004 0,001 0,0001
Error estndar 0,006 0,019 0,005 0,005 0,008 0,004 0,006
R2 0,008 0,04 0,05 0,21 0,02 0,003 0
Significancia estadstica No No No Si No No No
43
La comparacin entre el coeficiente de variacin y el coeficiente sigma pone de manifiesto la necesidad de preferir el uso del primero al segundo pues as se pueden comparar directamente los valores entre pases y los de un mismo pas a lo largo del tiempo. Bolivia (del 7 al 4), el Brasil (del 1 al 3) y Chile (del 5 al 7) presentan cambios de posicin (R) debido a la falta de un punto de referencia adecuado, que en este caso es el promedio introducido en el coeficiente de variacin.
Cuadro II.11 pases de Amrica Latina: Coeficiente beta de convergencia, por perodos (1990-2002)
Primer perodo Segundo perodo
Pas Error R2 Significancia Coeficiente beta Error R2
Aos Significancia
Coeficiente beta
Argentina
1990-1998/ 1998-2001 0,007 0,02 No 0,008 0,006 0,02 0,08 No -0,011 0,019
-0,005
0,06
No
Bolivia
1990-1998/ 1998-2002 0,006 0,008 Si -0,002 0,003
0,02
0,04
No
Brasil
1992-1997/ 1997-2001 0,009 0,02 No -0,031
-0,01
0,02
No
Colombia
1990-1997/ 1997-2002 0,11 0 No
-0,008
0,008
0,27
Si
Chile
1990-1998/ 1998-2001 0,004 0,005 No
-0,013
0,008
0,18
No
Mxico
1993-2000/ 2000-2003 0,006 0,1
0,01
No
Per
1994-1997/ 1997-2001
-0,011
Si
0,01
0,01
0,03
No 71
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Los ndices de convergencia beta ratifican la primera de estas conclusiones (vase el cuadro II.10)44. Las hiptesis de convergencia y divergencia para el perodo completo solo son estadsticamente aceptables en el caso de Colombia. Cuando se discrimina por perodos seleccionados en cada pas de acuerdo con las caractersticas de su ciclo econmico (vase el cuadro II.11), los casos con resultados significativos siguen siendo pocos: para el primer perodo se acepta la hiptesis de convergencia en el Brasil y el Per, mientras que para el segundo esta hiptesis solo es aceptable en Colombia. 5. Disparidades socioeconmicas territoriales
Aunque el pib per cpita es un indicador de bienestar y desarrollo bastante aceptable y ampliamente utilizado en economa, se considera pertinente analizar de manera especfica la dimensin social de las disparidades territoriales. Con este propsito, y mediante el empleo de la informacin censal disponible45, se calcularon los valores del ndice de necesidades bsicas insatisfechas46 para fechas aproximadas al ao inicial y final del perodo de referencia47.
Este coeficiente mide la velocidad a la que se reduce la distancia entre territorios ricos y pobres. Se espera que su signo sea negativo (convergencia) y de significancia estadstica. 45 La nica excepcin es Colombia, donde se utilizaron los clculos proporcionados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (dane). 46 Aunque este indicador se utiliza con menos frecuencia para estudiar comportamientos econmicos, sigue teniendo gran utilidad para analizar programas en dimensiones especficas de la poltica social. Debido a que el indicador de lnea de pobreza en general no se calcula para la escala territorial, en este caso se ha optado por el ndice de necesidades bsicas insatisfechas que intenta cuantificar las viviendas, los hogares o las personas que no cuentan con los elementos necesarios para satisfacer las necesidades consideradas mnimas en virtud de los patrones sociales y econmicos establecidos. Las dimensiones que mide este ndice se relacionan con las caractersticas de las viviendas, el acceso a los servicios bsicos, como energa, agua potable y saneamiento, el acceso a la educacin y la dependencia econmica. Con esta ltima magnitud se intenta medir la capacidad econmica de los hogares. En el anexo 2 se presenta el detalle de las definiciones empleadas para el clculo. Algunos aspectos especficos de estas definiciones pueden no coincidir con lo establecido en las definiciones oficiales pues, a efectos de facilitar la comparacin entre la fecha inicial y final, fue necesario sacrificar algn detalle o determinadas especificaciones introducidas ms recientemente. 47 En el caso del Per no fue posible hacer los clculos pues los resultados del censo ms reciente an no estn disponibles. Este ndice no tiene una definicin uniforme para todos los pases considerados. Ante el dilema de construir un ndice nico o conservar las especificidades nacionales, se decidi seguir esta ltima alternativa por considerarse que los criterios y elementos de juicio escogidos por cada pas son ms slidos que los que el equipo del ilpes pudiera disear. En este sentido, la comparabilidad internacional de las cifras sociales es limitada.
44
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Para el anlisis de los datos y su correlacin con la informacin econmica territorial se ha diseado el ndice de superacin de la pobreza (ISP), que mide el nmero de puntos porcentuales de disminucin del ndice de necesidades bsicas insatisfechas (nbi) entre el ao inicial y el ao final considerados48. La relacin entre condiciones sociales y disparidades econmicas territoriales se concreta mediante la observacin de dos cruces estadsticos. El primero, entre el isp y la tasa de crecimiento del pib per cpita territorial, permite establecer si los territorios ms dinmicos en materia econmica (tasas de crecimiento) son tambin los ms dinmicos en el plano social (disminucin del isp). El segundo cruce, entre el isp y el nivel de riqueza del territorio al comienzo del perodo de anlisis, indaga si los territorios ms ricos (pib per cpita) coinciden con los ms dinmicos en el mbito social (vase el cuadro II.12).
Cuadro II.12 Amrica latina: Coeficientes de correlacin entre el ndice de superacin de LA pobreza (ISP), EL desempeo ECONMICO y LOS niveles de riQueza territorial (1990-2003) Pases ISP y crecimiento del PIB per cpita territorial Perodo Argentina Chile Bolivia Brasil Colombia Mxico 19902001 19902001 19902002 19902001 19902002 19932003 Coeficiente de correlacin -0,11 0,53 0,02 0,05 0,05 0,50 ISP y nivel de riqueza territorial en el ao inicial Ao inicial 1990 1990 1990 1990 1990 1993 Coeficiente de correlacin -0,59 -0,29 -0,31 0,39 -0,20 0,32
De acuerdo con los ndices de correlacin entre el ISP y el desempeo econmico de los territorios, esta relacin es significativa y positiva en Chile y Mxico, ya que las mayores tasas de crecimiento territorial estuvieron acompaadas de una reduccin ms acelerada de los ndices de necesidades bsicas insatisfechas territoriales. En Bolivia, el Brasil y Colombia no se encuentra ninguna relacin significativa, mientras que en la Argentina la relacin es opuesta pero leve.
48
ISPj = [100 NBIj,t] - [100 NBIj,0], donde: j = pas, t = ao final y 0 = ao inicial.
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En la correlacin entre el ndice de superacin de la pobreza y el nivel de riqueza territorial, los valores son mucho ms altos y predominantemente negativos (la Argentina, Bolivia, Chile y Colombia). Los territorios ms pobres lograron reducir la pobreza ms rpido que los ms ricos, lo que permite hablar de una cierta convergencia socioterritorial que no coincide con el estancamiento de la convergencia econmica territorial. Sin embargo, en pases en los que las disparidades sociales territoriales estaran aumentando (divergencia), como el Brasil y Mxico, se present la relacin inversa. De estos resultados es posible concluir que el dinamismo econmico territorial a mediano plazo (1990-2005) no se traduce en una disminucin de proporcin semejante en los niveles de pobreza. Por ello, es necesario examinar el tipo de crecimiento econmico que se est produciendo e identificar los bloqueos que impiden un mejor derrame en materia de resultados sociales. Dado que los territorios ms pobres estn logrando disminuir ms rpido sus ndices de pobreza en comparacin con los ms ricos, cabe preguntarse por la descentralizacin y el papel del municipio como gestor social, as como por su incidencia en la explicacin de este resultado positivo.
C.
Conclusiones
Los pases de Amrica Latina y el Caribe analizados tienen en comn los altos ndices de concentracin urbana y los elevados niveles de disparidad econmica territorial. No obstante, mientras que la concentracin de la poblacin urbana en la primera ciudad y el peso econmico del territorio mayor de cada pas han entrado en una tendencia decreciente, las disparidades econmicas territoriales, medidas con diversos indicadores, tienden a mantenerse y no presentan ni un aumento ni una disminucin relevante. Estas tendencias generales tienen excepciones y matices. En la mayora de los pases de transicin urbana incipiente (El Salvador, Guatemala y Hait), y en unos pocos de transicin urbana moderada (Panam y la Repblica Dominicana) y avanzada (Chile), esta concentracin ha seguido aumentando. En cuanto al peso econmico del territorio mayor, el descenso se da en cinco de los siete pases estudiados, con las excepciones de la Argentina y Chile. Las disparidades econmicas territoriales, analizadas mediante el dinamismo del pib per cpita de territorios ricos y pobres, venan descendiendo de manera muy pausada (convergencia) hasta antes de los aos noventa. En la mayora de los pases, y en unos un poco antes que en otros, esta disminucin se detuvo sin llegar a transformarse en divergencia. Por lo tanto, las disparidades econmicas territoriales
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en Amrica Latina y el Caribe no han aumentado ni disminuido significativamente en el perodo 1990-2005 y, aunque no hayan aumentado, el fenmeno ms importante es que se haya detenido la lenta tendencia al descenso. Con las tendencias de cambio en materia de concentracin urbana y disparidades econmicas territoriales cobran ms importancia las estructuras. Mientras que algunos pases estn encabezados por un solo territorio que concentra la mayor parte de la produccin y de la riqueza, en otros esta concentracin se produce alrededor de dos o tres territorios con niveles de importancia econmica semejantes. Mientras que la Argentina, Chile y el Per son pases primaciales con un nico polo mayor, Bolivia, el Brasil, Colombia y Mxico son multipolares y estn comandados por ms de un polo econmico territorial. El inters de este resultado deriva de sus consecuencias econmicas y polticas. La concentracin excesiva conlleva prdidas en la capacidad de crecimiento; los pases primaciales tienden a tener mayores grados de disparidad econmica territorial y podran ver perjudicadas sus dinmicas de crecimiento. En el mbito social y poltico, los excesos de concentracin y de disparidad se acompaan con prdidas en materia de diversidad y capacidad de adaptacin. La distribucin de los territorios por niveles de riqueza y la distribucin de las poblaciones de los territorios por niveles de riqueza permiten analizar la totalidad de la estructura econmica territorial de los pases y observar dos grandes tipos de distribucin: polarizada y estratificada. En la primera, los territorios tienden a agruparse alrededor de dos grandes aglomerados con niveles de ingreso y riqueza dismiles, como en la Argentina, el Brasil, Chile y el Per. En la distribucin estratificada, que se da en Bolivia, Colombia y Mxico, estos aglomerados se ubican en torno a varios grupos con diferentes niveles de ingreso y riqueza. En ninguno de los casos se encontr una distribucin estadstica semejante a la normal. Los pases multipolares tienden a coincidir con los de distribucin estratificada y los primaciales con los de distribucin polarizada. Por regla general, tambin se observa que las distribuciones territoriales son menos dispares que las de la poblacin en los territorios. Esto indica que la intensidad de las disparidades se incrementa cuando se tiene en cuenta el peso demogrfico de los territorios. A partir de la conjugacin de estas dos dimensiones (cabeza econmica territorial y distribucin general) se logra una caracterizacin de los pases en tres grandes grupos: primaciales polarizados (la Argentina, Chile y el Per), multipolares polarizados (el Brasil) y multipolares estratificados (Bolivia, Colombia y Mxico). Esta combinacin revela la existencia de grupos de pases con diferentes grados de
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intensidad en sus disparidades, tanto en los segmentos superiores de la distribucin, como en la estructura del conjunto. Adems, al relacionar estas categoras con otros resultados, se sugiere que los pases primaciales polarizados tienden a tener una mayor resistencia a la difusin espacial del crecimiento econmico. La tendencia dominante del perodo ms reciente es a reducir el peso econmico de la cabeza territorial, con dos excepciones de configuracin primacial como la Argentina y Chile. La trayectoria econmica de los territorios a corto y mediano plazo (convergencia-divergencia) se debe entender en forma paralela a su estructura territorial (primacial-multipolar/polarizado-estratificado) ya que esto ayuda a descifrar las razones de su desempeo y a identificar condicionantes que podran modificar las tendencias observadas.
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Disparidades econmicas territoriales y estructuras productivas

En este captulo se identifican los factores determinantes del cambio de tendencia de las disparidades territoriales en Amrica Latina y el Caribe a partir de los aos noventa. Como primer punto, se establecen las caractersticas del cambio y se concluye que se trata de un fenmeno de contencin de la convergencia. En segundo lugar, se analizan trayectorias de mediano plazo (de 25 a 30 aos) para identificar si el advenimiento de las reformas de apertura y liberalizacin iba acompaado de cambios significativos en la composicin sectorial de la produccin nacional o en las caractersticas socioeconmicas de los territorios con diferente desempeo econmico (Chile, Colombia y el Per). En tercer trmino, el anlisis se complementa con la revisin de lo sucedido en seis pases de Amrica Latina y el Caribe entre 1990 y 2003 en materia de cambios sectoriales y territoriales, identificndose algunos de los principales factores econmicos que sirven de base a la contencin de la convergencia durante este perodo. Finalmente, se cuantifica y caracteriza la situacin de fragmentacin territorial tpica del continente como otro de los fenmenos determinantes y condicionantes de la contencin de la convergencia en el perodo 1990-2003.
Captulo III
A.
Liberalizacin econmica y quiebre de tendencia
Ya se ha mostrado que durante el perodo 1990-2005 no hubo una tendencia clara ni estable hacia la disminucin o el incremento de las disparidades econmicas territoriales en Amrica Latina y el Caribe.
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Este resultado adquiere sentido y pleno significado en una perspectiva de mediano plazo (de 25 o 30 aos) desde la que es posible afirmar que en el ltimo perodo se da un quiebre en la tendencia previa del desarrollo territorial latinoamericano, caracterizada por una lenta pero indiscutible disminucin de las disparidades econmicas territoriales. De la tendencia a la convergencia previa a los aos noventa, se pas a una fase de estancamiento en los niveles de disparidad econmica territorial. En Mxico, el proceso de convergencia () de los estados parece haberse detenido a partir de la dcada de los ochenta. La falta de convergencia observada coincide con el perodo de apertura comercial (Gamboa y Messmacher, 2002, pgs. 1 y 2). En el Brasil, durante los 1970s y los comienzos de los 1980s, la desigualdad regional inicialmente disminuy, pero desde entonces este proceso se detuvo e incluso se revirti (Bosch y otros, 2003). En los casos de Chile, Colombia y el Per se arriba a una conclusin semejante: hay evidencia de convergencia en Chile en el perodo 1971-1990, en Colombia entre 1975 y 1990 y en el Per entre 1970 y 1994 (vase el cuadro III.1). En la seccin anterior se demostr que, con posterioridad, en estos pases tambin desaparecieron los procesos de convergencia. La Argentina y Bolivia escapan a este patrn puesto que en ninguno de los dos casos hay evidencia de convergencia econmica territorial durante el perodo previo a los aos noventa49.
CUADRO III.1 NDICE BeTA De COnVeRGenciA EcOnMicA TeRRiTORiAL PReViO A LOS AOS NOVENTAa Pas Colombia 1975-1990 Chile 1971-1990 Per 1970-1994
a
Coeficiente beta -0,015 -0,009 -0,007
Error estndar 0,008 0,002 0,003
R2 0,12 0,53 0,12
Significancia S S S
Resultados de la estimacin del modelo economtrico de convergencia no lineal, que calcula la tasa de crecimiento del Pibpc en funcin del logaritmo del Pibpc del perodo inicial.
49
Willington (1998) () muestra que los niveles de pbg pc de las distintas regiones no son convergentes en el perodo 70-93. Para el caso de beta no condicional, se rechaza la hiptesis de convergencia (Garrido, Marina y Sotelsek, s/f, pg. 12). Si solo se tuvieran en cuenta las desviaciones estndar interprovinciales de los niveles de nbi, hubo divergencia en Bolivia; este indicador subi de 0.085 en 1976 a 0.137 en 1992. Este mismo comportamiento se verifica para la dispersin del pib per cpita departamental que tambin aumenta de 0,19 en 1976 a 0,30 en 1992 (Urquiola y otros, 1999, pg. 38-40).
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La concomitancia de las reformas de apertura y liberalizacin con la contencin de los anteriores procesos de convergencia sugiere la bsqueda de posibles relaciones de causalidad entre ambas, tanto en la teora como en la evidencia emprica. En la dcada de 1990 se habra cerrado un ciclo de disminucin de las disparidades econmicas territoriales, cuyas caractersticas varan de un pas a otro. De acuerdo con la teora, este cierre puede asociarse con la transicin hacia un paquete tecnolgico e institucional diferente, con un nuevo modo de crecimiento econmico vinculado a la transformacin de los focos de innovacin, las formas y los medios de difusin, y con los efectos de arrastre y exclusin. Se explorarn las evidencias empricas obtenidas y elaboradas sobre los procesos de transformacin productiva y dinamismo territorial y complementadas con resultados de estudios realizados en distintos pases.
B. Disparidades territoriales y cambio estructural a mediano plazo

Para explorar la hiptesis de una relacin causal entre el cambio econmico estructural de los pases latinoamericanos y la contencin de las tendencias a la convergencia durante el perodo ms reciente se realiza un anlisis a largo plazo en tres pases 50 con informacin del pib regional para los ltimos 25 o 30 aos: Chile (1960-2000), Colombia (1975-2000) y Per (1970-1995)51. Los perodos completos se dividieron en subperodos, tomando como criterio principal las caractersticas del ciclo econmico, a partir de la evolucin del pib per cpita medio nacional. Para cada uno de los subperodos se identificaron los territorios pertenecientes a los cuadrantes descritos y definidos (vase el recuadro III.1). A cada uno de esos
El criterio de seleccin fue la disponibilidad y comparabilidad de la informacin. Si bien otros pases cuentan con estas series, algunas limitaciones, como la discontinuidad en ciertos perodos, los cambios de metodologa o la utilizacin de precios base diferentes que difcilmente se pueden armonizar, impiden su utilizacin. Cuando los precios base no se actualizan cada cinco aos, las estimaciones econmicas se acompaan de marcadas distorsiones. Por ejemplo, si los clculos de la dcada de 1990 se realizan en virtud de precios base muy antiguos, la participacin del sector financiero y bancario tiende a subestimarse, al igual que la de los territorios con este tipo de especializacin u orientacin econmica. 51 La serie de Colombia tiene limitaciones de comparacin con la utilizada antes en este documento porque no desagrega las diferentes unidades de una agrupacin mayor (nuevos departamentos: Arauca, Caquet, Casanare, Vaups, Amazonas y Vichada). Esta diferencia es tan importante que introduce un cambio radical en las estimaciones de convergencia para los aos noventa: cuando los nuevos departamentos se desagregan, las estimaciones arrojan convergencia, y cuando se analizan en conjunto el resultado es la divergencia. Para el anlisis a partir de 1990 se tom la serie que desagrega los nuevos departamentos a fin de poder lograr una mejor comparacin con los otros pases que no tienen agrupamientos.
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Recuadro III.1 LOS cUADRAnTeS DeL DeSeMPeO ecOnMicO El universo de las regiones de un pas se ubica en un plano que permite la divisin en cuatro categoras: segn el (mayor o menor) Pib per cpita nacional y la (mayor o menor) tasa de crecimiento del Pib per cpita en comparacin con el parmetro nacional. De este modo, las regiones se ubican a la derecha (izquierda) cuando tienen un Pib per cpita superior (inferior) a la media nacional y superior (inferior) al crecimiento nacional. De esta forma, del cruce de ambas dimensiones se configuran los cuatro cuadrantes que se describen a continuacin (vase el grfico 1). En primera instancia, esta clasificacin permite buscar interpretaciones a lo que est ocurriendo en trminos regionales en los distintos pases y, en tal sentido, este esquema de anlisis plantea preguntas para cuya respuesta es necesario procesar otra informacin.
GRficO 1 CUADRANTES DEL TiPO De eVOLUcin ecOnMicA ReGiOnAL
4 Diferencia con la tsa nacional media anual de crecimiento (En porcentajes) 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 160 Territorios Estancados No dinmicos y con bajo Pib per cpita Territorios Declinantes No dinmicos y con alto Pib per cpita Territorios Convergentes Dinmicos y con bajo Pib per cpita Territorios Ganadores Dinmicos y con alto Pib per cpita
ndice Pib per cpita medio nacional
Territorios ganadores: dinmicos y con alto PIB per cpita Regiones que han crecido por sobre la media nacional y tienen un producto per cpita tambin superior a esta media. Se trata de territorios que tienen un mayor rendimiento econmico y se pueden considerar los de comportamiento ms exitoso frente a los procesos de globalizacin. Sin embargo, el hecho de que hoy sean regiones ganadoras debido a la dinmica de los acontecimientos econmicos, no significa necesariamente que lo vayan a ser maana. Para mantener esta situacin, es necesario adoptar polticas y actitudes muy proactivas frente al proceso de internacionalizacin de la economa mundial. Territorios convergentes: dinmicos y con bajo PIB per cpita. Regiones que han crecido por sobre la media nacional y tienen un producto per cpita inferior a esta media. Son convergentes porque, aun tratndose de regiones ms pobres o atrasadas que las dems (Pib per cpita inferior), muestran una buena dinmica de crecimiento y convergencia, en el sentido de avanzar y alcanzar a las regiones (Contina)
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Recuadro III.1 (conclusin) Tambin son regiones ganadoras a pesar de que an no superan el producto nacional per cpita medio. Territorios estancados: no dinmicos y con bajo PIB per cpita Territorios que han crecido por debajo de la media nacional y cuyo producto per cpita tambin es inferior a esta media. Son estancados debido a que su bajo dinamismo econmico los mantiene en una situacin de mayor atraso y, de no mediar acciones explcitas, su situacin relativa podra tender a empeorar. Por este motivo se los considera territorios perdedores. En este grupo es posible distinguir territorios que se han estancado en perodos recientes y otros que por siglos han sufrido una exclusin econmica. Territorios declinantes: no dinmicos y con alto PIB per cpita Regiones o territorios que han crecido por debajo de la media nacional, aunque tienen un producto per cpita superior a esta media. Por lo tanto, se supone que se trata de territorios a los que en el pasado les ha ido muy bien, logrando alcanzar altos niveles de producto per cpita, pero que han cado en perodos de lento crecimiento econmico que ponen en riesgo su mejor situacin relativa.
cuadrantes se le calcul la participacin econmica y demogrfica, los sectores ms relevantes y los coeficientes de localizacin y especializacin. De la identificacin de cambios y continuidades entre subperodos se concluye si hubo un cambio estructural territorial y, en caso afirmativo, en qu momento se produjo dicho cambio y cul fue su contenido. 1. mbito sectorial
Para cada subperodo se identifican los tres sectores con mayor descenso y los tres con mayor incremento de participacin en la produccin del valor agregado bruto nacional. La llegada de los aos noventa no supuso la aparicin de tendencias de cambio sectorial radicalmente nuevas sino que ms bien trajo la continuacin de procesos de transformacin de ms largo plazo. No se observan diferencias significativas ni desde el punto de vista del contenido de los sectores en movimiento, ni desde la perspectiva de la intensidad de los cambios. En el cuadro III.2 se ofrece una sntesis de los cambios en la composicin sectorial del valor agregado bruto de Chile, Colombia y el Per entre 1970 y 200052.
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La elaboracin de este cuadro supuso un esfuerzo de compaginacin de las definiciones sectoriales a lo largo del tiempo y entre pases, pues las definiciones han ido cambiando y nunca dejaron de tener especificidades nacionales. Por esta razn, las categoras mencionadas en el cuadro III.2 pueden no corresponder exactamente a las originales, ya que pueden haberse agregado y renombrado a los efectos de la comparacin.
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CUADRO III.2 CHILE, COLOMBIA Y PER: cAMBIO SECTORIAL, 1975-2003

Colombia 1975-1983 Valores -3,4 -2,3 -1,5 1983-1990 - Agropecuario, silvicultura y pesca - Financiero, inmobiliario y servicios a las empresas - Construccin - Minera - Electricidad, gas y agua - Gobierno Valores -2,1 -2,9 -0,8 1990-2003 - Agropecuario, silvicultura y pesca - Industria - Comercio, restaurantes y hoteles Valores -2,4 -3,3 -2,0
Sectores con - Agropecuario, mayor retroceso silvicultura en la generacin y pesca de VAB - Industria - Financiero, inmobiliario y servicios a las empresas Total Sectores con - Gobierno mayor aumento - Construccin en la generacin - Electricidad, de VAB gas y agua
-7,1 +1,7 +1,5 +1,1
-5,7 +3,4 +1,0 +1,0 - Administracin pblica - Servicios sociales - Financiero, inmobiliario y servicios a las empresas 19902002 - Industria - Administracin pblica - Servicios personales
-7,7 +4,0 +1,9 +1,7
Total Chile 19711983 Sectores con - Industria mayor retroceso - Construccin en la generacin - Comercio de VAB
+4,3 Valores -6,0 -2,4 -0,9 19831990 - Otros - Electricidad, gas y agua - Minera
+5,4 Valores -5,6 -0,8 -0,8
+7,6 Valores -2,3 -1,9 -1,5
Total Sectores con - Otros mayor aumento - Minera en la generacin - Electricidad, de VAB gas y agua
-9,3 +4,5 +2,3 +1,0 - Construccin - Transportes y comunicaciones - Comercio
-7,2 +2,5 +1,2 +1,1 - Transporte y comunicaciones - Minera - Comercio, restaurantes y hoteles 19902001 - Industria - Construccin - Otros servicios
-5,7 +2,7 +1,7 +1,6
Total Per
+7,8 19761990
+4,8 Valores -3,4 -1,8 -0,7
+6,1 Valores -1,3 -0,9 -0,7
Sectores con - Industria mayor retroceso - Comercio, restaurantes y hoteles en la generacin - Construccin de VAB Total Sectores con - Minera mayor aumento - Pesca en la generacin - Vivienda de VAB
-5,8 +2,1 +0,7 +0,7 - Agropecuario, silvicultura y pesca - Minera - Transporte y comunicaciones
-2,9 +1,4 +1,7 +0,4
Total
+3,5
+3,5
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Las tendencias a mediano plazo sealan patrones propios de cada pas. En el Per, los dos sectores de mayor retroceso son industria y construccin y los que muestran mayor incremento son minera y agricultura y pesca, tanto en el perodo 1990-2001 como en 1976-1990. En Chile, el retroceso que se produjo en la industria entre 1990 y 2002 haba comenzado en el perodo 1971-1983 y el incremento en los sectores de minera y transporte y comunicaciones se da en dos de los tres perodos analizados. En Colombia, el sector de agricultura, silvicultura y pesca retrocede en los tres perodos, e industria y finanzas y servicios a las empresas descienden en dos de las tres etapas. El sector que muestra un aumento ms pronunciado y constante es el de actividades relacionadas con los servicios del gobierno. Adems, el total de puntos porcentuales que retroceden los sectores estancados o que ganan los sectores dinmicos es muy semejante en los tres perodos considerados. 2. mbito territorial
A partir de la evolucin de la composicin territorial de los cuadrantes de convergencia-divergencia (vase el recuadro III.1), se analiza la hiptesis de un cambio estructural. Para cada perodo, se registra la composicin territorial de cada uno de los cuadrantes y se seala si el territorio estuvo en algn otro cuadrante en el perodo previo o si ha conservado su posicin. La primera observacin general es que el tipo predominante de movimiento es vertical, es decir que en un plazo mediano como el analizado, los territorios son persistentemente ricos (costado derecho de los cuadrantes) o pobres (costado izquierdo), aunque su condicin cambia de dinmicos (arriba) o lentos (abajo). De esta manera, se verifica una de las peculiaridades de la estructura econmica territorial de los pases: la persistencia del carcter rico o pobre del territorio, con muy poca movilidad. La segunda observacin es que la llegada de los aos noventa no se expresa en una ruptura radical con la tendencia de mediano plazo; hay un predominio total de los movimientos verticales. Los clubes de ganadores y perdedores tienen una composicin predecible que prolonga un patrn que se puede observar en el mediano plazo. En el contexto de esta tendencia general, vale resaltar unos pocos casos con comportamientos atpicos en donde hay una movilidad de mediano plazo, ya sea ascendente o descendente. En Colombia (vase el cuadro III.3) merecen destacarse los casos de Santander, Meta y Atlntico. Santander tiene una evolucin muy positiva, pues pasa de declinante a convergente y termina en condicin de
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ganador. Meta deteriora su posicin del primer al segundo perodo, pero la mejora en el tercero ya que de convergente pasa a declinante y llega a ganador. Atlntico presenta un retroceso relativo pues de convergente en el primer y el segundo perodo desciende a declinante en el tercero. En general, predomina la movilidad en sentido vertical (crecimiento mayor o menor que el promedio) sin mayores cambios en el nivel de riqueza de los territorios, y se aprecia una gran volatilidad en el ritmo de crecimiento. En el ltimo perodo (1990-2003), los territorios ganadores (Meta, Santander y Casanare) son regiones que no haban conocido antes esta situacin. En Chile (vase el cuadro III.4), Aysn (de ganador a declinante en el segundo perodo y de declinante a convergente en el tercero) y Valparaso (de declinante a estancado en el tercer perodo) presentan movimientos descendentes. Tambin predomina la movilidad vertical y se destaca el relevo alternado de las regiones ganadoras entre Tarapac, Antofagasta y la Regin Metropolitana. En el Per (vase el cuadro III.5) se destaca Ica con un movimiento positivo y un cambio del grupo de regiones convergentes al de estancadas.
CUADRO III.3 COLOMbiA: EVOLUcin De LOS TeRRiTORiOS en LOS cUADRAnTeS De DeSeMPeO ecOnMicO (19752003)
Perodo 197583 Bolvar La Guajira Risaralda Quindo Caldas Huila Nario Cundinamarca Santander Norte de Santander Caquet Crecimiento del Pib pc (1,9%) Perodo 198390 Magdalena Sucre La Guajira Choc Meta Cundinamarca Boyac Huila Nario Caquet Crecimiento del Pib pc (2,9%) () () () () () () () () Antioquia () () () Perodo 199003 Caldas Sucre Crdoba Cesar Bolvar La Guajira Magdalena Boyac Cauca Huila Nario Tolima Vaups Crecimiento del Pib pc (0,8%) () () () () () () () () () () () Meta () Casanare () Santander () (Contina)
Valle Antioquia
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Cuadro III.3 (conclusin) Perodo 197583 Cesar Crdoba Sucre Magdalena Choc Cauca Tolima Boyac Crecimiento del Pib pc (1,9%) Perodo 198390 Bolvar Cesar Crdoba Caldas Risarada Quindo Tolima Cauca N. de Santander () () () () () () () () () Crecimiento del Pib pc (2,9%) Perodo 199003 Crecimiento del Pib pc (0,8%)
Bogot
()
Bogot Atlntico Meta
Valle () Santander () Atlntico ()
Atlntico () Bogot + C/marca () N. de Santander () Antioquia () () Quindo () Valle Risaralda () Putumayo Guaina Amazonas Caquet () Arauca Choc () Guaviare Vichada San Andrs
Fuente: Elaboracin propia. () Permanece en el mismo cuadrante. () En el perodo anterior estaba en el cuadrante inferior. () En el perodo anterior estaba en el cuadrante superior. () En el perodo anterior estaba en el cuadrante izquierdo. () En el perodo anterior estaba en el cuadrante derecho. () En el perodo anterior estaba en el cuadrante inferior derecho. () En el perodo anterior estaba en el cuadrante inferior izquierdo. () En el perodo anterior estaba en el cuadrante superior izquierdo. () En el perodo anterior estaba en el cuadrante superior derecho.
CUADRO III.4 CHILE: EVOLUcin De LOS TeRRiTORiOS en LOS cUADRAnTeS De DeSeMPeO ecOnMicO (19712002)
Perodo 197183 Coquimbo Atacama BoBo Libertador Los Lagos Del Maule Araucana Crecimiento del Pib pc (-1,0%) Perodo 19831990 Crecimiento del Pib pc (3,1%) Perodo 19902002 Crecimiento del Pib pc (3,4%)
Tarapac Antofagasta Aysn Magallanes
Coquimbo () Los Lagos () Araucana ()
Regin Metropolitana ()
Atacama Coquimbo Del Maule Los Lagos Aysn
() () Tarapac () () Antofagasta () () ()
Regin Metrop. Valparaso
Atacama () Libertador () BoBo () Del Maule ()
Magallanes Aysn Valparaso Tarapac Antofagasta
() () () () ()
Valparaso () Regin Libertador () Metrop. () Araucana () Magallanes () BoBo ()
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CUADRO III.5 PER: EVOLUcin De LOS TeRRiTORiOS en LOS cUADRAnTeS De DeSeMPeO ecOnMicO (19762001)
Perodo 19761990 Apurimac Puno Cajamarca Huancavelica Cusco Ancash Amazonas San Martn Tumbes La Libertad Junn Piura Lambayeque Crecimiento del Pib pc (-2,3%) Perodo 19902001 Crecimiento del Pib pc (1,2%)
Loreto Arequipa Moquegua Pasco
Ancash Ayacucho Cajamarca Cusco Junn La Libertad Huanuco Puno
() () () () () () () ()
Arequipa Madre de Dios Moquegua Pasco Tacna
() () () () ()
Ayacucho Huanuco Ica
Madre de Dios Tacna Lima Callao
Amazonas Apurimac Huancavelica Lambayeque Piura Tumbes San Martn Ucayali
() () () () () () ()
Ica Lima
() ()
3.
El cruce sectorial-territorial
Para cada uno de los cuadrantes se ha identificado el sector econmico predominante (vanse los cuadros III.6 a III.8), precisndose si en esas actividades la especializacin territorial es alta o baja y si entre el ao inicial y final de cada perodo esta especializacin es estable, creciente o descendente. En la medida en que son los principales generadores de desigualdad y se asocian al cambio de la tendencia general de contencin de la convergencia, la atencin se concentra en los cuadrantes de territorios ganadores y estancados. Posteriormente, se analizan los cuadrantes situados sobre la diagonal de la convergencia. Esta exploracin del cambio estructural arroja resultados positivos. En Colombia (vase el cuadro III.6), mientras que la condicin de ganador en los dos primeros perodos estuvo asociada a la actividad
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CUADRO III.6 COLOMbiA: CUADRAnTeS De DeSeMPeO ecOnMicO cLASificADOS POR PeRODOS y cARAcTeRSTicAS SOciOecOnMicAS (19752003)
19751983 Convergentes Alto ce Bajo cD Alta especializacin estable Agricultura Minera Estancados Bajo ce Alto cD Baja especializacin estable Agricultura Minera Ganadores Bajo ce Bajo cD Alta especializacin creciente Industria Declinantes Alto ce Alto cD Baja especializacin estable Financiero Industria 19831990 Convergentes Alto ce Bajo cD Alta especializacin creciente Agropecuaria Minera Estancados Bajo ce Bajo cD Ganadores Alto ce Medio cD Baja especializacin creciente Industria Declinantes Bajo ce Alto cD 19902003 Convergentes Medio ce Bajo cD Alta especializacin estable Agropecuaria Minera Estancados Bajo ce Alto cD Baja especializacin estable FUE agropecuaria Ganadores Alto ce Bajo cD Alta especializacin creciente Minera Declinantes Bajo ce Alto cD Baja especializacin estable Financiero Industria
Especializacin Especializacin media media Agropecuaria Financiero Industria
Fuente: Elaboracin propia. CE: Crecimiento econmico. CD: Crecimiento demogrfico.
CUADRO III.7 CHILE: CUADRAnTeS De DeSeMPeO ecOnMicO cLASificADOS POR PeRODOS y cARAcTeRSTicAS SOciOecOnMicAS (19712002)
19751983 Convergentes Alto ce Bajo cD Alta especializacin Agropecuaria Minera Estancados Bajo ce Alto cD Especializacin media Agropecuaria Ganadores Alto CE Medio CD Baja especializacin creciente Industria Declinantes Bajo CE Alto CD 19831990 Convergentes Alto CE Medio CD Alta especializacin estable Agropecuaria Estancados Cero CE Cero CD Ganadores Alto CE Alto CD Especializacin media estable Industria Declinantes Cero CE Medio CD 19902003 Convergentes Alto CE Bajo CD Ganadores Alto CE Alto CD
Especializacin Alta media creciente especializacin creciente Agropecuaria Estancados Bajo CE Bajo CD Minera Declinantes Medio CE Alto CD
Especializacin Especializacin Alta media media especializacin Industria Financiero Agropecuaria Pesca Minera Pesca
Especializacin Especializacin media creciente media creciente FUE agropecuaria Industria Financiero
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industrial y su nivel de especializacin tendi a descender, en el perodo ms reciente se asocia a la actividad minera con una especializacin alta y creciente. La condicin de estancado se asoci a la actividad agrcola en los dos primeros perodos y a la ausencia de especializacin en el tercero. En Chile (vase el cuadro III.7) sucedi algo semejante en el caso de los ganadores: durante los dos primeros perodos se trataba de territorios principalmente industriales que se reemplazan con otros de alta especializacin en minera. En estos dos primeros perodos, los estancados se asociaron principalmente a actividades agropecuarias a las que en el tercero se sumaron las actividades industriales. En el Per (vase el cuadro III.8), en ambos perodos los ganadores fueron territorios altamente especializados en minera. La novedad es la aparicin de la agricultura como actividad caracterstica de este grupo durante el segundo y el ltimo perodo. Con los estancados sucedi algo semejante a lo de Chile, puesto que en ambos perodos se trat de territorios agrcolas a los que se sum la industria en la segunda y la ltima etapa. Como tendencia general, la agricultura aparece asociada a territorios en retroceso econmico y la industria, que se presenta como menos general pero significativa pues se da en dos de los tres pases, ingresa al grupo de actividades asociadas con el estancamiento econmico territorial. Adems, como tendencia relevante se observa que la minera adquiri una conexin con los territorios ganadores mientras que la industria la perdi. Por consiguiente, el principal rasgo o sntoma de cambio estructural asociado con el perodo que va desde los aos noventa hasta hoy se relaciona con el cambio del papel dinmico de la industria manufacturera y la estrecha asociacin entre minera y territorios ganadores. No obstante, el anlisis no puede dejar de lado los territorios convergentes y declinantes. En Chile, Colombia y el Per, los territorios convergentes estn principalmente orientados a la agricultura, sumndose la minera en el caso de los dos ltimos. Tanto en los convergentes como en los declinantes, la presencia de la agricultura pone de manifiesto la ambivalencia econmica y geogrfica de esta actividad. Hay que tener en cuenta que en los pases latinoamericanos coexisten segmentos territoriales dedicados a actividades agrcolas poco generadoras de riqueza con otros de alto dinamismo. Sin embargo, dicho dinamismo no es lo suficientemente estable ni duradero como para que estos territorios pasen de la franja de perdedores a la de ganadores. Los territorios convergentes tienen un patrn semejante en los tres pases ya que combinan industria con servicios financieros en Chile y
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CUADRO III.8 PeR: CUADRAnTeS De DeSeMPeO ecOnMicO cLASificADOS POR PeRODOS y cARAcTeRSTicAS SOciOecOnMicAS (19762001)
197690 Convergentes Medio CE Bajo CD Especializacin media decreciente Agricultura Pesca Estancados Negativo CE Bajo CD Alta especializacin decreciente Agricultura Ganadores Alto CE Alto CD Alta especializacin creciente Minera Declinantes Muy negativo CE Alto CD Especializacin media creciente Industria Convergentes Alto CE Bajo CD Alta especializacin creciente Agricultura Minera (creciente) Estancados Bajo CE Medio CD Alta especializacin estable Agricultura Industria 19902001 Ganadores Alto CE Medio CD Alta especializacin estable Agricultura Minera (decreciente) Declinantes Medio CE Alto CD Alta especializacin creciente Comercio Otros
Colombia y comercio con otros servicios en el Per. Estos rasgos muestran que las mayores aglomeraciones urbanas de estos tres pases se ubican en la categora de convergentes, con su orientacin propia y caracterstica de proveedores de manufacturas, acompaadas de servicios de muy variada gama. La novedad del perodo reciente es que la industria adquiere un carcter ambivalente que antes no posea: ya no es propia ni exclusiva de los territorios ganadores, sino que tambin se hace presente en el segmento de los perdedores. Esta transformacin pone en evidencia la conjugacin de dos procesos territoriales diferentes: la existencia de regiones de industrializacin tradicional, que no lograron una reconversin econmica satisfactoria y, por tanto, no pudieron escapar al retroceso econmico prolongado, y la aparicin de nuevas regiones industriales pobres en donde se aprovecha el bajo costo del trabajo para ubicar las instalaciones, sin que esto genere efectos de empuje y arrastre del conjunto de la economa regional de que se trate. Estas observaciones y conclusiones permiten elaborar indicaciones para explorar las causas generadoras de la contencin de la convergencia en Amrica Latina durante los aos noventa. Es necesario profundizar en el conocimiento concreto y especfico de los territorios emblemticos para entender por qu la riqueza que generan no se irriga a todo el territorio, sino que tiende a incrementar la polarizacin y la estratificacin territorial. Tambin resulta interesante profundizar el anlisis sobre si el surgimiento
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de estos nuevos territorios se acompaa de nuevas reglas de juego que rompen relaciones previas de difusin y arrastre econmico territorial. Las conclusiones pueden resumirse del siguiente modo: los polos regionales exportadores contribuyen de manera notoria a la contencin de las tendencias convergentes de perodos previos porque no generan encadenamientos territoriales de difusin y arrastre hacia otras regiones, a excepcin de una estrecha conexin con los centros econmicos mayores que proveen los servicios econmicos, pblicos y financieros indispensables para su cabal operacin. La contribucin de estos centros econmicos mayores es menos clara e intensa puesto que han debido transitar por un ciclo de reconversin determinado por el debilitamiento del papel de la industria como generadora de riqueza y la necesaria bsqueda de actividades econmicas de reemplazo vinculadas, sobre todo, a servicios modernos, con caractersticas econmicas y tecnolgicas novedosas e innovadoras, que las habran vuelto dependientes de estos medios urbanos de mayor desarrollo, aunque tambin con pocos encadenamientos territoriales de difusin y arrastre. A estas tendencias habra que sumar la eterna presencia de territorios pobres, con una tendencia muy marcada hacia actividades primarias poco dinmicas. Tambin se registra la aparicin de un grupo de territorios perdedores (nuevos pobres), regiones de industrializacin tradicional que no han logrado generar nuevas actividades econmicas dinmicas.
C. Disparidades territoriales y cambio econmico estructural a corto plazo (1990-2003)

