Bolsafamilia Vol2

Governo Federal
Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva Vice-presidente da Repblica Jos Alencar Gomes da Silva Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministra Marcia Helena Carvalho Lopes
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Secretrio Executivo do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Rmulo Paes de Sousa Secretria Nacional de Renda de Cidadania Lcia Maria Modesto Pereira Secretria Nacional de Assistncia Social Maria Luza Amaral Rizzotti
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas Secretria de Avaliao e Gesto e Ambientais da Informao Liana Maria da Frota Carleial Luziele Maria de Souza Tapajs Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Secretrio Nacional de Segurana Inovao, Regulao e Infraestrutura Alimentar Mrcio Wohlers de Almeida Crispim Moreira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Secretrio de Articulao Institucional Jorge Abraho de Castro e Parcerias Chefe de Gabinete Ronaldo Coutinho Garcia Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

Volume 2
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Ficha tcnica Jorge Abraho de Castro (Diretor de Estudos e Polticas Sociais Ipea) Lcia Modesto (Secretria Nacional de Renda de Cidadania MDS)
Bolsa famlia 2003-2010 : avanos e desaos / organizadores: Jorge Abraho de Castro, Lcia Modesto. Braslia : Ipea, 2010. 2 v. (366p.) ISBN 978-85-7811-079-6 1.Bolsa Famlia. 2.Programas Sociais. 3.Distribuio de Renda. 4. Programas Governamentais. 5. Brasil. I. Castro, Jorge Abraho de. II. Modesto, Lcia. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 361.60981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APrEsENTao IPEa. .................................................................................. 7 APrEsENTao mDS................................................................................ 11 INTRODUO. ............................................................................................ 15
SEo III AVaLiao do ProGrama BoLsa FamLia

CaPTuLo 1 OS IMPACTOS DO BENEFCIO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A DESIGUALDADE E A POBREZA........................................................................... 25 Sergei Soares, Pedro Herculano G. Ferreira de Souza, Rafael Guerreiro Osrio, Fernando Gaiger Silveira CaPTuLo 2 IMPACTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A FREQUNCIA ESCOLA: ESTIMATIVAS A PARTIR DE INFORMAES DA PESQUISA NACIONAL POR AMOSTRA DE DOMICLIO (PNAD)................................................ 53 Raul da Mota Silveira Neto CaPTuLo 3 A IMPORTNCIA DA AVALIAO NO CONTEXTO DO BOLSA FAMLIA................... 73 Luziele Tapajs, Jnia Quiroga, Rovane B. Schwengber Ritzi, Marcel Frederico de Lima Taga CaPTuLo 4 ANLISE DA HETEROGENEIDADE DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA OFERTA DE TRABALHO DOS HOMENS E DAS MULHERES................................. 89 Clarissa Gondim Teixeira CAPTULO 5 A FOCALIZAO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA EM PERSPECTIVA COMPARADA.......................................................................... 111 Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho, Samuel Franco, Rosane Mendona CaPTuLo 6 A IMPORTNCIA DAS COTAS PARA A FOCALIZAO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA......................................................................... 125 Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho, Samuel Franco, Rosane Mendona SEo IV EXPEriNcias comParadas
CAPTULO 7 PARA ONDE CAMINHAM OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA CONDICIONADAS? AS EXPERINCIAS COMPARADAS DO BRASIL, MXICO, CHILE E URUGUAI.............................................................. 137 Fbio Veras Soares CaPTuLo 8 POBREZA, PROGRESA Y OPORTUNIDADES: UNA MIRADA DE RELATIVO LARGO PLAZO............................................................................... 169 Mercedes Gonzlez de la Rocha CAPTULO 9 CHILE SOLIDARIO. ............................................................................................... 203 Osvaldo Larraaga SEo V PErsPEcTiVas fuTuras do ProGrama BoLsa FamLia CaPTuLo 10 O PBF E SEU POTENCIAL COMO POLTICA DE ESTADO........................................ 217 Amlia Cohn CaPTuLo 11 SOBRE O FUTURO DO BOLSA FAMLIA................................................................ 241 Jos Graziano da Silva, Lucas Tavares CaPTuLo 12 BOLSA FAMLIA: UM PROGRAMA COM FUTURO(S)............................................. 273 Aldaza Sposati CaPTuLo 13 PERSPECTIVAS PARA O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E O SISTEMA DE GARANTIA DE RENDA BRASILEIRO................................................................ 307 Ana Cleusa Serra Mesquita, Luciana de Barros Jaccoud, Maria Paula Gomes dos Santos CaPTuLo 14 DIMENSIONANDO O PROGRAMA BOLSA FAMLIA.............................................. 355 Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho, Rosane Mendona NoTas BioGrficas............................................................................... 363
APrEsENTao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
O processo de democratizao do Brasil promoveu, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), uma importante reforma do sistema de proteo social no pas. A CF/88, ao instituir o primeiro programa assistencial de garantia de renda, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), bem como ao equiparar os benefcios urbanos e rurais, alm de fixar em um salrio mnimo o valor-base dos benefcios previdencirios, forneceu uma arquitetura institucional bsica para as polticas de garantia de renda do pas. O grande avano do BPC decorreu do fato de estar desvinculado de um critrio distributivo, reconhecendo a necessidade de amparar pessoas (no caso, idosos e pessoas com deficincia) que no poderiam, no mbito do mercado de trabalho, buscar uma renda de sobrevivncia. Aps o importante marco que representou a adoo do seguro-desemprego em 1986 , portanto, a CF/88 avanava na criao de mecanismos extramercado de garantia de renda para os cidados. Ademais, a CF/88 avanou na incorporao do trabalhador da agricultura familiar Previdncia. Em 2000 foram implementados os primeiros programas federais de transferncia de renda. A criao do Programa Bolsa Famlia (PBF) tem origem na unificao de outros programas no contributivos, a saber: Bolsa Escola, Carto Alimentao, Auxlio-Gs e Bolsa Alimentao, todos criados no perodo 20012003. Ao se constituir o Programa Bolsa Famlia, no apenas se racionalizou o provimento de um mecanismo de transferncia de renda na sociedade brasileira, como tambm se consolidou uma forma de benefcio no vinculado aos riscos inerentes s flutuaes do mercado de trabalho, uma forma de enfrentar o problema da pobreza para parcela da populao trabalhadora ou no. Os critrios de elegibilidade do PBF dependiam da condio de renda das famlias e, entre as condicionalidades para sua permanncia no programa, estava o cumprimento de certas tarefas relacionadas frequncia escolar e aos cuidados com a sade de seus membros. Em suma, o PBF revelou-se importante mecanismo que se soma a outros, inclusive de natureza jurdica diferente, como o prprio BPC de distribuio de renda exterior aos mecanismos de mercado. Em dezembro de 2009, o PBF representava 12.370.915 benefcios, de um total de 42.581.308 benefcios concedidos pelos diversos programas federais de garantia de renda. Em nmero de beneficiados era superado apenas pela Previdncia Social dos trabalhadores do setor privado, sob o Regime Geral da Previdncia Social.
Desde a consolidao do PBF, instalou-se um amplo debate acerca de seu potencial para reduzir a pobreza e promover queda na desigualdade de renda existente no Brasil. Inmeros estudos mostram que a ampliao do programa e a vinculao de outras transferncias de renda ao salrio mnimo tiveram efeito importante tanto na reduo da pobreza quanto na queda da desigualdade. Alis, parece inegvel o seu papel de reduzir ou virtualmente eliminar a pobreza no Brasil nos prximos anos, notadamente se sua ulterior ampliao acontecer em ambiente de continuidade do processo de gerao de empregos formais em ritmo acelerado, como vem ocorrendo na economia brasileira desde 2004 com breve interrupo no primeiro semestre de 2009 em consequncia da crise internacional, logo superada pela retomada da atividade econmica no mesmo ano. Os detratores do PBF normalmente invocam, alm de argumentos tico-morais1 conhecidos e muito antigos, os riscos relacionados aos custos do programa. Tambm nesse aspecto, este livro fornece importante contribuio ao mostrar segundo dados de 2008 que pouco se alteraram nos meses mais recentes que o custo do PBF representa apenas 0,38% do PIB e cerca de apenas 3% do total de gastos com benefcios previdencirios e assistenciais do pas. Um custo muito baixo para o nvel de coeso social que promove e tambm para os efeitos benficos que gera na atividade econmica das localidades em que sua incidncia maior. Basta lembrar que o referido aumento do emprego formal ocorrido desde 2004 foi ainda maior nas cidades de porte pequeno e mdio e nas regies mais pobres do pas. A leitura atenta desta obra, portanto, mostra claramente a importncia do PBF para o papel estratgico assumido pelo Estado brasileiro nos anos recentes, no sentido de promover um adensamento da matriz de garantia de renda no pas. Ademais, a interpretao dos dados apresentados e analisados nesta obra revela a importncia dessa estratgia de ampliao e consolidao de mecanismos de garantia de renda para a promoo de um ciclo de crescimento econmico sustentado, baseado no fortalecimento do mercado interno, e que inclui como ponto-chave a melhoria dos perfis distributivos da sociedade brasileira. Dados desta obra ilustram a ampliao do papel dos mecanismos de garantia de renda no pas: em 1981 (PNAD), a renda do trabalho representava 85% da renda total, enquanto as aposentadorias e penses representavam 9,5%. Em 2008 (PNAD), a participao da renda do trabalho havia cado para 76% e a de aposentadorias e penses j atingia 18%. Em perodo mais recente, os benefcios no contributivos entre os quais se inclui o PBF tambm tiveram importante
1. De todo modo, importante destacar que o argumento do desincentivo procura de trabalho no se aplica ao caso do PBF, uma vez que a maioria de seus benefcios pago a famlias que incluem integrantes no mercado de trabalho exercendo funes remuneradas. O critrio para o acesso ao programa de insucincia de renda familiar.
Apresentao
impacto sobre a renda domiciliar per capita. Como o presente trabalho demonstra, entre 1981 e 1995, a renda familiar per capita teve crescimento real de cerca de 1,4% ao ano. Este resultado s no foi melhor pois, neste perodo, a economia brasileira enfrentou a crise da dvida externa, inflao crescente e persistente e aumento do desemprego este ltimo efeito ocorreu notadamente a partir dos anos 1990. No perodo de 1995 a 2003, apesar da relativa estabilidade da inflao, a economia brasileira exibiu crescimento modesto, que acabou promovendo variao mdia real negativa da renda domiciliar per capita de cerca de 1% ao ano. Aps 2003, porm, a conjugao da retomada do crescimento econmico com a expanso dos programas de transferncia de renda e de aumento real expressivo do salrio mnimo2 promoveu significativa expanso (5% reais ao ano) da renda domiciliar per capita. Nesse contexto, instaurou-se um debate acerca do potencial distributivo do crescimento econmico com base no mercado interno com a gerao de postos formais no mercado de trabalho e tambm dos programas de transferncia de renda, entre os quais se inclui o PBF. Por fim, importante sublinhar que o presente livro expresso da intensa troca entre o Ipea e o MDS.Desde a criao do ministrio, o Ipea participou de variadas e qualificadas discusses no sentido de subsidiar o desenho dos programas, em especial do Bolsa Famlia.Nesses fruns, os tcnicos do instituto puderam enriquecer seu arsenal terico e tcnico, mediante observao e participao no dia a dia das decises de um programa que afeta milhes de pessoas. Esta obra vem coroar a frutfera relao para ambos os rgos. Marcio Pochmann Presidente do Ipea
2. Os benefcios do PBF no esto vinculados ao valor do salrio mnimo, o qual, por sua vez, incide nos valores do BPC da Loas; de todo modo, o PBF foi contemplado com dois importantes reajustes de seus valores, um em 2006 e outro em julho de 2009 este ltimo como parte de um rol de medidas contracclicas adotado para enfrentar o cenrio da crise mundial que reverberava no pas
APrEsENTao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
A publicao do livro Bolsa Famlia 2003-2010, Avanos e Desafios, fruto de uma parceria do MDS com o Ipea, representa um momento relevante para o programa e para o debate social no Brasil. Comemorando sete anos de sua criao, o Bolsa Famlia tem grandes resultados a apresentar ao pas. Contribuiu de forma efetiva para o combate fome e pobreza e para a melhoria das condies de vida da populao brasileira. A expressiva influncia do programa na trajetria de reduo dos indicadores de pobreza e de desigualdade de renda que marcou o pas a partir de 2003 tem sido amplamente observada. Iniciativa que integra a estratgia Fome Zero, o Bolsa Famlia tem participao importante na diminuio da desnutrio infantil e no desenvolvimento adequado de nossas crianas. Como parte da poltica de assistncia social, tem realizado a identificao das famlias em situao de vulnerabilidade e o atendimento por meio dos servios socioassistenciais. Em sua estratgia de integrao com as polticas de sade e de educao, o programa tem propiciado a ampliao do acesso dos grupos mais pobres da sociedade brasileira a esses direitos sociais bsicos. Tem ainda aportado contribuio ao desenvolvimento econmico de inmeros municpios no pas, dinamizado mercados e incentivado a produo local. Mas o Bolsa Famlia tem outras realizaes a comemorar nestes sete anos de existncia. Os resultados positivos que o programa tem alcanado so fruto de um grande esforo de gesto e, podemos mesmo dizer, de uma forma nova de fazer poltica pblica. Tambm nesse campo, importantes avanos devem ser registrados. A opo de implementar o programa de forma descentralizada foi acompanhada de permanente mobilizao em prol do aperfeioamento da gesto nos trs entes federados e dos instrumentos de integrao e coordenao. A informao, o monitoramento e a avaliao sistemtica foram tratados como ferramentas estruturantes da gesto, propiciando aprimoramento no processo decisrio e nas etapas de implementao. O aperfeioamento do Cadastro nico, cujo sistema hoje est em sua stima verso, no apenas uma demonstrao desse esforo em direo melhoria da gesto, mas de identificao e reconhecimento das famlias vulnerveis em favor de sua ampla incluso nas polticas sociais. O investimento na capacitao dos gestores e operadores do programa foi priorizado, assim como foram realizados esforos contnuos na melhoria da comunicao com os usurios. A intersetorialidade, princpio cuja implementao apresenta tantas dificuldades na prtica da gesto das polticas pblicas, tambm pode encontrar expressivo avano em torno do Bolsa Famlia. Ao longo
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dos ltimos anos, importantes instrumentos foram construdos visando integrar o acompanhamento dos beneficirios da transferncia de renda pela assistncia social, sade e educao e, assim, ampliar o desenvolvimento e a qualidade de vida das famlias. Todo esse avano foi efetivado com o objetivo claro de fortalecer a nossa proteo social e ampliar a cobertura e a efetividade de nossa seguridade social. De fato, o Bolsa Famlia permitiu a concretude na luta contra a fome ao instituir a garantia de renda determinada pela Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) e pela Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e prevista como uma das iniciativas integrantes da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. O programa efetiva a garantia do acesso das famlias em situao de pobreza e de extrema pobreza aos direitos sociais no campo da assistncia social, da sade e tambm da educao. Contudo, se estamos falando de uma trajetria em que so expressivos os avanos, tambm estamos falando de um campo onde os desafios so permanentes. Mais que operar uma transferncia condicionada de renda, o Bolsa Famlia integra um esforo do governo e da sociedade de enfrentar as difceis condies de vida de uma parcela ainda importante da populao brasileira. Entre 2003 e 2009, conseguimos reduzir em 27.9 milhes o nmero de pessoas pobres no Brasil e melhorar as condies de vida daqueles que continuam na pobreza. Mas ainda so milhes de brasileiros a viver com uma renda inferior a de salrio mnimo. E o enfrentamento dessa situao deve permanecer como um objetivo prioritrio da nao. O esforo para resgatar a enorme dvida social do pas tem sido grande e dever continuar a ser. A histrica ausncia do Estado e o limitado investimento no aprimoramento das suas polticas sociais se refletiram no apenas na insuficiente oferta dos servios em face das demandas da populao, mas tambm no que diz respeito qualidade e natureza desses servios. A perspectiva da promoo da dignidade, da autonomia e do protagonismo dos segmentos mais vulnerveis da sociedade, agora resgatada, esteve largamente ausente das preocupaes do Estado nacional. O descompromisso do Estado no se referia somente oferta de servios sociais, mas garantia dos direitos mais bsicos da pessoa, como o caso do direito alimentao. nesse sentido que podemos afirmar que o reconhecimento da responsabilidade pblica, no que diz respeito aos direitos fundamentais, o maior avano que temos alcanado nesta primeira dcada do sculo XXI, para o qual a contribuio do Bolsa Famlia foi basilar. Nestes sete anos, efetivamos o aporte de uma renda mnima s famlias brasileiras cujo acesso aos bens fundamentais estavam comprometidos. Mas alm do esforo em prol da universalizao da cobertura, o Bolsa Famlia tambm cumpriu um papel de maior relevncia ao dar visibilidade a essas famlias. Este foi
Apresentao
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o principal papel do Cadastro nico: tornar as famlias pobres brasileiras visveis em cada territrio. Com o Cadastro nico, cada um dos municpios brasileiros pode conhecer as famlias e identificar suas vulnerabilidades, contando com um instrumento de planejamento para a promoo das polticas pblicas e do desenvolvimento social. Cabe ainda lembrar que a operacionalizao das condicionalidades permitiu um segundo passo na garantia de acesso aos direitos fundamentais e de melhoria das condies de vida e das oportunidades das famlias beneficirias. As condicionalidades tm permitido, ao contrrio do que receavam alguns, a ampliao do patamar de proteo e de compromisso do poder pblico. E os resultados das pesquisas e avaliaes realizadas nos ltimos anos tm mostrado a relevncia desse instrumento, quando acompanhado, como o caso, de uma estrutura de atendimento das famlias e de efetiva oferta das polticas sociais. Nesse sentido, a deciso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), assim como dos estados e municpios, para a consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), tem significado grande avano. O Suas ampliou a capacidade das polticas pblicas de priorizar a ateno s famlias vulnerveis e s famlias beneficirias do Bolsa Famlia. Todos esses avanos do aperfeioamento do Cadastro nico ao acompanhamento das condicionalidades e implementao do Suas dotam o pas de novas perspectivas para dar continuidade ao enfrentamento da pobreza e da extrema pobreza no Brasil. Mas o desafio social que temos pela frente no se reduz ao aperfeioamento dos instrumentos de gesto e de integrao das polticas sociais. Ele demanda o adensamento de nossa reflexo sobre a ao realizada, sobre os conceitos e as perspectivas que a abrigam e sobre suas possibilidades futuras diante da trajetria percorrida. E, nesse sentido, a parceria com o Ipea motivo de alegria. Reunindo tcnicos, pesquisadores e especialistas do MDS, do Ipea e de outras instituies de ensino e pesquisa no pas, temos a oportunidade mpar de apresentar contribuies que certamente qualificaro o debate, permitiro maior clareza sobre opes de aperfeioamento e dotaro de novos insumos a tomada de decises. O debate democrtico e qualificado pressuposto da gesto eficiente e da interveno pblica comprometida. E disso que precisamos para continuar transformando a realidade social brasileira na perspectiva da universalizao dos direitos da cidadania. Mrcia Lopes Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome
INTroduo
Lucia Modesto* Jorge Abraho de Castro**
Em 2010, o Programa Bolsa Famlia (PBF) completa sete anos de existncia. Para comemorar o aniversrio desta iniciativa, que representa um marco na trajetria da proteo social no Brasil, o Ministrio do Desenvolvimento e Combate Fome (MDS) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) firmaram parceria para publicar o livro Bolsa Famlia 2003-2010: Avanos e Desafios. Nesses sete anos, o Bolsa Famlia se expandiu, tornando-se um dos programas sociais de maior cobertura na rede de proteo social brasileira. Saltou-se de 3,6 milhes de famlias beneficirias, em 2003, para 12,7 milhes de famlias beneficirias em agosto de 2010. Um quarto da populao brasileira, nos dias de hoje, recebe as transferncias do Programa. A expanso veio acompanhada por aperfeioamentos no desenho do Programa sendo o mais importante a criao do Benefcio Varivel vinculado ao Adolescente, o BVJ, criado para os que impactos do Bolsa Famlia (especialmente na educao das crianas e adolescentes) fossem estendidos aos jovens beneficirios com idade de 16 e 17 anos. Desde 2003, uma extensa agenda de aperfeioamento operacional foi cumprida. O Bolsa Famlia foi criado com o foco na famlia. Por isso, permitiu superar a pulverizao oramentria e administrativa que caracterizava os diversos programas de transferncia de renda ento existentes, ao direcionar as aes para todo o grupo familiar e no mais para cada um de seus integrantes de forma isolada. Um dos mais importantes desafios na integrao desses programas foi a construo de um Cadastro nico que fosse operado com procedimentos e regras claras. O Cadastro nico de Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro nico), a partir de 2005, passa por um extenso esforo de depurao dos dados at ento existentes, assim como por um amplo processo de cadastramento de novas famlias orientado pelas estimativas de populao pobre para cada municpio. Esse processo, que contou com orientao e apoio financeiro do Governo Federal, foi em grande medida realizado pelos municpios, parceiros com papel importantssimo na execuo do Programa. Tambm a partir de 2005, o modelo de gesto descentralizada do Bolsa Famlia foi aperfeioado, com a formalizao da adeso dos entes federados ao Programa e ao Cadastro nico, e a criao de
* Secretria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). ** Diretor de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
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um mecanismo para fortalecer a articulao entre o Governo Federal, os Estados e os municpios: o ndice de Gesto Descentralizada Municipal (IGD-M) e o ndice de Gesto Descentralizada Estadual (IGD-E). O acompanhamento das condicionalidades tambm teve um salto de qualidade nesse perodo. As condicionalidades em educao, sade e assistncia social do ao Programa um carter intersetorial e exigem articulao estreita entre diferentes Ministrios, Secretarias de Estado e Secretarias municipais. A construo de procedimentos, normatizao e definio claras de papis permitiu o reforo da atuao intersetorial, possibilitando que o Bolsa Famlia registre hoje os maiores nveis de acompanhamento de condicionalidades da curta histria das transferncias condicionadas de renda no Brasil. Sabe-se, hoje, quantas famlias de baixa renda enfrentam dificuldades para ter acesso a servios de educao e sade. Temos informao sobre aquelas que, tendo acesso a esses servios, enfrentam outras dificuldades a ponto de no conseguir, por exemplo, manter seus filhos na escola. E, com as aes de acompanhamento familiar realizadas por meio da rede da assistncia social, comeamos a visualizar de perto essas famlias que apresentam maior vulnerabilidade. Finalmente, ao longo desses anos, o programa foi examinado, criticado e avaliado em diversos nveis, externa e internamente. Muitos dos avanos apresentados pelo Bolsa Famlia ao longo desse perodo esto diretamente relacionados ao seu constante escrutnio. As avaliaes de impacto, com o tempo, mostraram resultados positivos. Constatou-se que o Programa era efetivo na reduo dos indicadores de pobreza e de desigualdade de renda; que no produzia incentivos inadequados sobre a oferta de trabalho; que aumentava a freqncia e a aprovao escolar, elevava os nveis de vacinao no perodo apropriado e reduzia a desnutrio infantil; e que melhorava o acompanhamento mdico das mulheres grvidas. Em 2010, sete anos aps a instituio do Bolsa Famlia, chegado o tempo de fazer um balano sobre os avanos obtidos e os desafios que permanecem. O objetivo deste livro precisamente este. Nas sees que o compem, busca-se avaliar o modelo de interveno do Programa e as especificidades do seu desenho; examinar o pblico beneficirio, a maneira como as famlias vivem, suas caractersticas, sua participao no mercado de trabalho e suas possibilidades de incluso social. Trata-se tambm de apresentar as avaliaes de impacto, que procuram isolar o efeito do Bolsa Famlia na melhoria das condies de vida que a populao de baixa renda experimentou nos ltimos anos. Trata-se de avaliar o Programa por uma perspectiva comparada, a partir de outras experincias bem sucedidas e, finalmente, de apontar caminhos futuros para seu desenvolvimento. A primeira seo rene artigos que apresentam diferentes pontos de vista sobre o Bolsa Famlia e avaliaes sobre pontos especficos do seu desenho. O modelo de transferncia de renda condicionada (TRCs), no qual o Bolsa Famlia se baseia, ainda
Introduo
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suscita controvrsia entre os atores que discutem a proteo social no Brasil. Este modelo de interveno surgiu nos anos 1990 e foi implantado em diversos pases da Amrica Latina e Caribe. Contudo, os programas desse tipo assumiram feies prprias em cada contexto nacional. No caso do Brasil, o modelo PTRC chega aps a promulgao da Constituio de 1988, que, por meio do conceito de seguridade social, consagra a perspectiva de direitos. A partir de 2003, com a criao do Bolsa Famlia, essa perspectiva se incorpora ao modelo PTRC, que passa a fazer parte da vertente no contributiva do sistema de proteo social. A primeira seo aberta com o texto O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional e possibilidades futuras, de Serguei Soares e Natlia Satyro. Temos aqui a apresentao do desenho, da estratgia de implementao e dos impactos produzidos pelo PBF, seguida de consideraes sobre seu futuro. Para os autores, o Bolsa Famlia um programa de natureza hbrida, que combina elementos de diferentes modelos de transferncia e que, por isso, no se encaixa em nenhum dos tipos de programas de transferncia de renda condicionada conhecidos internacionalmente. Estaramos criando um novo modelo ou, como querem os autores, nos aproximando de uma encruzilhada, na qual seria necessrio resolver as contradies e ambigidades contidas em seu desenho? Os antecedentes do Programa, os desafios de sua implementao e sua atual configurao tambm so tratados no trabalho O Programa Bolsa Famlia e a proteo social no Brasil, de Tereza Cristina Cotta e Luis Henrique Paiva. Os autores partem dessa discusso para indagar sobre os prximos passos do PBF, diferenciando propostas de aperfeioamento do modelo vigente de propostas de mudana do tipo de interveno. A seo final do texto discute os desafios que se colocam para a consolidao do sistema de proteo social no Brasil, considerando a vertente contributiva, a vertente no contributiva e a relao entre elas. O papel do Bolsa Famlia no sistema de proteo social brasileiro tambm uma questo enfrentada por Luciana Jaccoud, no artigo O Programa Bolsa Famlia e o combate pobreza: reconfigurando a proteo social no Brasil?. A autora procura resgatar elementos do debate recente sobre a proteo social no contexto brasileiro e dos pases desenvolvidos, enfatizando os limites e dificuldades advindos do emprego da pobreza como categoria organizadora da proteo social. Em pases desiguais como o Brasil, seria preciso contar com polticas sociais diversificadas e complementares e o mrito do Bolsa Famlia nesse contexto seria garantir um patamar de renda mnima para um amplo segmento da populao, alm de se integrar s polticas de promoo de igualdade, equidade e oportunidades, como as polticas de educao e sade. O texto Sistema nico de Assistncia Social: sua contribuio na proteo social brasileira, de Simone Albuquerque, Aid Almeida e Maria Luiza Rizotti, analisa o papel das polticas setoriais que atuam no campo da proteo social, em especial
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da assistncia social, evidenciando a necessidade se estabelecer modelos de gesto capazes de articular benefcios e servios. Segundo as autoras, este enfoque permite entender a indivisibilidade das aes destinadas a atender e prevenir situaes de vulnerabilidade e risco social e os programas de transferncia de renda em vigor hoje no Brasil. O texto discute ainda aspectos da vulnerabilidade social que devem ser considerados na estruturao da rede de servios, os pressupostos de gesto que balizam o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e a proposta de integrao dos servios e benefcios da proteo socioassistencial. Tambm voltado para o exame do desenho do Programa, o artigo As condicionalidades do Programa Bolsa Famlia, assinado por membros das equipes gestoras do PBF no MDS, no Ministrio da Educao (MEC) e no Ministrio da Sade (MS), discute as condicionalidades do Programa Bolsa Famlia (PBF), demonstrando como elas contribuem para o acesso s polticas de sade e educao e para a superao da pobreza, por meio da atuao de uma rede intersetorial constituda para essa finalidade. Para tanto, o artigo divide-se em quatro partes: a primeira trata da estruturao da rede de acompanhamento das condicionalidades no mbito da gesto do PBF. A segunda e a terceira partes descrevem, respectivamente, o acompanhamento das condicionalidades de educao e de sade e a melhoria de indicadores educacionais e de sade das famlias includas no Programa. Por fim apresentam-se, nas consideraes finais, reflexes a respeito do PBF como parte de uma estratgia para integrao de polticas sociais no Brasil. A segunda seo volta-se para as utilidades do Cadastro nico e o exame das famlias cadastradas e das famlias beneficirias. Os diversos artigos que a compem baseiam-se ou nos dados do Cadastro nico ou nos dados de pesquisas amostrais. Abre a seo o artigo Sobre as utilidades do Cadastro nico, de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho e Rosane Mendona. Os autores partem das principais caractersticas do Cadastro nico, a saber, seu carter quase censitrio; o fato de ser um cadastro e, portanto, conter nome e endereo dos cadastrados; e o fato de trazer diversas outras informaes sobre as pessoas e famlias, alm da informao sobre renda. Na sequncia, associam a essas caractersticas uma srie de possibilidades de uso, como a seleo para polticas sociais (para alm do prprio Bolsa Famlia), o diagnstico individuais e coletivos das intervenes sociais, a construo de indicadores de condies de vida, entre outros. Temos aqui, portanto, um rico panorama dos possveis uso das informaes disponibilizadas pelo Cadastro nico. O trabalho de Simone Assis e Jhonatan Ferreira (Usos, potencialidades e limitaes do Cadastro nico no subsdio s polticas sociais para a populao de baixa renda) tambm apresenta o objetivo de avaliar a utilidade do Cadastro nico como instrumento para polticas sociais voltadas para a populao de baixa
Introduo
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renda. Assis e Ferreira utilizam uma srie de estratgias para essa avaliao, entre elas a comparao do Cadastro nico com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Pnad/IBGE e o batimento de informaes com outros registros do Governo Federal. Os autores concluem que o Cadastro nico uma fonte crucial de informaes das famlias de baixa renda e que seu uso, ao lado de pesquisas amostrais e outros registros administrativos, fundamental para a nova gerao de polticas sociais no Brasil. Quem so as famlias beneficirias, onde vivem, qual a sua renda e em quanto ela aumenta graas ao pagamento de benefcios? Essas so algumas questes presentes no artigo Perfil dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia, de Rogrio Costanzi e Flvio Fagundes. O trabalho faz, com base nos dados do Cadastro nico, uma anlise descritiva dos domiclios beneficirios, dos membros das famlias beneficirias e do responsvel legal pela famlia, alm de avaliar o impacto dos benefcios na renda das famlias. Embora os domiclios beneficirios continuem com menor acesso a servios de utilidade pblica que os demais domiclios e que a escolaridade dos responsveis legais ainda seja muito baixa (quase 80% deles no possui educao fundamental completa), o artigo afirma que j foram obtidos resultados significativos na melhora desses indicadores. Os autores acreditam que esses progressos devero levar o Programa, no futuro prximo, a empregar um enfoque menos estrito da pobreza, ou seja, a atender segmentos populacionais com renda no limiar entre pobreza e no pobreza O texto Precariedade Laboral e o Programa Bolsa Famlia, de Alexandre Leichsenring, acompanha a trajetria que os inscritos no Cadastro nico tiveram no mercado formal de trabalho entre 2004 e 2007. Embora a participao de inscritos e de beneficirios no mercado formal tenha aumentado nesse perodo, ela permanece muito baixa (chegou a 5,8% em 2007). Alm disso, o tempo mediano de permanncia no emprego para beneficirios de apenas 11,3 meses, revelando uma insero at certo ponto precria mesmo no mercado formal. Revelam-se acertadas, portanto, as regras do Programa que permitem certa variao de renda dos beneficirios sem que haja corte de benefcios. Para esse grupo, a existncia de rendimentos provenientes do mercado formal ainda no garantia de um fluxo estvel de renda. Tema correlato tratado por Sergei Soares, no captulo Volatilidade de Renda e a Cobertura do Programa Bolsa Famlia. Seu artigo volta-se para o tema da instabilidade de rendimentos da populao pobre. O autor se baseia no painel da Pesquisa Mensal de Emprego/PME para mostrar que a volatilidade de renda dos mais pobres faz com que a pobreza, medida longitudinalmente (isso , ao longo de um determinado perodo de tempo), seja bastante superior pobreza medida transversalmente (em um ponto especfico do tempo). O trabalho de Soares foi marcante na trajetria do Programa, j que teve influncia direta na expanso do seu pblico alvo, ocorrida em 2009.
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Fecha a segunda seo o artigo Desafios para a Incluso Produtiva das Famlias Vulnerveis, de Jorge Abraho, Natlia Styro, Jos Aparecido Ribeiro e Sergei Soares, que se baseia nos dados da Pnad/IBGE para caracterizar a populao de baixa renda, pblico do Cadastro nico. A partir da avaliao da situao dessa populao no mercado de trabalho, da sua estrutura familiar, do seu nvel de instruo, os autores sugerem um conjunto de estratgias que poderiam ser utilizadas para fomentar sua incluso produtiva. O artigo conclui com consideraes sobre a poltica de educao infantil, a poltica de apoio agricultura familiar, e as polticas de emprego e fiscalizao, com destaque para o carter necessariamente intersetorial que elas precisaro assumir para serem bem sucedidas no atendimento desse pblico. A terceira seo busca avaliar o Programa Bolsa Famlia em diversas dimenses. H uma extensa agenda de avaliao dos programas de transferncia condicionada de renda em todos os pases onde esto implantados e com o Programa brasileiro no diferente. O objetivo primeiro do Bolsa Famlia a reduo da pobreza e da desigualdade, razo pela qual a avaliao desses temas chamem, de incio, mais ateno. Esse exatamente o objetivo do trabalho de Sergei Soares, Pedro Souza, Rafael Osrio e Fernando Gaiger Silveira, Os Impactos do Benefcio do Programa Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza. A partir dos recm divulgados dados da Pnad/IBGE 2009, os autores buscam medir quanto da queda da pobreza e da desigualdade de rendimentos ocorrida no passado recente pode ser atribuda ao Bolsa Famlia. O Programa tem uma despesa global baixa (de apenas 0,4% do PIB) e seus benefcios podem ser considerados modestos (o valor mdio das transferncias por famlia de R$ 95/ms). Mesmo assim, as transferncias do Bolsa respondem por 16% da reduo da desigualdade de renda ocorrida entre 1999 e 2009, por 1/3 da queda da extrema pobreza e por outros 16% da queda da pobreza no mesmo perodo. O fato de o Programa estar, de fato, atingindo seu pblico-alvo, as famlias mais pobres, explica seus impactos significativos sobre a desigualdade e a pobreza. Outros elementos do desenho do Bolsa Famlia tambm receberam a ateno dos pesquisadores, como o caso das condicionalidades em educao e sade. Raul Silveira Neto, no artigo Impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a Freqncia Escola se vale dos dados da Pnad/IBGE 2004 e da metodologia do propensity score matching para sugerir que o Programa tem um impacto de 2,9 pontos percentuais na freqncia escola das crianas (entre 7 e 14 anos). Os impactos tendem a ser maiores nas reas rurais (em relao s urbanas) e na Regio Nordeste (em comparao com o Sudeste).
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Esses resultados so compatveis com os encontrados pela 2 rodada da Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia (AIBF II), descritos no trabalho A Importncia da Avaliao no contexto do Bolsa Famlia, de Luziele Tapajs, Jnia Quiroga, Rovane Ritzi e Marcel Taga. O texto descreve a agenda de avaliao desenvolvida nos ltimos anos pela Secretaria de Avaliao e Gesto de Informao Sagi, do MDS, com nfase nas avaliaes do Bolsa Famlia, em especial a Avaliao de Impacto. A 2 rodada, concluda recentemente, encontrou no apenas impacto positivo do Programa na freqncia escola de crianas entre 6 e 17 anos (+ 4,4 pontos percentuais), mas tambm impacto na sua aprovao escolar (+6,0 pontos percentuais). As crianas do Bolsa Famlia so, em mdia, mais bem nutridas e recebem mais a vacinao em dia. Alm disso, suas mes fazem mais consultas de pr-natal quando comparadas ao grupo de no beneficirias. Parece haver, portanto, um bom argumento em defesa das condicionalidades do Programa. Efeitos no desejveis de transferncias governamentais sobre a oferta de trabalho so um tpico freqente em avaliaes de programas assistenciais. Com freqncia, argumenta-se que a existncia de transferncias poderia levar os beneficirios a deixar o trabalho ou a recusar uma nova ocupao. Vrios levantamentos foram feitos a esse respeito e nenhum sugeriu que o Bolsa Famlia pudesse causar algum efeito preguia nos beneficirios. O artigo de Clarissa Gondim Teixeira, Anlise da Heterogeneidade do Programa Bolsa Famlia na Oferta de Trabalho dos Homens e das Mulheres, tambm chega a essa concluso. Trabalhando com os dados da Pnad/IBGE 2006, a autora sugere haver uma tendncia de que os beneficirios estejam um pouco mais ocupados que no beneficirios, mas que o nmero de horas trabalhadas na semana seja um pouco menor para os primeiros. Essa reduo mais significativa para mulheres que trabalham no mercado informal. Como o mercado informal mais flexvel, as mulheres tendem a substituir uma pequena parte das horas semanais trabalhadas por um maior tempo gasto com afazeres domsticos. Dois artigos sobre o grau em que o Programa atinge seu pblico-alvo fecham a terceira seo. O primeiro deles, A focalizao do Programa Bolsa Famlia em perspectiva comparada, de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho e Samuel Franco, busca avaliar a focalizao do Bolsa em relao a outras experincias internacionais e em relao a outros programas de transferncia de renda, especialmente os mais tradicionais, voltados para trabalhadores do segmento formal. As concluses so de que o Programa Bolsa Famlia representou uma melhoria de focalizao em relao apresentada pelos programas que lhe deram origem, que o Programa apresenta nvel de focalizao compatvel com as experincias de transferncia de renda chilena e mexicana (embora inferior ao encontrado na experincia panamenha) e, finalmente, que o Bolsa chega aos mais pobres com muito mais eficcia que os programas de transferncia voltados ao pblico formalizado.
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O segundo artigo, A Importncia das Cotas para a Focalizao do Programa Bolsa Famlia, de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho, Samuel Franco e Rosane Mendona, busca avaliar em que medida um aspecto especfico do desenho do Programa (a saber, a existncia de estimativas de famlias pobres em nvel municipal) colabora para o bom nvel de focalizao nos mais pobres que o Bolsa Famlia apresenta. Os autores sugerem que a existncia dessas estimativas que, de alguma forma, limitam a livre expanso do Programa nos municpios garante um considervel ganho de focalizao nas famlias mais pobres. Como veremos na terceira seo deste livro, garantir que o Bolsa Famlia de fato atenda s famlias com renda at R$ 140 fundamental para assegurar os impactos do Programa sobre pobreza e a desigualdade. A quarta seo do livro volta-se para as experincias internacionais. Os programas de transferncia condicionada de renda tornaram-se uma experincia disseminada e bem sucedida na Amrica Latina e Caribe. Embora os programas em operao em vrios pases compartilhem alguns princpios, h uma variedade de desenhos e procedimentos operacionais que possibilitam um rico aprendizado. O texto Para onde caminham os programas de transferncia condicionada? As experincias comparadas do Brasil, Mxico, Chile e Uruguai, de Fbio Veras, abre a seo trazendo uma breve descrio dos programas existentes nesses pases, que, embora apresentem objetivos e caractersticas comuns, foram implementados e evoluram de formas bastantes distintas. Tais diferenas devem-se nfase dada em cada um dos objetivos dos programas, bem como maneira pela qual estes programas se relacionam ou se posicionam no sistema de proteo social no qual se estabeleceram. Na concluso, o autor identifica aspectos centrais para que o Programa Bolsa Famlia tenha uma institucionalidade mais clara no futuro prximo. A segunda colaborao desta seo feita por Mercedes Gonzlez de la Rocha, com o artigo Pobreza, Progressa y Oportunidades: uma mirada de relativo largo plazo. A autora, que fez parte da histria dos programas de transferncia de renda condicionada mexicanos, contextualiza o surgimento do Progressa e sua evoluo at o Oportunidades, sua configurao atual. Em seguida, apresenta alguns macro-indicadores relativos evoluo da pobreza, ao custo real da cesta bsica de alimentao, evoluo do nvel educacional e cobertura do sistema de seguridade e proteo social. Por fim, apresenta os resultados de avaliaes de impacto conduzidas em parceria com Agustin Escobar, de 1999 a 2008. Para a autora, o Programa Oportunidades alcanou resultados excepcionais, tanto em comparao a outras polticas sociais mexicanas quanto a experincias internacionais. O maior desafio seria impulsionar um crescimento inclusivo capaz de proporcionar oportunidades aos jovens.
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Finalmente, Chile Solidario, de Osvaldo Larraaga, descreve o programa implementado naquele pas. O Chile Solidario prioriza o desenvolvimento das capacidades das famlias e o acesso aos programas e benefcios sociais existentes, conferindo papel secundrio transferncia de recursos monetrios. O texto apresenta a intitucionalidade do programa, o contexto em que foi criado, uma breve caracterizao dos beneficirios e nmeros relativos ao seu financiamento. Com base nos resultados de avaliaes de impacto, o autor apresenta xitos e desafios do Programa, com a ressalva de que os dados disponveis no permitem uma avaliao definitiva da efetividade do programa. A seo final do livro rene artigos que discutem a futuro do Bolsa Famlia. Apesar do amplo reconhecimento da contribuio do Programa para a reduo da pobreza e da desigualdade no Brasil, ainda no h consenso sobre os prximos passos a serem dados para assegurar essas conquistas e avanar ainda mais. Por isso, foram chamados a contribuir para a concluso do livro atores-chave na discusso recente sobre o PBF e a proteo social no Brasil. No artigo O Programa Bolsa Famlia e seu potencial como poltica de Estado, Amlia Cohn comea apresentando a trajetria da proteo social no Brasil aps a promulgao da Constituio de 1988, concentrando-se nos acontecimentos dos anos 1990. Na seo seguinte, a autora recupera o processo de implantao do PBF, particularmente no que diz respeito aos debates entre atores de dentro e fora do governo sobre a concepo que fundamentaria o Programa. Na ltima seo do texto, a autora indaga sobre as condies para que o Bolsa Famlia realize seu potencial como poltica de Estado. Uma delas seria fomentar a articulao do Programa com outras iniciativas capazes de induzir o desenvolvimento nos territrios, de acordo com suas vocaes econmicas e necessidades especficas. A outra seria fortalecer a autonomia do PBF em relao a outras polticas setoriais, garantindo-se ao mesmo tempo o respeito condio cidad do beneficirio e mantendo-se o foco na importncia de prover segurana de renda aos segmentos mais vulnerveis da populao. O trabalho de Jos Graziano da Silva e Lucas Tavares, Sobre o futuro do Bolsa Famlia, busca avaliar as alternativas futuras para o Programa a partir da experincia de outros pases latino-americanos com programas de transferncia condicionada, bem como da prpria trajetria brasileira. Os autores avaliam, ento, duas possibilidades para o Bolsa: sua transformao em um programa de renda mnima ou seu aperfeioamento, mantendo-o como um programa de transferncia de renda integrado Estratgia Fome Zero. Em Bolsa Famlia: um programa com futuro(S), Aldaza Sposati analisa os limites e possibilidades do modelo do Programa e aponta possibilidades para ir alm dele. A autora questiona se o Bolsa Famlia j atingiu seu teto, isto , se j ocorreu o
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esgotamento dos seus objetivos e das possibilidades da matriz gentica do modelo do Programa. Em caso positivo, ser preciso decidir entre os trs futuros que se desenham para o Bolsa Famlia: a reproduo do modelo do Programa em maior escala, a introduo de aperfeioamentos e correes nesse modelo, levando-o ao mximo de sua capacidade, ou a mutao do modelo brasileiro de transferncia de renda em direo a uma renda bsica e universal para as crianas e adolescentes brasileiros. O texto Perspectivas para o Programa Bolsa Famlia e o Sistema de Garantia de Renda Brasileiro, de Ana Cleusa Serra Mesquita, Luciana de Barros Jaccoud e Maria Paula Gomes dos Santos, prope-se a tratar dos benefcios monetrios no mbito do sistema de garantia de renda da seguridade social brasileira. O objetivo discutir as funes, os pblicos e as relaes entre esses benefcios, identificando as lacunas de cobertura ainda existentes. Ao discutir os desafios colocados nesse campo, o texto procura resgatar o dilogo da poltica social com o mercado de trabalho, bem como com um projeto nacional de desenvolvimento, alm de explorar perspectivas para a evoluo do campo institucional da garantia de renda. A concluso aponta cenrios para a consolidao do sistema de garantia de renda no mbito da proteo social brasileira e defende a estratgia de desenvolvimento com equidade, com destaque para o papel das polticas sociais. Fecha o segundo volume o texto de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho e Rosane Mendona, Dimensionando o Programa Bolsa Famlia, que apresenta um conjunto de critrios que poderia ser adotado para dimensionar o oramento, o tamanho da populao atendida e a generosidade dos benefcios do PBF. A proposta dos autores transferir renda aos 20% mais pobres, e, em particular, aos 10% mais pobres, de tal forma que a proporo da renda nacional apropriada por esse grupo se aproxime da proporo tpica apropriada em pases com renda per capita similar brasileira. Essa regra geral decorre do entendimento de que o PBF deve empregar o conceito de conceito de pobreza relativa. Desse ponto de vista, a finalidade do Programa seria eliminar o excesso de desigualdade em relao a pases de nvel de desenvolvimento similar. Caberia sociedade decidir qual deve ser a porcentagem da renda apropriada pelos 10% e pelos 20% mais pobres, ou seja, qual o hiato de desigualdade a ser reduzido pelo Bolsa Famlia. O leitor encontrar, nos dois volumes que compem esta publicao, um vasto e aprofundado material sobre o Bolsa Famlia. So vises distintas em relao ao seu papel e seus objetivos, que sustentaram o intenso debate em torno do Programa nestes ltimos anos. Esses trabalhos contribuiro para um maior conhecimento sobre a histria do Programa, seu desenho atual e seus impactos sobre as famlias beneficirias. Este livro tambm oferece elementos importantes para a discusso sobre o futuro do Programa nos prximos anos. Que os bem sucedidos sete anos do Programa possam gerar um rico debate e slidas diretrizes para seu futuro e inspirar a discusso sobre a gesto de polticas publicas na rea social.
SEo III
AVaLiao do ProGrama BoLsa FamLia
Captulo 1
OS IMPACTOS DO BENEFCIO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A DESIGUALDADE E A POBREZA

Sergei Soares* Pedro Herculano G. Ferreira de Souza* Rafael Guerreiro Osrio* Fernando Gaiger Silveira*
1 INTRODUO
O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi criado no bojo da iniciativa Fome Zero como o principal programa de combate pobreza no Brasil. Assim sendo, cabe perguntar em que medida o benefcio monetrio repassado s famlias cumpriu este objetivo. Apesar do combate desigualdade depender de outras iniciativas mais amplas no mbito tanto da distribuio de ativos e regulao de mercados quanto da redistribuio de renda, no se pode discutir pobreza no Brasil sem discutir desigualdade. Portanto, este captulo discute o impacto do Bolsa Famlia tanto sobre a pobreza quanto sobre a desigualdade. O restante desta introduo uma breve (realmente breve, uma vez que o programa se encontra exaustivamente descrito em outros captulos deste livro) descrio do Bolsa Famlia. A seo 2 revisa o que j h na literatura sobre os impactos do programa sobre a pobreza e a desigualdade. Esta discusso necessariamente entra em algumas questes metodolgicas, uma vez que clivagens de mtodo definem, em alguma medida, os resultados de cada trabalho. A seo 3 sobre o tamanho do Bolsa Famlia, segundo o nmero de beneficirios e o oramento. As sees 4 e 5 estimam os impactos do Bolsa Famlia sobre a desigualdade, mediante a decomposio fatorial do coeficiente de Gini, e discutem a focalizao do Bolsa Famlia. A seo 6 analisa os impactos do Bolsa Famlia sobre a pobreza e a seo 7 apresenta as principais concluses.
1.1 Breve descrio do Programa Bolsa Famlia
Como o Programa Bolsa Famlia j foi descrito em detalhe em outros captulos deste livro, esta seo far apenas um breve resumo das principais caractersticas do programa, indispensveis para a compreenso do restante do texto.
*
Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e PolticasSociais(Disoc) do Ipea.
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O programa foi criado em outubro de 2003, por meio da Medida Provisria no 132, convertida na Lei no 10.836, de janeiro de 2004. Nela encontram-se definidos os benefcios financeiros do programa, os critrios de elegibilidade a cada um dos benefcios e as condicionalidades que devem ser cumpridas pelas famlias beneficiadas ou por seus componentes. Existem duas modalidades de benefcios: i) o benefcio bsico, destinado s famlias em condies de extrema pobreza e; ii) os benefcios variveis, dedicados s famlias em situao de pobreza e que contm em sua composio com gestantes, nutrizes, crianas entre 0 e 12 anos ou adolescentes at 17 anos. Este segundo benefcio contempla duas modalidades: a primeira, relacionada presena de crianas ou adolescentes de at 15 anos, limitada a at trs benefcios por famlia; e a segunda, destinada aos jovens de 16 e 17 anos, restrita a at dois benefcios por famlia. Vale sublinhar que este benefcio varivel para os jovens foi criado posteriormente, em dezembro de 2007. As situaes de extrema pobreza e pobreza so caracterizadas pela insuficincia de renda, com linhas de corte cujos valores mensais hoje so, aps trs reajustes, de R$ 70 e R$ 140 familiares per capita, respectivamente. Os benefcios foram reajustados, tambm, em trs oportunidades e hoje o benefcio bsico vale R$ 62, o varivel infantil vale R$ 22 e o varivel para adolescentes de R$ 33. Em julho de 2009, data ltima alterao dos valores das rendas de elegibilidade e dos benefcios, realizou-se, tambm, a atualizao das estimativas da populao-alvo do programa. Entre abril de 2009 e agosto de 2010 concretizou-se a ampliao do Programa Bolsa Famlia, de 11,1 para 12,7 milhes de famlias beneficiadas, resultado desta atualizao.
2 ESTUDOS ANTERIORES E ALGUMAS QUESTES METODOLGICAS
usual analisar a evoluo da desigualdade e da pobreza em um mesmo texto. No apenas por costume ou inrcia, mas porque de fato so dois aspectos complementares da anlise da distribuio de renda. Enquanto medidas de desigualdade resumem a disperso de bem-estar ao longo de toda a distribuio de renda, medidas de pobreza sintetizam o bem-estar daqueles que mais precisam. Na medida em que a pobreza funo da desigualdade, entre outras coisas, natural que os dois sejam analisados conjuntamente. No caso das anlises feitas sobre o Programa Bolsa Famlia, entretanto, esse padro no mantido. H um bom nmero de estudos explorando as relaes entre o programa e a desigualdade, mas quase nada sobre seus impactos sobre a pobreza. Possivelmente isto fruto da coincidncia temporal entre a surpreendente queda da desigualdade verificada no pas e a expanso de programas de transferncia de renda focalizados por todo o territrio nacional,
Os Impactos do Benefcio do Programa Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza
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ambos ocorrendo a partir da virada do milnio. Pode, tambm, ser fruto do fato de que os impactos do Bolsa Famlia sobre a desigualdade so muito mais vistosos do que sobre a pobreza e a maior parte dos que os analisaram so simpticos ao programa. Assim, a anlise dos impactos do Programa Bolsa Famlia sobre pobreza bem limitada. H um pargrafo com uma anlise muito limitada em Soares e Styro (2009) e o Bolsa Famlia como parte de uma anlise sobre transferncias e pobreza em Rocha e Cavalcanti (2009) e, virtualmente, nada mais. Portanto, no h muito que revisar nesta seo. Uma das contribuies deste texto fazer uma boa anlise contrafactual dos impactos do Bolsa Famlia sobre a pobreza. J com relao aos impactos do Programa Bolsa Famlia sobre a desigualdade, o oposto se verifica. H uma razovel literatura, na qual figuram trabalhos feitos com diferentes metodologias e, portanto, com resultados numricos diferentes, mas cujas concluses qualitativas se assemelham. Todos os trabalhos se perguntam em que medida os benefcios do programa foram responsveis pela queda na desigualdade da renda domiciliar per capita observada a partir de 2001 no Brasil. Ou seja, so todas anlises dinmicas, comparando dois momentos no tempo, e no meramente estticas. Apesar de haver convergncia entre as concluses gerais, h variao na magnitude dos nmeros, devido a dois grupos de diferenas metodolgicas. Primeiro, h uma diversidade de abordagens tericas na medida da desigualdade. Segundo e talvez mais importante h trs modos de identificar a renda oriunda do Bolsa Famlia nas pesquisas domiciliares e a estratgia seguida define em grande medida os resultados de cada estudo. Trataremos cada grupo de dificuldades a seguir.
2.1 Diferentes abordagens na medida da desigualdade
A primeira diferena entre os estudos o tratamento terico da medida da desigualdade e sua decomposio. A maior parte dos estudos Soares (2006), Hoffmann (2006), Soares, F. V. et al. (2006), Soares, S. et al. (2007), Soares, Ribas e Soares (2009) e Hoffmann (2010), entre outros usa a decomposio fatorial do coeficiente de Gini para estimar os impactos de cada fonte de renda sobre a desigualdade. Trata-se de uma abordagem paramtrica, que vlida apenas para a famlia de medidas de desigualdade que inclui, alm dos ndices de Mehran e Piesch, o popular coeficiente de Gini. Dado que ele uma das melhores e mais usadas medidas de desigualdade, esta no uma limitao grave. O grfico 1 apresenta a trajetria do ndice de Gini da renda domiciliar per capita no Brasil entre 1995 e 2009, deixando clara a tendncia de diminuio da desigualdade desde o incio dos anos 2000.
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GRFICO 1
ndice de Gini da renda domiciliar per capita Brasil, 1995-2009

0.60 0.599 0.597 0.599 0.597 0.591 0.58 Coeficiente de gini 0.592 0.586 0.580 0.568 0.56
0.565 0.558 0.551 0.544
0.54 0.538 0.52 Ano 1994 1998 2002 2006 2010
Fonte: Microdados PNADs 1995-2009.
Barros, Carvalho e Franco (2007) seguem outro caminho, fazendo microssimulaes no paramtricas para decompor as mudanas na distribuio de renda em todos os seus componentes. A vantagem que o resultado destas microssimulaes uma distribuio de renda contrafactual completa que permite o clculo de qualquer medida de desigualdade, bem-estar ou pobreza. Esta abordagem de microssimulao, contudo, no se tornou muito popular, provavelmente devido s dificuldades associadas a sua execuo e reproduo. Neste texto ser usada a metodologia de decomposio fatorial do coeficiente de Gini.
2.2 Diferentes estratgias de identicao da renda do Programa Bolsa Famlia
A segunda diferena entre os estudos se refere a como tratam as limitaes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). O uso da PNAD se justifica por ser basicamente a nica alternativa. Para fazer anlises dinmicas do impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a desigualdade, necessria uma pesquisa posterior a 2003, ano de implementao do Bolsa Famlia, com cobertura nacional, ou quase nacional, com mais de uma observao e com questionrios comparveis. Houve uma Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) com cobertura nacional em 2003 e outra em 2008, mas no foram ainda usadas na anlise dos impactos do Bolsa Famlia sobre a desigualdade, principalmente porque h mudanas no modo de fazer a pergunta sobre a renda de programas sociais.
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J a PNAD conta com o mesmo esquema amostral, o mesmo questionrio, periodicidade anual e ampla cobertura (quase nacional at 2003 e nacional a partir de 2004).1 A PNAD, contudo, apresenta duas limitaes que devem ser levadas em conta. A primeira que a PNAD subestima, por razes amostrais, o nmero de beneficirios do Bolsa Famlia. Isso ocorre porque os municpios que compem a amostra da PNAD so mantidos constantes de 2001 a 2009. Trata-se de um desenho amostral para maximizar a comparabilidade entre anos e h fortes argumentos em sua defesa. No entanto, se um conjunto de municpios fosse sorteado em 2001, e nestes o Programa Bolsa Famlia viesse a ser implementado com intensidade inferior mdia nacional, esta amostra levaria a uma subestimativa do nmero de beneficirios, que mudaria apenas com um novo desenho amostral. Souza (2010) mostra que exatamente isto que ocorreu entre 2001 e 2009. O desenho amostral da PNAD subestima o nmero de beneficirios em aproximadamente 1,1 milho de famlias. No h soluo para este problema e a nica coisa a ser feita manter em mente que todas as estimativas feitas usando a PNAD so limites inferiores do verdadeiro impacto do programa. A segunda limitao que as rendas do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), do Auxlio-Gs, do Bolsa Escola, do Bolsa Alimentao, do Carto Alimentao e do Bolsa Famlia, alm de programas estaduais ou municipais, so captadas na varivel residual v1273: Juros de caderneta de poupana e de outras aplicaes financeiras, dividendos, programas sociais e outros rendimentos que recebia, normalmente, no ms de referncia (QUESTIONRIOS DA PNAD, 1995-2009). Trata-se de uma categoria de rendimento absurdamente heterognea e algum tratamento faz-se necessrio para extrair desta varivel a renda do Bolsa Famlia e de outros programas sociais. A primeira soluo para esse problema, seguida por Soares (2006), Hoffmann (2006) e Hoffmann (2010) no tentar identificar a renda do Bolsa Famlia e simplesmente informar ao leitor que as rendas de programas de transferncia de renda focalizados encontram-se misturadas com juros e dividendos. Os estudos que utilizam esta no-soluo chegam concluso de que as rendas associadas varivel v1273 foram responsveis por 0,6 a 0,9 ponto de Gini, ou algo prximo de 27% a 30% da queda na desigualdade de meados da dcada de 1990 at 2004. Para atribuir esta mudana majoritariamente ao Bolsa Famlia necessrio fazer a hiptese razovel, porm no testada de que as demais rendas na v1273 no sofreram mudanas relevantes. Como no se faz qualquer tentativa de isolar o efeito dos programas de transferncia de renda focalizados, esta abordagem no se mostrou inteiramente satisfatria e no ser seguida neste texto.
1. At 2003, a PNAD no cobria a rea rural da regio Norte (salvo Tocantins), devido ao alto custo.
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A segunda soluo fazer uso dos suplementos de 2001, 2004 e 2006, nos quais se pergunta se h algum no domiclio que recebe programas de transferncia de renda focalizados. Esta foi a abordagem seguida por Soares, F. V. et al. (2006), Soares S. et al. (2007) e Soares, Ribas e Soares (2009). Os principais resultados so que as rendas dos programas de transferncia foram responsveis pela reduo de 0,6 ponto de Gini entre 1995 e 2004 e 0,2 ponto entre 2004 e 2006. Tais impactos equivalem a 21% e 20% da queda da desigualdade entre 1995 e 2004 e entre 2004 e 2006, respectivamente. No h dvida de que o uso da informao no suplemento o modo mais preciso de identificar as rendas dos programas de transferncia de renda focalizados. No entanto, esta metodologia exige que haja um suplemento. O que fazer para os anos que no so 2001, 2004 ou 2006? Uma soluo inovadora foi desenvolvida por Barros, Carvalho e Franco (2007), uma variante da qual ser usada neste trabalho. A soluo consiste em servir-se de valores tpicos para identificar a renda do Bolsa Famlia e demais programas. Suponha, por exemplo, que se tente identificar rendas oriundas do Bolsa Famlia em 2005, ano em que os benefcios eram de R$ 50 (o benefcio fixo) e R$ 15 (o benefcio varivel por criana). Todas as combinaes possveis destes benefcios geram os valores: R$ 15, R$ 30, R$ 45, R$ 50, R$ 65, R$ 80 e R$ 95. De acordo com a metodologia de Barros, Carvalho e Franco (2007), qualquer renda registrada na varivel v1273 com estes valores seria classificada como sendo renda do Bolsa Famlia. H limitaes evidentes a essa estratgia identificadora. As pessoas erram e arredondam ao reportar sua renda. tambm possvel que um beneficirio do programa em questo tenha recebido outra renda classificvel como v1273, ocultando a renda do Bolsa Famlia na soma. A soluo mais bvia, que ser seguida neste texto, ampliar os valores tpicos, incluindo valores arredondados, valores de outros programas e valores de um mesmo programa, mas referentes aos outros anos,2 Souza (2010) mostra que a abordagem de valores tpicos levemente superestima o nmero de beneficirios; Foguel e Barros (2010) mostram que subestima a focalizao dos benefcios, relativo ao uso dos suplementos.
2. Esta ampliao aumentou de tal modo o nmero de valores tpicos que quase todos os valores foram includos. Optou-se, por simplicidade, por considerar todos os valores abaixo do benefcio mximo por famlia como um valor tpico.
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TABELA 1
Estudo Soares (2006) Hoffmann (2006) Soares et al. (2006) Soares et al. (2007) Barros, Carvalho e Franco (2007) Hoffmann (2010)
Impactos do PBF sobre desigualdade

Identicao da renda do PBF Sem identicao Sem identicao Suplemento Suplemento Valores tpicos Sem identicao Suplemento Metodologia analtica Decomposio fatorial do Gini Decomposio fatorial do Gini Decomposio fatorial do Gini Decomposio fatorial do Gini Microssimulao Decomposio fatorial do Gini Decomposio fatorial do Gini Perodos 1995-2004 2001-2004 1997-2004 2002-2004 1995-2004 1995-2004 2001-2005 2001-2007 2004-2006 Impacto absoluto em pontos de Gini - 0,64 - 0,86 - 0,79 - 0,41 - 0,57 - 0,57 - 0,32 - 0,80 - 0,20 Como D G no perodo (%) 27 30 25 31 21 21 12 19 21
Soares, Ribas e Soares (2009)
A tabela 1 resume os resultados da literatura at hoje. visvel que, quando se usa a metodologia de valores tpicos, os impactos so um pouco menores do que quando se usa o suplemento. Dada a concluso de Foguel e Barros (2010) e Souza (2010) de que os valores tpicos superestimam os vazamentos e subestimam a focalizao, este resultado no chega a surpreender. Tambm h uma tendncia aos estudos que consideram perodos mais recentes chegarem a resultados um pouco menores, o que no deveria surpreender qualquer um que acredita em rendimentos marginais decrescentes.
3 QUAL O TAMANHO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA?
A primeira pergunta que se deve fazer quando se analisa o impacto de uma poltica de transferncia de renda se refere ao tamanho dessa poltica. Afinal, o Programa Bolsa Famlia um programa grande ou pequeno? Se for grande, esperam-se grandes resultados; se for pequeno, no tanto. A resposta que depende de como se define o que grande e o que pequeno. Em particular, se o critrio usado for a cobertura, ento o programa grande. Por outro lado, se for o volume de recursos, ento no to grande. Se o critrio for a cobertura, ento o Bolsa Famlia julgado segundo a porcentagem da populao que recebe seus benefcios ou ento o nmero absoluto de benefcios concedidos. Sendo este o critrio, o programa , sem qualquer dvida, grande. De acordo com a PNAD 2009, quase um quarto da populao brasileira (41 milhes de pessoas) vivia nas 9,2 milhes de famlias que recebiam benefcios do Bolsa Famlia. As nicas polticas sociais com cobertura superior so o Sistema nico de Sade (SUS), que cobre toda a populao
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brasileira; a educao pblica, com 52,8 milhes de alunos matriculados em todos os nveis de ensino; e a previdncia social, com 21,2 milhes de benefcios concedidos. Cabe notar que estas so polticas universais e constituem a espinha dorsal da poltica social brasileira.
TABELA 2
Tamanho do PBF1
Ano Tamanho (em pessoas) Populao brasileira (milhes) Indivduos benecirios PBF (PNAD) (milhes) Porcentagem da populao brasileira com PBF Tamanho (em domiclios) Domiclios no Brasil (PNAD) (milhes) Domiclios benecirios (PNAD) (milhes) Porcentagem domiclios brasileiros com PBF Domiclios benecirios PBF (registro administrativo) (milhes) Domiclios benecirios todos programas (RA) (milhes) Benefcio mdio (R$ 2009) Benefcio mdio por domiclio (PNAD) Benefcio mdio por domiclio (RA) Tamanho (% renda nacional) Renda mdia dos brasileiros (PNAD) (R$ 2009) Participao do PBF na renda dos brasileiros Gasto com PBF (bilhes de R$ 2009) (RA) PIB (em bilhes de R$ 2009) PBF/PIB Importncia na renda dos benecirios Renda mdia benecirios, com PBF (PNAD) (R$ 2009) Renda mdia benecirios, sem PBF (PNAD) (R$ 2009) Benefcio mdio por benecirio (PNAD) (R$ 2009) Participao do PBF na renda dos benecirios 336 328 8 2,5% 222 212 10 4,7% 225 211 15 6,5% 219 202 19 8,8% 233 212 21 9,5% 2269 2398 n.d.
2
1999
2001
2003
2005
2007
2009
159,4
166,4 9,7 5,8%
171,6 27,4 16,0%
180,1 31,0 17,2%
182,4 33,1 18,1%
185,1 41,2 22,2%
42,9
46,0 2,13 4,6% n.d.2 n.d.2
48,7 5,75 11,8% 1,15 7,50
52,0 6,62 12,7% 8,70 10,59
54,5 7,16 13,2% 11,04 11,07
56,9 9,2 16,2% 12,37 12,38
37 n.d.2
47 n.d.2
64 61
82 76
95 84
505
512 0,1%
482 0,3%
523 0,5% 8,077
587 0,6% 10,112 2995 0,34%
632 0,7% 12,462 3143 0,40%
2490 n.d.
2
2716 0,30%
Fontes: Microdados da PNAD e registros administrativos do PBF. o perodo entre 1999 e 2003 foram considerados os programas precursores do PBF.2 n.d. o mesmo que no disponvel. Notas: 1 Para
J se o Programa Bolsa Famlia for julgado segundo o volume de recursos que mobiliza, ele ainda pode ser considerado como um programa relativamente modesto. Em 2009, as transferncias do PBF representavam 0,7% da renda total das famlias, medida pela PNAD, e 0,4% do produto interno bruto (PIB), medido pelas Contas Nacionais.
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A tabela 2 mostra que h uma tendncia de aumento. O Bolsa Famlia, como porcentagem da renda das famlias, aumentou de 0,5% para 0,7% de 2005 a 2009. Como porcentagem do PIB, o aumento foi de 0,3% para 0,4%. Estes montantes, contudo, continuam pequenos. O que explica que o Bolsa Famlia seja grande segundo um critrio, mas pequeno segundo outro? Ora, o tamanho dos benefcios. Em 2009, o benefcio mdio per capita do programa entre os beneficirios era de R$ 21, o que no chega a 4% do rendimento mdio nacional. Veremos na prxima seo que o Bolsa Famlia pode ser considerado grande segundo um terceiro critrio: apesar de pequeno em termos oramentrios, respondeu por boa parte da queda recente da desigualdade da distribuio de renda brasileira.
4 DECOMPONDO A QUEDA DA DESIGUALDADE
Antes da apresentao dos resultados desta seo, cabe explicar os conceitos bsicos necessrios para entender a metodologia usada. A medida de desigualdade usada neste texto o coeficiente de Gini, calculado a partir de curva de Lorenz. A curva de Lorenz se desenha ordenando os indivduos do mais pobre para o mais rico e acumulando no eixo horizontal a populao at um dado centil e no eixo vertical a renda detida pela populao at aquele centil. O primeiro painel do grfico 2 mostra a curva de Lorenz para o Brasil de 2009. A curva de Lorenz mostra a porcentagem da renda detida pelos x% mais pobres da populao em questo. Por exemplo, para o Brasil de 2009, para saber a porcentagem da renda detida pelos 60% mais pobres segue-se o eixo horizontal at chegar ao percentil 60%, sobe-se at a curva e l-se o valor, 22%, no eixo vertical. O coeficiente de Gini nada mais que o dobro do valor da rea entre a curva de Lorenz e a reta ligando os pontos (0%, 0%) e (100%, 100%). Qualquer curva de Lorenz comea no ponto (0%, 0%), j que 0% das pessoas vo sempre deter 0% da renda, e termina no ponto (100%, 100%), j que sempre a populao inteira vai deter a totalidade da renda. Uma curva de Lorenz que uma reta entre este dois pontos se chama reta da igualdade perfeita, uma vez que corresponde a uma distribuio de renda perfeitamente igualitria. O afastamento de uma dada distribuio de renda da igualdade medida pelo dobro da rea entre sua curva de Lorenz e a reta da igualdade perfeita. Dobra-se o valor para obter um coeficiente que varie entre 0 e 1 e no entre 0 e 0,5. Para fins analticos, chamemos o coeficiente de Gini de G.
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GRFICO 2
Curvas de Lorenz e concentrao do Bolsa Famlia Brasil, 2009

Painel 1 Curva de Lorenz Renda Acumulada at o Centil (%) Renda Acumulada at o Centil (%) 100 80 60 40 20 0 0 20 40 60 80 100 Populao Acumulada at o Centil (%) Fonte: Microdados PNAD 2009. 22 100 80 60 40 20 0 0 20 40 60 80 100 Populao Acumulada at o Centil (%) Painel 2 Curva de concentrao, PBF 82
Frequentemente, possvel dividir a renda em diferentes fontes cuja soma toda a renda renda do trabalho, de aposentadorias, dos programas de transferncia de renda e outras rendas, por exemplo. A condio analtica que a soma dos pesos das rendas seja a renda total. Ou seja, se mk for o peso da renda k na renda total: S mk = 1. Se esta condio se verifica, possvel ir alm e decompor o coeficiente de Gini por tipo de renda. possvel construir uma espcie de curva de Lorenz, chamada de curva de concentrao, que indica o grau de progressividade de cada tipo de renda. O procedimento anlogo quele usado para construir a curva de Lorenz, mas com uma importante diferena. Ordena-se a populao pela renda total (e no a renda cuja concentrao vai ser medida), acumula-se novamente populao no eixo horizontal e renda no eixo vertical. Essa diferena no critrio de ordenamento crucial porque uma curva de Lorenz sempre estar abaixo da reta da igualdade perfeita, uma vez que, por exemplo, nunca os 10% mais pobres podem deter mais que 10% da renda; caso contrrio, no seriam os 10% mais pobres. J uma curva de concentrao pode perfeitamente estar acima da reta da igualdade perfeita, uma vez que perfeitamente possvel que os 10% mais pobres tenham qualquer porcentagem (at 100%) de uma dada fonte de renda. O segundo painel do grfico 2 mostra a curva de concentrao para o Bolsa Famlia em 2009. Para saber que porcentagem do Bolsa Famlia estava nas mos dos 40% mais pobres, segue-se o eixo horizontal at chegar ao centil 40%, sobe-se at a curva de concentrao e l-se no eixo vertical a porcentagem de 82%.
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Analogamente ao coeficiente de Gini, o dobro da rea entre a reta da igualdade perfeita e a curva de concentrao se chama o coeficiente de concentrao, mas com a importante diferena que reas acima da reta da igualdade entram negativamente. possvel, portanto, ter coeficientes de concentrao negativos, se a renda qual se referem estiver mais que proporcionalmente nas mos dos mais pobres. Chamemos o coeficiente de concentrao da renda k de Ck. Um resultado matemtico extremamente til que a soma dos coeficientes de concentrao (Ck), ponderados pelo seu peso na renda total (mk), nada mais que o coeficiente de Gini, G. Ou seja: S mk Ck = G. Outro modo de escrever a mesma soma : S mk (Ck G) = 0. Essa soma deixa claro que a desigualdade a soma de rendas chamadas de progressivas, uma vez que so menos concentradas que o coeficiente de Gini, que puxam para a igualdade, e outras chamadas de regressivas porque so mais concentradas, que puxam para a desigualdade. Tudo, claro, ponderado pelo peso de cada renda na renda total. possvel diferenciar a expresso S mk Ck = G e obter uma expresso dinmica para a desigualdade: Como S mk = 1, SDmk = 0. Podemos multiplicar ambos os lados por G (ou qualquer outro nmero) e teremos que: S GDmk = 0. Podemos subtrair (ou somar) zero a qualquer expresso sem mudar o resultado. Em particular, podemos subtrair zero da expresso acima e obter: Rearranjando, temos: Ou seja, uma diminuio da concentrao de uma dada renda contribui para a igualdade e um aumento no peso de uma renda menos concentrada que o Gini, tambm. Inversamente, um aumento na concentrao de qualquer renda contribui para a desigualdade e tambm um aumento no peso de uma renda mais concentrada que o Gini. Para completar, sempre que se faz uma anlise dinmica da distribuio de renda, h o problema de escolha do ano-base, que pode ser o inicial ou o final. Esta dificuldade se contorna, normalmente, usando a mdia dos dois anos como base. Ou seja: em que a barra em cima de certas variveis indica que se toma a mdia do ano inicial e do final. usual chamar o primeiro termo da equao mencionada de efeito composio, uma vez que a mudana ocorre no peso relativo de cada renda na renda total. J o segundo termo costuma chamar o segundo termo de efeito concentrao, uma vez que o que muda a concentrao de cada fonte de renda.
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A frmula citada permite o clculo da contribuio do Programa Bolsa Famlia (ou qualquer outra renda) para a queda da desigualdade no Brasil. Antes de calcular a decomposio preciso decidir quais as rendas que iro compor a renda domiciliar per capita. A PNAD faz 13 perguntas sobre a renda de um dado indivduo, seis para a renda do trabalho e outras sete para as demais rendas. possvel juntar ou separar as rendas oriundas destas variveis em outras categorias. Naturalmente, h vrios modos de dividir a renda e a deciso de qual ir ser utilizada depende basicamente do objeto de estudo de cada trabalho. Neste caso, a diviso ser a seguinte: Renda do trabalho a renda de todos os trabalhos medida pela PNAD. Trata-se do maior e mais importante componente da renda. Renda da previdncia pblica indexada ao salrio mnimo so todos os benefcios previdencirios ou assistenciais indexados a um salrio mnimo. Nesta categoria esto includos o piso do Regime Geral de Previdncia Social RGPS, a previdncia rural e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Na PNAD so rendas contidas nas variveis v1252 e v1255 (aposentadorias e penses pblicas) cujo valor igual a um salrio mnimo e todas as rendas na varivel v1273 tambm iguais a um salrio mnimo (o BPC). Renda da previdncia pblica superior a um salrio mnimo so todos os benefcios previdencirios no indexados a um salrio mnimo. Nesta categoria esto includos benefcios acima do piso do RGPS e do Regime Prprio de Previdncia Social RPPS. Na PNAD so rendas contidas nas variveis v1252 e v1255 cujo valor diferente de um salrio mnimo de setembro do ano de referncia. Renda do Programa Bolsa Famlia esta a categoria mais importante para este trabalho. Nesta renda esto contidas todas as rendas na varivel v1273 cujo valor inferior ao benefcio mximo por famlia em setembro do ano de referncia. Outras rendas nesta categoria encontra-se todo o resto. A totalidade das rendas v1258 (aposentadorias privadas), v1261 (penses privadas, incluindo penso alimentcia), v1264 (abono permanncia), v1267 (aluguis), v1270 (doaes de outro domiclio) e as rendas calculadas a partir da varivel v1273 que no foram parar nem na renda do Bolsa Famlia nem na da previdncia pblica indexada ao salrio mnimo (via BPC).
39
Agora que est claro quais so as rendas relevantes, como se comportam seus coeficientes de concentrao e pesos na renda total?
TABELA 3
Coecientes de concentrao e peso na renda total de cada renda3
Renda/ano Coecientes de concentrao Renda do trabalho Previdncia indexada ao SM Previdncia superior ao SM Outras rendas Renda do PBF Peso na renda total (%) Renda do trabalho Previdncia indexada ao SM Previdncia superior ao SM Outras rendas Renda do PBF 78,5 3,6 13,1 4,9 0,0 77,9 3,9 13,3 4,8 0,1 76,7 4,9 13,7 4,4 0,3 76,0 5,4 13,2 5,0 0,4 76,9 5,9 12,5 4,1 0,5 76,2 6,4 12,9 3,7 0,7 0,585 0,025 0,756 0,687 0,589 0,093 0,746 0,674 -0,288 0,578 0,115 0,759 0,659 -0,303 0,565 0,136 0,753 0,668 -0,461 0,558 0,131 0,745 0,636 -0,530 0,545 0,147 0,748 0,611 -0,513 1999 2001 2003 2005 2007 2009
Fonte: Microdados PNAD 1999, 2001, 2003, 2005, 2007 e 2009.
Vrias mudanas so visveis na tabela 3. A renda do trabalho fica progressivamente menos concentrada nos dez anos de 1999 a 2009, o que muito relevante dado seu peso na renda total. O peso da renda da previdncia indexada cresce ao mesmo tempo em que sua progressividade diminui ambos so efeitos do forte aumento do salrio mnimo no perodo. Finalmente, tanto o peso da renda do Bolsa Famlia como sua progressividade crescem. Sem fazer nenhuma conta, apenas por inspeo da tabela 3, seria de se esperar que a renda do trabalho tenha uma forte contribuio, mediante efeito concentrao, para a reduo da desigualdade. Seria de se esperar tambm que a contribuio da previdncia indexada seja maior no incio do perodo e que sua contribuio seja via efeito composio. Finalmente, esperado que o Bolsa Famlia contribua principalmente mediante o efeito composio para a queda da desigualdade. A tabela 4 mostra que de fato isto que ocorre.
3. Para o perodo 1999-2003, considerou-se como renda do PBF os rendimentos associados aos programas precursores a ele.
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TABELA 4
Decomposio das mudanas na desigualdade por fonte de renda

(Em pontos de Gini x100)
Efeito composio 1999-2001 Renda do trabalho Previdncia indexada SM Previdncia superior ao SM Outras rendas Renda do PBF Todas as rendas 0,003 -0,159 0,037 -0,008 -0,081 -0,208 1999-2001 Renda do trabalho Previdncia indexada SM Previdncia superior ao SM Outras rendas Renda do PBF Todas as rendas 0,331 0,253 -0,133 -0,064 0,000 0,388 1999-2001 Renda do trabalho Previdncia indexada SM Previdncia superior ao SM Outras rendas Renda do PBF D Gini 0,335 0,094 -0,096 -0,072 -0,081 0,180 2001-2003 0,005 -0,484 0,068 -0,030 -0,208 -0,650 2001-2003 -0,843 0,098 0,175 -0,065 -0,003 -0,638 2001-2003 -0,838 -0,387 0,243 -0,095 -0,211 -1,288 2003-2005 0,002 -0,232 -0,097 0,054 -0,116 -0,390 Efeito concentrao 2003-2005 -0,995 0,106 -0,084 0,038 -0,061 -0,996 Total 2003-2005 -0,993 -0,126 -0,181 0,092 -0,178 -1,386 2005-2007 -0,522 -0,236 -0,224 -0,228 -0,141 -1,350 2007-2009 -1,049 -0,123 0,120 -0,131 -0,200 -1,384 2005-2007 -0,523 -0,024 -0,099 -0,145 -0,035 -0,826 2007-2009 -1,045 0,096 0,034 -0,098 0,011 -1,002 2005-2007 0,001 -0,213 -0,124 -0,082 -0,106 -0,524 2007-2009 -0,003 -0,218 0,085 -0,033 -0,212 -0,382
Aps 2001, quando a desigualdade comea a cair, sua queda surpreendentemente estvel em aproximadamente 1,3 pontos de Gini (x100) a cada dois anos. A contribuio do mercado de trabalho um pouco menos estvel, mas fica em torno de 0,8 a 0,9 ponto de Gini (x100) a cada dois anos. A previdncia indexada ao salrio mnimo contribui fortemente, mas seus rendimentos so claramente decrescentes, indo de quase 0,4 ponto (x100) a cada dois anos para pouco mais que 0,1 ponto (x100), devido perda de progressividade desta fonte de renda. A renda do Bolsa Famlia contribui principalmente pelo efeito composio, uma vez que sua fatia do bolo vem crescendo a cada ano. O efeito concentrao nunca forte, considerando que j em 2001 sua renda era bem progressiva. De 2007 a 2009, j se observa um leve queda na sua progressividade, possivelmente devido a aumentos no valor do benefcio e criao do benefcio varivel para adolescentes.
41
TABELA 5
Contribuio para a queda da desigualdade (%)

1999-2001 Renda do trabalho Previdncia indexada Previdncia superior Outras rendas Renda do PBF D Gini 186 52 -53 -40 -45 100 2001-2003 65 30 -19 7 16 100 2003-2005 72 9 13 -7 13 100 2005-2007 39 18 17 17 10 100 2007-2009 76 9 -9 10 14 100 1999-2009 59 15 3 8 16 100
A tabela 5 resume a informao sobre a contribuio global de cada fonte de renda para a queda na desigualdade. Quase dois teros da queda da desigualdade so devidos a um mercado de trabalho que remunera as pessoas de modo progressivamente mais igualitrio, o que no surpreende uma vez que o mesmo responde por 75% da renda das famlias. O que surpreende que a renda do Bolsa Famlia seja responsvel por 16% da queda global da desigualdade na ltima dcada, sendo que o programa no chega a 0,8% da renda das famlias. Como que uma fonte de renda to pequena pode ter um efeito to grande sobre a desigualdade? O segredo se chama focalizao e o assunto da prxima seo.
5 FOCALIZAO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
A principal razo de a renda transferida pelo Bolsa Famlia contribuir de modo to desmesurado para a reduo da desigualdade a focalizao. Neste texto, entende-se por focalizao a capacidade de fazer a renda chegar aos bolsos de quem mais precisa. Um modo de medir a focalizao o uso do coeficiente de incidncia. Como se calcula? Exatamente do mesmo modo que o coeficiente de concentrao, salvo que os indivduos so ordenados segundo a renda lquida da transferncia cuja incidncia se quer medir. Quando a transferncia alta, as curvas de concentrao e de incidncia sero muito diferentes, uma vez que a prpria transferncia pode mudar de modo significativo o centsimo no qual o indivduo se encontra. Para uma transferncia infinitesimal (to pequena que no muda o ordenamento das pessoas), a curva de incidncia ser idntica curva de concentrao. O grfico 3 mostra as curvas de incidncia e concentrao para a renda do Bolsa Famlia e as rendas da previdncia superior a um salrio mnimo. No caso do Bolsa Famlia, os benefcios so pequenos e as duas curvas largamente coincidem. J no caso da previdncia no indexada os benefcios so grandes (por definio, superiores a um salrio mnimo) e as duas curvas so totalmente diferentes.
42
O coeficiente de incidncia o dobro da rea entre a curva de incidncia e a reta da igualdade perfeita, com reas acima da reta entrando com uma contribuio negativa.
GRFICO 3
Curvas de incidncia e concentrao para 2009 Brasil
Painel 1 Programa Bolsa Famlia 100 Renda Acumulada (%) Renda Acumulada (%) 80 60 40 20 0 0 20 40 60 80 100 Incidncia Concentrao 100 Incidncia 80 60 40 20 0 0 20 40 60 80 100 Concentrao Painel 2 Previdncia superior a 1 SM
<< pobre Populao Acumulada rico >> (%) Fonte: Microdados PNAD 2009.
<< pobre Populao Acumulada rico >> (%)
Pode-se dividir o processo gerador da focalizao em focalizao de desenho e focalizao real. Por desenho, o programa deve transferir para as famlias mais pobres quantias pequenas em relao mdia, porm grandes em relao renda dessas famlias. Se a ampla cobertura dessas famlias pobres obtida com baixa incluso de famlias no pobres, de se esperar que contribua para reduzir a desigualdade. O grfico 4 mostra as curvas de incidncia reais do Programa Bolsa Famlia para 2005-2009. Optamos por no incluir anos anteriores a 2005 porque o programa ainda estava em expanso forte e a focalizao no refletiria suas verdadeiras prioridades. Duas coisas saltam aos olhos. Primeiro, a tima focalizao do programa. Qualquer que seja o ano, a imensa maioria (80% ou mais) dos benefcios do Bolsa Famlia vai para os 40% mais pobres. A segunda coisa a distncia entre a focalizao ideal e a real. A ttulo de exemplo, em 2009, o coeficiente de incidncia do Bolsa-Famlia era -0,547, mas se fosse possvel fazer a focalizao perfeitamente, como desenhada, o coeficiente de concentrao seria muito mais baixo, -0,845.4 H vrias razes possveis para esta
4. Este clculo feito retirando da renda dos indivduos a renda proveniente dos benefcios do Bolsa Famlia e depois reoutorgando benefcios ctcios apenas s famlias na PNAD que cumprem as exigncias do programa.
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distncia: erros de declarao na renda, seja na PNAD, seja no cadastro; volatilidade da renda do momento em que a famlia entrou no programa e o momento no qual foi entrevistada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE; e comportamento estratgico das famlias que podem ocultar fontes de renda oriundas de mercados informais. Sem saber a razo da distncia entre o ideal e o real, no possvel afirmar se a focalizao pode ou no ser melhorada. Se a principal razo for a volatilidade de renda, ento no possvel reduzir a distncia entre o real e o ideal, uma vez que ela se refere distncia entre dois momentos no tempo: quando a famlia entrou no programa e quando o IBGE mediu seu renda. Se a principal razo for o comportamento estratgico das famlias, ento com melhores controles pode ser possvel reduzir a distncia.
GRFICO 4
100
Curvas de incidncia para 2005-2009 Brasil
2007: -0,541 80 2009: -0,546
Renda Acumulada (%)
60
2005: -0,496 40
20
Ideal (2009): -0,845 0 0 20 40 60 80 100
Populao Acumulada (%)