En esta seccin se analiza el perodo ms reciente (1990-2003) y, como su rasgo ms particular es la tendencia general a la contencin de los procesos previos de convergencia, el examen se centra en las caractersticas de los territorios situados sobre la diagonal de la divergencia, es decir, los ganadores y los estancados, que son los que ms habran contribuido a explicar la contencin de la convergencia. El comportamiento de estos territorios se evaluar mediante el uso de los indicadores de cambio sectorial y grado de especializacin y la contribucin a la divergencia por parte de cada uno de los grupos (cuadrantes) mencionados. La tasa media de crecimiento del pib per cpita nacional (vase la tercera columna del cuadro III.9) muestra que en todos los pases con la nica excepcin de Chile los territorios estancados son territorios en estado de receso, o incluso de franco retroceso, con tasas de crecimiento del pib per cpita cercanas a cero (Bolivia y Colombia) o negativas (la Argentina, Mxico y el Per).
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Los sectores en retroceso y en avance, as como la magnitud del cambio en su participacin porcentual en la generacin de valor agregado bruto nacional (vase la cuarta columna del cuadro III.9), evidencian que la tendencia predominante es el avance de las actividades del sector terciario, pblico o privado. En Bolivia, Colombia y Mxico, los sectores con mayor progreso relativo son los servicios: en Colombia los sociales y comunales y en Bolivia y Mxico principalmente los privados (transporte y comunicaciones, finanzas y energa). El progreso de las actividades terciarias se combina en Chile y la Argentina con una actividad primaria como la minera. El Per es el nico pas en donde los dos sectores con mayor progreso relativo, minera y agricultura, son primarios. Por consiguiente, los pases de la regin no presentan una tendencia de cambio comn ni uniforme, aunque se registra un predominio de la tercerizacin combinada con el resurgimiento de algunas actividades primarias. Esta tercerizacin tampoco es un proceso homogneo ya que en algunos casos se asocia al incremento de los servicios pblicos y sociales y en otros al de los servicios privados. El anlisis comparativo de algunos factores asociados con la contencin de los procesos de divergencia permite ver las diferencias entre los pases, en cuanto a la importancia de la produccin y la poblacin nacional comprometidas en esta contencin (vanse las columnas Peso en pib y Peso en poblacin del cuadro III.9). En Colombia, la poblacin y la produccin de estos territorios es cercana a la quinta parte de la nacional, en Chile, Mxico y el Per las proporciones oscilan entre el 30% y el 40% y en la Argentina llegan a casi un 90%. Cabe resaltar la magnitud econmica y demogrfica de las regiones estancadas o deprimidas. En trminos de poblacin, la participacin oscila entre el 15% en Colombia, el 37% en la Argentina y el 34% en Bolivia y Chile. Mxico (27%) y el Per (24%) se ubican en una situacin intermedia. En cuanto a la produccin, los rdenes de magnitud son obviamente inferiores, pues sus ingresos per cpita se sitan por debajo de los promedios nacionales, aunque con pequeas variaciones frente a la participacin establecida en el aspecto demogrfico. Por tanto, el volumen de personas y de riqueza en estas zonas deprimidas no es nada despreciable ya que representa alrededor de la cuarta parte de la poblacin y la quinta parte de la produccin nacional. Adems, sus tasas de crecimiento del ingreso per cpita evidencian que se trata de territorios en estado de alerta econmica; a excepcin de Chile, donde la tasa es aceptable (2,7%), en el resto es muy prxima a cero. En cuatro de los seis pases analizados, los territorios ganadores se orientan a la produccin minera y tienen estructuras productivas muy especializadas. La Argentina y Mxico son la excepcin debido a
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CUADRO III.9 PASES DE AMRICA LATINA: CAMBIO ESTRUCTURAL Y CONTRIBUCIN A LA DIVERGENCIA (1990-2003)
Contribucin a la divergencia (En porcentajes) Grupo Ganador 0,04 Estancado Total Ganador -4,2 Estancado 4,4 2,3 Ganador Estancado 3,1 Total -6,6 Ganador Estancado 5,8 Total 42,8 44,3
(Contina)
Pas (perodo) Cambio Total -2,9 -1,3 -4,2 21,4 87,7 11,1 26,0 37,1 39,6 -2,9 33,8 -0,8 0,17 Total Manufac. Agropec. 2,0 5,72 0,1 87,0 0,10 -1,9 37,4 1,4 66,4 2,5 49,6 -1,9 3,9 0,8 4,7 Financiero Peso Peso en Cambio en Pib pobl. Cambio Grado Sector
Ubicacin
Tasa anual media del Pib pc (En porcentajes)
Cambio estructural pas
Especializacin Cambio 0,00
Sectores
1,0
Manufac. Comercio
Argentina (1990-2001) Centro-Sur
Ganador
1,7
Norte -2,3 -1,9
Estancado -0,1
Financiero Minera
Agrcola
0,01
3,4
Chile Norte (1990-2001)
Ganador
4,9
Manufac. Ad. pblica
0,46
Minera
0,11
0,02
Centro
Estancado
1,2 10,7 14,8 25,5 14,3 28,6
Per (1994-2001) Disperso 1,7 1,4 -4,6 -2,0 2,5 2,2 1,1
Transporte 2,7 y comunic. Minera Manufac. Construc. Comercio 2,7 1,7 -1,3 -0,9 -0,6 0,9 -1,0
7,1 24,0 31,2 2,8 10,0
0,1 0,5
0,19
Minera Agricultura 0,16 Industria. y Agricultura -0,6 -5,2 34,2 -2,9 0,11 No 0,23 Minera
0,01
Ganador
2,3
Norte-Selva Estancado -0,1
Minera Agricult.
0,01
0,7
Manufac. Comercio
0,12
Bolivia Disperso (1990-2004)
Ganador
0,02
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Centro
Estancado
2,6 Transporte y comunic. Ad. pblica 0,0 Electric.
CUADRO III.9 (conclusin)

Contribucin a la divergencia (En porcentajes) Grupo Ganador Estancado 6,0 Total 20,3 22,0 0,11 10,4 -0,5 15,1 0,5 Fue Agropec. 0,01 9,9 2,1 6,9 -0,2 0,20 Minera Peso Peso en Cambio en Pib pobl. Cambio Grado Sector Cambio 0,06 Especializacin
Pas (perodo) Cambio Total -2,4 -3,3 -5,7 4,0 1,9 1,7 -3,3 -0,7 -4,0 Estancado 2,9 1,4 4,3 Total 39,5 44,3 15,5 -1,7 27,1 -0,6 0,13 Ganador 24,0 2,9 17,3 0,6 0,10
Ubicacin
Tasa anual media del Pib pc (En porcentajes)
Cambio estructural pas
Sectores
0,8
Colombia Disperso (1990-2002)
Ganador
2,8
Industria Agropec.
Sur Oriente
Estancado
Ad. pblica 0,2 S. sociales Financiero
0,8
S. sociales Construcc.
Manufac. Comercio y Servicios Silvicultura Agropec.
0,05
Mxico (1993-2003) Norte
Ganador
0,02
Sur
1,8 Transporte y comunic. Estancado -0,0 Financiero
93
94
CEPAL
que sus capitales integran este grupo, con una orientacin econmica principalmente terciaria en el primer caso y una mezcla de industria y terciario en el segundo (vase la ltima columna del cuadro III.9). La naturaleza y las caractersticas de las fuerzas que contribuyen a la divergencia son, por tanto, diferentes para estos dos tipos de dinmicas en los pases. En el otro extremo del espectro se sitan los territorios estancados, con grados de especializacin econmica relativamente bajos y orientados, sobre todo, hacia el sector agrcola. Solo en Chile y el Per, la industria acompaa a la agricultura como actividad econmica propia de estos territorios estancados. La verdadera magnitud y gravedad de esta situacin se comprende mejor a partir de la pobreza territorial persistente en Amrica Latina, ya que se trata de territorios que han estado postrados en el atraso por largos perodos de tiempo. El anlisis pone en evidencia la diversidad de condicionantes, pero tambin las tendencias continentales presentes en el proceso de contencin de la convergencia econmica territorial en el perodo 1990-2003. A nivel nacional, se observa un avance generalizado de las actividades terciarias que en ocasiones se acompaa del progreso de algunas primarias, sobre todo de la minera. En coincidencia, los territorios ganadores se asocian a estas mismas actividades. En la mayora de estos territorios, la minera es la principal fuente de expansin productiva y las estructuras econmicas territoriales de apoyo se caracterizan por un alto grado de especializacin. Solo en la Argentina y Mxico, los sectores financiero (en el primero) y manufacturero (en el segundo) empujan el dinamismo productivo en el contexto de economas territoriales altamente diversificadas. Este caso particular refuerza la idea de que la contencin de la convergencia surge de la combinacin de polos regionales de alta especializacin (en general primario-exportadores), articulados con las economas de las grandes ciudades y regiones ms desarrolladas que son proveedoras de bienes, servicios e insumos y probablemente generan pocos encadenamientos intrarregionales e interregionales. Las fuentes de divergencia, o de contencin de la convergencia, no solo se originan a raz de las caractersticas de los territorios dinmicos, sino tambin de la prolongacin de la pobreza en los territorios estancados. Por tanto, el anlisis debe equilibrar el inters por comprender los motivos de la limitacin de la difusin y el arrastre del dinamismo territorial de los ganadores y las razones y las formas de la prolongacin de la pobreza de los ms atrasados. Asimismo, se advierte el dramatismo de la situacin de estancamiento, tanto por su extensin histrica como por su profundidad y la cantidad de pobladores comprometidos. En esta situacin, la actividad econmica predominante es la agricultura pero
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en los ltimos tiempos la industria tambin ha tenido una participacin significativa en pases como Chile y el Per. Podra decirse que junto a la persistencia de la pobreza en los territorios pobres, la aparicin de un segmento de nuevos pobres tambin ha contribuido a la divergencia. Finalmente, es importante otorgar un significado ms preciso a ciertos procesos nacionales de convergencia y divergencia. Durante el perodo 1976-1990, en el Per (vase el cuadro III.5) se registr una tendencia a la convergencia econmica territorial en medio de un permanente retroceso del ingreso per cpita nacional con un promedio anual superior al 2%. De forma semejante, el ingreso per cpita nacional medio de Chile durante el perodo 1971-1983 (vase el cuadro III.4) retrocedi cerca del 1% anual, con una tendencia econmica a la convergencia territorial. En ninguno de los dos casos se puede afirmar que estas convergencias sean situaciones deseables o progresivas sino que, ms bien, son el resultado de una repercusin de la recesin proporcionalmente mayor en los territorios ms ricos que en los ms pobres. Se trata entonces de convergencias perversas. En el extremo opuesto se sita la Argentina, donde en un perodo de crecimiento econmico moderado (1% promedio anual; vase el cuadro III.9), la contencin de la convergencia se explica por la expansin ms acelerada de Buenos Aires (capital federal + provincia), que ubica en los ganadores al 50% de la poblacin y al 66% del pib nacional. En este caso, y por las razones expuestas, podra hablarse de una divergencia progresiva.
D.
Desintegracin econmica y territorial, causa y consecuencia
Los fenmenos de estratificacin, polarizacin y primaca territorial son expresiones de un estado de fragmentacin econmica territorial que opera, a la vez, como causa y consecuencia de las disparidades econmicas territoriales. Como causa, en la medida en que hace ms difcil el encadenamiento econmico territorial de difusin y arrastre, neutralizando, e incluso disminuyendo, las disparidades. Como consecuencia, en tanto las caractersticas propias de las nuevas actividades econmicas refuerzan este panorama por estar diseadas para integrarse muy poco al resto del territorio nacional. En Mxico aparece un ntido contraste entre los extremos norte (ganadores) y sur (estancados) del pas. Aroca, Bosch y Maloney (2005:362-364) destacan diversas agrupaciones: de estados pobres alrededor de Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla. () los estados
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fronterizos como un polo con niveles de altos ingresos que se ha fortalecido a lo largo del tiempo () [que] no han irrigado su dinamismo sobre los que le siguen hacia el sur. () Para el centro [del pas] hay poca evidencia de clubes de convergencia53. En Chile se detectan dos grupos (clusters) de regiones con alta interdependencia espacial. El primero est conformado por regiones que tienen un producto per cpita por debajo del promedio nacional y sus vecinos tienen condiciones similares. Las regiones de este grupo son [Bo-Bo, Araucana y Los Lagos] (grupo rezagado o recesivo). El segundo grupo est formado por regiones con un nivel de producto per cpita por sobre el promedio del pas, con vecinos con caractersticas similares (zona caliente o hot spot) y lo conforman [Tarapac, Antofagasta, Atacama] () el primer grupo se detecta desde la dcada de los 60s, mientras que el segundo grupo parece haber surgido slo en la dcada de los 90s (Aroca y Bosch, 2000, pg. 222). Las estimaciones realizadas por el ilpes apoyan estas conclusiones y permiten determinar que las regiones ganadoras se aglomeran hacia el norte mientras las perdedoras se agrupan hacia el centro del pas. En el Per, la fragmentacin se da alrededor de grandes regiones: cada uno de estos grupos de departamentos converge a su propio estado estacionario, lo que resulta un indicador de la fragmentacin [sin] convergencia ni polarizacin en el sentido de Quah (convivencia de dos grupos de economas: ricas y pobres). Por el contrario, se presenta estratificacin y se encuentran hasta ocho regiones econmicas distintas (Odar, 2002, pg. 62). En este caso, los clculos del ilpes no apoyan integralmente estas conclusiones, aunque s muestran la fragmentacin econmica territorial. Se presenta un pas dividido en tres grandes franjas: el norte interior que rene a los perdedores, la costa sur que agrupa a los ganadores y una extensa franja central con una combinacin de regiones costeras y serranas donde confluyen regiones convergentes y declinantes. En el Brasil se observan agrupaciones espaciales de estados ricos y pobres. Los estados ricos (pobres) se localizan cerca de otros estados ricos (pobres). La situacin parece ser muy estable, con un incremento en el nivel de agrupacin espacial durante el final de los 80s y los 90s. [Estas agrupaciones tienen expresiones regionales muy claras] la asociacin espacial () es debida principalmente a la consolidacin de agrupaciones regionales en el noreste y en el sureste. La influencia de estas agrupaciones es persuasiva y estructural y, en el tiempo, han atrado
53
Las conclusiones de Aroca y del ilpes son similares, aunque se basan en diferentes tipos de informacin.
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estados perifricos que hasta entonces no estaban agrupados (Bosch y otros, 2003, pgs. 5-13). Si bien la Argentina, Bolivia y Colombia no cuentan con estudios de naturaleza semejante, los mapas de desempeo econmico sugieren que el primero posee grandes agrupaciones geogrficas de territorios con similar desempeo, con un patrn de agrupamiento espacial que seala un norte de lento crecimiento (territorios estancados) en contraste con un sur de altos niveles de ingreso y crecimiento superior al promedio (territorios ganadores). En Bolivia y Colombia hay mayor dispersin y estos rasgos de agrupamiento espacial no son evidentes. Estos procesos se pueden observar en el mapa IV.1 (pgina 105). Esta tendencia a la agrupacin regional se acompaa de un fenmeno de persistencia especialmente marcado en las regiones ms pobres. En el Per se constata una fuerte persistencia de los grupos de departamentos pobres: una persistencia muy fuerte de los departamentos ms pobres a seguir sindolo, con una probabilidad de 0.81. En el caso de los departamentos ms ricos esa persistencia se reduce ostensiblemente (Odar, 2002, pg. 56). En Mxico tambin se han encontrado contundentes expresiones de esta persistencia y de su empeoramiento: Los estados en el quintil 1 y 2 podan moverse hacia arriba en la distribucin con una probabilidad del 7 y del 5 por ciento en la poca posterior a la liberalizacin, comparado con el 20 y el 29 por ciento en el perodo previo a la liberalizacin (Aroca, Bosch y Maloney, 2005, pg. 358). En el caso brasileo, la persistencia parecera concentrarse ms bien en el extremo de los ms ricos: La persistencia es mucho ms alta en las clases extremas (pobres y altas) que en las medias. () Los estados con un ingreso per cpita relativamente lejano de la media, tienden a permanecer en esa situacin. Este fenmeno est especialmente presente en la clase de ingresos ms altos para la cual la probabilidad de permanecer en el club de los ms ricos es del 95 y del 89 por ciento respectivamente, dependiendo del perodo considerado (Bosch y otros, 2003, pg. 14).
E.
Conclusiones
La dcada de 1990 marc en la regin la concomitancia de las reformas de apertura y liberalizacin con la contencin de procesos previos de convergencia. Las relaciones sugieren posibles causas como la introduccin de nuevos paquetes tecnolgicos e institucionales y el surgimiento de un modo distinto de crecimiento econmico con nuevos focos de innovacin, formas y medios de difusin y efectos de arrastre y exclusin.
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A mediano plazo (1970-2000), el advenimiento de los aos noventa no represent para Chile, Colombia y el Per la aparicin de tendencias de cambio sectorial radicalmente nuevas sino, ms bien, la continuacin de procesos de largo plazo. El perodo ms reciente, que va desde 1990 hasta hoy, ha sido propicio para la maduracin y la aceleracin de procesos estructurales que ya se venan produciendo, sin una ruptura tan marcada como suele pensarse. Este parece ser el caso de la consolidacin del carcter dinmico de los sectores primarios (minera y agricultura) en Chile y el Per y de los servicios del gobierno en Colombia. El desempeo econmico territorial en los subperodos a lo largo de casi 30 aos permite establecer una de las peculiaridades de la estructura econmica territorial: la persistencia del carcter ganador (rico) o perdedor (pobre) de los territorios con muy poca movilidad, sobre todo ascendente. El desempeo territorial asociado con la evolucin sectorial evidencia los rasgos ms propios del perodo: el cambio estructural en los aos noventa marca la prdida del papel dinmico de la industria manufacturera y de los territorios donde esta actividad es ms importante y el surgimiento de una estrecha asociacin entre minera y territorios ganadores. Para un grupo ms amplio de pases, y en un perodo ms breve (1990-2003), la mayor transformacin estructural se expresa mediante una tercerizacin, acompaada del resurgimiento de algunas actividades primarias. La tercerizacin no es un proceso homogneo ya que en algunos casos se asocia con los servicios pblicos y sociales, mientras que en otros se vincula con los servicios privados (finanzas, comercio, transporte, comunicaciones). En la dimensin territorial, en cuatro de seis pases los territorios ganadores se orientan a la produccin minera y tienen estructuras productivas altamente especializadas. Las excepciones son la Argentina, con una expansin principalmente terciaria, y Mxico, con una combinacin de industria y terciario. Por el lado de los territorios estancados, es necesario resaltar su magnitud econmica y demogrfica: la poblacin oscila entre el 15% en Colombia y el 37% en la Argentina y el crecimiento del pib per cpita es prximo a cero en todos los casos (con excepcin de Chile), lo que evidencia que se trata de territorios en estado de alerta econmica. Esta particular mezcla de tendencias sugiere que la contencin de la convergencia surge de la combinacin de polos regionales exportadores, ricos, dinmicos, de alta especializacin y estrechamente vinculados a las economas de las grandes ciudades y las regiones ms desarrolladas, proveedoras de servicios (econmicos, pblicos y financieros) e insumos y muy poco generadoras de encadenamientos de difusin y arrastre intrarregionales e interregionales. Por otra parte, la contribucin de los centros econmicos mayores sera menos clara e intensa puesto que habran transitado por un perodo de reconversin determinado por
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el debilitamiento del papel de la industria y la necesaria bsqueda de actividades econmicas de reemplazo. Estas actividades habran estado relacionadas, principalmente, con servicios modernos con caractersticas econmicas y tecnolgicas novedosas e innovadoras que las habran vuelto espacialmente autodependientes de estos medios urbanos de mayor desarrollo, tambin con pocos encadenamientos de difusin y arrastre territorial. A estas tendencias se suma la secular persistencia de los territorios pobres, con una asociacin muy alta a actividades primarias poco dinmicas. De igual modo, aparece un grupo de nuevos territorios pobres, regiones de industrializacin tradicional que no habran conseguido generar nuevas actividades econmicas dinmicas.
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Desempeo econmico y regiones emblemticas