2005 real 2007 real 2009 real 2009 Ideal
Fonte: Microdados PNAD 2005, 2007 e 2009.
44
Qualquer que seja a razo, no mundo real, contudo, no possvel implantar um mecanismo de focalizao perfeito, que realize todo o potencial redutor de desigualdade intrnseco ao desenho do programa. No entanto, erros de focalizao no so direcionalmente neutros. Esta diferena entre a contribuio real e a potencial decorre dos erros de focalizao: a excluso de famlias elegveis e a incluso de famlias inelegveis. A tabela 6 apresenta os erros de excluso5 e incluso do Bolsa Famlia, segundo as PNADs 2005-2009, bem como os coeficientes de incidncia reais e perfeitos. interessante que a focalizao melhorou de 2005 para 2007 e, de novo, de 2007 para 2009. um pouco contraintuitivo, uma vez que seria de se esperar que com a massificao do programa haveria uma pequena piora de focalizao. Como so mudanas pequenas, principalmente de 2007 para 2009, possvel que se devam parcialmente estratgia de identificao usada neste trabalho.
TABELA 6
Coecientes de incidncia e erros de focalizao
Incidncia Real 2005 2007 2009 -0,4959 -0,5407 -0,5474 Perfeita -0,8008 -0,8255 -0,8453 Erro (em % da populao beneciria) Excluso 64,6 46,1 25,5 Incluso 46,7 46,2 50,1
Fonte: Microdados PNAD 2005, 2007 e 2009.
O erro de excluso muito mais preocupante do que o erro de incluso e representa a dificuldade do programa em atingir parte das famlias pobres. Um erro de incluso indevida leva, no mximo, ao desperdcio de um benefcio modesto. J o erro de excluso indevida pode levar ao abandono de uma famlia beira da fome. Sendo assim, no aprimoramento da focalizao, a prioridade deve ser a minimizao do erro de excluso, ainda que o aumento da cobertura das famlias elegveis venha acompanhado de um aumento do erro de incluso. De fato, mesmo equacionado o problema da cobertura, o erro de incluso s deveria ser objeto de preocupao para o programa se as famlias no pobres recebendo as transferncias estivessem muito distantes da linha de pobreza. Soares (2009) mostra que a renda das famlias mais pobres voltil. Assim, muitas das famlias com renda pouco acima da linha podem ser famlias de renda mdia tpica do pblico do programa, mas observadas em um ms particularmente bom para as atividades econmicas de seus membros. A incluso de famlias apenas um pouco acima da linha de pobreza do programa tambm no compromete severamente o
5. Como j foi mencionado, Souza (2010) mostra que o desenho amostral da PNAD leva a uma subestimao de pelo menos um milho de famlias, o que quer dizer que possvel que nossas contas superestimem este erro.
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efeito redutor da desigualdade, e medida que o erro de excluso tende a zero, o erro de incluso, assim configurado, passa a contribuir para a reduo. Em resumo, a tima, apesar de imperfeita, focalizao do Programa Bolsa Famlia que o leva a ter impactos to considerveis sobre a distribuio de renda. H uma parte da distribuio de renda, no entanto, que mais importante que as demais, do ponto de vista do Bolsa Famlia. Trata-se das famlias que menos recursos e mais necessidades tm. Resta ver o impacto do Bolsa Famlia sobre a pobreza.
6 IMPACTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A POBREZA
Um dos principais efeitos esperados do Programa Bolsa Famlia a reduo da pobreza, mas, curiosamente, existem poucas anlises sobre isto. Existem trs formas de reduo da pobreza. A primeira ocorre quando parte dos pobres deixa de ser pobre, a segunda quando a renda mdia dos pobres remanescentes se eleva, e a terceira, quando a desigualdade entre eles diminui. Das trs, a primeira mais relevante, por fazer a sociedade caminhar rumo erradicao da pobreza, enquanto as demais apenas aliviam a pobreza, tornando-a menos dura para os que nela permanecem. O indicador que capta esta reduo ignorando as outras a taxa de pobreza, a razo entre o nmero de pobres e a populao total. O grfico 5 mostra a evoluo da pobreza em porcentagem da populao, segundo as duas linhas administrativas que determinavam a elegibilidade para o Bolsa Famlia no momento de sua criao, em janeiro 2004, R$ 50 e R$ 1006. Para distingui-las, a linha mais baixa ser referida como sendo de pobreza extrema. De 1999 a 2009 a pobreza caiu no Brasil, conforme a linha, de 10% para 5% ou de 26% para 14%. Sobressai no primeiro painel do grfico 5 o fato de a pobreza, segundo as duas linhas, ficar estacionada no nvel de 1999 at 2003, com a queda comeando no perodo 2003-2005, justamente o da unificao dos programas de transferncia de renda no Bolsa Famlia e da expanso de sua cobertura. Porm, no se pode atribuir toda a queda ao programa, pois outros fatores, como o aumento do emprego e dos salrios e da cobertura previdenciria, tambm contriburam. Para estimar o efeito do Bolsa Famlia sobre a pobreza, calculamos para cada ano a porcentagem de pobres que haveria no pas caso as transferncias no existissem. A diferena entre as taxas de pobreza calculadas para a distribuio da renda domiciliar per capita, com e sem o benefcio, traduz o efeito redutor de
6. A escolha de linhas de pobreza sempre motivo de discrdia, uma vez que o Brasil no conta nem com linhas nem com metodologias ociais para o clculo de pobreza. Optamos por escolher as linhas administrativas usadas no Bolsa Famlia por uma questo de coerncia da anlise com os objetivos do programa. Para os anos 2005-2009, as linhas de pobreza foram deacionadas pelo INPC.
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pobreza do programa. Em 1999, quando tais programas inexistiam, o efeito era nulo, como mostra o segundo painel do grfico 5. Em 2001, os programas de transferncia que precederam o Bolsa Famlia j faziam com que a pobreza extrema observada fosse 0,1 ponto percentual menor do que seria no Brasil sem os programas, e a pobreza 0,3 ponto menor. Estas redues equivaleram a 0,6% da taxa de pobreza e 2,8% da taxa de pobreza extrema, respectivamente, naquele ano. No parecem nmeros muito impressionantes. A partir de 2005 o efeito praticamente dobra e em 2009 o Bolsa Famlia faz a pobreza extrema e a pobreza serem 1,9 e 1,6 pontos percentuais (p.p.) menores do que seriam essas taxas na ausncia do programa. Estas redues equivalem a 13% da pobreza e 32% da pobreza extrema em 2009.
GRFICO 5
Evoluo da pobreza e redues devidas ao PBF Brasil, 1998-2010
Painel 1 Pobreza e pobreza extrema 30 26.2 25.8 26.1 21.9 16.9 10.4 10 9.9 5 10.0 7.3 5.9 4.8 2010 R$ 50 1998 Ano 14.1 Reduo da Pobreza (em pontos) 25 Porcentagem de Pobres (%) 2 Painel 2 Redues devidas ao PBF 1.88 1.57 1.35 1.25 0.86 0.93 1.39
20
15
0.29 0.15 2002 R$ 100
0.49
0 1998 Ano 2002 R$ 100 2006
2006 R$ 50
2010
Fonte: Microdados PNAD 1998-2010.
De posse das taxas de pobreza contrafactuais pode-se calcular tambm quanto teria sido a reduo de pobreza entre dois anos caso o programa no existisse. A diferena entre a reduo contrafactual e a observada corresponde ao efeito do Bolsa Famlia para a reduo da pobreza e expressa como porcentagem da reduo no painel 1 do grfico 5. A tabela 7 mostra que de 1999 a 2001 aumentaram as taxas de pobreza e de pobreza extrema, porm os programas que antecederam o Bolsa Famlia ajudaram a conter este aumento, que foi, respectivamente, 37% e 60%
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menor do que teria sido sem os programas. De 2001 a 2003, houve uma reduo desprezvel da pobreza, mas se os programas de transferncia de renda no existissem nesse perodo a pobreza teria aumentado. Assim, no s a reduo de pobreza resultou dos programas como a existncia deles preveniu o aumento, e por isto os efeitos so superiores a 100%. No entanto, no acertado dar nfase a esses valores, por causa da baixssima magnitude da reduo de pobreza a que se referem.
TABELA 7
Reduo na pobreza e parcela atribuvel ao PBF
Perodo 1999-2001 2001-2003 2003-2005 2005-2007 2007-2009 Reduo na pobreza Pobreza -0,4 0,1 4,2 5,0 2,8 Pobreza extrema -0,5 0,4 2,7 1,4 1,0 Parcela da reduo atribuvel ao PBF Pobreza (%) -37 269 17 23 59 Pobreza extrema (%) -60 140 40 92 140
As estimativas para os perodos subsequentes, quando h maiores redues de pobreza e o Bolsa Famlia expandido, so mais relevantes. A tabela 7 mostra que, no perodo 2003-2005, a pobreza caiu 4,2 p.p. e a pobreza extrema caiu 2,7 pontos. O Bolsa Famlia foi responsvel por 17% dessa queda da pobreza e por 40% da queda da pobreza extrema. relevante que no perodo de 2007 a 2009 o PBF foi responsvel por quase 60% da reduo da pobreza e, talvez mais importante, foi responsvel por manter a pobreza extrema em queda em um perodo quando a renda do trabalho dos mais pobres de fato caiu. Os resultados do grfico 5 e da tabela 7 aparentam contradio, pois no primeiro o efeito do Bolsa Famlia sobre a pobreza aumenta a cada ano, enquanto no segundo no h padro claro e, de 2001 a 2007, h uma queda. Porm, no h contradio. O que de fato ocorre que o potencial do programa para provocar redues adicionais de pobreza diminui medida que o programa se expande e seus instrumentos de focalizao so aperfeioados. Sem mudanas no desenho, apenas ajustes nas linhas e nos benefcios que reponham a inflao, com boa focalizao, chega-se a um limiar no qual o programa pode apenas manter o efeito sobre a pobreza que produziu no passado, dependendo de expanses de cobertura para produzir efeitos adicionais. Pode-se mostrar isso decompondo em duas partes o efeito do Bolsa Famlia sobre a pobreza em um ano qualquer uma que representa a manuteno dos ganhos anteriores; outra, que representa a reduo adicional provocada pela expanso e aperfeioamento do Bolsa Famlia, no perodo entre o ano em tela e o anterior.
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A manuteno dos ganhos anteriores em um dado ano representada pela diferena entre a taxa observada e a contrafactual no ano anterior (efeito do Bolsa Famlia sobre a pobreza) e a reduo adicional justamente a diferena, de um ano a outro, das taxas contrafactual e a observada (o efeito do Bolsa Famlia para a reduo da pobreza).
TABELA 8
Manuteno do efeito Bolsa Famlia sobre a pobreza
Ano 2001 2003 2005 2007 2009 Fonte: Microdados PNAD 2001, 2003, 2005, 2007 e 2009. Efeito esttico do Bolsa Famlia (em pontos percentuais) Pobreza 0,149 0,487 0,934 1,386 1,879 Pobreza extrema 0,290 0,861 1,253 1,347 1,568
A tabela 8 mostra quanto do efeito do Bolsa Famlia sobre a pobreza em cada ano composto pela manuteno dos ganhos anteriormente obtidos. No surpreendentemente, a parcela cresce medida que as transferncias so unificadas no Bolsa Famlia e este expandido. De 2001 a 2003, 59% do impacto sobre a pobreza foi manuteno de ganho existente em 2001 e 41% novas redues atribuveis ao Bolsa Famlia; de 2007 a 2009, 79% se deve manuteno de ganhos e 21% a novos ganhos. Para a linha de pobreza extrema, 88% do efeito atual do Bolsa Famlia, desde 2007, se deve manuteno de ganhos anteriores, pois a cobertura da populao em pobreza extrema quase universal. A tabela 9 mostra o aprofundamento do efeito do Bolsa Famlia sobre a pobreza.
TABELA 9
Aprofundamento do efeito Bolsa Famlia sobre a pobreza
Perodo 2001-2003 2003-2005 2005-2007 2007-2009 Fonte: Microdados PNAD 2001, 2003, 2005, 2007 e 2009. Efeito Bolsa Famlia dinmico (em pontos percentuais) Pobreza 0,338 0,447 0,452 0,493 Pobreza extrema 0,571 0,392 0,094 0,221
Convm ressaltar que a anlise apresentada no autoriza a interpretao de que h uma parcela da populao dependente do Bolsa Famlia. Evidncias disponveis sobre a volatilidade da renda dos pobres, tais como Soares (2009), Machado e Ribas (2008) e Barros, Mendona e Neri (1995), sugerem haver
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grande mobilidade de curta distncia nas camadas mais pobres da estratificao por renda. Como a anlise realizada sob anonimidade, os efeitos discutidos so sobre a pobreza, e no sobre um grupo particular de famlias pobres.
7 CONCLUSO
O objetivo deste trabalho era investigar o quanto o Programa Bolsa Famlia contribuiu para a reduo da desigualdade e da pobreza no Brasil nos dez anos entre 1999 e 2009 e o seu potencial de contribuio futura, considerando sua importncia para a manuteno da pobreza e da desigualdade em nveis iguais ou inferiores aos atuais. De 1999 a 2009, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, realizada pelo IBGE em todo o territrio nacional, o coeficiente de Gini (x100) foi de 59,2 a 54,0. A transferncia de renda do Bolsa Famlia foi responsvel por 15% da queda no perodo. O que mais impressiona que o Bolsa Famlia o fez mesmo representando apenas 0,7% da renda das famlias, tal como medida nas pesquisas domiciliares. No caso da reduo de pobreza, para a linha de R$ 100 de janeiro de 2004, a queda foi de quase 12 p.p.: de 26% para 14% da populao. Os benefcios do Bolsa Famlia respondem por aproximadamente 16% da queda. Para a linha de R$ 50 de 2004, a pobreza caiu de 10% para menos de 5% da populao e o benefcio do Bolsa responde por quase um tero da reduo. Talvez mais relevante quanto contribuio do benefcio do Bolsa Famlia para a reduo da pobreza, no longo prazo, tem sido sua atuao em momentos de crise. Entre 1999 e 2003, os programas antecessores ao Bolsa Famlia evitaram 40% do aumento da pobreza que teria ocorrido na sua ausncia. Entre 2001 e 2003 eles inverteram a tendncia das rendas oriundas do mercado de trabalho e levaram a uma pequena reduo da pobreza. De 2007 a 2009 o benefcio do Bolsa Famlia inverteu a tendncia da pobreza extrema, levando a uma queda que no teria ocorrido sem estes benefcios. O Bolsa Famlia tem boa cobertura de seu pblico-alvo e seu coeficiente de incidncia (x100) tem se situado em torno de -54. Isto consideravelmente menos progressivo que a focalizao prefeita, que levaria a um irreal coeficiente de incidncia (x100) de -84, mas muito melhor que qualquer outra fonte de renda no Brasil. Por ser bem focalizado, o Bolsa Famlia contribuiu bastante para a queda da desigualdade e da pobreza no perodo 2004-2008. Esta contribuio, todavia, menor do que a registrada por alguns dos estudos que compararam o Brasil de meados da dcada de 1990, quando no havia transferncias na escala do Bolsa
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Famlia, ao de 2004, quando o Bolsa Famlia j havia se consolidado atingindo uma parcela considervel da populao. Uma das razes que alguns destes estudos contavam com um suplemento na PNAD que identificava o benefcio. Nossa tcnica subestima o tamanho e provavelmente a focalizao do programa. Mas existe tambm uma razo de fundo, mais importante. Logicamente, uma vez que um programa de transferncia de renda para os pobres se estabelea e atinja uma cobertura prxima do total da populao elegvel, suas contribuies adicionais para a queda da desigualdade e da pobreza tendem a diminuir. Na expanso de 2001 a 2003, quando os antecessores ao Bolsa Famlia passaram de 2,1 milhes a 5,7 milhes de famlias, a contribuio do programa para a queda da desigualdade e da pobreza foi maior do que nos perodos 2003-2005 ou 2005-2007, quando o PBF se estabilizou em torno de 7 milhes de famlias7. Apenas de 2007 a 2009, quando houve novo crescimento do universo de beneficirios, alm de um aumento do benefcio mdio, que a contribuio do Bolsa Famlia para a queda da desigualdade voltou ao nvel de 2001-2003. Assim, como consequncia da sua prpria expanso, o PBF parece estar comeando a se aproximar do limiar de sua capacidade de contribuio para a reduo da desigualdade e da pobreza. Para que possa continuar a ter contribuies to relevantes quanto as advindas de sua implantao e expanso, o programa ter de passar por mudanas de desenho que levem ao aumento real dos valores transferidos e expanso do nmero de famlias beneficiadas. De qualquer forma, mesmo sem essas mudanas, o Programa Bolsa Famlia permanecer fundamental para a manuteno dos efeitos das suas contribuies passadas. Se o programa fosse suprimido e seus recursos fossem distribudos como qualquer das outras fontes de renda analisadas, a desigualdade cresceria, pois o Bolsa Famlia o componente de renda mais progressivo que h. Alm disso, haveria um crescimento de 16% na pobreza e quase um tero na pobreza extrema, uma vez que o benefcio do Bolsa Famlia uma importante fonte de renda para as famlias pobres e prximas da linha de pobreza.
7. Segundo a PNAD, com seus problemas amostrais e de identicao. Segundo os registros administrativos, o Programa Bolsa Famlia se estabilizou em torno de 11 milhes de famlias. Usamos o nmero da PNAD por ser coerente com o restante dos nossos clculos.
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REFERNCIAS
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Captulo 2
IMPACTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A FREQUNCIA ESCOLA: ESTIMATIVAS A PARTIR DE INFORMAES DA PESQUISA NACIONAL POR AMOSTRA DE DOMICLIO (PNAD)
Raul da Mota Silveira Neto*
1 INTRODUO
No parece haver qualquer dvida a respeito da influncia do Programa Bolsa Famlia (PBF) na reduo da desigualdade de renda brasileira e nos nveis de pobreza no pas durante os anos 2000 (SOARES; STYRO, 2009). Como recentemente mostraram Glewwe e Kassouf (2008), a partir de informaes dos censos escolares e nas escolas, e Duarte e Silveira Neto (2008), a partir de base de informaes primrias para o meio rural da regio Nordeste, o referido programa tambm parece apresentar impactos positivos sobre importantes indicadores educacionais, o que sugere que, alm de atenuar as condies economicamente desfavorveis dos beneficiados pelo programa, tal poltica poder ter efeitos intergeracionais favorveis sobre o bem-estar da populao beneficiada. A partir da utilizao de uma base de informaes diferente daquelas utilizadas nos dois estudos citados, mas amplamente conhecida, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), o presente trabalho pretende obter estimativas do impacto do PBF sobre a frequncia escola das crianas de 7 a 14 anos pertencentes a famlias beneficiadas pelo programa. As evidncias obtidas servem, assim, para complementar o conjunto de evidncias hoje disponveis a respeito do impacto do referido programa sobre indicadores educacionais. Tal complementaridade parece fundamental, uma vez que, diferentemente de Glewwe e Kassouf (2008), a presente investigao obtm estimativas do impacto do programa a partir de microdados das famlias e crianas beneficiadas e, tambm de maneira distinta daquela de Duarte e Silveira Neto (2008), o faz a partir de microdados referentes ao pas como um todo e no apenas da regio Nordeste. Neste sentido, a presente investigao, ao considerar estimativas separadas para os meios urbano e rural e para as regies Nordeste e Sudeste, permite examinar as potencialidades do programa em realidades sociais bastante dspares quanto proviso e disponibilidade de servios pblicos de infraestrutura de transporte e educacionais.
* Professor do Departamento de Economia e do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal de Pernambuco (Pimes/UFPE).
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Uma vez que, evidentemente, no possvel a observao das crianas beneficiadas simultaneamente nas condies de beneficiadas e no beneficiadas, as estimativas deste trabalho so obtidas a partir da comparao da frequncia escola de um grupo de crianas de domiclios beneficiados com recursos do PBF com a frequncia escola de um grupo de crianas que de domiclios que no recebem tais recursos, mas que se situavam em condies de potenciais beneficirios quando se consideram seus nveis de renda familiar per capita grupo de controle. Tal comparao, note-se, s possvel porque o programa no inclui todo o universo de famlias potencialmente beneficirias. Em tal situao, o fato de os nveis de renda per capita no determinarem inteiramente as chances de as famlias estarem na condio de beneficirias ou no beneficirias sugere a relevncia de outras caractersticas para configurao de tais chances. Assim, no sentido de eliminar a influncia de outros condicionantes, alm da renda, que pudessem tornar diferenciado o grupo de crianas beneficirias introduzindo um vis de seleo afetando, desta forma, os resultados, a obteno desses seguiu duas etapas. Primeiro, a partir da considerao de um largo conjunto de variveis pessoais, familiares e domiciliares das crianas, tanto para crianas beneficiadas e como para no beneficiadas grupo de controle , foram obtidas estimativas das chances de as crianas estarem na condio de beneficiadas. Em uma segunda etapa, procedeu-se ao cotejo da frequncia escola de crianas beneficirias e no beneficirias, apenas para crianas dos dois grupos com probabilidades ou chances similares de estarem na condio de serem beneficirias. Tal expediente corresponde realizao de um emparelhamento ou matching das crianas a partir de suas chances ou propensity score de serem beneficiadas pelo programa e posterior obteno das diferenas quanto frequncia entre os dois grupos de crianas. Juntamente aos resultados obtidos para o pas como um todo, so tambm apresentados resultados de estimativas do impacto do Bolsa Famlia sobre a frequncia escolar separadamente para os meios rural e urbano. Seja porque envolvem importantes diferenciaes quanto s condies de oferta escolar, seja porque est associado a diferenas de custos de oportunidade entre os gneros nos dois meios, tal recorte, j considerados anteriormente por Duarte e Silveira Neto (2008) em contexto semelhante, pode permitir uma melhor compreenso dos limites e potenciais do programa em diferentes ambientes sociais. Os resultados obtidos para as estimativas, obtidas por diferentes critrios de matching ou emparelhamentos a partir das estimativas das chances de serem beneficiadas pelo programa, indicam que o PBF elevava em 2004 a frequncia escola das crianas beneficiadas entre 2,2 e 2,9 pontos percentuais, resultado bastante prximo daquele obtido por Cardoso e Souza (2004) para o caso do
Impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a Frequncia Escola...
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Programa Bolsa Escola, no havendo diferenas importantes entre os impactos obtidos para os meios urbano e rural. Alm desta introduo, o captulo est estruturado em mais trs sees. Na prxima, so descritos em detalhes a estratgia emprica utilizada no trabalho, a tcnica de avaliao de impacto matching a partir de estimativas de propensity score , e a base de informaes e as amostras utilizadas. Na seo 3, so apresentadas as estimativas do modelo para a probabilidade de participao e as estimativas do impacto do programa sobre a frequncia escola das crianas beneficiadas. As concluses so apresentadas na quarta e ltima seo.
2 ESTIMATIVAS DO IMPACTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A FREQUNCIA ESCOLA: ESTRATGIA EMPRICA 2.1 Metodologia para avaliao do impacto do Programa Bolsa Famlia
A questo da avaliao do impacto da aplicao dos recursos do Bolsa Famlia sobre a frequncia escolar das crianas das famlias beneficiadas pode ser vista dentro do problema geral de avaliao dos impactos de polticas sociais ou pblicas. Em tais situaes, as dificuldades, de forma geral, derivam da impossibilidade da observao do indivduo em situaes ou estados diferentes, beneficiado e no beneficiado pela poltica, mas nunca nos dois simultaneamente, ou seja, as tcnicas tentam resolver o problema de avaliao sob insuficincia de informaes a respeito dos beneficiados. Para uma rpida formalizao dessa situao, considere-se um indivduo i, uma varivel de avaliao de impacto F (frequncia escola, por exemplo) e os dois estados possveis, 1 para a situao de ter sido beneficiado e 0 para a situao de no ter sido beneficiado. Com D = 1 indicando o primeiro estado (exemplo: famlia beneficiada pelo Bolsa famlia) e D = 0, o estado alternativo (exemplo: no beneficiria pelo Bolsa Famlia), o resultado observado para a varivel de interesse da poltica, F do indivduo i, pode ser representado por: , (1) e o impacto da poltica para o indivduo i e o impacto mdio da poltica sobre as famlias beneficiadas poderiam ser representados, respectivamente, por eD= , onde refere-se ao valor esperado condicionado participao no financiamento. Como no possvel observar as crianas nas duas situaes, utiliza-se nas avaliaes um grupo de crianas que no recebeu o benefcio, grupo de controle, obtendo-se uma medida aproximada do impacto do benefcio sobre a varivel considerada: (2)
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A ltima diferena do lado direito, diferena entre os valores esperados da varivel quando da no participao no programa condicionado aos dois estados, corresponde a uma medida do erro ao se utilizar o grupo de controle. Isto , deriva do fato de que a taxa do aumento da frequncia escolar, por exemplo, das crianas do grupo de controle no corresponde quela dos beneficiados, caso estes no tivessem recebido o Bolsa Famlia. Tal medida fornece, assim, um indicador do vis de seleo ou participao na poltica, ligado ao fato de que a prpria participao no financiamento serve, em si, para diferenciar as famlias mais motivadas versus menos motivadas, por exemplo , j condicionando os resultados do programa. A preciso e o grau de identificao do impacto do programa sobre as crianas beneficiadas, D, depende, evidentemente, do tamanho do vis de seleo envolvido na avaliao. Tal magnitude, por sua vez, est vinculada ao mecanismo de seleo do grupo de controle e s tcnicas de avaliao utilizadas nessa tarefa. A alternativa inexistncia de seleo aleatria entre beneficiados e no beneficiados, situao em que inexistiria qualquer vis de seleo ou participao, implica a utilizao de grupo de controle escolhido de forma no aleatria, como o caso do presente trabalho. Os mtodos de matching por meio das estimativas de propensity score procuram sintetizar as informaes contidas nas variveis que afetam a participao no programa, pela estimao, condicionada nestas variveis, da probabilidade de pertencer ao grupo de beneficiados estimativa de propensity score.1Duas hipteses fundamentais, neste sentido, so assumidas para garantia de uma estimao do impacto do programa livre do vis de seleo antes apontado. Primeiro, assume-se que, condicionando-se nas variveis utilizadas na estimao do propensity score, no h diferena entre as probabilidades de participao no programa de um beneficirio e um no beneficirio. Segundo, assume-se que os resultados da varivel de interesse (F), condicionados na probabilidade de participao no programa, so independentes da participao (ROSEMBAUM; RUBIN, 1983). No caso do presente estudo, a estimao do propensity score realizada por intermdio de um modelo logit, onde a varivel dependente um indicador ou varivel binria, informando se a criana pertence a uma famlia que recebeu o benefcio ou no, e as variveis de controle correspondem s caractersticas das crianas, da famlia e da localidade. Por sua vez, no sentido de aferir a robustez dos resultados, o matching foi realizado a partir de dois critrios limites: a partir do vizinho mais prximo (nearest neighbor matching) e partir de uma funo kernel. O matching a partir do(s) vizinho(s) com estimativa de propensity score mais prxima parte da comparao de cada beneficiado pelo programa com o(s) indivduo(s) do grupo de comparao no beneficiado com probabilidade
1. Para uma discusso mais tcnica e detalhada do mtodo, ver, por exemplo, Angrist e Krueger (1999) e Dehejia e Wahba (2002).
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de participao mais prxima, sendo o resultado final da avaliao do programa dado pela mdia dos resultados das comparaes a partir de cada beneficiado. O conjunto de observaes do grupo de comparao no beneficiados a ser comparado com o beneficiado i, V(i), pode ser representado por: (3)
i
onde, pi e pj corresponde a probabilidades de ser beneficiado pelo programa e B o conjunto dos beneficiados com a poltica pblica. Note-se que a definio do(s) vizinho(s) a ser cotejado com cada observao do grupo de beneficiado conjuntos do tipo V(i) no obedece a nenhuma medida absoluta de distncia em relao s estimativas de propensity score dos beneficiados e, alm disto, podem ser cotejados pares de observaes. O estimador de matching a partir de uma funo densidade ou kernel matching representa, nesse sentido, uma ampliao do universo de comparao de cada estudante beneficiado, na medida em que estes so, de incio, individualmente cotejados com todas as observaes do grupo de controle no beneficiados , ponderadas estas pelas distncias de estimativas de propensity score via uma funo densidade. Novamente, o resultado final do impacto da poltica obtido a partir de uma mdia das comparaes efetivadas para os beneficiados. Mais formalmente, considerando-se uma funo kernel G e um parmetro para janela h, para cada observao i de estudante ou indivduo beneficiado pela poltica pblica cada i B , de incio, estimada a seguinte mdia ponderada dos resultados observados considerando-se todas os estudantes ou indivduos do grupo de controle, isto , todo j NB (conjunto de no beneficiados): (4)
Finalmente, aqui, a estimativa do impacto da poltica (DK) obtida a partir da mdia das diferenas entre e , isto : (5)
Deve estar claro, pois, que os estimadores que utilizam as estimativas de propensity score de fato permitem solucionar o problema da execuo do balanceamento (match) entre crianas quando o nmero de variveis observveis muito elevado. No obstante, no opera sem limitaes; em particular, sempre importante apontar que no soluciona problemas relacionados com o potencial vis de participao derivado da influncia de variveis no observveis.
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2.2 Base de dados
As estimativas do impacto do PBF sobre a frequncia escola nesta parte do trabalho foram obtidas a partir dos microdados da PNAD do IBGE de 2004 doravante PNAD 2004. Apesar de ser a PNAD uma pesquisa anual, apenas para 2004 e 2006 possvel a identificao dos domiclios beneficiados com o PBF. Tal condio, em conjunto com as informaes a respeito das condies sociais o que inclui a frequncia escola e as condies quanto escolaridade e econmicas dos habitantes dos domiclios, permitiu a definio de grupos de crianas residentes em domiclios beneficiados pelo PBF e de um grupo de crianas residentes em domiclios no beneficiados pelo referido programa. Neste trabalho, trabalhou-se exclusivamente com os microdados de 2004, ano em que parte importante do pblico-alvo do referido programa ainda no estava sendo includa como beneficiria. Analiticamente, isto representa uma vantagem importante sobre a situao de 2006, uma vez que as condies para constituio de um grupo de crianas pertencentes a famlias potencialmente beneficirias, mas ainda no includas no programa grupo de controle , eram muito mais favorveis que dois anos depois. Como se mostra a seguir, de fato, com as informaes de 2004, foi possvel realizar um emparelhamento (matching) a partir das probabilidades de participao estimadas bastante satisfatrio. Outras duas qualificaes devem ser destacadas a respeito da constituio das amostras utilizadas para a definio dos grupos de crianas beneficiadas e no beneficiadas pelo Bolsa Famlia. Primeiro, com respeito ao grupo de crianas beneficiadas, foram consideradas apenas aquelas pertencentes a domiclios que recebiam exclusivamente recursos do PBF, deixando-se de fora, assim, aqueles domiclios que tambm eram beneficiados por outros programas pblicos de transferncia de renda. Segundo, e agora com respeito ao grupo de crianas no beneficiadas grupo de controle , como o PBF apresenta o critrio de renda familiar per capita para elegibilidade da famlia, do conjunto de crianas de 7 a 14 anos no beneficiadas pelo Bolsa Famlia, foram utilizadas como grupo de controle apenas aquelas pertencentes a famlia com renda familiar per capita abaixo de R$ 200,00 em setembro de 2004.2 Estes dois novos recortes implicaram, finalmente, tamanhos de amostras de 4.885 crianas residentes em domiclios beneficiados com recursos do PBF grupo de beneficirios e de 31.578 crianas residentes em domiclios no beneficirios do Bolsa Famlia grupo de controle em 2004. A tabela 1 apresenta um conjunto de variveis pessoais, familiares e de localizao que auxiliam na caracterizao desses dois grupos de crianas das amostras de 2004.
2. Para uma discusso a respeito da evoluo dos critrios para elegibilidade ao Bolsa Famlia, ver Soares e Styro (2009). Em 2006, a linha de pobreza utilizada para elegibilidade aos recursos do Bolsa Famlia era de R$ 120,00 para a renda familiar per capita, sendo o benefcio xo de R$ 58,00 e o varivel, no limite de trs, de R$ 18,00. Assim, ter-se-ia para as famlias beneciadas um limite superior depois de considerados os benefcios em torno de R$ 230,00 para a renda familiar per capita. Os resultados do presente trabalho pouco se alteram com um limite ainda menor (de R$ 150,00) ou maior (R$ 250,00) para a escolha do conjunto de crianas do grupo de controle.
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TABELA 1
Caractersticas das crianas de 7 a 14 anos beneciadas e no beneciadas pelo PBF estatsticas descritivas 2004
Benecirios Pessoais Idade (anos) Sexo (homem) (%) Raa (branca) (%) Familiares Idade me (anos) Escolaridade me (anos de estudos) Escolaridade pai (anos de estudos) Famlia casal (%) Nmero de pessoas na famlia Nmero de lhos at 5 anos Nmero de lhos de 6 a 10 anos Nmero de lhos de 11 a 15 anos Renda familiar per capita Localizao Rural (%) Regio metropolitana (%) Norte (%) Nordeste (%) Sudeste (%) Sul (%) Centro-Oeste (%) Nmero de observaes Fonte: Microdados da PNAD 2004. Elaborao prpria. 32,8 26,0 12,0 58,8 17,3 7,2 4,8 4885 21,3 31,3 17,7 38,6 23,3 11,2 9,3 31578 34,3 3,5 2,3 79,4 6,1 0,6 1,3 1,1 R$ 84,74 35,0 4,5 3,5 74,4 5,8 0,4 1,0 0,9 R$ 101,40 10,2 50,3 28,2 10,4 50,4 35,3 No benecirios
De acordo com os valores para as caractersticas pessoais na referida tabela, possvel apontar que, embora no haja diferenas significativas entre os grupos de crianas de 7 a 14 anos beneficirias e no beneficirias do PBF no que diz respeito idade e ao sexo nos dois anos, as informaes revelam um menor percentual de crianas da cor branca no grupo de crianas beneficiadas (28,2%) que no grupo de crianas no beneficiadas (35,3%). A utilizao da renda familiar per capita para definio do grupo de controle parece ter eliminado ou atenuado grande parte das diferenas entre caractersticas familiares dos dois grupos de crianas, como se percebe a partir da tabela 1. Entretanto, nota-se os ainda maiores nveis de escolaridade dos pais das crianas no beneficiadas em 2004 quando comparadas com o grupo de crianas das famlias beneficiadas pelo programa. Tal fato revela uma caracterstica importante distintiva dos dois grupos e parece confirmar o j conhecido bom foco do PBF (SOARES; STYRO, 2009).
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interessante observar tambm que a constituio dos grupos a partir de um limite para a renda familiar per capita no elimina diferenas importantes que dizem respeito localizao rural/urbana e metropolitana/no metropolitana dos domiclios beneficiados e no beneficiados. Por exemplo, os valores da tabela 1 indicam que h maior presena relativa de domiclios rurais (cerca de 33%) e menor presena relativa de domiclios metropolitanos (em torno de 26%) no grupo das crianas beneficiadas, quando cotejados com grupo de no beneficiadas. Adicionalmente, h entre os referidos grupos importantes diferenas na distribuio espacial entre as macrorregies do pas; claramente, observa-se maior presena relativa de crianas beneficiadas na regio Nordeste (58,8%) e maior presena relativa de crianas no beneficiadas nas demais macrorregies do Brasil (61,5%). Para alm de permitir melhor caracterizao de grupos de beneficiados e no beneficiados com o PBF, na presente avaliao tais conjuntos de caractersticas e diferenas entre os grupos so importantes porque sugerem que as chances de pertencer ao grupo de beneficiados podem ser influenciadas por estas e no apenas pelo critrio de renda familiar per capita. A estratgia de avaliao levada a efeito nas sees seguintes, que procura cotejar o desempenho quanto frequncia escola de crianas com chances semelhantes de estar no grupo de beneficiadas pelo programa, considera explicitamente tais influncias na constituio dos grupos de comparao.
3 IMPACTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A FREQUNCIA ESCOLA
Como descrito na seo 2 deste captulo, as estimativas do impacto do PBF sobre a frequncia escola das crianas beneficiadas pelo referido programa levada a efeito em duas etapas. A partir de estimativas das chances de ser beneficirias (chances de participao no programa) tanto para efetivamente beneficiadas como para crianas efetivamente no beneficiadas, primeiro so construdos, segundo diferentes critrios de pareamento (matching), grupos de comparao de crianas beneficiadas e no beneficiadas; em seguida segunda etapa , cotejase a frequncia escola dos dois diferentes grupos para se obter estimativas finais do impacto do programa sobre a frequncia escola. Dessa forma, primeiramente, na subseo a seguir so apresentadas as estimativas das influncias das variveis sobre as chances da criana pertencer a um domiclio beneficiado pelo PBF. Em seguida, so apresentadas e discutidas as estimativas do impacto do programa sobre a frequncia escola.
3.1 Determinantes das chances de ser beneciado pelo Programa Bolsa Famlia
A determinao das chances de uma criana pertencer a um domiclio beneficiado com recursos do PBF obtida via estimao dos parmetros de um modelo logit de resposta discreta. Especificamente, considerando-se o indicador y = 1 para a criana que pertence a um domiclio beneficiado com recursos do PBF e y =
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0 para a criana que no pertence a um domiclio beneficiado com recursos do programa, assume-se que a probabilidade de as crianas do universo estudado pertencer a domiclios que recebem Bolsa Famlia dada por: , (6)
onde, x vetor de variveis que afetam as chances de a criana pertencer ao domiclio que recebe recursos do Bolsa Famlia, um vetor de parmetros associado a tal conjunto de variveis e uma funo de densidade de probabilidade logstica padro, dada por: , (7)
onde exp(.) corresponde funo exponencial. Neste contexto, a estimao dos parmetros permite observar a influncia de cada varivel do vetor x sobre as chances de a criana pertencer a um domiclio beneficiado com recursos do PBF.3 Alm de evidentemente incluir a renda familiar per capita entre os determinantes destas chances, varivel que utilizada como critrio de elegibilidade para o programa, no vetor x foram incorporadas caractersticas pessoais da criana (sexo e raa), caractersticas das famlias (escolaridade e idade dos pais, nmero de pessoas no domiclio, nmero de filhos) e caractersticas de localizao (macrorregies do pas, localizao rural/urbana e localizao metropolitana/no metropolitana do domiclio). Como se mostra a seguir, a maioria destas caractersticas apresentou-se como relevante para determinao das chances da criana pertencer a um domiclio beneficiado com recursos do PBF. Na tabela 2, a seguir, so apresentadas as estimativas dos parmetros de um modelo logit para determinao das chances de uma criana pertencer a um domiclio beneficiado com recursos do PBF obtidas para 2004. Tais parmetros esto associados s influncias que as respectivas variveis tm sobre a probabilidade de a criana ser beneficiada pelo programa e, alm de permitir aferir a influncia de cada varivel quando as influncias das demais so controladas descontadas , so utilizados para estimar as probabilidades de cada criana das amostras de beneficiadas e no beneficiadas. De forma geral, so consideradas nas estimativas como determinantes das chances de o domiclio ser beneficiado com recursos do PBF o conjunto de variveis apresentado anteriormente na tabela 1, que inclui caractersticas pessoais, familiares e de localizao. Exceto para as variveis de escolaridade, idade, renda e nmero de pessoas, todas as demais tm sua influncia apreendidas por meio de variveis dummies, o que requer um grupo de referncia. Como se nota imediatamente, a
3. Veja-se, por exemplo, Wooldrige (2002) para especicao e estimao dos modelos logit. Os resultados apresentados so pouco sensveis utilizao de modelos alternativos de resposta binria linear ou probit, por exemplo.
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grande maioria das variveis consideradas exerce influncia estatisticamente significativa sobre as chances de o domiclio receber recursos do programa, o que indica a relevncia do conjunto de variveis considerado.4 Tal evidncia, que deve ser ressaltada uma vez que existe um critrio objetivo para a famlia ser elegvel ao programa renda familiar per capita , sugere que a participao das famlias beneficiadas no referido programa foi influenciada por vrias de suas caractersticas.
TABELA 2
Estimativas do modelo logit para a probabilidade de ser benecirio do Programa Bolsa Famlia 2004
Variveis Escolaridade da me Escolaridade do pai Famlia casal Idade da me Idade do pai Renda familiar per capita Sexo (menina) Raa (branca) Nm. de pessoas no dom. Norte Sudeste Sul Centro-Oeste Meio urbano Regio metropolitana Filhos de 0 a 5 anos Filhos de 6 a 10 anos Filhos de 11 a 15 anos Constante LR chi2 Pseudo R2 Nmero de observaes Coecientes -0,017(2) -0,037(2) 0,270(2) -0,002(2) -0,002(2) -0,004(2) 0,007 -0,046(1) 0,001 -0,362(2) -0,212(2) -0,257(2) -0,402(2) -0,051(1) -0,064(2) 0,071(2) 0,117(2) 0,025(1) -0,616 2379,40(2) 0,0819 36.561 Desvio-padro 0,003 0,003 0,034 0,001 0,001 0,000 0,017 0,020 0,004 0,026 0,024 0,034 0,037 0,022 0,025 0,012 0,010 0,010 0,046
Fonte: Microdados da PNAD 2004. Elaborao prpria Notas: Nveis de signicncia de 5% e 1%. Para a varivel Famlia casal, o grupo de referncia famlia apenas com pai ou apenas com me; para a varivel Sexo, a referncia sexo masculino; para a varivel Raa, toma-se as demais raas que no branca como referncias. Com respeito s macrorregies, a regio de referncia a regio Nordeste; para as variveis Meio urbano e Regio metropolitana as referncias so, respectivamente, pertencer ao meio rural e no pertencer a alguma regio metropolitana. Finalmente, para as variveis de grupos de lho, as referncias correspondem situao de no ter lho na respectiva faixa etria. Obs.: Estimativas obtidas por mxima verossimilhana.
Mais especificamente e em acordo com as expectativas, as estimativas obtidas indicam que um maior nvel de renda familiar per capita diminui as chances de a famlia ser beneficiada com recursos do PBF, evidncia vlida para as estimativas dos dois anos. Como se nota pelo sinal negativo dos coeficientes estimados,
4. Estatisticamente, isto conrmado pela signicncia da estatstica LRChi2 em um teste da razo de verossimilhana.
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influncias neste mesmo sentido tambm so observadas para a escolaridade dos pais em 2004: quanto mais elevada a escolaridade dos pais, menor a chance de a criana pertencer a um domiclio beneficiado pelo programa. Com respeito s caractersticas pessoais da criana sexo e raa , percebe-se que indivduos da raa branca apresentam menor chance de residir em um domiclio beneficiado com recursos do Bolsa Famlia, no havendo como esperado, por sua vez, influncia do sexo da criana na chance de seu domiclio ser beneficiado. Por seu turno, as caractersticas da estrutura familiar parecem tambm ser condicionantes relevantes para as chances de a famlia ser beneficiada com recursos do PBF. Tanto a presena do casal no domiclio em oposio presena de apenas um dos pais ou responsveis , como a presena de filhos nas trs faixas etrias consideradas atuam no sentido de elevar as chances de a famlia ser beneficiada com recursos do programa. Por fim, percebe-se tambm que a localizao do domiclio familiar importa para as chances de a famlia ser beneficiada com recursos do PBF. Famlias domiciliadas no meio rural em oposio ao meio urbano ou famlias domiciliadas fora das regies metropolitanas apresentam maiores chances de serem beneficiadas pelo programa. Alm disto, em relao ao domiclio nas demais macrorregies do pas, famlias domiciliadas na macrorregio Nordeste do Brasil apresentam maiores chances de serem beneficiadas com recursos do PBF.
3.2 Estimativas do impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a frequncia escola
Nesta subseo so apresentados os resultados das estimativas do Programa Bolsa Famlia sobre a frequncia escola das crianas de 7 a 14 anos em 2004. Para tal, inicialmente, os coeficientes estimados do modelo logit apresentados na tabela 2 so utilizados para estimar probabilidades especficas de cada criana pertencer a famlias beneficiadas, sendo, em seguida, cotejadas frequncia escola de crianas de famlias efetivamente beneficiadas e no beneficiadas, mas com chances (probabilidades) similares de serem beneficiadas com recursos do PBF. As estimativas do impacto do programa sobre a frequncia escola foram obtidas a partir de duas diferentes formas de emparelhamento (matching) das crianas baseadas em suas estimativas para a probabilidade de participao no Bolsa Famlia. O primeiro matching considerou o critrio do vizinho mais prximo, situao em que, relembre-se, cada criana beneficiada cotejada com outra no beneficiada, mas com chance similar de ser beneficiada; no segundo caso, matching a partir de uma funo kernel, o cotejo das beneficiadas feito com todas as no beneficiadas mas h ponderao quanto s diferenas: maior peso atribudo frequncia ou no escola das crianas no beneficiadas, com estimativas de probabilidade de participao do programa mais prximas.
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No sentido de ilustrar as diferenas quanto s probabilidades de participao estimadas entre os grupos de crianas beneficiadas e no beneficiadas sem e com os emparelhamentos e ao mesmo tempo ressaltar a importncia destes emparelhamentos para os resultados, as figuras 1 e 2, a seguir, apresentam as distribuies das probabilidades estimadas a partir dos coeficientes da tabela 2 para crianas beneficiadas e no beneficiadas sem (figura 1) e com (figura 2) emparelhamentos, considerando o critrio do vizinho mais prximo e o ano de 2004.5 A partir da figura 1, observa-se que, inicialmente, os dois grupos de crianas apresentavam distribuies de probabilidades estimadas de participao bastante diferenciadas, com maior presena relativa das beneficiadas entre aquelas com maiores chances de participao no programa. Como se nota a partir da figura 2, contudo, foi possvel obter, com o emparelhamento (matching), distribuies bastante similares para beneficiados e no beneficiados pelo PBF, a partir das estimativas do modelo emprico. a partir destas duas ltimas distribuies que so obtidas as estimativas do impacto do programa sobre a frequncia escola com o critrio do vizinho mais prximo.
FIGURA 1
Distribuio das probabilidades estimadas de participao no Programa Bolsa Famlia sem emparelhamento 2004
6
4 Densidade
0 0 .2 .4 .6
Estimativas de probabilidade de participao Beneficiados pelo BF No beneficiados pelo BF Fonte: Microdados da PNAD. Elaborao prpria.
5. Em ambas as estimativas foi utilizado um kernel de Epanechnikov com janelas que minimizam o erro quadrado mdio das estimativas.
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FIGURA 2
Distribuio das probabilidades estimadas de participao no Programa Bolsa Famlia com emparelhamento 2004
4
Densidade
0 0 .2 .4 .6
Estimativas de probabilidade de participao Beneficiados pelo BF No beneficiados pelo BF Fonte: Microdados da PNAD. Elaborao prpria.
Os valores da tabela 3, a seguir, apresentam as estimativas do impacto do Bolsa Famlia sobre a frequncia escola para toda a amostra de crianas beneficiadas e no beneficiadas para 2004 e segundo trs critrios de cotejo: para o caso de no haver qualquer controle para o fato de as amostras de beneficiados e no beneficiados serem diferentes sem controles , o que representa a simples diferena entre as mdias de frequncia entre os grupos, e para os dois critrios de emparelhamento (matching) em relao s chances de a crianas serem beneficiadas vizinho mais prximo e kernel. De acordo com os valores da referida tabela, nota-se que, em 2004, 97,1% das crianas de 7 a 14 anos da amostra de beneficiadas frequentavam a escola, percentual que correspondia a 96% na amostra de crianas no beneficiadas. Tal diferena, que corresponde a 1,1 ponto percentual (p.p.), fornece uma medida do impacto do programa quando nenhum controle utilizado para eliminar influncias derivadas de caractersticas diferentes das duas amostras que podem influenciar este resultado. Note-se que apenas no caso em que as escolhas entre beneficiadas e no beneficiadas ocorressem de forma aleatria sorteio , tal diferena poderia ser tomada como indicador do impacto do programa. Como este evidentemente no foi o caso, as duas outras estimativas so as que devem ser tomadas como resultados da avaliao.
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Neste sentido, quando so comparadas crianas com chances similares de serem beneficiadas pelo PBF, ou seja, realizado um matching a partir das estimativas das chances de serem beneficiadas, as estimativas obtidas para o impacto do programa sobre a frequncia escola so de 2,9 p.p., segundo o critrio do vizinho mais prximo, e 2,2 p.p., a partir do uso de uma funo kernel para ponderao das diferenas das probabilidades estimadas. Ou seja, quando so consideradas e supostamente eliminadas as influncias de outras variveis que podem afetar as chances de recebimento de recursos do programa, obtm-se um impacto mais elevado do Bolsa Famlia sobre a frequncia escola das crianas de 7 a 14 anos. Tal elevao sugere que o grupo de crianas de famlias no beneficiadas, de forma geral, apresenta caractersticas, importantes para a frequncia escola, diferenciadas em relao quelas apresentadas pelo grupo de famlias beneficiadas.
TABELA 3
Impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a frequncia escola toda a amostra 2004
Emparelhamento (matching) Sem controles Benecirios 0,971 (0,002) No benecirios 0,960 (0,001) Impacto 0,011(1) (0,003)
Propensity score
Vizinho mais prximo 0,971 (0,165) 0,971 (0,002) 0,942 (0,221) 0,960 (0,001) 0,029(1) (0,005) 0,022(1) (0,003)
Kernel
Fonte: Pesquisa de campo. Elaborao prpria. Nota: Indica signicncia estatstica a 1%. Obs.: D esvio-padro entre parnteses e obtido por bootstrap para o caso do matching via propensity score. Na estimativa com matching via propensity score por um kernel, foi utilizado o kernel de Epanechnikov.
No sentido de obter evidncias adicionais para ambientes socialmente distintos, evidncias so obtidas a partir de duas extenses. Primeiro, considera-se separadamente o impacto do programa para os meios urbano e rural, situaes que apresentam condies de oferta de infraestrutura de transporte e de servios pblicos educacionais bastante distintos no pas. Em seguida, tambm so obtidas evidncias em separado para as regies Nordeste e Sudeste do pas. Alm das conhecidas disparidades entre tais regies, o que seguramente est associado a condies de oferta de servios pblicos educacionais distintas, tais regies, as mais populosas do pas, eram residncia em 2004 de mais de 75% das crianas de domiclios beneficiados com recursos do programa. Como possvel perceber a partir das estimativas apresentadas nas tabelas 4 e 5, a seguir, estimativas similares quelas obtidas para o caso geral so obtidas quando os meios urbano e rural so considerados separadamente.
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Mais especificamente, as estimativas obtidas com matching ou emparelhamento a partir das estimativas de propensity score (chances de ser beneficiado) indicam impacto do programa de 1,7 a 2,2 p.p. adicionais na frequncia escola das crianas beneficiadas no meio urbano e em um intervalo mais elevado, entre 2,2 e 3,0 p.p., no meio rural. Note-se, contudo, que tais diferenas aqui observadas entre estes diferentes meios quanto ao impacto do programa no aparecem quando so utilizados os diferentes critrios de emparelhamento (matching), no sendo, pois, robustas as diferentes formas de cotejo a partir das estimativas das probabilidades de participao no programa
TABELA 4
Impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a frequncia escola meio urbano -2004
Emparelhamento (matching) Sem controles Propensity score Vizinho mais prximo 0,969 (0,171) 0,969 (0,002) 0,948 (0,222) 0,965 (0,001) 0,022(1) (0,007) 0,017(1) (0,003) Benecirios 0,969 (0,002) No benecirios 0,965 (0,001) Impacto 0,004 (0,003)
Kernel
Fonte: Pesquisa de campo. Elaborao prpria. Nota: Indica signicncia estatstica a 1%. Obs.: D esvio-padro entre parnteses e obtido por bootstrap para o caso do matching via propensity score. Na estimativa com matching via propensity score por um kernel, foi utilizado o kernel de Epanechnikov.
TABELA 5
Impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a frequncia escola meio rural 2004
Emparelhamento (matching) Sem controles Benecirios 0,976 (0,004) No benecirios 0,943 (0,003) Impacto 0,033(1) (0,005)
Propensity score
Vizinho mais prximo 0,976 (0,152) 0,976 (0,004) 0,954 (0,209) 0,943 (0,003) 0,022(1) (0,009) 0,030(1) (0,004)
Kernel
Fonte: Pesquisa de campo. Elaborao prpria. Nota: Indica signicncia estatstica a 1%. Obs.: D esvio-padro ent.btido por bootstrap para o caso do matching via propensity score. Na estimativa com matching via propensity score por um kernel, foi utilizado o kernel de Epanechnikov.
Finalmente, nas tabelas 6 e 7, a seguir, so apresentadas as estimativas do impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a frequncia escola das crianas de 7 a 14 anos separadamente para as regies Nordeste e Sudeste, respectivamente, as mais populosas do pas. No caso da regio Nordeste do pas, foi utilizada uma
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amostra de 15.097 crianas, da quais 2.896 pertenciam a famlias beneficiadas com recursos do programa e 12.201 correspondiam a crianas de famlias no beneficiadas com tais recursos. J a para a regio Sudeste, a amostra utilizada totalizou 8.125 crianas, das quais 826 pertencentes a famlias beneficiadas e 7.299 pertencentes a famlias no beneficiadas pelo PBF.
Tabela 6
Impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a frequncia escola toda a amostra Nordeste - 2004
Emparelhamento (matching) Sem controles Propensity Score Vizinho mais prximo 0,969 (0,173) 0,970 (0,003) 0,939 (0,240) 0,957 (0,002) 0,030(1) (0,005) 0,020(1) (0,004) Benecirios 0,970 (0,003) No benecirios 0,957 (0,002) Impacto 0,013(1) (0,004)
Kernel
Fonte: Clculo dos autores a partir de pesquisa de capo. Desvio-padro entre parnteses e obtidos por bootstrap para o caso do matching via propensity score. Na estimativa com matching via propensity score, atravs de um kernel, foi utilizado o kernel de Epanechnikov. Nota: 1 Indica signicncia estatstica a 1%.
Tabela 7
Impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a frequncia escola toda a amostra Sudeste - 2004
Emparelhamento (matching) Sem controles Propensity Score Vizinho mais prximo 0,974 (0,163) 0,974 (0,002) 0,956 (0,205) 0,973 (0,005) 0,019(2) (0,010) 0,015(3) (0,003) Benecirios 0,974 (0,002) No benecirios 0,973 (0,005) Impacto 0,001 (0,006)
Kernel
Fonte: C lculo dos autores a partir de pesquisa de capo. Desvio-padro entre parnteses e obtidos por bootstrap para o caso do matching via propensity score. Na estimativa com matching via propensity score, atravs de um kernel, foi utilizado o kernel de Epanechnikov. Notas: 2 Indica signicncia estatstica a 10%. 3 Indica signicncia estatstica a 5%.
Como se pode observar a partir da comparao das tabelas 3 e 6, os resultados obtidos separadamente para a regio Nordeste so bastante similares queles obtidos para o pas como um todo, o que, dado o maior peso da regio entre famlias beneficiadas pelo programa, em certa medida esperado. Mais especificamente, o impacto do PBF sobre a frequncia escola das crianas de 7 a 14 anos de famlias beneficiadas com recursos estimado em 2,0 p.p. segundo o critrio de emparelhamento via funo kernel e de 3,0 p.p. segundo o matching com vizinho mais prximo.
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J para a regio Sudeste, as estimativas apresentam-se como de menor magnitude e com menores nveis de significncia estatstica (menor preciso). Com efeito, os valores da tabela 7 indicam que o impacto do Bolsa Famlia sobre a frequncia escola das crianas de 7 a 14 anos de famlias beneficiadas com recursos estimado em 1,5 p.p. segundo o critrio de emparelhamento por uma funo kernel e de 1,9 p.p. segundo o matching com vizinho mais prximo, sendo neste ltimo caso tal estimativa significante somente a 10%. Tais diferenas com respeito ao impacto do PBF sobre a frequncia escola de crianas de 7 a 14 anos em 2004 entre as regies Nordeste e Sudeste seguramente esto associadas ao j mais elevado nvel de frequncia escolar observado de forma generalizada para as crianas desta ltima regio. De fato, como se observa a partir das primeiras linhas das tabelas 6 e 7, enquanto as crianas no beneficiadas da regio Sudeste apresentavam frequncia escolar j em torno de 97,3%, praticamente igual quela das famlias beneficiadas, na regio Nordeste tal frequncia ainda era de 95,7% para o grupo de crianas beneficiadas. Ou seja, seguramente os resultados dspares para as referidas regies refletem, em boa medida, a defasagem da regio Nordeste e, assim, a presena de um maior espao para elevao da frequncia escola das crianas desta regio.
4 CONCLUSO
Este trabalho procurou apresentar estimativas do impacto do Bolsa Famlia sobre a frequncia escola das crianas de 7 a 14 residentes em domiclios beneficiados com os recursos do referido programa em 2004, utilizando para tal os microdados da PNAD. Devido ao fato de as crianas dos domiclios beneficiados com o programa representarem um grupo diferenciado do universo do total de crianas brasileiras na mesma faixa etria, tais estimativas foram obtidas a partir de tcnicas semiparamtricas (propensity score matching), que buscam eliminar possveis influncias da especificidade do grupo de beneficirio e no beneficirio nos resultados do programa. Os resultados obtidos indicam, primeiro, que alm da renda familiar per capita, tanto caractersticas pessoais (raa), como familiares (escolaridade dos pais, nmero e idade dos filhos) e de localizao (macrorregies e localizao rural/ urbana) afetavam as chances de a criana pertencer a um domiclio beneficiado com recursos do Bolsa Famlia nos dois anos considerados. Mais especificamente, crianas que no pertencem raa branca, com pais menos escolarizados, familiares de menor renda per capita, domiclios com famlias com maior nmero de filhos e localizadas na zona rural, no metropolitana e no Nordeste do Brasil so aquelas que apresentavam em 2004 as maiores chances de pertencer a domiclios que recebiam recursos do PBF. Tal conjunto de informaes parece confirmar o excelente foco do programa, conforme argumentado por Soares e Styro (2009).
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A partir da utilizao das estimativas das chances de pertencer a domiclios beneficiados com o PBF em 2004, obtidas para cada criana, de acordo com o emparelhamento (matching) destas nas amostras de beneficirias e no beneficirias, as estimativas obtidas do impacto do PBF sobre a frequncia escola das crianas de 7 a 14 anos indicam que o programa propiciava elevao em torno de 2,2 p.p. nesta frequncia. Tais resultados esto em linha com aqueles obtidos por Cardoso e Souza (2004) a partir de microdados do Censo Demogrfico 2000 em sua avaliao do Bolsa Escola. No sentido de investigar possveis impactos do programa em ambientes socialmente distintos no que diz respeito oferta de infraestrutura de transporte e servios educacionais, evidncias adicionais tambm foram obtidas separadamente para os meios urbano e rural e para as regies Nordeste e Sudeste do pas. No que diz respeito aos resultados para os diferentes setores, no se obteve diferenas significativas com, em ambas as situaes, as estimativas de impacto, situando-se prximas quela observada quando toda a amostra considerada. Contudo, h diferenas importantes a apontar com respeito ao impacto do programa sobre a frequncia escola entre crianas das regies Nordeste e Sudeste. Para a primeira destas regies, as estimativas indicam um impacto da mesma ordem de magnitude daquele obtido para o pas como um todo, o que, dado o peso da regio Nordeste no total das famlias beneficiadas, era, em alguma medida, esperado. J para a regio Sudeste, as estimativas indicam que o programa propiciava elevao em torno de 1,5 p.p. na frequncia das crianas escola, situando-se abaixo daquele impacto verificado para o pas como um todo. Seguramente, tais diferenas esto associadas ao maior atraso generalizado apresentado em 2004 pela regio nordestina com respeito frequncia de suas crianas escola, o que representava maior espao para crescimento desta.
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REFERNCIAS
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Captulo 3
A IMPORTNCIA DA AVALIAO NO CONTEXTO DO BOLSA FAMLIA