Un elemento explicativo esencial del ciclo econmico y de su evolucin es la existencia de focos, nodos o centros geogrficos innovadores, promotores de cambios que arrastran al conjunto de componentes de forma selectiva, afectando a unos con ms intensidad, a otros de manera marginal y dejando a otros tantos en la exclusin total. Los efectos de arrastre se establecen por medio de procesos de difusin espacial con patrones muy caractersticos. Durante estos procesos de arrastre y difusin, los distintos componentes del conjunto (red urbana, nacin, regin) presentan velocidades de transformacin diferenciales: de acercamiento (convergencia) cuando los territorios de menor desarrollo relativo avanzan ms rpido que los de mayor desarrollo y de alejamiento (divergencia) cuando sucede lo opuesto. Mediante distintas tcnicas de anlisis regional, en este captulo se revisan y comparan las dinmicas de crecimiento de los territorios de los niveles intermedios de ocho pases de Amrica Latina para establecer cules estn logrando buenos resultados y en cules los resultados son negativos, y a partir de all procurar explicar mejor estos comportamientos diferenciales. El hecho de que a partir de la dcada de 1990 no haya evidencia de convergencia ni aumento de las disparidades coincide con la existencia de territorios de menor desarrollo relativo, donde se ha producido cierta convergencia debido a patrones y ritmos de crecimiento ms dinmicos que los promedios nacionales. Es preciso y positivo comprender por qu en ellos esta dinmica ha sido posible e
Captulo IV
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identificar los territorios de mayor desarrollo relativo que son capaces de mantener ciclos estables de crecimiento y, por tanto, de ampliar la brecha econmica existente. En ambos casos, se trata de buscar elementos comunes que dan lugar a esta capacidad de crecimiento para comprender si los efectos de arrastre se pueden prever o si se trata de fenmenos que requieren de otras condiciones de desarrollo que deben ir acompaadas, necesariamente, de la aplicacin de polticas regionales muy explcitas.
A.
Evolucin econmica y tipologa de los territorios
La evolucin econmica de los territorios comprende: a) su clasificacin segn nivel y ritmo de crecimiento y b) el anlisis regional complementario denominado diferencial estructural54. Los territorios de los pases se han clasificado en ganadores, convergentes, estancados o declinantes (vase el recuadro III.1) segn el nivel de riqueza (piB por habitante) y el desempeo econmico (crecimiento superior o inferior al promedio nacional) en el perodo 19902003 (o lo ms cercano posible a estas fechas). La clasificacin resultante se presenta en el cuadro IV.1 y el detalle se incluye en el anexo 3. En el mapa IV.1 se localizan los territorios de todos los pases de Amrica Latina y el Caribe para los que se cont con la informacin pertinente, de acuerdo con su ubicacin en los cuadrantes de desempeo econmico descritos en el recuadro III.1. Para avanzar en el examen de la informacin disponible, el anlisis regional, mediante el mtodo diferencial estructural (mde) (vase el recuadro IV.1), ayuda a clasificar las distintas regiones en funcin de su comportamiento econmico, enriqueciendo sus interpretaciones. En el diagrama IV.1 se presentan los resultados de cada pas y en el anexo 2 se muestran los resultados del mtodo diferencial estructural para los distintos pases. Este anlisis abarca tres perodos: a) de expansin econmica, que va desde 1990 (ao base) hasta 1998; b) de contraccin, que comienza con la crisis econmica mundial de fines de los aos noventa y va desde 1998 hasta el ltimo ao con informacin subnacional para cada pas, y c) anlisis del perodo completo, al que corresponde la clasificacin
54
Evolucin de las economas subnacionales de los pases para los que ha sido posible conseguir informacin desagregada a nivel de territorios intermedios (la Argentina, Bolivia, el Brasil, Chile, Colombia, el Ecuador, Mxico y el Per). Para la clasificacin en cuadrantes, en la Argentina se trabaja con el producto geogrfico bruto (pgb) provincial, en el Ecuador con el valor agregado provincial y en todos los dems casos con el piB, sin perjuicio de lo cual, en general se hablar de piB territorial.
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presentada (vase el diagrama IV.1), donde se distinguen seis situaciones (divididas en dinmicas y lentas). La diagonal de los grficos es la divisin entre los efectos totales: los territorios que estn por encima de ella tienen efecto total positivo (dinmicas), mientras que los que estn por debajo presentan efecto total negativo (lentas). A su vez, a cada una de estas situaciones corresponden tres alternativas y de all resultan seis grupos de regiones (vase el cuadro IV.2).
Recuadro IV.1 EL MTODO DIFERENCIAL ESTRUCTURAL Este mtodo compara el cambio observado en un perodo de tiempo en una variable, en este caso el pib, tanto en cada regin como en el pas, con el cambio que se habra producido en cada regin si el pib se hubiese comportado de idntica manera tanto en las regiones como en el pas. El mtodo se compone de tres efectos: El efecto total es la diferencia (positiva o negativa) entre el valor actual del pib de una regin y el valor hipottico que se habra obtenido si el pib hubiera evolucionado al mismo ritmo que a nivel nacional. Por tanto, un efecto positivo significa una dinmica regional mayor que la nacional. El efecto diferencial consiste en la diferencia entre la evolucin de cada sector regional y el valor que el pib habra alcanzado si el sector en la regin hubiera evolucionado a la misma tasa de ese sector a nivel nacional. La suma de las diferencias sectoriales puede ser positiva o negativa y ello determina el signo del efecto diferencial. Este factor explica la parte de la diferencia total que se puede atribuir a que una misma actividad muestre un ritmo de cambio distinto a nivel regional y a nivel del pas en su conjunto. El efecto estructural es la diferencia aritmtica entre el efecto total y el efecto diferencial. Este factor explica la parte de la diferencia total que se atribuye a que la regin est o no especializada en actividades que hayan mostrado un comportamiento muy diferente al promedio de toda la economa. Tambin explica la parte de la diferencia (hipottica) que se puede atribuir a la particular estructura regional frente a la nacional. Un efecto positivo significa que la regin se especializa en actividades que a nivel nacional han mostrado un rpido crecimiento.
En general, el cruce entre la clasificacin realizada sobre la base de la evolucin del piB per cpita (vase el cuadro IV.2) o del piB total (vase el diagrama IV.1) presenta coincidencias entre los territorios ganadores. Los territorios ganadores y convergentes (vase el cuadro IV.1) normalmente tienen un efecto total positivo (de acuerdo con el mde) y se ubican por encima de la diagonal (vase el diagrama IV.1), aun cuando los tres efectos pueden no ser positivos. Sin embargo, algunas situaciones peculiares, como las que se presentan en el recuadro IV.2, escapan a este patrn.
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Cuadro IV.1 Clasificacin de los territorios por pases Pases Argentina Brasil Convergentes Catamarca, Crdoba M. Grosso, Rondonia, Tocantins, Goias, MT Soul, RG Norte, Paraiba, Baha, Sergipe, Pernambuco, Roraima, Piaui, Maranhao Potos Maule, Los Lagos, Coquimbo Crdoba, Vaups, Csar, Caldas, Huila, Bolvar, Tolima, Boyac, Cauca, Nario, Magdalena, Sucre Carchi, Tungurahua, Cotopaxi, Los Ros, Caar, Chimborazo, Loja, Manab, Bolvar Zacatecas, Guanajuato, Durango, San Luis, Michoacn, Puebla, Yucatn, Tlaxcala Cajamarca, Ayacucho, Ancash, Junn, La Libertad, Puno, Hunuco, Cusco Estancados Argentina Buenos Aires, Ro Negro, La Rioja, Santa Fe, Entre Ros, Mendoza, San Juan, Misiones, Tucumn, Santiago del Estero, Formosa, Salta, Corrientes, Chaco, Jujuy Minas Geras, Par, Acre, Cear, Alagoas, Amap Cochabamba, La Paz, Chuquisaca, Beni Araucana, OHiggins, Valparaso, Bo-Bo Atlntico, Quindo, Risaralda, N. Santander, Caquet, Choc, Putumayo, Guana, Amazonas, Vichada, Guaviare Imbabura, Zamora, Morona, Guayas, EL Oro Jalisco, Colima, Veracruz, Chiapas, Hidalgo, Mxico, Oaxaca, Sinaloa, Morelos, Guerrero, Tabasco, Nayarit Lambayeque, San Martn, Uyacali, Apuirimnac, Loreto, Huancavelica, Ica, Amazonas, Piura, Tumbes Ganadores Ciudad de Buenos Aires, Neuqun, Santa Cruz, Chubut, La Pampa DF, Ro de Janeiro, Amazonas, Paran, Espritu Santo
Bolivia Chile Colombia
Tarija, Oruro, Pando Antofagasta, Tarapac, Atacama, Aysn Casanare, Santander, La Guajira, Meta Pastaza, Azuay
Ecuador
Mxico
Mxico, DF, Nuevo Len, Coahuila, Chihuahua, Aguas Calientes, Quertaro, Tamaulipas, Sonora Moquegua, Tacna, Pasco, Arequipa, Madre de Dios Declinantes San Luis, Tierra del Fuego
Per
Brasil Bolivia Chile Colombia
So Paulo, Ro Grande do Sul, Santa Catarina Santa Cruz Regin metropolitana, Magallanes Cundinamarca, Antioquia, Valle, Bogot, D.C., San Andrs, Arauca Pichincha, Napo, Galpagos, Sucumbos Baja California Sur, Campeche, Baja California, Quintana Roo Lima
Ecuador Mxico
Per
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Mapa IV.1 Amrica Latina y el Caribe: territorios clasificados de acuerdo con el tipo de desempeo econmico
Mxico
Cuba Repblica Dominicana Jamaica Guatemala Honduras El Salvador Costa Rica Nicaragua Panam Venezuela (Rep. Bol. de) Colombia Ecuador Guyana Suriname Guayana Francesa Hait Puerto Rico
Per
Brasil Bolivia
Paraguay Divisin de pases Lmites administrativos Cuadrante I Ganadores II Convergentes III Estancados IV Declinantes Sin datos Chile Argentina Uruguay
Fuente: Elaboracin propia. Nota: Los lmites y nombres que figuran en este mapa no suponen una aceptacin oficial por parte de las Naciones Unidas.
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Diagrama IV.1 mtodo DIFERENCIAL ESTRUCTURAL: ORDENAMIENTO DE LAS REGIONES SEGN DINMICAS DE CRECIMIENTO
Argentina: 1990-2001
ED +
Ciudad de Bs. As. Catamarca Neuqun Santa Cruz Chubut San Juan Mendoza Ro Negro T. del Fuego
Bolivia: 1990-2004
ED + ED -
ED -
EE +
EE +
Tarija Santa Cruz La Paz
EE -
Tucumn Misiones Entre Ros
EE -
Crdoba La Pampa
Buenos Aires - Chaco Corrientes - Formosa Jujuy - La Rioja San Luis - Santa Fe Santiago del Estero - Salta
Pando
Cochabamba
Chuquisaca Oruro Potos Beni
Brasil: 1992-2002
ED +
Rondonia - Roraima Tocantis - Maranhao Piau - Paraiba Pernanbuco - E. Santo MG do Sul - M. Grosso Goias - DF Amazonas Amap Paran Santa Catarina
Chile: 1990-2002
ED ED +
Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo
ED -
EE +
Cear Alagoas Minas Gerais
EE +
Acre - Par - RG Norte Sergipe - Baha R. Janeiro
Valparaso Magallanes
EE -
EE -
So Paulo Ro Grande do Sul
Maule Los Lagos R. Metropolitana Aysn Araucana
Bernardo Ohiggins Bo-Bo
Colombia: 1990-2003
ED +
Caldas - Cauca Crdoba - Nario Santander - Sucre Vaups - Vichada
Ecuador: 1993-2001
ED +
Caar - Carchi Cotopaxi - Chimborazo Loja . Los Ros Napo - Pastaza Galpagos Pichincha Tungurahua
ED Huila - La Guajira Guaina Bogot Boyac N. Santander Choc - Quindo Amazonas - Arauca Putumayo - San Andrs Antioqua Caquet Risaralda Tolima Valle Guaviare
ED -
Bolvar El Oro Esmeraldas Imbabura - Morona Sucumbios - Zamora
EE +
Atlntico - Bolvar Cundinamarca Cesar - Meta Magdalena Casanare
EE -
EE -
EE +
Manabi Azuaay Guayas
Mxico: 1993-2003
ED +
Aguas Calientes Baja California Baja California Sur Coahuila - Chihuahua Guanajuato - Nuevo Len Puebla - Quertaro - S. Luis Tamaulipas - Tlaxcala Campeche - Durango Quintana - Sonora Yucatn Zacatecas Chiapas
Per: 1994-2001
ED +
Arequipa Ayacucho Cajamarca La Libertad Madre de Dios Tacna Ancash Hunuco Lambayeque San Martn Uyucali Junn Moquegua Pasco Puno
ED -
ED -
Colima Hidalgo Jalisco Mxico Veracruz
EE +
EE +
Apurimac Cusco - Ica Huancavelica Loreto - Piura
Mxico, D.F. - Guerrero Michocn - Morelos Nayarit - Oaxaca Sinaloa - Tabasco
EE -
EE -
Lima
Amazonas Tumbes
107
Cuadro IV.2 CARACTERSTICAS DE LAS REGIONES SEGN ESTRUCTURA PRODUCTIVA Y DESEMPEO ECONMICO, EN RELACIN CON LOS PASES Desempeo Bueno Dinmicas emblemticas. Regiones que han ganado en todos los aspectos porque la dinmica regional de sus sectores ha sido superior a la media de los sectores a nivel nacional y sus estructuras productivas se han especializado en sectores de rpido crecimiento a nivel nacional. Malo Dinmicas. Regiones cuya dinmica sectorial ha sido inferior a la media nacional, pero que, por estar especializadas en sectores de rpido crecimiento a nivel nacional, el efecto estructural ha compensado la menor dinmica sectorial. Lentas. Regiones cuya dinmica sectorial ha sido inferior a la media nacional pero que, por estar especializadas en sectores de rpido crecimiento, han logrado compensar en algo esta cada, aunque sin alcanzar a evitar una prdida absoluta. Lentas emblemticas. Regiones que han perdido en todos los aspectos porque la dinmica regional de sus sectores ha sido inferior a la media de los sectores a nivel nacional y sus estructuras productivas no se han especializado en sectores de rpido crecimiento a nivel nacional.
Buena
Estructura
Dinmicas. Regiones cuya dinmica sectorial ha sido superior a la media nacional, pero cuyas estructuras productivas, sobre todo en el ao base, no estaban especializadas en sectores de rpido crecimiento. Mala Lentas. Regiones con buen desempeo y mala estructura que han tenido una dinmica aceptable pero insuficiente para empujarlas por encima de la media nacional ya que est especializada en sectores que a nivel nacional han sido poco dinmicos o de lento crecimiento.
Los resultados de uno y otro mtodo son bastante coincidentes (vase el cuadro IV.3), de forma que se puede hacer una correlacin entre ambos e identificar regiones caractersticas o emblemticas de cada cuadrante. La seleccin de territorios emblemticos (vase el diagrama IV.2) se ha realizado de la siguiente forma: en el primer grupo se incluyen los territorios ganadores que, segn el mtodo diferencial estructural, tienen los tres efectos positivos (territorios ganadores con buen desempeo y buena estructura), en el segundo grupo estn los territorios convergentes que tienen los tres efectos positivos (territorios convergentes con buen desempeo y buena estructura), en tercer lugar se incluyen los territorios estancados que tienen dos o tres efectos negativos
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Recuadro IV.2 efecto demogrfico EN LOS TERRITORIOS QUE ESCAPAN AL PATRN Santa Cruz, Bolivia Desde el punto de vista del MDE tiene todos los efectos positivos. Sin embargo, este territorio aparece clasificado como declinante debido, principalmente, a su fuerte atraccin poblacional, que se traduce en un pib per cpita con un crecimiento modesto a pesar de que su economa agregada tiene tasas de crecimiento superiores al promedio nacional. Es decir, su clasificacin en trminos de cuadrantes se puede malinterpretar ya que, en realidad, es una de las regiones ms dinmicas del pas. Mxico, D.F., Mxico Se ubica como territorio ganador a pesar de que desde el punto de vista del MDE tiene todos los efectos negativos. En un sentido contrario al de Santa Cruz (Bolivia), ello se debe a que a pesar de que la economa creci muy por debajo del promedio nacional en el perodo 1993-2003 (un 1,6% anual en comparacin con un 2,7%), su poblacin aument a una tasa an mucho menor que la del pas en su conjunto (un 0,5% anual en comparacin con un 1,9%). Esto hace que, en trminos per cpita, Mxico, D.F. tenga un crecimiento mayor que el promedio nacional (un 1% en comparacin con un 0,8%). Es decir que, contrario a lo que pudiera pensarse, entre 1993 y 2003 Mxico, D.F. ha mantenido una poblacin casi estacionaria. San Juan, Argentina En el perodo 1990-2001 se comporta como regin estancada, a pesar de que su efecto total para el mismo perodo es positivo. Ello se debe a que en trminos agregados crece igual que la media nacional (2,1%) y en trminos per cpita crece menos que dicha media (un 0,5% en comparacin con un 1,0%). Esto es por el gran dinamismo poblacional de San Juan en el perodo, con un crecimiento del 1,6% anual frente a la media anual nacional del 1,1%.
(desempeo, estructura y total) y en cuarto lugar se encuentran los territorios declinantes que tienen dos o tres efectos negativos. La agrupacin de territorios segn ambas formas de clasificacin muestra una fuerte homogeneidad en los casos de territorios ganadores y convergentes que, en general, muestran efectos estructurales, totales y de desempeo positivos (vase el cuadro IV.3). Entre los territorios estancados son frecuentes los que tienen todos los efectos negativos, pero tambin los que tienen un efecto total positivo debido al peso mayor de algn efecto parcial positivo (de desempeo o estructura). Finalmente, en los territorios declinantes, que son los menos, tiende a presentarse una diversidad de casos sin un patrn legible.
Cuadro IV.3 Clasificacin de los territorios por pas segn EL desempeo de sus economas
Categoras de clasificacin GANADORES EE+EDLa Pampa EE-EDEfecto total negativo EE-ED+ EE+EDEfecto total negativo EE-EDEE-ED+ EE+ED-
Pas
CONVERGENTES
Efecto total positivo EE-ED+ EE+EDCrdoba
Argentina
EE+ED+ Catamarca Tucumn Amazonas Paran
R. Grande Norte Baha Serguipe
Efecto total positivo EE+ED+ EE-ED+ Ciudad de Bs. As. Chubut Neuqun Santa Cruz Distrito Federal Espritu Santo
Ro de Janeiro
Brasil
Mato Grosso Rondonia Golas MG do soul Paraiba Pernambuco Roraima Piaui Marahaho Potos Oruro Pando Aysn La Guajira Meta Casanare
Bolivia
Coquimbo Tolima Boyac
Chile
Maule Los Lagos
Colombia
Bolvar Cesar Magdalena
Huila
Tarija Antofagasta Tarapac Atacama Santander
Tunguarahua
Manab
Bolvar
Pastaza
Azuay
Ecuador
Mxico
Crdoba Vaups Cauca Caldas Sucre Nario Carchi Cotopaxi Los Ros Caar Chimborazo Loja Guanajuato San Luis Puebla Tlaxacala Michoacn Cuzco
Durango Zacatecas Yucatn
Sonora
Mxico, D.F.
Per
Cajamarca Ayacucho La Libertad
Ancash Hunuco
Junn Puno
Nuevo Len Coahuila Chihuahua Aguas Calientes Quertaro Tamauilpas Tacna Arequipa Madre de Dios
Moquegua Pasco
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(Contina)
110
Cuadro IV.3 (conclusin)
Pas
EE+EDT. del Fuego
Argentina
Brasil
Bolivia
Chile
Magallanes Bogot San Andrs
Colombia
Sucumbos
Ecuador
Mxico
Per
Categoras de clasificacin ESTANCADOS DECLINANTES Efecto total positivo Efecto total negativo Efecto total positivo Efecto total negativo EE-EDEE-ED+ EE+EDEE-EDEE-ED+ EE+EDEE+ED+ EE-ED+ EE+EDEE-EDEE-ED+ Entre Ros Buenos Aires Ro Negro San Luis San Juan Misiones La Rioja Mendoza Tucumn Santa Fe Stgo. Estero Formosa Corrientes Chaco Salta Jujuy Amap Par Cear Sta. Catarina So Paulo Acr Alagoas R. Grande do sul Minas Gerais Cochabamba Chuquisaca La Paz Santa Cruz Beni Araucana B. OHiggins Valparaso Metropolitana Bo-Bo Vichada Atlntico Guania Guaviare Quindo Cundinamarca Antioquia Amazonas Risaralda Arauca Valle Choc Caquet Norte de Santander Guayas Imbabura Napo Pichincha Zamora Galpagos Morona El Oro Chiapas Oaxaca Jalisco Baja California Campeche Sinaloa Colima Baja California Quintana Roo Sur Morelos Veracruz Tabasco Mxico, D.F. Nayarit Hidalgo Guerrero Lambayeque Amazonas Apurimac Lima San Martn Tumbes Loreto Uyucal Huecavelica Ica Piura
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Diagrama IV.2 territorios emblemticos Convergentes Primario Cajamarca Per Mato Grosso Brasil Cotopaxi Ecuador Catamarca Argentina Crdoba Colombia Ganadores Primario Antofagasta Chile Tarija Bolivia Neuqun Argentina Secundario Santander Colombia Amazonas Brasil Coahuila Mxico Terciario DF Brasil Buenos Aires Argentina Declinantes Primario Magallanes Chile Secundario San Luis Argentina So Paulo Brasil Terciario Bogot Colombia Quintana Roo Mxico Diversicado Santa Cruz Bolivia
Secundario Guanajuato Mxico Los Lagos Chile
Estancados Primario Alagoas Brasil Secundario Bo-Bo Chile Terciario Guerrero Mxico La Paz Bolivia Diversicado Risaralda Colombia
En todos los grupos se ha procurado realizar una seleccin que incluya territorios donde la actividad ms representativa pertenezca a los sectores primario, secundario o terciario, responsables del auge o la contraccin por la que atraviesa cada regin. Esta clasificacin facilita algunas interpretaciones comparativas de las regiones de cada pas (vase el cuadro IV.4). A continuacin, se examinan los distintos cuadrantes profundizndose en algunas regiones emblemticas para lo cual se presenta un breve anlisis de la situacin y de la evolucin econmica y social.
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Cuadro IV.4 CARACTERSTICAS DE LOS TERRITORIOS SEGN DESEMPEO ECONMICO Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA
Primario En su expansin ha predominado una actividad primaria, en este caso la minera, que normalmente ha significado la explotacin de un recurso natural exportable. Secundario Sin perjuicio de otras actividades, la industria manufacturera ha sido la actividad dinmica ms importante, con fuertes vinculaciones con el sector externo. Terciario Normalmente representativos de reas metropolitanas que, sin perjuicio de actividades secundarias importantes, se han terciarizado y han desarrollado dinmicos sectores de servicios muy vinculados a la economa mundial
Ganador
Predomina una actividad primaria que explica su mayor crecimiento y se ha dinamizado o valorizado en tiempos ms recientes. Esta actividad tambin se asocia a recursos naturales exportables. Los ejemplos representativos que se han elegido se refieren a minera y agricultura (soja y flores). Han retrocedido en sus capacidades competitivas por el agotamiento o declive de un sector de actividad primaria (muchas veces la minera) en que se basaba buena parte de sus posibilidades de crecimiento.
La industria manufacturera, que en este caso est muy asociada a la industria maquiladora y tiene fuertes vinculaciones con la economa mundial, se ha dinamizado para lograr un mayor despegue de la regin.
Convergente
Pese a haber alcanzado estndares de crecimiento relativamente altos, se han desindustrializado, ya sea por el cambio en las polticas nacionales de incentivos o por procesos de apertura externa que han afectado las posibilidades competitivas de las industrias en ellos localizadas.
Territorios normalmente ricos, asociados a reas metropolitanas, que han retrocedido en sus posibilidades competitivas, ya sea por fenmenos de deslocalizacin de actividades econmicas o porque avanzan menos en trminos de riqueza per cpita por estar sometidos a fuertes procesos de inmigracin. Territorios que han retrocedido en sus posibilidades competitivas basadas en la provisin de servicios, principalmente tursticos (Guerrero), o por la prdida de competitividad de actividades secundarias y terciarias (La Paz), debido, entre otros factores, al surgimiento de centros alternativos que han tendido a reemplazarlos
Declinante
Estancado
Predominan las actividades primarias tradicionales de baja productividad, por lo general orientadas a los mercados domsticos y con muy pocas posibilidades de reconversin.
Territorios que se han desindustrializado, ya sea por el cambio en las polticas nacionales de incentivos o por procesos de apertura externa que han afectado las posibilidades competitivas de sus industrias
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B.
Territorios ganadores
Estos territorios corresponden a zonas geogrficas ganadoras que acentan o extienden su diferencia o brecha respecto de las regiones o territorios de menor desarrollo relativo. Es posible diferenciar al menos tres situaciones que explican su alto dinamismo relativo en cuanto a la evolucin del piB per cpita (vase el cuadro IV.5).
Cuadro IV.5 Territorios ganadores: Sectores de mayor impacto econmico
Sectores Pases Territorios Producto principal Petrleo Gas y petrleo Cobre Petrleo Petrleo Electricidad Industria Cueros y textiles Maquila Servicios financieros Comercio pib regional Cociente de Efecto total (En porcentajes) especializacina debido al sector (En porcentajes) 50,5 38,4 62,7 65,4 80,1 24,5 49,9 19,3 40,7 35,1 20,2 16,7 4,1 7,3 13,4 3,6 10,0 1,93 1,31 2,1 1,6 1,4 62,6 79,4 38,8 122,0 96,6 113,1 123,0 41,5 68,1 49,1 24,2
Argentina Bolivia Chile Minera Colombia Ecuador Per Brasil Industria manufacturera Colombia Mxico Argentina Comercio y servicios
Neuqun Tarija Antofagasta Casanare Pastaza Tacna Amazonas Santander Cohauila Ciudad de Buenos Aires
Fuente: Elaboracin propia a Mejor conocido como Cociente de localizacin. Mide si la regin est especializada (>1,0) en una actividad.
En primer lugar, se incluye a un grupo de regiones ganadoras muy vinculadas a recursos mineros exportables, sobre todo petrleo y cobre, cuyo mayor dinamismo relativo corresponde a este tipo de especializacin (Neuqun, Tarija, Antofagasta, Casanare y Pastaza). Son todas regiones con altos niveles de especializacin, en las que estos sectores representan entre el 38% (Tarija) y el 80% (Pastaza) del piB regional55. A su vez, desde el punto
55
Con el nombre Cociente de especializacin, en el cuadro IV.5 aparece un indicador que en tcnicas de anlisis regional se denomina Cociente de localizacin y que si es mayor que 1 indica que la regin est especializada en ese sector. Este indicador se obtiene como el cociente entre el porcentaje que el piB de un sector representa en la regin sobre el porcentaje que ese mismo sector representa a nivel nacional. Por tanto, que el valor
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de vista del mtodo diferencial estructural, todas estas regiones tienen un efecto total positivo que se explica principalmente por un alto porcentaje de ganancias positivas en estos sectores de especializacin (vase la ltima columna del cuadro IV.5). Se trata de regiones que han aprovechado una ventaja comparativa tan explcita y marcada como la minera, seguramente en un contexto de atraccin de inversiones extranjeras y nacionales, y que se han podido proyectar al mundo mediante sus exportaciones, en un clima de apertura propiciado por la poltica econmica nacional. Se podra decir que la globalizacin es oportuna y favorable para este tipo de regiones que compiten, bsicamente, a partir de una ventaja natural. Sin embargo, todava est por verse si su tejido productivo y de servicios es capaz de densificarse y diversificarse de acuerdo con el impulso de la minera de manera de que sus efectos puedan manifestarse sobre la economa regional en forma ms contundente. En otras palabras, si bien hoy son regiones ganadoras, hay que ver si sern capaces de construir ventajas competitivas avanzadas que les permitan asegurar un desarrollo sustentable en el tiempo. En segundo trmino, se incluye a un grupo de regiones con un slido crecimiento a consecuencia del mayor dinamismo de la industria manufacturera, sobre todo la liviana (Amazonas, Santander y Coahuila). Tanto en Amazonas como en Coahuila, el sector representa un alto porcentaje de la actividad econmica de la regin (ms del 40%) y sus repercusiones sobre el efecto total positivo son muy notorias. En Coahuila, as como en otros estados mexicanos limtrofes con los Estados Unidos y ubicados como ganadores (Sonora, Chihuahua, Nuevo Len, Tamaulipas; vase el cuadro IV.1), el crecimiento basado en el sector industrial corresponde principalmente a las industrias maquiladoras, que han contribuido al desarrollo tecnolgico local por emplear tcnicas de produccin cercanas a las mejores prcticas internacionales, contribuir a la formacin de recursos humanos, introducir modernos conceptos de organizacin y utilizar gran cantidad de mano de obra poco calificada (Buitelaar, Padilla y Urrutia, 1999). El tercer lugar lo ocupan regiones ganadoras que albergan reas metropolitanas. El caso ms emblemtico es el de Buenos Aires que con el tiempo ha logrado concentrar mucha actividad econmica y se ha transformado en un importante centro de servicios financieros y comerciales. Estos sectores de especializacin regional representan ms del
del cociente sea de 16,7 en el caso de Neuqun significa que la actividad econmica de la minera en esa regin es 16,7 veces ms grande que la actividad de ese mismo sector a nivel nacional. Este es un valor extraordinariamente alto que denota un nivel de especializacin muy elevado de la regin en el sector.
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55% de la actividad econmica de la ciudad. En general, Buenos Aires es representativa de un tipo de regiones ganadoras que son ciudades capitales o reas metropolitanas importantes, que han tenido un importante proceso de terciarizacin de su economa y cuyo entorno urbano es la principal conexin del pas con los mercados financieros internacionales. 1. Regiones ganadoras emblemticas a) Antofagasta (Chile) Antofagasta logr ocupar la segunda posicin nacional de crecimiento econmico en el perodo 1990-2002, con una tasa media anual de crecimiento del piB del 7%, que se compara con el 5% del pas. En cambio, ocupa la primera posicin del pas en piB per cpita, que se increment a una tasa media anual del 5,5%. Esto determin que la regin alcanzara en 2002 el piB per cpita ms alto, un 150,7% por encima del promedio nacional. Se trata de una regin minera eminentemente exportadora y productora de cobre, actividad que en promedio representa ms del 25% de las exportaciones nacionales. La regin participa con ms del 50% del producto minero nacional, sobre todo gracias al cobre y, en menor medida, al nitrato de potasio, al oro, al yodo y al litio. Las exportaciones mineras representan el 93,7% de las exportaciones regionales. Conocida como la capital mundial del cobre, Antofagasta cuenta con las mayores empresas cuprferas y con los ms importantes proveedores de servicios del sector. A travs del tiempo, el sector minero ha contribuido consistentemente con un 57% a un 60% del producto regional bruto de Antofagasta y con un 8% al 9% del piB nacional. Adems, la regin contribuye con ms de 1.200 millones de dlares anuales en excedentes (ganancias de empresas pblicas) e impuestos, mientras recibe menos del 10% de este monto en inversin pblica. Aunque Antofagasta tiene el producto regional bruto per cpita ms elevado de Chile casi duplica el de la regin metropolitana, su ingreso per cpita es menor. El sector minero no tiene un gran encadenamiento directo con otras actividades productivas, lo que ha llevado a considerarlo una industria enclave. De ah que se buscan mejoras de gestin en la adquisicin y el manejo de materiales y en la integracin de la cadena de proveedores, a fin de obtener mayor eficiencia en materia de costos, calidad y tiempo, lo que podra tener efectos positivos sobre la economa regional. La regin tiene una de las mayores productividades medias regionales ms del doble del promedio nacional y ha experimentado el crecimiento ms grande en el perodo 1990-2001, lo que refleja el
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alto nivel de incorporacin tecnolgica de sus procesos productivos de especializacin. Estos resultados econmicos se reflejan en un ndice de ingreso autnomo de los hogares un 14% por encima de la media nacional en 1990, que se reduce al 8% sobre dicha media en 200156. Es decir, a pesar de que la productividad media regional es alta y se ha incrementado consistentemente, esta no se ha reflejado de igual modo en los ingresos. Lo que s ha mejorado sustancialmente es la pobreza, ya que la regin experimenta la mayor disminucin en el perodo 19902003, pasando del 34,1% al 11,2% de la poblacin, bastante por debajo de la media nacional para 2003 (18,7%). Asimismo, la regin tiene niveles de escolaridad superiores a la media nacional y una mortalidad infantil algo mayor a esta media debido a la escasa cantidad de recursos mdicos y al dficit habitacional que, pese a haber disminuido, se sita por encima del promedio del pas. En resumen, se trata de una regin con un crecimiento econmico muy favorable, donde se est generando empleo (la tasa de crecimiento de la ocupacin es alta y aumenta a un ritmo mayor que el crecimiento de la fuerza de trabajo) y se observan importantes mejoras sociales que podran ser mayores si los frutos del crecimiento econmico se distribuyeran ms equitativamente. Sobre la base de recursos naturales exportables y no renovables, la regin est logrando un buen crecimiento pero requiere de esfuerzos de diversificacin, integracin productiva e innovacin para que esto se transforme en genuino desarrollo. b) Santander (Colombia) Santander se ubic en la cuarta posicin nacional de crecimiento econmico en el perodo 1990-2003, con una tasa media anual del 4,1%, sobre el promedio nacional (2,65%) para ese perodo. Ocupa la misma posicin en el pas en cuanto a crecimiento del piB per cpita, que se increment en un 2,7% y en 2003 lleg a ser un 33% superior al promedio nacional. En orden de importancia, las principales actividades econmicas responsables de este crecimiento han sido la industria manufacturera, el sector agropecuario, la construccin y el transporte, que en conjunto representaron un 45,2% del piB departamental en 2003. En ese ao, Santander representaba un 6,1% de la economa colombiana y esto la ubicaba como la cuarta economa departamental detrs de Bogot,
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Los ingresos autnomos de los hogares son los ingresos por concepto de sueldos y salarios, ganancias provenientes del trabajo independiente, incluido el autosuministro y el valor del consumo de productos agrcolas producidos en el hogar, ms renta de propiedades, ingresos por inters, bonificaciones y gratificaciones, as como jubilaciones, pensiones, montepos y transferencias entre privados. Vase Ministerio de Planificacin y Cooperacin (mideplan), Encuesta casen, Definiciones [en lnea] www.mideplan.cl/casen.
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Antioquia y Valle. En el escalafn de competitividad departamental (Ramrez, Osorio y Parra-Pea, 2007), Santander muestra un progreso permanente desde inicios de los aos noventa, pasando del noveno al cuarto puesto. El sector agropecuario se basa principalmente en la produccin de cacao, pia, tabaco y caf, adems de caa de azcar, yuca, pltano, papaya y fique57. Santander es el primer centro avcola del pas, donde tambin es importante la actividad ganadera que se desarrolla en el valle del Magdalena. Adems, cuenta con la explotacin de recursos minerales como plomo, uranio, fsforo, yeso, caliza, cuarzo, mrmol, carbn, oro, cobre y, principalmente, petrleo, en el primer complejo petrolero de Colombia, ubicado en Barrancabermeja, donde se encuentra la refinera ms grande del pas y se fabrican los derivados de este combustible. La industria tambin presenta un par de polos de desarrollo importantes localizados en la zona que abarca el eje Bucaramanga-Girn-Piedecuesta, donde se encuentran las empresas vinculadas a la alimentacin, los productos textiles, el cemento, los accesorios automotores, el calzado, el tabaco y la industria avcola. Por tanto, se trata de un departamento relativamente diversificado, con un buen nmero de ciudades intermedias y una poblacin total de poco ms de dos millones. c) Brasilia, D.F. 58 La economa de Brasilia tuvo el quinto mayor crecimiento del piB entre los estados del Brasil en el perodo 1992-2002, expresado en una tasa media anual del 5,7%, superior al promedio nacional (2,9%). En trminos per cpita, se tradujo en una tasa media anual de crecimiento del 3,2%, con lo que en 2002 Brasilia haba alcanzado el mayor piB por persona del Brasil, ms del doble del promedio nacional, un 43% por encima de Ro de Janeiro y So Paulo. Brasilia generaba un 1,6% del piB nacional en 1990, valor que se increment al 2,65% en 2002.
57 58
Fibra vegetal para hacer empaques y cuerdas. A pesar de que su fundacin se remonta a comienzos de la dcada de 1960, Brasilia ya comienza a existir en la primera Constituyente del imperio brasileo de 1823 a partir de una propuesta de Jos Bonifcio de Andrade e Silva, poltico brasileo conocido como el Patriarca de la Independencia, que argumentaba la necesidad de trasladar la capital del pas a un punto ms cntrico y ya sugera el nombre que hoy lleva la ciudad. El 7 de septiembre de 1922, 100 aos despus de la independencia del Brasil, el presidente Epitacio Pessoa coloca la primera Piedra Fundamental de Brasilia. En 1956, por iniciativa del presidente Jucelino Kubitscheck de Oliveira, se crea la novacap, empresa pblica destinada a planificar y ejecutar la construccin de la capital que se localizara en el territorio del estado de Goias. El 21 de abril de 1960 la estructura bsica de la ciudad est edificada y el presidente Kubitscheck festeja la inauguracin. En definitiva, la ciudad de Brasilia y el distrito federal son una creacin monumental destinada a albergar la capital del pas.
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El sector ms dinmico del estado, que explica en mayor medida este comportamiento, ha sido por un amplio margen la administracin pblica, que pas de representar un 52,2% del piB en 1990 a un 68% en 2002. Otros sectores que han tenido una evolucin muy dinmica han sido el comercio y, en menor medida, la industria manufacturera. La administracin pblica es la actividad econmica ms importante y, a fin de preservar la ciudad, se ha procurado impulsar buena parte del desarrollo industrial de Brasilia sobre la base de industrias no contaminantes. Por tanto, Brasilia es una de las regiones ms florecientes del Brasil y ello est muy vinculado a la participacin de la administracin pblica, lo que tambin se expresa en la atraccin de fuertes flujos migratorios que se traducen en tasas de crecimiento de la poblacin superiores a la media nacional. En el perodo 1990-2002, la tasa de crecimiento de la poblacin lleg a un promedio anual del 2,5%, el quinto mayor crecimiento entre los 27 estados del Brasil. d) Ciudad de Buenos Aires Con una poblacin de 3,03 millones de habitantes (2006), la economa de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires generaba en 2001 el 25,6% del piB nacional, porcentaje que se ubicaba solo detrs de la provincia de Buenos Aires, que participaba con un 35,1%. Es decir que, sumadas ambas jurisdicciones, en el centro del pas se concentra la generacin de poco ms del 60% del piB de la Argentina. La ciudad ocupa un espacio de 200 km 2 y si se agregan los 24 partidos que la rodean y que pertenecen a la provincia de Buenos Aires, se conforma un rea metropolitana (Gran Buenos Aires) de 3.680 km2 con unos 12 millones de habitantes59. Por tanto, se estima que el Gran Buenos Aires es la segunda ciudad ms grande de Amrica del Sur y uno de los mayores centros urbanos del mundo. En el perodo 1990-2001, la economa de Buenos Aires creci a una tasa media anual del 2,9%, ms que el promedio nacional (2,1%), y se ubic en el quinto lugar de crecimiento entre 24 entidades federales del pas. En trminos per cpita, la economa se expandi a una tasa media anual del 3,6%, ubicndose en el segundo lugar del pas, solo detrs de la provincia de Neuqun. Ello se debi a que, por otra parte, la poblacin de la ciudad se contrajo entre 1990 y 2001 a una tasa media anual del 0,68%. En ese perodo se registr una mejora del piB per cpita ms por expulsin de poblacin que por un elevado dinamismo econmico. En trminos de poblacin, esta situacin se comienza a revertir en el ltimo tiempo.
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Segn el censo de poblacin de 2001, la ciudad de Buenos Aires ms los 24 partidos que la rodean tenan una poblacin de 11 millones de habitantes.
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Los sectores ms dinmicos de la economa de la ciudad en el perodo 1990-2001 fueron la industria manufacturera, el comercio y los servicios financieros. Estos dos ltimos concentran poco ms del 55% del piB. En realidad, los servicios representan ms del 70% de la actividad econmica de la ciudad que, por otra parte, tiene el piB per cpita ms alto del pas (3,3 veces mayor que el promedio nacional). Esto muestra el elevado nivel de crecimiento y de concentracin de ingresos que ha alcanzado la ciudad de Buenos Aires. A pesar de su evolucin positiva, la industria manufacturera perdi peso relativo y pas de representar un 18,3% del piB en 1990 a un 16,5% en 2001, situacin que estuvo a tono con el proceso de desindustralizacin que afect a la Argentina durante la etapa de la convertibilidad. Las industrias que ms bajaron fueron: alimentos y bebidas, confeccin, cuero, calzado, caucho, maquinarias y equipos, papel y muebles. Desde la salida de la convertibilidad, la economa de la ciudad volvi a lograr un vertiginoso desarrollo con un importante crecimiento del turismo y la construccin. En este crecimiento ha sido clave la reactivacin de la industria cultural60. La ciudad de Buenos Aires es una metrpoli con una gran sinergia endgena de desarrollo, que concentra una fuente de generacin de riqueza conformada por los servicios financieros, comerciales y tursticos.
C.
Territorios convergentes
Son territorios que presentan un piB per cpita inferior al de su pas pero se encuentran en una situacin que, por su mayor dinamismo relativo, les ha permitido reducir la distancia respecto del producto de los territorios ms avanzados. Al igual que en el caso de los territorios ganadores, en los convergentes tambin se identifican tres situaciones que caracterizan su mayor dinamismo econmico (vase el cuadro IV.6). En primer lugar, se incluye un grupo de regiones vinculadas a la minera y con alta especializacin en este sector (Catamarca, Crdoba y Cajamarca), que puede llegar a representar hasta un 35% del piB regional. Se trata de territorios productores de oro y ferronquel, dos sectores que han
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Se estima que en 2003 produjo un valor agregado de 2,800 millones de dlares, correspondiente a un 5% del pgb de la ciudad, solo teniendo en cuenta la edicin de diarios y revistas, los servicios de transmisin de radio y TV, la produccin, distribucin y exhibicin de filmes y videocintas y los servicios de publicidad. En 2004, en la ciudad se produjeron 69 largometrajes 2 ms que el ao anterior, se estrenaron 66 pelculas de origen nacional y se realizaron 857 producciones publicitarias, de las cuales el 50% se exportaron principalmente a los Estados Unidos y Mxico. Por otra parte, la exportacin de series televisivas registr un gran aumento desde 2002 y en 2004 lleg a 80 pases, lo que transform a la Argentina en uno de los principales exportadores de formatos televisivos.
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Cuadro IV.6 Territorios convergentes: Sectores de mayor impacto econmico

Sectores Pases Territorios Producto principal Oro Ferronquel Oro Soja Pesca Carne Flores Diversificada PIB regional Cociente de Efecto total (En porcentajes) especializacina debido al sector (En porcentajes) 27,4 16,6 34,7 29,3 18,6 28,9 25,0 28,4 9,1 3,4 5,0 3,0 10,8 2,1 5,2 1,4 68,1 26,6 84,4 68,1 170,0 26,9 20,5 96,5
Argentina Minera Colombia Per Brasil Silvoagropecuario y pesca Chile Colombia Ecuador Industria Mxico
Catamarca Crdoba Cajamarca Mato Grosso Los Lagos Crdoba Cotopaxi Guanajuato
Fuente: Elaboracin propia. a Mejor conocido como cociente de localizacin. Mide si la regin est especializada (>1,0) en una actividad.
repercutido notoriamente en la regin. De manera similar a los territorios ganadores, se vinculan con recursos naturales mineros exportables. En segundo trmino, se incluyen regiones vinculadas al sector silvoagropecuario y de pesca (Mato Grosso, Los Lagos, Crdoba, Cotopaxi), que parecen haber explotado una ventaja comparativa interesante en estos sectores primarios que no apareca en el caso de los territorios ganadores. Tambin se trata de regiones con alta especializacin, algo particularmente decisivo en Los Lagos, que tiene un cociente de especializacin del 10,8% en pesca. Otra caracterstica es que, a diferencia de lo que ocurre en las mineras, los sectores de especializacin de estas regiones tienen menor peso en el piB regional (entre el 19% y el 30%). Cambios igualmente importantes se han producido en la estructura productiva regional de Mato Grosso, donde el sector silvoagropecuario pas del 9% del piB estadual en 1990 al 29,3% en 2002, elevando considerablemente su nivel de especializacin regional. Adems, el efecto total positivo en este estado se debe, en gran parte, al efecto de este sector (vase el anexo 3). Algo similar ocurre en Cotopaxi, donde el cultivo de flores pasa del 0,9 % al 8,5% del piB provincial. En ambos casos, se trata de territorios que han experimentado interesantes procesos de reconversin econmica. En tercer lugar, se incluyen territorios que crecen como fruto del mayor dinamismo de la industria manufacturera y de la construccin, cuyo caso emblemtico es Guanajuato, Mxico.
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En conclusin, en este grupo se ubican regiones que han iniciado interesantes procesos de crecimiento asociados a reconversiones productivas recientes. Se trata de regiones ganadoras que, enfrentadas a la globalizacin, han potenciado recursos locales latentes, o de regiones que, en algunos casos gracias a cambios tecnolgicos y en el sector de las comunicaciones (base material de la nueva forma de globalizacin), han podido comenzar a aprovechar algunas ventajas comparativas que estaban latentes y ahora se pueden expresar en una base econmica principalmente primaria exportadora. 1. Regiones convergentes emblemticas a) Cajamarca (Per) La economa de Cajamarca registr el mayor crecimiento entre los departamentos del Per en el perodo 1994-2001, que se expres en una tasa media de expansin del piB del 7,8% anual. En trminos per capita, esto signific que el valor agregado departamental se expandiera a una tasa media anual del 6,5%, pese a lo cual su valor agregado per cpita sigue estando muy por debajo del promedio nacional. Por un amplio margen, la minera ha sido el sector ms dinmico de la economa de Cajamarca y pas de representar un 11,7% del valor agregado departamental en 1994 a un 34,7% en 2001. La enorme expansin minera se asocia estrechamente a la produccin de oro en el yacimiento de Yanacocha (adems de los de Maqui Maqui y Cerro Corona), ubicado 27 kilmetros al norte de la ciudad de Cajamarca. Actualmente, esta se considera la segunda mina ms grande del mundo, tanto en extensin como en volumen de produccin, y exporta cinco veces ms que las dems aurferas nacionales juntas61. El segundo lugar lo sigue ocupando el sector agropecuario que tuvo una dinmica de crecimiento aceptable e hizo que la regin se transformara en la primera productora de ganado vacuno, con ms de 600.000 cabezas. La ciudad de Cajamarca empez a crecer y a modernizarse a pasos agigantados y ostenta el cuarto ndice ms alto de crecimiento poblacional anual, despus de Lima, Chimbote e Iquitos.
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Minera Yanacocha es un consorcio de Newmont Mining Corporation (51,35 %), Compaa de Minas Buenaventura (44,65%) y el Banco Mundial- Corporacin Financiera Internacional (5%) que ha extrado, segn el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), entre 2,5 (1993) y 102,3 (2005) toneladas mtricas anuales de oro, adems de cobre, plata, plomo y zinc, lo que representa aproximadamente la mitad de la produccin aurfera anual (2005) del Per. Minera Yanacocha representa entre el 0,01% (1993) y el 1,17% (2005) del piB peruano.
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Si bien la poblacin ve a la mina como un potencial comprador de algunos de sus productos, existe un desajuste entre la naturaleza y la calidad de los productos ofertados a nivel local y la demanda de consumo de la empresa minera. Las expectativas de la poblacin de que la mina se convierta en un gran mercado para la produccin local no coinciden con lo que ocurre en la prctica. El debate siempre gira en torno a cmo estas instalaciones pueden efectivamente generar desarrollo local y regional. Aunque la poblacin en situacin de pobreza disminuy en el departamento (del 77,6% en 2001 al 74,2% en 2004), los indicadores siguen siendo excesivamente altos y desproporcionados en relacin con el auge minero que se est produciendo. b) Mato Grosso (Brasil) En el perodo 1992-2002, el estado de Mato Grosso logr el segundo mayor crecimiento del piB entre los estados del Brasil con una tasa media anual del 6,4% y del 4,2% per cpita. En gran medida, este crecimiento ha estado determinado por el elevado dinamismo del sector silvoagropecuario, que pas de representar un 9% de la actividad econmica del estado en 1992 a casi un 30% en 2002. Aunque en menor medida, tambin han mostrado evoluciones muy positivas la construccin, la electricidad y la industria manufacturera. Las industrias pecuaria (Pantanal) y agrcola han sido los principales sectores productivos de Mato Grosso en el ltimo tiempo. Instalada en el Brasil desde 1997, Archer Daniels Midland Company (adm) es una de las principales productoras de soja y la mayor procesadora de granos del mundo. Con la mayor superficie cultivada de soja del Brasil (24% del total), el estado de Mato Grosso se ha transformado en el principal productor y exportador brasileo de este cultivo gracias a que la ms grande de las cuatro instalaciones de adm se ubica en Rondonpolis (Mato Grosso) y tiene una capacidad de produccin de dos millones de toneladas por ao. Gracias a la incesante demanda de la Unin Europea y ms recientemente de China, la soja ha crecido a un ritmo vertiginoso y se ha convertido en uno de los principales rubros de exportacin62. El estado de Mato Grosso es el mejor ejemplo de este auge ya que la soja ocupa ms de 5 millones de hectreas (2004) y se producen 14,5 millones de toneladas, con un crecimiento del 12,4% con respecto al ao anterior. En conclusin, este sector es el gran responsable de algunos de los buenos indicadores econmicos del estado, como el incremento medio anual del 24,6% de las exportaciones entre 1992 y 2002 y el aumento de la inversin extranjera en tasas relativamente similares.
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El Brasil destina ms de 20 millones de hectreas a la produccin de soja, exporta casi 36 millones de toneladas y recibe ms de 8.000 millones de dlares por ventas.
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Con unos 480.000 habitantes, la capital del estado (Cuiab) es testigo de este reciente adelanto y ofrece el tpico paisaje de un enclave de frontera que avanza sobre nuevas reas en el corazn del continente. Se trata de una ciudad extendida, con pocos edificios altos y la mayor parte de sus calles sin pavimentar, repleta de inmigrantes que llegaron desde otras zonas del Brasil en busca de mejores oportunidades. En cambio, la distribucin de ingresos advierte un aumento del ndice de Gini, que pas de 0,56 a 0,61 en el perodo 1990-1999, y llama la atencin el incremento de la tasa de desocupacin, que aument del 5,4% en 1992 al 6,8% en 200263. Lo positivo es la disminucin de la tasa de pobreza del 38% en 1991 al 30% en 2004 y la mejora de los indicadores de escolaridad, mortalidad infantil y dficit habitacional. Por tanto, se puede hablar de un auge econmico, principalmente a partir de un recurso natural exportable, que ha dado sostenibilidad al crecimiento pero que, para ser estable, necesita de una mayor diversificacin64. c) Cotopaxi (Ecuador) Despus de Pastaza, y considerando que se trata de una provincia no petrolera, Cotopaxi experiment el mayor crecimiento econmico en el perodo 1993-2001 y alcanz una tasa media anual del 8,3% (5,9% en trminos per cpita), muy por encima del promedio nacional (1,7%). De esta forma, la provincia increment significativamente su participacin en el valor agregado nacional ya que pas del 1,4% en 1993 al 2,3% en 2001. En gran medida, este dinamismo se explica por las ganancias experimentadas en el sector silvoagropecuario, ms precisamente en la produccin de flores, y en la industria manufacturera. El sector silvoagropecuario pas de representar un 22,6% del valor agregado provincial en 1993 a un 25% en 2001 y las flores incrementaron su participacin de un 0,9% a un 8,5%. Al igual que otros territorios de la sierra ecuatoriana, Cotopaxi ofrece condiciones inmejorables para la produccin de flores. La situacin geogrfica del pas permite contar con microclimas especiales
El cultivo de soja utiliza muy poca mano de obra ya que se estima que su produccin requiere de un trabajador rural por cada 500 hectreas. 64 A pesar de su gran efecto sobre el crecimiento de la regin, se advierten muchas inquietudes acerca de las caractersticas de sostenibilidad y de las repercusiones sociales de este tipo de cultivos, sobre todo por la deforestacin que han causado. La soja avanza sin pausa sobre dos de los ambientes claves que coexisten en esa regin: el bosque tropical amaznico y el cerrado, una sabana arbolada () Mato Grosso acaba de ocupar el primer lugar en deforestacin amaznica, con una prdida de 10.416 km2 de bosques (lo que representa un impactante 43,8% del rea total desforestada en Brasil, en el perodo que va de agosto de 2002 a agosto de 2003, cuando adems se registr la segunda cifra ms alta de prdida de bosques desde que se toman registros) (Lapitz y Gudynas, 2004).
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y una luminosidad que hace que las flores ecuatorianas tengan caractersticas nicas. Gracias a los das clidos, las noches fras, el agua pura, el sol radiante y las 12 horas de luz solar durante todo el ao, se pueden producir flores de excelente calidad. Las flores ocupan el quinto lugar entre las exportaciones del Ecuador y el segundo en el mercado norteamericano. Se estima que en Cotopaxi se cultivan 850 hectreas de flores y la provincia contribuy con unas 170.000 de las 652.000 cajas que el pas export por el da de San Valentn. A su vez, la industria manufacturera pas del 14,9% al 21,3%. Si bien la poblacin econmicamente activa aument notoriamente entre 1990 y 2001 como consecuencia de este crecimiento econmico, la poblacin en condiciones de pobreza tambin registr un significativo incremento en ese mismo perodo (del 69,2% al 75,9%). Esto llama la atencin porque las flores requieren de bastante mano de obra y es posible que se deba a que la retribucin monetaria por el trabajo y la utilizacin de las mejores tierras para la plantacin de flores hayan hecho perder seguridad alimentaria a las comunidades. En definitiva, el crecimiento econmico de Cotopaxi no parece haberse traducido en mejoras sociales importantes, lo que pone un signo de interrogacin a este tipo de desempeo econmico en apariencia exitoso. d) Los Lagos (Chile) Se trata de una regin asociada sobre todo a la explotacin del salmn a escala industrial que ha transformado significativamente su economa. La pesca pas de representar un 4,3% del piB regional en 1990 a casi un 19% en 2002 (vase el anexo 3). Alternativamente, el sector silvoagropecuario disminuy su participacin en el piB regional de un 17% a un 10,6%. Sin dudas, los efectos de este cambio se han hecho sentir en la estructura productiva, en el mercado de trabajo y en el capital humano de la zona. La implantacin de la industria salmonera en Chile ha sido una experiencia digna de estudio por la rapidez del ciclo de aprendizaje de un proceso de produccin acucola masivo que no exista, por la forma en que se integr a la globalizacin y porque se desarroll desde el comienzo como un sistema productivo integrado al territorio. Tal como se ha implantado en la regin de Los Lagos, la salmonicultura constituye un grupo o aglomeracin de empresas que generan ventajas competitivas para mantener una posicin de mercado a nivel mundial (Montero, 2004). Mayoritariamente asociadas a esta regin, las exportaciones de salmn pasaron de 38 millones de dlares en l989 a 1.721 millones de dlares en 2005 cuando llegaron a representar un 4,4% de las exportaciones del pas. Casi toda la produccin chilena de salmn y trucha en cautiverio se destina a los mercados externos y, contrariamente a lo que se podra pensar y a lo que ha ocurrido con otras actividades que explotan recursos naturales, ha
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constituido un tema de inters por la trayectoria de aprendizaje tecnolgico que ha seguido en gran escala, condicin esencial para el desarrollo de capacidades competitivas a nivel territorial. e) Guanajuato (Mxico) Guanajuato logr un crecimiento medio anual de la economa del 4,0% en el perodo 1993-2003 y ocupa el sexto lugar de crecimiento entre 32 estados mexicanos. El piB per cpita se expandi un promedio anual del 2,2% pero ello no fue suficiente para ubicarse por sobre el piB medio nacional. Los sectores ms dinmicos en este perodo fueron la industria manufacturera, la construccin, el comercio, los restaurantes y los hoteles. La industria fue el sector de mayor expansin e increment su peso relativo en el estado del 19,7% al 28,4% del piB en igual perodo. A pesar de que Guanajuato es conocido como el granero del pas y su riqueza agrcola se considera abundante, este sector tuvo un bajo dinamismo y perdi participacin en el piB del estado entre 1993 y 2003 (pas del 10,3% al 7,6%). Las industrias ms importantes de Guanajuato, muchas de ellas surgidas al amparo de los programas de maquila (vase el recuadro IV.3), son: automotriz y de repuestos (Len, Irapuato, Celaya, planta de General Motors en Silao), petrolera y petroqumica, del calzado (primer productor a escala nacional) y curtidura (Len es la capital mundial de la piel y el calzado), que es la ms importante del pas ya que contribuye con el 50% de la produccin nacional, alimentaria (empacadoras de frutas y legumbres, lcteos), textil (Morolen y Uriangato), papelera, cementera y de muebles. Al mismo tiempo, se ha desarrollado una intensa labor en el sector de las pymes para consolidar su integracin en la cadena productiva, como proveedoras de componentes, accesorios, maquinarias y equipos. En definitiva, parece haber prevalecido la idea de trabajar en torno a la articulacin y el desarrollo de grupos productivos. Guanajuato es uno de los estados mejor comunicados del pas y cuenta con una acabada red de excelentes carreteras y una completa infraestructura de servicios hoteleros y proveedores para la realizacin de ferias y exposiciones. Buena parte del dinamismo de su sector hotelero se debe a que posee tres de las ciudades tursticas ms importantes del pas: Guanajuato, declarada patrimonio de la humanidad por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Dolores Hidalgo, cuna de la independencia nacional, y San Miguel Allende, una de las ciudades tursticas preferidas por los extranjeros. A pesar de la positiva evolucin de su productividad agregada en el perodo 1993-2004, esta sigue situndose por debajo de la media nacional, al igual que el ndice de ingreso autnomo de los hogares (ao 1995). Sin embargo, la pobreza ha mostrado una evolucin muy favorable, ya que mientras en 1992 afectaba al 39,6% de la poblacin urbana, en 2002 este
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Recuadro IV.3 LA MAQUILA EN MXICO El trmino maquila se asocia en el Mxico moderno a un tipo de actividad econmica que naci gracias al Programa de industrializacin fronteriza creado en 1965 para dar empleo a unos 200.000 trabajadores mexicanos que tenan que regresar de los Estados Unidos debido al trmino del programa Braceros, que les haba brindado empleo temporal en ese pas en pocas de escasez de mano de obra, en particular durante la segunda guerra mundial y la guerra de Corea. El Programa de industrializacin fronteriza permita la importacin libre de derechos de bienes de capital e insumos para la exportacin del producto terminado. Tal vez recordaba la antigua nocin de maquila porque Mxico ofrece su territorio y fuerza de trabajo a un empresario extranjero que suministra insumos y regresa con el producto elaborado. En esencia, el programa pretenda atraer la inversin extranjera directa de origen estadounidense para establecer operaciones de ensamblado orientadas a la exportacin a lo largo de la frontera septentrional (Buitelaar, Padilla y Urrutia, 1999). Se afirma que para avanzar por la senda del desarrollo sostenible con equidad social es necesario transformar la maquila en una actividad cada vez ms competitiva mediante el aumento de su productividad y del valor agregado de la produccin. La motivacin bsica que llev a las empresas estadounidenses a establecer plantas de ensamblaje fue reducir los costos para hacer frente a la competencia de industrias extranjeras que operaban con costos de produccin ms bajos. Este proceso industrial fue apuntalado por la creacin de zonas libres o zonas francas destinadas al establecimiento de plantas estadounidenses de maquila en distintas partes del pas.
porcentaje haba bajado al 19,4%. Lo mismo ocurre con la pobreza rural, que en el mismo perodo pas del 15,5% al 9,8%. En definitiva, Guanajuato evoluciona bien en trminos econmicos, ha tenido progresos sociales importantes y, aunque todava est por debajo de los promedios nacionales de riqueza per cpita, presenta buenas condiciones de convergencia.
D.
Territorios estancados
Estos territorios se consideran perdedores porque, adems de tener un piB per cpita inferior al promedio nacional, se caracterizan por un bajo dinamismo econmico. En este contexto, y de mantenerse la tendencia, incrementarn su condicin de rezago, distancindose an ms de los de mayor progreso y desarrollo en sus respectivos pases. En este grupo de regiones se pueden distinguir diversas situaciones. En primer lugar, se incluyen regiones agrcolas tradicionales que normalmente han estado rezagadas algunas con fuerte presencia de poblaciones indgenas y demandan una marcada preocupacin por parte del estado central en trminos de polticas pblicas explcitas que atenen el deterioro e identifiquen programas de recuperacin
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Cuadro IV.7 territorios estancados: Sectores de mayor IMPACTO econmico negativo

Prdida de efecto total debido al sector (En porcentajes) Efecto total debido al sector (En porcentajes)
Territorio Chaco Beni Alagoas Bo-Bo Risaralda El Oro Guerrero Amazonas
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per
Silvoagropecuario 16 al 14 37 al 34 13 al 8 9 al 6 15 al 11 18 al 20 1,8 a 1,7 2,4 a 2,4 1,7 a 0,8 1,7 a 1,4 1,0 a 0,8 2,4 a 2,0 -15,4 -29,3 -98,6 -16,7 -27,4 -46,5 31 al 30 19 al 13 29 al 23
Industria 1,5 a 1,7 1,0 a 0,9 1,6 a 1,4 -11,4 -31,4 -47,9 21 al 13 12 al 8 21 al 21 32 al 24
Comercio 1,4 a 0,9 1,4 a 1,1 1,2 a 1,2 1,5 a 1,1 -35,4 -26,4 +15,0 -85,0
especficos para cada situacin. Por un lado, son regiones perdedoras, con economas rurales de baja productividad y escaso capital humano, que no logran insertarse en la economa global, y por el otro, son territorios especializados en el sector silvoagropecuario (Chaco, Beni, Alagoas), que han debido enfrentar un retroceso importante en esta actividad econmica. En todos los casos hay una prdida de participacin del sector en el piB regional y un retroceso en el cociente de especializacin (en el caso de Alagoas pasa incluso a ser menor que 1, lo que significa que el sector ya no es una actividad de especializacin regional). En Chaco tambin hay retrocesos importantes en el sector de comercio que disminuye considerablemente su ponderacin regional. En segundo trmino, aparecen territorios que explican su bajo dinamismo tanto por el lento crecimiento o el retroceso de la actividad productiva de algn sector primario como por un importante descenso en el sector industrial (Bo-Bo y Risaralda, donde adems hay una fuerte contraccin del comercio). Son territorios con estructuras industriales que probablemente fueron muy protegidas, con una actividad econmica en constante retroceso, que no han sido capaces de reconvertir el aparato productivo y para las cuales la apertura y la globalizacin siguen siendo una amenaza. Sin embargo, en estas regiones coexisten territorios locales que podran constituir interesantes espacios de cambio e innovacin. En
Efecto total debido al sector (En porcentajes)
pib regional (En porcentajes)
Cociente de especializacin
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definitiva, son regiones perdedoras que se han desindustrializado y no han sido capaces de lograr una reconversin completa de las economas locales. Amazonas (Per) representa a las regiones que experimentan un fuerte retroceso en la actividad industrial (y en la construccin), lo que en gran medida explica sus efectos negativos desde el punto de vista del mtodo diferencial estructural. Sin embargo, la regin aumenta su grado de especializacin en el sector silvoagropecuario. Guerrero (Mxico) es la expresin de aquellos territorios cuya prdida de dinamismo se asocia a la cada del sector de servicios, sobre todo en relacin con la industria del turismo, como se detalla ms adelante. 1. Regiones estancadas emblemticas a) Alagoas (Brasil) En el extremo opuesto a Mato Grosso, Alagoas es el estado del Brasil que menos creci en el perodo 1992-2002 (tasa media anual del piB del 1,9% y tasa media anual del piB per cpita del 0,7%). Tambin en contraposicin a lo que ocurre en Mato Grosso, la mayor prdida de dinamismo econmico se situ en el sector silvoagropecuario, que pas de representar un 13% del piB estadual en 1992 a solo un 8,1% en 2002. Asimismo, se registraron importantes retrocesos en los sectores de construccin, servicios y comercio. El principal ncleo econmico de Alagoas ha sido la agricultura, sobre todo la produccin de caa de azcar. El sector industrial est constituido bsicamente por plantas azucareras y fbricas de algodn, camo y tejidos que tienen poca relevancia en la economa. A partir de la segunda mitad de la dcada de 1980, con la crisis fiscal del Estado brasileo y posteriormente con el comienzo de la apertura comercial, ciertos sectores agrcolas, como los vinculados a la produccin de azcar, coco, algodn y maz, comienzan a sufrir un franco deterioro. Este retroceso se manifiesta claramente en otros indicadores: a) productividad agregada muy baja en 2000 se estimaba un 33% inferior al promedio nacional; b) niveles de inversin extranjera y participacin en las exportaciones con brusco descenso en 2000 (aunque la participacin tampoco era muy significativa en 1991); c) ingreso per cpita muy inferior a la media nacional, y d) altas tasas de desempleo y niveles de pobreza que, si bien disminuyeron entre 1991 y 2004, en este ltimo ao llegaron casi al 52% de la poblacin. Asimismo, los niveles de escolaridad son los ms bajos en comparacin con los otros estados y se mantienen constantes entre 1996 y 2001 en 4,2 aos de escolaridad media. Las tasas de mortalidad infantil son altsimas y los dficits habitacionales estn por encima del promedio nacional.
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En resumen, se trata de un estado con escasa capacidad competitiva y con una dinmica econmica muy baja, lo que se refleja en las reducidas posibilidades de crecimiento y en el deterioro de los indicadores sociales. b) Bo-Bo (Chile) La regin del Bo-Bo tiene una economa bastante diversificada, con varios sectores de especializacin, pero que ha mostrado un bajo dinamismo en el perodo 1990-2002 por prdidas relativas de piB en todos los sectores de la actividad. El crecimiento de la productividad ha sido muy inferior a la media nacional (un escaso 1,7% anual) y en 2001 se situ un 25% por debajo de dicha media. Sin embargo, llama la atencin que las exportaciones regionales hayan mostrado un gran dinamismo, expandindose a un promedio anual del 9% entre 1990 y 2000, cuando representaron un 14% del total nacional exportado. Si bien la inversin extranjera en el perodo 1990-2000 parece significativa (288 dlares per cpita), es muy inferior a la de las otras regiones y est muy lejos del promedio nacional per cpita para ese perodo (2.513 dlares). Algo similar ocurre con la inversin pblica per cpita que, pese a haber registrado un importante crecimiento en el perodo 1994-2004, sigue estando por debajo de la media nacional. Los ingresos de los hogares tambin han aumentado a una tasa inferior a la media nacional, situndose en 2003 un 28% por debajo de esta media. Pese a haberse reducido notoriamente, del 47,5% en 1990 al 28% en 2003, la pobreza sigue estando muy por encima del promedio nacional. La disminucin puede explicarse porque el gasto social sectorial ha crecido muy por encima del resto de las regiones analizadas. Otros indicadores sociales no se ven muy favorables. En definitiva, la regin vive una contradiccin: bajo dinamismo de crecimiento econmico acompaado de intensa expansin exportadora, con escasa mejora de sus indicadores sociales. c) Guerrero (Mxico) El pobre desempeo de la economa de Guerrero en el perodo 1993-2003 hizo que el crecimiento anual apenas promediara el 1,2%, muy por debajo de la media nacional (2,7%), y que ocupara el penltimo lugar de crecimiento entre 32 estados mexicanos. La contraccin media anual del piB per cpita fue del 0,4%, lo que tambin contribuye a que se ubique en el lugar 30 de este indicador. La mayor contraccin la experiment en el sector de comercio, restaurantes y hoteles, cuya ponderacin pas del 33% del piB estatal en 1993 al 24% en 2003.
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Estos resultados llaman la atencin porque en este estado se localiza el antiguo y reconocido polo de atraccin turstica de Acapulco, cuya capacidad competitiva estara retrocediendo mucho debido al incremento de la inseguridad y a la aparicin de otros centros tursticos de gran envergadura en Mxico que le habran restado demanda. Adems, algunos problemas ambientales han perjudicado seriamente al balneario, a los ecosistemas costeros y al paisaje, debido a la aparicin de construcciones, desechos y drenajes en medio de la baha y a los asentamientos humanos que crecen sin control en la parte alta del anfiteatro que forman los cerros alrededor de la baha. En otros indicadores se observa que la productividad media del trabajo ha disminuido entre 1993 y 2004, mantenindose casi un 50% por debajo del promedio nacional, el ingreso autnomo de los hogares es un 44% inferior a la media nacional (1995), la pobreza rural se mantiene muy alta, a pesar de haber disminuido del 48,9% en 1992 al 34,8% en 2002, y la pobreza urbana se ha mantenido en torno al 15% para el mismo perodo. Estas cifras son muy superiores a los promedios nacionales cercanos al 20,1% para la pobreza rural y al 9,1% para la urbana. En definitiva, se trata de un estado que tuvo en el sector turismo una palanca de crecimiento muy importante que se ha venido deteriorando, lo que se traduce en indicadores econmicos y sociales muy pobres que lo relegan a los ltimos lugares de crecimiento en el concierto nacional mexicano. d) La Paz (Bolivia) Como principal centro poltico y administrativo de Bolivia y sede del gobierno central, La Paz ha debido enfrentar, en los ltimos aos, notorios procesos de deterioro econmico. En el perodo 1990-2004, el crecimiento medio anual de la economa fue del 2,5%, por debajo del promedio nacional del 3,4%, lo que en trminos per cpita se expres en un modesto crecimiento del piB de solo un 0,2% promedio anual. Esto ha llevado a que el piB per cpita de La Paz se ubique un 16% por debajo del promedio nacional, situacin que debe ser nica entre los territorios de las capitales administrativas de Amrica Latina. Este deterioro se ha expresado adems en una prdida de participacin en la contribucin al piB nacional, que pas del 27% en 1990 al 23,6% en 2004. Los sectores menos dinmicos y que ms retrocedieron en este perodo fueron: la industria manufacturera, que pas de representar un 15,7% del piB del departamento en 1990 a solo un 10,8% en 2004, el comercio, que descendi del 9,9% al 5,8%, la minera, que baj del 5,2% al 2,9%, y la construccin, el transporte y los servicios de la administracin pblica, que tambin presentan un escaso dinamismo aunque mantienen posiciones relativas similares entre ambos aos de referencia.
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Es particularmente notoria la creciente disminucin de la participacin de La Paz en las exportaciones totales desde 1995 en comparacin con el considerable dinamismo de las exportaciones de Santa Cruz, que llegaron a representar ms del 50% del total nacional en 2001. Pese a ello, La Paz hace todo lo posible por mantener un sector exportador, sobre todo de bienes manufacturados entre los que figuran la joyera en oro, las confecciones y los productos de madera. La mayor parte de las exportaciones paceas (72%) se concentraban en 10 empresas de las cuales 3 superaban el 50% del volumen. En 2005, sin embargo, la mitad de las empresas exportadoras cerr sus puertas a causa de varios factores, entre los que se destacan los conflictos sociales, y otras migraron a otros departamentos del pas o a pases vecinos. La actividad turstica es otra cadena productiva que se ha visto afectada.
E.
Territorios declinantes
Se trata de territorios que mantienen una situacin privilegiada en cuanto al piB per cpita pero que han tenido un lento crecimiento, perdiendo posiciones relativas y acercndose a los territorios de menor desarrollo. Por lo tanto, son territorios que estn retrocediendo en su capacidad competitiva y que pueden demandar importantes esfuerzos de reactivacin. En este caso, se pueden distinguir distintas situaciones, desde regiones que han perdido dinamismo, ya sea por el agotamiento de ciertos recursos naturales o por la prdida de competitividad o mercados es decir que hay una prdida de ventajas comparativas que puede ser permanente o pasajera, segn la capacidad de reposicionamiento, hasta regiones que han sido muy dinmicas y por eso han atrado fuertes procesos migratorios, lo que se ha traducido en un menor crecimiento del producto por habitante. En primer lugar, se incluyen regiones cuyo lento crecimiento se explica por la prdida de dinamismo del sector industrial (Bogot, Lima, San Luis y So Paulo). En todas estas regiones, el sector industrial ha disminuido su participacin en el piB regional y en algunos casos esta reduccin es muy marcada (Bogot y So Paulo)65. En segundo trmino, se encuentran las regiones cuyo retroceso se explica por la brusca cada de la minera, como en el caso de Magallanes, una regin que se asocia principalmente a la explotacin de petrleo.
65
El caso de Bogot es paradjico y obedece a un fenmeno nacional ya que el producto manufacturero pesa menos en el producto de la ciudad pero ms en toda la manufactura nacional.
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Cuadro IV.8 territorios declinantes: Sectores de mayor impacto econmico

Efecto total debido al sector (En porcentajes) -64,7 +17,3 -40,0 -57,7 3 549,0 -33,5 pib regional (En porcentajes) Cociente de especializacin Industria 63 al 55 18 al 14 43 al 33 Minera 26 al 10 Silvoagropecuario Comercio, restaurantes y hoteles 0 al 5 3,8 a 1,1 0 a 3,2 -92,9 2 300,0 22 al 16 25 al 22 2,4 a 2,3 1,1 a 1,1 1,3 a 1,2 1,2 a 1,1 2,5 a 3,8 0,8 a 0,8
Pases Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador
Territorios San Luis Santa Cruz So Paulo Magallanes Bogot Pichincha Quintana Roo Lima
Sectores
Silvoagropecuario 17 al 19
1,1 a 1,4
Mxico Per
49 al 54
2,2 a 2,5
Efecto total debido al sector (En porcentajes) +41,2 155,0
14 al 13
Por ltimo, se incluyen territorios cuyo lento crecimiento del piB per cpita pasa por un aumento poblacional muy superior al promedio nacional y no por la reducida tasa de expansin de las actividades econmicas (Pichincha, Quintana Roo y Santa Cruz). Es decir que se trata de regiones de inmigracin, donde la poblacin crece ms rpido que la actividad econmica, que en su momento pudo haber sido dinmica, como lo muestra la fuerte expansin del sector agropecuario e industrial de Santa Cruz, el auge del sector silvoagropecuario de Pichincha con la produccin de flores o la expansin econmica asociada al turismo en Quintana Roo (Cancn)66. 1. Regiones declinantes emblemticas a) Magallanes (Chile) Con una estructura econmica especializada en pesca, minera y, en los ltimos tiempos, industria, la regin de Magallanes ha tenido un crecimiento econmico muy limitado en el perodo 1990-2002. En buena medida, esto se debe a la prdida de dinamismo de la minera, sobre todo
66
La poblacin de este estado mexicano creci en el perodo 1993-2003 a una tasa media anual del 5,5%.
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en lo que respecta a la explotacin de hidrocarburos, que en la regin entraron en un notorio proceso de agotamiento. Sin embargo, las exportaciones, especialmente las de productos alimenticios de origen pesquero y las de productos qumicos bsicos, que representan alrededor del 2,5% del total nacional, han crecido sistemticamente y se situaron muy por encima de las exportaciones totales per cpita nacionales. Asimismo, la inversin extranjera ha sido muy superior a los promedios nacionales per cpita en el perodo 19902000. Algo similar ocurri con la inversin pblica, que en trminos per cpita es 2,5 veces mayor que el promedio nacional, lo que no produce sorpresa porque, como regin extrema, esta zona del pas goza de granjeras especiales. Los ingresos de los hogares tambin se han mantenido sobre las medias nacionales, al igual que el gasto social y otros indicadores sociales. En el perodo 19902003, la regin experiment la mayor disminucin del nivel de pobreza, que pas del 30% a solo un 12,3%, convirtiendo a Magallanes en la zona con las menores tasas de pobreza del pas. Entonces, resulta paradjico que siendo una regin que ha tenido una notable declinacin econmica, los indicadores sociales se hayan mantenido o hayan logrado una notable mejora, situacin que contrasta con la de las regiones de crecimiento sostenido. Sin lugar a dudas, esto ha sido producto de la aplicacin de polticas pblicas explcitas que alientan a esta regin extrema de Chile. b) San Luis (Argentina) La provincia de San Luis tuvo en el perodo 1990-2001 un decrecimiento anual medio del 1,5% del piB per cpita. Se trata de una provincia de alta especializacin en el sector de industrias manufactureras, que en 1990 concentraban poco ms del 63% de la actividad econmica, en la que las mayores prdidas de dinamismo se asocian precisamente a esta actividad econmica que en 2001 haba reducido su participacin al 55% del piB provincial. El alto dinamismo industrial de San Luis se empieza a manifestar a partir de 198267. Se estima que durante la dcada de 1980, el piB cuadruplic su valor, destacndose el industrial como un sector bastante diverso que en ese perodo creci 28 veces. Sin embargo, la mayora de las industrias asentadas en la provincia continuaron centrando en Buenos Aires sus
67
Con la entrada en vigor de las leyes 20.560 y 22.702 que conforman el rgimen de promocin industrial que pretenda promover desde el Estado un proceso de industrializacin que cambiara radicalmente la estructura econmica provincial, pasando a ser el sector secundario el de mayor envergadura.
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actividades de administracin, comercializacin y toma de decisiones. Por otra parte, la dimensin exagerada de los beneficios obtenidos permiti una rpida amortizacin de los costos de inversin, lo que, sumado a la falta de relacionamiento entre las empresas y la produccin primaria local, cre vnculos muy dbiles (fbricas con rueditas). Una vez superada la burbuja industrial de la provincia, comienzan a verse signos de decaimiento como el cierre de algunas fbricas y la expulsin de gran cantidad de empleados, sobre todo no calificados (Gutvay, 2002). Si bien entre 1990 y 2001 la productividad media de la provincia registr una notable cada, logr mantenerse un 50% por encima del promedio nacional. Sin embargo, las exportaciones per cpita se incrementaron en el perodo 1990-2004. La tasa de pobreza mostr un marcado descenso entre 1991 y 2001 y pas del 18,7% al 13% de la poblacin, situndose en un nivel inferior al promedio nacional. La tasa de mortalidad infantil baj considerablemente al igual que el dficit de vivienda, que en 2001 lleg a un escaso 4%. Quizs como sustento de estas mejoras, el gasto social pblico aument considerablemente entre 1994 y 2004 (de 788 a 1.233 pesos argentinos por persona). Se trata de un caso de contrastes en el que algunos indicadores sociales han registrado una notable mejora pese a la prdida de dinamismo de la economa provincial que se atribuye, principalmente, a la cada del sector industrial. c) Santa Cruz (Bolivia) Santa Cruz es la economa ms grande y diversificada de Bolivia y en 2004 representaba un 31,2% del piB nacional. Entre 1990 y 2004 se expandi a una tasa media anual del 4,6%, por encima del promedio nacional, logrando el segundo mayor crecimiento entre los departamentos del pas. En cambio, el piB per cpita departamental creci a una tasa media anual del 0,1%, por debajo del promedio nacional. Esto se debe a que Santa Cruz tuvo en ese perodo el mayor crecimiento poblacional del pas, que lleg al 4,5% promedio anual a causa de grandes corrientes migratorias. Sin duda, este crecimiento poblacional ha causado problemas sociales debido a que su flujo es mayor que la creacin de puestos de trabajo estables y formales, pese a los esfuerzos realizados en ese sentido. Si bien la dotacin de servicios bsicos de salud y educacin no ha sido suficiente, Santa Cruz presenta mejores condiciones de vida que otros departamentos de Bolivia, motivo por el cual la corriente migratoria contina manteniendo elevadas tasas de crecimiento en detrimento de los servicios bsicos.
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Los sectores ms dinmicos del departamento en el perodo 19902004 fueron el silvoagropecuario, que incrementa su participacin en el piB departamental del 17,7% al 19,2%, la industria manufacturera, el comercio y los servicios de administracin pblica. Buena parte de la dinmica de crecimiento departamental estuvo determinada por el amplio y constante desarrollo de la agroindustria, impulsado por la creciente produccin de soja, algodn y caa. La evolucin de la economa de Santa Cruz ha estado muy relacionada con el incremento de la inversin, sobre todo de la inversin privada productiva, que permiti aumentar el crecimiento del producto regional e iniciar una mayor diversificacin de la actividad productiva. El departamento ha mantenido una captacin de inversin extranjera directa en torno al 30%. Otro aspecto sobresaliente es el liderazgo de la regin en trminos de exportaciones. En el perodo 2001-2003, en promedio Santa Cruz efectu el 50% de las ventas del pas al exterior. En 2003, las exportaciones cruceas alcanzaron los 881 millones de dlares, un 38% ms de lo que exportaba en 1990. Asimismo, entre 1990 y 2004 el perfil exportador del departamento se modific de manera significativa con un notorio incremento de la participacin en las exportaciones de productos industriales (del 23% al 51%) y una reduccin de la participacin en las exportaciones de hidrocarburos y minerales (del 62% al 45%). Pese al significativo aumento de las exportaciones, la diversificacin de la oferta exportadora del departamento sigue siendo una asignatura pendiente pues un 41% del total de ventas de Santa Cruz al exterior est constituido por semillas, habas y productos derivados de la soja. No obstante el enorme crecimiento poblacional del departamento, la pobreza ha disminuido del 60,5% en 1992 al 38% en 2001 y, aunque contina siendo alta, se sita muy por debajo del promedio nacional en lo que constituye la mayor reduccin en el contexto boliviano. Asimismo, se estima que el ingreso medio de los cruceos es un 39% superior al promedio nacional. Como se ha sealado, se trata de un polo econmico que no aumenta su piB per cpita porque est atrayendo mucha poblacin. Se puede decir que es un caso muy parecido al de las grandes ciudades de la poca de la industrializacin sustitutiva y la urbanizacin acelerada de Amrica Latina y el Caribe en las dcadas de 1950 y 1960. d) So Paulo (Brasil) El estado de So Paulo es el mayor centro industrial, comercial y financiero de Amrica Latina, para algunos incluso equiparable con otras metrpolis del mundo. En 2002, su economa representaba un 33% de la economa brasilea y si se considerara separada del Brasil sera
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la tercera ms importante de Amrica Latina. Por tanto, si bien resulta desconcertante calificar a So Paulo de declinante, ello se explica por la notoria disminucin de su participacin en el piB nacional (en 1990 era del 37%). Esta reduccin se debe a una tasa de crecimiento medio anual de solo un 2% para el perodo 1990-2002, por debajo del promedio nacional. El descenso ha sido consecuencia, principalmente, de la enorme cada de la industria manufacturera, que de representar un 43% del piB estadual en 1990 pas a un 33% en 2002 y de un 45% de la industria nacional en 1992 baj a un 40,5% en 2002. La composicin del parque industrial paulista es compleja y resulta muy significativa la concentracin de la industria estadual en el rea metropolitana (el 82% de las unidades, el 85% de los ocupados y el 90% del valor agregado en 2000). A pesar de ser el parque industrial ms importante y complejo de Amrica Latina, con verdadera capacidad de produccin y de difusin de innovaciones, algunos problemas dificultan el logro de un progreso ms acelerado. El proceso de desconcentracin industrial y econmica se comienza a producir en la dcada de 1970 pero no se hace visible hasta los aos ochenta y noventa. Se considera que uno de los factores responsables de la prdida de competitividad, sobre todo de la regin metropolitana de So Paulo, lo constituyeron las deseconomas de aglomeracin a causa de la excesiva concentracin de la industria y de otras actividades productivas. Estas deseconomas producen un aumento en los costos del transporte, el precio de los terrenos, los salarios y los arriendos, entre otros, adems de problemas que afectan indirectamente a la produccin, como un sistema de transporte deficitario, la congestin, la contaminacin y la prdida de la calidad de vida relacionada con el aumento de la violencia urbana. La regin metropolitana de So Paulo contina siendo el principal centro econmico del pas debido a que concentra los servicios ligados a la administracin de las grandes empresas, la propaganda y la mercadotecnia y el sector financiero. De modo que, a pesar de la problemtica urbana sealada, la metrpoli cuenta con una importante infraestructura de telecomunicaciones, servicios de hotelera y locales para convenciones, adems de innumerables instituciones de enseanza superior y ms laboratorios de investigacin que cualquier otra zona del pas. A pesar de que el Gran So Paulo atrae pocas plantas industriales nuevas, contina albergando las sedes y los centros de decisin de prcticamente todas las empresas que transfirieron unidades productivas hacia el interior del pas o a otros estados. Se trata de un proceso natural ya experimentado por las grandes metrpolis de los pases desarrollados y en parte responsable de su convergencia. Lo particular de este caso es que la difusin del crecimiento se ha restringido al sur y al centro del
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pas, mantenindose la segregacin del norte. Se podra entonces decir que se trata de un caso de difusin segmentada. En otros indicadores econmicos se aprecia que el estado sigue manteniendo una alta participacin en las exportaciones nacionales (ms del 35%), en 1995 y 2000 concentr invariablemente el 66% de la inversin extranjera y en 2002 el ingreso de los hogares fue muy superior a la media nacional. Sin embargo, como factores negativos se observa que el ndice de Gini de distribucin de ingresos aumenta entre 1990 y 1999, que las tasas de desocupacin se mantienen altas y, lo que ms sorprende, que el nivel de pobreza pasa del 13% en 1990 al 30% en 2004, mostrando un deterioro alarmante. Es decir que, a pesar de mantener el poder econmico, la cada de la actividad ha tenido una notable repercusin en el deterioro de los indicadores sociales, lo que sita a So Paulo en una posicin de retroceso. e) Bogot (Colombia) Bogot, la capital de Colombia, es una expresin paradjica de la clasificacin68. Se caracteriza por tener la estructura productiva ms diversificada del pas y contribuye con aproximadamente el 22% de la actividad econmica nacional, porcentaje que registr una leve disminucin entre 1990 y 2003. En este perodo, la economa de Bogot creci a una tasa media anual del 2,4%, por debajo del promedio nacional que alcanz el 2,7%, y el piB per cpita decreci a un promedio anual del 0,2%. Sin embargo, el piB per cpita medio de la regin ha estado siempre por encima del promedio nacional, aunque la ventaja cae del 63% en 1998 al 43% en 2003. En el perodo 1990-2003 las mayores prdidas han estado concentradas en los sectores manufacturero y de la construccin, que pasaron de representar un 22% y un 9% de la economa distrital en 1990 a solo un 16,6% y un 5,5%, respectivamente, en 2003. En cambio, el comercio tuvo un crecimiento acelerado al igual que otras actividades terciarias que, en conjunto, han llegado a contribuir con el 70% del total del piB departamental. En 2003, el piB industrial de Bogot equivala al 25% del piB industrial del pas, participacin que ha venido disminuyendo paulatinamente. El bajo dinamismo econmico tambin se ha expresado en el marcado aumento de los indicadores de pobreza entre 1996 y 2000, que pasaron del 37,8% al 49,6%. Este resultado se presenta en forma simultnea a un mayor aumento de la pobreza a escala nacional y a una reduccin de la pobreza por NBI en la ciudad.
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En el contexto colombiano, Bogot ha dado pruebas de gran capacidad de reestructuracin econmica e institucional y el escalafn de competitividad nacional (Ramrez, Osorio y Parra-Pea, 2007) demuestra su liderazgo consolidado.
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F.
Regiones caractersticas y algunas conclusiones
Del anlisis realizado se concluye que los territorios que estn creciendo en Amrica Latina, aunque no necesariamente desarrollndose, son los que han logrado una buena insercin en la economa mundial, ya sea por medio de recursos naturales, renovables o no renovables, de procesos exportadores asociados a la industrializacin manufacturera mayormente liviana o de alguna industria ms sofisticada sobre todo en los casos del Brasil y Mxico o de centros metropolitanos articulados con la economa mundial mediante la provisin de servicios financieros, comerciales y tursticos. En la mayor parte de estas situaciones ha primado la poltica de insercin internacional que cada pas ha delineado y que ha constituido un marco de referencia objetivo para cada territorio. Esta poltica ha favorecido mucho a algunos territorios, al menos en cuanto al crecimiento, y ha afectado desfavorablemente a otros, segn sus capacidades de insercin internacional. Las desviaciones a esta norma se explican por esfuerzos de gestin pblica (local y territorial, segn el caso), como en los territorios declinantes con buenos indicadores sociales, o por defectos, como en los territorios ganadores con malos resultados sociales. Con el nimo de resaltar la heterogeneidad de situaciones y de entender la importancia de identificar polticas diferenciadas, segn las distintas caractersticas de los territorios, se puede realizar la siguiente tipificacin de las distintas regiones: Territorios ganadores con recursos naturales exportables. Son regiones mineras con caractersticas de economas de enclave y dudosa capacidad de articulacin local y regiones agroexportadoras que han modernizado mucho una parte de su sector agrcola. Aqu se incluyen territorios que han potenciado recursos locales latentes, por lo general primarios, como el salmn, las flores y el turismo. En los territorios mineros, y tambin en los agroexportadores, contina vigente la inquietud sobre la posibilidad de los distintos territorios y sectores de generar sinergias positivas (encadenamientos) con el resto del tejido econmico local. Territorios ganadores que han dinamizado de manera notoria el sector manufacturero, en particular la produccin sobre la base de la maquila en Mxico (Coahuila, Guanajuato) y el Brasil (Amazonas). Territorios ganadores que albergan reas metropolitanas, capitales financieras y de servicios (Buenos Aires, Brasilia). Territorios perdedores de slida base agropecuaria que han perdido o disminuido su capacidad competitiva (Risaralda, Colombia, con una fuerte base cafetera) y requieren de un nuevo impulso.
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Territorios perdedores con una marcada desindustrializacin (Bo-Bo, Chile, San Luis, Argentina, Bogot, Colombia) que, a causa de la apertura, no han logrado reconvertir sus economas. La deslocalizacin industrial que se observa en So Paulo representa una variante de este tipo de territorios. Territorios perdedores que han reducido su capacidad competitiva debido al incremento de la inseguridad social, al deterioro ambiental y al surgimiento de polos alternativos (La Paz, Bolivia, Guerrero, Mxico). Territorios perdedores con economas rurales de baja productividad y tradicionalmente pobres (Choc, Colombia, Chiapas, Mxico, Araucana, Chile, Beni, Bolivia). Aqu, la cuestin esencial es el tipo de polticas, normalmente de carcter compensatorio, que se podran identificar para producir algn efecto multiplicador sobre estos territorios excluidos con economas rezagadas. Probablemente se trate de medidas que comiencen por el fortalecimiento del capital humano y de la infraestructura. Esta tipificacin muestra la mayor complejidad y, por tanto, la dificultad que supone la identificacin de polticas regionales diferenciadas para distintas situaciones, ya sea para mantener una determinada posicin competitiva alcanzada o para incentivar procesos de crecimiento y desarrollo all donde no han ocurrido. En general, en ninguno de los casos de crecimiento exitoso se advierte una poltica explcita y deliberada de desarrollo regional orientada desde el Estado. Los territorios con crecimiento destacado no deben esta condicin al fomento de polticas de desarrollo regional por parte del Estado. Tampoco parecen existir polticas explcitas de correccin de disparidades, de corte compensatorio territorial, que atiendan o se preocupen de las regiones ms deprimidas. Por tanto, una conclusin central, que no deja de producir cierto grado de frustracin, es que en las dos ltimas dcadas no parece haber en Amrica Latina y el Caribe polticas explcitas de desarrollo regional promovidas desde los pases. Lo anterior no significa que no hayan existido polticas de crecimiento que promovieran la integracin de ciertos territorios a la economa mundial y nacional, lo que explica el surgimiento de algunos grandes polos primario-exportadores como resultado de polticas regulatorias, financieras, comerciales y de inversin en infraestructura de corte nacional.
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Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial

En este captulo se pone en evidencia la enorme brecha prevaleciente entre el mundo de la teora del desarrollo econmico local y la prctica concreta institucional, poltica y financiera de las acciones emprendidas por los Estados de Amrica Latina y el Caribe en relacin con las preocupaciones generadas por las disparidades econmicas territoriales. Sobre la base de la idea de que las elaboraciones tericas y las propuestas de polticas no deben continuar construyndose a espaldas de estas prcticas y de sus repercusiones, el IlPes dise y llev a cabo una investigacin comparativa en 10 pases sobre polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en Amrica Latina y el Caribe (vase el recuadro V.1). Mientras que en el mundo de la teora y de la produccin acadmica, conceptos y paradigmas como el desarrollo endgeno, la competitividad territorial, la innovacin y la sociedad del conocimiento han tenido un claro predominio y han sido elaborados y construidos de la mano de la teora del desarrollo econmico local, la prctica poltica, institucional y financiera ha recibido su influencia solo de modo marginal. En el terreno de las polticas, el binomio descentralizacin/federalismo se ha impuesto como realidad mayor, diluyendo en algunos casos el amparo conceptual ofrecido por la teora del desarrollo econmico local, mezclndose con l en otros y sustituyndolo en la mayora69.
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Captulo V
En la literatura especializada se oscila entre el empleo de los trminos devolucin y descentralizacin, conceptos que aluden al proceso de fortalecimiento poltico, institucional y econmico de la escena local, dependiendo de si se da en pases federales
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Recuadro V.1 AMrICa LaTINa Y El CarIBE: POlTICaS E INSTITUCIONES para El DESarrOllO ECONMICO TErrITOrIal Para esta investigacin comparativa, realizada por el ILPES entre 2004 y 2007 en el marco del convenio con la GTZ, se escogi un grupo de 10 pases representativo de las diferentes regiones del continente y de sus diversas condiciones y caractersticas (de norte a sur: Mxico, Honduras, El Salvador, Colombia, Ecuador, Per, Brasil, Bolivia, Argentina y Chile). Los 10 estudios nacionales se realizaron sobre la base de una gua uniforme elaborada con recomendaciones metodolgicas creadas por especialistas en estudios de caso en torno a la exploracin de cinco dimensiones: a) La construccin del discurso poltico y de poltica econmica, as como la generacin de nuevas reglas de juego para el conjunto de la sociedad. Se analiza si en los ltimos 15 aos ha habido un discurso favorable al desarrollo econmico territorial, entendido como la capacidad de una sociedad local para formular propsitos colectivos de progreso material, equidad, justicia y sostenibilidad, y para movilizar los recursos locales endgenos necesarios para su obtencin. b) El establecimiento del contraste entre el discurso y la prctica, sus posibles divergencias, vacos y convergencias, sumado a la delimitacin del universo de polticas pblicas que en cada pas se relaciona con el desarrollo econmico territorial y el conocimiento de su grado de articulacin. c) La exploracin del contraste entre el discurso y la prctica, que se enfoca en una preocupacin estratgica para las polticas territoriales: observar con mayor detalle los sectores con prcticas polticas relevantes para el desarrollo econmico territorial y conocer el grado de articulacin y coordinacin a nivel nacional, regional y local. Se evala el nivel de articulacin y coordinacin y se hacen visibles las distintas arquitecturas organizacionales y financieras establecidas en los pases para resolver la necesidad de garantizar una accin de polticas sectoriales nacionales coordinada a nivel territorial. d) La exploracin complementaria, que consiste en identificar cmo cada poltica sectorial territorializa su accin. Ante la desaparicin de la poltica regional (accin nacional para difundir el crecimiento y el desarrollo desde el centro hacia la periferia de cada pas), numerosas polticas sectoriales siguieron recurriendo a distintas formas de agrupacin espacial (regiones, territorios) de los espacios nacionales como estrategia de ejecucin de polticas. e) La puesta en evidencia de los grados de autonoma y capacidad local de accin para el desarrollo econmico y la identificacin de casos y procesos de desarrollo econmico territorial destacables en cada pas.
o unitarios. En este documento se ha preferido utilizar un binomio para no diluir en un solo trmino las especificidades de dos tipos de realidades polticas diferentes y para insistir en que tanto en uno como en otro se registraron importantes cambios institucionales que fortalecieron la instancia local en las ms diversas dimensiones de la vida social.
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Ms all del error o del acierto que represente esta dilucin, mezcla o sustitucin, su existencia obliga a reconocer que, en cuanto a alcances y limitaciones, las polticas de desarrollo econmico territorial deben estudiarse en forma integral, con las consecuencias simblicas, institucionales, polticas y financieras desencadenadas a partir de la realidad creada por la preponderancia del binomio descentralizacin/federalismo. En trminos prcticos, la principal consecuencia es la poca concientizacin que existe, tanto en el discurso poltico como en la prctica institucional, acerca de la importancia de los problemas relacionados con las disparidades territoriales y la consiguiente inexistencia de estrategias destinadas a enfrentarlos. La principal implicacin de esta realidad es la imposibilidad de continuar hablando de una poltica regional; en primer lugar, porque en la actualidad abarca apenas un pequeo fragmento de las polticas pblicas relacionadas con el desarrollo territorial, y en segundo trmino, porque sus conceptos, estrategias y aplicaciones han cambiado. Es necesario reconocer la existencia de una familia de polticas de desarrollo econmico territorial de la que forman parte, adems del binomio descentralizacin/federalismo, las polticas de fomento productivo, ordenamiento territorial e innovacin y desarrollo tecnolgico con que perviven las tradicionales polticas urbana y regional. Hablar de familia supone reconocer la afinidad entre estas polticas y obliga a integrarlas en procesos globales de conocimiento y evaluacin, adems de exigir la bsqueda de frmulas conceptuales y polticas que capitalicen su existencia, resuelvan las posibles contradicciones y las hagan funcionar de forma coherente y sinrgica. De all surge la necesidad de referirse a polticas de desarrollo econmico territorial a fin de promover la conveniencia de su existencia y de que bajo su ttulo se incluyan y analicen las formas de llevarlas a cabo en diferentes momentos y espacios. Este captulo se divide en seis secciones. En la primera se da cuenta de la existencia de una familia de polticas territoriales y se describe brevemente su contenido. En la segunda se establece que las polticas de descentralizacin y de consolidacin del federalismo han sido la principal plataforma doctrinaria, institucional y financiera mediante la cual se incubaron y evolucionaron las preocupaciones recientes por el desarrollo econmico territorial en Amrica Latina y el Caribe. El propsito no es hacer un balance del estado actual del federalismo o la descentralizacin, sino poner a este binomio bajo el escrutinio de las preocupaciones propias del desarrollo econmico territorial. Pese a que las polticas de federalismo y descentralizacin no coinciden ni se identifican con las de desarrollo econmico local, han creado un nuevo contexto institucional, poltico y financiero y han logrado satisfacer, al menos en parte, algunas de sus ms profundas aspiraciones, al tiempo que dieron lugar al surgimiento de nuevas
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preguntas, vacos y cuellos de botella. En la tercera seccin se examina la relacin entre descentralizacin/federalismo y disparidades territoriales, establecindose que los primeros son una condicin necesaria, pero insuficiente, para disminuir las segundas. En la cuarta se pone en evidencia la multiplicidad de actores pblicos que intervienen en el desarrollo econmico local y se derivan consecuencias en materia de polticas. En la quinta se muestra que, a pesar de la importancia de los esfuerzos realizados por medio de la descentralizacin y el federalismo, el inters nacional por los problemas territoriales no se ha agotado en ellos, sino que ha tenido significativas expresiones mediante la operacin regionalizada de polticas pblicas, tanto sectoriales como transversales (pobreza, medio ambiente). En la sexta seccin se examina la forma en que las polticas sectoriales nacionales bajan a lo local y a lo territorial. En la sptima se analizan las condiciones institucionales y de poltica mediante las cuales lo local y lo territorial participan como agentes de su propio desarrollo. En la octava seccin se destacan las principales conclusiones y se adelantan algunas propuestas de polticas que surgen de todo el captulo. Aunque en algunos pases comienzan a emerger polticas de desarrollo econmico territorial propiamente dichas, coherentes, articuladas y con un objetivo claro, an no es posible hablar de una existencia generalizada. La prctica poltica e institucional ha ido construyendo un amplio universo de acciones sectoriales especializadas y si bien algunas tienen propsitos de transversalidad e integridad, en la prctica se desconocen las unas a las otras y actan de forma dispersa. Junto a lo negativo de la desconexin, aparece lo positivo del creciente inters por el desarrollo econmico territorial y se ofrece la posibilidad de construir una intervencin diferente y ms eficaz. La teora del desarrollo econmico local introdujo una innovacin mayor que debe perdurar y consolidarse: la conviccin de la necesidad del protagonismo local en la bsqueda del desarrollo. No obstante algunas ausencias y preocupaciones importantes, las disparidades no se siguieron acortando, las reas clave de intervencin (macroinfraestructura bsica) e interlocucin poltica (local-regional-nacional) se dejaron fuera y emergieron nuevas institucionalidades y preocupaciones afines (medio ambiente, pobreza, empleo). La accin colectiva contempornea, que debe superar esta atomizacin y enfrentar los retos que han sido soslayados, requiere de la construccin de un campo conceptual y de poltica que la incentive y propicie. En tal sentido, conviene acoger una poltica de desarrollo econmico territorial fundada en la necesidad de una respuesta original para el diseo especfico que adopte en cada pas pero universal a toda la regin en cuanto a los desafos que se plantea: coordinar y armonizar desde lo nacional la poltica pblica regionalizada, lograr un trabajo mancomunado entre la nacin, la regin y lo local y promover
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acuerdos acerca del necesario e indispensable protagonismo de los territorios en la bsqueda de alternativas de desarrollo. Lo que se propone no es una receta, sino una reflexin desde lo nacional y en contacto permanente entre los pares de Amrica Latina y el Caribe.
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El nuevo universo: la familia de las polticas territoriales
En el captulo I se afirm que, a causa de la variedad y amplitud de las preocupaciones territoriales, ms que a la frmula de poltica regional empleada en el siglo XX, hoy se debe acudir a una familia de polticas territoriales que, adems de la descentralizacin y el federalismo, incluya el desarrollo local y la competitividad territorial, el ordenamiento territorial (vase el recuadro V.2) y la regionalizacin de polticas trasversales (ambiente, pobreza, ciencia y tecnologa) y sectoriales (fomento productivo y desarrollo empresarial; vanse los recuadros V.3 y V.4). Pese a la heterogeneidad y las diferencias entre las polticas, es legtimo agruparlas bajo esta denominacin ya que todas enfrentan desafos comunes: la necesidad de adoptar alguna forma de regionalizacin en sus fases de diseo y ejecucin y el reto de trascender los lmites de la especializacin sectorial y funcional para obtener mejores resultados y conseguir formas de trabajo mancomunado con instituciones y particulares con inquietudes afines.
Recuadro V.2 OrdENaMIENTO TErrITOrIal: pOlTICaS Y CONCEpTOS Massiris (2002) hace un balance de los ltimos avances del ordenamiento territorial en Amrica Latina y el Caribe a nivel conceptual, legal e institucional y, a pesar de su origen reciente, se refiere a su amplia y variada presencia en el universo institucional latinoamericano. Aunque el mayor nfasis dado a esta poltica se relaciona con su papel regulador en materia del uso sustentable, eficiente y racional de los recursos naturales, en algunas versiones nacionales ha recogido las banderas ms tradicionales de las polticas regionales convencionales, como el desarrollo regional y urbano armnico y equilibrado. La teora, la institucionalidad y la prctica de polticas pblicas elaboradas a partir de esta tradicin constituyen un referente y un interlocutor obligado para el desarrollo econmico local. El recuento de conceptos de ordenamiento territorial realizado por Massiris (2002, pgs. 9 y 10) evidencia su papel como intermediario para el logro de objetivos mayores, definidos de diversas maneras. Segn las definiciones, existen tres grandes variantes: a) En seis pases, el ordenamiento territorial se concibe clara y directamente relacionado con el desarrollo (integral, sostenible, socioeconmico): ...a fin de adecuarlo a las polticas y objetivos de desarrollo general... (Argentina), (Contina)
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Recuadro V.2 (conclusin) ...con la finalidad de promover el desarrollo sostenible del pas... (Bolivia), ...de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconmico... (Colombia), ...para lograr el desarrollo sostenible... (Honduras), Estrategia de desarrollo socioeconmico... (Mxico), ...objetivos fundamentales del desarrollo integral... (Repblica Bolivariana de Venezuela).
b) En seis pases, el ordenamiento territorial debe realizarse de acuerdo con criterios bsicamente ecolgicos y ambientales, o incluso sobre la base de una mezcla de estos ltimos con otros de distinto carcter: ... propendiendo a un uso racional y sustentable del territorio... (Chile), ... para prevenir y mitigar los efectos ambientales o socioterritoriales que acarrean las actividades econmicas... (Repblica Dominicana), ...debe coincidir con el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio... (Ecuador), ...haciendo el adecuado uso del suelo para la explotacin racional y sostenible de los recursos naturales... (El Salvador), ...de acuerdo con criterios econmicos, culturales y de capacidad de carga ecolgica y social... (Costa Rica), ...dirigidas a contribuir en la utilizacin adecuada y planificada de los recursos naturales, distribucin de la poblacin, una economa ms organizada y articulada... (Nicaragua). c) Mientras que en Cuba se da una definicin instrumental, en el Uruguay no se hace alusin a criterios especficos.
Fuente: Luis Mauricio Cuervo, Ordenamiento territorial: una reflexin desde la epistemologa, la tica y la poltica, ponencia presentada en el II Congreso Internacional por el Desarrollo Sostenible y el Medio Ambiente, Manizales (Colombia), Universidad de Manizales, 2 al 4 de mayo de 2007.
Otro de los referentes conceptuales e institucionales que apareci en los aos precedentes es el de las polticas de fomento productivo, desarrollo empresarial y apoyo a las pymes, que surgieron como parte de la evolucin general de las polticas industriales en Amrica Latina y el Caribe a lo largo de los aos noventa (vase el recuadro V.3). Como en el caso anterior, se trata de una tradicin de poltica pblica elaborada desde los gobiernos nacionales pero que, en algunos pases ms que en otros, ha ido desembocando en la bsqueda de estrategias locales y regionales, como medio para obtener intervenciones que integren de forma coherente, eficaz y eficiente las acciones particulares y especializadas. Independientemente de si poseen una perspectiva territorial, estas polticas y sus acciones se han constituido en un referente obligado de las iniciativas locales de desarrollo econmico. La preocupacin y las inquietudes relacionadas con el hecho de que el crecimiento exportador regional no siempre se ha traducido en desarrollo han sido recogidas en diversos trabajos previos (CEPAL, 2004; vase el recuadro V.4) y refuerzan la idea de una indispensable articulacin poltica e institucional entre lo local y lo nacional en el proceso de desarrollo. El protagonismo y la autonoma local son ingredientes indispensables pero insuficientes. Las acciones de poltica nacional en materia de financiamiento de las inversiones, regulacin de la asociacin
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Recuadro V.3 AMrICa LaTINa Y El CarIBE: POlTICaS dE fOMENTO prOdUCTIvO Las reformas de los aos ochenta y principios de los noventa tuvieron varias consecuencias en materia de poltica industrial: el Estado se redujo, ostent menos poder discrecional y actu bajo restricciones ms claras, con mayor transparencia. La presencia de poderosos ministerios de planificacin disminuy de manera significativa y esto dio lugar a una red de agencias especializadas con papeles especficos. Sin embargo, a mediados de la dcada de 1990, y ante la ausencia de los resultados esperados de las reformas, emergi un nuevo tipo de poltica industrial que fue adoptada simultneamente por un gran nmero de pases, se anunciaron planes, programas y polticas explcitas de mediano plazo para el sector industrial y emergieron dos grandes paradigmas de polticas: de orientacin a la demanda y estratgica. El caso colombiano es una buena ilustracin del primer enfoque, basado en un amplio dilogo pblico-privado mediante diferentes espacios de concertacin orientados a identificar las cadenas productivas, los instrumentos de accin y la distribucin de responsabilidades. En Bolivia, Costa Rica, el Ecuador, el Per y la Repblica Dominicana se registraron experiencias similares. El del Brasil es un caso representativo del segundo enfoque que, tras haber seleccionado un pequeo conjunto de sectores objeto la promocin, el gobierno central define y ejecuta su poltica por medio una serie de agencias. La Argentina, Mxico y la Repblica Bolivariana Venezuela tambin pueden incluirse en este grupo. ya de de de
En la actualidad, las polticas de desarrollo productivo cubren un conjunto muy diverso de elementos: comercio, inversin, ciencia y tecnologa, micro, pequeas y medianas empresas, capacitacin y desarrollo regional. Este cambio se acompa de una trasformacin en el rea de investigacin y desarrollo tecnolgico plasmada en reformas institucionales que tendieron a formalizar el sistema de ciencia y tecnologa, a identificar programas de acuerdo con sus funciones especficas, a aplicar un enfoque participativo y a separar la ejecucin, la programacin y la promocin. La evaluacin de estas polticas requiere de informacin sistemtica. No obstante, el escaso volumen de recursos que se les ha dedicado es una clara expresin de la escasa fuerza de las polticas de desarrollo productivo. Los crditos otorgados por los bancos pblicos de desarrollo, como porcentaje del PIB, alcanzan un 2,8% en el Brasil, un 1,4% en Colombia, un 6,5% en Costa Rica, un 3,7% en Mxico y un 1% en el Per. En estas condiciones, solo Costa Rica aparece con un esfuerzo relativo semejante al de Repblica de Corea (6,7%).
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Resumen elaborado a partir de A. Melo y A. Rodrguez-Clare, Productive development policies and supporting institutions in Latin America and the Caribbean, Competitiveness Studies Series Working Paper C-106, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, febrero de 2006.
pblico-privada para estas inversiones y encadenamientos productivos, no solo son parmetros bsicos, sino tambin el contexto donde se puede generar, o impedir, un medio propicio para la distribucin territorial ms equitativa de las oportunidades de desarrollo econmico.
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Recuadro V.4 DESarrOllO prOdUCTIvO EN ECONOMaS aBIErTaS El entorno macroeconmico ha condicionado e incidido en el curso del desarrollo productivo latinoamericano ms reciente. La suavizacin del ciclo econmico contribuir a estabilizar tanto las perspectivas de los agentes como sus proyecciones de inversin. Es esencial elaborar instrumentos financieros para la gestin de riesgos, reducir los costos de intermediacin, financiar proyectos de inversin a largo plazo, mejorar los mecanismos regulatorios que inciden sobre las diferentes modalidades de asociacin pblico-privada y la movilizacin de recursos por parte de estos mecanismos y construir una plataforma institucional que integre los objetivos ambientales al conjunto de las polticas econmicas y sectoriales. En trminos de objetivos ms especficos, se recomienda incentivar las exportaciones para contribuir al sostenimiento de la demanda de importaciones, indispensables para el desarrollo productivo de cada pas, adems de procurar aumentar la complejidad de su contenido tecnolgico para potenciar efectos estructurales positivos, diversificar su composicin y destinos e incrementar el valor y los conocimientos agregados por ellas incorporados. Para lograr la consistencia con estos objetivos, las polticas de fomento exportador deben constituirse en estrategias de mediano y largo plazo. El desarrollo integral de la poltica comercial y de desarrollo productivo es fundamental para alcanzar en forma simultnea el xito exportador y la dinamizacin del conjunto de la economa. Estas interacciones deben promoverse en todos los niveles, pero es en el mbito local y en el desarrollo de conglomerados productivos donde hay ms probabilidades de que se produzcan sinergias positivas como resultado de estas medidas coordinadas. Estas lneas de accin horizontal (conglomerados, pymes, insercin internacional) pueden y deben complementarse con polticas ms selectivas, como la creacin de nuevos sectores que incorporen ms cantidad de conocimiento y produzcan mayor valor agregado. Finalmente, el alto grado de heterogeneidad de la estructura productiva de estos pases sugiere una aproximacin diferenciada de apoyos e incentivos en torno a tres grandes tipos de estrategia pblica: inclusin, modernizacin y densificacin. Mientras que la primera pretende facilitar el trnsito de empresas del sector informal al formal, la segunda se orienta hacia conglomerados productivos para mejorar los encadenamientos y la asociacin entre pequeas, medianas y grandes empresas y fortalecer estructuras productivas locales, y la tercera apunta a incorporar ms conocimientos al tejido productivo nacional.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Desarrollo productivo en economas abiertas. Sntesis (LC/G.2247(SES.30/4)), Santiago de Chile, 2004.
Un panorama semejante se observa cuando se revisan, a partir de 10 estudios nacionales, las dinmicas de descentralizacin y pobreza en Amrica Latina y el Caribe (Cetrngolo, 2007, pgs. 31-35), identificndose un amplio conjunto de programas nacionales de combate a la pobreza que cumplen funciones propias o descentralizadas, programas locales que tienen cometidos propios o nacionales y programas integrales a cargo de
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gobiernos centrales o locales. Al igual que en las polticas de desarrollo productivo, surge la necesidad de examinar las relaciones y acciones de coordinacin entre los distintos niveles de gobierno70. Finalmente, los 10 estudios del IlPes sobre polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial (vase el cuadro V.1) muestran que existen diversas polticas de desarrollo regional y urbano que constituyen un componente esencial de la familia de polticas territoriales. Este balance indicativo, no exhaustivo, refleja la importancia que vuelven a adquirir las polticas de desarrollo regional emprendidas desde los Estados nacionales y la mezcla con polticas sociales (pobreza en Honduras), de descentralizacin (Per) y de ordenamiento y desarrollo territorial (El Salvador). Como se ha visto, las preocupaciones contemporneas por el desarrollo territorial en Amrica Latina y el Caribe abarcan un amplio campo terico, conceptual y de institucionalidad y polticas pblicas. Las fronteras entre los distintos segmentos son difciles de establecer y en algunos casos son ms arbitrarias que reales. Su evolucin reciente ha estado marcada por la simultaneidad de la atomizacin y el desarrollo. El conjunto comparte preocupaciones bsicas y sirve de punto de partida para la generacin de sinergias y articulaciones. La poltica regional y urbana del siglo XXI se debe elaborar teniendo en cuenta el nuevo universo de polticas territoriales.
Cuadro V.1 LA FaMIlIa dE pOlTICaS TErrITOrIalES Estrategias de desarrollo promovidas desde los Estados nacionales hacia los territorios. Conjunto de criterios, estrategias y herramientas de intervencin pblica utilizados por el gobierno central con el propsito de corregir brechas de desarrollo entre las diferentes jurisdicciones de un mismo territorio nacional o dar respuestas a los problemas especcos de ciertas regiones. Mxico Ocina de la Presidencia para la planicacin estratgica y el desarrollo regional Sistema Nacional de Planeacin para el Desarrollo Regional implementado durante el gobierno de Fox (2000-2006). Establece cinco mesorregiones que abarcan los 31 estados federados y el Distrito Federal. Las secretaras del gobierno federal utilizan recortes territoriales diferentes a los de la Oficina de la Presidencia para acercar sus polticas a los territorios (Gonzlez, 2006, pg. 85). (Contina)
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Es por ello que cualquiera sea el papel que en cada caso juegan los gobiernos locales, no debe subestimarse la necesidad de contar con instancias compensadoras y coordinadoras desde los gobiernos centrales. En varios de los casos estudiados se ha detectado la existencia de importantes iniciativas en este sentido. Es sabido que se trata de intentos que suelen chocar con dificultades de variado tipo, no obstante, la articulacin de los programas es un aspecto que asegura el uso eficiente de recursos escasos con el mayor impacto sobre la equidad (Cetrngolo, 2007a, pg. 40).
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Cuadro V.1 (continuacin) Colombia Departamento Nacional de Planeacin (dnp) - Sistema Nacional de Planeacin (snp). El dNp coordina el sistema de polticas nacionales sectoriales con las organizaciones de la administracin pblica que tienen presencia en los niveles intermedios y locales. El SNp tiene como objetivo consolidar los planes de desarrollo econmico y social sobre la base de procesos de planeacin participativa en cada uno de los niveles de gobierno (Caicedo, 2006, pg. 103). Honduras Comisionado Presidencial para la Reduccin de la Pobreza - Estrategia para la reduccin de la pobreza. La figura del Comisionado Presidencial se crea en 2006 con rango de Ministro con el propsito de mejorar la gestin de los fondos destinados a la Estrategia para la reduccin de la pobreza y derivar fondos por medio de las municipalidades (Garca, 2006, pg. 63). Brasil Poltica Nacional de Desarrollo Regional (PNDR) implementada durante el primer gobierno de Lula (2003-2006). La PNDR abarca todo el pas y, aunque prioriza las mesorregiones, reconoce mltiples escalas regionales. Las polticas cuentan con el respaldo de cuatro institucionalidades territoriales: el Ministerio de Integracin por medio de los Foros de Mesorregiones, el Ministerio de Desarrollo Agrario por medio de los Consejos Territoriales Sustentables, el Ministerio de Desarrollo Social por medio de consorcios para la seguridad alimentaria y el Ministerio de Ciudades por medio de Consejos de Ciudades (Vieira, 2006, pg. 14). Chile Estrategia para el desarrollo regional implementada durante el gobierno de Lagos (20002006). Programa de Mejoramiento de la Gestin Territorial Integrada y suscripcin de contratos (convenios, acuerdos marco) entre las regiones y los sectores para planificar inversiones (Rufin, 2006, pgs. 21 y 22). Argentina Inexistencia de una estrategia nacional. En el marco de un sistema federal de gobierno, existen procesos en los cuales el Ministerio de la Produccin, por medio de las agencias de desarrollo productivo, el Ministerio de Desarrollo Social, por medio de los consejos consultivos, y el Ministerio de Trabajo por medio de los acuerdos territoriales, crean instancias locales con representacin de los distintos sectores (Costamagna, 2006, pg. 20). Per Consejo Nacional de Descentralizacin - Plan de Descentralizacin. Establecido durante el gobierno de Toledo (2001-2006), se plantea como objetivo general sentar las bases estructurales del proceso de descentralizacin, poniendo en marcha una estrategia territorial de desarrollo nacional que se nutra de iniciativas locales y regionales (Santillana, 2006, pg. 38). Iniciativas de desarrollo desde los gobiernos locales (o intermedios) que buscan la activacin de sus economas, la recomposicin, la insercin internacional y la transformacin. Brasil Destaca el estado de Rio Grande do Sul con los consejos regionales de desarrollo econmico y social (COrEdES), que tienen como objetivo promover el desarrollo regional (Contina)
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Cuadro V.1 (conclusin) sustentable. Sus acciones se articulan hacia arriba, respetando los recortes territoriales de mesorregiones establecidas por el gobierno federal, y hacia abajo, con los Consejos Municipales de Desarrollo Econmico y Social (COMUdES) (Vieira, 2006, pg. 47). El Salvador Los municipios han evolucionado en temas de desarrollo local referidos a capacidad financiera, calidad de gestin, participacin ciudadana y asociatividad municipal. Por medio de los fondos de contrapartida para el desarrollo local, que comenzaron a funcionar en 1998, participan el gobierno local, la poblacin organizada y las empresas. Sus proyectos se vinculan a infraestructura, servicios, medio ambiente y saneamiento (Quiteo y Vega, 2006, pgs. 142-147). Bolivia Con apoyo de la cooperacin internacional (Suiza y Canad), desde 2003 se ha elaborado una propuesta de creacin de una unidad tcnica dentro de los gobiernos municipales (Unidad de Promocin Econmica Municipal-UpEM) como herramienta de apoyo a la gestin del desarrollo productivo de los municipios (Muoz, 2006, pg. 122). El ordenamiento territorial como estrategia nacional de desarrollo El Salvador Desde 2001 se empieza a elaborar el Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial con el objetivo de mejorar la competitividad y sostenibilidad del territorio y para ello se definen tres regiones: centro-occidental, norte y oriental. El componente ms importante del plan es la infraestructura, sobre todo la vial, considerada fundamental para la construccin del pas, con la articulacin de numerosas ciudades, la integracin de las ms aisladas y la desconcentracin de la capital a fin de construir un pas-red (Quiteo y Vega, 2006, pg. 126).
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los autores citados.
B.
Descentralizacin/federalismo: plataformas y paradigmas de las preocupaciones territoriales
Las respuestas polticas e institucionales a las preocupaciones territoriales han tenido un desarrollo plural y diverso. No obstante, el binomio descentralizacin/federalismo ha sido crucial y constituye la plataforma y el paradigma alrededor del cual tienden a organizarse todos los dems y se hacen comprensibles los desafos del conjunto. Varias razones justifican el reconocimiento de su importancia estratgica: en primer lugar, los cambios desencadenados en torno a estos procesos han transformado las reglas del funcionamiento poltico fundamental de los pases, replanteando las relaciones entre los niveles territoriales del Estado, modificando sus formas de funcionamiento financiero y desencadenando muchos otros procesos, algunos no previstos pero igualmente trascendentales; en segundo lugar, estas bsquedas han tenido expresiones muy concretas y especficas que van ms all del discurso y ponen en evidencia su significado, como la continuidad en el tiempo y la magnitud de los recursos pblicos comprometidos.
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El efecto profundo de la descentralizacin y el federalismo sobre las reglas de juego de los sistemas polticos se aprecia en el cambio radical del carcter poltico de los gobernantes locales que, en un lapso de 25 aos, pasaron de ser principalmente designados por los poderes nacionales a ser elegidos, en la mayor parte, por sus propios conciudadanos (vase el grfico V.1). Otra expresin concreta es la tendencia generalizada al aumento de la participacin de los gobiernos subnacionales en la ejecucin del gasto pblico en la mayora de los sectores y a una descentralizacin del gasto social (IlPes, 2004, pg. 57). En tanto hecho poltico y fiscal, la importancia del binomio descentralizacin/federalismo vara de un pas a otro. Por una parte, existe una participacin relativa muy diferente de los gobiernos
Grfico V.1 CONSTITUCIN DE LAS AUTORIDADES LOCALES
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Paraguay Per Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de) Costa Rica Cuba El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Rep. Dominicana Barbados Bahamas Belice Guyana Jamaica Suriname Trinidad y Tabago No hay alcaldes o son designados Elegidos por consejos Eleccin directa
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Panorama de la gestin pblica (LC/IP/L.43), Santiago de Chile, 2004, pg. 57.
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nacionales en la recaudacin de ingresos y en la ejecucin del gasto pblico (vanse los grficos V.2 y V.3) y por otra, segn se trate de pases federales o unitarios, es tambin muy distinto el balance entre niveles intermedios y locales. En la Argentina, el Brasil y Mxico, la importancia poltica y fiscal de los gobiernos del nivel intermedio (provincias y estados) es muy significativa y se refleja en la participacin de los ingresos generados por estos niveles, que alcanz un 40,3% en la Argentina en 2000, un 26,5% en el Brasil en 1998 y un 18,1% en Mxico en 2000. Esta situacin contrasta con la de los dems pases, incluida la Repblica Bolivariana de Venezuela en
Grfico V.2 INGRESOS TOTALES POR NIVEL DE GOBIERNO, ALREDEDOR DE 1990 y 2000 (En porcentajes del PIB)
35 30 25 20 15 10 5 0
1991 2000 1991 1998 1992 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 Argentina Brasil Chile Mxico Bolivia Per Central Intermedio Local
Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Panorama de la gestin pblica (LC/IP/L.43), Santiago de Chile, 2004, pg. 61.
Grfico V.3 GASTOS TOTALES POR NIVEL DE GOBIERNO (En porcentajes del PIB)
35 30 25 20 15 10 5 0
1991 2000 1988 1998 1992 2000 1991 1998 1991 2000 1991 2000 Argentina Brasil Chile Mxico Bolivia Per Central Intermedio Local
Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Panorama de la gestin pblica (LC/IP/L.43), Santiago de Chile, 2004, pg. 61.
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cuya organizacin federal los gobiernos del nivel intermedio tienen menor peso relativo por razones polticas y fiscales (IlPes, 2004, pg.58). El binomio descentralizacin/federalismo constituye entonces la principal realidad poltica e institucional en relacin a cmo se ha asumido el desarrollo territorial en Amrica Latina. Lo significativo en la regin ha sido tanto la forma cmo se entiende como el modo de intervencin. Adems, la articulacin de la descentralizacin y el federalismo con los desafos del desarrollo econmico local se entiende de forma distinta en cada pas y la ponderacin de sus componentes econmico y poltico ha variado a lo largo del tiempo, como se muestra a continuacin. En la mayor parte de los pases, las preocupaciones territoriales se abordan mediante el filtro del binomio federalismo/descentralizacin, incluso en el Brasil y Mxico, donde aparecen elementos adicionales. Mientras que en el primer caso preocupa la persistencia de las brechas de desarrollo entre las grandes regiones del norte y del sur, en el segundo se observa una permanente inquietud por el grado de concentracin del poder econmico en el Distrito Federal. En esta aproximacin predominante, el binomio descentralizacin/ federalismo aparece como una estrategia para mejorar el funcionamiento del Estado, promover la participacin ciudadana y fortalecer la democracia. Como una de las consecuencias ms esperadas de todo lo anterior, en general se prev un mejoramiento de la calidad y un aumento de la cantidad de infraestructura bsica local, as como una mejora de las condiciones de vida de la poblacin, que deberan propiciar el desarrollo econmico. No obstante, no en todos los pases se ve a la descentralizacin como un factor del desarrollo econmico local, sino que ambas se consideran dimensiones paralelas que podran o no converger y complementarse (Chile, el Ecuador). La descentralizacin aparece como condicin necesaria, aunque insuficiente, para alcanzar los objetivos del desarrollo econmico local. Con el tiempo, estas dimensiones empezaran a encontrarse y a retroalimentarse sin perder su singularidad (Chile, Colombia, El Salvador). En las ltimas dcadas, el principal foco regional de estos procesos de descentralizacin/federalismo ha sido el municipio, que ha adquirido identidad poltica propia y se ha convertido en un gestor muy importante del gasto social y de la provisin de infraestructura bsica (vase el cuadro V.3). Adems, uno de los grandes logros de la descentralizacin y del federalismo es haber acompaado la conformacin de un mayor gasto social permanente que contribuy a mejorar las condiciones de vida y a estabilizar el compromiso pblico en este tema. Sin embargo, las condiciones de autonoma relativa y protagonismo creciente as creadas han tenido un impacto muy diferente sobre la reduccin de las brechas sociales territoriales.
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Cuadro V.2 LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN Y SUS VNCULOS CON EL DESARROLLO ECONMICO LOCAL Argentina En 1983, el gobierno nacional inicia el proceso de descentralizacin de algunos servicios como educacin y salud. La descentralizacin del gasto hacia las provincias se realiz sin una descentralizacin de recursos de igual magnitud (Costamagna, 2006, pg. 41). Bolivia La Ley de descentralizacin administrativa de 1995 establece las atribuciones del prefecto del Departamento y entre ellas incluye las referidas a la formulacin y ejecucin de proyectos de inversin pblica, la gestin de crditos para inversin y la promocin de la inversin privada. El instrumento financiero de la descentralizacin ha sido la Poltica Nacional de Compensacin, que establece los parmetros de acceso de los gobiernos municipales y las prefecturas a los recursos de los Fondos (productivo, social y de desarrollo regional). Los gobiernos departamentales y municipales son responsables de ejecutar proyectos u obras de ndole departamental o local en el marco de los principios de subsidiariedad y concurrencia (Muoz, 2006, pg. 44). Brasil Desde 1989, la preocupacin gira en torno a las regiones. Durante el gobierno de Collor (1989-1992) se formulan polticas para regiones especficas y con Cardoso (1996-2003) reaparece lo regional por medio de programas como Comunidad Activa, donde se buscaba promocionar el desarrollo local mediante el diagnstico de las potencialidades, la capacitacin y la organizacin de los distintos actores sociales. En el primer gobierno de Lula (2003-2006) se hace especial hincapi en la prioridad de las polticas regionales, adoptndose un esquema de mesorregiones para acercar polticas de desarrollo a los territorios (Vieira, 2006, pgs. 14 y 15). Colombia Con el Plan Nacional 1990-1994 se fortaleci el proceso de descentralizacin a fin de que tanto el gobierno central como los entes territoriales puedan funcionar con ms eficacia y se logre un desarrollo econmico y social sostenido. Los siguientes planes tambin consideran la descentralizacin como pilar fundamental para alcanzar la autonoma territorial y fortalecer la democracia y la participacin de la sociedad civil (Caicedo, 2006, pgs. 26-28). Chile Hasta antes de 2000 existen dos discursos y polticas paralelas: el desarrollo econmico y el desarrollo territorial y la descentralizacin. Los avances en materia de descentralizacin se han asegurado en torno a la reforma, la modernizacin del Estado y el mejoramiento de la gestin gubernamental, dejando en un segundo plano el traspaso de autonoma y poder a instituciones que fueron creadas para el desarrollo de los territorios. La descentralizacin parece limitarse a lo fiscal, a la buena administracin de los recursos transferidos, a la modernizacin administrativa y a la adecuada prestacin de servicios pblicos (Rufin, 2006, pgs. 7 y 8). En el gobierno de Lagos (2000-2005) se genera una nueva concepcin en la que convergen la poltica de desarrollo econmico y la descentralizacin. Poner en prctica la idea de desarrollo endgeno conlleva el reconocimiento de la diversidad de nuestras regiones y de las sociedades que en ellas se han consolidado, reconocer las potencialidades y ventajas permite desarrollar una sociedad ms justa Ministra de Planificacin (Rufin, 2006, pgs. 20 y 21). (Contina)
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Cuadro V.2 (conclusin) Ecuador La descentralizacin del Estado consiste en la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y tecnolgicos de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Funcin Ejecutiva hacia los Gobiernos Seccionales Autnomos a efectos de distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales (artculo 3 de la Ley No. 27, 1997). Esta ley prev la posibilidad de una mayor participacin del sector privado y de los organismos seccionales en la formulacin y ejecucin de polticas e instrumentos de fomento productivo. Sin embargo, la participacin de los gobiernos locales sigui restringida a lo que tradicionalmente fueron sus competencias y niveles de intervencin (Abdo, 2006, pg. 52). El Salvador La descentralizacin del Estado es vista desde 1991 como mecanismo para lograr una mayor eficiencia y como medio para consolidar la democracia. En los ltimos aos, una evolucin del concepto identifica a la descentralizacin como medio para potenciar lo local (Quiteo y Vega, 2006, pg. 22). En 1999, la Secretara Tcnica de la Presidencia elabor un documento que contiene las disposiciones fundamentales para la modernizacin de las instituciones de gobierno y establece, entre otros puntos: las competencias y servicios que de acuerdo al ordenamiento jurdico correspondiente pertenezcan a la vida local, se transfieren a las municipalidades cuando stas estn dispuestas a recibirlas, garantizando que se cumplirn o prestarn en iguales o mejores condiciones que las actuales (ibdem, 2006:43). Con esta poltica se reafirm la descentralizacin como elemento que permite que servicios de calidad lleguen a tiempo a la poblacin, fortaleciendo capacidades locales. Honduras A partir de 1993 se fijaron compromisos en torno a la descentralizacin: fortalecimiento de la autonoma municipal, descentralizacin, financiamiento municipal, capacitacin y asistencia, participacin ciudadana, ordenamiento territorial y liderazgo local. En 2001, la Asociacin de Municipios de Honduras (AMHON) propuso e impuls polticas y acciones para el proceso de descentralizacin y desarrollo local que se condensan en el Pacto Nacional por la Descentralizacin y el Desarrollo Local que se negoci con los candidatos presidenciales en la campaa electoral de 2005. Sus objetivos son: descentralizar los servicios pblicos y el aparato fiscal, fortalecer y mejorar las capacidades de gestin municipal y consolidar la democracia y la gobernabilidad en el mbito local (Garca, 2006, pgs. 51-53). Mxico La poltica de descentralizacin prev la desconcentracin territorial y el reordenamiento de la economa nacional, la descentralizacin de funciones y de recursos entre niveles de gobierno y la ampliacin de la participacin popular en la definicin de polticas y programas. Los objetivos y las lneas de accin son: modificar la inercia del crecimiento de la ciudad de Mxico, promover la incorporacin de otras regiones al desarrollo nacional y movilizar la participacin de la comunidad en el desarrollo regional (Gonzlez, 2006, pg. 8). Per En 2002, se establecen los objetivos de la Ley de Bases de la Descentralizacin mediante la cual se regula la conformacin de regiones y municipalidades, se fijan competencias en los tres niveles de gobierno y se regulan las relaciones del gobierno en sus distintos niveles. Entre sus objetivos se enumeran: desarrollo econmico autosostenido, cobertura y abastecimiento de servicios sociales bsicos, infraestructura social y econmica, redistribucin equitativa de recursos y potenciacin del financiamiento regional y local (Santillana, 2006, pg. 6).
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Cuadro V.3 gOBIErNOS MUNICIpalES: FUNCIONES EN algUNOS paSES