Luziele Tapajs* Jnia Quiroga** Rovane B. Schwengber Ritzi*** Marcel Frederico de Lima Taga****
APRESENTAO
Este artigo objetiva evidenciar o papel fundamental da avaliao no contexto do Programa Bolsa Famlia (PBF), considerado atualmente como o maior programa de transferncia de renda do mundo e referncia nacional e internacional desse tipo de interveno estatal. Atividades de avaliao na gesto pblica vm confirmando-se como importantes ferramentas para o fortalecimento de polticas pblicas vis--vis a necessidade de considerar resultados, dirimir dificuldades, determinar rumos e incrementos na formulao e gesto das aes empreendidas. No mbito de transformaes nas relaes entre Estado e sociedade, associadas aos avanos nas polticas sociais no pas na ltima dcada, com base nos direitos sociais, a avaliao assume a condio de instrumento estratgico em todo o ciclo das polticas pblicas. Representa, assim, potente instrumento de gesto, na medida em que subsidia o planejamento, a formulao, a implementao e a identificao do impacto de uma dada interveno. Com isso, os achados resultantes da avaliao de um Programa como o Bolsa Famlia contribuem para o conhecimento de seus efeitos e impactos, a definio de ajustes a serem adotados e fornecem subsdios importantes para a tomada de decises para seu aperfeioamento. O artigo, nesse sentido, apresenta o processo de avaliao do PBF empreendido pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) sob a
* Secretria de Avaliao e Gesto da Informao da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome da Sagi/MDS. ** Diretora do Departamento de Avaliao da Sagi/MDS. *** Coordenadora de Avaliao de Resultados e Impacto do Departamento de Avaliao da Sagi/MDS. **** Tcnico do Departamento de Avaliao da Sagi/MDS.
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responsabilidade do Departamento de Avaliao, bem como uma sntese dos resultados encontrados. Alm desta apresentao, o artigo contempla outras quatro sees. Na primeira seo introdutria , feita uma descrio do processo de avaliao conduzido pela Sagi e um breve histrico das avaliaes sobre o PBF, contratadas pela Secretaria, entre 2004 e 2010. Na segunda e terceira sees so elencados os principais resultados das avaliaes em questo, enfatizando os resultados das duas rodadas da pesquisa Avaliao de impacto do Bolsa Famlia. Finalmente, nas consideraes finais feita uma reflexo sobre a contribuio dos resultados para o conhecimento que se tem sobre o Programa e sobre os desafios que devero ser enfrentados em avaliaes futuras.
1 INTRODUO
Alm do Gabinete da Ministra (GM) e da Secretaria Executiva (SE), o MDS conta com cinco secretarias. A Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), a Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional (Senan), a Secretaria de Articulao para Incluso Produtiva (SAIP), a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) gestora do Programa Bolsa Famlia , e a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi). Junto s demais secretarias do MDS, a Sagi avalia e monitora polticas, programas, aes e servios, alm de contribuir com a formao de gestores pblicos e sociais e disseminar contedo tcnico. A institucionalizao das funes de avaliao e monitoramento como parte da gesto das polticas e dos programas sociais do MDS estratgica para o aprimoramento da capacidade institucional do Ministrio no seu objetivo de construir e consolidar a rede de proteo e promoo social no pas. Entre 2004 e 2010, a Sagi contratou cerca de 100 estudos de avaliao sobre as diversas polticas, programas, servios e aes do MDS. Entre os estudos, incluem-se aqueles com foco prioritrio em um desses programas, aes ou servios e aqueles em que o foco na rede de proteo ou na integrao de seus componentes. Em ambos os casos, a perspectiva priorizada pode ser tanto a gesto e execuo quanto os efeitos produzidos pela interveno social. De maneira geral, a deciso sobre os estudos a serem realizados fruto de um processo coletivo entre os diversos setores do MDS, coordenado pela Sagi, e contempla: i) a priorizao de programas ainda no avaliados, considerando os objetivos da avaliao, metodologia condizente com o atendimento dos objetivos, disponibilidade de recursos oramentrios para fazer frente aos objetivos e metodologia traados e inexistncia de estudos anteriores, mesmo que realizados por outras instituies; e, ii) as necessidades identificadas de reavaliao peridica dos programas sob a gesto do MDS.
A Importncia da Avaliao no Contexto do Bolsa Famlia
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Os estudos contratados, dos quais mais de 80 encontram-se concludos, incluem distintas abordagens metodolgicas e tcnicas de pesquisa. A deciso quanto metodologia a ser empregada deriva do processo de interlocuo que se estabelece entre o Departamento de Avaliao e os representantes da secretaria finalstica ou unidade cliente1 quando da definio do processo de avaliao. Esclarecidos os objetivos da avaliao e a metodologia a ser empregada, evolui-se para a elaborao do Termo de Referncia (TR) e a posterior contratao do estudo. A forma de contratao varia conforme o escopo do estudo e o montante financeiro que se prev investir, coerentemente com a legislao que rege contrataes na esfera pblica e com as regras dos organismos internacionais que usualmente so parceiros do MDS nesses processos. Aps a contratao e, ao longo de todo o acompanhamento de uma avaliao, essencial o envolvimento e cooperao entre gestores e tcnicos da Sagi e das unidades clientes. Por um lado, essa parceria essencial para suprir demandas da instituio executora que envolvem o subsdio no que concerne ao conhecimento de aspectos de gesto que sejam relevantes para a avaliao. Por outro lado e mais crucial , o maior envolvimento da unidade cliente essencial para potencializar o grau de apropriao dos gestores em relao avaliao. Na experincia do Departamento de Avaliao, fica claro que esse ltimo aspecto determinante para que, concluda a avaliao, os resultados de fato respondam aos questionamentos para os quais foram concebidos. O ciclo de avaliao que compe o Sistema de Avaliao e Monitoramento da Sagi/MDS apresentado de maneira simplificada no quadro 1.
1. Conforme o caso, h mais de uma secretaria nalstica envolvida na interlocuo a respeito de um processo de avaliao, que pode incluir tambm representantes da Secretaria Executiva e do Gabinete da Ministra. Do ponto de vista da Sagi, interpretados como os usurios primeiros das pesquisas de avaliao e portanto unidades clientes.
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QUADRO 1
1. Discusso Sagi/UC
ciclo de avaliao do sistema de avaliao e monitoramento do MDS

2. Termo de referncia Sagi/UC Elaborao do TR pela Sagi Reviso do TR pela UC 3. Contratao Sagi/SAA e/ou rgo de Cooperao Internacional Aprovao do TR Elaborao de edital Avaliao de propostas tcnicas e comerciais Contratao da instituio executora (IE) 6. Resultados nais Sagi/UC/IE Recomendaes da avaliao (IE) Discusses com os gestores federais e, conforme o caso, estaduais e municipais Discusses com outros parceiros interinstitucionais relevantes Retroalimentao dos programas 9. Disponibilizao dos microdados Sagi Disponibilizao ao CIS dos microdados desidenticados e documentao pertinente
Denio da avaliao a ser realizada Relevncia do estudo proposto Identicao de parceiros interinstitucionais relevantes
4. Interlocuo para a operacionalizao do estudo Sagi/UC/IE Denio de questes relevantes para o estudo Disponibilizao dos dados necessrios para a realizao da pesquisa
5. Acompanhamento Sagi/IE/UC Desenvolvimento dos instrumentos de pesquisa Envolvimento no treinamento de pesquisadores Acompanhamento in loco do trabalho de campo Anlise, discusso e aprovao de relatrios parciais e do relatrio nal 8. Publicaes Sagi Cadernos de estudos Relatrios de pesquisa Livros Multimeios
7. Divulgao dos resultados Sagi/UC/IE Apresentao dos resultados nais ao MDS Seminrios abertos ao pblico externo
Sagi = Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao UC = Unidade cliente (inclui as secretarias nalsticas, a secretaria executiva e o gabinete da ministra) SAA = Secretaria de Assuntos Administrativos IE = Instituio executora CIS = Consrcio de Informaes Sociais Fonte: Vaitsman, Rodrigues, Paes-sousa, (2006). Elaborao prpria.
2 AVALIAES DO PBF CONTRATADAS PELA SaGi
Durante o perodo de 2004 a 2010, foram contratadas dez avaliaes com foco prioritrio no PBF,2 totalizando um investimento de aproximadamente R$ 11 milhes. Foram realizadas pesquisas cuja metodologia permite resultados de curto ou mdio prazos de forma a subsidiar a gesto na resposta a questionamentos mais pontuais , estudos de abordagem analtica com base em dados secundrios e, tambm, pesquisas com metodologia de avaliao de impacto, com a obteno de respostas mais a longo prazo. O histrico das pesquisas em ordem cronolgica de contratao apresentado no quadro 2.
2. Conforme o artigo enfatiza o total de dez avaliaes diz respeito quelas com foco prioritrio no PBF. Contudo, na perspectiva de integrao entre os programas, aes, benefcios e servios que compem o sistema de proteo social, o PBF abrangido em um conjunto maior de avaliaes contratadas pela Sagi ao longo do perodo.
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Avaliaes com foco prioritrio no Programa Bolsa Famlia, contratadas pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao entre 2004 e 2009
Pesquisa Estudos sobre a importncia das transferncias na renda municipal Descrio Anlise da importncia do volume de renda transferido pelo Programa Bolsa Famlia segundo tipo de municpio. Metodologia: Estudo realizado por meio de dados secundrios. Avaliao do impacto do PBF sobre gastos com alimentao, educao e sade; medidas antropomtricas e indicadores de desnutrio; empoderamento e capital social; relaes de gnero e alocao intrafamiliar de recursos. Metodologia: Pesquisa domiciliar com desenho quase experimental e longitudinal. Amostra probabilstica considerando trs grandes reas do Brasil (regies Sudeste e Sul, em conjunto; regies Norte e Centro-Oeste, em conjunto; e regio Nordeste) 15.426 domiclios em 269 municpios. Avaliao do grau de conhecimento dos benecirios do PBF sobre esse programa e suas percepes sobre a importncia do benefcio para a melhoria das condies de vida. Metodologia: Pesquisa domiciliar com amostra probabilstica de abrangncia nacional - 2.317 domiclios em 86 municpios. Avaliao do programa sobre a condio social das mulheres benecirias, visando averiguar o ordenamento do espao domstico e o acesso das mulheres ao espao pblico. Metodologia: Pesquisa qualitativa por meio de estudos de casos em dez municpios brasileiros. Mensurar as percepes dos benecirios do programa sobre a melhoria de suas condies de vida, principalmente, sobre as mudanas referentes qualidade e quantidade de alimentos consumidos pelas famlias benecirias. Metodologia: Pesquisa domiciliar com amostra probabilstica de abrangncia nacional 4 mil domiclios distribudos em 53 municpios. Avaliar a implementao do Programa Bolsa Famlia, particularmente quanto gesto e ao controle social do programa nos municpios brasileiros. Metodologia: Pesquisa quantitativa com de dados municipais dos atores institucionais relacionados ao PBF nos 269 municpios pesquisados na AIBF I. Anlise conjunta dessas informaes com os dados individuais e domiciliares coletados para a AIBF I.. Avaliao do PBF considerando seus resultados sobre: situao nutricional das crianas de famlias benecirias, utilizao do benefcio na unidade familiar, estimulo economia local, acesso das famlias benecirias ao sistema municipal de sade e o empoderamento das mulheres face titularidade do recebimento do benefcio num municpio com 25 mil habitantes. Metodologia: Estudo de coorte do Programa Bolsa Famlia de todas as crianas menores de nove anos pertencentes s famlias benecirias em 2004, e posteriormente nas mesmas famlias em 2006, em um municpio baiano. Anlise dos problemas e pontos crticos identicados pelo TCU, CGU e MPU, bem como pelo prprio MDS, na gesto e implementao do PBF durante o ano de 2005, nos nveis federativos pertinentes. Metodologia: Pesquisa realizada por meio da sistematizao e anlise de dados secundrios. Analisar o desempenho das instncias municipais e estaduais de controle social do Programa Bolsa Famlia no cumprimento de suas funes; avaliando os efeitos de sua implantao e do funcionamento em termos de incremento do capital social e identicar possveis variveis explicativas do seu desempenho. Metodologia: Pesquisa qualitativa. Foram conduzidos 19 grupos focais e 186 entrevistas em profundidade. Avaliao do impacto do PBF sobre gastos com alimentao, educao e sade; medidas antropomtricas e indicadores de desnutrio; empoderamento e capital social; relaes de gnero e alocao intrafamiliar de recursos. Metodologia: Pesquisa domiciliar com desenho quasi-experimental e longitudinal. Amostra probabilstica considerando trs grandes reas do Brasil (regies Sudeste e Sul, em conjunto; regies Norte e Centro-Oeste, em conjunto; e regio Nordeste) 11.433 domiclios em 269 municpios. Perodo de realizao 6/2004 a 12/2004 Instituio executora Bolsa CNPq: Rosa Maria Marques
QUADRO 2
Avaliao de impacto do Bolsa Famlia 1a rodada (AIBF I)
12/2004 a 11/2006
CedeplarUFMG / FUNDEP
Pesquisa domiciliar com os benecirios do Programa Bolsa Famlia O Programa Bolsa Famlia e o enfrentamento das desigualdades de gnero Pesquisa de percepo dos benecirios do Programa Bolsa Famlia sobre condies de segurana alimentar e nutricional Pesquisa sobre a implementao do Programa Bolsa Famlia
7/2005 a 11/2005
Plis Pesquisa
11/2005 a 11/2006
Agende/ Nepem
2/2006 a 4/2006
DataUff -FEC e UFBA
4/2006 a 8/2008
CedeplarUFMG / FUNDEP
Avaliao epidemiolgico e social do Programa Bolsa Famlia experincia de um municpio baiano
4/2006 a 12/2006
UFBA-FAPEX
Estudo sobre controle e scalizao do Programa Bolsa Famlia Estudos de caso sobre controle social do Programa Bolsa Famlia
5/2006 a 11/2006
Consultor pessoa fsica: Cristina Filgueiras
2/2008 a 3/2009
DataUFF-FEC
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Avaliao de impacto do Bolsa Famlia - 2a rodada (AIBF II)
02/2009 10/2010
Consrcio IFPRI/Datamtrica
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Destaca-se o montante de recursos investidos nas pesquisas de avaliao de impacto aproximadamente 85% do investimento total destinado s avaliaes do PBF. Isso se explica pelas especificidades da metodologia em questo, pela amplitude dos aspectos levantados e sobretudo - pela convico da importncia de se aferir resultados de um programa de transferncia de renda de tamanha magnitude. Passaremos agora a um relato sinttico dos principais resultados do conjunto de avaliaes realizadas sobre o PBF, sendo que os aspectos da execuo e resultados das avaliaes de impacto sero tratados separadamente, na seo 3 deste artigo.
2.1 Economia
Os primeiros resultados que trazem informaes sobre a relao entre as transferncias do PBF e a economia constam do estudo realizado pelo Departamento de Economia da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP) intitulado Estudo sobre a importncia das transferncias do Programa Bolsa Famlia da renda municipal. J neste primeiro estudo, realizado em 2004, ficou clara a importncia do PBF para os municpios mais pobres da regio Nordeste, onde o percentual da populao beneficiria variava de 13% a 45%. O estudo tambm demonstrou que a importncia do Programa para a economia municipal inversamente proporcional ao desenvolvimento econmico do municpio. Em relao melhoria de renda das famlias, a Pesquisa domiciliar com os beneficirios do Programa Bolsa Famlia, realizada pelo Instituto Plis em 2005, apontou que o PBF representava acrscimo de 21% na renda das famlias beneficiadas. Tambm foi constatado que os itens prioritrios para o gasto do benefcio eram, em ordem de prioridade, alimentao, material escolar, roupas/calados e remdios. Apesar de realizada em apenas um municpio, a pesquisa de Avaliao epidemiolgica e social do Programa Bolsa Famlia em municpio baiano reitera os resultados encontrados nos estudos anteriores que mostram a relao existente entre os recursos do PBF e a economia municipal. Os resultados dessa pesquisa mostram que 82% dos comerciantes responderam positivamente quando questionados sobre a percepo de mudanas positivas no fluxo das vendas aps a implantao do programa no municpio. Segundo esta pesquisa, os segmentos do comrcio local mais beneficiados foram aqueles que comercializavam alimentos. Tambm se destacaram as lojas de mveis populares, especialmente com a venda de camas, colches e armrios.
2.2 Gesto do programa
Um dos principais estudos sobre a gesto do PBF foi a pesquisa realizada pelo Centro de Planejamento e Desenvolvimento Regional (Cedeplar), da UFMG, denominada Pesquisa sobre a implementao do Programa Bolsa Famlia.
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Desenvolvida no perodo de abril de 2006 a agosto de 2008, utilizou dados dos mesmos municpios em que foi realizada a pesquisa Avaliao de impacto do Bolsa Famlia. Os resultados revelaram aspectos importantes no entendimento das dificuldades enfrentadas pelos gestores municipais do PBF. Entre outros aspectos, ficou evidenciada a falta de experincia prvia dos gestores municipais 62% deles declararam nunca antes ter trabalhado nesta rea e a falta de coordenao intersetorial formalizada em metade dos municpios. Esta ltima, principalmente em municpios com menos de 50 mil habitantes. Outros aspectos relevantes apontados pela pesquisa esto relacionados ao cadastramento e gesto do Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico) e s condicionalidades de educao e sade. Sobre o cadastramento e gesto do Cadnico, a pesquisa revelou que as visitas domiciliares eram realizadas em 32% dos cadastros realizados e, alm disso, em 78% dos domiclios os gestores entrevistados reportaram que a equipe do PBF verificava a veracidade da informao de renda familiar mediante a adoo isolada ou associada dos seguintes procedimentos: visita domiciliar (55%), solicitao de comprovante de renda (40%) e/ou conversas com a comunidade (41%). Em relao s condicionalidades de educao, o que se verificou foi a falta de integrao das secretarias de educao municipais e a gesto do PBF. Um tero dos municpios no possua nenhum representante da secretaria de educao na gesto do PBF ou na Instncia de Controle Social (ICS). Sobre condicionalidades de sade, 58% dos municpios realizavam acompanhamento das condicionalidades de sade por meio da gesto local do programa. interessante notar que os obstculos encontrados no estudo correspondem ao mesmo tipo de irregularidades encontradas por rgos de fiscalizao externos ao MDS Ministrio Pblico Federal (MPF), os ministrios pblicos estaduais, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) e a Controladoria-Geral da Unio (CGU). Em pesquisa realizada com dados secundrios destes rgos, em 2006, foi possvel identificar que, apesar de a ocorrncia de denncias, falhas e irregularidades ser baixa, a maior parte das irregularidades est relacionada elegibilidade das famlias para receber o benefcio; ao cumprimento das condicionalidades de educao e sade pelas famlias; entrega dos cartes pela Caixa Econmica Federal aos beneficirios; ao funcionamento da coordenao do programa em nvel municipal; e existncia e funcionamento da ICS. Apesar das dificuldades, o estudo destaca a reao positiva do MDS buscando aplicar as sanes pertinentes e, ao mesmo tempo, solucionar as irregularidades pelo fortalecimento dos processos de cadastramento e do controle sobre os gestores locais do programa.
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Nesse sentido, a Sagi contribuiu com a pesquisa qualitativa denominada Estudos de caso sobre controle do Programa Bolsa Famlia, realizada entre 2008 e 2009 pela DataUff/FEC, em que foram conduzidos grupos focais e entrevistas em profundidade para compreender melhor o funcionamento das ICS. Os principais resultados apontados foram que as instncias estaduais e municipais relacionadas a municpios de mdio e grande portes tendem a ser mais desenvolvidas do que as instncias de municpios de pequeno porte; alm disso, os pequenos municpios tendem a apresentar um executivo municipal mais centralizador, sendo observada baixa participao popular e reduzido nmero de pessoas e entidades habilitadas com disposio e capacitao para exercer o controle social. Verificou-se, tambm, que as instncias de controle social estaduais tendem a ser bem mais estruturadas, que o esforo de criar uma comisso especificamente voltada para o PBF tende a enfraquecer o controle social nos municpios e no a fortalec-lo e que a relao entre executivos municipal e estadual de controle social ainda um problema a ser solucionado.
2.3 Segurana alimentar e nutricional
Os resultados da Pesquisa de percepo dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia sobre condies de segurana alimentar e nutricional, realizada em 2006, demonstraram reduo da percepo de insegurana alimentar por parte dos beneficirios 48% dos entrevistados apontaram que nos ltimos trs meses alguma pessoa da famlia havia deixado de comer ou havia comido menos, pois havia insuficincia de alimentos, mas considerando as informaes sobre as famlias antes de ingressarem no programa este percentual chegava a 58%. Alm disso, no que diz respeito ao tempo de durao dos alimentos comprados, os resultados apontaram que aps ingressar no programa houve reduo do percentual de famlias beneficirias para os quais os alimentos comprados duram apenas uma semana, reduo do percentual de famlias beneficirias para as quais os alimentos comprados duram duas semanas e aumento do percentual de famlias beneficirias para as quais os alimentos comprados duram entre trs e quatro semanas (que passaram de 31% para 55%).
2.4 Mulher
Os resultados da pesquisa O Programa Bolsa Famlia e o enfrentamento das desigualdades de gnero demonstrou o papel do PBF no empoderamento das mulheres. Neste sentido, receber o benefcio significava uma possibilidade de expanso da maternagem assim entendida como o desempenho do papel de cuidar das crianas, seja na qualidade de me, seja na de me substituta , que garante o fortalecimento do seu papel central na coeso social do grupo domstico pelo qual so responsveis. Neste aspecto, os principais efeitos do PBF na condio
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social das mulheres corresponderam visibilidade das beneficirias como consumidoras, uma vez que o benefcio lhes confere maior poder de compra, inclusive com a afirmao da autoridade dessas mulheres no espao domstico, decorrente muito mais da capacidade de compra suscitada pelo benefcio do que da mudana nas relaes tradicionais de gnero. O PBF permite tambm uma mudana da percepo das beneficirias sobre si prprias, passando a se ver como cidads, fato que est intimamente relacionado com a necessidade de lavrar documentos.
3 A AVALIAO DE IMPACTO DO BOLSA FAMLIA 1a E 2a RODADAS
Sob a perspectiva de mensurar resultados esperados e inesperados, de mdio e longo prazos, do PBF, decidiu-se pela realizao de uma avaliao de impacto. O principal objetivo dessa metodologia de avaliao mensurar as mudanas observadas na vida das pessoas e isolar aquelas que podem ser atribudas exclusivamente participao do programa. Um desafio na aplicao desse mtodo na avaliao do PBF foi que, devido s circunstncias da implementao do programa, no foi possvel aleatorizar os domiclios. Optou-se, portanto, pela realizao de um painel longitudinal com desenho quasi-experimental utilizando o mtodo amplamente conhecido como diferena-das-diferenas. Basicamente, esse mtodo compara dois grupos (beneficirios e no beneficirios do PBF) ao longo do tempo, de forma a isolar os efeitos de fatores externos, identificando, desta forma, a diferena observada que pode ser atribuda ao programa. Contratado por processo licitatrio, o Cedeplar-UFMG/Fundep foi responsvel pela conduo da 1a rodada da Avaliao de impacto do Bolsa Famlia (AIBF I). Cumpre registrar que a contratao foi realizada em dezembro de 2004, em compasso com a criao do PBF.3 Esse timing foi fundamental para que a primeira rodada de coleta de dados fosse conduzida quando as famlias beneficirias tinham baixa exposio ao benefcio. A pesquisa buscou informaes quanto a aspectos socioeconmicos, consumo e gastos domiciliares, decises intradomiciliares e de gnero, participao no mercado de trabalho, de acesso sade inclusive realizando antropometria de crianas e educao, que expressam as condicionalidades acompanhadas pelo PBF. A amostra da AIBF foi construda para uma coleta domiciliar de base populacional com estratificao geogrfica para trs grandes regies: Nordeste (NE); Sudeste e Sul (SE+S); e Norte e Centro-Oeste (NO+CO). Para garantir que a amostra contemplasse tanto domiclios beneficirios do PBF e de programas remanescentes quanto domiclios no beneficirios ou apenas cadastrados, foi
3. O PBF foi criado em outubro de 2003 e sua criao foi sancionada pela Lei no 10.836, em 9 de janeiro de 2004.
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realizada uma varredura4 nos setores censitrios sorteados. Aps a varredura, os domiclios foram sorteados numa proporo de 3-6-1 entre os seguintes grupos, respectivamente: i) famlias beneficirias do PBF; ii) famlias que no eram beneficirias do PBF, mas estavam includas no Cadastro nico e podiam ser beneficirias dos programas remanescentes; e iii) famlias no includas no Cadastro nico, mas com perfil semelhante ao das famlias cadastradas, entretanto, sem receber benefcios de programas sociais. O primeiro momento de entrevistas foi realizado em novembro de 2005. No total, foram entrevistados 15.426 domiclios, em 269 municpios de 23 estados da Federao e do Distrito Federal. Os mesmos domiclios foram procurados entre os meses de setembro e novembro de 2009 para conduzir a segunda rodada de coleta de dados, mantendo, portanto, o ms de referncia anlogo ao da primeira rodada. Desta vez, a pesquisa foi realizada pelo consrcio entre o Instituto Internacional de Pesquisa sobre Polticas Alimentares (IFPRI)5 e o instituto Datamtrica, contratado por licitao internacional fruto de parceria entre o MDS, o Programa das Naes Unidas pelo Desenvolvimento (PNUD) e o Banco Mundial. Foram encontrados 11.433 dos 15.426 domiclios visitados na primeira rodada. Isto representa uma perda amostral de 26%, ocorrida principalmente em virtude de endereamento incorreto/inexistente 64% dos casos de perda e mudana das famlias para endereos fora do plano amostral e/ ou que no puderam ser identificados 32% dos casos de perda. A perda amostral foi de 6,5% ao ano. Na tabela 1 apresentamos a distribuio conjunta dos domiclios segundo sua condio na primeira e na segunda rodadas da AIBF. Desta forma, podemos quantificar as mudanas ocorridas na participao dos domiclios nos grupos. Leia-se, por exemplo, que 1.844 domiclios eram beneficirios em ambas as rodadas, 929 domiclios eram beneficirios na AIBF I e no na AIBF II, 1.121 domiclios estavam inscritos no Cadnico, mas no eram beneficirios quando da coleta de dados da AIBF I, ao passo que se encontravam como beneficirios na AIBF II.
4. A varredura (screening) consistiu na coleta de informaes bsicas nos domiclios, dentro dos setores censitrios sorteados no estgio anterior. Tendo em vista o objetivo da pesquisa, indagou-se nos domiclios quanto inscrio no Cadnico e participao no PBF ou em programas remanescentes, para construo da listagem para sorteio do ltimo estgio, qual seja, das unidades a serem pesquisadas na AIBF. 5. International Food Policy Research Institute.
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TABELA 1
Distribuio dos domiclios pesquisados na Avaliao de impacto do Bolsa Famlia, segundo sua condio quanto ao recebimento do benefcio na AIBF I e na AIBF II
AIBF I (2005) Benecirio do PBF No benecirio do PBF, mas inscrito no Cadnico No benecirio do PBF e nem inscrito no Cadnico Total AIBF II (2009) Benecirio do PBF 1.844 1.121 1.707 4.672 No benecirio do PBF 929 1.352 3.416 5.697 Total 2.773 2.473 5.123 10.369
Fonte: Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia, 1a e 2a rodadas. Elaborao prpria. Nota: E m relao aos 11.433 domiclios encontrados na AIBF II, foram omitidos da tabela 1.064 domiclios que no pertencem aos trs grupos em anlise (coluna AIBF I).6
3.1 O Programa Bolsa Famlia na viso dos benecirios
H muita informao disponvel sobre a gesto do PBF. Todavia, h pouca informao sobre o que os beneficirios e potenciais beneficirios conhecem a respeito do Programa. A AIBF II trouxe alguns resultados interessantes sobre essas questes. Em relao aos critrios de elegibilidade do programa, 80% dos respondentes souberam identificar o corte de renda para famlias extremamente pobres como um dos critrios utilizados para incluso no PBF. Pouco menos, 70% dos respondentes, identificaram o corte de renda para famlias pobres como um dos critrios para incluso das famlias. Outro ponto identificado como critrio de elegibilidade foi a presena de crianas fora da escola. Um resultado interessante foi observado quando se perguntou aos entrevistados o que eles achavam melhor, caso existisse mais dinheiro disponvel para o programa, se o aumento do valor dos benefcios ou a incluso de novos beneficirios. Mais de 82% dos entrevistados consideraram como melhor opo a incluso de novos beneficirios. At mesmo entre aqueles que eram beneficirios do PBF essa resposta prevaleceu 78% dos beneficirios disseram preferir esta opo ao aumento do valor do benefcio. Sobre o conhecimento das condicionalidades exigidas pelo programa, 90% dos entrevistados souberam identificar corretamente aquelas relacionadas educao e 92% identificaram corretamente as de sade, considerando tanto beneficirios quanto no beneficirios. Algumas famlias (11%) acharam, no entanto, que o dinheiro do Programa deveria ser utilizado apenas para a compra de materiais e livros escolares, o que no procede.
6. Composto pelas famlias que relataram j terem sido benecirias do Programa Bolsa Famlia e de algum dos programas remanescentes e/ou no serem mais no momento da pesquisa Bolsa Escola, Vale-Gs, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao, Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e/ou Peti.
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As famlias beneficirias disseram que, em geral, no tm dificuldades em cumprir as condicionalidades do PBF, mas nas regies rurais a dificuldade em cumprir condicionalidades de sade superior encontrada nas regies urbanas, especialmente devido a problemas de acesso aos postos e unidades de sade.
3.2 O que mudou para as famlias entre 2005 e 2009 nos aspectos de sade e educao
A comparao entre os resultados de 2005 e 2009 mostra melhoras significativas na vida das famlias entrevistadas. O objetivo desta seo descrever essas mudanas, sem considerar, por enquanto, quanto delas se deve participao das famlias no PBF. Um dos resultados positivos observados o fato de que quase todas as crianas de 0 a 1 ano de idade das famlias entrevistadas beneficirias ou no so ou foram amamentadas (95%), at 2009. No entanto, as crianas de famlias beneficirias do PBF recebem o leite materno como alimentao exclusiva at os seis meses de vida em proporo maior do que aquelas de famlias no beneficirias 62% contra 54%. Comparando os dados antropomtricos de crianas de at cinco anos de idade entre 2005 e 2009, observa-se que a relao entre altura e idade melhorou, tanto entre as famlias beneficirias quanto entre as no beneficirias do PBF. No que concerne imunizao infantil, em que pese a alta cobertura para ambos os grupos, em ambas as rodadas da pesquisa as famlias beneficirias apresentaram melhores ndices de vacinao do que aquelas no beneficirias. A proporo de crianas de 8 a 13 anos de idade frequentando a escola alta e praticamente no variou entre os anos de 2005 e 2009, tanto entre crianas de famlias beneficirias quanto de famlias no beneficirias mantendo-se prxima a 95%. Contudo, em 2009, observa-se que a frequncia escolar de jovens de 15 a 17 anos de idade beneficirios do PBF maior do que a dos no beneficirios. Ainda em relao educao de crianas e jovens, a proporo de beneficirios do PBF que se mantm na escola at os 14 anos maior do que a dos no beneficirios, assim como tambm so melhores as taxas de progresso dos beneficirios.
3.3 Quais mudanas podem ser atribudas ao PBF?
Apesar da melhora significativa das famlias entre 2005 e 2009, para identificar quais mudanas podem ser atribudas ao Programa preciso, como anteriormente mencionado, isolar os efeitos do Bolsa Famlia de outras intervenes igualmente dirigidas a essas pessoas no mesmo perodo. Apresentam-se em seguida alguns resultados referentes ao impacto do PBF efeitos que devem ser creditados exclusivamente participao no programa.
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1. Sade da criana A participao no PBF impacta positivamente as gestaes, significando menor quantidade de partos prematuros entre as famlias beneficirias. A quantidade de crianas nascidas a termo, ou seja, aps um perodo de gestao entre 37 e 41 semanas, foi 14,1 pontos percentuais (p.p.) maior nas famlias beneficirias, em comparao com as famlias no beneficirias. A proporo de crianas beneficirias consideradas nutridas foi, por sua vez, 39,4 p.p. mais alta em comparao com crianas no beneficirias, considerando-se o ndice de Massa Corporal (IMC), que estabelece relao entre o peso e a altura das crianas. Finalmente, o PBF teve impacto positivo sobre a vacinao em dia, especialmente quando se observam os ndices de vacinao contra poliomielite. A proporo de crianas beneficirias que receberam a primeira dose da plio no perodo apropriado foi 15 p.p. maior do que a proporo de crianas de famlias no beneficirias. No caso da terceira dose, a proporo foi 25 p.p. superior. A vacinao contra ttano, difteria e coqueluche (DTP) tambm foi mais frequente entre as famlias beneficirias do PBF, com uma diferena de 18 p.p. na segunda dose e de 19 p.p. na terceira. 2. Educao A participao no PBF tambm tem impacto positivo na educao de crianas e jovens. A frequncia escola entre crianas de 6 a 17 anos foi 4,4 p.p. maior nas famlias beneficirias no contraste com as famlias no beneficirias. Destaca-se que na regio Nordeste essa diferena foi de 11,7 p.p. a favor das crianas das famlias beneficirias. Alm disso, a progresso de ano para crianas de 6 a 17 anos de famlias beneficirias foi 6,0 p.p. maior em comparao com famlias no beneficirias. O impacto maior entre as meninas de 15 e 17 anos, quando a diferena chega a 19 e 28 p.p., respectivamente.
4 coNcLuso
No campo do discurso sobre a relevncia da avaliao no contexto das polticas pblicas, a existncia de avaliaes no significa automaticamente a apropriao dos processos de avaliao como ferramentas de gesto. Frequentemente, ocorre uma confuso decorrente da associao da prtica avaliativa com processos de fiscalizao tambm importantssimos, mas de carter bastante diferenciado ao da avaliao ou mesmo a sua interpretao como obrigao institucional eventualmente imposta pelos planos governamentais ou por organismos financiadores internacionais.
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Esse no o caso aqui explicitado. O empenho que vem sendo posto na estrutura poltico-governamental quanto adoo como prtica regular, e no eventual, dos processos avaliativos tem sido frutfero no que concerne ao processo de avaliao e aprimoramento do PBF, ora apresentado. Isso corrobora a estratgia de mudana do paradigma da gesto, alinhada com boas prticas que associam a avaliao e a gesto da informao de maneira integral ao ciclo de gesto das polticas e programas sociais. Sob o ponto de vista da gesto social, programas de tal envergadura como este, no apenas de dimenso abrangente, mas do ponto de vista de uma finalidade clara e de um pblico bem definido, devem ser avaliados pelo cumprimento de seus objetivos e os gestores devem ter, disposio, informao suficiente e consistente para o acompanhamento de seu desempenho em relao a esses objetivos.
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REFERNCIAS
BRASIL. Presidncia da Repblica. Medida Provisria no 132, de 20 de outubro de 2003. Cria o Programa Bolsa Famlia e d outras providncias. Braslia, 2003. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/sobreoministerio/legislacao/bolsafamilia/medidas-provisorias/Medida%20Provisoria%20no%20 132.pdf>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Presidncia da Repblica. Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Famlia e da outras providncias. Braslia, 2004. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.836. htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Cadernos de estudos: desenvolvimento social em debate: a importncia do Bolsa Famlia nos municpios brasileiros. Braslia: Sagi, n. 1, set. 2005. _______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Cadernos de estudos: desenvolvimento social em debate: Sntese das pesquisas de avaliao de programas sociais do MDS. Braslia: Sagi, n. 5, fev. 2007a. _______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional. Sumrio executivo: Avaliao de impacto do Bolsa Famlia. Braslia: Sagi; Cedeplar/UFMG, 2007b. _______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Fundao de Desenvolvimento da Pesquisa. Sumrio executivo: Pesquisa sobre a implementao do Programa Bolsa Famlia. Braslia: Sagi; FUNDEP/UFMG, 2008. _______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Fundao Euclides da Cunha. Sumrio executivo: Estudos de caso sobre controle social do Programa Bolsa Famlia. Braslia: Sagi; DataUFF, 2009. _______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Nota Tcnica no 110/2010. Sntese do 1o Relatrio contendo os Principais Resultados da Pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia 2a Rodada AIBF II. Braslia: Sagi, DA, 2010. VAITSMAN, J.; RODRIGUES, R. W. S.; PAES-SOUSA, R. O sistema de avaliao e monitoramento das polticas e programas sociais: a experincia do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome do Brasil MOST. Braslia: MDS; Unesco, 2006 (Policy Paper, n. 17).
Captulo 4
ANLISE DA HETEROGENEIDADE DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA OFERTA DE TRABALHO DOS HOMENS E DAS MULHERES
Clarissa Gondim Teixeira*
1 INTRODUO
Durante a dcada de 1990, o governo brasileiro, assim como outros governos latinoamericanos, implementou polticas de proteo social com o objetivo de aliviar a pobreza no curto prazo e de criar condies para a sada da pobreza no longo prazo. O Programa Bolsa Famlia (PBF), um programa de transferncia de renda condicionada (PTRC) com foco nas famlias abaixo da linha de pobreza, beneficiou 11,1 milhes de brasileiros em 2006 e se tornou importante poltica de proteo social do pas. Muitos estudos mostram o sucesso do PBF em promover investimento em capital humano e reduzir o nvel de pobreza. Por exemplo, Chein, Andrade e Ribas (2006) apontam para a reduo na desigualdade e na pobreza, enquanto Cardoso e Souza (2004) e Pedrozo (2007) mostram que o Bolsa Famlia foi responsvel por elevar a frequncia escolar das crianas beneficiadas em 3 pontos percentuais. A literatura sobre efeitos dos PTRCs na oferta de trabalho, apesar de crescente, ainda limitada. Parker e Skoufias (2000) analisaram o impacto do Progresa atualmente chamado Oportunidades , o PTRC do Mxico, na oferta de trabalho. Eles usaram a abordagem de efeito renda e efeito substituio. Efeito renda se refere reduo do trabalho em consequncia direta do aumento da renda do no trabalho proporcionada pela transferncia monetria. O efeito substituio, por outro lado, refere-se ao aumento da oferta de trabalho adulto para compensar a reduo do trabalho infantil em resposta condicionalidade de frequncia escolar. Ambos os efeitos ocorrem no sentido de manter o nvel original de renda. No que tange anlise de impacto do Bolsa Famlia usando dados domiciliares, Soares, Ribas e Osrio (2007) encontram um aumento na taxa de participao no mercado de trabalho tanto para homens quanto para mulheres, sendo mais significativo para as mulheres. Foguel e Barros (2008) usam dados domiciliares agregados ao nvel de municpios, a fim de estimar o impacto tanto na taxa de participao quanto nas horas de trabalho. Esse estudo mostra que as transferncias no afetaram significativamente nenhuma das duas medidas de oferta de trabalho.
*
Pesquisadora associada do Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG/UNDP).
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Tavares (2008) faz uma anlise semelhante, porm sobre a oferta de trabalho das mes. A autora encontra um aumento de 5,6% na probabilidade de trabalhar e um aumento de 1,6 hora semanal de trabalho e atribui esse aumento ao efeito substituio. Ferro e Nicollela (2007), diferentemente de Tavares (2008), encontram um efeito negativo na oferta de trabalho para as mulheres habitantes de reas urbanas e para homens, tanto da rea urbana quanto da rea rural. O efeito estimado sobre a oferta de trabalho para as mulheres habitantes da rea rural foi positivo. Considerando que o mesmo artigo aponta uma reduo do trabalho infantil como consequncia do PBF, possvel inferir que o efeito substituio no sobrepe o efeito renda, pelo menos no que tange aos homens e s mulheres habitantes da rea urbana. A contribuio do presente estudo em relao literatura existente desagregar a avaliao do impacto na oferta de trabalho por tipo de ocupao e valor da transferncia, permitindo uma investigao mais detalhada da relao causal entre programas de transferncia de renda e oferta de trabalho. Segundo Becker (1976), a deciso de quanto tempo alocar em trabalho baseada no salrio total, na taxa de salrio, na renda exgena e na funo de produo domstica. Assim, alteraes nas fontes de renda do domiclio podem modificar a quantidade de trabalho ofertada por seus membros. Quando h um aumento na renda domiciliar, o domiclio sofre um choque positivo de renda. Mas no caso dos beneficirios do Bolsa Famlia esse choque de renda no est relacionado com a renda do trabalho. A escolha de analisar a funo de oferta de trabalho individual est baseada na teoria de Tempo e Produo Domiciliar de Becker. A teoria sugere que a deciso de alocao temporal envolve a escolha entre tempo dedicado a afazeres domsticos, tais como lazer e educao dos filhos, e tempo dedicado ao trabalho remunerado, como trabalho assalariado ou na produo prpria, que gera renda. Na funo de produo domiciliar, o tempo dedicado a afazeres domsticos aparece como uma varivel importante para transformar os bens e servios adquiridos em produtos prontos para o consumo por exemplo, cozinhar. Esse tempo contribui para gerar utilidade, uma medida de bem-estar, e, desta forma, tem valor. Quando o indivduo tem um trabalho remunerado, o salrio pode servir de medida para o valor do tempo dedicado a afazeres domsticos, j que quantifica o custo oportunidade de no despender tempo equivalente em trabalho. Quando o indivduo no exerce trabalho remunerado, uma forma possvel de quantificar o valor do tempo dedicado a afazeres domsticos estimar a capacidade produtiva dessa pessoa. O valor do tempo no dedicado ao trabalho remunerado, tambm chamado de preo sombra do tempo por Gronau (1986), varia de acordo com o tempo e com a renda disponveis.
Anlise da Heterogeneidade do Programa Bolsa Famlia na Oferta de Trabalho
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Quando um choque na renda ocorre, o valor do tempo modificado e uma nova configurao de alocao do tempo entre trabalho remunerado e afazeres domsticos estabelecida. Um aumento sbito na renda domiciliar, no relacionado com trabalho, eleva o valor do tempo dedicado a afazeres domsticos em relao ao valor do tempo dedicado ao trabalho remunerado. De acordo com essa teoria, programas de proteo social baseados em transferncias monetrias podem potencialmente gerar desincentivos ao trabalho remunerado que o efeito renda discutido por Paker e Skoufias (2000) , ao mesmo tempo em que geram incentivos ao trabalho em afazeres domsticos que promovem o bem-estar no domiclio. No entanto, espera-se que a sensibilidade ao choque na renda no seja uniforme entre os membros do domiclio. A deciso de alocao do tempo de um membro normalmente influenciada pela deciso de alocao do tempo dos demais membros. O conceito de trabalhador adicional desenvolvido em Stephens (2001) sugere que a diviso do tempo intradomiciliar segue uma hierarquia definida pelas relaes familiares. Desta forma, a elasticidade de substituio do tempo alocado em trabalho remunerado versus o tempo alocado em afazeres domsticos varia entre os membros, devido a hbitos culturais geralmente relacionados com gnero. As famlias vivendo na pobreza, ou na extrema pobreza, aquelas elegveis ao PBF, desenvolvem estratgias de sobrevivncia na tentativa de alcanar economias de escala. Dividir um domiclio implica compartilhar o uso de recursos, sejam durveis, sejam no durveis, assim como a diviso de trabalho intradomiciliar. Chiappori (1992) estudou o padro de alocao intradomiciliar de recursos e props uma abordagem coletiva para a anlise domiciliar. Essa abordagem sugere que a identidade do recipiente homen, mulher ou criana, por exemplo afetaria a forma como o recurso utilizado e quem se beneficia dele. O PBF prioriza as mulheres enquanto receptoras das transferncias, na tentativa de que o recurso seja destinado criana. No que diz respeito ao mercado de trabalho, de acordo com Cardoso (1999), a interao de produo domstica e oferta de trabalho maior quando o trabalho menos formalizado. Isso ocorre principalmente quando h predominncia de trabalho por conta prpria, no qual a produo domstica se confunde com a produo de afazeres domsticos, seja na produo para comercializao, seja na produo para autoconsumo. Por exemplo, Martinez (2004) ao analisar o Bonsol, programa de seguridade social boliviano, identificou um impacto no consumo de alimentos mais do que proporcional ao aumento de renda devido s transferncias. O autor explica que, como o programa voltado para o meio rural, parte das transferncias foi investida na produo prpria, gerando efeitos multiplicadores via produo de alimentos. Alm da destinao do benefcio exclusivamente para o consumo, que por si s mostra-se vlida para alcanar a melhoria da qualidade de vida das famlias
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beneficiadas, outros destinos dados ao valor recebido, tal como investimento no empreendimento prprio, permitem pensar em impactos positivos na oferta de trabalho individual. Essa abordagem tambm facilita a identificao de grupos mais beneficiados pelo PBF, assim como grupos que sofrem efeitos no intencionais, contribuindo assim para a construo de estratgias para melhorar o desempenho do programa.
2 METODOLOGIA
A metodologia aqui aplicada baseada no modelo proposto por Becker (1976), segundo o qual a oferta de trabalho depende da renda do trabalho, a renda do no trabalho e da funo de produo domiciliar. Seguindo a recomendao de Gronau (1986 p. 280), na falta de dados sobre a produo domiciliar, foram includas no modelo caractersticas domiciliares determinantes desta, tais como renda domiciliar e outros aspectos demogrficos. Caractersticas individuais tambm foram includas como controles. O choque na renda causado pelas transferncias do PBF representa um aumento na renda de no trabalho e deve ser includa na equao. por meio do coeficiente estimado para a varivel que indica os beneficirios que o efeito na oferta de trabalho medido. Esse coeficiente o efeito mdio do tratamento sobre os tratados (Average Treatment Effect on the Treated) de acordo com Hirano e Imbens (2002). O ATT permite medir a heterogeneidade do impacto via interao com outras variveis. O Bolsa Famlia destina-se a dois grupos de famlias. quelas famlias com renda per capita entre R$ 70,00 e R$ 140,00, que recebem R$ 22,00 por filho com idade inferior a 15 anos, at o limite de 3 filhos. Desde 2007, jovens entre 16 e 17 anos de idade tambm podem ser beneficirios do programa recebendo R$ 33,00, at o limite de dois jovens. E s famlias com renda per capita inferior a R$ 70,00, as quais, alm de benefcio varivel, recebem mais R$ 68,00 de benefcio fixo, mesmo que no tenham filhos1. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2006 fornece os dados utilizados nas estimaes. A amostra composta de domiclios que contenham pelo menos uma famlia com renda per capita entre R$ 0,00 e R$ 200,00. Ampliou-se o espectro de famlias elegveis pelo fato de a renda ser autodeclarada e, assim, a focalizao, apesar de muito boa, no ser perfeita (CEDEPLAR; SCIENCE-ASSOCIAO CIENTFICA, 2005). A mdia da renda per capita
1. Os valores em 2006 para faixas de renda per capita das famlias elegveis era entre R$ 50,00 e R$ 100,00 para aqueles que recebiam apenas o benefcio varivel, que neste ano correspondia a R$ 15,00 por criana (at o limite de trs lhos). A segunda faixa de renda per capita era abaixo de R$ 50,00 para aquelas famlias que, alm do benefcio varivel, recebiam o benefcio xo, que neste ano correspondia a R$ 50,00.
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mensal de R$ 99,52 para no beneficirios, R$ 110,89 para beneficirios que recebem transferncias inferiores a R$ 45,00 e R$ 52,57 para beneficirios que recebem transferncias superiores a R$ 50,00. Portanto, acima do valor estabelecido como critrio de elegibilidade. Uma subamostra de domiclios contendo pelo menos um indivduo com idade entre 16 e 64 anos trabalhando foi utilizada na anlise das horas de trabalho semanais. O modelo assume a forma abaixo nas estimativas do impacto sobre as horas de trabalho: , em que: Li: nmero de horas semanais de trabalho dos indivduos entre 16 e 64 anos; Vi: renda domiciliar per capita se o indivduo no estivesse trabalhando soma da renda domiciliar menos o salrio do indivduo divido pelo nmero de membros do domiclio equivalente renda do no trabalho; wi: taxa salarial; Mdj: matriz de caractersticas individuais que determinam o salrio anos de estudo, raa, idade, idade ao quadrado, sexo, que tipo de trabalho desempenha (formal, informal ou por conta prpria), se o trabalho agrcola ou no, que posio ocupa no domiclio (chefe do domiclio, cnjuge, filho ou outro parente), nmero de meses no emprego atual equivalente renda do trabalho; Zdj: matriz de caractersticas domiciliares soma do nmero de horas dedicada a afazeres domsticos por membros com menos de 16 anos ou mais de 64 anos, nmero de filhos no elegveis, taxa de participao no mercado de trabalho dos membros com idades entre 16 e 64 anos, proporo de mulheres, ndice de bens e infraestrutura domiciliar, se residente de rea metropolitana, urbana ou rural e regio do pas equivalente funo de produo domiciliar; Tdj: indicativo de tratamento se beneficirio ou no e interaes desta varivel com as variveis de sexo, informalidade, conta prpria, atividade agrcola e valor da transferncia; ui: erro idiossincrtico. O modelo adota a seguinte forma para a probabilidade de estar trabalhando: , em que: Li: indicativo de trabalho para pessoas entre 16 e 64 anos; Vi: renda domiciliar per capita se o indivduo no estivesse trabalhando (soma da renda domiciliar menos o salrio do indivduo dividida pelo nmero membros do domiclio) equivalente renda do no trabalho;
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Mdj: matriz de caractersticas individuais que determinam o salrio anos de estudo, raa, idade, idade ao quadrado, sexo, que tipo de trabalho desempenha (formal, informal ou conta prpria), se o trabalho agrcola ou no, que posio ocupa no domiclio (chefe do domiclio, cnjuge, filho ou outro parente) equivalente renda do trabalho; Zdj: matriz de caractersticas domiciliares soma do nmero de horas dedicada a afazeres domsticos por membros com menos de 16 anos ou mais de 64 anos, nmero de filhos no elegveis, taxa de participao no mercado de trabalho dos membros com idades entre 16 e 64 anos, proporo de mulheres, ndice de bens e infraestrutura domiciliar, se residente de rea metropolitana, urbana ou rural e regio do pas equivalente funo de produo domiciliar; Tdj: indicativo de tratamento se beneficirio ou no , valores de transferncia e interaes dessas variveis com a varivel de sexo; ui: erro idiossincrtico. Como no possvel medir o efeito do programa para o mesmo indivduo e comparar as situaes em que ele recebe e no recebe a transferncia, prope-se uma comparao entre beneficirios tratados e no beneficirios controles similares. A tabela 1 do anexo mostra a anlise descritiva na qual uma amostra de 11.771 domiclios tratados (10.637 com pelo menos um homem ou mulher ocupado) e uma amostra de 18.641 domiclios controles (16.200 com pelo menos um homem ou mulher ocupado) diferem significantemente. Segundo Rosenbaum e Rubin (1983), necessrio ter um grupo de comparao vlido, igual em todas as caractersticas ao grupo de tratados, exceto pelo recebimento do benefcio, para que se possa identificar a relao causal. Mtodos usando o escore de propenso so uma alternativa para lidar com diferenas entre os grupos devido a um desenho no experimental, como o caso do PBF. Hirano e Imbens (2002) propem multiplicar os pesos amostrais do grupo de controle pela razo do escore de propenso a fim de ajustar a frequncia deste grupo, tornando a distribuio do escore de propenso, e de todos os seus componentes, do grupo controle similar distribuio do grupo de tratados. O escore de propenso obtido por meio de uma regresso probit estimando a probabilidade de o domiclio ser beneficiado pelo programa em questo, dado um conjunto de caractersticas domiciliares. Portanto, o escore de propenso funciona como um ndex de caractersticas domiciliares determinantes do tratamento. A amostra completa e a amostra reduzida contendo apenas domiclio com algum adulto ocupado foram reponderadas usando o escore de propenso construdo para cada uma delas. Os escores de propenso foram calculados usando a equao abaixo:
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treatd: indicador de participao no PBF; Zdj: matriz de caractersticas domiciliares nmero de crianas com menos de 15 anos e nmero de adultos entre 16 e 64 anos, ambos elevados ao quadrado e terceira potncia, sua interao com a raa do chefe do domiclio; indicador de faixa de renda domiciliar per capita (renda total menos transferncia do PBF) menos de R$ 50,00, entre R$ 50,00 e R$ 100,00, entre R$ 100,00 e R$ 150,00 e mais de R$ 150,00; percentual de adultos por nvel de escolaridade e por tipo de ocupao; percentual de adultos ocupados; percentual de mulheres entre adultos; indicador de propriedade do domiclio, posse de telefone celular, raa do chefe do domiclio, existncia de cnjuge, rea metropolitana, rea rural, estado da Federao. ud: erro idiossincrtico. Observe a distribuio do escore de propenso nos grficos 1 e 2 para os grupos de tratados e controles da amostra completa. O grfico 1 considera apenas os pesos amostrais, enquanto o grfico 2 mostra a distribuio usando o reponderamento proposto por Hirando e Imbens (2002). Os grficos para a subamostra de adultos ocupados foi omitida, pois so similares aos grficos a seguir.
GRFICO 1
Distribuio da probabilidade de participao (densidade Kernel) escore de propenso usando pesos amostrais
Sem ponderao por escore de propenso 2 0 0 .5 1 1.5
.1
.2
.3
.4
.5
.6
.7
.8
.9
Probabilidade de participao no PBF Tratados Controles
Fonte: PNAD 2006. Elaborao da autora.
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GRFICO 2
Distribuio da probabilidade de participao (densidade Kernel) escore de propenso usando reponderao

Ponderado pelo escore de propenso 1.5 0 0 .5 1
.1
.2
.3
.4
.5
.6
.7
.8
.9
Probabilidade de participao no PBF Tratados Fonte: PNAD 2006. Elaborao da autora. Controles
As tabelas 1 e 2 do apndice oferecem a descrio da amostra completa desagregada por sexo para as variveis principais. Note que, na ltima coluna da tabela 1, a diferena mdia entre tratados e controles aps reponderao menos significativa. Deste ponto em diante, todas as estimativas sero calculadas usando as amostras reponderadas a fim de ter grupos de tratamento e controle comparveis em uma regio de suporte comum. importante destacar que se trata de um desenho no experimental que apenas corrige para caractersticas observveis. Assim, o impacto estimado somente pode ser interpretado como uma aproximao do seu valor verdadeiro e os resultados devem ser interpretados com cuidado.
3 ANLISE DE RESULTADO
A anlise de resultado abrange o efeito mdio do tratamento sobre os tratados (ATT) do Bolsa Famlia sobre a probabilidade de trabalhar de homens e mulheres e a quantidade de horas semanais por eles trabalhadas, sejam eles trabalhadores formais ou informais, assalariados ou por conta prpria, trabalhadores agrcolas ou no. Analisou-se tambm a heterogeneidade do resultado em termos de intensidade do tratamento via valor das transferncias.
97
a. Probabilidade de trabalhar trs estimaes foram feitas: a primeira, usando apenas o indicador de participao no programa; a segunda, usando o indicador de participao e uma varivel contnua de transferncia per capita; e a terceira, usando variveis dummy indicativas do valor da transferncia. Os coeficientes e as mdias se encontram nas tabelas 1 e 2 adiante:
TABELA 1
Impacto do programa na probabilidade de trabalhar efeito mdio do tratamento por sexo
Mulheres Mdia Participao no PBF 0.888 (0.002) 0.888 (0.002) Efeito estimado 0.000 (0.005) 0.022(1) (0.011) -0.002
(1)
Homens Mdia 0.948 (0.001) 0.948 (0.001) Efeito estimado -0.005 (0.003) 0.016(1) (0.008) -0.002(2) (0.000)
Participao no PBF
Benefcio per capita
(0.001)
Fonte: PNAD 2006. Elaborao da autora. (1) Notas: Signicante a 0.05. (2) Signicante a 0.01. Obs.: Erro padro reportado em parnteses.
O efeito mdio sobre a probabilidade de trabalhar no significante nem para os homens nem para as mulheres. Se h uma tendncia a aumentar a probabilidade de trabalhar (de 2,2% para mulheres e de 1,6% para homens), independentemente do valor da transferncia, essa tendncia totalmente anulada pelo efeito renda promovido pelo benefcio per capita (-0,02%). A tabela 2 mostra o efeito mdio para valores de transferncia.
TABELA 2
Efeito mdio do tratamento por valor de transferncia e sexo
Mulheres Mdia R$ 15,00 R$ 30,00 R$ 45,00 0.856 (0.002) 0.883 (0.011) 0.899 (0.012) Efeito estimado -0.008 (0.012) 0.022 (0.012) 0.034 (0.015) (2) (1) Mdia 0.917 (0.009) 0.947 (0.007) 0.950 (0.008) Homens Efeito estimado -0.009 (0.013) 0.011 (0.019) 0.021 (0.019) (Continua)
98 (Continuao) Mulheres Mdia R$ 50,00 R$ 65,00 R$80,00 R$ 95,00 0.906 (0.010) 0.880 (0.009) 0.901 (0.007) 0.904 (0.006)
Homens Mdia 0.937 (0.007) 0.949 (0.005) 0.956 (0.004) 0.964 (0.003) Efeito estimado -0.006 (0.019) -0.004 (0.018) -0.008 (0.018) -0.010 (0.018)
Efeito estimado 0.015 (0.012) -0.010 (0.010) 0.000 (0.009) -0.013 (0.008)
Fonte: PNAD 2006. Elaborao da autora. Notas: (1) Signicante a 0.1. (2) Signicante a 0.05. Obs.: Erro padro reportado em parnteses.
O valor da transferncia significante e positivo apenas para as mulheres que recebem benefcios nos valores de R$ 30,00 e R$ 45,00. Para essas mulheres, a probabilidade de trabalhar superior mdia em 2,5% e 3,8%, respectivamente. Especula-se que esses valores de transferncia no sejam grandes o suficiente para gerar um efeito renda que anule o efeito substituio. Adicionalmente, possvel que a condicionalidade de frequncia escolar atue no sentido de liberar as mulheres para o trabalho, j que seus filhos passam mais tempo na escola. A probabilidade de trabalhar dos homens no parece ser afetada com o valor do benefcio. b. Horas de trabalho semanais a tabela 3 descreve o efeito mdio do programa sobre as horas semanais de trabalho e de afazeres domsticos para homens e mulheres.
TABELA 3
Efeito mdio do tratamento sobre a quantidade semanal de horas trabalhadas e horas dedicadas aos afazeres domsticos para homens e mulheres
Mulheres Mdia Horas de trabalho semanais Horas semanais dedicadas a afazeres domsticos Fonte: PNAD 2006. Elaborao da autora. Notas: (1) Signicante a 0.1. (2) Signicante a 0.05. (3) Signicante a 0.01. Obs.: Erro padro reportado em parnteses. 29.006 (0.129) 30.106 (0.090) Efeito estimado -1.184 (0.349) 0.537
(1)
Homens Mdia 43.203 (0.080) 9.726 (0.057) Efeito estimado -0.558(2) (0.235) -0.034 (0.172)
(3)
(0.302)
99
O coeficiente da varivel de participao no PBF indica reduo de 0,56 hora de trabalho semanal (1,3%) para homens e 1,18 hora de trabalho semanal (4,1%) para mulheres. Note que o PBF no gera grande desincentivo ao trabalho, apesar de os efeitos calculados serem estatisticamente significantes. Considerando os impactos modestos na oferta de horas de trabalho aqui retratados, e tendo em vista a ausncia de efeitos na probabilidade de trabalhar, no se pode acusar o PBF de causar grandes redues na oferta de trabalho, nem mesmo de gerar nos beneficirios dependncia. O valor do preo sombra do tempo das mulheres valor das horas dedicadas a afazeres domsticos maior do que o dos homens, devido a aspectos culturais relacionados com a diviso de trabalho intradomiciliar. As mulheres contribuem mais para a produo domstica, por exemplo, para a educao dos filhos, para a aquisio e preparao de alimentos etc. Por esse motivo, mulheres so mais sensveis ao choque na renda e apresentam maior variao na oferta de trabalho. Em linha com esse argumento, o PBF exerce um efeito no sentido de aumentar as horas dedicadas a afazeres domsticos das mulheres em 0,54 hora por semana (1,8%). Este resultado sugere que o programa estimula a alocao do tempo em atividades que aumentam o bem-estar, apesar de reduzir as horas de trabalho remunerado das mulheres. Mesmo no havendo uma perfeita substituio de horas de trabalho por horas em afazeres domsticos, no se pode afirmar que as mulheres deixam de trabalhar para despender tempo em lazer. O efeito observado pode ser em parte explicado pelo fato de serem as mulheres que recebem o benefcio na grande maioria dos domiclios. Se a distribuio dos recursos financeiros entre os membros no for uniforme, as mulheres, enquanto administradoras do benefcio, podem sentir o choque de renda mais do que os demais membros. O comportamento dos homens contrasta com o das mulheres uma vez que as suas horas de trabalho so convertidas em lazer tempo improdutivo para a funo de produo domiciliar. As horas dedicadas a afazeres domsticos dos homens no aumenta em decorrncia do PBF. importante enfatizar que homens, para os nveis de renda considerados, contribuem muito pouco para a produo domstica quando comparados com as mulheres. Mulheres dedicam 24 horas por semana em mdia para afazeres domsticos, enquanto homens dedicam apenas 9 horas semanais. Alm disso, adultos pobres e extremamente pobres trabalham em diferentes tipos de ocupao formal, informal ou por conta prpria. Cada tipo de ocupao oferece diferentes mdias de taxa salarial, a jornada pode ter horas flexveis ou fixas, alguns tipos so mais estveis que outros e essas caractersticas podem
100
influenciar a elasticidade da resposta ao choque de renda. O grfico 3 ilustra a composio da fora de trabalho brasileira por sexo e mostra que homens e mulheres se distribuem de forma desigual entre os referidos tipos de ocupao. Trabalhadores formais so aqui definidos como aqueles portadores de carteira de trabalho assinada, militares e os que trabalham para o setor pblico. Trabalhadores informais so aqueles sem carteira assinada, no remunerados e empregados domsticos. Empregadores, aqueles que tm seu prprio negcio e aqueles que produzem para o prprio consumo foram classificados como conta prpria. Prevalece a informalidade na amostra. Note que a insero da mulher no mercado de trabalho bastante mais precria do que a do homem. Ao todo, 11% das mulheres no trabalham, o que representa o dobro da proporo de homens sem trabalho. Apenas 14% das mulheres ocupadas tm emprego formal. O percentual de trabalho formal de 2% entre as mulheres trabalhadoras agrcolas. Ainda entre as mulheres trabalhadoras agrcolas, 53% trabalham por conta prpria e 81% no recebem remunerao pelo seu trabalho.
GRFICO 3
0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 Trabalho formal Trabalho informal Homens Fonte: PNAD 2006. Elaborao da autora. Conta prpria Mulheres Trabalho agrcola
Composio da fora de trabalho
A tabela 4 mostra a heterogeneidade do efeito das transferncias monetrias nas horas de trabalho para trabalhadores agrcolas e no agrcolas, formais e informais, por conta prpria e assalariados.
101
TABELA 4
Efeito mdio do tratamento por posio na ocupao e sexo

Trabalho agrcola Trabalho no agrcola Trabalho formal Agrcola No agrcola Trabalho informal Agrcola No agrcola Conta prpria Agrcola No agrcola Assalariado Agrcola No agrcola Mulheres Mdia 22.123 (14.421) 33.842 (16.893) 39.736 (10.687) 42.725 (8.408) 39.518 (10.805) 27.842 (17.076) 21.786 (14.253) 32.798 (17.589) 21.388 (16.404) 16.703 (13.235) 28.724 (18.114) 33.226 (15.701) 28.165 (13.241) 35.427 (16.172) Fonte: PNAD 2006. Elaborao da autora. Notas: (1) Signicante a 0.1. (2) Signicante a 0.05. (3) Signicante a 0.01. Obs.: Erro padro reportado em parnteses. Efeito estimado -1.079
(1)
Homens Mdia 41.917 (13.612) 44.429 (13.233) 46.819 (9.465) 48.912 (9.837) 46.246 (9.279) 42.272 (14.182) 41.225 (13.738) 43.597 (14.617) 42.974 (14.589) 42.363 (13.936) 43.792 (15.385) 43.348 (12.721) 41.545 (13.326) 44.734 (12.055) Efeito estimado -0.776(3) (0.362) -0.437 (0.296) 0.355 (0.303) -0.029 (0.704) 0.249 (0.307) -0.759(3) (0.289) -0.840(2) (0.395) -0.750(1) (0.411) -0.265 (0.411) -0.166 (0.531) -0.375 (0.627 -0.683(2) (0.279) -1.113(2) (0.492 -0.439 (0.315)
(0.555) -1.214
(3)
(0.430) -0.443 (0.632) -1.651 (2.513) -0.265 (0.626) -1.223(3) (0.387) -1.015(1) (0.575) -1.336(3) (0.498) -1.659
(3)
(0.581) -1.203(1) (0.726) -2.104(2) (0.915) -0.968(2) (0.420) -0.845 (0.808) -0.994(2) (0.482)
Apesar de o efeito ser negativo na maioria dos tipos de ocupao, ele varia entre os tipos em magnitude e significncia estatstica. O coefiente estimado para o indicador
102
de participao no PBF no estatisticamente significante para trabalho formal tanto para homens quanto para mulheres. O trabalho formal potencialmente menos elstico devido aos direitos trabalhistas assegurados e estabilidade de renda que ele proporciona. Como na maioria das vezes o trabalho formal explicita um nmero fixo de horas de trabalho, o desincentivo ao trabalho causado pelo choque na renda no deve alterar a jornada de trabalho para esse tipo de ocupao, ou pelo menos no alterou a resposta dada ao questionrio da PNAD 2006, caso os entrevistados tenham respondido as horas contratadas e no as horas efetivamente trabalhadas. Mulheres trabalhadoras por conta prpria em atividade no agrcola so as mais sensveis ao recebimento das transferncias do PBF e reduzem suas horas de trabalho em 2,1 horas semanais (7,3%). Curiosamente, o efeito no significativo para os trabalhadores por conta prpria do sexo masculino. Para os homens, o tipo de ocupao mais elstico o trabalho assalariado agrcola, no qual a transferncia do PBF responsvel por reduzir 1,1 hora semanal (2,7%). importante destacar a falta de significncia na oferta de horas de trabalho de homens trabalhadores por conta prpria. Por se diferenciar do comportamento dos informais, possvel que parte das transferncias seja investida no empreendimento prprio com o objetivo de fortalecer a produo. Um aumento da produo pode elevar a demanda por trabalho, a depender da funo de produo, reduzindo assim o efeito negativo do PBF. Este o argumento de Martinez (2004) sobre os trabalhadores agrcolas. Porm, isso no se verifica para as mulheres. Uma investigao mais detalhada faz-se necessria para fundamentar essa especulao. Outra questo abordada a relevncia do valor da transferncia para a intensidade do impacto. O choque na renda to maior quanto maior for o valor do benefcio. Na busca de compreender e comprovar a existncia de um efeito dose, variveis indicadoras do valor do benefcio recebido foram includas no modelo. Os resultados esto na tabela 5. Efeitos significativos so observados para as mulheres que recebem benefcios nos valores de R$ 50,00, R$ 80,00 e R$ 95,00. Estas mulheres recebem transferncias destinadas a famlias com renda per capita inferior a R$ 50,00 mensais. A razo benefcio/renda domiciliar parece ser relevante para a existncia ou no de impacto do programa, j que pode variar bastante entre os domiclios e determina a dose do tratamento. Note que o efeito no linear com o valor do benefcio.
103
TABELA 5
R$ 15,00
Efeito mdio do tratamento por valor da transferncia e sexo

Mulheres Mdia 30.597 (16.690) R$ 30,00 31.016 (16.859) R$ 45,00 30.321 (16.519) R$ 50,00 26.405 (16.106) R$ 65,00 27.018 (16.376) R$ 80,00 27.130 (16.782) R$ 95,00 28.217 (16.644) Fonte: PNAD 2006. Elaborao da autora. Notas: (1) Signicante a 0.05. (2) Signicante a 0.01. Obs.: Erro padro reportado em parnteses. Efeito estimado 0.690 (0.593) 0.150 (0.703) -0.911 (0.749) -1.757(1) (0.687) -0.872 (0.532) -2.327(2) (0.525) -1.771(2) (0.493) Mdia 44.119 (13.289) 44.465 (12.827) 44.975 (12.593) 39.919 (13.887) 42.265 (13.479) 43.148 (13.463) 43.005 (13.587) Homens Efeito estimado -0.544 (0.626) 0.418 (0.903) 0.479 (0.943) 0.223 (0.973) 1.319 (0.865) 0.724 (0.859) 0.285 (0.858)
Conforme a discusso dos resultados, pode-se concluir que a diviso intradomiciliar do trabalho e as fontes de renda domiciliar so dois fatores que podem ajudar a compreender a dinmica da oferta de trabalho frente a um choque de renda.
4 CONCLUSO
Tendo em vista o anteriormente exposto, com base nos dados da PNAD 2006 e na metodologia adotada, a primeira concluso que no h efeito do PBF sobre a probabilidade de trabalhar dos homens ou das mulheres e que o impacto de reduo nas horas de trabalho, apesar de estatisticamente significativo, no grande em magnitude. Com isso, no se pode acusar o Bolsa Famlia de ser responsvel por gerar nas famlias dependncia nos benefcios do programa. Os resultados tambm confirmam que a elasticidade da oferta de trabalho varia de acordo com o sexo e o tipo de ocupao. A informalidade intensifica o efeito na oferta de horas de trabalho e as mulheres so mais sensveis ao choque na renda em comparao com os homens. Os resultados indicam que programas de transferncia de renda que elegem mulheres como beneficirias tendem a reforar a diviso intradomiciliar do trabalho.
104
Do ponto de vista do efeito dose, efeitos mais significativos foram encontrados para valores mais altos de transferncia. esperado que uma maior causa, choque de renda, gere maiores efeitos na oferta de trabalho. Um estudo detalhado sobre se as transferncias so investidas na produo dos empreendimentos familiares se faz necessrio, a fim de identificar efeitos multiplicadores do PBF que podem fortalecer o combate pobreza. A maior contribuio deste artigo apresentar uma anlise mais detalhada sobre a relao causal entre transferncias monetrias e oferta de trabalho. Esta pesquisa identifica comportamentos heterogneos esperados entre os beneficirios confirmando as hipteses levantadas, mas no parecem induzir a dependncia em fontes de renda exgenas ao trabalho. Melhorias futuras no desenho do PBF devem levar em considerao a dinmica familiar, especialmente no que se refere diviso intradomiciliar do trabalho. Alm disso, iniciativas em paralelo voltadas para o treinamento e empoderamento de trabalhadores informais e por conta prpria so desejveis no sentido de fortalecer o potencial do programa em reduzir a pobreza.
105
REFERNCIAS
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107
ANEXO TABELA 1
Anlise descritiva para homens entre 16 e 64 anos mdia e signicncia da diferena de mdias
Homens Com trabalho (%) Horas trabalhadas Tratados 0.949 0.002 42.997 0.124 Horas dedicadas a afazeres domsticos Trabalho formal (%) 9.666 0.091 0.210 0.004 Trabalho informal (%) Conta prpria (%) 0.393 0.005 0.388 0.005 Trabalho domstico (%) Trabalho agrcola (%) Nmero de crianas no elegveis (mais do que 3) 0.009 0.001 0.493 0.005 0.510 0.009 Renda domiciliar per capita se no estivesse trabalhando Taxa salarial (R$/hora) 46.605 0.423 6.851 0.083 Renda domiciliar per capita Soma de horas dedicadas a afazeres domsticos por crianas e idosos 96.381 0.440 8.682 0.120 Anos de estudo Idade 5.301 0.029 33.366 0.105 Raa Nmero de adultos 0.720 0.004 3.157 Controles 0.916(2) 0.002 44.518
(2)
Controles ponderados 0.948 0.002 43.409(1) 0.106 9.786 0.074 0.199(1) 0.003 0.401 0.004 0.388 0.004 0.011 0.001 0.483* 0.004 0.647(2) 0.008 50.772(2) 0.364 6.751 0.099 99.126(2) 0.364 8.000(2) 0.096 5.294 0.024 32.979(2) 0.086 0.728 0.003 3.167
0.103 9.973
(1)
0.081 0.341(2) 0.004 0.311(2) 0.004 0.335

(2)
0.004 0.013
(2)
0.001 0.293(2) 0.004 0.320

(2)
0.006 59.490(2) 0.424 8.625

(2)
0.074 125.989(2) 0.365 5.560(2) 0.082 6.758(2) 0.026 33.345 0.085 0.628(2) 0.003 2.994(2)
(Continua)
108
(Continuao)
Homens Tratados 0.012 Nmero de crianas Presena de cnjuge 2.272 0.013 0.910 0.002 Propriedade da casa ndice de posse de bens 1.378 0.006 0.371 0.004 ndice de infraestrutura da casa rea metropolitana 0.302 0.004 2.637 0.006 rea rural Fonte: PNAD 2006. Elaborao da autora. Notas: (1) Signicante a 0.05. (2) Signicante a 0.01. Obs.: Erro padro reportado em parnteses. 0.415 Controles 0.009 1.624(2) 0.009 0.888(2) 0.002 1.428
(2)
Controles ponderados 0.010 2.345(2) 0.011 0.900(2) 0.002 1.373 0.005 0.400(2) 0.003 0.305 0.003 2.637 0.005 0.415 0.003
0.005 0.235
(2)
0.003 0.476(2) 0.004 2.223(2) 0.006 0.256

(2)
0.004
TABELA 2
Anlise descritiva para mulheres entre 16 e 64 anos mdia e signicncia da diferena de mdias
Mulheres Com trabalho (%) Horas trabalhadas Tratados 0.890 0.003 28.413 0.191 Horas dedicadas a afazeres domsticos 30.158 0.140 Trabalho formal (%) 0.091 0.003 Trabalho informal (%) Conta prpria (%) 0.323 0.005 0.361 0.006 Trabalho domstico (%) 0.225 0.005 Controles 0.816
(2)
Controles ponderados 0.885 0.003 29.621(2) 0.177 30.055 0.117 0.105(2) 0.003 0.316 0.005 0.352 0.005 0.228 0.004
0.004 32.187(2) 0.176 30.216 0.121 0.184

(2)
0.004 0.255(2) 0.004 0.303(2) 0.005 0.258(2) 0.004
(Continua)

(Continuao)
Mulheres Trabalho agrcola (%) Nmero de crianas no elegveis (mais do que 3) Tratados 0.420 0.006 0.535 0.009 Renda domiciliar per capita se no estivesse trabalhando Taxa salarial (R$/hora) 80.941 0.421 4.554 0.077 Renda domiciliar per capita Soma de horas dedicadas a afazeres domsticos por crianas e idosos 95.913 0.436 8.168 0.111 Anos de estudo Idade 5.968 0.030 32.849 0.093 Raa Nmero de adultos 0.712 0.004 2.949 0.011 Nmero de crianas Presena de cnjuge 2.327 0.013 0.834 0.003 Propriedade da casa ndice de posse de bens 1.388 0.006 0.352 0.004 ndice de infraestrutura da casa rea metropolitana 0.329 0.004 2.594 0.006 rea rural Fonte: PNAD 2006. Elaborao da autora. Obs.: Erro padro reportado em parnteses. Notas: ** Signicante a 0.05. *** Signicante a 0.01. 0.378 0.004 Controles 0.250(2) 0.004 0.340
(2)
109
Controles ponderados 0.405(1) 0.005 0.639(2) 0.007 85.230(2) 0.349 4.694 0.088 99.896(2) 0.353 7.215(2) 0.089 5.944 0.025 32.290(2) 0.080 0.711 0.003 2.969 0.009 2.368** 0.010 0.817(2) 0.003 1.385 0.005 0.368(2) 0.003 0.336 0.003 2.591 0.005 0.366(1) 0.003
0.006 105.928(2) 0.390 6.623(2) 0.090 126.015(2) 0.355 5.158(2) 0.075 7.242(2) 0.026 32.669 0.081 0.613(2) 0.003 2.847
(2)
0.008 1.686(2) 0.009 0.813(2) 0.003 1.436(2) 0.005 0.211