Pases Educacin Salud Agua y Vivienda Transporte Medio Ordenamiento saneamiento ambiente urbano y ornato X X X X X X X X X X Alfabetizacin Primaria, secundaria y preparatoria X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Cultura, deporte y comits de emergencia Empleo y fomento de empresas Conservacin de playas Cultura, deporte, empleo y desastres Cultura y deporte Otros
Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Per Uruguay
Bsica, polimodal y no universitaria Preescolar y bsica Bsica Preescolar, bsica y media Preescolar, primaria y alfabetizacin
X X X X
Previsin social
Fuente: O. Cetrngolo, Financiamiento municipal contra la pobreza: ejes de anlisis, serie Medio ambiente y desarrollo, N 134 (LC/L.2796-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), diciembre de 2007, pg. 18. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.07.II.G.130.
Las disparidades econmicas territoriales no han disminuido (vase el captulo II), incluso pese a que en algunos casos el diseo de las trasferencias fiscales intergubernamentales tiene un sentido territorial compensatorio. En Mxico, donde el sistema de transferencias fiscales es compensatorio71, no ha sido suficiente para que los estados ms pobres puedan registrar tasas de crecimiento econmico ms elevadas que las de los ricos (Gamboa y Messmacher, 2002, pgs. 27-31)72. En Colombia, la descentralizacin de servicios bsicos, como la educacin, no tiene necesariamente, en trminos de cobertura y calidad, un efecto territorial redistributivo: los aos que tienden a estar ms asociados con un rgimen centralizado registran menores tasas de crecimiento en escuelas
Se mide la diferencia entre los recursos extrados a los estados va impuestos. Con base en dichas cifras se puede evaluar si el sistema tiende a canalizar recursos de los estados ms ricos del pas a los ms pobres, lo que se denominara sistema compensatorio (Gamboa y Messmacher, 2002, pg. 13). 72 Esta afirmacin se obtiene a partir de una exploracin economtrica en donde el desempeo econmico territorial se pone en funcin de diversos factores determinantes: En contraste con determinantes como la distancia y la proporcin inicial de manufacturas, el gasto pblico en sus distintas formas tiene un efecto muy reducido sobre el desempeo del estado en trminos de produccin y pib per cpita, aunque es posible que el gasto de inversin federal tenga un reducido efecto positivo (Gamboa y Messmacher, 2002, pg. 45).
71
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(); sin embargo, durante los aos de rgimen centralizado se dio una mayor reduccin en las inequidades en instituciones educativas (Bonet, 2006, pg. 125)73. Adems, la generacin de recursos fiscales propios en Colombia tambin es fuente de desequilibrios crecientes debido a las grandes diferencias en la capacidad econmica y de tributacin de los territorios (Barn y Meisel, 2004, pg. 175). Se puede decir que este es un resultado esperable: el componente de autonoma fiscal de la poltica de descentralizacin aplicada en Colombia ha estimulado la generacin de recursos propios por parte de aquellos territorios que cuentan con las condiciones bsicas y con las estructuras econmicas apropiadas para hacerlo. No obstante, al tiempo que tiene efectos positivos y deseables sobre el desempeo econmico general, este aspecto de la poltica produce una acentuacin de las disparidades pues pone en movimiento fuerzas y recursos locales que seguramente no se movilizaran en un estado de centralismo y subordinacin fiscal como el que rega antes de las reformas descentralizadoras. Los casos nacionales examinados no permiten establecer generalizaciones ni extraer patrones de comportamiento vlidos para toda la regin. Las motivaciones bsicas de la descentralizacin han sido diversas (fiscales, polticas, sectoriales), surgieron en diferentes momentos y apelaron a diseos fiscales variados (Cetrngolo, 2007a). Aunque se reconoce el perfil del nuevo municipio latinoamericano como gestor social, es bastante menos conocida la imposibilidad de establecer una equivalencia entre descentralizacin/federalismo y atenuacin de las disparidades econmicas territoriales. Se trata de un tema poco explorado pero de trascendental importancia para definir el curso futuro de las polticas de desarrollo econmico territorial. Estos resultados ponen de manifiesto algo que hace 10 aos no era tan obvio como puede parecer hoy: la descentralizacin no es una poltica que necesariamente garantice la disminucin de las disparidades econmicas territoriales; es condicin necesaria, pero insuficiente, para igualar las posibilidades de aprovechamiento de las oportunidades del desarrollo econmico. As como desde el punto de vista sectorial la tendencia predominante en el continente ha sido dar al municipio un perfil de gestor social, en lo territorial ha primado la delegacin de funciones y poderes, sobre todo hacia los municipios y, en el caso de algunos pases federales, hacia una combinacin de municipios y gobiernos intermedios (estados o provincias).
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En una perspectiva de ms corto plazo, pero tambin ms reciente, que evala los cambios producidos a raz de la nueva regulacin descentralizadora desde 1986, y con ms intensidad desde 1994, Snchez y Nez (2000 encuentran que el nuevo rgimen de transferencias ha mejorado las condiciones de equidad.
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En trminos de reparticin de competencias pblicas para la promocin del desarrollo econmico local en Amrica Latina y el Caribe la situacin ms comn es la de responsabilidades compartidas, sin un marco preciso de elaboracin de acuerdos intergubernamentales para su ejecucin. Las reas de poltica pblica que forman parte de las dimensiones asociadas con la promocin del desarrollo econmico territorial y de la familia de polticas territoriales contemplan actividades de infraestructura bsica (vas, comunicaciones, energa), ordenamiento territorial, fomento productivo (investigacin y desarrollo tecnolgico, capacitacin y empleo, asociatividad, financiamiento, concertacin pblico-privada, sistemas de informacin productiva), desarrollo de cadenas productivas, poltica de turismo, promocin de exportaciones, atraccin de inversiones, mejoramiento de la competitividad, agua potable y saneamiento, educacin y salud y vivienda. El tipo de participacin que las tres instancias territoriales (nacional, intermedia y local) tienen en cada una de estas actividades se compone de funciones de planeacin, financiamiento y operacin. Se pueden identificar rasgos predominantes y especificidades por pas. Por lo general, los distintos niveles territoriales de gobierno comparten las diferentes funciones relacionadas con la promocin del desarrollo econmico territorial. Este diseo legal y constitucional parece tener varias ventajas. En primera instancia, constituye un reconocimiento poltico e institucional de la amplitud de las responsabilidades y representa un llamado y una apertura a la posibilidad de cooperacin entre los distintos niveles de gobierno. En efecto, en seis de las diez reas de intervencin estudiadas (infraestructura econmica bsica, desarrollo de cadenas productivas, promocin de exportaciones, atraccin de inversiones, mejoramiento de la competitividad y educacin), la figura predominante es la de competencias compartidas. En tres de ellas (ordenamiento y uso del suelo, fomento productivo y vivienda) opera un esquema mixto de competencias compartidas y algunas funciones especficas con competencia estrictamente local. Solo en el rea de agua potable y saneamiento las competencias son principalmente locales. De acuerdo con lo anterior, en los hechos se registra un protagonismo compartido de lo local y lo territorial en la promocin del desarrollo econmico. El desarrollo endgeno de los territorios debe seguir siendo el referente central del desarrollo econmico territorial. No obstante, la bsqueda debe realizarse tomando plena conciencia de la importancia de este escenario de destinos cruzados. La dimensin de las relaciones intergubernamentales para la promocin del desarrollo econmico emerge entonces como un aspecto que merece ser explorado para dar lugar a propuestas y polticas de conveniencia colectiva.
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C.
La presencia nacional en el desarrollo econmico local
Mientras en la teora se discute si es pertinente la presencia de los Estados nacionales en la promocin del desarrollo territorial, en la prctica son agentes activos. Ms an, de los tres niveles territoriales, la nacin cuenta con la mayor cantidad de competencias autnomas en los diferentes dominios. Esta presencia y protagonismo nacional se ratifica en la densidad institucional de las acciones para el desarrollo econmico territorial que se ejercen desde los gobiernos centrales. De hecho, el inters nacional por la promocin del desarrollo econmico territorial no se restringi en los ltimos 15 aos a las polticas de descentralizacin/federalismo, sino que abarc muchos otros mbitos. Hoy resulta estimulante e interesante constatar la existencia de una densidad institucional muy alta relacionada con estos temas. Este inters nacional se refleja en que por lo menos cinco ministerios de cada pas poseen entidades que trabajan en la promocin de aspectos especficos del desarrollo econmico territorial: entre 10 y 12 ministerios en Chile, Colombia y El Salvador, entre 6 y 9 en Bolivia, el Ecuador y el Per, y entre 4 y 5 en la Argentina, el Brasil, Honduras y Mxico. La relevancia de este esfuerzo y de sus efectos positivos hacen surgir un nuevo desafo: la coordinacin intersectorial a nivel nacional para el desarrollo econmico territorial. La identificacin de las estrategias institucionales de coordinacin intersectorial ms importantes permite iniciar un debate necesario acerca de su funcionamiento y de sus efectos (vase el cuadro V.4)74. Independientemente del carcter preliminar de esta evaluacin, resulta evidente la importancia del convencimiento acerca de la necesidad de una mejor coordinacin intersectorial nacional para el logro de mejores resultados en materia de desarrollo econmico territorial.
74
Recientemente se han iniciado trabajos acerca de las mejores prcticas y la importancia de la coordinacin como dimensin relevante de la construccin institucional (Ramrez, 2007).
Cuadro V.4 INSTaNCIaS dE COOrdINaCIN INTErSECTOrIal para El dESarrOllO ECONMICO TErrITOrIal

Desempeo El carcter de la planeacin sigue siendo muy centralizado y responde ms a la necesidad de obtener resultados macro y sectoriales, mediante la coordinacin de diferentes autoridades e instancias responsables. En ocasiones se produce una superposicin de funciones entre organismos pblicos con igual poder de decisin que interfieren unos con otros o duplican sus tareas (Caicedo, 2006, pg. 106).
Pas e institucin coordinadora
Colombia: Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Esta institucin coordina acciones en forma horizontal con las principales organizaciones pblicas a nivel nacional. Cuenta con dos herramientas de apoyo: el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), que tiene a su cargo preparar, programar, ejecutar, monitorear y evaluar proyectos pblicos de inversin, y el Sistema Nacional de Planeacin (SNP), que tiene por objetivo consolidar procesos de planeacin participativa en todos los niveles de estado.
Chile: No existe una institucin coordinadora, pero s hay instancias de articulacin relacionadas con cada sector (como el Comit nacional de desarrollo productivo que es la unidad coordinadora nacional de ese sector) (Rufin, 2006, pg. 78).
Ecuador: Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo (senplades). Organismo tcnico que depende de la Presidencia de la Repblica y es responsable de la planificacin nacional. Entre otras atribuciones, coordina la integracin participativa de las unidades de planificacin. La coordinacin entre las instituciones es casi nula: las que trabajan en el fortalecimiento de las organizaciones municipales no coordinan con las vinculadas al fomento de la micro, pequea y mediana empresa (Quiteo y Vega, 2006, pg. 146). La Oficina de la Presidencia para la planificacin estratgica y el desarrollo regional no cuenta con los recursos necesarios. A ms de un ao de funcionamiento, la nica mesorregin donde los avances se hacen evidentes es el centro del pas. Las secretaras de gobierno federal no han mostrado gran inters ni disposicin para participar en la implementacin de proyectos de desarrollo mesorregionales (Gonzlez, 2006, pgs. 85).
El Salvador: Secretara Tcnica de la Presidencia (stp). Instancia donde se definen muchas de las lneas de trabajo que deben ejecutar otras instituciones de gobierno. Entre sus funciones principales est la de coordinar las polticas de gobierno a cargo de las instituciones oficiales autnomas (Quiteo y Vega, 2006, pg. 71).
Mxico: Ocina de la Presidencia para la planicacin estratgica y el desarrollo regional. Durante el gobierno de Fox (2000-2006) se estableci una propuesta de articulacin de acciones sectoriales y territoriales, se cre el Sistema Nacional de Planeacin para el Desarrollo Regional, se fund la Oficina para la planificacin estratgica y el desarrollo regional (dependiente de la Presidencia de la Repblica) y se dividi el pas en cinco mesorregiones. Esta propuesta convivi con las de las distintas secretaras, que cuentan con instancias para relacionarse entre s y con otros niveles de gobierno. 1. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico establece relaciones verticales y jerrquicas con el resto de las dependencias. Somete a consideracin de la Presidencia propuestas de poltica en materia fiscal, de gasto pblico, de precios y tarifas y de bienes del sector pblico, as como el plan de desarrollo y los programas sectoriales, regionales y especiales. Por medio de la Unidad de coordinacin con entidades federativas se formula la poltica de coordinacin fiscal, participaciones federales y polticas de deuda pblica; a travs de la Unidad de ingresos se propone la poltica de ingresos y de estmulos fiscales; y mediante la Unidad de
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(Contina)
Cuadro V.4 (conclusin)