(2)
0.003 0.504(2) 0.003 2.171(2) 0.006 0.224

(2)
0.003
CAPTULO 5
A FOCALIZAO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA EM PERSPECTIVA COMPARADA

Ricardo Paes de Barros* Mirela de Carvalho** Samuel Franco*** Rosane Mendona****
1 INTRODUO
O Programa Bolsa Famlia (PBF), desde sua criao, atende famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza. Em que medida o programa tem conseguido, de fato, atender esta populao ser o principal tema a ser discutido por este estudo. Para mensurar o grau de focalizao do PBF, ser feito uso de curvas de incidncia, as quais indicam que a porcentagem dos beneficirios pertence a cada centsimo da distribuio de renda. Um programa bem focalizado ser aquele com maior incidncia de beneficirios nos centsimos mais pobres da populao. A maior parte da anlise tomar como base informaes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2004 por duas razes principais: primeiro porque seu suplemento permite identificar os beneficirios com maior preciso, segundo porque tambm sero realizadas comparaes entre o grau de focalizao do PBF com o de outros programas brasileiros de transferncia de renda e, neste caso, a fonte de informaes ser a Pesquisa de Oramento Familiar (POF) 2002-2003. Assim, a seo 2 traz uma apresentao geral do quo focalizado estava o PBF em 2004 e, tambm, discute o desempenho do programa at 2008, em termos de sua capacidade de alcanar os mais pobres da populao. Para avaliar a adequao do grau de focalizao do PBF, vamos comparlo primeiramente a algumas das mais conhecidas experincias internacionais.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea. ** Pesquisadora do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) na Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea. *** Pesquisador do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS). *** Professora do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisadora associada do Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (Cede) da UFF.
112
Na seo 3, sero considerados os casos chileno, mexicano e panamenho. Em seguida, nos voltamos para comparaes internas e contrapomos a focalizao do PBF com a de programas de transferncia mais tradicionais, previamente existentes, todos voltados para trabalhadores ou ex-trabalhadores do setor formal. Os programas considerados nesta comparao foram: i) abono salarial, Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), seguro-desemprego e outras indenizaes trabalhistas; ii) auxlios alimentao e transporte; iii) auxlios natalidade, maternidade e outros; e iv) penses a aposentadorias pblicas. Ainda que o PBF tenha bom desempenho em termos de sua capacidade de atender os mais pobres, ainda assim, cabe perguntar se a universalizao das transferncias no seria uma alternativa mais custo-efetiva, capaz de gerar as mesmas redues na pobreza. Afinal no se precisaria incorrer em custos de cadastramento nem com o sistema de seleo de beneficirios. Para responder a esta pergunta, na seo 5, mantivemos fixo o oramento do programa e contrastamos seu impacto atual sobre a renda mdia dos mais pobres com o que teria, caso fosse, distribudo de forma universal.1 Por fim, veremos que, apesar da focalizao do PBF ser relativamente boa, ainda h espao para melhorar. A questo se vale a pena realizar investimentos que aumentem o grau de focalizao do programa. A resposta vai depender tanto da magnitude do benefcio marginal dessa medida para os mais pobres quanto do custo das alternativas disponveis capazes de gerar tal melhoria. Para concluir, apresentamos algumas opes capazes de gerar benefcios para os mais pobres de mesma magnitude que os gerados pelos ganhos de focalizao. Com isso, esperamos gerar alguma medida do quanto uma sociedade interessada em reduzir a pobreza e a desigualdade estaria disposta a pagar para aprimorar o grau de focalizao de suas polticas pblicas. Caber aos gestores avaliar se esto disponveis alternativas capazes de gerar estes efeitos e se os custos compensam investir.
2 FOCALIZAR POSSVEL
A curva de incidncia do PBF revela a porcentagem dos beneficirios que pertence a cada um dos centsimos acumulados da distribuio de renda. Dada uma linha de pobreza, o ideal que 100% dos beneficirios pertenam a centsimos abaixo do ponto de corte imposto pela linha.
1. claro que se, alm dos que j recebem hoje, o programa fosse estendido a todos os brasileiros o seu custo e impacto seriam necessariamente maiores. Da a importncia de manter o oramento xo. O que se deseja investigar se, dado um oramento, quanto maior a focalizao maior o impacto sobre a pobreza e a desigualdade.
A Focalizao do Programa Bolsa Famlia em Perspectiva Comparada
113
Essa curva indica tanto o erro de incluso quanto o grau de focalizao de um programa. O erro de incluso equivale porcentagem de beneficirios que no pobre. Esta , na realidade, uma medida da desfocalizao. O grau de focalizao propriamente dito dado pela porcentagem de beneficirios que pobre. Portanto, o erro de incluso e o grau de focalizao somam 100% dos beneficirios. Evidentemente, o grau de focalizao finalmente atingido pelo programa depender da linha de pobreza adotada: quanto mais elevada for a linha, melhor dever ser o grau de focalizao. O grfico 1 apresenta o grau de focalizao do PBF em 2004 para uma variedade de linhas de pobreza.2 Para uma linha igual ao ponto de corte definido em 2004 para entrada no programa3 (R$ 100,00 familiar per capita), apenas 62% dos beneficirios seriam pobres. Isto , quase 40% dos beneficirios no atenderiam ao prprio critrio de incluso estabelecido pelo programa. No se deve, entretanto, confundir a escolha de um ponto de corte com a de uma linha de pobreza. Existem razes para que estes dois pontos sejam distintos. A linha de pobreza marca um padro mnimo de vida a que todas as pessoas deveriam ter acesso. Define, portanto, o grupo mais vulnervel da sociedade, que precisa de mais ateno e oportunidades. possvel que essas famlias subdeclarem sua renda por diversas razes, entre elas pelo fato de que uma renda mais baixa pode aumentar-lhes a probabilidade de participar do programa. Neste caso, o ponto de corte utilizado para identificar os mais vulnerveis deve ser mais baixo do que o valor da linha de pobreza. Assim, pode-se instituir, por exemplo, um ponto de corte de R$ 100,00, mesmo quando se acredita que todas as pessoas com renda familiar per capita abaixo de R$ 150,00 vivem em pobreza. Para avaliar o grau de focalizao, o relevante mesmo utilizar uma linha de pobreza. As estimativas de pobreza do Ipea para 2004 consideram uma linha regionalizada, que tem valor mdio igual a R$ 154,00 ao ms. Conforme o grfico 1 revela, utilizando esta linha, o grau de focalizao do programa passa para 81% e, portanto, o erro de incluso se torna inferior a 20%.
2. Este grco foi obtido a partir da PNAD 2004, tendo os benecirios sido identicados com base nas informaes do suplemento sobre programas sociais. A opo pela PNAD 2004 vem tanto da possibilidade de utilizar o suplemento para identicar os benecirios com maior preciso quanto da maior comparabilidade com resultados, a serem apresentados mais adiante, extrados da Pesquisa de Oramento Familiar 2003. 3. Em 2006, a linha utilizada para denir a populao-alvo foi elevada para R$ 120,00. Entretanto, no momento em que a PNAD 2004 foi coletada, o ponto de corte utilizado ainda era de R$ 100,00. Da a sua utilizao neste estudo.
114
GRFICO 1
100 95 90 Grau de focalizao (%) 85 80 75 70 65 60 55 50 100 110
Grau de focalizao do Programa Bolsa Famlia para linhas de pobreza de R$ 100,00 a R$ 200,00 Brasil
Bolsa Famlia
Bolsa Famlia, Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao, Auxlio-Gs e PETI
120
130
140
150
160
170
180
190
200
Linhas de pobreza (em reais por ms) Fonte: Estimativas produzidas com base na PNAD 2004.
Uma alternativa para a seleo da linha de pobreza, particularmente til em comparaes internacionais, definir a pobreza em termos relativos, por exemplo, escolhendo como pobres a parcela da populao pertencente aos 25% menos privilegiados em termos de renda, isto , os primeiros 25 centsimos da distribuio de renda. O grfico 2 apresenta o grau de focalizao para diversas noes relativas de pobreza, ou seja, a porcentagem dos beneficirios entre os % mais pobres. Por exemplo, quase 75% dos beneficirios do PBF pertencem aos 25% mais pobres e mais de 90% pertencem aos 40% mais pobres.
115
GRFICO 2
Grau de focalizao do Programa Bolsa Famlia por centsimos da distribuio de renda domiciliar per capita acumulados a partir dos mais pobres Brasil
100 98 96 Grau de focalizao (%) 94 92 90 88 86 84 82 80 78 76 74 72 70 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 Bolsa Famlia, Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao, Auxlio-Gs e PETI Bolsa Famlia
Centsimos da distribuio Fonte: Estimativas produzidas com base na PNAD 2004.
Note que os grficos 1 e 2 trazem tambm informao para o PBF isolada dos antigos programas unificados em sua formao. Note que o grau de focalizao especfico do PBF bem superior. Para uma linha de R$ 100,00, por exemplo, o grau de focalizao para os beneficiados especficos do PBF (includos mais recentemente) chega a ser mais de 15 pontos percentuais (p.p.) maior do que o conjunto que inclui os programas unificados. Da mesma forma, enquanto no programa unificado 74% dos beneficirios estavam entre os 25% mais pobres da populao, isolando os que ingressaram mais recentemente, temos que 84% pertencem aos 25% mais pobres da populao. A despeito da dificuldade dos entrevistados de identificar o programa do qual participam,4 razovel supor que, como o PBF foi o ltimo dos programas a ser institudo, aqueles que declararam ser beneficirios dele devem ter sido tambm os ltimos a serem includos. Esta diferena de focalizao nos d indcios no s de que possvel melhorar a focalizao como tambm que a melhoria vem sendo alcanada pela gesto do programa.5
4. A PNAD foi a campo logo aps a implantao e primeira expanso do Bolsa Famlia. 5. Esta melhoria no acidental. Ao longo dos ltimos anos, a gesto do programa vem desenvolvendo um intenso esforo de depurao e atualizao do Cadastro nico, com evidente impacto sobre o grau de focalizao do programa.
116
Informaes da PNAD 2008 nos permitem acompanhar como o grau de focalizao do programa evoluiu de l para c (ver grfico 3). As evidncias so de que no houve evoluo significativa e que os esforos para melhorar a qualidade do Cadastro nico tm sido fundamentais no para aumentar o grau de focalizao do programa, mas para garantir que este permanea atendendo queles que mais necessitam.
Distribuio dos benecirios do Bolsa Famlia nos centsimos da distribuio da populao segundo a renda per capita acumulados a partir da renda dos mais pobres Brasil
100 90 80 70 60 (%) 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 2004 50 60 2008 70 80 90 100 Centsimos da distribuio
GRFICO 3
Fonte: Estimativas produzidas com nas PNADs 2004 e 2008. Obs.: A renda per capita que deniu os centsimos da populao excluiu a renda do benefcio.
3 FOCALIZAO DO BOLSA FAMLIA EM PERSPECTIVA COMPARADA
A fim de nos certificarmos de que o desempenho em focalizao do PBF mesmo adequado, importante avaliar o padro internacional. Outros pases tm adotado programas de transferncia de renda condicionada semelhantes ao PBF e cada um possui um sistema de seleo de beneficirios com desenho diferenciado em termos do uso de cotas geogrficas, de quem a responsabilidade pela coleta de informaes sobre as famlias, qual o nvel de qualificao dos entrevistadores, quais as regras utilizadas para extrair do cadastro as famlias contempladas etc. Aprender sobre o desempenho relativo dessas experincias pode lanar luz sobre quais as estratgias de seleo de beneficirios podem ser mais efetivas. O grfico 4 compara o programa brasileiro com o chileno, o mexicano e o panamenho.
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Distribuio dos benecirios nos centsimos da distribuio da populao, segundo a renda per capita, acumulados a partir da renda dos mais pobres Brasil, Panam, Chile e Mxico
100 90 80 70 60 (%) 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
GRFICO 4
Centsimos da distribuio Bolsa Famlia (2008) SUF (Chile) Red de Oportunidad (Panam) Oportunidades (Mxico)
Fontes: Estimativas produzidas com base na PNAD 2008, Encuesta de Hogares, Panam (2008), Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (Casen), Chile (2003) e Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) Mxico (2004).
Esse grfico indica que, embora o grau de focalizao do PBF seja similar ao dos programas chileno e mexicano, existe maior dificuldade do programa brasileiro para incluir os que esto nos percentuais mais baixos da distribuio. O desempenho do Panam realmente fantstico e o programa est muito bem focalizado nos 20% mais pobres da populao. O sistema de seleo panamenho tambm faz uso de critrios de priorizao geogrfica, mas a grande diferena com relao ao nosso que a utilizao de um teste de mdia (proxy means test) indica a probabilidade de cada uma das famlias no cadastro ser pobre, levando em considerao uma srie de variveis socioeconmicas. Outra comparao importante que permite avaliar o grau de focalizao alcanado pelo PBF considerar as vrias geraes anteriores de transferncias de renda no Brasil. A POF 2002-2003, neste quesito, possui uma riqueza muito maior de informaes do que a PNAD e, por esta razo, foi a fonte utilizada. Os resultados obtidos so apresentados no grfico 5. Como o PBF ainda no existia quando a POF foi a campo, ele ser representado apenas pelo conjunto dos programas que lhe deram origem, alm de outros correlatos, como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e o de renda mnima.
118
GRFICO 5
100 90 Grau de focalizao (%) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 25 30
Grau de focalizao por centsimo da distribuio de renda domiciliar per capita Brasil
Renda mnima, Peti, Bolsa escola, Agente Jovem, auxliogs e auxlio energia eltrica Aposentadorias pblicas, auxlio deficientes fsicos, auxlio doena e restituio da previdncia pblica Auxlio natalidade, maternidade, sade, educao e acidente de trabalho
Auxlio alimentao, transporte e combustvel
Saques, rendimentos e abono do PIS/PASEP, FGTS e Indenizao trabalhista e seguro desemprego 35 40 45 50 55 60 65 70 75 Centsimos da distribuio
Fonte: Estimativas produzidas com base na POF 2002-2003.
Existe uma grande diferena no grau de focalizao do PBF e dos programas mais tradicionais. Enquanto, no caso do PBF, cerca de 75% dos beneficirios pertencem aos 40% mais pobres, em todos os programas tradicionais, menos de 40% dos beneficirios se encontram nesta situao. No caso dos programas direcionados aos trabalhadores no setor formal, como os auxlios alimentao e transporte e as indenizaes trabalhistas, a porcentagem de beneficirios que se encontra entre os 40% mais pobres no chega a 20%. Esses resultados evidenciam uma significante ruptura com os programas anteriores e que finalmente a poltica social brasileira comea a ser capaz de chegar queles pobres que antes eram invisveis por estarem fora do mercado de trabalho formal.
4 ALTERNATIVAS UNIVERSAIS E IMPACTO SOBRE A DISTRIBUIO DE RENDA
Nesta seo, discutimos o quanto a focalizao do PBF permite melhorar a vida dos mais pobres, comparada com a alternativa de universalizar as transferncias. Para isto, contrastamos o impacto da criao do PBF sobre a renda dos mais pobres com o que teria acontecido em dois cenrios alternativos. No primeiro cenrio criou-se um programa com o mesmo nmero de beneficirios e valor dos benefcios, mas os beneficirios foram selecionados de forma aleatria. Embora a escolha aleatria no seja exatamente o inverso da focalizao, ela seguramente a maneira mais pura para se representar um sistema neutro de seleo, em que nenhum grupo priorizado em detrimento de outro. Com isso, os benefcios e beneficirios estaro uniformemente distribudos entre todos
119
os grupos sociais (por exemplo, 25% dos beneficirios estaro entre os 25% mais pobres da populao. Vale lembrar que no caso do PBF, 75% dos beneficirios esto entre os 25% mais pobres). No segundo cenrio criou-se um programa universal com o mesmo oramento. Neste, todos recebem um benefcio igual que, evidentemente, deve ser bem menor que o atual, uma vez que o oramento est fixo. O grfico 6 apresenta estimativas do impacto da criao do PBF sobre a renda dos % mais pobres e, tambm, avaliaes do impacto que teria a criao dos dois programas descritos acima. O impacto do PBF sobre a renda, por exemplo, dos 20% mais pobres, cerca de trs vezes maior que o das outras duas alternativas no focalizadas. Se compararmos a ao sobre a renda dos 40% mais pobres, o programa focalizado permanece duas vezes mais importante.
GRFICO 6
20 18 Impacto na renda dos mais pobres (%) 16 14 12 10 8 6 4 2 0 10 15 3,0% 20 25 30 35 5,6 % 4,7% 2,6 % 1,9 % 40 45 50 12,7%
Impacto do Bolsa Famlia sobre a renda dos centsimos acumulados pelos mais pobres da distribuio Brasil
Porcentagem da populao Bolsa Famlia com focalizao atual Bolsa Famlia universal Bolsa Famlia sem focalizao
Fonte: Estimativas produzidas com base na PNAD 2004.
Em suma, a focalizao aumenta o efeito do PBF sobre a renda dos mais pobres de duas a trs vezes mais que as alternativas no focalizadas, o que bastante considervel. Mesmo assim, ainda caber investigar se vale a pena aumentar, hoje, o grau de focalizao de um programa j bem focalizado como o PBF. A resposta ser uma consequncia do quanto a melhoria na focalizao gerar ganhos para o grupo mais pobre e, tambm, depender do custo das alternativas disponveis para gerar o alcance almejado de focalizao.
120
5 IMPACTO DE MELHORIA NO GRAU DE FOCALIZAO SOBRE A RENDA DOS MAIS POBRES
A tabela 1 mostra o quanto a renda dos mais pobres aumentaria se o grau de focalizao do PBF melhorasse em 5, 10 e 15 p.p. A linha de pobreza utilizada a de R$ 150,00 familiar per capita ao ms. Um aumento de 10 p.p. no grau de focalizao do programa elevaria, por exemplo, a renda dos 20% mais pobres em 1,2% e a dos 40% mais pobres em 0,5%. Os ganhos variam de 0,2% a 2,6%, dependendo do grupo mais pobre selecionado e da magnitude da melhora na focalizao.
TABELA 1
(Em %)
Melhorias no grau de focalizao 5 pontos percentuais 10 pontos percentuais 15 pontos percentuais Impacto sobre a renda dos mais pobres 10% mais pobres 0,80 1,73 2,60 20% mais pobres 0,57 1,23 1,81 30% mais pobres 0,41 0,88 1,29 40% mais pobres 0,21 0,52 0,80
Impacto sobre a renda dos mais pobres de melhorias no grau de focalizao
Fonte: Estimativas obtidas com base na PNAD 2004.
Embora seja positiva a contribuio de um aumento no grau de focalizao para a renda dos mais pobres, ainda preciso saber quais os custos envolvidos. Para discutir esta questo consideramos duas alternativas capazes de gerar o mesmo efeito sobre a renda dos mais pobres. Na primeira, indagamos qual o crescimento na renda mdia nacional necessrio para a renda dos mais pobres crescer tanto quanto o que se poderia obter com melhoras de 5, 10 ou 15 p.p. na focalizao do programa. Ou seja, qual seria a taxa de crescimento balanceado equivalente a uma melhoria no grau de focalizao do PBF? Na segunda alternativa se estima em quanto seria preciso elevar o valor dos benefcios do PBF para que a renda dos mais pobres crescesse tanto quanto na situao de aumento no grau de focalizao. A menos que o custo de focalizar seja mais elevado que o dessas expanses equivalentes, melhorias na focalizao devem ser perseguidas. Vale ressaltar que, em ambos os exerccios, estamos levando em considerao a disposio da sociedade em melhorar o sistema de focalizao do PBF. Entretanto, qualquer melhoria no Cadastro nico poder aumentar o grau de focalizao de todos os programas que, hoje, o utilizam ou venham a utiliz-lo no futuro. Estimativas do crescimento necessrio para alcanar o mesmo impacto que melhorias, no grau de focalizao do PBF, j foram apresentadas na tabela 1. Uma melhoria de 10 p.p. teria o mesmo impacto sobre a pobreza que um crescimento balanceado de 0,5% a 2,0%, sendo a necessidade de crescimento to
121
maior quanto mais centrado nos mais pobres for o programa. Veja que no existem deseconomias de escala na busca por uma melhor focalizao. O crescimento equivalente a uma melhoria no grau de focalizao de 15 pontos percentuais, comparado ao equivalente a uma melhoria de 5 p.p., sempre mais de trs vezes superior. Assim, se existe limite busca de uma melhor focalizao, este no est em benefcios decrescentes e s pode decorrer de custos crescentes. A tabela 2 apresenta o custo de se elevar o valor dos benefcios do PBF suficientemente a ponto de garantir o mesmo impacto sobre a renda dos mais pobres que o obtido com melhorias no grau de focalizao. A tabela revela que cada ponto percentual de melhoria no grau de focalizao equivalente de R$ 50 milhes a R$ 60 milhes por ano. Assim, se uma melhoria de 5 p.p. no grau de focalizao tem um custo anual inferior a R$ 50 milhes, ento sua relao custo-benefcio favorvel e deve ser perseguida.
TABELA 2
Recursos necessrios para obter, com aumento no valor dos benefcios, o mesmo impacto sobre a renda dos mais pobres que melhorias no grau de focalizao
(Em milhes de reais por ano)
Melhorias no grau de focalizao 5 pontos percentuais 10 pontos percentuais 15 pontos percentuais Recursos necessrios para obter o mesmo impacto por ponto percentual na renda dos mais pobres 10% mais pobres 51 57 57 20% mais pobres 57 62 61 30% mais pobres 55 60 59 40% mais pobres 40 49 50
Fonte: Estimativas obtidas com base na PNAD 2004.
Embora seja preciso realizar estudos mais aprofundados a respeito do custo de focalizao, parece razovel supor que existem aes com custo bem inferior a R$ 50 milhes ao ano capazes de elevar o grau de focalizao do programa em mais de 1 ponto percentual. Entre estas aes, podemos citar melhorias na auditoria do programa, melhor treinamento da equipe local de cadastramento e melhor utilizao das informaes do Cadastro nico na seleo dos beneficirios.
6 CONCLUSO
Embora o PBF j tenha alcanado um grau de focalizao bastante razovel no contexto internacional e represente uma ruptura com os programas anteriores de transferncia de renda, que atendiam apenas aos trabalhadores do setor formal do pas, ainda h espao para aprimorar a focalizao. importante realizar estudos e aprofundar nosso conhecimento a respeito das dificuldades para se incluir os extremamente pobres da populao. Uma primeira hiptese que talvez o cadastro no consiga alcanar uma parcela da populao, que
122
permanece isolada mesmo localmente. Outra hiptese que h uma volatilidade tamanha na pobreza, que no acompanhada pelo cadastramento ou que incapaz de ser detectada pelos critrios de seleo utilizados atualmente. Ser fundamental avanar nestas frentes para alcanar melhorias no grau de focalizao do programa. Tais melhorias parecem valer a pena, uma vez que impactam consideravelmente sobre o bem-estar dos mais pobres, e seu custo de implementao no parece nada proibitivo, muito pelo contrrio. Principalmente se levarmos em considerao que esse custo pode ser no apenas do PBF, mas compartilhado por qualquer outro programa federal, estadual ou municipal que fizer uso do Cadastro nico. O grande sucesso por trs de todo o empreendimento o Cadastro nico. Construdo de forma descentralizada, exigiu das prefeituras e da sociedade civil um esforo srio e comprometido para identificar os mais pobres. Com isso, abriu-se um canal de comunicao do Estado com essa parcela antes invisvel da populao. At ento, utilizamos esse canal de comunicao para garantir a este grupo, principalmente acesso renda mnima. Ser absolutamente crucial utilizar este mesmo canal para levar um conjunto bem mais amplo de oportunidades.
123
REFERNCIAS
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Captulo 6
A IMPORTNCIA DAS COTAS PARA A FOCALIZAO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Ricardo Paes de Barros* Mirela de Carvalho** Samuel Franco*** Rosane Mendona****
1 INTRODUO
Para que um programa social seja capaz de reduzir a pobreza e a desigualdade, ele precisa atingir a populao mais vulnervel. Quanto maior a proporo dos recursos alocados a essa parcela da populao, mais bem focalizado ser o programa e, consequentemente, maior dever ser seu impacto sobre a pobreza e a desigualdade.1 Para alcanar um elevado grau de focalizao, preciso que o desenho de cada uma das etapas que compem o sistema de seleo de beneficirios seja adequado. No caso do Programa Bolsa Famlia (PBF), os beneficirios so selecionados a partir de um sistema que opera em trs estgios. O primeiro estgio implementado em nvel da administrao central do programa. Consiste da definio de cotas para o nmero mximo de beneficirios em cada municpio obtidas a partir de estimativas da pobreza local. No segundo estgio, os governos municipais identificam e cadastram as famlias que fazem parte do pblico-alvo do programa (ou beneficirias potenciais), obedecendo cota disponvel. So coletadas informaes socioeconmicas sobre cada famlia cadastrada, as quais so inseridas no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico). O cadastramento de uma famlia no implica necessariamente
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea. Pesquisadora do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) na Disoc do Ipea. *** Pesquisador do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS). **** Professora do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisadora associada do Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (Cede) da UFF. 1. Diversos estudos tm demonstrado que o PBF, criado em janeiro de 2004, tem um elevado grau de focalizao e tambm um substancial impacto sobre a pobreza e a desigualdade. Entre esses estudos destacam-se os de Carvalho (2006), Hoffmann (2007a, b), Barros, Carvalho e Franco (2007), Soares et al (2007a,b), Rocha (2007), Lavinas, Matijascic e Nicoll (2007), Cury e Leme (2007), Bourguignon, Ferreira e Leite (2007), Camargo e Reis (2007) e Soares e Zepeda (2008).
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sua entrada no programa nem no recebimento do benefcio. Por fim, tambm de acordo com as cotas preestabelecidas, a administrao central do programa seleciona mensalmente as famlias beneficirias entre as que foram cadastradas, fazendo uso da informao sobre renda per capita. A focalizao finalmente atingida ser maior quando: i) as famlias inseridas localmente no cadastro forem as mais pobres; ii) as informaes coletadas forem de alta qualidade; iii) a metodologia para a utilizao de tais informaes na seleo dos beneficirios for a mais adequada; e iv) as cotas estabelecidas para cada municpio forem prximas ao efetivo nmero local de pobres. Este trabalho tem por objetivo discutir qual o papel potencial do uso de cotas geogrficas para a focalizao de um programa, alm de avaliar empiricamente a importncia do sistema utilizado pelo PBF para alcanar a focalizao finalmente atingida por ele. O trabalho encontra-se estruturado em quatro sees, alm desta introduo. Na seo seguinte, discutimos teoricamente por que um sistema de cotas proporcionais pobreza importante para a focalizao de um programa. Na seo 3 estimamos a contribuio potencial de um sistema desse tipo para a focalizao do PBF e na seo subsequente avaliamos seu impacto efetivo. Por fim, a ltima seo sumaria as principais concluses.
2 O PAPEL DAS COTAS PARA A FOCALIZAO
Uma forma de avaliar a importncia de um sistema de cotas locais para a boa focalizao de um programa consiste em estimar qual seria o grau desta se as cotas fossem o nico componente do sistema de seleo de beneficirios. Caso este componente no seja importante, o seu uso isolado no deveria gerar um alto grau de focalizao. Por outro lado, se as cotas forem um componente decisivo, utilizando apenas elas j se poderia alcanar um grau de focalizao similar ao atualmente obtido aps os trs estgios. Ao se optar por esse desenho para avaliar a contribuio do sistema de cotas geogrficas (qual seja, o de simular o que aconteceria na ausncia de outros estgios do processo de seleo de beneficirios), estamos omitindo no apenas os demais estgios do processo de seleo, como tambm todas as possveis interaes deles com o sistema de cotas. Assim, se o sistema de cotas tem papel complementar com os demais estgios, estaremos subestimando sua verdadeira contribuio. Se, por outro lado, existir uma intensa sobreposio entre os diversos estgios do processo de seleo, a soma da contribuio isolada de cada um ser maior que o grau de focalizao alcanado pelos trs estgios em conjunto. Nesse caso, nosso procedimento estaria sobre-estimando a contribuio das cotas para a focalizao do programa. Implicitamente, procedemos nesta seo assumindo que todas essas interaes tm importncia limitada.
A Importncia das Cotas para a Focalizao do Programa Bolsa Famlia
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Resta, portanto, precisar o que significa um sistema de seleo de beneficirios baseado puramente em cotas locais, uma vez que existem mltiplas possibilidades de implementao. Essa especificao no precisa incluir todos os detalhes operacionais, mas apenas aqueles suficientes para que o grau de focalizao fique unicamente determinado. Mais especificamente, precisamos de informao sobre a linha de base e sobre o que significa implantar um sistema baseado puramente em cotas. Como linha de base, vamos considerar uma situao em que os beneficirios so selecionados aleatoriamente. Assumindo que, nesse caso, todos tm a mesma probabilidade de se beneficiar do programa, a proporo de recursos que beneficiar aos mais pobres ser igual ao tamanho relativo desse grupo na populao total. Assim, se 10% da populao pobre, ento 10% dos recursos sero alocados a esse grupo. possvel imaginar regras de priorizao que geram graus de focalizao ainda mais baixos, como o caso em que todo o recurso destinado populao no pobre. Assim, embora a seleo aleatria dos beneficirios no gere o pior grau de focalizao possvel, nem represente necessariamente o que aconteceria na ausncia do sistema atual,2 ela certamente a mais pura representao de um sistema neutro, sem priorizaes. Para a definio do que vem a ser um sistema de seleo puramente baseado em cotas, faremos uso de duas condies. A primeira que em cada localidade k, exatamente da populao local beneficiada, o que equivale a dizer que as cotas so obedecidas. A segunda condio que os beneficirios, em cada comunidade k, devem ser aleatoriamente selecionados entre a populao local, o que vale dizer que dentro de cada localidade no existir um sistema de priorizao. fcil verificar que, nesse caso, se as cotas fossem proporcionais populao , em que b o grau de cobertura do programa na populocal, isto , se lao total, ento o sistema de cotas no levaria a nenhuma melhoria no grau de focalizao em relao linha de base selecionada. De fato, se p denota a proporo de pobres na populao total e a correspondente proporo na comunidade k, ento, com um sistema de cotas, a proporo dos recursos que beneficia os pobres, f, isto , o grau de focalizao seria dado por: (1)
Em que denota a proporo da populao total residente na comunidade k. Assim, quando as cotas so uniformes (proporcionais populao local), isto , . Portanto, para que as cotas tenham impacto , tem-se que sobre a focalizao, necessrio que elas no sejam uniformes.
2. Pode ser que os mais ricos no tenham interesse no programa e, desta forma, ocorra alguma dose de autofocalizao.
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importante ressaltar, contudo, que nem todo sistema de cotas no uniformes leva a uma melhoria no grau de focalizao. Um sistema de cotas mal desenhado pode certamente piorar o grau de focalizao. Tomando um exemplo extremo, suponhamos que se adote , isto , cotas proporcionais ao nmero de no pobres na comunidade. Nesse caso, temos que: Em que utilizamos o fato de que: (2)
Portanto, nesse caso, o grau de focalizao pior que o obtido na ausncia de cotas. Resta, portanto, saber qual o sistema de cotas que maximiza o grau de focalizao. Isto , dado o grau de cobertura do programa, b, qual o sistema de cotas compatvel com esse grau de cobertura (o que significa atender a ) e que maximiza o grau de focalizao f. fcil verificar que a melhor opo requer universalizar o programa em todos os grupos com alto grau de pobreza at que todos os benefcios sejam distribudos. Assim, se os grupos forem ordenados de forma decrescente ao seu grau de pobreza, ento, a soluo tima consiste em fazer com que para todo k=1,...m-1 (universalizao nos grupos com elevada pobreza), para todo k>m, e definir: de tal forma que: Nesse caso, o grau de focalizao dado por: (5) (3)
(4)
pequeno, isto , poucos benefcios so alocados Note que, quando ao grupo limite, o grau de focalizao timo baseado apenas em cotas dado por: Isto , o grau de pobreza mdio dos grupos mais pobres. (6)
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Em suma, em um sistema puramente baseado em cotas, a melhor estratgia para maximizar o grau de focalizao consiste em universalizar o programa nos grupos mais pobres. Por conseguinte, nesse caso, o grau de focalizao ser igual ao grau de pobreza mdio desses grupos. Como o ganho devido ao uso de cotas, , dado por: (7)
segue que o uso de cotas levar a ganhos de focalizao se, e somente se, as cotas estiverem positivamente relacionadas ao grau de pobreza. Em particular, se as cotas forem com h crescente, ento o uma funo crescente do grau de pobreza. Se uso de cotas trar melhorias no grau de focalizao. Por outro lado, se as cotas forem uma funo decrescente do grau de pobreza, o seu uso vai piorar o grau de focalizao. Embora no seja o ideal quando se quer maximizar o grau de focalizao, uma estratgia natural consiste em distribuir os benefcios disponveis proporcionalmente ao nmero de pobres em cada comunidade. Nesse caso, teremos e a racionalidade para essa escolha se justifica pelo objetivo de garantir igualdade de oportunidades a todos os pobres, independentemente da comunidade a que pertence. Essa igualdade se verifica quando a seleo dos beneficirios em cada comunidade realizada com perfeita focalizao, mas no quando realizada de forma aleatria. De fato, quando o processo de seleo em cada comunidade tem perfeita focalizao e existe escassez de benefcios a serem distribudos, isto , , ento a probabilidade de uma pessoa pobre ser atendida pelo programa ser , qualquer que seja a comunidade a que pertence, garantindo-se, dessa forma, igualdade de oportunidades. No entanto, se a seleo local for aleatria, a probabilidade de uma pessoa pobre ser atendida pelo programa ser dada por . Neste caso, os pobres que vivem nas comunidades mais pobres tero mais chance de participar do programa do que aqueles que vivem nas comunidades menos pobres. Essa caracterstica, na verdade, vlida para qualquer sistema em que as cotas so crescentes com o grau de pobreza. Quando a escolha local feita de forma aleatria, todos os pobres tero a mesma chance de participar do programa apenas quando as cotas forem proporcionais populao local, isto , quando . No caso de uso de cotas proporcionais, o grau de focalizao, sob a hiptese de seleo local aleatria, dado por: Por conseguinte, o ganho de focalizao ser dado por: (8)
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(9)
Assim, quanto maior a diversidade dos grupos quanto ao grau de pobreza, maior o ganho de se introduzir cotas. De fato, se o grau de pobreza for igual em todas as comunidades, as cotas no tero qualquer impacto sobre o grau de focalizao. Alm disso, quanto menor o grau de pobreza, maior o ganho que se pode alcanar com as cotas. De fato, se o grau de pobreza for extremamente elevado em praticamente todas as comunidades, o ganho obtido com as cotas dever limitado. Como a varincia entre distritos pode sempre ser expressa como a soma da varincia entre municpios e a mdia das varincias entre distritos de um mesmo municpio, ela sempre maior que entre municpios. Portanto, o ganho de um sistema de cotas para a focalizao ir crescer com o grau de desagregao espacial utilizado. Quanto maior o grau de desagregao espacial, maior ser o grau de focalizao que um sistema puro de cotas capaz de produzir. De fato, quando existe apenas uma rea e, portanto, uma cota, no existe ganho em se utilizar um sistema de seleo dessa natureza.
3 ESTIMANDO A CONTRIBUIO POTENCIAL DE UM SISTEMA DE COTAS PROPORCIONAIS
A tabela 1 apresenta qual seria o ganho de focalizao caso utilizssemos sistemas de focalizao puramente baseados em cotas proporcionais pobreza com variadas escolhas para a desagregao espacial. Note que, como a expresso (9) revela, para se obter estas estimativas suficiente conhecer o grau de , e a correspondente distribuio pobreza espacialmente desagregado, espacial da populao, . Essa tabela revela que apenas a utilizao de um sistema de cotas proporcionais em nvel de setor censitrio j garantiria um ganho de focalizao de aproximadamente 17 pontos percentuais, mesmo que a escolha local dos beneficirios fosse feita de forma aleatria. Conforme a tabela mostra, embora o uso de cotas ao nvel de setor censitrio aumente o grau de focalizao mais do que o uso de cotas municipais, a diferena no substancial. De fato, um sistema de cotas em nvel municipal j garantiria um ganho de focalizao de 12 pontos percentuais e, portanto, apenas cinco pontos percentuais inferior ao que seria obtido com base em um sistema em nvel de setor censitrio.
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TABELA 1
Ganho de focalizao de sistemas puramente baseados em cotas proporcionais pobreza

Uso de cotas pelas seguintes desagregaes geogrcas Brasil Regies Estados Municpios Unidades primrias de amostragem (setor censitrio) Grau de pobreza entre os benecirios (Censo 20001) 32,3 40,6 41,5 46,4 2 Ganho em relao distribuio aleatria dos benefcios (em p.p.) 8,3 9,2 14,1 Grau de pobreza entre os benecirios (Pnad 20051) 19,8 27,0 27,6 32,0 36,4 Ganho em relao distribuio aleatria dos benefcios (em p.p.) 7,2 7,8 12,2 16,6
Fonte: Estimativas obtidas com base nas informaes do Censo Demogrco 2000 e Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2005. Notas: 1 Considerando uma linha de pobreza nacional de R$120,00. 2 A base de dados do Censo Demogrco para uso pblico no contm as informaes sobre o setor censitrio.
A passagem para um sistema estadual, entretanto, j representaria uma perda maior em relao ao sistema de cotas municipais: de quatro a cinco pontos percentuais. E o ganho em relao a um sistema sem cotas seria de apenas oito pontos percentuais. Por fim, essa tabela revela que a perda, ao se passar de um sistema de cotas estaduais para um sistema regional, muito limitada, menos de um ponto percentual. Utilizando-se como linha de pobreza salrio mnimo de 2004, o grau de pobreza segundo a PNAD-2005 era de 20%3 e o grau de focalizao do PBF, com relao mesma linha de pobreza, era da ordem de 57%. Assim, o ganho de focalizao do sistema atual de seleo de beneficirios em relao a uma situao em que os beneficirios so selecionados de forma aleatria de 37 pontos percentuais. Como o ganho de focalizao decorrente de um sistema de cotas municipais da ordem de 12 pontos percentuais, supondo que essas cotas so razoavelmente proporcionais pobreza, elas explicam cerca de 1/3 do ganho de focalizao finalmente atingido, alcanado aps os trs estgios de seleo do PBF. importante ressaltar que a contribuio das cotas pode estar superestimada na medida em que existirem imperfeies em sua definio. Embora tais imperfeies necessariamente reduzam a correlao das cotas com o grau de pobreza, na medida em que elas elevarem a varincia das cotas tero tambm um efeito positivo de aumentar a covarincia com o grau de pobreza e, desta forma, aumentar o ganho de focalizao. De fato, o ganho de focalizao dado por: (10)
A expresso (10) indica que, para o ganho de focalizao, o desvio-padro das cotas to importante quanto o grau de correlao entre cotas e o grau de pobreza.
3. Porcentagem de famlias vivendo com renda abaixo de salrio mnimo.
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4 ESTIMANDO A CONTRIBUIO DO SISTEMA LOCAL DE CADASTRAMENTO
Ainda que o objetivo central deste estudo seja uma avaliao da importncia das cotas para a focalizao, a tabela 2 nos indica que elas respondem por apenas uma parcela do ganho de focalizao do sistema de seleo atualmente utilizado. Dito de outra forma, boa parte do ganho de focalizao deve-se ou a mritos do sistema local de seleo das famlias a serem cadastradas ou utilizao das informaes do cadastro para a seleo das famlias a serem beneficiadas. Uma avaliao da contribuio destes outros dois estgios para a focalizao requer informaes sobre o real grau de pobreza de cada uma das famlias cadastradas.4 Com base nesse tipo de informao, podemos contrastar o grau de focalizao efetivamente alcanado e o que seria obtido se os beneficirios fossem selecionados de forma aleatria entre os cadastrados. Os resultados obtidos so apresentados na tabela 2. Note que o ganho de se utilizar as informaes cadastrais limitado. O grau de focalizao se eleva em apenas dois pontos percentuais, indicando que apenas 5% do ganho de focalizao do sistema deve-se utilizao das informaes cadastrais. Essa pequena contribuio se explica integralmente pela baixa qualidade da informao sobre a renda coletada no cadastramento.
TABELA 2
Importncia das cotas para a focalizao do sistema de seleo atualmente utilizado pelo PBF
Sistema de seleo Focalizao sem o uso de qualquer sistema (grau de pobreza) Focalizao puramente baseada em cotas proporcionais pobreza Focalizao sem o uso das informaes do Cadastro nico Focalizao utilizando as informaes do Cadastro nico (com renda cadastrada at R$120) Censo 2000 32,3 46,4 PNAD 2005 19,8 32,0 57,1 57,1 Pesquisa de validao do Cadastro nico 83,1 85,2
Fonte: Estimativas obtidas com base nas informaes do Censo Demogrco 2000, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2005 e pesquisa de validao do Cadastro nico (Ipea).
Por diferena, chega-se concluso de que o sistema de seleo de famlias para o cadastramento o principal fator responsvel pelo sucesso do sistema de seleo de beneficirios do programa. Dada a baixa qualidade da informao sobre renda, se o cadastramento fosse universal ou as famlias fossem aleatoriamente selecionadas, a anlise das informaes cadastradas seria pouco til para melhorar o grau de focalizao do programa para alm de seu nvel bsico dado pelo uso das cotas.
4. Esse tipo de informao encontra-se disponvel em pesquisa de avaliao da qualidade das informaes cadastrais, realizada pelo Ipea em 2003. A base de dados coletada cou conhecida como Pesquisa de Validao do Cadastro nico.
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Em suma, o elevado grau de focalizao alcanado pelo programa decorre, em parte, da existncia de cotas, ou seja, do fato de que apenas uma parcela relativamente pequena das famlias cadastrada. Mas decorre, principalmente, de um sistema bem- sucedido de seleo de quais famlias sero cadastradas. Se as informaes sobre renda disponveis no cadastro fossem perdidas ou omitidas, isso no prejudicaria em quase nada o grau de focalizao alcanado. Por fim, vale ressaltar que, embora o sucesso da focalizao do PBF (entendido pela presena no cadastro de uma populao predominantemente pobre) tenha origem na qualidade do processo local de seleo de famlias para cadastramento, importante ressaltar que tambm uma consequncia do sistema de monitoramento do cadastro cujos procedimentos levam excluso de importantes segmentos no pobres indevidamente cadastrados.
5 CONCLUSo
Neste trabalho, buscamos avaliar a importncia de se estabelecer cotas locais para o grau de focalizao do PBF. Para isso, contrastamos o grau de focalizao do programa sem qualquer tipo de priorizao na seleo de beneficirios, isto , os beneficirios sendo selecionados aleatoriamente na populao e, portanto, todos com a mesma probabilidade de serem selecionados, com o grau de focalizao do programa caso o seu sistema de seleo fosse puramente baseado em cotas proporcionais pobreza. Os resultados obtidos demonstraram que um sistema puramente baseado em cotas municipais proporcionais pobreza j garante um ganho de focalizao de 12 a 14 pontos percentuais, mesmo que a escolha local dos beneficirios seja feita de forma aleatria. Isso representa 1/3 do ganho de focalizao total alcanado nos trs estgios do sistema atual. Embora o objetivo central do trabalho fosse avaliar a importncia das cotas geogrficas para a focalizao do programa, investigamos tambm o papel do sistema local de cadastramento das famlias. De fato, as cotas municipais respondem por apenas uma parcela do ganho de focalizao do sistema de seleo atualmente utilizado pelo programa. Com base nas informaes do Censo Demogrfico de 2000, da PNAD de 2005 e na Pesquisa de Validao do Cadastro nico de 2003, contrastamos o grau de focalizao efetivamente alcanado quando se utilizam as informaes cadastrais para selecionar as famlias a serem beneficiadas e o que seria obtido se os beneficirios fossem selecionados de forma aleatria entre os cadastrados. Os resultados obtidos revelam que o ganho de se utilizar as informaes cadastrais limitado, aumentando o grau de focalizao em apenas dois pontos percentuais. Portanto, o maior ganho de focalizao vem do sucesso na seleo das famlias a serem cadastradas localmente.
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REFERNCIAS
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Captulo 8
POBREZA, PROGRESA Y OPORTUNIDADES: UNA MIRADA DE RELATIVO LARGO PLAZO

Mercedes Gonzlez de la Rocha*
El Programa Oportunidades (PROGRESA) fue creado cuando Mxico se enfrentaba al dficit acumulado de aos de deterioro econmico y creciente empobrecimiento de la poblacin. Durante los aos ochenta y la primera mitad de los aos noventa los pobres se hicieron ms pobres y numerosos hogares de clase media cayeron en el abismo de la pobreza; todos se volvieron ms vulnerables (Gonzlez de la Rocha, 1995 y 2001). El resultado de dos dcadas de vaivenes, crisis y ajustes econmicos al final de los noventa fue el abrumador crecimiento de la pobreza. En el ao 2000 el 53.6 por ciento de mexicanos estaba situado por debajo de la lnea patrimonial de pobreza y el 24.1 por ciento de los habitantes del pas formaba parte de hogares cuyos ingresos no eran suficientes para cubrir las necesidades mnimas por persona de alimentacin (umbral de pobreza alimentaria).1 A partir de los aos noventa las polticas y los programas especficos para combatir o reducir la pobreza empezaron a gozar de una prioridad sin precedentes en toda la regin como resultado, entre otros factores, del reconocimiento del Consenso post-Washington de la relacin entre crisis y pobreza y la necesidad de que el dficit acumulado incumbe a la poltica social. Es decir, que la reduccin de la pobreza debe convertirse en meta ltima y primera de los programas sociales (Abel y Lewis, 2002; Fine, 2001; Molyneux, 2005, Gonzlez de la Rocha, 2005b; Escobar, 2006).
* Professora-pesquisadora do Centro de Pesquisas e Estudos Superiores em Antropologia Social (Ciesas), Guadalajara, Mxico. 1. La lnea de pobreza patrimonial se reere al porcentaje de hogares cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir el patrn de consumo bsico de alimentacin, vestido, calzado, vivienda, salud, transporte pblico y educacin que, con base en informacin estadstica del ao 2000, corresponda a 41.8 pesos para los contextos urbanos y 28.1 pesos para los rurales. El porcentaje de hogares debajo de la lnea de pobreza patrimonial, en ese ao, era 45.9% y el porcentaje de personas 53.6 por ciento. La lnea de capacidades se reere al porcentaje de hogares cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir el patrn de consumo bsico de alimentacin, salud y educacin (24.7 urbano; 18.9 pesos rural). El 25.3 por ciento de los hogares y el 31.8 por ciento de las personas eran pobres de capacidades en el 2000. Por ltimo, la pobreza alimentaria corresponde al porcentaje de hogares cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentacin correspondientes a las establecidas en la canasta alimentaria INEGI-CEPAL (20.9 pesos urbano, 15.4 rural). Un total de 18.6 por ciento de hogares y 24.1 por ciento de personas eran pobres alimentarios en ese mismo ao (Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza, 2002 y CONEVAL, 2009).
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Como parte de esta redefinicin de la poltica social y en gran medida gracias a que la segunda mitad de la dcada de los noventa fue una de relativa recuperacin en Mxico, se destinaron mayores recursos a los programas sociales (Szkely, 2002). En 1997, cuando la pobreza aumentaba de manera acelerada, se crea el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), antecesor del actual Programa Oportunidades. En 1996 la pobreza haba aumentado ms de 16 puntos porcentuales en tan slo los dos aos anteriores.2
CUADRO 1
EVOLUCIN DE LA POBREZA POR INGRESOS 1992-1996
Porcentaje de personas
1992 Pobreza alimentaria Pobreza de capacidades Pobreza patrimonial 21.4 29.7 53.1 1994 21.2 30.0 52.4 1996 37.4 46.9 69.0 Variacin1994-1996 16.2 16.9 16.6
Fuente: Estimaciones del CONEVAL, 2009, con base en las ENIGH 1992-1996
Desde que fue creado, Oportunidades ha sido un programa focalizado de transferencias condicionadas que pretende incidir a travs del mejoramiento de la alimentacin, la salud y la educacin de las familias ms pobres del pas- en la construccin y fortalecimiento de capital humano con el objetivo de romper el crculo de reproduccin intergeneracional de la pobreza. Desde su inicio selecciona a las familias beneficiarias a travs de criterios tcnicos resumidos en indicadores de pobreza y establece como norma y requisito indispensable la corresponsabilidad de los beneficiarios. Su evolucin, en sus primeros diez aos de existencia, fue vertiginosa. Inici sus operaciones en reas rurales en 1997 y a partir de ese ao expandi sus operaciones tanto en trminos del territorio geogrfico como en el nmero de familias incorporadas. Entre el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) de 1997 y el Programa Oportunidades de hoy hay diferencias de las cuales el nombre es la menos importante. Adems del crecimiento de su nmero de familias beneficiarias y de su expansin a contextos urbanos el programa ha adaptado los mtodos de seleccin de beneficiarios segn se trata de comunidades rurales o pequeas, medianas y grandes ciudades. Oportunidades ha diseado y puesto en prctica nuevos componentes,3 ha progresivamente aumentado el nmero de becarios, incorpor en 2001 a los jvenes estudiantes de bachillerato
2. En el caso de la pobreza alimentaria el aumento fue de 16.2; en el de la pobreza de capacidades de 16.9 y de 16.6 puntos porcentuales en el caso de la pobreza patrimonial. Vase Cuadro 1. 3. Como el Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA), la Plataforma de Jvenes con Oportunidades, los apoyos a adultos mayores, el apoyo energtico y el apoyo que ante la crisis internacional de aumento de precios de los alimentos se otorg a todas las familias como medida de emergencia, adems del apoyo alimentario originalmente incorporado en el diseo.
Pobreza, Progresa Y Oportunidades: una mirada de relativo largo plazo
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a sus listas de becarios (adems de los estudiantes de primaria y secundaria) y el nmero de becarios en este nivel tambin se ha incrementado. En lo que sigue se discuten algunos aspectos de la operacin del programa Oportunidades a travs de un recuento breve de su historia para despus presentar algunos de sus ms importantes resultados.
BREVE HISTORIA DEL PROGRESA-OPORTUNIDADES
PROGRESA, en su formulacin original de 1997, se propona romper el ciclo de la transmisin de la pobreza rural que consta, entre otros elementos, de niveles bajos de rendimiento del trabajo, una estrategia reproductiva de maximizacin del nmero de trabajadores potenciales del hogar (alta fecundidad), abandono temprano del sistema educativo a favor de actividades que generan ingresos para la unidad domstica, y creacin temprana de nuevas familias con el mismo perfil. Se propone mejorar los niveles de nutricin en edades tempranas (madres embarazadas y nios pequeos), alargar la escolaridad y dar seguimiento y tratamiento efectivo en el rea de salud, orientar a las mujeres para mejorar su conducta reproductiva (limitar la fecundidad) y en la prevencin y tratamiento de enfermedades. Todo ello deba redundar en una mejor insercin futura en el mercado laboral y, en general, en condiciones distintas a las que sirven de sustento a la transmisin intergeneracional de la pobreza. Oportunidades es un programa interinstitucional en el que participan la Secretara de Educacin Pblica, la Secretara de Salud, el Instituto Mexicano del Seguro Social, la Secretara de Desarrollo Social y los gobiernos estatales y municipales. Sin embargo, la Coordinacin Nacional del Programa, a travs del clculo del nivel de elegibilidad (pobreza4) de cada hogar, mantiene el control tcnico y operativo de la seleccin, la incorporacin y la permanencia en el Programa.5 La cobertura de Oportunidades ha pasado por un proceso de expansin considerable. En el ao 2000, dos millones y medio de hogares reciban sus apoyos y en el ao 2004 el nmero de hogares incorporados lleg a cinco millones, cifra que se mantuvo sin cambios hasta el ao 2006, cuando ese nmero de familias beneficiarias era el equivalente al nmero de hogares que en ese momento se encontraban por debajo de la lnea de pobreza de capacidades. Aunque sabemos que este conjunto de hogares no necesariamente coincide con los que han sido reportados como pobres segn dicho umbral (Oportunidades no utiliza esas lneas de pobreza para llevar a cabo sus procesos de incorporacin sino un complejo sistema de puntaje basado en valores otorgados a distintos elementos del bienestar
4. Los mtodos y las bases para denir la elegibilidad de cada hogar son previos a la denicin de las lneas de pobreza ociales (2002), y por lo tanto distintas de ellas. 5. Como explica Escobar (2008), en las distintas etapas de desarrollo del Programa se han previsto formas especcas de participacin de los gobiernos municipales.
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de la familia sin considerar los ingresos), es claro que el programa ha llegado o est muy cerca del tope de su cobertura.6 Del ao 2006 a la fecha ha crecido muy poco en trminos del nmero de familias beneficiarias (poco ms de 200,000 adicionales a las ya existentes en 2006), aunque ha aumentado su presencia en localidades y municipios (en un poco ms de cinco mil localidades adicionales y en cuatro municipios ms. Ver Cuadro 2). El mtodo de seleccin de las familias rurales se realiza a travs de la aplicacin de una encuesta a la totalidad de los hogares de las localidades (ENCASEH, o Encuesta Nacional de Caractersticas Socioeconmicas de los Hogares) para determinar qu hogares se ubican por debajo del umbral de incorporacin, definido por un puntaje construido por anlisis discriminante. Los apoyos del Programa son de distintos tipos. Por un lado, las familias reciben un suplemento nutricional para la madre, cuando est embarazada o en periodo de lactancia, para todos los infantes entre los cuatro meses y los dos aos de edad y para los menores de entre dos y cinco aos que presentan indicios de desnutricin. Adems, da a las familias seleccionadas transferencias en efectivo para complementar el ingreso familiar y propiciar una mejor alimentacin (el apoyo para alimentacin) y tranferencias en efectivo por concepto de becas de educacin, cuando hay nios en edad escolar, a partir de tercero de primaria. Semestralmente otorga a los becarios de nivel primaria una cantidad para tiles escolares y un apoyo monetario anual a los becarios de secundaria y de educacin media superior. En un principio y hasta el ao 2001, las becas se daban a los nios y jvenes que cursaban entre tercero de primaria y el tercer ao de secundaria. En 2001 se empez a dar becas a los muchachos que cursaban la preparatoria. Estas becas siguieron la misma lgica de montos crecientes, de acuerdo con el ao y el nivel educativo, y con un diferencial de gnero favorable a las mujeres (este diferencial opera a partir de primero de secundaria).7
6. Las evaluaciones cualitativas realizadas por el equipo de antroplogos del CIESAS han recomendado no el aumento de ms beneciarios sino la limpieza del padrn de beneciarios a travs de las bajas de actuales beneciarios que son claramente errores de inclusin (sus niveles de vida sobrepasan el umbral de elegibilidad que el programa emplea). 7. Los montos de las becas, de tercero a sexto de primaria, en el primer semestre de 2006, fueron de 120, 140, 180 y 240 pesos mensuales respectivamente, tanto para nios como para nias. Las becas de primero de secundaria eran, en ese mismo periodo, de 350 pesos para los hombres y 370 pesos para las mujeres (por mes). Los montos para segundo de secundaria eran, respectivamente para hombres y mujeres, de 370 y 410 pesos mensuales. Los varones becarios en tercero de secundaria reciban 390 pesos al mes, mientras que la beca para las jvenes en ese mismo grado escolar ascenda a 450 pesos por mes. El diferencial de gnero en la escuela media superior contina, de tal forma que en primero de preparatoria los jvenes varones reciben 585 pesos al mes y las becarias 675; los varones que cursan el segundo ao de la escuela media superior reciben 630 y las becarias 715 pesos al mes. Por ltimo, los estudiantes de tercer ao de preparatoria tienen una beca de 665 pesos y las estudiantes reciben 760 pesos al mes (Programa Oportunidades, portal electrnico, Monto de los apoyos mensuales correspondientes al primer semestre del 2006).
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CUADRO 2
EXPANSIN DE LA COBERTURA DEL PROGRAMA

OPORTUNIDADES 2000-2009
AO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 MUNICIPIOS 2,166 2,310 2,354 2,360 2,429 2,435 2,441 2,444 2,445 2,445 LOCALIDADES 53,232 67,539 70,520 70,436 86,973 86,091 92,672 92,961 95,819 97,922 FAMILIAS 2,476,430 3,116,042 4,240,000 4,240,000 5,000,000 5,000,000 5,000,000 5,000,000 5,049,206 5,209,359
Fuente: Programa Oportunidades, Histrico de la cobertura de municipios, localidades y familias beneciarias, Portal electrnico: http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/web/historico_de_la_cobertura_de municipios_localidade, consultado el 14 de julio de 2010.
Sin embargo, las transferencias son acumulativas slo hasta cierto punto. Las becas escolares tienen dos montos mximos por familia (cantidades de dinero en efectivo), segn el nivel escolar al que asisten los hijos. Una familia con becarios en primaria y en secundaria puede actualmente recibir hasta 1,095 pesos por mes (180 por concepto de apoyo alimentario y hasta 915 por concepto de becas). Por otra parte, los grupos domsticos con becarios en primaria, secundaria y preparatoria (en cualquier combinacin pero con estudiantes en este ltimo nivel) pueden recibir hasta 1,855 pesos por mes (180 de apoyo para la alimentacin y hasta 1,675 pesos por becas). En el ciclo escolar 2004-2005, el nmero total de becarios fue de poco ms de cinco millones (5,157,151) y en el ciclo 2005-2006 aument ligeramente (5,298,756), distribuidos por nivel educativo de la siguiente forma:
CUADRO 3
CICLO ESCOLAR 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
COBERTURA ESCOLAR, CICLOS 2004 2010

NIVEL ESCOLAR, NMERO DE BECARIOOS PRIMARIA 1,677,138 2,046,407 2,588,587 2,609,692 2,882,294 2,867,760 2,728,676 2,586,258 2,496,012 SECUNDARIA 808,185 1,012,152 1,330,589 1,432,254 1,633,626 1,734,643 1,757,110 1,768,341 1,751,866 EMS n/a 266,965 436,751 535,063 641,231 696,353 739,530 771,160 782,363 TOTAL 2,485,323 3,325,524 4,355,927 4,577,009 5,157,151 5,298,756 5,225,316 5,125,759 5,030,241
Fuente: Programa Oportunidades, Padrn de Becarios, Variacin de Becarios del Inicio del ciclo escolar por nivel educativo del ao 2000-2009, consultado el 14 de julio de 2010.
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Por ltimo, como parte de los apoyos se considera tambin la informacin que se proporciona en las sesiones educativas mensuales para la promocin y el cuidado de la salud, conocidas en las localidades como las plticas de salud. En ellas se da informacin sobre higiene y nutricin, campaas de vacunacin y prevencin de enfermedades, entre otros temas. Las transferencias llegan a las familias bimestralmente de manera directa o a travs de cuentas bancarias. Los apoyos estn condicionados al cumplimiento de las corresponsabilidades: la asistencia de los nios y jvenes a las instituciones educativas, el cumplimiento de las citas mdicas por parte de todos los miembros del hogar y la asistencia a las plticas de salud, asistencia de la que se lleva registro mensual por parte de los responsables de la provisin de los servicios educativos y de salud. Aunque no formalmente parte de las corresponsabilidades, muchas mujeres titulares tienen que cumplir tambin con faenas de trabajo colectivo, organizadas sobre todo por los mdicos y las enfermeras, destinadas a la limpieza de las escuelas, las clnicas o los espacios pblicos de los pueblos (limpieza de la plaza central o de las calles, o campaas contra el dengue y otras enfermedades a travs de acciones de higiene comunitaria). En el ao 2001, el Programa dej de operar slo en reas rurales y se expandi a las pequeas ciudades o localidades semi-urbanas (de hasta 50 mil habitantes). La seleccin de localidades y familias semi-urbanas se llev a cabo con una metodologa especfica que slo se us una vez. Esta consisti en la aplicacin de la Encuesta de Caractersticas Socioeconmicas de los Hogares Urbanos (ENCASURB) que, a diferencia de la experiencia en el mbito rural, consider la participacin del municipio para registrar y definir las reas marginadas y no marginadas, previamente delimitadas por el Programa con informacin censal.8 En el 2002, Oportunidades incluy tambin a las reas urbanas de hasta un milln de habitantes y en 2004 se incorporaron familias en las grandes zonas metropolitanas (con poblacin mayor a un milln de habitantes, incluido el Distrito Federal). La incorporacin de familias en reas urbanas se llev acabo con una nueva metodologa basada en la autofocalizacin por mdulos.9 Esta consiste, en trminos generales, en cuatro distintos pasos:
8. Las evaluaciones cualitativas mostraron que tanto los procesos operativos basados en la ENCASEH rural como en la ENCASURB tienen limitaciones y, por lo tanto, son herramientas insucientes para nutrir el proceso de seleccin de familias beneciarias. Por ello, se apunt la necesidad de explorar la alternativa de la auto-seleccin (abrir la posibilidad de que aquellos que creen necesitar el Programa acudan a solicitar su ingreso) mediante una corroboracin posterior y cuidadosa de las condiciones de vida de la familia (Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2002a). Como se podr ver ms adelante, el Programa dise y puso en prctica este nuevo sistema en las localidades urbanas en las que inici sus operaciones posteriormente. 9. Mismo que fue sujeto al anlisis en la evaluacin cualitativa del Programa Oportunidades en zonas urbanas, proyecto que tuvo lugar en el ao 2003. En ese mismo proyecto se indagaron las condiciones de provisin de los servicios de salud y educacin en el medio urbano y la interaccin de los nuevos beneciarios con los proveedores de dichos servicios (vase Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2005a).
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1) identificacin de manzanas donde se concentran los hogares pobres, a travs de informacin censal; 2) difusin intensiva, dando prioridad a dichas zonas, sobre el Programa y sobre el tipo de familias (definidas por sus carencias) que pueden acceder al mismo. La difusin se lleva a cabo por diversos medios (impresos, megfonos ambulantes); 3) operacin durante tres meses de mdulos a los que acuden las personas que se autodefinen como elegibles en los trminos difundidos; 4) verificacin de la informacin ofrecida por los candidatos (algn miembro del hogar, normalmente la madre de familia) por medio de visitas a los hogares. A partir de ah, el procedimiento sigue pasos similares a los de aos anteriores: una reunin de orientacin, una reunin para capacitacin de vocales (antes promotoras), registro de los alumnos en sus escuelas y de todos los miembros de las familias en clnicas, y el seguimiento del cumplimiento de las corresponsabilidades, del cual dependen las transferencias. Es en las ciudades, y especialmente en las grandes ciudades, y en las regiones rurales muy apartadas de los centros urbanos y asentadas en territorios serranos, de geografa accidentada, en donde existen ms huecos de cobertura y podemos hablar de sub-cobertura o problemas de exclusin de poblacin muy necesitada y que rene los criterios para ser incorporada y no lo est (Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2003; Escobar, Gonzlez de la Rocha y Corts, 2005; Sariego, 2008).10 Los cambios ms significativos se realizan en 2003 y empiezan a operar a partir de 2004. En el primer ao referido funciona por primera vez la Plataforma de Jvenes con Oportunidades, ms conocida en las comunidades como los puntos de Oportunidades. Este nuevo componente fue, de acuerdo con el propio Programa: ...un nuevo incentivo para los jvenes que estudian el bachillerato a fin de abrirles nuevas opciones... Los becarios del Programa, que terminan la educacin media superior, pueden tramitar una cuenta de ahorros que los vincula con nuevas opciones para seguir estudiando, iniciar un proyecto productivo o mejorar su vivienda. (SEDESOL, 2005: 16). Consiste en un beneficio econmico diferido que se acumula gradualmente en forma de puntos a partir del tercer grado de secundaria y hasta el ltimo grado de EMS (educacin media superior). Los puntos se convierten pesos que se depositan en una cuenta de ahorros (a travs de un factor de conversin de puntos a pesos, aproximadamente un peso por punto) administrada por una institucin financiera.11 Ese dinero poda ser empleado por los jvenes para seguir estudiando, iniciar un negocio, mejorar la vivienda o adquirir un seguro de
10. No basta ser pobre y estar debajo del umbral de elegibilidad para ser beneciario. Deben existir escuelas y clnicas o centros de salud en un radio no mayor a 7 kilmetros para que las familias pobres sean incorporadas porque, simplemente, las corresponsabilidades no podran cumplirse de no existir estos servicios. Sin embargo, la evaluacin cualitativa de impacto realizada en el ao 2008 mostr que existen regiones de subcobertura an cuando hay evidencias de la existencia y funcionamiento de los servicios, en donde coincide la alta presencia de poblacin indgena en el norte del pas (Sariego, 2008). 11. La tasa de conversin de puntos es actualizada anualmente, jada por la Coordinacin Nacional y autorizada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de conformidad con el ndice Nacional de Precios de la Canasta Bsica.
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salud. Para ser acreedores a este componente, los egresados de la educacin media superior deban tener menos de 22 aos y formar parte de una familia activa en el Programa Oportunidades (que cumple con sus corresponsabilidades). Cuando el recin egresado cumpla con los requisitos era notificado, a travs de una carta, que era elegible para recibir los beneficios del componente y que poda proceder a formalizar su cuenta de ahorro (mediante la presentacin de la documentacin que le es solicitada: comprobante del trmino de sus estudios y comprobante de que pertenece a una familia activa del Programa Oportunidades). Estos jvenes podan acumular en total hasta un mximo de 3000 puntos.12 En 2004 empieza a operar el Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA). Al cumplir tres aos de recibir los beneficios del programa los hogares deben sujetarse a un Proceso de Recertificacin que evala nuevamente las condiciones socioeconmicas de las familias incorporadas a travs de la aplicacin de una encuesta, llamada de recertificacin (ENCRECEH). Con base en los resultados de esta encuesta, el Programa tiene los elementos para decidir mantener a las familias que siguen siendo elegibles sin cambios en los apoyos (esquema tradicional), para transferir familias que han superado este nivel al Esquema Diferenciado de Apoyos, y para dar de baja a familias que se consideran errores de inclusin. El EDA se basa en puntajes que se usan para detectar hogares que han estado por encima del umbral de elegibilidad, tanto en el momento de incorporacin como en el momento en que la ENCRECEH es aplicada. Estos hogares no son transferidos al EDA sino que son dados de baja como errores de inclusin. Los hogares rurales que han superado el umbral son transferidos al EDA a los seis aos de su incorporacin, y los urbanos a los cuatro aos. Las familias transferidas al EDA dejan de recibir los apoyos alimentarios y las becas de primaria, y reciben slo las becas de secundaria y preparatoria, sin cambio en las corresponsabilidades. Si en un hogar transferido al EDA hay nios que cursan la primaria, stos no reciben la beca pero deben seguir asistiendo a la escuela como si la recibieran, porque la asistencia de todos los nios a la escuela sigue siendo parte del cumplimiento de las corresponsabilidades. Un hogar sin jvenes que cursen secundaria o preparatoria deja de recibir todos los apoyos econmicos, aunque contina la exigencia del cumplimiento de las corresponsabilidades porque, en teora, dicho hogar es an beneficiario.
12. Pocos componentes o aspectos de operacin del programa han fracasado tan claramente como la PJO. El nmero de jvenes que lograban formalizar sus cuentas fue siempre mucho menor que lo que se esperaba porque haba muchos obstculos para ello (entre otros, la edad tope de 22 aos, ya que los pobres suelen estar retrasados en sus trayectorias escolares). Los pocos que s lo hicieron tuvieron un sinfn de problemas para cobrar sus puntos acumulados pues deban realizar demasiados trmites burocrticos y, adems, se observ que la institucin pagadora cometa muchos abusos. Este componente dej de operar con la nalidad de ser modicado. A partir de abril de 2010 est de nuevo en funciones y opera ms o menos de la misma manera, excepto que el uso del dinero es aparentemente libre (puede ser empleado para lo que los jvenes deseen). Sigue existiendo la edad tope de 22 aos y el mismo nmero de puntos, 3000, que se convierten en aproximadamente 4,000 pesos.
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Los esquemas EDA y PJO pueden ser entendidos como esquemas de graduacin, o puertas de salida del Programa. Su diseo responde a la idea de que empiezan a salir cohortes de beneficiarios del Programa, es decir, por una parte, de becarios que terminan la educacin media superior, momento en el que el Programa ve su accin, con esos becarios, terminada. Por la otra, con familias que han superado el umbral de elegibilidad y que, se estima, tendrn la capacidad de mantenerse fuera de la pobreza por s mismas. Mientras que EDA y PJO son esquemas en los que subsisten muchos de los apoyos del programa (aunque hay familias que por no tener nios en primaria y secundaria pierden todos los apoyos), con el sistema de bajas13 el programa cancela su interaccin con las familias que en teora nunca debieron ser incorporadas o que no cumplieron con sus corresponsabilidades.
EVIDENCIAS DE IMPACTO: MIRADA MACRO
Antes de presentar los hallazgos de las evaluaciones cualitativas realizadas mediante el mtodo etnogrfico se presentan aqu algunos resultados de estimaciones realizadas por el CONEVAL, sobre la evolucin de la pobreza por ingresos en Mxico y el papel que Oportunidades ha jugado en dicho proceso.14 Es necesario recordar que en 1996, un ao antes de que el PROGRESA fuera creado, la pobreza haba alcanzado niveles sumamente elevados. El Cuadro 4 muestra la evolucin de la pobreza a partir de 1996, un ao antes de que el programa fue creado, hasta el ao 2008. En dicha evolucin se aprecia un descenso importante del nmero de personas pobres. Es necesario sealar, adems, que el cambio absoluto que se observa de 2006 a 2008, de 5.0 en la pobreza alimentaria, 5.1 en la de capacidades y de 5.9 en la pobreza patrimonial ha sido atribuido en primer lugar al aumento de precios de los alimentos que tuvo lugar en todo el mundo como resultado del aumento en el consumo de alimentos en Asia, y en segundo lugar a la destruccin de empleos debida a la crisis econmica global.
13. Los hogares pueden ser dados de baja por incumplimiento de las corresponsabilidades, porque sus condiciones socioeconmicas sobrepasan el umbral de elegibilidad, o al trmino del tercer ao dentro del Esquema Diferenciado de Apoyos. 14. El CONEVAL (Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social) es un organismo pblico descentralizado de la Administracin Pblica Federal, con autonoma y capacidad tcnica para generar informacin objetiva sobre la situacin de la poltica social y la medicin de la pobreza en Mxico. Sus principales funciones son: 1) normar y coordinar la evaluacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Social y las polticas, programas y acciones qe ejecuten las dependencias pblicas; y 2) establecer los lineamientos y criterios para la denicin, identicacin y medicin de la pobreza. Fue creado por decreto presidencial el 24 de agosto de 2005 (Portal electrnico del CONEVAL: www.coneval.gob.mx y Diario Ocial, Mircoles 24 de agosto de 2005, Decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluacin de la Politica de Desarrollo Social).
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CUADRO 4
EVOLUCIN DE LA POBREZA POR INGRESOS 1996-2008