Desempeo
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Pas e institucin coordinadora
Inversiones se administra la cartera de programas y proyectos de inversin. La Unidad de poltica y control presupuestario expide normas y metodologas a las que estarn sujetos los niveles sectorial, institucional y regional. 2. Las otras secretaras de gobierno establecen relaciones horizontales entre s: la SEDESOL (Secretara de Desarrollo Social), por medio de las unidades de coordinacin de delegaciones y de coordinacin sectorial y general de microrregiones, coordina autorizaciones de acciones e inversiones convenidas con gobiernos locales y municipales; la SE (Secretara de Economa) establece relaciones con gobiernos estatales, municipales y dependencias federales por medio de sus direcciones generales; la SEMARNAT (Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales) disea y promueve planes y acuerdos a nivel nacional a travs de la Subsecretara de Planeacin y Poltica Ambiental y establece relaciones con los gobiernos estatales y municipales por medio de la Coordinacin general de delegaciones y coordinaciones regionales; la Secretara de Comunicaciones y Transporte orienta, a travs de sus centros SCT, las polticas sectoriales con gobiernos estatales y municipales (Gonzlez, 2006, pgs. 75 y 76). Pese a los esfuerzos de las cmaras, las polticas sectoriales se siguen pensando y ejecutando con criterios e indicadores propios, relacionados con sus reas temticas, sin coordinacin entre las distintas polticas sectoriales. Las indefiniciones de la Constitucin nacional y la complejidad de las relaciones polticas no permiten conferir al Plan Plurianual un estatus para garantizar la consistencia de acciones pblicas en todas las esferas (Vieira, 2006, pgs. 47-48).
Brasil: Cmaras de polticas de la Casa Civil y el Plan Plurianual. Las cmaras sectoriales de la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica promueven la articulacin horizontal de las polticas sectoriales. La Cmara de Polticas de Integracin Nacional acompaa al programa de mesorregiones del Ministerio de Integracin Nacional. El Plan Plurianual es el instrumento organizador y articulador de las polticas pblicas federales.
Per: Consejo Nacional de Descentralizacin. Organismo dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. Su misin es sentar las bases del proceso de descentralizacin, poniendo en marcha una Estrategia Territorial del Desarrollo Nacional que se nutre de las iniciativas locales y regionales y las articula en torno a grandes objetivos de desarrollo. Ninguna de estas instituciones realiza una coordinacin nacional intersectorial (Garca, 2006, pg. 150). La Unidad de productividad y competitividad, creada como unidad desconcentrada de anlisis y estudio, no tiene legitimidad poltica para desempearse como coordinadora nacional (Muoz, 2006, pg. 99).
Honduras: Secretara de Gobernacin y Justicia. El sector pblico y sus acciones deben estar coordinados por la Secretara de Gobernacin y Justicia, el Fondo Hondureo de Inversin Social, el Programa de Asignacin Familiar, el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible y la aMhON (Asociacin de Municipios de Honduras).
Bolivia: Foro Boliviano de Competitividad. Espacio pblico-privado de concertacin de polticas relacionadas con productividad y competitividad.
CEPAL
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D.
Regionalizacin: de la nacin a los territorios
Gran parte de los sectores por medio de los cuales los gobiernos centrales participan en el fomento del desarrollo econmico territorial utilizan procedimientos y criterios de zonificacin o regionalizacin, que tienen justificaciones variadas y se sustentan en tres tipos de racionalidades que aparecen de forma aislada o combinada. En primer lugar, la ms elemental de las racionalidades subdivide el territorio nacional en espacios de administracin de los programas y las polticas correspondientes para garantizar una cobertura total del espacio nacional y de cada regin y agilizar el desempeo de funciones especficas. En segundo trmino, estos procedimientos se emplean para el manejo simultneo de diferentes sectores que concurren en un mismo lugar, comparten objetivos y finalidades y necesitan instancias de coordinacin permanentes. En tercer lugar, se utilizan para crear un espacio de articulacin y enlace entre la institucionalidad local y nacional, sin que estas unidades adquieran autonoma ni entidad propia. Existen mltiples y diversos esquemas de regionalizacin diseados y puestos en marcha con el propsito de servir y ser funcionales a la lgica de operacin de cada sector. Individualmente, esta forma de proceder es justificable, y es razonable pensar que ofrece buenos resultados. No obstante, cuando este procedimiento se repite desde diferentes sectores y con lgicas y delimitaciones espaciales variadas, sin acudir a ninguna frmula de articulacin y coordinacin, el resultado inicial se altera por varias razones. Desde la perspectiva de los gobiernos nacionales, porque se producen duplicaciones y hasta contradicciones y conflictos que desperdician la posibilidad de generar sinergias, ahorrar recursos y aprovechar de manera ms eficiente los que ya se utilizan. Desde la perspectiva de los territorios se multiplica el esfuerzo poltico y administrativo necesario para lograr un aprovechamiento adecuado de las oportunidades que la nacin crea por medio de estos programas y de su operacin regionalizada. Esta situacin se plasma en recortes territoriales distintos y yuxtapuestos que se hacen tanto desde la nacin (vase el cuadro V.5) como desde algunos gobiernos intermedios (el caso de Santa Catarina, en el Brasil; vase el recuadro V.5). Adems de este aspecto, muchos otros tambin refuerzan la necesidad de fortalecer los procesos de coordinacin institucional (vase el recuadro V.5 donde se ilustran los dos casos del Brasil). Entonces, se ve clara la necesidad de identificar y comprender las condiciones que han permitido, o impedido, esta coordinacin para identificar lneas de actuacin que posibiliten la configuracin de mejores contextos institucionales a fin de que la situacin resultante sea de mayor integracin y menor dispersin.
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Cuadro V.5 RECOrTES TErrITOrIalES UTIlIzadOS pOr lOS ESTadOS NaCIONalES para aplICar POlTICaS dE dESarrOllO ECONMICO TErrITOrIal EN lOS TErrITOrIOS
Pases Mxico Gobierno nacional Recorte 1 El gobierno de Fox instal el Sistema de Planeacin para el Desarrollo Regional (SPDR), coordinado por la Oficina de Planeacin Estratgica y Desarrollo Regional (OPEDR), que divide al territorio nacional en 31 estados y al D.F. en cinco grandes mesorregiones que se constituyen en unidades bsicas de planeacin. El Ministerio de Agricultura utiliza recortes territoriales correspondientes a una jurisdiccin municipal para sus programas de desarrollo rural (Programa de Desarrollo Rural Nororiente) El Ministerio de Integracin Nacional utiliza como recorte las llamadas mesorregiones prioritarias, cuya escala es variable. Una mesorregin puede tener desde 9 hasta 380 municipios. Recorte 2 Las secretaras del gobierno federal establecen sus propios recortes territoriales. La Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA) define, por ejemplo, cinco regiones en todo el pas que no coinciden con los recortes establecidos por el Sistema de Planeacin para el Desarrollo Regional. El Ministerio de Agricultura utiliza recortes territoriales correspondientes a un departamento para programas de reconstruccin nacional El Ministerio de Desarrollo Agrario utiliza para la instalacin de sus consejos territoriales rurales sustentables las microrregiones que abarcan de 3 (norte) a 30 municipios (sur).
El Salvador Ministerio de Agricultura
Brasil Instituciones federales
Fuente: S. Gonzlez Lpez, Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial. El caso de Mxico, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006, pgs. 85-89; G. Quiteo y Lilian Vega, Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial. El caso de El Salvador, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006, pg. 128; N. Vieira, Pesquisa sobre polticas e instituicoes pblicas para o desenvolvimento economico territorial-DET no Brasil. Consolidao geral da pesquisa, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006, pg. 28.
Chile es un caso interesante entre los pases unitarios pues gracias a las funciones de las regiones se hace un intento deliberado por coordinar las acciones nacionales mediante el uso de un mbito territorial especfico (vase el recuadro V.6). Desde la perspectiva nacional, parece deseable encontrar frmulas de conciliacin que permitan una llegada articulada y coordinada de los programas y las polticas de fomento del desarrollo econmico territorial. Desde la perspectiva local y territorial, esta frmula facilita la gestin de las relaciones con los otros niveles territoriales de gobierno y mejora las condiciones de aprovechamiento de los recursos humanos e institucionales propios, gracias a la menor dispersin. Es de inters estratgico ahondar en el conocimiento de la forma de operacin de estas modalidades de accin sectorial regionalizada y de sus condicionantes institucionales, legales y polticas para encontrar frmulas especficas de coordinacin y articulacin.
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Recuadro V.5 COORDINACIN INTERSECTORIAL PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL Estado de Rio Grande do Sul (Brasil): un ejemplo de coordinacin intersectorial y por niveles de Estado En la dcada de 1990 comienzan a funcionar los Consejos Regionales de Desarrollo Econmico y Social (COrEdES) que tienen por objeto promover el desarrollo regional sostenible, la integracin de acciones pblicas, la mejora de la calidad de vida de la poblacin y la preservacin y recuperacin del medio ambiente. En los COrEdES estn representados ciudadanos, diputados regionales, prefectos, miembros de universidades y federaciones de empresarios. En la actualidad, funcionan 24 COREDES en todo el territorio del Estado y sus acciones se articulan con los Consejos Municipales de Desarrollo Econmico y Social (COMUDES). Formados por representantes de instituciones pblicas y de la sociedad civil, los COMUDES tienen como funcin coordinar las discusiones de organizaciones y audiencias pblicas de las ciudades y promover la integracin de polticas regionales desde los municipios. Los COREDES tambin articulan acciones con el Estado nacional mediante la participacin en los Foros Mesorregionales, donde actan para articular las acciones de los entes federados y promover el desarrollo econmico de las regiones. Con la puesta en marcha del Consejo Estadual de Desarrollo Econmico y Social (CODES), creado por una ley estadual, se complementara la institucionalidad del sistema en tres planos: estadual (COdES), regional (COrEdES) y municipal (COMUdES). Estado de Santa Catarina (Brasil): problemas de articulacin de las polticas sectoriales El estado de Santa Catarina tiene una larga tradicin de asociaciones regionales de municipios que empezaron a funcionar en los aos sesenta. En la siguiente dcada implantaron universidades regionales, en los aos ochenta elaboraron planes de desarrollo y en la dcada de 1990 crearon consorcios, foros y agencias de desarrollo en todo el territorio del Estado. Son 19 asociaciones que prestan servicios a los municipios y a nivel estatal estn representadas por la Federacin Catarinense de Asociacin de Municipios (FECAM), que encamina reivindicaciones municipales en el plano estatal y brinda soporte a las asociaciones regionales. El actual gobierno del estado implant la descentralizacin de la administracin y cre 29 secretaras de desarrollo regional y consejos regionales formados por 4 representantes por municipio (2 del poder pblico y 2 de la sociedad). Las secretaras representan al Estado en las regiones, prestan servicios y reciben apoyo de empresarios y lderes regionales. La dificultad radica en que las secretaras regionales no utilizan los mismos recortes territoriales que las asociaciones regionales de municipios y ello dificulta la elaboracin de planes, la eleccin de prioridades y la concrecin de una identidad comn.
Fuente: N. Vieira, Pesquisa sobre polticas e instituicoes pblicas para o desenvolvimento economico territorial-DET no Brasil. Consolidao geral da pesquisa, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006, pgs. 120-123.
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Recuadro V.6 El ESqUEMa dE rEgIONalIzaCIN DE ChIlE En 1966 se definieron en Chile 11 regiones y una Zona Metropolitana. En 1969 se cre la regin de Cautn mediante la secesin de esta provincia de la antigua regin Cautn/Valdivia/Osorno. Ms tarde, en el perodo 1974-1976, se dividi el pas en 13 regiones que a su vez se fraccionaron en provincias para lograr una desconcentracin administrativa en la prestacin de servicios pblicos. La reforma constitucional implementada durante el gobierno democrtico (1991) introdujo relevantes innovaciones, la ms importante de las cuales fue el establecimiento de los gobiernos regionales (gOrE) creados en 1993 por la Ley Orgnica Constitucional de Gobierno y Administracin Regional. Estos gobiernos regionales constituyen nuevos organismos con personalidad jurdica de derecho pblico y patrimonio propio, y la ley de 1993 establece sus competencias y los recursos para el cumplimiento de sus objetivos, adems de las condiciones institucionales necesarias para una progresiva y gradual transferencia de responsabilidades y recursos a las regiones. El presupuesto nacional otorga el financiamiento necesario para su funcionamiento, mientras que los recursos para inversin se obtienen por medio del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (fNdr). Tambin se contemplaron dos fuentes indirectas de financiamiento: la inversin sectorial de asignacin regional (ISAR) y los convenios de programacin. El gobierno regional tiene como objetivo el desarrollo social, cultural y econmico de la regin y est constituido por un intendente nombrado por el presidente de la Repblica y un Consejo Regional rgano de carcter normativo, resolutivo y fiscalizador en el mbito de competencias del gobierno regional, compuesto por consejeros elegidos por los concejales de los municipios de la regin. Este Consejo aprueba los planes de desarrollo de la regin y el proyecto del presupuesto del gobierno regional, adems de resolver la inversin de los recursos asignados a la regin por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, sobre la base de la propuesta que formula el intendente. Las SErEMIS (Secretaras Regionales Ministeriales) son rganos desconcentrados de los ministerios en las regiones, cuyos representantes son colaboradores del intendente, al que estn subordinados en lo relativo a la elaboracin, ejecucin y coordinacin de polticas, planes y presupuestos para su gestin. El gobierno regional se completa con un rgano auxiliar del intendente: el gabinete regional, integrado por las SEREMIS y los gobernadores de las provincias de la regin. Esta estructura del gobierno regional ha sido bastante criticada por su incapacidad para hacer frente a las funciones que se le encomiendan legalmente. Aun cuando el papel del Consejo Regional pudiere parecer determinante para el gobierno regional, hay una asimetra entre sus funciones y atribuciones y las del intendente, ya que este, adems de ser jefe superior del servicio administrativo correspondiente, tiene la iniciativa en la mayora de las atribuciones de la instancia regional, sin perjuicio de las atribuciones directas que posee para el ejercicio de las funciones del gobierno regional. En esas circunstancias, el papel del Consejo en la administracin efectiva de la regin se ve disminuido. Adems, el gobierno regional manifiesta en su conjunto debilidades de ndole normativa y tcnica y presenta carencias cuantitativas y cualitativas, de recursos humanos y financieros. Dispone de un servicio administrativo reducido (un promedio de 60 funcionarios por regin) y encuentra dificultades para ejercer su competencia en mbitos como la planificacin, la coordinacin y la evaluacin. Esa situacin se hace evidente al contrastar el gobierno regional con el poderoso aparato desconcentrado de naturaleza sectorial (SErEMIS).
Fuente: Dolores Rufin Lizana, Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial. El caso de Chile, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006, pgs. 10-14, 65-70.
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E.
La regin como agente de su propio desarrollo econmico
Las polticas pblicas nacionales desempean un papel cada vez ms activo en la promocin del desarrollo econmico territorial. La buena gestin poltica e institucional de las relaciones entre los niveles locales, intermedios y nacionales debe considerarse un aspecto crucial para que las sociedades y las economas locales tengan ms xito al tratar de mejorar las condiciones de vida, trabajo y formacin de sus habitantes. Adems, como se examina a continuacin, el ejercicio de su propio protagonismo, as como de sus alcances y limitaciones, debe entenderse en el marco de las condiciones generales que el proceso de descentralizacin/federalismo ha creado en los ltimos aos. Los municipios y territorios intermedios latinoamericanos ganaron identidad y presencia poltica gracias a la generalizacin de los procesos de eleccin democrtica de los gobernantes. Con todas sus virtudes y defectos, la democracia local es el fundamento a partir del cual los municipios y territorios han empezado a construir nuevos y prometedores senderos de desarrollo. Este principio fundamental opera obviamente en realidades y contextos muy dismiles (vase el cuadro V.6) que dan lugar a resultados muy variados. Las desigualdades territoriales, demogrficas y econmicas de los municipios latinoamericanos incitan a reflexionar acerca de la escala territorial ms adecuada para intervenir en el fomento econmico de los
Cuadro V.6 CANTIDAD dE gOBIErNOS SUBNaCIONalES (2004) Y CONCENTraCIN MUNICIpal dE la pOBlaCIN EN paSES SElECCIONadOS
Pas Poblacin (En millones) Estados Departamentos 37 32 32 24 25 13 22 19 15 Municipios 5 508 2 446 1 099 2 150 1 836 341 331 298 152 19 Poblacin Municipios que Municipios que media de los concentran concentran municipios el 50% de la el 50% de la poblacin poblacin (En porcentajes) 33 390 43 213 40 874 17 847 15 011 47 419 37 130 23 658 35 395 181 053 224 99 53 78 85 36 54 20 23 2 4,1 4,1 4,8 3,6 4,6 10,5 16,3 6,7 15,1 10,5
Brasil Mxico Colombia Argentina Per Chile Guatemala Honduras Nicaragua Uruguay
183.9 105.7 44.9 38.4 27.6 16.2 12.3 7.1 5.4 3.4
Fuente: O. Cetrngolo, Financiamiento municipal contra la pobreza: ejes de anlisis, serie Medio ambiente y desarrollo, N 134 (LC/L.2796-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), diciembre de 2007, pgs. 15 y 16. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.07.II.G.130.
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territorios. Es probable que las grandes reas metropolitanas y las ciudades mayores cuenten con una escala econmica, humana e institucional que les permita emprender acciones de fomento econmico relativamente autnomas y operar con adecuados niveles de eficiencia y funcionalidad. No obstante, las unidades locales menores o rurales necesitan asociarse y recibir asistencia tcnica y cooperacin de otras entidades para la adecuada puesta en prctica de sus iniciativas. En tal sentido, es conveniente examinar los incentivos para un funcionamiento mancomunado, as como las opciones legales e institucionales (vase el recuadro V.7).
Recuadro V.7 MaNCOMUNIdadES dE MUNICIpIOS COMO INSTrUMENTOS DEl dESarrOllO ECONMICO TErrITOrIal El artculo 207 de la Constitucin de El Salvador establece que las municipalidades podrn asociarse o concertar convenios cooperativos a fin de colaborar en la realizacin de obras o servicios que sean de inters comn para dos o ms municipios. Por otra parte, en el Cdigo municipal se dispone que los municipios podrn asociarse, bajo las formas jurdicas de fundaciones, empresas y sociedades, para mejorar, defender y proyectar sus intereses. Desde 1999, la Estrategia Nacional de Desarrollo Local (ENdl) promueve el asociativismo voluntario entre municipios. Como consecuencia del impulso legal e institucional brindado desde el mismo Estado, en la actualidad El Salvador cuenta con 44 asociaciones en todo el pas: un 87% de los municipios forman parte de al menos un agrupamiento municipal, un 77% de las asociaciones estn conformadas solo por municipalidades y un 14% por municipalidades y comits de desarrollo local (organizaciones no gubernamentales y sociedad civil). Un 55 % de esas asociaciones han realizado actividades conjuntas. De las 44 asociaciones, 22 cuentan con planes, de los cuales un 37% son planes de desarrollo y un 5% son planes de ordenamiento territorial (Quiteo y Vega, 2006, pgs. 138-141). En Honduras, la Ley de municipalidades y el Pacto Nacional por la Descentralizacin y el Desarrollo Local hacen referencia a las mancomunidades de municipios. La Asociacin de Municipios de Honduras (aMhON), algunas entidades del gobierno central y proyectos de cooperacin internacional estn adoptando en la actualidad estrategias de trabajo con mancomunidades municipales. Estas mancomunidades pueden definir por s mismas sus funciones de acuerdo con la realidad en que estn insertas y con la planificacin que desarrollen (Garca, 2006, pgs. 70, 129). En 1996, en Bolivia se comienzan a organizar las primeras mancomunidades que constituyen una red de cooperacin institucional que incorpora una visin territorial en sus estrategias de desarrollo y surgen por voluntad de los actores municipales. El proyecto de ley sobre mancomunidades se discute para evitar que contravenga a las disposiciones de las leyes de municipalidades y participacin popular (Muoz, 2006, pg. 64).
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los autores citados y la informacin aportada por los estudios de caso.
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A la heterogeneidad demogrfica y econmica de los territorios y las localidades del continente se suma la diversidad de esquemas institucionales y fiscales adoptados en virtud de los procesos de descentralizacin y consolidacin fiscal de cada pas. Mediante la composicin del financiamiento municipal se obtiene una medida aproximada de estas diferencias (vase el grfico V.4). El significado de esta capacidad de recaudo local, para explicar las posibilidades y limitaciones que tienen los municipios para promover su desarrollo econmico, depende de un amplio conjunto de factores (vase el cuadro V.7). Como se ha sealado, el proceso de descentralizacin/ federalismo en Amrica Latina consolid al municipio como gestor del gasto social y de la provisin de la infraestructura bsica local. Esta es una condicin necesaria, aunque insuficiente, para garantizar el buen desempeo local en la promocin de su propio desarrollo. En algunos pases se abren otras puertas: en el Ecuador, la ley 27 de 1997 prev una mayor participacin de los organismos seccionales en la formulacin y ejecucin de polticas e instrumentos de fomento productivo; en el Per, la ley de bases de la descentralizacin de 2002 enumera, como parte de los objetivos de las regiones y municipalidades, el desarrollo econmico autosostenido; en Bolivia, la ley de descentralizacin administrativa de 1995 establece las atribuciones de los prefectos departamentales en materia de gestin de crditos para inversin y promocin de la inversin privada; en Colombia, la Constitucin establece el desarrollo econmico como un objetivo compartido por la nacin, los departamentos y los municipios.
Grfico V.4 ESTrUCTUra dEl fINaNCIaMIENTO MUNICIpal (En porcentajes)
100
80
60
40
20
0 Total de ingresos (En porcentajes del PIB) Mxico (2000) 1,4 Honduras Chile (2002) (2004) 2,1 2,8 Uruguay Nicaragua Colombia (2002) (2004) (2002) 3,8 3,7 7,1 Transferencias Brasil (1998) 5,9 Per Guatemala Argentina (2004) (1999) (2004) 2,3 1,8 2,5 Resto
Tributarios propios
Fuente: O. Cetrngolo, Financiamiento municipal contra la pobreza: ejes de anlisis, serie Medio ambiente y desarrollo, N 134 (LC/L.2796-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), diciembre de 2007, pg. 22. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.07.II.G.130.
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Cuadro V.7 LOS MUNICIpIOS Y SU fINaNCIaMIENTO para El dESarrOllO ECONMICO lOCal Argentina Las capacidades institucionales y econmicas de los estados municipales para liderar el desarrollo productivo son heterogneas porque los gobiernos municipales se encuentran ubicados en provincias muy distintas y porque esta heterogeneidad se repite dentro de cada estado provincial. Los municipios de las provincias ms grandes tienen como principal fuente de recursos los ingresos no tributarios, que conforman sus recursos propios. Por ejemplo, los municipios de Buenos Aires reciben ingresos no tributarios que representan el 60,5% de sus recursos totales. Los municipios de provincias con menor desarrollo econmico conforman sus ingresos con recursos tributarios originados en niveles superiores de gobierno. Estos representan, por ejemplo, ms del 70% de los recursos totales de municipios de las provincias de Formosa y Santiago del Estero (Costamagna, 2006). Colombia Pese a los esfuerzos por mejorar la recaudacin de recursos propios y el control del gasto ejercido desde el nivel nacional, la descentralizacin fiscal durante la dcada de 1990 puede resumirse en un aumento de los recursos transferidos del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales, la debilidad de los recaudos e ingresos tributarios locales y el incremento desmedido del gasto de los entes territoriales, sobre todo en materia de funcionamiento. En el perodo 1996-2003, los ingresos corrientes de los municipios respecto de los ingresos totales disminuyeron en forma gradual (de un 51% a un 42%), probablemente por el menor poder de recaudo de ingresos propios, debido a la desactualizacin de sus bases catastrales, partida de la que obtienen una parte considerable de los recursos (Caicedo, 2006, pgs. 128 y 129). Chile En la actividad de fomento productivo (establecida en la ley de municipalidades como funcin municipal) se contempla la mayor riqueza de innovaciones institucionales. La mayora de las experiencias locales se refiere a la constitucin de una unidad, departamento u oficina especializada en desarrollo econmico (Rufin, 2006, pg. 57). El Salvador Los recursos del Fondo para el desarrollo econmico y social de los municipios (FODES) son el principal aporte de los municipios pequeos, que pueden utilizar hasta un 20% para gastos de funcionamiento. Los recursos restantes debern destinarse a infraestructura y proyectos dirigidos a incentivar actividades econmicas, sociales, culturales, deportivas y tursticas (Quiteo y Vega, 2006, pg. 137). Mxico. Las finanzas municipales enfrentan graves problemas, el ms importante de los cuales es la poca recaudacin fiscal, que ocasiona una dependencia financiera muy fuerte de las transferencias federales. Los ingresos autnomos son rebasados por las transferencias y van decreciendo (1990-2004) hasta estancarse en un 20% o un 21% entre 2000 y 2004. Los municipios mexicanos tienen la capacidad de contraer deuda pblica y la obligacin de registrarla en la Secretara de Hacienda, que ejerce la facultad de retener, de las participaciones federales, las cantidades que los gobiernos locales no pueden cubrir directamente (Gonzlez, 2006, pgs. 110-119). Brasil Entre las polticas e incentivos para implementar actividades econmicas, los municipios del Brasil emplean estrategias de guerra fiscal que consisten en competir por medio de diversas formas de exencin tributaria. Adems, fortalecen la infraestructura, crean (Contina)
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Cuadro V.7 (continuacin) distritos industriales y donan tierras para atraer empresas a sus territorios. Casi todos los municipios con ms de 500.000 habitantes presentan este tipo de ventajas pero los del sur son los que ofrecen ms atractivos para captar la radicacin (Vieira, 2006, pg.183). Per La sexta disposicin complementaria de la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) establece que el incremento de transferencias debe permitir una participacin de los gobiernos locales no menor al 6% del presupuesto del sector pblico. A partir de 2005 y por cuatro aos, esta participacin debe incrementarse anualmente hasta alcanzar al menos el 12% del total del presupuesto del sector pblico. Los municipios peruanos reciben transferencias provenientes del Fondo de Compensacin Municipal establecido por la Constitucin nacional (fONCOMUN), de las rentas de aduanas, del canon minero y de las regalas. Las leyes del canon y de las regalas establecen que los recursos obtenidos por los gobiernos locales y regionales deben utilizarse de manera exclusiva en gastos de inversin. En 2006, no obstante, los gobiernos regionales y locales tenan recursos transferidos a sus cuentas (476 millones de dlares) que no haban sido invertidos por falta de capacidad para generar proyectos (Santillana, 2006, pg. 104-109). Honduras El Fondo Hondureo de Inversin Social (fhis) trabaja junto con la Secretara de Gobernacin y Justicia (Ministerio del Interior) en la actualizacin de los planes estratgicos de desarrollo municipal en los 298 municipios. El objetivo es que cada municipalidad cuente con un instrumento que le permita desarrollarse en forma equilibrada. Adems, el Congreso Nacional trasladar 2,5 millones de dlares de los recursos provenientes de alivio de deudas para que sean administrados por las alcaldas (Garca, 2006, pgs. 85, 151). Bolivia Con la Ley del Dilogo Nacional (2001) se transfieren recursos adicionales a los gobiernos municipales, provenientes de la condonacin de la deuda externa. Los gobiernos municipales son responsables de cerca de 305 millones de dlares anuales. Los fondos de inversin (cofinanciamiento) son recursos que provienen de agencias de cooperacin internacional y se asignan a travs del Fondo de Inversin Productiva y Social (FPS). Los gobiernos municipales actan como contraparte y aportan una tasa de acuerdo con la pobreza y el tipo de proyecto (Muoz, 2006, pgs. 123-125).
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los autores citados y los estudios del IlpES.
A pesar de las restricciones y dificultades encontradas a nivel local y territorial para ejercer un efectivo protagonismo en la promocin y conduccin de su propio desarrollo, el universo de experiencias documentadas es muy amplio: ms de 23 sistemas o bancos de experiencias identificados y cerca de 7.000 casos documentados (Martnez y Cuervo, 2006) dan testimonio de esta nueva realidad que ha sido el centro de atencin de las ms diversas vertientes de la teora del desarrollo econmico local. Como una pequea muestra de este amplio universo, se relatan dos interesantes experiencias, con grandes cantidades de iniciativas locales y esfuerzos de articulacin con otros niveles territoriales de gobierno, en este caso nacionales (vase el recuadro V.8). El anlisis realizado pone en evidencia la necesidad de examinar ms de cerca el contexto institucional que el proceso de descentralizacin/
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federalismo ha creado para el desarrollo econmico territorial a fin de comenzar a desatar y a resolver algunos cuellos de botella que podran estar obstaculizando su mejor y ms rpido desenvolvimiento.
Recuadro V.8 LOS TERRITORIOS COMO PROTAGONISTAS DE SU DESARROLLO El Salvador: estrategias de desarrollo La estrategia de despegue de la regin norte de El Salvador involucra desde sus inicios a todos los actores importantes del territorio: gobierno central, alcaldas, empresas privadas, organizaciones no gubernamentales y comunidades. Se trata de un proyecto presentado para obtener beneficios de la Cuenta del Milenio, que abarca 92 municipios que representan un 35% del total nacional, con una poblacin cercana a 850.000 habitantes (un 12% de la poblacin nacional). El proyecto surge como respuesta a un problema identificado en la regin como el factor ms importante de atraso: la conectividad del rea tanto dentro de la zona como con el resto del pas. La estrategia persigue cuatro objetivos: fortalecer la capacidad empresarial del territorio, generar crecimiento econmico, integrar la zona norte al resto de la economa nacional y reducir sustancialmente los ndices de pobreza. Para complementar esos objetivos se han definido seis componentes: (a) desarrollo de territorios con potencial productivo; (b) construccin de una carretera longitudinal del norte y un sistema de alimentacin de dicha carretera; (c) integracin fronteriza con el sur de Honduras; (d) conservacin y desarrollo de la cuenca del Ro Lempa; (e) creacin de un sistema de ciudades, y (f) asociacin de municipios y planificacin territorial en funcin del ordenamiento y el desarrollo. Colombia: consejos departamentales para el desarrollo econmico En Colombia existe una tradicin relativamente larga de participacin de gremios y representantes sociales en instancias de definicin de polticas pblicas, que se remonta a inicios del siglo XX con la experiencia llevada a cabo por medio de la Federacin Nacional de Cafeteros. En el mbito especfico del desarrollo econmico territorial, desde mediados de los aos noventa el pas viene insistiendo en la consolidacin de una institucionalidad departamental para dar respuesta a varios desafos en forma simultnea, como la articulacin de las polticas nacionales y departamentales en materia de desarrollo econmico y la participacin ciudadana en su elaboracin y ejecucin. Al principio fueron los consejos departamentales de competitividad y productividad, posteriormente los de ciencia y tecnologa y los de comercio exterior, y ms recientemente las agendas departamentales para la productividad y la competitividad. Estas agendas, que son la base para la construccin de una agenda nacional, han servido de mecanismo de compilacin y actualizacin de iniciativas de ndole semejante y se han construido con la participacin activa del sector privado, organizaciones sociales y entidades pblicas de diferentes niveles.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de G. Quiteo y L. Vega, Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial. El caso de El Salvador, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006, pgs. 128-130.
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F.
La poltica de desarrollo econmico territorial
La profunda heterogeneidad del universo de lo local y lo territorial destaca la existencia de grandes desigualdades demogrficas, econmicas y de capacidad institucional que hacen ver la necesidad de que los esfuerzos por dotar a dichos universos de autonoma poltica y fiscal se acompaen de polticas compensatorias orientadas a nivelar el acceso a las oportunidades ofrecidas por el mundo econmico contemporneo. En primer lugar, conviene examinar el papel de los sistemas de transferencias fiscales territoriales, precisar su mbito compensatorio y analizar las alternativas para reorientarlos. En segundo trmino, las responsabilidades regionales deben incluir dimensiones clave de la poltica econmica, hasta ahora soslayadas y generalmente en manos de las autoridades nacionales: la produccin de infraestructura econmica, como transportes y comunicaciones, investigacin y desarrollo tecnolgico. En cada sector se debe promover la reflexin acerca de su lgica especfica de operacin, los distintos componentes y dimensiones y la distribucin ms deseable de competencias y responsabilidades territoriales. El proceso de descentralizacin/federalismo ha dejado inmensas enseanzas en este sentido. En muchos casos, la decisin de descentralizacin de algunos sectores (transporte, telecomunicaciones, saneamiento y electricidad) cont con el anlisis de su funcionamiento tcnico, econmico e institucional, identificndose las alternativas de redistribucin de competencias y responsabilidades territoriales de acuerdo con las distintas fases y segmentos (planeacin, regulacin, financiamiento, operacin, escalas, etc.). Pese a los avances del proceso de descentralizacin/federalismo y de la indiscutible presencia nacional en la promocin del desarrollo econmico local, no ha existido una institucionalidad ni un universo de polticas pblicas favorables al desarrollo econmico local. Abundan la descoordinacin intersectorial, la diversidad de estrategias de regionalizacin y las restricciones fiscales para la intervencin local en los procesos de desarrollo. Aparte de las posibles polticas mencionadas, es necesario considerar el papel que algunas instituciones y polticas econmicas nacionales desempean en la creacin de un contexto adecuado al desarrollo econmico local. Por una parte, la profusin de sectores, actividades e instituciones nacionales interesadas en contribuir a la solucin de los problemas del desarrollo econmico local es una oportunidad que est siendo parcialmente desaprovechada por la ausencia de una visin de conjunto. Esto pone de manifiesto tanto la necesidad de mejorar la coordinacin intersectorial desde lo nacional para compaginar esfuerzos,
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evitar duplicidades, anular posibles contradicciones y generar sinergias, como de articular y armonizar los procesos de regionalizacin para limitar la dispersin y converger hacia alternativas ms eficaces. De este modo, se vuelve necesario que las polticas de desarrollo econmico territorial se construyan con un nuevo criterio orientador que integre los elementos referidos y proponga alternativas de solucin, de modo que constituyan un punto de encuentro entre los esfuerzos de promocin del desarrollo regional-local desde arriba y desde abajo y un lugar de conocimiento, coordinacin y articulacin de polticas sectoriales especializadas y polticas transversales tradicionalmente separadas. Las polticas de desarrollo econmico territorial deben lograr situarse como tema relevante entre las polticas pblicas y que se reconozca su valor. El discurso actual y la prctica de una poltica pblica de desarrollo econmico territorial an distan mucho de este referente. Abocarse a la generacin y consideracin de distintas propuestas permitir identificar los nodos estratgicos en los que habra que trabajar, reconociendo siempre la necesidad de salidas particulares y especficas para cada realidad. La bsqueda de cada pas en forma aislada tardar mucho tiempo y en el transcurso se perder la oportunidad de aprender de las soluciones que hayan aparecido en otros lugares y que sean tiles para inspirar las propias. Las polticas de desarrollo econmico territorial comprenden esta conjugacin de bsquedas coordinadas y sistemticas pero con arquitecturas y soluciones especficas. Ms que ofrecer una receta o frmula universal, el IlPes llama a un trabajo conjunto de reflexin nacional, y tambin comparativa (aprendizaje prctico de experiencias e iniciativas en marcha), que busque una salida especfica a cada uno de los interrogantes ms globales. La participacin ms eficaz y eficiente de los actores e intereses locales y territoriales en la promocin del desarrollo econmico tambin requiere poner atencin en nuevas reas de accin relativamente olvidadas por la teora y por las recomendaciones de poltica. Una de estas reas es el impulso a la diplomacia territorial, que tiene como finalidad crear un ambiente de colaboracin poltica, econmica y financiera con otros mbitos y niveles de gobierno y de colaboracin con entes del mismo nivel (territorios, localidades), en la construccin de regiones o mancomunidades que faciliten la solucin de problemas comunes y de instancias con niveles de gobierno territorial de diferente condicin (local-intermedio, nacionalintermedio o nacional-local). Estas dinmicas exigen la visin y la voluntad necesarias, as como el examen del contexto institucional y poltico propicio para la operacin estable de este tipo de asociaciones y colaboraciones.
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Conclusiones
Las aspiraciones de igualdad individual, propias de la tradicin humanista moderna, tienen su correlato y expresin en el anhelo de equidad regional y territorial (entre las personas que habitan una determinada regin o territorio). Muchas de las constituciones nacionales de Amrica Latina y el Caribe dan testimonio de la presencia de estos anhelos y de su legitimidad poltica y social. En los ltimos tiempos, han surgido derechos colectivos con claras y significativas implicaciones territoriales: la reivindicacin de la diversidad tnica, cultural y lingstica de los pueblos, sobre todo de los originarios y los afroamericanos, y el carcter colectivo que impone la sostenibilidad ambiental. La aspiracin de que las naciones no presenten desequilibrios territoriales abrumadores asume nuevas formas y plantea nuevos desafos. Por ello, las propuestas de polticas de desarrollo territorial transitan, renen y confrontan inquietudes acerca de la igualdad de oportunidades entre territorios y regiones, en simultneo con la bsqueda de la diferencia que se expresa, entre otras cosas, en polticas y frmulas diferenciadas en diversos temas, como el uso sostenible de los recursos naturales o los planes educativos. De modo que la interpretacin y evaluacin de los procesos de desarrollo territorial, as como las propuestas, deben hacerse eco de estas nuevas realidades: por una parte, el anhelo de igualdad, con un esfuerzo social por garantizar a todos los ciudadanos, y en todos los territorios, el acceso a bienes y servicios considerados fundamentales para el desarrollo humano individual y colectivo (salud, educacin,
Captulo VI
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comunicacin, participacin), que logra equidad de condiciones en los territorios para el aprovechamiento de las oportunidades ofrecidas por la economa nacional y mundial; por la otra, el respeto y aprovechamiento de la diferencia, incluso para mantener y cultivar las culturas locales, las lenguas originarias y la diversidad ecolgica. Los desequilibrios econmicos territoriales son naturales en muchos sentidos y se presentan como expresin inevitable del cambio econmico, de la transformacin tecnolgica y de la evolucin institucional. La historia de las regiones transita por ciclos de expansin, florecimiento, estancamiento y cada. Los ciclos econmicos espaciales estn regidos por fuerzas y tendencias de cambio y se asocian con focos espaciales de innovacin que se vuelven motores de crecimiento y cambio estructural, con formas de difusin econmica y espacial del dinamismo generado (transmisin del crecimiento y del cambio estructural a otros polos urbanos y regionales) y con efectos de arrastre (incorporacin de nuevos territorios para abastecimiento de insumos) que configuran zonas y formas de insercin y exclusin. Desde la perspectiva del territorio, las situaciones de excesiva concentracin o desconcentracin generan dificultades econmicas. Los excesivos niveles de concentracin urbana en un nmero significativo de pases del continente ocasionan prdidas sociales en su potencial de crecimiento econmico. Por este motivo, la disminucin de disparidades debe contribuir a mejorar el potencial de crecimiento y los niveles de bienestar. Estas razones justifican las polticas orientadas a disminuir las disparidades econmicas territoriales, tanto por motivos de equidad, como ocurri en los aos setenta, como de mayor eficacia en el crecimiento, el bienestar y la cohesin social de la nacin. La velocidad de los cambios territoriales est muy influenciada por la configuracin econmica espacial de cada pas. Se presentan tres grandes tipos de configuracin por pas: segn si estn encabezados por un solo territorio (primaciales) o por varios (multipolares), y si su estructura global discrimina en dos grandes grupos territoriales de riqueza (polarizados) o en varios (estratificados). La Argentina, Chile y el Per son pases primaciales polarizados; Bolivia, Colombia y Mxico son multipolares estratificados; y el Brasil es multipolar polarizado. La tendencia a la desconcentracin de la poblacin urbana, que se registra en el continente desde hace unos 25 aos, es menos frecuente e intensa en los pases primaciales que en los multipolares. Aunque a velocidad lenta, antes de los aos ochenta la mayor parte de los pases mostraba convergencia (tendencia a la reduccin de las brechas del PIB per cpita entre territorios). Durante esa dcada, en algunos pases ms temprano que en otros, esta tendencia se detuvo y afortunadamente
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se transform en estabilidad y no en divergencia. Si antes de los aos noventa se sealaba como preocupante la lentitud de la convergencia, la preocupacin aumenta en el nuevo contexto de detencin. No obstante, surge la necesidad de introducir otros criterios de evaluacin. La realidad se revela compleja porque si bien los procesos de convergencia y desconcentracin son sinnimos de mayor equidad territorial y de disminucin de brechas, no suponen que en forma automtica los habitantes de todos los territorios logren mayor riqueza y bienestar colectivo. Esto se debe a que las medidas en trminos de producto difieren de las que se adoptan en materia de ingresos efectivos, y su diferencia muestra las divergencias territoriales, tanto en la apropiacin del excedente como en la efectividad de distintas polticas sociales o de formas de absorcin del empleo. Mirado en trminos sectoriales, el conjunto de estos procesos muestra que, como tendencia general, la agricultura est asociada a territorios en retroceso econmico. En forma menos general, pero igualmente significativa, la industria ingresa al grupo de actividades asociadas con el estancamiento econmico territorial y pierde la conexin con los territorios ganadores que asume la minera. El principal rasgo de cambio estructural desde los aos noventa se relaciona con la cada del dinmico papel de la industria manufacturera y la estrecha y reciente asociacin entre minera y territorios ganadores. Los nuevos territorios econmicamente exitosos son polos regionales de alta especializacin, por lo general exportadores de productos primarios, muy vinculados a las economas de las grandes ciudades y de las regiones desarrolladas y generadores de pocos encadenamientos hacia adentro de las propias regiones o con las regiones del entorno. Adems, son nuevos enclaves primario exportadores. En estas circunstancias, los efectos de difusin y arrastre, que normalmente contribuyen a generar convergencia, quedan restringidos desde el punto de vista espacial y casi totalmente enfocados hacia el exterior y las regiones ms ricas, generando un circuito espacial de xito econmico excluyente. El de Antofagasta (Chile) es un caso particularmente significativo que combina una dinmica de crecimiento muy alta, empujada por la exportacin del cobre, con satisfactorios resultados sociales. Los centros econmicos mayores han tenido trayectorias muy diversas, por lo que su contribucin a la contencin de la convergencia es menos clara. Algunos centros se dinamizaron y crecieron a tasas mayores al promedio nacional. Buenos Aires (Argentina) constituye una buena muestra de lo sucedido en algunas de las grandes ciudades latinoamericanas, en donde el empuje industrial ha sido reemplazado por un intenso crecimiento de las actividades de servicios. El de Brasilia
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DF es un caso semejante por el dinmico papel de las actividades terciarias que en esta ciudad estn muy asociadas a las actividades gubernamentales. Algunos centros, como Santa Cruz (Bolivia) y Pichincha (Ecuador), adquieren perfiles de territorios declinantes debido a que su importante desarrollo relativo (producto) resulta menor que el promedio nacional, en trminos per cpita, por ser territorios muy atractivos para la poblacin inmigrante. Otros, como So Paulo, tambin muestran un menor crecimiento por habitante debido a una transformacin econmica orientada hacia las actividades de servicios y a una lenta pero permanente prdida de capacidad de atraccin de actividades industriales, conservando solo los segmentos especializados y tecnolgicamente complejos. Por otra parte, determinados centros retrocedieron a la condicin de territorios estancados (La Paz). Las caractersticas de los territorios convergentes son muy diversas. Entre ellos hay ganadores, como Cajamarca (Per), que cifraron su crecimiento en la exportacin de productos primarios pero, lamentablemente, no han logrado muy buenos resultados sociales. Un amplio conjunto de territorios centrados en actividades agrcolas (Mato Grosso, Brasil, y Cotopaxi, Ecuador), silvcolas, pecuarias y pesqueras (Los Lagos, Chile) han sabido combinarlas con la manufactura consiguiendo resultados econmicos interesantes. Un caso destacado en este grupo es el de Guanajuato (Mxico), que presenta caractersticas excepcionales pues se centra en actividades industriales de diversa ndole (bsicas, de ensamble y sectores tradicionales de industria liviana y de maquila). Los procesos de cambio econmico asociados a la liberalizacin y la apertura aceleraron la desindustrializacin de regiones tradicionalmente manufactureras, muchas de las cuales se sumieron en prolongados perodos de estancamiento o retroceso significativo de los niveles de riqueza. Esto dio lugar a la conformacin de territorios estancados y de empobrecimiento reciente, como Bo-Bo (Chile), Guerrero (Mxico) y Risaralda (Colombia). A este grupo se suma el importante conjunto de territorios persistentemente pobres, muy asociados con actividades primarias poco dinmicas y de naturaleza en general agrcola. Los patrones de pobreza y estancamiento all imperantes son de gran magnitud y prolongada duracin. Entre estos territorios se encuentran: Chaco (Argentina), Beni (Bolivia), Caquet (Colombia), El Oro (Ecuador), Oaxaca (Mxico), Amazonas (Per) y Alagoas (Brasil). La informacin proveniente de Chile, Colombia y el Per tres pases con estadsticas regionales de ms de 20 aos demuestra que, en general, los territorios de menor riqueza relativa que experimentan procesos de expansin superiores a la media nacional (convergentes) no
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logran sostenerla el tiempo suficiente como para conseguir sobrepasar el lmite de pobreza. Adems, las reformas econmicas e institucionales de los aos noventa no marcaron una ruptura con la tendencia de mediano plazo y hoy se tiende a mantener una suerte de clubes de territorios ricos. Los territorios que han tenido un mejor desempeo econmico desde inicios de los aos noventa en general se asocian con una mayor integracin a las corrientes del comercio internacional, ya sea de recursos naturales, manufactura liviana o servicios. Esta dinmica ha estado marcada ms por las polticas nacionales de insercin econmica internacional que por decisiones o gestin de polticas de desarrollo territorial o local, orientadas desde el estado nacional o desde el mismo territorio. Se trata ms de polticas de crecimiento que han tenido impacto regional que de polticas de desarrollo regional con impacto en el crecimiento. El desarrollo regional desde arriba (polticas regionales) coexiste con el desarrollo local desde abajo y est atravesado por preocupaciones transversales en el rea poltica (descentralizacin), ambiental (ordenamiento territorial) y social (derechos, pobreza). Este conjunto de tradiciones de poltica constituye una familia porque se comparten preocupaciones bsicas fundamentales relacionadas con los territorios, aunque se haya ido construyendo en forma espontnea, desordenada y descoordinada. De esta manera, recientemente ha surgido una familia de polticas territoriales conformada por una interesante variedad de polticas pblicas unidas por sus finalidades y afinidades. Las ms importantes y significativas son la descentralizacin en los pases unitarios y la consolidacin del federalismo en los pases federales. La manera de elegir a los gobernantes locales y regionales se ha democratizado y se ampliaron los recursos fiscales generados por los territorios y transferidos hacia ellos. Las responsabilidades locales se han perfilado hacia la gestin de los programas sociales (educacin y salud) y la provisin de infraestructura bsica (saneamiento, equipamiento local). El proceso de descentralizacin/federalismo es condicin necesaria pero insuficiente para el desarrollo econmico local y la equidad territorial. Aun cuando tengan un carcter compensatorio por favorecer a los territorios de menor desarrollo relativo, los sistemas de transferencias no han disminuido la disparidad ni la dinmica econmica territorial. Los incentivos al esfuerzo fiscal local propio permiten acrecentar los recursos disponibles pero, dados los grandes desequilibrios socioeconmicos iniciales, estas oportunidades benefician proporcionalmente ms a los territorios de mayor desarrollo relativo y aumentan las brechas entre territorios. Por consiguiente, si bien la descentralizacin de la provisin de los servicios sociales y de la infraestructura bsica genera oportunidades
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para desencadenar procesos de desarrollo econmico local, no necesariamente significa la disminucin de las disparidades, al menos en el mediano plazo. Si bien en algunos escenarios se ha confundido el proceso de descentralizacin/federalismo con las polticas de desarrollo econmico local por querer verlas como sustituto, sigue siendo evidente que el desarrollo abarca dimensiones distintas que requieren formas de accin especficas, aunque de manera articulada con la organizacin institucional de los estados. Este proceso se da en forma simultnea con las preocupaciones por el uso sustentable de los recursos naturales, que han dado lugar al rpido desarrollo de una institucionalidad ambiental y para el ordenamiento territorial. En igual sentido, tras el acelerado desmonte de las polticas industriales, desde mediados de la dcada de 1990 comenzaron a surgir nuevas polticas organizadas en torno al fomento productivo y el desarrollo empresarial. Ms recientemente, ha renacido el inters por las polticas regionales entendidas (de la forma tradicional) como iniciativas desde los gobiernos centrales para resolver problemas de territorios especficos o para organizar la gestin de programas sectoriales o transversales (como los dirigidos a superar la pobreza). Tambin han cambiado las reglas de juego que regulan las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno y los parmetros de la poltica electoral y la representacin partidaria, al tiempo que se han flexibilizado las articulaciones entre el mundo pblico y el privado. En la medida en que el universo de las polticas territoriales se ha acrecentado y enriquecido, tambin se ampli la cantidad y el tipo de actores pblicos que participan en estos temas. La nacin con sus polticas y los sectores interesados en la promocin del desarrollo econmico local tienen una intervencin muy activa. No obstante, no siempre se tiene conciencia de la necesidad de articular formas de accin e intervencin que ahorren esfuerzos desde lo nacional y faciliten el acceso desde lo local. Es comn que los distintos sectores acudan a diferentes estrategias de regionalizacin para la ejecucin de sus programas y que, sumadas, estas produzcan desconcierto e ineficiencia. Los pases han ensayado diversas frmulas de coordinacin intersectorial, as como distintas estrategias de integracin de los diseos regionales que constituyen una excelente base para el intercambio horizontal de conocimientos y saberes. Las posibilidades y limitaciones para que municipios y territorios desempeen un papel protagnico en la promocin de su propio desarrollo dependen de su capacidad de aprovechamiento de los recursos propios, as como de la existencia de contextos (fiscal, poltico e institucional) que permitan hacer realidad la idea ms fundamental del desarrollo local: la capacidad de una sociedad local para formular metas de inters colectivo y
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poner en movimiento los recursos necesarios para alcanzarlas. Tambin se requiere que desde lo local se ejerza una diplomacia territorial, orientada a generar contextos propicios para el desarrollo econmico, en asociacin con pares, en formas diversas y adaptables. Las nuevas polticas de desarrollo econmico territorial habrn de destacar la importancia y la necesidad de pensar integralmente estas tradiciones tericas y polticas y de generar un campo de accin pblica que, sin intentar absorberlas, promueva su conocimiento mutuo, coordinacin e integracin. Por consiguiente, la poltica de desarrollo econmico territorial debe ser el punto de encuentro entre los esfuerzos de promocin del desarrollo regional-local, desde arriba y desde abajo, y el lugar de conocimiento, coordinacin y articulacin de polticas sectoriales y transversales. Poner en marcha estas nuevas aproximaciones significa nutrir la investigacin y la deliberacin poltica y social, como medios indispensables para conseguir que cada pas se apropie de este nuevo enfoque, adaptando y reformulando este planteamiento general a las condiciones sociales, institucionales y econmicas de cada contexto nacional. La institucionalidad, las normas y las costumbres existentes no bastan para enfrentar el reto de la articulacin intersectorial e interterritorial. Las nuevas realidades y circunstancias hacen que las frmulas previas pierdan vigencia. La legitimidad poltica de los gobernantes municipales y territoriales ya no viene desde arriba, sino que se construye en estrecha relacin con la ciudadana y el electorado. Solo el trabajo mancomunado, constante y de mediano plazo permitir que se pueda avanzar en la resolucin de los problemas ms fundamentales del desarrollo econmico territorial. Por consiguiente, es importante desencadenar reflexiones y acciones tendientes a construir sistemas de acuerdos entre los distintos niveles territoriales, que doten a las polticas del grado necesario de estabilidad, coherencia y proyeccin.
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Anexos
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Anexo 1 Disparidades: definiciones y fuentes de informacin empleadas
Las disparidades se analizan mediante el empleo de indicadores sociodemogrficos y econmicos. En el primer caso, la poblacin ser la principal variable utilizada y su distribucin territorial ser entendida como un indicador representativo del grado de dinamismo econmico y social de cada lugar. Se trata de un indicador aproximado, en la medida en que los movimientos de poblacin no dependen solamente de factores econmicos ni constituyen una representacin exacta del dinamismo, la intensidad o el valor de la actividad productiva desplegada en cada territorio. No obstante, tiene la ventaja de ofrecer informacin para plazos de tiempo largos, de un siglo o ms, dependiendo del inicio de los censos demogrficos en cada pas. Adems, permite realizar comparaciones de ms amplia cobertura que otras variables y fuentes de informacin, como el pib territorial. Los cortes o momentos del tiempo observados son caprichosos y no obedecen a ninguna lgica econmica o social, sino que responden a la dinmica institucional de cada pas. Debido a que su espaciamiento tampoco es regular ni coincide entre los distintos pases, las comparaciones directas requieren del uso de algunas extrapolaciones y proyecciones. Con todas estas precauciones, la principal ventaja de esta variable se asocia con la posibilidad de ser consistente con uno de los imperativos del anlisis econmico espacial: conocer los procesos de cambio en un contexto comparativo internacional y de largo plazo. Los indicadores utilizados para este tipo de anlisis son muy elementales en su forma de clculo e interpretacin. Se emplearn bsicamente tres indicadores complementarios que, en conjunto, permiten apreciar los rasgos ms importantes del patrn de distribucin territorial de la poblacin en cada pas. La base de la construccin de estos indicadores es la unidad urbana censal, que permite obtener una visin bastante desagregada de la distribucin territorial de la poblacin y ofrece, por tanto, la posibilidad de construir una imagen ms precisa de sus patrones de evolucin y comportamiento. La primera mirada se dirige hacia la cabeza urbana la ciudad mayor mediante la comparacin de su poblacin con el tamao demogrfico total del pas, para conocer el mayor o menor grado de preeminencia de esta unidad y la posible existencia de primaca urbana, entendida como el tamao excesivo de la ciudad mayor, en trminos estadsticos. Con tal propsito, se utiliza el ndice de poblacin total
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(IPT), que resulta de dividir la poblacin de la ciudad o aglomeracin urbana ms poblada de cada pas por la poblacin total de dicho pas: P1 (1) IPT = ---------- PN Donde: P1: Poblacin total de la aglomeracin urbana de mayor tamao demogrfico. PN: Poblacin total nacional. El valor de este ndice vara entre cero y uno, siendo este ltimo el mayor grado de concentracin urbana posible en caso de que toda la poblacin nacional habite en una sola ciudad. El segundo enfoque se dirige hacia el componente intermedio de la red urbana, el de las ciudades medianas o grandes que puedan desempear el papel de polos regionales. Esta medida debera adaptarse al caso especfico de cada pas en donde, de acuerdo con el tamao de su red urbana o de su extensin geogrfica, integra un mayor o menor nmero de ciudades. En pases tan extensos como el Brasil, este grupo intermedio puede llegar a estar compuesto por diez o ms ciudades, mientras que en pases de menor tamao, como el Ecuador, bastara con una o dos ciudades adicionales a la mayor para obtener una mirada completa de este componente intermedio. En este caso, tener un indicador uniforme exige un cierto e inevitable grado de arbitrariedad que sugiere un indicador utilizado con frecuencia, como el ndice de cuatro ciudades (ICC) que compara el tamao demogrfico de la ciudad mayor con la suma de la poblacin de las tres ciudades que le siguen: P1 (2) ICC = --------------------- P2 + P3 + P4 Donde: Pi: Poblacin de la ciudad de rango i, entendiendo por rango la posicin ordinal de las ciudades de acuerdo con su tamao demogrfico El valor de este ndice vara entre cero e infinito, e indica la composicin de las ciudades intermedias y de su dinamismo relativo con respecto a la ciudad mayor. Es muy probable que valores bajos del IPT estn asociados a valores tambin bajos del ICC. No obstante, no hay por qu esperar que las tendencias de cambio de uno y otro indicador deban coincidir. De all deriva el inters de la medicin pues arroja informacin
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adicional acerca del comportamiento especfico de este componente de la estructura urbana y territorial de cada pas. Finalmente, se utiliza el ndice de rango-tamao (irt), que pone el acento en el conjunto de la red urbana y permite observar su dinmica de concentracin o desconcentracin. Este ndice se deriva de la ley de rango-tamao, entendida como regularidad emprica (Auerbach, 1913; Zipf, 1941), que asocia el tamao demogrfico de cada ciudad al lugar que ocupa en la escala o jerarqua completa del sistema urbano. La funcin logartmica lineal que asocia rango y tamao se expresa de la siguiente manera: (3) Log P = a q Log R Donde: Log P: Logaritmo de la poblacin Log R: Logaritmo del rango a: Interseccin de la funcin en el eje de las ordenadas (vertical) q: IRT (ndice de rango-tamao), equivalente al valor de la pendiente (negativa) de la funcin logartmica lineal de rango-tamao. De acuerdo con lo anterior, definiremos el ndice de rango-tamao como: (4) IRT = q Donde el valor absoluto de q oscilar entre cero y uno, siendo cero el menor y uno el mayor grado de concentracin del sistema urbano considerado. Los indicadores econmicos de disparidad territorial se constituyen tomando como base el pib territorial, es decir el pib nacional desagregado en las unidades subnacionales escogidas por cada sistema estadstico nacional para el clculo respectivo. Una vez dividido por la cantidad de poblacin residente en cada territorio (pib per cpita), este dar una idea del nivel de riqueza de la poblacin del territorio. Si bien este indicador tiene la gran ventaja de reflejar en forma directa el grado de riqueza econmica de la poblacin de un determinado lugar, tambin tiene limitaciones que no se deben pasar por alto. Por una parte, las unidades territoriales escogidas en general son jurisdicciones intermedias (provincias, estados, departamentos) que agrupan realidades econmicas, geogrficas y sociales usualmente muy heterogneas, lo que convierte a este en un indicador medio y aproximado del grado de riqueza de la poblacin comprometida. Por otra parte, no todos los pases producen estas estadsticas y algunos las producen desde hace poco tiempo. Por tanto, se trata de estadsticas limitadas en su cobertura
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geogrfica y longitud temporal. Debido a que las metodologas empleadas para su construccin parten de un mismo principio la desagregacin territorial de las cuentas nacionales que se aplica de forma diferente en cada pas, no es posible garantizar una completa uniformidad. Finalmente, algunos casos presentan sesgos muy difciles de neutralizar en un estudio comparativo. En ciertos sistemas se contabiliza la totalidad del valor de una actividad econmica en el lugar donde esta queda registrada para fines tributarios, es decir donde se localiza la sede de la empresa multiplanta o con varios establecimientos. El registro que pueda hacerse del total del valor producido por una planta determinada tampoco significa que toda esa riqueza econmica circule en el territorio donde se asienta. No obstante estas dificultades, el pib per cpita territorial se utilizar como variable fundamental para la construccin de un conjunto de indicadores para medir las disparidades econmicas territoriales. El primer indicador diseado para analizar la estructura de las desigualdades territoriales de riqueza econmica surge de una adaptacin del IRT y realiza sobre todo un anlisis grfico de esta distribucin a partir de: (5) LPIBPCT = Log PIBPCT = a q Log R Donde: Log PIBT: Logaritmo del valor del pib per cpita territorial Log R: Logaritmo del rango a: Interseccin de la funcin en el eje de las ordenadas (vertical) q: Valor de la pendiente (negativa) de la funcin logartmica lineal de rango tamao Mediante el empleo de la expresin grfica de esta funcin, se agrupan los territorios de cada pas por volmenes de riqueza: grandes, intermedios y pequeos. Tambin, como adaptacin de los indicadores sociodemogrficos, se calcula un ndice de primaca econmica territorial (PIET): (6) PIET = PIB / PIB1 Donde: PIB1: PIB de la jurisdiccin territorial econmicamente ms grande de cada pas PIB: PIB nacional total Por tanto, el PIET indica el peso econmico relativo de la jurisdiccin econmica ms grande de cada pas.
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El resto de los indicadores se toman del debate acerca de la convergencia y divergencia econmica regional. Por tanto, adems de los indicadores convencionales se usan otros propuestos para corregir algunas de sus limitaciones. La expresin bsica de la que comnmente parten los modelos de convergencia formula la existencia de una funcin decreciente de las tasas de crecimiento del ingreso per cpita. En los primeros estadios del desarrollo, medidos por un bajo ingreso per cpita, las tasas de crecimiento seran altas y tenderan a disminuir a medida que aumentan los niveles de desarrollo. Un segundo componente da cuenta de la presencia de los parmetros determinantes del nivel de ingreso per cpita del estado estacionario y puede asumir, segn la especificacin del modelo, el carcter de componente constante (convergencia absoluta) o variable (convergencia condicional). Esta expresin es entonces la siguiente: Log( yit/yi, t-1) = a (1 e- ). Log (yi, t 1) + uit (2) Cuando a se trata como constante, en ejercicios de corte transversal se asume el mismo estado estacionario para todos los pases o regiones estudiados. En este caso, si > 0, (2) implica que las economas pobres estn creciendo ms rpidamente que las ricas. Una segunda forma de medicin de la convergencia utiliza la varianza del crecimiento econmico del grupo de economas estudiadas como indicador central. Si 2 es la varianza en las tasas de crecimiento log ( yit) en el momento t de este grupo de economas, 2t evoluciona a lo largo del tiempo de acuerdo con la ecuacin diferencial de primer orden:
2t = e -2 .2t-1 + 2ut (3)

donde se asume que la seccin de corte transversal es lo suficientemente amplia como para que la muestra de la varianza de log (yit) corresponda a la varianza del universo. Si la varianza del factor de perturbacin o error 2ut es constante a lo largo del tiempo, entonces la solucin para la ecuacin diferencial de primer orden (3) es:
2t = (2ut / 1 e-2) + (20 - 2u / 1 e-2) . e-2 t (4)

donde 20 es la varianza de log (yi0). La ecuacin (4) implica que t se aproxima monotnicamente a su valor de estado estacionario 2 = ( 1 e-2) que aumenta con 2ut pero disminuye con el coeficiente de convergencia . Este resultado tiene implicaciones muy importantes sobre el comportamiento esperado de la otra medicin de convergencia frecuentemente utilizada, es decir, la varianza en las tasas de crecimiento del ingreso per cpita, llamada : A lo largo del tiempo, 2t disminuye (aumenta) si el valor inicial de 20 es mayor que (o menor que) el valor del
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estado estacionario 2. Para ponerlo de otra forma, la convergencia es una condicin necesaria ms no suficiente para la convergencia (Barro y Sala-I-Martin, 1995, p.385). A partir de lo anterior, podra decirse que estas dos medidas de convergencia son ms bien complementarias que sustitutas y que, adicionalmente, las distintas combinaciones posibles tendrn significados e interpretaciones diferentes (Cuervo, 2003: 13-14). De acuerdo con esta presentacin, llamaremos: (7) Convergencia Beta: (8) Convergencia Sigma: Estos dos ltimos indicadores han sido los ms utilizados en la literatura sobre disparidades. Tanto su uso como su estudio han permitido identificar algunas limitaciones y obstculos que hacen necesario contrastarlos con otras formas de medicin complementarias. Una de las ms importantes observaciones y crticas la ha formulado Quah (1995), quien pone en evidencia que el comportamiento de o de no revela, e incluso en algunos casos oculta, las transformaciones en la estructura de la distribucin de ingresos entre territorios. Un determinado coeficiente de convergencia puede ser consistente con dinmicas de distribuciones muy diferentes, ya sea de alta movilidad, de persistencia o de polarizacin. Por esta razn, la convergencia debera ser analizada principalmente a travs de tcnicas que permitan entender y caracterizar estas posibles dinmicas de las estructuras de distribucin para poder as responder con precisin la pregunta de si los pases pobres estn o no alcanzando a los ricos. Quah (1995) distingue varias dinmicas tpicas, a saber: polarizacin, cuando los ricos se hacen cada vez ms ricos, los pobres cada vez ms pobres y el grupo medio tiende a desaparecer; estratificacin, cuando persisten mltiples grupos de ingresos (ms de dos, que es el caso de la polarizacin); sobrepasamiento o divergencia, cuando dos economas con similares puntos de partida se distancian a travs del tiempo y una de ellas se hace ms rica que la otra (Quah, 1995:17). Quah propone la utilizacin de una funcin de probabilidad dinmica, denominada Kernel estocstico, que permitir conocer la evolucin a travs del tiempo de la distribucin de ingresos y caracterizarla dentro de los patrones tpicos mencionados (Cuervo, 2003).
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Anexo 2 Definiciones del concepto de necesidades bsicas insatisfechas

Tipo de criterios Agua potable Servicios higinicos Educacin Subsistencia: capacidad econmica
Pas
Ao
Material de las viviendas
Hacinamiento
1991
Argentina
Viviendas con paredes de chorizo, cartn, desechos o materiales similares, o con cubierta de techo de lminas de cartn, caas, tablas, paja con barro o paja sola u otros, o con piso de tierra Viviendas en donde la descarga se realiza solo a pozo ciego Viviendas con al menos un nio de entre 6 y 12 aos que no asiste a centros de enseanza
Ms de tres personas por cuarto (no se especifica cuarto para dormir)
Viviendas con agua fuera del terreno o cuya forma de abastecimiento de agua es un pozo, la lluvia, un camin cisterna o un ro
Viviendas en donde la descarga se realiza solo a pozo ciego
Viviendas con al menos un nio de entre 6 y 12 aos que no asiste a centros de enseanza
Hogares con un jefe que no sabe leer ni escribir, o tiene educacin primaria incompleta, y ms de tres personas dependientes por miembro activo
2000
Viviendas con paredes de chorizo, cartn, desechos o materiales similares, o cubierta de techo de lminas de cartn, caas, tablas, paja con barro o paja sola u otros, o con piso de tierra
Ms de tres personas por cuarto (no se especifica cuarto para dormir)
Viviendas con agua fuera del terreno o cuya forma de abastecimiento de agua es un pozo, la lluvia, un camin cisterna o un ro
Hogares con un jefe que no sabe leer ni escribir, o tiene educacin primaria incompleta, y ms de tres personas dependientes por miembro activo
1991
Brasil
No se consideraron las variables de materialidad debido a que en el censo de 2000 no se incluan preguntas relacionadas con dichas variables
Ms de tres personas por cuarto de dormir
Viviendas cuya forma de abastecimiento de agua es escasa o naciente u otra
Viviendas que disponen de fosa rudimentaria, pozo negro u otro o no tienen o que tienen retrete compartido o no tienen bao
Hogares con un jefe con educacin primaria incompleta y ms de tres personas por miembro activo
2000
En este censo no se incluyen preguntas sobre la materialidad de la vivienda
Ms de tres personas por cuarto de dormir
Viviendas cuya forma de abastecimiento de agua es escasa o naciente u otra
Viviendas que disponen de fosa rudimentaria o pozo, ro, lago o mar u otro desage o que tienen retrete compartido o no tienen sanitario
CEPAL
(Contina)
Anexo 2 (continuacin) Tipo de criterios Agua potable Servicios higinicos Educacin Subsistencia: capacidad econmica Hogares con tres o ms personas por ocupado y con un jefe que solo ha completado el nivel bsico de educacin o tiene el nivel medio incompleto
Pas
Ao
Hacinamiento
1992
Viviendas con al menos dos de las siguientes caractersticas: piso de tierra u otros, techo de paja, caa, palma u otros (materiales de desecho), paredes de adobe sin revocar, tapial, piedra, caa, palma, paja u otros (materiales de desecho) rea urbana: hogares que no disponen de sanitario o desage; que tienen sanitario, compartido o privado, con desage a pozo ciego o superficie sin descarga instantnea; o que tienen sanitario compartido con alcantarillado sin descarga instantnea rea rural: hogares que no disponen de sanitario o desage; o que tienen sanitario compartido con desage a pozo ciego o superficie sin descarga instantnea a) Personas de entre 7 y 16 aos que no asisten a una unidad de educacin formal; b) alguna persona de 10 aos o ms que no sepa leer y escribir; c) personas que no hayan aprobado determinado nmero de aos de escolarizacin, de acuerdo con su edad
Ms de 2,5 personas por dormitorio, sin un cuarto multiuso por cada cinco o ms personas, o sin cuarto especial para cocinar
rea urbana: agua procedente de pozo, noria, ro, lago, vertiente, acequia o carro repartidor rea rural: agua procedente de ro, lago, vertiente, acequia o carro repartidor
Bolivia
Ms de 2,5 personas por dormitorio, sin cuarto especial para cocinar
2001
Viviendas con al menos dos de las siguientes caractersticas: piso de tierra, techo de paja, caa, palma u otros (materiales de desecho), paredes de adobe sin revocar, tapial, piedra, caa, palma, paja u otros (materiales de desecho)
Urbano: Agua procedente de pileta pblica, carro repartidor, pozo, noria, ro, lago, vertiente, acequia u otra. Rural: Agua procedente de carro repartidor, ro, lago, vertiente, acequia u otra.
rea Urbana: Hogares que no disponen de sanitario o desage; o que tienen sanitario, compartido o privado, con desage a pozo ciego o superficie sin descarga instantnea; o que tienen sanitario compartido con alcantarillado sin descarga instantnea. rea Rural: Hogares que no disponen de sanitario o desage; o que tienen sanitario compartido con desage a pozo ciego o superficie sin descarga instantnea.
a) Personas de entre 7 y 16 aos que no asisten a una unidad de educacin formal; b) alguna persona de 10 aos o ms que no sepa leer y escribir; c) personas que no hayan aprobado determinado nmero de aos de escolarizacin, de acuerdo con su edad
(Contina)
199
200
Anexo 2 (continuacin) Tipo de criterios Agua potable Servicios higinicos Educacin Subsistencia: capacidad econmica Hogares con un jefe con educacin primaria incompleta y ms de tres personas por ocupado
Pas
Ao
Hacinamiento
Mas de 2,5 personas por dormitorio Viviendas con al menos un nio de entre 7 y 12 aos que no curs ningn ao de enseanza bsica rea urbana: viviendas que no usan agua de la red pblica ni tienen agua por caera rea rural: viviendas que no usan agua de la red pblica o de pozo o noria y que no tiene agua por caera Viviendas con al menos un nio de entre 7 y 12 aos que no curs ningn ao de enseanza bsica rea urbana: viviendas cuyo retrete no est conectado a ningn alcantarillado o fosa sptica rea rural: viviendas cuyo retrete no est conectado a ningn alcantarillado o fosa sptica, o cajn sobre pozo negro
1992
reas urbanas y rurales: viviendas con techo de fonolita, paja embarrada u otros materiales, paredes exteriores de desechos (lata, cartones, etc.) u otros materiales y pisos de tierra y otros materiales
CHILE
reas urbanas y rurales: viviendas con techo de fonolita, paja embarrada, desechos (lata, cartones, plsticos, etc.), paredes exteriores de desechos (lata, cartones, etc.), o pisos de tierra
Mas de 2,5 personas por dormitorio
2002
rea urbana: origen del agua es de pozo o noria o ro, vertiente, estero, es decir, viviendas que no usa agua de la red pblica; o que no tiene agua por caera dentro de la vivienda. rea rural: origen del agua es de ro, vertiente, estero, es decir, viviendas que no usa agua de la red pblica ni de pozo o noria; o que no tiene agua por caera.
rea urbana: viviendas cuyo retrete no est conectado a ningn alcantarillado o fosa sptica rea rural: viviendas cuyo retrete no est conectado a ningn alcantarillado o fosa sptica, o cajn sobre pozo negro
Hogares con un jefe con educacin primaria incompleta y ms de tres personas por ocupado (se contabilizan viviendas)
(Contina)
CEPAL
Anexo 2 (continuacin) Tipo de criterios Agua potable Servicios higinicos Educacin Subsistencia: capacidad econmica
Pas
Ao
Hacinamiento
Mas de tres personas por cuarto
Cabeceras municipales: hogares sin sanitario o sin conexin con acueducto, en los que el agua utilizada provenga de un ro, nacimiento, quebrada, acequia, carro-tanque o de la lluvia Resto de los municipios: hogares sin sanitario ni conexin con acueducto
Hogares con por lo menos un nio de entre 6 y 12 aos, pariente del jefe de hogar, que no asista a un centro de educacin formal
1993
COLOMBIA
Cabeceras municipales: viviendas mviles, refugio natural o puente; o paredes exteriores de tela o desechos, o inexistentes; o piso de tierra Resto de los municipios: viviendas mviles, refugio natural o puente; o paredes exteriores de tela o desechos, o inexistentes; o piso de tierra y paredes en bahareque, guada, caa o madera En las cabeceras, comprende las viviendas sin sanitario o que, por carecer de acueducto, se provean de agua de ro, nacimiento, carro-tanque o de la lluvia. En el resto, dadas las condiciones del medio rural, se incluyen las viviendas sin sanitario y acueducto, y que se aprovisionen de agua de ro, nacimiento o de la lluvia Hogares en que uno o ms nios de entre 7 y 11 aos, parientes del jefe de hogar, no asistan a un centro de educacin formal
Hogares con ms de tres personas por ocupado o con ms de tres miembros sin ocupados, en los que el jefe hubiera aprobado, como mximo, dos aos de educacin primaria
Ms de tres personas por cuarto (excluidos cocina, bao y garaje)
Hogares con ms de tres personas por miembro ocupado y cuyo jefe hubiera aprobado, como mximo, dos aos de educacin primaria
2005
Viviendas mviles, o ubicadas en refugios naturales o bajo puentes, o sin paredes o con paredes de tela o de materiales de desecho o con pisos de tierra. En la zona rural, el piso de tierra debe estar asociado a paredes de material semipermanente o perecedero No definido
Hogares con al menos un nio de entre 6 y 12 aos que no asiste a centros de enseanza
PER
1993
Viviendas con paredes exteriores de estera; o piso de tierra y paredes exteriores de quincha, piedra con barro, madera u otros materiales; o viviendas improvisadas (de cartn, lata, ladrillo y adobe superpuesto, etc.)
Ms de tres personas por cuarto sin contar bao, cocina, ni pasillos
Viviendas que no dispongan de servicio higinico por red de tubera, o por acequia o canal, o que no tengan servicio higinico
201
(Contina)
202
Anexo 2 (conclusin) Tipo de criterios Agua potable Servicios higinicos Educacin Subsistencia: capacidad econmica
Pas
Ao
Hacinamiento
Viviendas que no dispongan de excusado o sanitario.
1990
Viviendas con techo de material de desecho o lmina de cartn, o paredes de material de desecho o lmina de cartn, carrizo, bamb o palma, o piso de tierra Hogares con al menos un nio de entre 6 y 12 aos que no asiste a centros de enseanza
Ms de tres personas por cuarto o que duermen en el mismo cuarto que cocinan
Viviendas cuya forma de abastecimiento es agua entubada proveniente de llave pblica o hidrante o que no disponen de agua entubada
Hogares con al menos un nio de entre 6 y 12 aos que no asiste a centros de enseanza
Hogares con un jefe con educacin primaria incompleta, o que no sabe leer ni escribir, y con ms de tres personas por miembro activo
MXICO
Viviendas con techo de material de desecho o lmina de cartn y paredes de material de desecho, o lmina de cartn, lmina de asbesto o metlica, o carrizo, bamb o palma y piso de tierra
Ms de tres personas por cuarto
Hogares con un jefe con educacin primaria incompleta y con ms de tres personas por miembro activo
2000
Viviendas cuya forma de abastecimiento es agua entubada de llave pblica, o agua entubada acarreada de otra vivienda, o agua de pipa, o agua de pozo, ro, lago, arroyo u otra, o agua entubada dentro de la vivienda o agua entubada fuera de la vivienda pero dentro del terreno y que reciben agua cada tercer da, o dos veces por semana, o una vez por semana, o de vez en cuando, o agua entubada dentro de la vivienda, o agua entubada fuera de la vivienda, pero dentro del terreno y que llega a diario o durante parte del da
Viviendas que no dispongan de excusado o sanitario, o retrete o fosa, o letrina, u hoyo negro o pozo ciego; o viviendas que dispongan de estos servicios sobre la base de un uso compartido; o viviendas que dispongan de estos servicios y cuya conexin al agua es mediante la recepcin de agua con cubeta, o no se le puede echar agua; o viviendas cuyo desage de aguas sucias es a una tubera que va a dar a una barranca o grieta, o a un lago, ro o mar, o no tiene drenaje
CEPAL
203
Anexo 3 Clasificacin de los territorios de cada pas por cuadrantes

Grfico A-1 Bolivia: Departamentos SOBRE LA base DEL PIB per cpita (2004) Y LA tasa De crecimiento meDio anual Del PIB per cpita (1990-2004) (En porcentajes y miles de bolivianos de 1990)
4,00 3,50 3,00 2,50 Tasa de crecimiento 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 -0,50 -1,00 -1,50 1,40 1,90
Tarija
Oruro Potos Cochabamba La Paz Chuquisaca Beni Pando
Santa Cruz
2,40
2,90
3,40
3,90
4,40
4,90
5,40
PIB per cpita
Grfico A-2 Argentina: provinciaS SOBRE LA base DEL pRODUCTO gEOGRFICO bRUTO per cpita (2001) Y LA tasa De crecimiento meDio anual Del pRODUCTO gEOGRFICO bRUTO per cpita (1990-2001) (En porcentajes y pesos de 1995)
4,20 3,20 2,20 1,20 Tasa de crecimiento 0,20 -0,80 -1,80 -2,80 -3,80 -4,80 -5,80 -6,80 1 600
Neuqun Ciudad de Bs.As. Catamarca La Pampa Crdoba Chubut Buenos Aires TucumnEntre Ros Mendoza San Juan Santa Fe Stgo. del Estero Misiones Formosa La Rioja Salta Ro Negro San Luis Corrientes Chaco Jujuy
Santa Cruz
Tierra del Fuego

6 600 11 600 16 600 21 600
PGB per cpita
204
CEPAL
Grfico A-3 BRASIL: ESTADOS SOBRE LA BASE DEL PIB PER CPITA (2002) Y LA TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL (1992-2002) (En porcentajes y reales de 2000)
5,3 4,8 4,3 3,8 3,3 2,8 2,3 1,8 1,3 0,8 0,3 -0,2 -0,7 2 300
Tocantins
Rondnia Paraba Piau Bahia Sergipe Pernambuco Roraima Par
Mato Grosso
Gois Rio Grande do Norte
Tasa de crecimiento
Mato Grosso do Sul
Brasilia
Maranho Acre Cear
Esprito Santo Paran Amazonas Santa Catarina
Rio de Janeiro
Minas Gerais
Alagoas
Rio Grande do Sul So Paulo
Amap
4 300 6 300 8 300 10 300 12 300 14 300 16 300 18 300 20 300 PIB per cpita
Grfico A-4 CHILE: regiones SOBRE LA BASE DEL pib per cpita (1990-2002) Y LA tasa De crecimiento meDio anual Del pib per cpita (1990-2002) (En porcentajes y pesos de 1996)
5,7
Antofagasta
5,2
Atacama
4,7 4,2 PIB per cpita 3,7
Del Maule Los Lagos Coquimbo
Aysn Tarapac
Araucana
3,2 2,7 2,2 1,7 1,2
OHiggins Valparaso Bo-Bo
Regin Metropolitana
Magallanes
1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000 3 500 000 4 000 000 4 500 000 5 000 000 5 500 000
Tasa de crecimiento
205
Grfico A-5 COLOMBIA: DEPARTAMENTOS SOBRE LA BASE DEL PIB PER CPITA (2003) Y LA TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL DEL PIB PER CPITA (1990-2003) (En porcentajes y pesos colombianos de 1994)
Casanare Crdoba Vaups Santander Cesar Cauca Nario Tolima La Guajira Caldas Magdalena Meta 1,1 Sucre Bolvar Huila Cundinamarca Boyac Antioquia Quindo Atlntico Choc Valle N. Santander Bogot D.C. Risaralda Putumayo Caquet S. Andrs y Prov. Guana -0,9 Amazonas Vichada
-2,9 3,1
Tasa de crecimiento
-4,9
Guaviare
-6,9
Arauca 1 100 000 1 600 000 2 100 000 2 600 000

PIB per cpita
600 000
3 100 000
3 600 0000 4 100 0000 4 600 000
Grfico A-6 ECUADOR: PROVINCIAS SOBRE LA BASE DEL VALOR AGREGADO PER CPITA (2001) Y LA TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL DEL VALOR AGREGADO PER CPITA (1993-2001) (En porcentajes y dlares de 2000)
20 \\ 5 Cotopaxi Caar Tungurahua Loja Chimborazo Los Ros Carchi Pastaza
Tasa de crecimiento
Bolvar
Manabi Zamora Chinchipe Imbabura Guayas El Oro
Azuay Pas Pichincha Napo Galapagos 1 271

Valor agregado per cpita
Morona Santiago -6 -934
5 000
//
Sucumbios 7 000 9 207
206
CEPAL
Grfico A-7 PER: REGIONES SOBRE LA BASE DEL VALOR AGREGADO BRUTO PER CPITA (2001) Y LA TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL DEL VALOR AGREGADO BRUTO PER CPITA (1994-2001) (En porcentajes y nuevos soles de 1994)
7,0 Cajamarca 6,0 5,0 4,0
Tasa de crecimiento
3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 0
Ayacucho Ancash Junn Puno La Libertad Cusco Pas San Martn Lambayeque Ucayali Apurimac Loreto Huancavelica Ica Amazonas Piura
Pasco
Tacna
Hunuco
Arequipa Madre de Dios Lima
Moquegua
Tumbes 2 000 4 000 6 000

VAB per cpita
8 000
10 000
12 000
Grfico A-8 MXICO: ESTADOS SOBRE LA BASE DEL PIB PER CPITA (2003) Y LA TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL DE PIB PER CAPITA (1993-2003) (En porcentajes y pesos mexicanos)
2,5 2,0 1,5
Tasa de crecimiento
Aguascalientes Coahuila Zacatecas Guanajuato Durango Puebla San Luis Potos Michoacn Yucatn Tlaxcala Sonora Veracruz Hidalgo Jalisco Colima Baja California Sur Baja California Campeche Mxico D.F. Quertaro Arteaga Tamaulipas Chihuahua Nuevo Len
1,0 0,5
Chiapas 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 5,80 Oaxaca
Mxico Morelos Guerrero Sinaloa Tabasco Nayarit Quintana Roo 11,80 17,80 23,80
PIB per cpita
29,80
35,80
Publicaciones de la CEPAL ECLAC publications

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Economic Commission for Latin America and the Caribbean Casilla 179-D, Santiago de Chile. E-mail: publications@cepal.org
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Revista CEPAL / CEPAL Review

La Revista se inici en 1976 como parte del Programa de Publicaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir al examen de los problemas del desarrollo socioeconmico de la regin. Las opiniones expresadas en los artculos firmados, incluidas las colaboraciones de los funcionarios de la Secretara, son las de los autores y, por lo tanto, no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Organizacin. La Revista CEPAL se publica en espaol e ingls tres veces por ao. Los precios de suscripcin anual vigentes para 2009 son de US$ 30 para la versin en espaol y de US$ 35 para la versin en ingls. El precio por ejemplar suelto es de US$ 15 para ambas versiones. Los precios de suscripcin por dos aos (2009-2010) son de US$ 50 para la versin en espaol y de US$ 60 para la versin en ingls. CEPAL Review first appeared in 1976 as part of the Publications Programme of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean, its aim being to make a contribution to the study of the economic and social development problems of the region. The views expressed in signed articles, including those by Secretariat staff members, are those of the authors and therefore do not necessarily reflect the point of view of the Organization. CEPAL Review is published in Spanish and English versions three times a year. Annual subscription costs for 2009 are US$ 30 for the Spanish version and US$ 35 for the English version. The price of single issues is US$ 15 in both cases. The cost of a two-year subscription (20092010) is US$ 50 for Spanish-language version and US$ 60 for English.
Informes peridicos institucionales / Annual reports

Todos disponibles para aos anteriores / Issues for previous years also available
Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe / Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean (bilinge/bilingual), 2008, 430 p. Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, 2008, 184 p. Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean, 2008, 184 p.
Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2007-2008, 152 p. Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2007-2008, 146 p. Panorama de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe, 2007. Tendencias 2008, 160 p. Latin America and the Caribbean in the World Economy, 2007. 2008 Trends, 148 p. Panorama social de Amrica Latina, 2007, 294 p. Social Panorama of Latin America, 2007, 290 p. La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe, 2007, 228 p. Foreign Investment of Latin America and the Caribbean, 2007, 206 p.
Libros de la CEPAL
101 Claves de la innovacin social en Amrica Latina y el Caribe, Adolfo Rodrguez y Hernn Alvarado, 2008, 227 p. 98 La sociedad de la informacin en Amrica Latina y el Caribe: desarrollo de las tecnologas y tecnologas para el desarrollo, Wilson Peres y Martin Hillbert (eds.), 2009, 362 p. 97 Amrica Latina y el Caribe: migracin internacional, derechos humanos y desarrollo, Jorge Martnez (ed.), 2008, 368 p. 96 Familias y polticas pblicas en Amrica Latina: una historia de desencuentros, Irma Arriagada (coord.), 2007, 424 p. 95 Centroamrica y Mxico: polticas de competencia a principios del siglo XXI, Eugenio Rivera y Claudia Schatan (coords.), 2008, 304 p. 94 Amrica Latina y el Caribe: La propiedad intelectual despus de los tratados de libre comercio, lvaro Daz, 2008, 248 p. 93 Tributacin en Amrica Latina. En busca de una nueva agenda de reformas, Oscar Cetrngolo y Juan Carlos Gmez-Sabaini (comps.), 2007, 166 p. 92 Fernando Fajnzylber. Una visin renovadora del desarrollo en Amrica Latina, Miguel Torres Olivos (comp.), 2006, 422 p. 91 Cooperacin financiera regional, Jos Antonio Ocampo (comp.), 2006, 274 p. 90 Financiamiento para el desarrollo. Amrica Latina desde una perspectiva comparada, Barbara Stallings con la colaboracin de Rogrio Studart, 2006, 396 p. 89 Polticas municipales de microcrdito. Un instrumento para la dinamizacin de los sistemas productivos locales. Estudios de caso en Amrica Latina, Paola Foschiatto y Giovanni Stumpo (comps.), 2006, 244 p. 88 Aglomeraciones en torno a los recursos naturales en Amrica Latina y el Caribe: Polticas de articulacin y articulacin de polticas, 2006, 266 pp. 87 Pobreza, desertificacin y degradacin de los recursos naturales, Csar Morales y Soledad Parada (eds.), 2006, 274 p. 86 Aprender de la experiencia. El capital social en la superacin de la pobreza, Irma Arriagada (ed.), 2005, 250 p. 85 Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda comn, Jean Acquatella y Alicia Brcena (eds.), 2005, 272 p. 84 Globalizacin y desarrollo: desafos de Puerto Rico frente al siglo XXI, Jorge Mario Martnez, Jorge Mttar y Pedro Rivera (coords.), 2005, 342 p. 83 El medio ambiente y la maquila en Mxico: un problema ineludible, Jorge Carrillo y Claudia Schatan (comps.), 2005, 304 p.
Copublicaciones recientes / Recent co-publications

Lavenir de la protection sociale: accessibilit, financement et solidarit, CEPAL/ESKA, Francia, 2009. Quo Vadis, tecnologa de la informacin y comunicacin?, Martin Hillbert y Osvaldo Casio, CEPAL/Mayol, Colombia, 2009. Fortalecer los sistemas de pensiones latinoamericanos. Cuentas individuales por reparto, Robert Holzmann, Edward Palmer y Andras Uthoff (eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2008. Competition Policies in Emerging Economies. Lessons and Challenges from Central America and Mexico, Claudia Schatan and Eugenio Rivera Urrutia (eds.), ECLAC/Springer, USA, 2008. Estratificacin y movilidad social en Amrica Latina. Transformaciones estructurales en un cuarto de siglo, Rolando Franco, Arturo Len y Ral Atria (coords.), CEPAL/Lom, Chile, 2007. Economic growth with equity. Challenges for Latin America, Ricardo Ffrench-Davis and Jos Luis Machinea (eds.), ECLAC/Palgrave Macmillan, United Kingdom, 2007. Mujer y empleo. La reforma de la salud y la salud de la reforma en Argentina, Mara Nieves Rico y Flavia Marco (coords.), CEPAL/Siglo XXI, Argentina, 2006. El estructuralismo latinoamericano, Octavio Rodrguez, CEPAL/Siglo XXI, Mxico, 2006. Gobernabilidad corporativa, responsabilidad social y estrategias empresariales en Amrica Latina, Germano M. de Paula, Joo Carlos Ferraz y Georgina Nez (comps.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2006. Desempeo econmico y poltica social en Amrica Latina y el Caribe. Los retos de la equidad, el desarrollo y la ciudadana, Ana Sojo y Andras Uthoff (comps.), CEPAL/Flacso-Mxico/ Fontamara, Mxico, 2006. Poltica y polticas pblicas en los procesos de reforma de Amrica Latina, Rolando Franco y Jorge Lanzaro (coords.), CEPAL/Flacso-Mxico/Mio y Dvila, Mxico, 2006. Finance for Development. Latin America in Comparative Perspective, Barbara Stallings with Rogrio Studart, ECLAC/Brookings Institution Press, USA, 2006. Los jvenes y el empleo en Amrica Latina. Desafos y perspectivas ante el nuevo escenario laboral, Jrgen Weller (ed.), CEPAL/Mayol Ediciones, Colombia, 2006. Condiciones y polticas de competencia en economas pequeas de Centroamrica y el Caribe, Claudia Schatan y Marcos valos (coords.), CEPAL/Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2006. Aglomeraciones pesqueras en Amrica Latina. Ventajas asociadas al enfoque de cluster, Massiel Guerra (comp.), CEPAL/Alfaomega, Colombia, 2006. Reformas para Amrica Latina despus del fundamentalismo neoliberal, Ricardo Ffrench-Davis, CEPAL/Siglo XXI, Argentina, 2006. Seeking growth under financial volatility, Ricardo Ffrench-Davis (ed.), ECLAC/Palgrave Macmillan, United Kingdom, 2005. Macroeconoma, comercio y finanzas para reformar las reformas en Amrica Latina, Ricardo Ffrench-Davis (ed.), CEPAL/Mayol Ediciones, Colombia, 2005. Beyond Reforms. Structural Dynamics and Macroeconomic Theory, Jos Antonio Ocampo (ed.), ECLAC/Inter-American Development Bank/The World Bank/Stanford University Press, USA, 2003. Ms all de las reformas. Dinmica estructural y vulnerabilidad macroeconmica, Jos Antonio Ocampo (ed.), CEPAL/Alfaomega, Colombia, 2005. Gestin social. Cmo lograr eficiencia e impacto en las polticas sociales, Ernesto Cohen y Rolando Franco, CEPAL/Siglo XXI, Mxico, 2005. Crecimiento esquivo y volatilidad financiera, Ricardo Ffrench-Davis (ed.), Mayol Ediciones, Colombia, 2005. Pequeas y medianas empresas y eficiencia colectiva. Estudios de caso en Amrica Latina, Marco Dini y Giovanni Stumpo (coords.), CEPAL/Siglo XXI, Mxico, 2005.
Coediciones recientes / Recent co-editions

Espacio iberoamericanos: la economa del conocimiento, CEPAL/SEGIB, Chile, 2008. Hacia la revisin de los paradigmas del desarrollo en Amrica Latina, Oscar Altimir, Enrique V. Iglesias, Jos Luis Machinea (eds.), CEPAL/SEGIB, Chile, 2008. Por uma reviso dos paradigmas do desenvolvimento na Amrica Latina, Oscar Altimir, Enrique V. Iglesias, Jos Luis Machinea (eds.), CEPAL/SEGIB, Chile, 2008. Hacia un nuevo pacto social. Polticas econmicas para un desarrollo integral en Amrica Latina, Jos Luis Machinea y Narcs Serra (eds.) CEPAL/CIDOB, Espaa, 2008. Espacios iberoamericanos: comercio e inversin, CEPAL/SEGIB, Chile, 2007. Espaos Ibero-Americanos: comrcio e investimento, CEPAL/SEGIB, Chile, 2007. Visiones del desarrollo en Amrica Latina, Jos Luis Machinea y Narcs Serra (eds.), CEPAL/CIDOB, Espaa, 2007. Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe, CEPAL/SEGIB, Chile, 2007. Social Cohesion. Inclusion and a sense of belonging in Latin America and the Caribbean, ECLAC/SEGIB, Chile, 2007. Espacios Iberoamericanos, CEPAL/SEGIB, Chile, 2006. Espaos Ibero-Americanos, CEPAL/SEGIB, Chile, 2006.
Cuadernos de la CEPAL
92 Estadsticas para la equidad de gnero: magnitudes y tendencias en Amrica Latina, Vivian Milosavljevic, 2007, 186 pp. 91 Elementos conceptuales para la prevencin y reduccin de daos originados por amenazas naturales, Eduardo Chaparro y Matas Renard (eds.), 2005, 144 p. 90 Los sistemas de pensiones en Amrica Latina: un anlisis de gnero, Flavia Marco (coord.), 2004, 270 p. 89 Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe. Gua para la formulacin de polticas energticas, 2003, 240 p. 88 La ciudad inclusiva, Marcello Balbo, Ricardo Jordn y Daniela Simioni (comps.), CEPAL/Cooperazione Italiana, 2003, 322 p.
Cuadernos estadsticos de la CEPAL

35 Resultados del Programa de Comparacin Internacional para Amrica del Sur. Solo disponible en CD, 2007. 34 Indicadores econmicos del turismo. Solo disponible en CD, 2006. 33 Amrica Latina y el Caribe. Balanza de pagos 1980-2005. Solo disponible en CD, 2006. 32 Amrica Latina y el Caribe. Series regionales y oficiales de cuentas nacionales, 1950-2002. Solo disponible en CD, 2005. 31 Comercio exterior. Exportaciones e importaciones segn destino y origen por principales zonas econmicas. 1980, 1985, 1990, 1995-2002. Solo disponible en CD, 2005. 30 Clasificaciones estadsticas internacionales incorporadas en el banco de datos del comercio exterior de Amrica Latina y el Caribe de la CEPAL, 2004, 308 p.
Observatorio demogrfico ex Boletn demogrfico / Demographic Observatory formerly Demographic Bulletin

(bilinge/bilingual)
Edicin bilinge (espaol e ingls) que proporciona informacin estadstica actualizada, referente a estimaciones y proyecciones de poblacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Incluye tambin indicadores demogrficos de inters, tales como tasas de natalidad, mortalidad, esperanza de vida al nacer, distribucin de la poblacin, etc. El Observatorio aparece dos veces al ao, en los meses de enero y julio. Suscripcin anual: US$ 20.00. Valor por cada ejemplar: US$ 15.00. Bilingual publication (Spanish and English) proving up-to-date estimates and projections of the populations of the Latin American and Caribbean countries. Also includes various demographic indicators of interest such as fertility and mortality rates, life expectancy, measures of population distribution, etc. The Observatory appears twice a year in January and July. Annual subscription: US$ 20.00. Per issue: US$ 15.00.
Notas de poblacin
Revista especializada que publica artculos e informes acerca de las investigaciones ms recientes sobre la dinmica demogrfica en la regin, en espaol, con resmenes en espaol e ingls. Tambin incluye informacin sobre actividades cientficas y profesionales en el campo de poblacin. La revista se publica desde 1973 y aparece dos veces al ao, en junio y diciembre. Suscripcin anual: US$ 20.00. Valor por cada ejemplar: US$ 12.00. Specialized journal which publishes articles and reports on recent studies of demographic dynamics in the region, in Spanish with abstracts in Spanish and English. Also includes information on scientific and professional activities in the field of population. Published since 1973, the journal appears twice a year in June and December. Annual subscription: US$ 20.00. Per issue: US$ 12.00.
Series de la CEPAL
Comercio internacional / Desarrollo productivo / Desarrollo territorial / Estudios estadsticos y prospectivos / Estudios y perspectivas (Bogot, Brasilia, Buenos Aires, Mxico, Montevideo) / Studies and Perspectives (The Caribbean, Washington) / Financiamiento del desarrollo / Gestin pblica / Informes y estudios especiales / Macroeconoma del desarrollo / Manuales / Medio ambiente y desarrollo / Mujer y desarrollo / Poblacin y desarrollo / Polticas sociales / Recursos naturales e infraestructura / Seminarios y conferencias. Vase el listado completo en: www.cepal.org/publicaciones A complete listing is available at: www.cepal.org/publicaciones
Las publicaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y las del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) se pueden adquirir a los distribuidores locales o directamente a travs de: Publicaciones de las Naciones Unidas 2 United Nations Plaza, Room DC2-853 Nueva York, NY, 10017 Estados Unidos Tel. (1 800)253-9646 Fax (1 212)963-3489 E-mail: publications@un.org Publicaciones de las Naciones Unidas Seccin de Ventas Palais des Nations 1211 Ginebra 10 Suiza Tel. (41 22)917-2613 Fax (41 22)917-0027
Unidad de Distribucin Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Av. Dag Hammarskjld 3477, Vitacura 7630412 Santiago Chile Tel. (56 2)210-2056 Fax (56 2)210-2069 E-mail: publications@cepal.org Publications of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) and those of the Latin American and the Caribbean Institute for Economic and Social Planning (ILPES) can be ordered from your local distributor or directly through: United Nations Publications 2 United Nations Plaza, Room DC2-853 New York, NY, 10017 USA Tel. (1 800)253-9646 Fax (1 212)963-3489 E-mail: publications@un.org United Nations Publications Sales Sections Palais des Nations 1211 Geneva 10 Switzerland Tel. (41 22)917-2613 Fax (41 22)917-0027
Distribution Unit Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) Av. Dag Hammarskjld 3477, Vitacura 7630412 Santiago Chile Tel. (56 2)210-2056 Fax (56 2)210-2069 E-mail: publications@eclac.org

Economia y Territorio en AL y El Caribe - CEPAL

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Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe

Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe

Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: desigualdades y polticas

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ndice de cuadros, grcos, recuadros y mapas

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Economa poltica de las disparidades econmicas territoriales

Fundamento tico y poltico de la preocupacin por las disparidades

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Territorios en movimiento: socioeconoma de las disparidades

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Disparidades econmicas territoriales y poltica pblica

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Evolucin reciente de las disparidades econmicas territoriales

Disparidades econmicas territoriales

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Incipiente (Menos del 50% de la poblacin reside en reas urbanas)

Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: desigualdades y polticas

Medicin y balance de la evolucin reciente

Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: desigualdades y polticas

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Bolivia Brasil Colombia Mxico

-1,340 -1,588 -1,535 -0,973

Fuente: Elaboracin propia.

y = -1,5878x + 20,743 0,5 1 1,5 LR 2 2,5 3 3,5

y = -1,1455x + 10,287 0 0,5 1 1,5 LR 2 2,5 3 3,5

20 19,5 19 18,5 18 17,5 17 16,5 16 15,5 15

y = -0,9735x + 19,731 0 0,5 1 1,5 2 LR 2,5 3 3,5 4

y = -1,3424x + 16.262 1, 0 0,5 1 LR 5 2 2,5

Fuente: Elaboracin propia.

Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: desigualdades y polticas

Argentina Primacial Chile Per Bolivia Brasil Multipolar Colombia Mxico

Distribucin de los territorios por niveles de riqueza (DTR)

Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: desigualdades y polticas

Fuente: Elaboracin propia.

Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: desigualdades y polticas

Pases 1990 1998

Distribucin de los territorios por niveles de riqueza (DTR)

2 1 4 0 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 4 0 0,0

8 7 6 5 4 3 2 1 0 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 1,75

0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6

8 7 6 5 4 3 2 1 0 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 1,75

1 1,10 0,95 24 20 16 1,00 1,10 1,05 0,1 0,2 0,3

Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: desigualdades y polticas

8 7 6 5 4 3 2 1 0 0,00 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 1,75 0,1

Cuadro II.6 (conclusin)

Distribucin de los territorios por niveles de riqueza (DTR)