Porcentaje de personas
1996 Pobreza alimentaria Pobreza de capacidades Pobreza patrimonial 37.4 46.9 69.0 1998 33.3 41.7 63.7 2000 24.1 31.8 50.0 2002 20.0 26.9 50.0 2004 17.4 24.7 47.2 2006 13.8 20.7 42.6 2008 18.2 25.2 47.4 Variacin 1996-2008 - 19.2 - 21.8 - 21.6
Fuente: Estimaciones del CONEVAL, 2009, con base en las ENIGH 1996-2008.
En la grfica 1 se observa que los precios de la canasta alimentaria bsica rural y urbana (bsicamente lo que los pobres consumen) aumentaron mucho ms que lo sealado por el ndice general de precios. Oportunidades no es el nico responsable de toda la disminucin de la pobreza entre 1996 y 2008, pero s lo es respecto de una parte de la misma. Las estimaciones realizadas por el CONEVAL ofrecen un claro panorama de qu pasara si el programa Oportunidades y otros programas de poltica social- dejaran de operar en este momento. En primer lugar, si se quitaran todas las transferencias de los programas sociales ms importantes en Mxico (Oportunidades, Adultos Mayores y PROCAMPO), la pobreza alimentaria aumentara en un 13.5 por ciento, el equivalente de 2.6 millones adicionales de pobres alimentarios. En segundo lugar, y aunque la hipottica desaparicin de PROCAMPO y Adultos Mayores tambin contribuira al aumento de la pobreza con un 1.6 y un 2.1 por ciento respectivamente, la desaparicin de las transferencias de Oportunidades significara un 9.6 por ciento ms de pobres alimentarios (CONEVAL, 2009). Esto quiere decir que Oportunidades ha tenido un papel muy importante en la disminucin de la pobreza y que su efecto sera an ms notable sin la recurrencia de crisis econmicas. De hecho, se ha llegado a decir que la mejor poltica social es una economa estable sin las crisis que han asolado al pas en la dcada de los ochenta, en 1995-96 y la ms reciente crisis del precio de los alimentos. A pesar de los picos en la evolucin de la pobreza que dichas crisis han ocasionado, sin embargo, es notable la contribucin de los programas de transferencias, especialmente el de Oportunidades, en la reduccin del nmero de pobres.
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GRFICA 1
EVOLUCIN DEL COSTO DE LA CANASTA ALIMENTARIA* BSICA RURAL Y URBANA Y DEL INDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR
(Crecimiento porcentual con respecto al mismo mes del ao anterior)
14.00 12.00 10.00 Porcentaje 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00
07 07 07 07 07 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 10 10 10 10 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 o. pt. ct. ov. ic. ne. eb. ar. br. ay un.Jul. go. pt. ct. ov. ic. ne. eb. ar. br. ay un.Jul. go. ep. ct. ov. ic. ne. eb. ar. br. g e A S O N D E F M A A Se O N D E F M A M J A S O N D E F M A M J
Rural
Urbano
INPC
Fuente: CONEVAL, 2010, con datos del Banco de Mxico. * Valor mensual per cpita.
Efectivamente, segn el CONEVAL, las fuentes de ingreso de los hogares se han transformado significativamente de 2006 a 2008:15
a) Disminucin de los ingresos monetarios, aumento de los ingresos no monetarios y descenso de los ingresos provenientes de regalos monetarios respecto del ingreso neto total per cpita promedio. b) Los ingresos monetarios estn conformados por remuneraciones al trabajo subordinado y transferencias (en general). Se observa que las remuneraciones al trabajo han sufrido un descenso absoluto y relativo considerable (-$44.39 en trminos absolutos y -13.2 por ciento) y las transferencias han aumentado significativamente: 18.9 por ciento o $18.83 en valores absolutos. c) Al desmenuzar las transferencias se encuentra que las remesas (dinero que los migrantes laborales en territorio nacional o en el extranjero envan a sus hogares de origen o de procreacin, padres, cnyuges e hijos) disminuyen (-16.4 por ciento o $3.33), las transferencias de PROCAMPO tambin descienden, aunque marginalmente (-6.4 por
15. Se trata de la evolucin del ingreso nominal per cpita.
148
ciento o -$0.43), y las transferencias de Oportunidades aumentan muy significativamente su contribucin al ingreso per cpita promedio. Se trata de un incremento del 42.2 por ciento o $15.85 en valores absolutos.16 Al considerar otras dimensiones de la pobreza y su evolucin, adems de los ingresos, el CONEVAL ha encontrado resultados alentadores. Sobresale el aumento de los niveles escolares y el aumento de los hogares que estn cubiertos por algn esquema de seguridad o de proteccin social, tanto en el conjunto de la poblacin nacional como en el 20 por ciento ms pobre.
CUADRO 5
EVOLUCIN DE LA POBREZA: DIMENSIN EDUCACIN
Poblacin nacional y 20% ms pobre
% Nios 8-10 aos que no asisten escuela 1992 Nacional 20% ms pobre 5.1 8.9 2008 2.1 3.4 % Personas analfabetas mayores de 15 1992 11.3 26.8 2008 7.6 17.9 % Personas con primaria incompleta mayores de 15 1992 36.2 64-8 2008 23.2 41.7 % Jefes de hogar con educacin bsica o ms 1992 29.9 5.4 2008 47.0 23.3
Fuente: CONEVAL, 2009, estimaciones con base en las ENIGH 1992, 2000, 2006 y 2008
Respecto de la seguridad social, de 1992 a 2008 hay un notable aumento de la cobertura de programas sociales y, por lo tanto, una disminucin importante del porcentaje de hogares sin cobertura de programas ni seguridad social (en 1992 el 69.3 por ciento de todos los hogares del pas y el 89.1 por ciento de los hogares ms pobres del pas no gozaban de ningn tipo de seguridad social y para 2008 el porcentaje de hogares en esta situacin haba bajado a 44.1 y 31.0 respectivamente). Ntese que han disminuido ms los hogares sin esquemas de seguridad social ni programas sociales que se encuentran entre los ms pobres que en el total nacional, lo que sin duda es un resultado positivo de los esfuerzos para que la poltica social beneficie ms a quien ms necesidades tiene.17 Sin embargo, estos aspectos relativamente luminosos no deben cegar al lector. Es necesario aadir que aunque se puede hablar de avances como los ya mencionados, tambin ha habido severos retrocesos en materia de seguridad
16. Todos los rubros del ingreso no monetario (autoconsumo, remuneraciones en especie y estimacin del alquiler de la vivienda) tienen valores positivos relativos y absolutos: 47.4% o $6.11; 14.8% o $0.45 y 13.7% o $10.88 respectivamente (CONEVAL, 2009). 17. Los programas que aparentemente son ms pro-pobres, lo que el CONEVAL llama acciones progresivas porque llegan a la poblacin pobre, son en primer lugar el programa Oportunidades seguido por Piso Firme, IMSS Oportunidades, Empleo Temporal, Adultos Mayores y varios programas que operan con el objetivo de fomentar la educacin. En contraste, hay una serie de acciones que no son pro-pobres o acciones regresivas en tanto que favorecen a la poblacin de mayores ingresos (CONEVAL, 2009)
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social. En Mxico, el acceso a la seguridad social ha estado tradicionalmente ligado al tipo de empleo, de manera que quienes han gozado de la cobertura de las instituciones pblicas que ofrecen servicios de salud, pensiones, indemnizaciones, licencias de maternidad o licencias por incapacidad, etc., han sido los trabajadores formales.18 Ahora bien, el porcentaje de la poblacin ocupada sin derechohabiencia y el porcentaje de los jefes de hogar sin derechohabiencia ascendieron de 1992 a 2008 para alcanzar cifras realmente preocupantes sobre todo entre la poblacin ms pobre. Si bien el ascenso de 64.1 a 65.2 por ciento de la poblacin ocupada sin derechohabiencia para el total nacional sita a Mxico entre los ms bajos escaos en cuanto a cobertura de seguridad social se trata en Amrica Latina, los porcentajes de los ocupados no derechohabientes entre el 20 por ciento ms pobre: de 90.6 por ciento en 1992 pas a 92.2 por ciento en 2008 claramente muestra un mercado de trabajo casi totalmente informalizado en el que los pocos empleos que se crean caen de lleno en la categora de la precariedad laboral y la exclusin de los sistemas de seguridad social.19 Es decir, si bien es cierto que los jefes de hogar son ahora mucho ms escolarizados (ver Cuadro 5) en gran medida por la nueva cohorte de jvenes que se han unido recientemente y han formado un nuevo hogar, es un hecho que estos nuevos jefes de hogar no cuentan con el empleo que les brinde salarios dignos Y esquemas de proteccin social. Se trata de una nueva camada de jefes de hogar (y por lo tanto responsables de una familia) que gozan de credenciales educativas pero son crecientemente excluidos de las formas de proteccin social ligadas al empleo. Por supuesto, ellos seguirn dependiendo de programas de poltica social.
EVIDENCIAS DE IMPACTO: PERSPECTIVAS ANTROPOLGICAS
Pocos programas de poltica social han sido tan ampliamente evaluados respecto de sus alcances e impactos como el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. En sus propias Reglas de Operacin est establecido que el programa ha de evaluarse, tanto en trminos de la instrumentacin como en trminos de los resultados de sus acciones. As, desde poco despus de
18. Las instituciones de seguridad social a las que se est aludiendo son IMSS (Instituto Mexicano del Seguro Social), ISSSTE (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado), los servicios mdicos y la cobertura de seguridad social que brindan PEMEX (Petrleos Mexicanos), la Marina, el Ejrcito y las Universidades. 19. La situacin se torna an ms dramtica cuando se considera el porcentaje de jefes de hogar sin derechohabiencia: mientras que en 1992 el porcentaje era de 69.3 a nivel nacional, pas a 72.0 en el 2008 en el total nacional. En el caso del 20 por ciento ms pobre, el porcentaje de jefes de hogar sin derechohabiencia pas de 89.1 en 1992 a 92.3 en 2008 (CONEVAL, 2009). Un anlisis de la OIT da cuenta de que Mxico se encuentra muy por debajo cuando se le compara con otros pases latinoamericanos en materia de acceso a seguro de salud vinculado al empleo y cobertura de jubilaciones y pensiones. Mientras que, por ejemplo, ms del 60% de los trabajadores en Chile y Argentina tienen acceso a un seguro de salud vinculado a su empleo, apenas el 39% de los trabajadores mexicanos en el ao 2000 gozaba de esa prestacin. En cuanto a cobertura de jubilaciones y pensiones, Argentina, Brasil y Chile se encuentran a la cabeza con entre el 51 y el 64% de los trabajadores asalariados mientras que slo el 48% de los trabajadores asalariados en Mxico gozan de lo mismo (Bertranou y Gasparini, 2004).
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su primer ao de operacin, el programa ha encomendado a instituciones acadmicas de investigacin, mexicanas y de fuera del pas la tarea de evaluar su operacin e impacto.20 Con metodologas y estilos propios de cada especialidad, desde 1999 se han llevado a cabo investigaciones de corte cuantitativo y cualitativo sobre una amplia gama de temas y problemticas. Tomadas como conjunto, las evaluaciones han procurado cumplir con una serie de objetivos que incluye la medicin de los impactos del Programa en el corto, mediano y largo plazo, la identificacin de cambios en las prcticas familiares y en el bienestar asociados a otros factores, el anlisis de los efectos indirectos y, en general, la formulacin de recomendaciones, basadas en el conocimiento adquirido, para el mejoramiento del Programa. De 1999 a 2008, ao con ao, Escobar y la que esto escribe dirigimos las evaluaciones cualitativas externas de impacto y operacin del programa de manera intinterrumpida. Estas consistieron en investigaciones etnogrficas o estudios de campo que generan informacin de primera mano a travs de preguntas pertinentes para el estudio de los procesos que dan lugar a cambios en la capacidad de reaccin de las familias de Oportunidades. Las evaluaciones cualitativas partieron, adems, de preguntas que se encuentran enraizadas en un enfoque conceptual.21 Nuestros estudios hicieron especial nfasis en los procesos familiares y en los cambios que los grupos domsticos han experimentado a raz de su incorporacin al Programa.22 Se privilegia el anlisis de la organizacin social de los grupos domsticos familiares por varias razones: 1) porque el Programa Oportunidades opera al nivel de las familias para acercarse a su objetivo central -romper el crculo intergeneracional de reproduccin de la pobreza- y este es un proceso que se gesta y tiene lugar en los espacios y tiempos familiares; 2) porque los grupos domsticos son las unidades de anlisis idneas para observar los cambios que el Programa
20. El Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), el Instituto Nacional de Salud Pblica (INSP), el International Food Policy Research Institute (IFPRI) y el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) han sido las instituciones de investigacin que han realizado evaluaciones del impacto del Programa. Las evaluaciones han tenido la nalidad de que el conocimiento adquirido a travs de la investigacin se convierta en un insumo real (y no potencial) para el mejoramiento de los instrumentos operativos del Programa mismo. 21. Las investigaciones-evaluaciones se realizaron desde la perspectiva del enfoque de los recursos y activos de los hogares y la vulnerabilidad social (Moser, 1996; Kaztman, 1999; Gonzlez de la Rocha, 2000 y 2001). Se han desarrollado construcciones analticas en las evaluaciones cualitativas, como la de los escenarios de vulnerabilidad y los factores y procesos que llevan a dichos escenarios (Escobar, Gonzlez de la Rocha y Corts, 2005) que han ayudado a renar las diferencias entre los escenarios domsticos donde las ventajas se acumulan y dan lugar a historias ms exitosas y aquellos otros que, en contraste, estn caracterizados por el estancamiento o la acumulacin de desventajas. 22. Toda sntesis es necesariamente incompleta. En esta se decidi dar prioridad a los elementos de las propuestas de investigacin y los hallazgos que tienen que ver con los procesos familiares a lo largo del periodo de exposicin al programa. Las caractersticas de las localidades son tomadas en cuenta en tanto es ah donde los miembros de los grupos domsticos estudiados encuentran o no opciones laborales o productivas para la obtencin de ingresos (monetarios y en especie). Los detalles sobre los hallazgos de la evaluacin cualitativa sobre la operacin del programa pueden ser revisados en los reportes de evaluacin (Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2000; 2002a; 2002b 2003; 2004; Escobar, Gonzlez de la Rocha y Corts, 2005; Gonzlez de la Rocha, 2008; Agudo, 2008; Snchez, 2008; Sariego et al., 2008; Sariego, 2008).
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pretende producir (mejor alimentacin, ms largas trayectorias escolares, prcticas positivas del cuidado de la salud, cambio en el uso de la fuerza de trabajo infantil); 3) porque adems, y esta es una razn fundamental, los grupos domsticos son los escenarios de la sobrevivencia en donde se instrumentan prcticas y mecanismos para enfrentar y sobrellevar la vida en pobreza y los problemas que la escasez de recursos acarrea en la vida cotidiana de los individuos. Es ah, en el seno de la vida en familia, con sus elementos de cohesin y unidad pero, tambin, con todas sus desarmonas, fisuras y desigualdades, donde los sujetos de nuestro estudio luchan da con da para asegurar el acceso a bienes y servicios bsicos para sobrevivir en contextos en donde el empleo y la produccin agropecuaria no siempre son suficientes o posibles. A final de cuentas, el impacto del Programa Oportunidades existe en mayor o menor medida en funcin de los procesos familiares y las condiciones domsticas de aprovechamiento de los apoyos del Programa.23 Por ello, hemos decidido darle un mayor peso a los cambios en las prcticas domsticas que pueden asociarse a una estrategia de reproduccin familiar que modifique en el mediano o largo plazo la posicin de sus miembros en la estructura socioeconmica, que a las prcticas encaminadas al corto o inmediato plazo. Nos interesa distinguir, por lo tanto, el impacto del Programa en acciones domsticas que apuntalan las estrategias de sobrevivencia inmediata del impacto que robustece, a travs de acciones y prcticas en el presente, las estrategias encaminadas a la movilidad ascendente en el futuro.24 Distinguir entre ambos tipos de impacto no incluye juicios de valor sobre la mayor o menor importancia de los beneficios de corto plazo ante los de
23. Por impacto se ha entendido cualquier modicacin a las condiciones de vida de los grupos domsticos que puede ser directa o indirectamente asociada al Programa Oportunidades. En teora podra haber tanto impactos negativos como positivos, pero la mayora de los observados por nosotros caen en la segunda categora, aunque en distintos grados. Los cambios en la dieta que ao con ao hemos observado, las inversiones en la vivienda, la mayor facilidad con la que las mujeres titulares del Programa obtienen crdito en las tiendas locales, el alargamiento de las carreras escolares son, casi sin excepcin, evidencias claras del impacto positivo del Programa. En los anlisis que hemos realizado se ha hecho un esfuerzo adicional para construir una especie de gradiente del impacto. Si el objetivo del Programa es romper el crculo de reproduccin intergeneracional de la pobreza podemos asumir que el mximo impacto debe ser el que produce acciones que en el mediano y largo plazo- acercarn ms a los hogares beneciarios a situaciones en las que los nios y jvenes no tengan que salir de la escuela para trabajar y lleguen a la etapa productiva de sus vidas en buen estado de salud y con credenciales sucientes para obtener de su trabajo los satisfactores a sus necesidades. En esa misma lnea de pensamiento consideramos que los apoyos que apenas alcanzan para comer pero existe el riesgo de los trade-offs entre educacin y trabajo asalariado que caracterizan las vidas de los pobres no estn logrando el impacto deseado (Gonzlez de la Rocha, 2006). 24. Al hablar de mejorar la posicin de los miembros del hogar en la estructura socioeconmica se entiende el cambio ocupacional de los jvenes que fueron becarios del programa y su mejor insercin en los mercados laborales, con mejores niveles salariales y condiciones laborales. Por otra parte, cuando empricamente se observa que las transferencias slo sirven para comprar alimentos que de otra manera no se podran comprar, por ms importante que ello sea, se considera que el programa est apuntalando las estrategias de sobrevivencia pero no estn llevando al grupo domstico ms all de ello. Cuando las transferencias estn contribuyendo a la inversin en la educacin, el ahorro o las acciones productivas, se considera que el programa est en el camino de lograr sus objetivos. La idea clsica de distinguir las estrategias de sobrevivencia con una connotacin temporal inmediata, de las estrategias de ms largo plazo encaminadas a la reproduccin familiar es til para distinguir estos dos tipos de efecto (Schmink, 1979 y 1984; Roberts, 1991; Gonzlez de la Rocha, 1994).
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largo plazo. Si se tratara de asignar valores diferenciales quizs llegaramos a la conclusin de que lo ms importante es resolver el hambre. Al mismo tiempo, sin embargo, alimentar en el presente es una inversin para el futuro de esos individuos (ms fuertes, ms sanos). Lo importante aqu es tener en cuenta que el impacto de un programa de transferencias condicionadas depende del tiempo de exposicin al mismo y de todo un conjunto de factores domsticos entre los que se encuentran la estructura del hogar, la etapa del ciclo domstico en la que inicia en calidad de hogar beneficiario, etc. Al introducir un elemento temporal en los anlisis realizados, el plazo inmediato y el ms largo, no slo se tiene la oportunidad de situar a las familias en el contexto de su historia como beneficiarias sino de adoptar un enfoque que sea capaz de captar los procesos y ayude a distinguir distintos tipos de impacto o de aprovechamiento de los apoyos del Programa Oportunidades. Las evaluaciones cualitativas de cada ao, aunque siempre realizadas con el objetivo central de conocer el impacto de Oportunidades en la organizacin social y en la economa de los hogares y de iluminar los procesos que conducen al mismo, tuvieron objetivos especficos que en parte responden a la evolucin misma del programa. Ello oblig a disear estrategias metodolgicas que respondieran a las necesidades de cada estudio. Sin embargo, todas las evaluaciones cualitativas se realizaron desde la misma perspectiva terica y estuvieron basadas en trabajo de campo realizado con el rigor del mtodo etnogrfico. Lejos de adoptar un enfoque esttico que diera lugar a miradas y anlisis sincrnicos, los estudios realizados para evaluar los impactos del Programa Oportunidades estuvieron guiadas por una perspectiva que posibilita el anlisis diacrnico, y la profundizacin del conocimiento de los procesos y las instituciones. Entre los primeros se privilegi el anlisis de los procesos familiares, el cambio econmico del entorno de los grupos domsticos y las transformaciones de la poltica social en Mxico. Entre los segundos, se privilegi el anlisis de la relacin entre las familias, los mercados laborales y el Estado, a travs de la operacin del Programa Oportunidades. El trabajo de campo que ao con ao se realiz fue un ejercicio riguroso de recoleccin de informacin para la construccin de estudios de caso de hogares seleccionados para el estudio de acuerdo con las variables independientes de cada evaluacin (criterios de seleccin). Es decir, los investigadores de campo no simplemente entrevistaban a cualquier persona que fuera lo suficientemente amable para responder las preguntas del curioso etngrafo sino slo a quienes cumplan con el perfil requerido por la muestra analtica. Adems, en todas las evaluaciones se realizaron estudios de caso tanto de hogares beneficiarios de acuerdo con la temporalidad de la exposicin del programa que cada
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estudio demandaba- como de no beneficiarios.25 A lo largo de las distintas evaluaciones se fueron sumando estudios de caso de grupos domsticos de distintas caractersticas, de distintas regiones y localidades.26 Adems, en cada trabajo de campo se obtuvo informacin de distintos actores importantes en la instrumentacin del Programa (enlaces municipales, promotoras, vocales, mdicos, enfermeras y maestros) y de grupos focales con estudiantes, padres y madres de familia. Por lo tanto, la base emprica de las evaluaciones cualitativas es muy rica, recopilada cuidadosamente por investigadores formados en el mtodo etnogrfico y guiados por la teora. El impacto del programa Oportunidades consiste en lograr que la segunda generacin del hogar est mucho mejor preparada que sus padres para enfrentar el mercado, y que al mismo tiempo exhiba conductas que eviten la reproduccin del crculo intergeneracional de la pobreza. Sin embargo, este, como fin ltimo, se ve muy paulatinamente realizado. Primeramente, es preciso que las transferencias se gasten adecuadamente. En segundo lugar, esta adecuada administracin de hecho conlleva cambios, modestos pero observables, en los patrones de autoridad y poder dentro del hogar. En tercer lugar, las formas en que los hogares se estructuran y la manera en que estas estructuras evolucionan condicionan fuertemente la capacidad de los mismos de convertir los apoyos del programa en crculos virtuosos que detengan o inviertan las espirales de desventajas de muchos hogares pobres. Por fin, todo lo anterior debe convertirse en escolaridad y salud muy superiores, lo que debe llevar a ingresos superiores, y en patrones de convivencia familiar que eviten las conductas de abandono temprano de la escuela, insercin precoz en el empleo asalariado, y alta fecundidad que conllevan a la preproduccin de la pobreza. Los siguientes apartados explican este proceso paso a paso. Trabajo femenino y cumplimiento de corresponsabilidades: Sobresale la importancia de las mujeres en las economas domsticas tanto a travs de su papel tradicional de proveedoras de cuidados y servicios en el mbito reproductivo como en su cada vez ms claro papel de proveedoras o co-proveedoras imprescindibles.
25. Es necesario aclarar, adems, que los hogares no beneciarios tenan que ser parecidos a los hogares beneciarios en el momento en el que los segundos fueron seleccionados para recibir los apoyos del programa. Es decir, si la evaluacin realizada en el ao 2004 pretenda evaluar el impacto en hogares rurales de mediano plazo, por ejemplo, se seleccionaban grupos domsticos en localidades rurales de distintas regiones (para adems ver la inuencia de diferencias regionales y de grados de desarrollo) que hubiesen sido incorporadas al programa entre cinco y siete aos antes. En ese caso, los hogares no beneciarios del estudio tenan que tener las mismas caractersticas (acceso a tierra y otros activos productivos, escolaridad de los jefes y jefas del hogar, tamao y nmero de hijos) que los beneciarios pero dicha semejanza deba ser buscada en el ao 1997-98, cuando el programa inici su operacin en las localidades rurales y no en el presente etnogrco. 26. Del ao 2001 a 2005 se realizaron 252 estudios de caso. En el 2008 se estudiaron 183 hogares, con cuotas muy semejantes entre indgenas y no indgenas, beneciarios y no beneciarios. Era muy importante contar con una muestra analtica de igual nmero de hogares indgenas y mestizos o no indgenas, beneciarios y no beneciarios, porque el objetivo era conocer si exista o no impacto diferencial segn la etnicidad de los beneciarios.
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Las mujeres urbanas, pero tambin las que viven en las pequesimas ciudades, en pueblos y rancheras, son perceptoras de ingresos monetarios y en especie y sus ingresos son cruciales para el sostn de sus familias. La incompatibilidad o tensiones crecientes entre las corresponsabilidades y los distintos trabajos de las mujeres (en el mbito reproductivo y productivo) ha sido una constante a lo largo de las evaluaciones realizadas por el equipo de antroplogos.27 En general, estas incompatibilidades existen tanto en los hogares urbanos como en los rurales, pero dado que en las ciudades la tasa de participacin econmica femenina en empleos con horario fijo es mucho ms alta; que hay muchos ms hogares encabezados por mujeres que en las comunidades rurales, que hay un ndice ms alto de madres solteras, separadas, abandonadas o viudas; y que hay mayor migracin temporal o permanente de sus parejas, las mujeres titulares urbanas corren ms riesgos de sobrecarga de trabajo y responsabilidades. Sin embargo, las evaluaciones encontraron que la capacidad de las mujeres de conciliar las distintas presiones varan segn el tipo de arreglo familiar al que pertenecen. Aunque las mujeres que habitan en localidades urbanas y semi-urbanas enfrentan condiciones difciles para conciliar las presiones cruzadas que devienen del trabajo remunerado, el domstico y los deberes con el programa, existen distintos escenarios domsticos con distintas capacidades de conciliacin. En los grupos domsticos en los que hay ms de una mujer adulta hay ms mrgenes y recursos humanos (femeninos) para atender las crecientes responsabilidades de las mujeres. Ms all del reconocimiento de la existencia de estas tensiones, lo que en estas investigaciones se ha constatado es que en el diseo de la poltica social prevalece el modelo tradicional de familia y que el Programa Oportunidades opera con la idea de que las mujeres son, sobre todo o nicamente, proveedoras de cuidados y servicios reproductivos. Esta nocin es incorrecta y muchos de los problemas de incorporacin y mantenimiento de familias pobres en el programa surgen, precisamente, de las incompatibilidades y tensiones mencionadas. Afirmar que la poltica social refuerza la subordinacin de las mujeres en el mbito domstico y familiar, como lo hacen algunos estudiosos del tema (Bibars, 2001; Molyneux, 2005), es quizs poco adecuado porque no toma en cuenta las opciones que aunque reducidas- tambin ha abierto el programa Oportunidades para la renegociacin de los intereses y relaciones
27. El cumplimiento de las corresponsabilidades claramente se suma a estas presiones cruzadas. De hecho encontramos casos en los que las mujeres pierden el salario de da por asistir a las asambleas del programa o por cumplir con las citas mdicas y muchas preeren atender el trabajo que asistir a sus obligaciones recin adquiridas con programa. Los sistemas de cha y espera en la mayor parte de las clnicas signican que los hombres adultos y las muchas mujeres que trabajan pierden un da laboral. Para las mujeres la carga es an mayor pues mientras que las revisiones mdicas de hombres adultos son muy poco frecuentes, las mujeres tienen que llevar a todos sus hijos y asistir ellas mismas a sus revisiones y a las plticas. Ellas tienen que dedicar mucho tiempo a las corresponsabilidades del programa y al trabajo domstico en proporcin directa al nmero de hijos e inversa a sus edades, y signica un costo real del que tanto hombres como mujeres se quejan. En algunos lugares las clnicas han puesto en prctica sistemas exibles que permiten que las mujeres dediquen menos tiempo a esas actividades, pero en otras (la mayora) los mdicos son intolerantes y no permiten ningn margen de exibilidad en las citas.
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de gnero (control de las transferencias, participacin en espacios comunitarios, acciones femeninas colectivas alrededor del programa, creacin y consolidacin de redes sociales) y para los avances de las mujeres en materia de educacin y salud (Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2009; Snchez, 2008). La discusin sobre los modelos de familia ha sido y sigue siendo crucial para el diseo de las polticas estatales de bienestar (Jelin, 2005). Las distintas formas de vivir en familia y la organizacin domstica-familiar deben ser ejes prioritarios de los diagnsticos sociales y del diseo y la instrumentacin de los programas de poltica social. Ello implica el reconocimiento de las transformaciones que las familias y los grupos domsticos han experimentado y la incorporacin real de dichos cambios en las polticas pblicas. ...es en la manera en que el estado y las polticas pblicas responden a (o tambin promueven, de manera explcita o implcita) las transformaciones en las familias que se van a poder encontrar caminos para revertir desigualdades y promover la equidad en el bienestar social (Jelin, op cit.: 70).28 Control femenino de las transferencias: Como producto de la insistencia de las plticas del programa en el buen uso de las transferencias (para la satisfaccin de necesidades bsicas), de la presin y el control sociales que se han generado en las localidades sobre el mismo tema pero tambin por conviccin y decisiones propias, las mujeres titulares aplican sus criterios de administracin de los recursos provenientes del programa con menos interferencias de otros miembros del hogar. Ello no significa, sin embargo, mayor autonoma a secas. Lo observado en los distintos trabajos de campo indica que ha aumentado la capacidad femenina de hacer lo que creen que es mejor para su familia, no para ellas mismas, pero es posible afirmar que gradualmente ha habido mejoras en la condicin de las mujeres. La violencia por el control de las transferencias ha disminuido. En buena medida ello ha sido el resultado de aprendizajes colectivos: los maridos han aprendido a respetar las transferencias porque son recursos familiares, para la familia (lase hijos), las mujeres han aprendido a defender su papel de administradoras de los mismos y los nios y jvenes han cado ms en la cuenta de que ese dinero es para los gastos relacionados con su educacin. El alcoholismo de algunos hombres, que sin duda existe, no impacta el destino de las transferencias (como fue observado al inicio de la operacin del programa).
28. Claro ejemplo de la necesidad de incorporar al diseo e instrumentacin de la poltica social nociones ms certeras sobre las familias lo constituyen los hogares de jefatura femenina. Nuestras investigaciones han ofrecido evidencias de las desventajas que estos hogares enfrentan en el proceso de incorporacin al programa. En el mtodo de seleccin a travs de la aplicacin de la ENCASEH (en las comunidades rurales), los entrevistadores contratados por el programa no localizaban a estas mujeres porque ellas se encontraban trabajando al tiempo que la encuesta se aplicaba. En el mtodo de seleccin por mdulos (reas urbanas), por su parte, el tiempo necesario para cubrir todo el proceso (acudir al mdulo, reunir toda la documentacin) fue demasiado para muchas mujeres trabajadoras que son jefas de hogar, o por lo menos incompatible con sus actividades de generacin de ingresos.
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Las prcticas de auto-provisionamiento son muy limitadas y el gasto de los hogares tanto urbanos como rurales es sobre todo monetario, por lo que las transferencias han aumentado claramente el gasto y por lo tanto el consumo. Los principales hallazgos en este campo son los siguientes: a) el consumo alimentario ha aumentado y se ha diversificado; b) la alimentacin es un rubro del consumo que, aunque privilegiado, es flexible y moldeable. Est sujeto a sustituciones para liberar recursos para otros fines, como son los gastos percibidos como no modificables ni postergables (pago de servicios y gastos escolaridad); c) las transferencias de Oportunidades llegan regularmente a los presupuestos domsticos y han permitido ampliar el poder de compra de los beneficiarios a travs de dos vas fundamentales: la liberacin de parte del presupuesto domstico para diversos gastos (compras a crdito, pago de servicios) y la ampliacin del margen de las capacidades de endeudamiento, especialmente a travs del sistema de fiado. Con ello, el consumo cotidiano de alimentos, ropa y calzado se ha facilitado por la certidumbre de contar con ingresos regulares que han convertido a las mujeres en sujetos de crdito. En suma, los factores de aumento y diversificacin del consumo son la ampliacin de los ingresos, la regularidad de los mismos y la re-dinamizacin de la economa de deuda. Oportunidades ha operado directamente en estos cambios y el control femenino de las transferencias ha sido un instrumento crucial para que el consumo de alimentos, medicamentos, ropa y calzado para los nios y tiles escolares haya aumentado y, por lo tanto, para que la poblacin pobre tenga ahora menos necesidades insatisfechas. Cambios en la vulnerabilidad de los hogares: La vulnerabilidad que caracteriza la vida de las familias de escasos recursos se expresa en los enormes riesgos que sus miembros corren ante los vaivenes econmicos y en las prcticas restrictivas que se despliegan como mecanismos forzados de sobrevivencia en contextos de extrema escasez: sacar a los nios de la escuela, no acudir al mdico y aguantar la enfermedad, engaar al estmago con infusiones de hierbas, comer dos veces al da y no tres (en ocasiones extremas, una) o iluminar la vivienda con velas cuando no se tiene para pagar la luz. Sin empleos seguros e ingresos estables, los miembros de los hogares pobres son extremadamente vulnerables a la precariedad de las economas locales, en dinmicas semejantes a los crculos viciosos. No cuentan con colchones amortiguadores y cada impacto puede dar lugar, en escenarios de acumulacin de desventajas, a mayor fragilidad, ms aguda pobreza y muy elevadas dosis de sufrimiento. La recursividad de los pobres de antao, ampliamente discutida en los aos setenta y ochenta por estudiosos como Safa (1970), Roberts (1973), Perlman (1976), Ward (1976) y Gonzlez de la Rocha (1986; 1994) es reemplazada cada vez con ms claridad por la pobreza de recursos (Gonzlez de la Rocha, 2000; 2001).
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Ahora bien, las investigaciones realizadas con la finalidad de evaluar el impacto del Programa Oportunidades abordaron la pregunta de si los apoyos que este programa ofrece a las familias logran disminuir la vulnerabilidad que les caracteriza. Sin duda, las transferencias condicionadas han contribuido a que los miembros de las familias beneficiarias coman ms y mejor, accedan a servicios de salud y los nios y jvenes alarguen sus trayectorias escolares. Las mujeres beneficiarias se han convertido en sujetos de crdito y, con ello, se ha dinamizado la economa de la deuda dando lugar a mrgenes ms amplios de consumo. Contar con un ingreso seguro y regular ha dado a las mujeres titulares mayor capaciad de planeacin en sus gastos y, sobre todo, ha acarreado certidumbre y mayor confianza.29 Todo ello es sin duda positivo. El antdoto a la vulnerabilidad es la ampliacin del margen de seguridad viviendas slidas y funcionales, ingresos regulares, certeza de acceder a servicios mdicos y educativos- en tanto sta reduce los riesgos en este caso el riesgo de pasar hambre, enfermar, sacar a la hija de la escuela. Podemos afirmar que las transferencias monetarias y el acceso a servicios de salud y educacin han reducido el riesgo de sufrir desnutricin, hambre, enfermedad y han contribuido a que las nuevas generaciones aplacen el inicio de la vida laboral y alarguen su paso por la escuela. Por lo tanto, y a manera de reflexin general nutrida por anlisis pormenorizados del cambio en los recursos de los grupos domsticos, se puede afirmar que el aumento del ingreso de los hogares (y el cuidado de las titulares en el uso de las transferencias) contribuye a disminuir la vulnerabilidad de los grupos domsticos, tanto en el corto plazo (mejor alimentacin que aumenta las posibilidades de gozar de salud y capacidad de estudiar) como en el largo (una vida ms saludable y mejores ingresos potenciales). El contar con un ingreso seguro, a travs de las transferencias del programa, reduce significativamente las variaciones bruscas en los presupuestos domsticos. Ello, a su vez, posibilita la planeacin de los gastos y las inversiones en activos domsticos, ayuda a prescindir del fiado o a pagar las deudas puntualmente (mejora las condiciones de compra) y posibilita destinar parte de los ingresos a mejorar las condiciones de la vivienda. La base de este proceso de disminucin de la vulnerabilidad es la seguridad del ingreso, misma que, sin embargo, tiene algunos aspectos no tan positivos.30
29. Las transferencias del programa han apuntalado las economas domsticas de una manera muy notable. Uno de los hallazgos ms claros de las investigaciones etnogrcas realizadas para evaluar el impacto de Oportunidades fue la conrmacin de que las transferencias monetarias no nicamente han aumentado los ingresos de los hogares sino que, adems, han facilitado prcticas y procesos que slo la regularidad y la seguridad de dicho ingreso explican: las inversiones en la vivienda, la credibilidad que las mujeres han ganado ante los comerciantes locales, la posibilidad de planeacin de los gastos, etctera. Las transferencias del Programa Oportunidades han incrementado el nivel absoluto de los ingresos de los hogares. Ello se traduce en el aumento y el mejoramiento del gasto en necesidades esenciales, como la compra de alimentos y la educacin. Y dado que las plticas que forman parte de las corresponsabilidades del programa han insistido en la importancia de no desviar el dinero hacia otros nes, hay una clara actitud de las mujeres titulares de destinar las transferencias a dichas necesidades esenciales. 30. Como, por ejemplo, los abusos de los comerciantes que saben cundo llegan las transferencias a las manos de las titulares, momentos en los que aumentan los precios de sus productos.
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Factores y escenarios de vulnerabilidad: En contraste con el programa brasileo, el PROGRESA-Oportunidades ha operado en un contexto histrico en el que no ha habido crecimiento econmico (excepto en algunos aos, cuando el crecimiento econmico ha sido muy limitado) y la creacin de nuevos empleos ha sido extremadamente escasa. Con pequeos vaivenes, la generacin de nuevos empleos formales se ha estancado en casi todo el pas de manera que las oportunidades de empleo en los pueblos o localidades semi-urbanas, las ciudades y las pequeas comunidades rurales son escasas. En el contexto rural la produccin agrcola no es suficiente ni para el consumo familiar ms all de unos cuantos meses despus de la cosecha. En general, los estudios realizados han encontrado una muy generalizada subocupacin intensiva de mujeres, jvenes y nios, mientras que los hombres enfrentan cada vez ms dificultades para desempearse como proveedores econmicos mediante la venta de su fuerza de trabajo. Esto se suma a la permanencia de los bajos ingresos y a un sentimiento general de angustia e incertidumbre sobre el futuro y de tener que resolver los problemas econmicos da a da que es parte esencial de la vulnerabilidad.31 La escasez de empleos y en general la precariedad en la que se inscribe el trabajo disminuye los impactos positivos del programa. Las evaluaciones cualitativas dieron cuenta clara de que a pesar de que el Programa Oportunidades reduce la vulnerabilidad, en s mismo no es suficiente para abatir y erradicar la pobreza. El ciclo domstico, la estructura de los hogares y las opciones de generacin de ingresos por medio del uso de la fuerza de trabajo moldean el bienestar e influyen de manera muy clara en la economa domstica. El ciclo domstico inhibe o fortalece el bienestar. Hay estructuras y momentos o etapas familiares que favorecen la acumulacin de desventajas (alta relacin de dependencia, ausencia perceptores de ingresos, etc.), que contrastan con otros, mucho ms propicios a la generacin de situaciones ms ventajosas (diversificacin de fuentes de ingresos, combinacin de trabajo e ingresos masculinos y femeninos,
31. En la evaluacin realizada en 2001 y 2002 (Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2002a y 2002b) en pequeas ciudades fue evidente el estancamiento del mercado de trabajo. A pesar de su condicin semi-urbana, estas localidades dependen en gran medida an de la produccin agrcola. Pero la agricultura no es una posibilidad abierta siempre ni a todos, puesto que es estacional y depende de las condiciones climticas y de mercado. En el curso del seguimiento observamos a mltiples hombres y mujeres salir a trabajar a los campos y ser devueltos a los puntos de contratacin porque haba disminuido el precio del producto y no costeaba pizcarlo. Otro cambio digno de mencin es el de la disminucin sistemtica del ingreso derivado del cultivo y los jornales de la marigana. Mientras que los pobladores de al menos dos localidades hablaban de este trabajo y de los ingresos que del mismo derivaban abiertamente en el 2001, es claro que en para el 2002 haban disminuido. Ello acarre un impacto en trminos de mayor pobreza aunque tambin disminuy la oferta de drogas en esos pueblos.
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entre otros).32 El ciclo domstico es uno de los ms importantes factores en la definicin y construccin de distintos escenarios de vulnerabilidad. La primera fase del ciclo, conocida como etapa de expansin, y la ltima, la etapa de dispersin avanzada, estn caracterizadas por las fuertes presiones y dificultades econmicas. Las caractersticas sociodemogrficas del hogar moldean el nmero y tipo de miembros capaces de generar ingresos y las necesidades de consumo distintas en trminos de tipos y montos. Estas dos etapas estn tambin caracterizadas por fuertes gastos. En el caso de los hogares en la etapa de expansin hay necesidades imperiosas cuya satisfaccin implica gastos que no siempre se pueden hacer: la construccin o compra de una vivienda, el equipamiento de la misma, los gastos directos e indirectos de la escolarizacin de los hijos, etctera. La etapa de dispersin avanzada, por otra parte, est asociada a dificultades econmicas, bajos ingresos y fuertes gastos relacionados con la salud. Ahora bien, el ciclo domstico, por s solo, no es suficiente para caracterizar y definir los escenarios domsticos de vulnerabilidad. Del factor ciclo domstico se desprenden otros ms. La estructura y la composicin domsticas son cruciales porque de ellas depende que existan miembros del hogar que pueden realizar actividades de generacin de ingresos. Los hogares extensos, como se ha observado en distintos estudios, pueden ser ms propicios para el bienestar cuando en ellos se conjugan no slo prcticas de ahorro derivadas de economas en vivienda sino ms altas cantidades y proporciones de trabajadores y generadores de ingresos. El grado de diversificacin de las fuentes de ingresos que nutren las economas domsticas es extremadamente importante. Mientras mayor diversificacin exista en un grupo domstico, ms posibilidades de defensa existen ante los cambios del entorno. Si al menos una de esas fuentes est asociada a prestaciones y seguridad social, mayores elementos de proteccin estn garantizados. El peor de estos escenarios es el de un hogar dependiente de agricultura (de temporal) empobrecida, sin ninguna otra actividad productiva o asalariada que funja como contrapeso a la crtica situacin de los campos agrcolas de nuestro pas.
32. Un ejemplo de la inuencia del ciclo domstico lo proporcionan los grupos domsticos que transitaron al EDA. Estos tienen niveles de ingresos superiores a la mayora de los hogares beneciarios. Empero, los dos factores principales asociados con los ingresos ms altos son, por un lado, la reduccin de la relacin o tasa de dependencia (trabajadores/ consumidores debido al aumento de los generadores de ingresos y/o la salida de miembros que no participaban como tales) y, por el otro, el aumento de los ingresos del hogar como resultado de la obtencin de mejores empleos por parte de los jefes y jefas. Ambos factores pueden coincidir o no. Lo relevante aqu es que los hogares que mejoraron sus niveles de bienestar, por ciclo, lo hicieron por dejar atrs la fase de expansin y entrar de lleno a la de equilibrio que se caracteriza por el ingreso de los hijos mayores al mercado de trabajo. Los hogares que transitan por la etapa de dispersin, que ocurre cuando los hijos mayores que ya aportaban ingresos al hogar forman nuevas familias, pueden caer de nuevo en la pobreza dependiendo del nmero de miembros no hbiles, del nmero y tipo de los activos y del estado de salud de los miembros envejecidos y, por lo tanto, pueden volver a ser candidatos a los apoyos del programa. Por otro lado, el cambio positivo que experimentaron los hogares que aumentaron sus ingresos debido a cambios en las ocupaciones (mejores empleos) se explica por factores que dependen del entorno laboral-econmico y que, por lo tanto, estn fuera del alcance del Programa Oportunidades (Escobar, Gonzlez de la Rocha y Corts, 2005).
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Los factores asociados al aumento de la vulnerabilidad de los hogares son, en orden de importancia: 1. La escasez de empleos locales y la precariedad de los existentes. Ante ello, los individuos emigran o se conforman con las opciones precarias y mal pagadas que pueden encontrar localmente. 2. La enfermedad. Llama la atencin la enorme cantidad de hombres incapacitados para el trabajo por enfermedad, algunos de ellos viejos pero otros relativamente jvenes que no cumplen con el papel de proveedores econmicos por carecer de buena salud. La enfermedad merma los ingresos familiares tanto porque el enfermo y su cuidador dejan de percibir ingresos como porque la enfermedad ocasiona gastos. La enfermedad es un factor de vulnerabilidad en s misma y en cualquiera de las combinaciones con otros factores que se presente. La combinacin de mayores riesgos es, empero, la diada vejez-enfermedad. Hemos constatado en sta y en otras investigaciones que la prdida de la salud no slo acarrea dolor e incapacidad fsica sino, tambin, deterioro en las posibilidades de generar ingresos, gastos fuertes en servicios de salud y aislamiento social (Gonzlez de la Rocha y Villagmez, 2005). 3. La feminizacin de las economas domsticas. Ello no sera un factor de vulnerabilidad si los ingresos femeninos fueran ms elevados y regulares, pero los salarios de las mujeres son muy bajos, irregulares, dependen del nmero de prendas confeccionadas o del monto de alimentos preparados que venden, y tienen nulas prestaciones. El trabajo remunerado y los ingresos de las mujeres son muy importantes para la economa de sus hogares, pero el hecho de que en muchos casos es el nico sostn del grupo domstico, su exclusividad, es un factor de vulnerabilidad. El trabajo femenino, cuando coexiste con el de otros miembros del hogar, es un factor de bienestar, pero cuando ste aparece sin la existencia de otras fuentes y otros generadores de ingresos da lugar a situaciones de escasez e inseguridad. 4. Por ltimo, la vivienda precaria que no propicia su uso como recurso en la generacin de ingresos monetarios y no monetarios e implica ms tiempo de las mujeres en la realizacin de las tareas domsticas. En cambio, entre los factores que se encuentran asociados a la disminucin de la vulnerabilidad estn: 1. La diversificacin de las fuentes de ingresos domsticos que descansa en la participacin de varios miembros del grupo domstico en distintos nichos de las estructuras de empleo (incluso como migrantes a E.U.A.).
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2. El trabajo femenino cuando coexiste con la participacin masculina en los procesos de generacin de ingresos. 3. Por ltimo, las viviendas slidas, seguras y con servicios bsicos aumentan las capacidades familiares a travs de mejores condiciones para la salud, el estudio, el trabajo productivo y el reposo. Los grupos domsticos en donde confluyen estos factores son escenarios mucho ms capaces de afrontar riesgos. Interesa, para los fines de ahondar en la comprensin de la vulnerabilidad, centrar la atencin en los rasgos y los procesos de los hogares vulnerables incorrectamente dados de baja del programa.33 Sobresale el hecho de que estos hogares pasan actualmente por la etapa de dispersin avanzada del ciclo domstico y, por lo tanto, sus miembros estn envejecidos, tienen pocas e irregulares fuentes de ingresos, pocos trabajadores (los que hay tienen trabajos precarios e inestables que proporcionan ingresos irregulares y muy bajos), redes deterioradas y vnculos con, sobre todo, parientes igualmente empobrecidos. Adems, en los hogares viejos se han dado procesos de desaparicin de activos (se han vendido o perdido), procesos de prdida de salud y de la capacidad de generacin de ingresos. Los hogares que han logrado aliviar su condicin de pobreza y que han sido candidatos a la graduacin mediante el Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA) tienen aspectos comunes ligados, en primer lugar, al ciclo domstico y los cambios en la estructura del hogar, en segundo a estrategias laborales y en tercer lugar a mejoras en el contexto. Respecto de la influencia del ciclo se encuentra la reduccin del nmero de dependientes, el aumento de los ingresos por hogar (tanto por efecto del ciclo domstico como de la existencia de opciones laborales) y el ingreso de varios miembros del grupo domstico al mercado laboral (que anteriormente eran demasiado jvenes para ello). Cuando los hogares dejan de ser nucleares y se convierten en hogares extensos tambin en gran medida por la influencia del ciclo- coexisten varios miembros generadores de ingresos y la relacin de dependencia baja. Por otro lado, se observan casos en los que el aumento de los ingresos del hogar es debido a la incursin de sus miembros en mejores empleos, aunque ello no sea el resultado de cambios en la relacin de dependencia. La mejor insercin en el mercado de trabajo puede ser el resultado, por un lado, de estrategias laborales y, por el otro, de cambios en el contexto (mercado de trabajo). Todo ello sugiere que las transferencias de Oportunidades son ms importantes en la etapa de expansin y en la de dispersin avanzada del ciclo domstico, y
33. El anlisis de los hogares dados de baja del programa form parte de la evaluacin cualitativa de impacto del programa Oportunidades realizada en 2005, en la que se evalu el EDA y se estudi la pertinencia de las acciones del programa en torno a dar de baja hogares supuestamente no pobres o que haban superado su pobreza como beneciarios y que, por lo tanto, ya haban traspasado la lnea de elegibilidad (Escobar, Gonzlez de la Rocha y Corts, 2005).
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no tanto en la de consolidacin. Sin embargo, existen contextos en los que el supuesto equilibrio de algunos hogares consolidados es sumamente precario (Paredes, 2006). El anlisis realizado para esta evaluacin dio los elementos para pensar en tres distintas combinaciones de factores de vulnerabilidad o escenarios. Aunque se trata de construcciones a partir del anlisis de los estudios de caso no constituyen casos empricos reales. Sin embargo, estos escenarios s existen en la realidad, son los ms necesitados y su atencin debe ser prioridad de la poltica social. Escenario A: hogar envejecido que puede ser unipersonal o no. Miembro(s) de la tercera edad frecuentemente enfermo(s), lo que ocasiona fuertes gastos. La vulnerabilidad est fincada en la escasa o nula capacidad de satisfacer las necesidades de sus miembros porque o bien no hay miembros disponibles para el trabajo o porque los gastos sobrepasan los ingresos. Estos viejos suelen vivir en condiciones de aislamiento social o deterioro y fragilidad de los vnculos en los que el intercambio social o los sistemas informales de apoyo se basan. Escenario B: hogar muy joven con un fuerte desequilibrio entre el nmero de generadores de ingresos y el nmero de consumidores. La situacin de vulnerabilidad se recrudece cuando la (frecuentemente) nica fuente de ingresos es la agricultura poco productiva en contextos de deterioro o estancamiento de las condiciones de produccin. Este es el tpico escenario domstico en el que los hijos desertan de la escuela para intentar devengar ingresos, las viviendas son precarias, las relaciones domsticas poco armnicas y las redes sociales poco redituables (todos los miembros de la red se encuentran ms o menos en las mismas condiciones o se produce aislamiento social). Escenario C: hogares formados por abuelas y nietos. Esta configuracin familiar y domstica surge de la emigracin de la generacin intermedia.34 Este escenario puede ser uno de los ms vulnerables porque conjuga los factores de vulnerabilidad de los anteriores dos. Es decir, miembros viejos y probablemente enfermos que han visto mermadas sus capacidades de generacin de ingresos, con la presencia de nios y jvenes que no trabajan y que ocasionan fuertes desembolsos para la continuacin de sus trayectorias educativas. Escenario D: hogares con enfermos crnicos. Aunque la enfermedad es uno de los factores del primer escenario, es necesario pensar en un escenario especfico para los hogares con enfermos crnicos. Hasta hace pocos aos, las
34. A este tipo de arreglo familiar le hemos llamado hogar dona por carecer de la generacin intermedia (Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2004; Gonzlez de la Rocha, 2006). La emigracin tanto interna como internacional de hombres y mujeres en edades productivas (y reproductivas) ha provocado la existencia de estas estructuras familiares en las que los abuelos se quedan a cargo de la crianza y la socializacin de los hijos de los migrantes, quienes son los que con frecuencia fungen como proveedores econmicos. As, la produccin/generacin de ingresos y la reproduccin son tareas que, en este tipo de hogares, se encuentran escindidas (Gonzlez de la Rocha, 2006).
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enfermedades crnicas y los accidentes graves acarreaban con mucha facilidad la muerte de las personas. Hoy en da los enfermos tienden a sobrevivir por ms tiempo, pero con fuertes costos y mermas en la capacidad de trabajo del hogar en su conjunto. La supervivencia de miembros debilitados, paradjicamente, es un factor de vulnerabilidad. Escolaridad: En los hogares en donde confluyen factores de vulnerabilidad se observa un impacto muy limitado respecto de la tan buscada construccin de capital humano en la generacin de nios y jvenes de los hogares beneficiarios: la educacin y la salud. En esos escenarios encontramos una clara predisposicin o mayor riesgo de que los nios y jvenes dejan de asistir a la escuela para dedicarse al trabajo familiar o asalariado. Los factores que actan en contra de la continuidad escolar son: 1) el costo de oportunidad de los estudios (que puede decrecer en los casos en los que los jvenes consiguen empleos de horario flexible que les permita combinar ambas actividades); 2) los costos directos e indirectos de la educacin (uniformes, materiales, renta de computadoras, fotocopias, transporte y almuerzos que aumentan en el nivele secundaria- y cuotas escolares que se incrementaron en varios de los establecimientos escolares estudiados);35 y 3) la oferta educativa: la falta de espacios y equipo en las escuelas secundarias que limita el ingreso y, por lo tanto, ser aceptado como becario del programa. La confluencia de factores de vulnerabilidad y los mencionados arriba que actan en contra de la continuidad escolar explica que en algunos escenarios domsticos haya desersin escolar, trabajo precoz y uniones tempranas, es decir, escenarios de acumulacin de desventajas en donde se reproduce la transmisin de la pobreza. La incorporacin y permanencia en Oportunidades tienen un impacto muy significativo en la continuidad y el mayor logro escolar.36 Las becas han sido clave pare extender la escolaridad de los jvenes especialmente para aquellos que
35. Los costos indirectos pueden ser efectivamente muy altos. Hemos calculado que el transporte a la escuela, por ejemplo, absorbe hasta el 80 por ciento de la beca Oportunidades en los primeros aos de secundaria, puesto que las escuelas secundarias existen en un menor nmero que las primarias y suelen estar ms alejadas de las viviendas. Los gastos relacionados con la asistencia a la escuela compiten con otras reas del consumo (alimentacin y cuidados a la salud) y se llega en algunos casos al punto en el que estos servicios y el consumo alimenticio tienen que ser severamente restringidos con tal de cumplir con los gastos en educacin. Los conocidos trueques de los pobres no desaparecen sino que se trasladan a otros niveles, con tal de cumplir con el compromiso o corresponsabilidad con el Programa (Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2005b:277). 36. Lo contrario tambin fue documentado en campo: encontramos algunos casos de estudiantes que dejaron la escuela por falta de recursos como resultado de la baja del programa (tal es el caso de los hogares pobres dados de baja, frecuentemente por incumplimiento de corresponsabilidades o por conictos entre las titulares y otros actores del programa).
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cursan la educacin media superior.37 El aumento del alumnado en el nivel de educacin media superior es sorprendente. En algunos planteles el incremento fue de 100 por ciento en los dos aos que siguieron al inicio de apoyos a estudiantes de la escuela media superior (tanto en los colegios de bachilleres, preparatorias y escuelas tcnicas). La cobertura al nivel primaria ha alcanzado casi el cien por ciento. En suma, se puede concluir que hay un impacto acumulativo en el campo educativo de los hijos de las familias con Oportunidades. A pesar del aumento de los costos, lo observado en 2004 es sustancialmente mejor que lo observado en 1999 y 2000 y lo observado en el 2008 parece estar a aos luz de lo que documentamos en el 2004. En aquellos primeros aos, el trnsito de primaria a secundaria era un evento raro. En 2006 era mayoritario y en 2008 encontramos ex becarios de ambos sexos de entre 18 y 22 aos que declararon al estudio como su ocupacin principal y un grupo de ex - becarios no deleznable (aunque an minoritario) se encuentra actualmente cursando estudios universitarios. El efecto que el programa Oportunidades ha tenido en la educacin formal o escolaridad de los nios y jvenes becarios es muy claramente positivo. La asistencia escolar se ha incrementado, las trayectorias educativas se han alargado y la desercin escolar, especialmente debida al trabajo infantil, se ha abatido considerablemente. Los montos ms altos de las becas de las nias y las jvenes han dado tan buenos resultados que la brecha de gnero se ha invertido (Gonzlez de la Rocha, 2008). Las mujeres beneficiarias estn alcanzando niveles de escolaridad mucho ms altos que los de sus madres y que los de la poblacin no beneficiaria de pares (sus hermanos, parientes, vecinos, etc.).38 Por otro lado, el anlisis realizado tomando en cuenta la variable etnicidad ha mostrado que la brecha tnica (tradicionalmente a favor de los no indgenas) se ha estrechado cuando se consideran hombres y mujeres pero se ha invertido (tradicionalmente a favor de las mestizas) cuando se toman en cuenta slo las
37. Hay cierto consenso sobre la relativa facilidad con la que las familias procuran la asistencia de los nios y jvenes a la escuela primaria y secundaria, sobre todo porque la mayora de las localidades rurales cuentan con planteles de estos niveles educativos. La educacin media superior implica, en casi todos los casos estudiados, el traslado a las cabeceras municipales u otros poblados, lo que aumenta signicativamente los costos. Hay diferencias y matices comunitarios: la opcin del bachillerato, en localidades menos pobres, se juzga como algo que siempre ha sido posible (aunque con obvias dicultades). En las ms pobres los informantes sealan que, sin Oportunidades, los jvenes no terminaran la secundaria, y en algunos casos ni la primaria. En algunas comunidades el programa es imprescindible para prolongar la carrera educativa; en otras toma la forma de un aliciente que se suma a otros, por lo que podemos armar que Oportunidades ha disminuido la brecha en logros escolares- entre estados y comunidades ricos y pobres. Sin embargo, los apoyos monetarios por s mismos no bastan para garantizar el trmino de la secundaria o el bachillerato. La ausencia de enfermedad, la cercana de los planteles educativos y la existencia de recursos domsticos relativamente conables remesas de un miembro migrante laboral, por ejemplo- son factores muy importantes que explican la continuidad escolar y el alargamiento de las trayectorias educativas. 38. Segn el Conteo de Poblacin 2005 la brecha educativa intergeneracional es 2.49 aos mayor en hogares participantes en el programa Oportunidades que en el resto de los hogares del pas, aunque desde luego esta cifra no se origina de una poblacin socio-econmicamente comparable, coincide en buena medida con los resultados de la evaluacin cualitativa.
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mujeres: las mujeres indgenas, han incrementado su escolaridad y sus niveles actuales son 2.91 aos altos que los de las indgenas no beneficiarias, 6.34 aos ms altos que los de sus madres y .82 aos ms altos que los niveles alcanzados por las mestizas beneficiarias. An considerando estos avances, en las comunidades ms pobres del pas, las pioneras en el Programa PROGRESA Oportunidades, la mayor parte de los jvenes en edad de acudir a una escuela de nivel medio superior no lo hace. Pero un hallazgo importante es el del efecto de demostracin en el resto de la poblacin entre las familias que no han sido incorporadas al programa- en el inters en la educacin de los hijos. Sin embargo, el principal obstculo para que estos jvenes escolarizados logren realmente romper el crculo de reproduccin intergeneracional de la pobreza es la escasez de empleos. Algunos de ellos, empero, estn incursionando en ocupaciones distintas a las de sus padres y en peldaos ms elevados de la jerarqua ocupacional (Gonzlez de la Rocha, 2008), pero estos avances an son muy tmidos y de ninguna manera se equiparan a los logros del programa en la escolaridad de la poblacin beneficiaria.
CONCLUSIN
Este artculo muestra que, gracias a su diseo, a su aplicacin y ampliacin hasta el 28% de la poblacin mexicana, sus evaluaciones, y su apertura a los hallazgos crticos, el programa Oportunidades muestra logros excepcionales, tanto desde el punto de vista de otras polticas sociales mexicanas como en un panorama comparativo internacional. Resalta entre estos la reduccin en las brechas de gnero y tnica, el avance escolar sustancialmente mayor entre los beneficiarios, y resultados ya visibles en los empleos de algunos de los ex becarios. Sin embargo, estos logros se ven reducidos por un entorno poco favorable, tanto en lo que toca a otras polticas pblicas como al entorno de los mercados laborales y de la organizacin de la produccin rural. Hoy, Mxico es incapaz de ofrecer a sus jvenes las oportunidades que necesitan y que su educacin debera abrir. Es necesario continuar con el desarrollo, la vigilancia, la evaluacin y las mejoras de polticas y programas como Oportunidades. Pero el desafo mayor, prioritario y urgente consiste en impulsar un crecimiento incluyente que les permita a estos jvenes participar en la creacin de una sociedad ms rica y ms justa.
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SEo IV
EXPEriNcias comParadas
CAPTULO 7
PARA ONDE CAMINHAM OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA CONDICIONADAS? AS EXPERINCIAS COMPARADAS DO BRASIL, MXICO, CHILE E URUGUAI*
Fbio Veras Soares**
1 INTRODUO: CONTEXTUALIZANDO OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA CONDICIONADA NA AMRICA LATINA
Os programas de transferncia condicionadas (PTCs) se firmaram, ao longo das ltimas duas dcadas, na principal inovao da poltica de proteo social dos pases da Amrica Latina. Esse reconhecimento tem levado a uma crescente demanda por cooperao para a implementao desse tipo de programa, tanto intrarregional quanto para pases de outras regies do mundo, como a sia e a frica. Grande parte do reconhecimento deriva das robustas avaliaes de impacto tanto experimental quanto quasi-experimental1 que documentaram impactos positivos do programa sobre matrcula e frequncia escolar; sobre taxa de imunizao de crianas e aumento de visitas aos postos de sade para consultas pr-natal e neonatal, assim como para monitoramento do desenvolvimento da criana e melhora do estado nutricional das crianas.2 Em certos casos, foi possvel documentar impactos positivos sobre investimento em empreendimentos na rea rural3 e reduzido impacto, em geral positivo, sobre a participao no mercado de trabalho dos membros adultos das famlias beneficirias. Estudos tambm constataram que em pases onde esses programas adquiriram maior escala, os programas tm um impacto no s sobre o alvio da pobreza, particularmente da pobreza extrema, mas tambm tm contribudo para a reduo da desigualdade de renda.
* O autor gostaria de agradecer os comentrios e esclarecimentos de Iliana Yashine, Antnio Claret Campos Filho, Andrea Vigorito e Veronica Amarante. Qualquer erro ou omisso so de total responsabilidade do autor. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e pequisador do Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG/UNDP). 1. Para um resumo dos principais impactos dos PTCs nessas dimenses, ver Fiszbein e Schady (2009). Para uma perspectiva comparada a partir dos resultados do Bolsa Famlia, ver Soares, Ribas e Osorio (2010). 2. Os PTCs com melhores impactos sobre o estado nutricional das crianas so aqueles que, alm do benefcio, tambm distribuem suplementos alimentares para crianas de acordo com a sua faixa de idade. 3. Ver Gertler, Martinez e Rubio-Codina (2006) para uma avaliao do impacto do Progresa (Mxico) sobre a probabilidade de investimento em micronegcios e Soares, Ribas e Hirata (2010) para o impacto do programa Tekopor (Paraguai) sobre a probabilidade de investimento na prpria produo e sobre o montante do investimento para os benecirios que vivem em reas rurais.
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Impactos sobre o maior empoderamento das mulheres que, em geral, so as titulares dos benefcios nesse tipo de programa, tambm foram identificados tanto em pesquisas quantitativas quanto em pesquisas qualitativas.4 No obstante, h uma vertente da literatura que tem criticado a noo de empoderamento5 usada nesses estudos e ressaltam o fato de os programas reforarem papis tradicionais para as mulheres, colocando suas necessidades em segundo plano, e serem muito centrados nas crianas. Outra dimenso que tem sido bem menos avaliada, mas que, sem dvida, uma dimenso extremamente importante, no s para a efetividade e consolidao dos impactos positivos do programa, mas tambm para a correo de rumos no caso de impactos negativos, so as mudanas institucionais geradas pelo programas. O fato de o programa atuar de maneira multissetorial faz com que haja presso para a melhora da prestao de servios tambm nas outras reas, como sade e educao. Esses impactos despertaram o interesse de pases que ainda no haviam adotado programas de transferncia de renda condicionada, particularmente, em um contexto no qual se buscavam alternativas de polticas que facilitassem o cumprimento das metas do milnio. O casamento do combate imediato pobreza e das intervenes pelo lado da demanda nas reas de sade e educao, propiciado pelos PTCs, fez com que eles se tornassem candidatos naturais a assumir um papel proeminente na agenda de diversos governos. Alm disso, o entusiasmo de instituies multilaterais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Mundial, e, em menor escala, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) com relao implementao desse tipo de programa gerou um ambiente de cooperao e assistncia tcnica, bem como de apoio financeiro e suporte ideolgico propcio disseminao dos PTCs na regio. Os PTCs so claramente identificados por seus dois objetivos alvio da pobreza em curto prazo e quebra da transmisso intergeracional da pobreza em longo prazo e por trs caractersticas bsicas: i) a existncia de mecanismos de focalizao; ii) as exigncias de contrapartidas, por parte das famlias, para que possam receber o benefcio, as chamadas corresponsabilidades, mormente nas reas de sade e educao, para estimular a acumulao de capital humano das crianas; e iii) o fato de o benefcio ser pago em dinheiro e no em espcie. A esse conjunto de caractersticas podem-se somar as seguintes especificidades que esto inter-relacionadas: o fato de o titular do benefcio ser, em geral, a me ou a mulher responsvel pela criana e um foco no bem-estar das crianas.
4. Ver Soares e Silva (2010c) para um apanhado das avaliaes do Bolsa Famlia, Chile Solidrio e Familias en Accin (Colmbia). 5. Ver Molyneux (2009) e Jenson (2009).
Para Onde Caminham os Programas de Transferncia Condicionadas...
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Apesar dos objetivos e das caractersticas comuns listadas acima, os motivos e formas como os PTCs tm sido adotados, implementados e evoludo nos diferentes pases so bastante distintos.6 Essas distines podem ser delimitadas por dois critrios bsicos: a nfase posta em cada um dos objetivos dos PTCs e a maneira pela qual os programas se relacionam ou se posicionam no sistema de proteo social dos seus pases. Tais diferenas, por sua vez, traduzem-se nas escolhas de desenho dos diferentes componentes do programa, mas nem sempre de forma concertada e harmoniosa. Nesse sentido, diferenas que podem parecer mnimas so, de fato, extremamente relevantes para se entender para onde caminham os PTCs. Essas diferenas so percebidas nas opes de focalizao; na forma como as corresponsabilidades so implementadas; no tempo mnimo e mximo que uma famlia beneficiria pode permanecer no programa; pelo valor do benefcio; pela forma como o valor varia (ou no) com o nmero de filhos e/ou o ano letivo cursado pelas crianas; se h possibilidade de incorporao entre os beneficirios de famlias sem filhos; se h incorporao contnua de novos beneficirios e desligamentos de beneficirios que se tornam no elegveis (regras de graduao); e a existncia ou no de programas complementares e a forma como estes so percebidos/concebidos, para citar algumas. H ainda caractersticas institucionais importantes relacionadas sustentabilidade poltica, financeira e distributiva dos programas. Por exemplo, que tipo de financiamento tem o programa, recursos prprios ou oriundos de emprstimos; que instituio responsvel pela execuo do programas; como se d a coordenao entre a agncia executora do programa e os ministrios responsveis pelas reas de sade e educao; e como se d a participao do poder local no programa, tanto na seleo de beneficirios quanto na garantia da existncia de servios de sade e educao para que as corresponsabilidades possam ser cumpridas pelas famlias. Essas caractersticas institucionais tambm moldam a evoluo do programa e redefinem seu papel no sistema de proteo social dos pases. Com relao a esse ltimo aspecto, Bastagli (2009) destaca que os PTCs enfrentam trs grandes desafios na Amrica Latina para que se consolidem como componentes efetivos de uma poltica de proteo social inclusiva. O primeiro ir alm de um conceito restrito de gerenciamento de risco que justificaria a existncia de redes mnimas de proteo social; o segundo o desenvolvimento de um conjunto coordenado de polticas, atentando para a questo da sustentabilidade financeira, que colocaria os PTCs como um dos componentes de longo prazo (no emergencial ou transitrio) do sistema de proteo social dos pases; e, finalmente,
6. Handa e Davis (2006) e Soares e Britto (2007) chamam a ateno para a tenso existente entre os dois objetivos e seus impactos no desenho do programa.
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o terceiro ter um foco no desenvolvimento da capacidade institucional dos pases na implementao dos programas, de modo a evitar desvios na implementao que levem uma subcobertura estrutural da populao a ser atendida. Resolver (ou responder a) esses desafios no implica adoo de um modelo nico. Como buscamos argumentar ao longo deste captulo, o formato que os PTCs adotaram nos diferentes pases tem mais relao com a histria (tradio) das polticas sociais, nos seus aspectos de continuidade e de ruptura, e com o contexto no qual diagnsticos especficos sobre a oportunidade da adoo desse tipo de programa ou de componentes desses programas foram realizados. Este artigo busca compreender os programas do Brasil, Mxico, Chile e Uruguai a partir dessa dupla abordagem, avaliando o peso que os programas colocam nos dois objetivos a partir de elementos do desenho e da implementao dos programas e como os programas se situam atualmente no sistema de proteo social de cada pas.7 Na prxima seo, descrevemos origem e evoluo de cada programa at chegar ao seu desenho atual. Na terceira seo, conclumos com uma discusso sobre de que forma os programas se aproximam e se distanciam do que seria um desenho de ideal de PTC e as implicaes desses movimentos para seu futuro.
2 TRANSFERNCIAS CONDICIONADAS NO MXICO, BRASIL, CHILE E URUGUAI
Seguiremos uma ordem cronolgica baseada na adoo de PTCs no nvel nacional, independentemente de experincias subnacionais. Desse modo, comearemos pelo Mxico, que introduziu o seu programa em nvel nacional em 1996, evitando, assim, a disputa pela paternidade desse tipo de programa. Nesse aspecto, interessante notar que, em geral, se acredita que os primeiros PTCs na Amrica Latina foram implementados no Mxico e no Brasil. No entanto, pelo menos em termos de desenho, o primeiro PTC foi implementado em Honduras, em 1990, com o Programa de Asignacin Familiar (PRAF). Esse programa tinha como objetivo atenuar os efeitos das polticas de ajuste estrutural sobre as famlias mais pobres, por meio da manuteno do nvel de consumo da famlias ou, pelo menos, evitando que ele casse abaixo de um nvel crtico (COHEN; FRANCO; VILLATORO, 2006a). O programa tinha condicionalidades, na sua maior parte, ligadas frequncia escolar e a visitas aos centros de sade, que no foram monitoradas8 (MOORE, 2007).
7. Neste artigo no discutiremos os impactos dos programas. A discusso ser centrada no desenho e nas principais caractersticas da sua implementao. 8. O PRAF I, como foi chamada essa primeira tentativa de PTC em Honduras, conviveu com o PRAF II, que foi uma tentativa de superar as falhas do primeiro, no sentido de melhorar a focalizao, o monitoramento das corresponsabilidades e, tambm, ampliar a oferta de servios de educao e sade. Entretanto, o programa nunca conseguiu passar de sua fase piloto e incorporar tambm os benecirios do PRAF I. O PRAF II foi implementado entre 1998 e 2006 por meio de emprstimo do BID. O desenho do programa foi fortemente inuenciado por consultores internacionais e funcionrios do prprio BID. Esse o programa mais conhecido de Honduras, em grande medida devido avaliao experimental realizada pelo International Food Policy Research Institute (IFPRI).
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2.1 Progresa/Oportunidades
O Progresa, no Mxico, renomeado Oportunidades, em 2001, foi institudo em 1997 e nasceu no contexto de uma discusso que se iniciou ainda em 1994, na busca de uma resposta crise econmica que levou ao aumento da pobreza no pas (GONZALEZ DE LA ROCHA, 2010). A essa crise econmica somava-se tambm uma instabilidade poltica, representada pelo levante da guerrilha no estado de Chiapas e pelo assassinato do candidato presidencial do Partido Revolucionrio Institucional (PRI), em dezembro de 1994. importante destacar, no entanto, que o Progresa no foi o primeiro programa inovador de larga escala no combate pobreza a ser implementado no Mxico. Cohen, Franco e Villatoro (2006b) argumentam que o Programa Nacional de Solidariedad 1989-1994 (Pronasol) trouxe importantes inovaes para a poltica social mexicana que seriam apropriadas e ajudariam na formatao do Progresa. Exemplos dessa inovao foram focalizao das aes do programa na populao pobre e indgena, nfase na descentralizao e na participao das comunidades e o aumento do oramento dedicado ao desenvolvimento social. Alm desses aspectos, um de seus componentes, o Nios en Solidariedad, foi um antecedente importante para o desenho do Progresa, uma vez que o programa oferecia bolsas de estudos para crianas pobres que frequentassem a escola, apesar da cobertura muito limitada (LEVY, 2006). No entanto, o Pronasol apresentava srios problemas do ponto de vista de seleo de beneficirios, pois reinavam prticas corporativas e clientelistas tradicionais. As crticas a essas prticas levaram o Progresa a buscar no s reformar a maneira de realizar a transferncia, em dinheiro, em vez de produtos alimentcios, ou atravs de subsdio a alimentos, mas tambm tornar os programas sociais menos suscetveis a influncias clientelsticas e/ou corporativas, por meio de um processo de seleo de beneficirios mais objetivo. Se, de um lado, a questo da focalizao visava combater procedimentos clientelsticos na seleo dos beneficirios dos programas sociais, por outro, o enfoque no desenvolvimento das capacidades das pessoas a partir do investimento do capital humano das crianas, com a garantia de acesso educao, sade e nutrio adequada, representava um alinhamento com objetivos de longo prazo de um PTC, completando sua trinca de caractersticas: focalizao, transferncia de dinheiro e existncia de corresponsabilidades a serem exigidas das famlias. O desenho final do Progresa beneficiou-se ainda de dois antecedentes importantes. O primeiro foi a proposta do Conselho Nacional de Populao (Conapo), coordenada pelo secretrio-geral do Conapo Jos Gomez de Len e concebida, em 1994, atendendo ao pedido do presidente Zedillo de criao de um programa de transferncia de dinheiro direto populao com aspectos
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(corresponsabilidades) que seriam incorporados ao desenho do Progresa dois anos mais tarde (HERNNDEZ-FRANCO, 2008). O segundo antecedente foi a proposta liderada por Santiago Levy, ento subsecretrio do Ministrio das Finanas, de fazer um programa de transferncias monetrias a famlias pobres que substitusse os subsdios do leite e das tortilhas, condicionando o benefcio a visitas a postos de sade (YASHINE; OROZCO, 2010). Aspectos importantes dessa ltima proposta puderam ser testadas em um projeto-piloto realizado no estado de Campeche. O Programa de Canasta Bsica Alimentaria para el Bienestar de la Familia era um programa de segurana alimentar e nutricional pautado pela transferncia em dinheiro, por meio de um carto magntico que poderia ser utilizado em lojas credenciadas pelo programa, e que exigia, em contrapartida, que as mes beneficirias gestantes ou lactantes e seus filhos menores de cinco anos realizassem controles peridicos nos centros de sade. A avaliao desse piloto mostrou que a populao, de fato, preferia as transferncias monetrias distribuio de alimentos e que o programa promoveu competio entre as lojas comerciais, o que favoreceu os consumidores/ beneficirios (COHEN; FRANCO; VILLATORO, 2006b). No entanto, o piloto tambm demonstrou que o uso do carto magntico e o credenciamento das lojas funcionavam bem nos centros urbanos, mas no eram viveis em reas rurais, fazendo-se necessria a transferncia em dinheiro (HERNNDEZ-FRANCO, 2008). No desenho final do programa, houve a incorporao da dimenso de educao como uma das corresponsabilidades e no adotou-se o uso do carto em lojas especficas, uma vez que esse modelo seria invivel em reas rurais. Do ponto de vista do apoio poltico e da coordenao institucional, dois aspectos foram extremamente relevantes para a consolidao do desenho do Progresa. Em primeiro lugar, a crise econmica e poltica e certo consenso acadmico quanto aos determinantes da pobreza e quanto s dificuldades e os logros das experincias dos programas anteriores permitiram apoio poltico ao redesenho das polticas de combate pobreza em geral e, particularmente, reforma dos subsdios de alimentos (LEVY, 2006). Em segundo lugar, o desenho de um programa com a complexidade de um PTC impunha uma coordenao institucional gigantesca, que foi conquistada em larga medida pela incorporao das diversas instituies nas discusses acerca do desenho do programa (HERNNDEZFRANCO, 2008). Outra inovao bastante relevante do desenho do Progresa foi o uso intensivo de informao primria no s no processo de seleo de beneficirios por meio de mapas de pobreza, priorizao geogrfica e subsequente seleo de famlias beneficirias por um sistema de pontuao baseado no mtodo estatstico de componentes principais, mas tambm na implementao de uma avaliao de impacto de natureza experimental por meio da seleo aleatria (sorteiro) de
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comunidades tratadas que comeariam o programa em 1997 e comunidades de controle que comeariam o programa 18 meses depois das primeiras. Os resultados positivos das avaliaes do Progresa tiveram o impacto interno de consolidar e aperfeioar o desenho do programa, fazendo com que resistisse transio de governos de partidos polticos diferentes, bem como um impacto externo de facilitar a adoo de PTCs em outros pases da Amrica Latina que discutiam a pertinncia de um programa dessa natureza, inclusive naqueles pases que j tinham avanado nestas experincias, mas no realizaram robustas avaliaes de impacto, como no caso das experincias locais no Brasil. O programa comeou, portanto, atendendo as reas rurais e, aos poucos, se expandiu para reas semiurbanas e urbanas. O foco na acumulao de capital humano, entendido como desenvolvimento de capacidades na linguagem do programa, traduzia-se tambm na necessidade de infraestrutura de sade e educao para que o programa pudesse ser iniciado em uma determinada localidade. Em 2004, o programa atingiu sua meta de 5 milhes de famlias beneficirias e voltou a crescer a partir de 2008, alcanando 5,8 milhes de famlias beneficirias em 2010, o que corresponde, assim como o Bolsa Famlia a 25% da populao do pas. Com relao estrutura de benefcios do Oportudidades importante destacar que apesar do foco nas crianas, famlias elegveis pela pontuao no seu nvel de pobreza, mas que no possuem filhos, podem receber o benefcio nutricional (apoyo alimentario), $ 215, correspondente ao benefcio bsico do programa para todos os domiclios. A ele somaram-se nos ltimos anos, ainda no mbito das dimenses de nutrio e de sade, o apoyo energtico de $ 60 (para gastos com gs de cozinha), o vivir mejor, $ 120, criado como compensao pela crise dos preos dos alimentos de 2008, e um benefcio (apoyo infantil vivir mejor) para cada criana que no esteja no terceiro ano do primrio (0 a 9 anos) no valor de $ 100.9 Todos esses novos benefcios, no mbito nutricional e de sade, foram criados nos ltimos dois anos, em parte, como resposta crise dos preos dos combustveis e dos preos dos alimentos. Tambm como resposta crise, criouse e expandiu-se um programa similar ao Oportunidades para reas onde seria difcil exigir o cumprimento das corresponsabilidades. O Programa de Apoyo Alimentario (PAL) possui todos os componentes de transferncias monetrias ligadas questo nutricional e tem como populao-alvo famlias com o mesmo perfil de elegibilidade do programa Oportunidades (o mesmo critrio de seleo utilizado), mas que no tm como cumprir as corresponsabilidades nem de sade nem de educao. No entanto, a ideia que, quando as condies de oferta forem dadas, essas famlias tambm passem ao Oportunidades.
9. Uma famlia pode receber, no mximo, $ 300, ou seja, o benefcio limitado a trs crianas nessa faixa de idade.
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As corresponsabilidades desses benefcios relacionados dimenso de nutrio e sade se referem s visitas aos centros de sade, presena em palestras sobre sade e autocuidado (para maiores de 15 anos) e matrcula das crianas na escola. Os idosos acima de 70 anos tambm devem cumprir com a corresponsabilidade de visitas ao centro de sade, no caso deles, semestrais. As visitas ainda tm a funo de servir como prova de vida. No desenho inicial do programa, no havia benefcio especfico para os idosos nas famlias elegveis. Esse componente da estrutura de benefcios do Oportunidades foi criado em 2006 e corresponde a $ 305 por idoso acima de 70 anos. A criao desse componente est, em parte, ligada ao reconhecimento da grave situao da populao idosa sem nenhuma cobertura de proteo social e, em parte, devido a uma competio poltica com o benefcio universal para idosos existentes no Distrito Federal (regio da Cidade do Mxico). Esse componente est sendo, aos poucos, substitudo por uma penso assistencial para os idosos, o Programa 70 y ms, que consiste em transferncia de $ 500 por ms, com pagamentos bimestrais. Os idosos que dele participam devem renunciar ao benefcio do Progresa (de valor inferior). Em 2009, o nmero de beneficirios do Programa 70 y ms era de 1,8 milho de idosos em mais de 75 mil localidades (RUBIO; GARFAS, 2010). Com relao dimenso de educao, as bolsas so incorporadas ao montante recebido pela famlia a partir do terceiro ano do primrio ($ 145), com valores crescentes para nveis maiores. As bolsas para meninas so maiores que para os meninos do primeiro ano da educao secundria at o ltimo ano da chamada preparatria (educao mdia superior) $ 925 para meninas e $ 810 para meninos. Os bolsistas do Oportunidades recebem um benefcio anual ou semestral, a depender do nvel escolar, cujo valor mximo de $ 365 para a preparatria e para a secundria, destinados compra de material escolar. Finalmente, no mbito da dimenso educao, h uma conta de poupana que se forma a partir do terceiro ano da secundria e que o bolsista pode sacar quando concluir seu curso superior at os 22 anos de idade. importante, destacar, no entanto, que as transferncias so acumulativas, mas h um teto por famlia de acordo com o nvel escolar dos filhos: $ 1.515, para famlias com bolsistas na educao primria e secundria, e $ 2.440 para famlias com bolsistas tambm na preparatria.10 As transferncias monetrias so pagas, a cada dois meses, s mes, e so atualizadas nos meses de janeiro e julho, de acordo com as possibilidades oramentrias do programa. As bolsas somente so pagas nos meses escolares aps a verificao do cumprimento das corresponsabilidades (frequncia mnima).
10. A transferncia para os idosos e o benefcio para a compra de material escolar no entram no cmputo do valor mximo que uma famlia pode receber.
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As famlias em reas rurais so reavaliadas pelo mesmo instrumento usado no processo de focalizao a cada seis anos. Aquelas que tiverem passado do ponto de elegibilidade para o programa so transferidas para o Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA)11, que inicia o processo de graduao (sada) das famlias do programa, por meio da retirada gradual dos benefcios monetrios por um perodo de trs anos (YASHINE; DVILA, 2008).
2.2 Bolsa Famlia
As experincias brasileiras com PTCs diferem do que ocorreu no Mxico, na medida em que esses programas surgem a partir de experincias municipais e estaduais antes de assumir um carter de poltica de proteo social do governo nacional. O Programa Bolsa Famlia (PBF), criado em outubro de 2003, representa a consolidao desse modelo de programa de transferncia de renda no nvel nacional. As primeiras experincias foram desenvolvidas em 1995, no Distrito Federal, com o Programa Bolsa Familiar para a Educao, e na prefeitura de Campinas, com o Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima. O programa do Distrito Federal se concentrava em transferncias para crianas de famlias pobres, entre 7 e 14 anos, e possua um componente que previa cursos de capacitao profissional para os pais e uma caderneta de poupana para as crianas beneficirias que s poderia ser sacada ao final do ensino mdio. Alm disso, era condicionado frequncia escolar. O programa de Campinas protegia famlias em situao de extrema pobreza, com crianas entre 0 e 14 anos. Alm da corresponsabilidade de educao, tambm havia a corresponsabilidade na rea de sade e atividades socioeducativas realizadas por psiclogos e assistentes sociais em reunies mensais com representantes das famlias beneficirias (DRAIBE, 2006). interessante notar que esses programas municipais tinham alguns componentes que no foram incorporados ao Bolsa Famlia (e seus antecedentes de escala nacional), mas que aparecem no Progresa reunies mensais com beneficirios, as chamadas plticas e no Oportunidades contas de poupana para estimular o trmino da educao mdia superior. O primeiro PTC colocado em prtica pelo governo federal foi criado em 1996, o Programa para a Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), e implementado originalmente apenas em poucos municpios onde as crianas estavam expostas ao risco de trabalhar em atividades perigosas como a produo de carvo, pesca marinha artesanal e produo de sisal (SOARES; STYRO, 2009).
11. As famlias somente so excludas do programa, sem passar pelo EDA, caso nunca devessem ter sido selecionadas fraudaram respostas ao questionrio utilizado para focalizao ou no cumpram com suas corresponsabilidades.
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Em 1997, foi aprovada legislao autorizando o governo federal a cobrir at 50% dos custos de programas de renda mnima vinculada educao, em municpios cuja renda per capita e receita tributria fossem abaixo da mdia do estado. A restrio de 50% dos custos levou baixa taxa de adeso dos municpios. Em 1999, apenas 150 municpios tinham aderido ao programa, quando a meta de cobertura para aquele ano era de 1.254 municpios12 (FONSECA, 2001). Os PTCs comearam a ganhar escala, de fato, no Brasil, em fevereiro de 2001, com a criao do Bolsa Escola sob a responsabilidade do Ministrio da Educao. Esse programa atendia famlias pobres (com renda per capita inferior a meio salrio mnimo) com crianas entre 6 e 15 anos de idade. No mesmo ano, foram criados outros dois programas, o Bolsa Alimentao, no Ministrio da Sade, para famlias pobres com crianas entre 0 e 6 anos e/ou mulheres grvidas, e o Auxlio-Gs, um benefcio no condicional, para compensar o fim do subsdio ao gs de cozinha. A consolidao desse modelo foi possvel graas aos trabalhos da Comisso Mista Especial do Congresso Nacional, que, em 1999, props uma emenda constitucional, mais tarde aprovada, originando o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza. Segundo Britto e Soares (2010), os debates e audincias pblicas levados a cabo nessa comisso mista ajudaram a criar um consenso poltico bastante abrangente em torno da ideia de que os PTCs seriam a melhor poltica para combater a pobreza no pas. No incio do governo Lula, o Brasil contava com trs PTCs (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Peti) e uma transferncia incondicional, o Auxlio-Gs, todos direcionados a populaes semelhantes. A equipe que trabalhou com o tema dos PTCs na transio do governo FHC, em fins de 2002, para o governo Lula as propostas a serem implementadas com respeito aos PTCs recomendou a juno dos programas. No entanto, antes da unificao sob o PBF, o que houve foi a criao, em fevereiro de 2003 no segundo ms do governo Lula , de um novo programa de transferncia de renda, o Bolsa Alimentao ou Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), sob a responsabilidade do recm-criado Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar (Mesa). Esse ministrio almejava implementar o Fome Zero, desenvolvido em 2001 pelo Instituto Cidadania, uma ONG que realiza estudos sobre polticas pblicas, ligada ao Partido dos Trabalhadores (PT). O projeto representava uma viso de segurana alimentar e nutricional e propunha aes estruturais, tais como:
12. interessante observar que tanto o programa de Campinas quanto o federal de apoio a PTCs so denominados programas de renda mnima. No caso brasileiro, o debate em torno de PTCs foi fortemente inuenciado pela proposta do senador Eduardo Suplicy de implementar o direito a uma renda mnima individual e que foi aprovado pelo Congresso Nacional e sancionada pelo presidente da Repblica quase que paralelamente introduo do Bolsa Famlia, em 2004.
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reforma agrria, saneamento bsico, irrigao, habitao, construo de vias de acesso, entre outras, alm de aes especficas como educao alimentar e orientaes de sade e higiene (CAMPOS FILHO, 2007), levando em conta a dimenso territorial das aes e priorizando processos participativos de formulao de polticas, a fim de promover a emancipao social dos beneficirios do programa. Dessa forma, o Carto Alimentao nasceu com o objetivo de estimular a demanda por alimentos em municpios de baixo desenvolvimento humano na regio do semirido, mas foi concebido de maneira temporria (apenas por dois anos) e sem condicionalidades vinculadas educao e sade.13 No entanto, o modelo food stamps, baseado no fato de que o dinheiro deveria ser gasto comprovadamente na compra de alimentos, foi extremamente criticado e o programa se viu fragilizado tanto poltica quanto operacionalmente (COTTA, 2009). Antes da unificao dos quatro programas de transferncia de renda (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio-Gs e Carto Alimentao) sob a gide do Bolsa Famlia,14 existiam diferentes agncias executoras, diferentes sistemas de informao e diferentes fontes de financiamento. Essa situao ocasionava baixa integrao entre os programas, o que levava sobreposio e duplicao de esforos, alm de facilitar a existncia de famlias recebendo benefcios mltiplos, mesmo legalmente, enquanto outras famlias potencialmente elegveis eram excludas do programa. A unificao dos programas levaria racionalizao dos processos com a juno efetiva dos cadastros15 utilizados pelos programas e a padronizao dos critrios de elegibilidade dos valores dos benefcios sob uma nica agncia executora. Isso possibilitou o aumento gradual da cobertura do programa, de 5,1 milhes de famlias, em dezembro de 2002, para 11,1 milhes de famlias, em outubro de 2006, o que na poca correspondia meta do programa conforme o nmero de famlias pobres baseadas nas estimativas do IBGE para o ano de 2001 (dados da Pesquisa Nacional de Amostragem de Domiclios PNAD). O Bolsa Famlia difere bastante dos outros programas por no usar nenhuma aproximao de provas de meio (proxy means test) para fazer a seleo dos beneficirios. A focalizao do Bolsa guiada por cotas calculadas a partir de mapas de
13. Na viso hegemnica do Mesa, a vulnerabilidade e a pobreza se devem falta de dinamismo local, de modo que atrelar uma transferncia de baixo valor e sem acompanhamento das famlias frequncia escolar no geraria nenhuma dinmica emancipatria no curto prazo (COTTA, 2009). 14. O Peti no foi incorporado imediatamente ao Bolsa Famlia. Isso se deu mais tarde, em 2005, quando incorporou algumas de suas principais caractersticas, como a jornada ampliada. 15. O Cadastro nico o instrumento de caracterizao socioeconmica da populao potencialmente elegvel para os programas sociais focalizados. A inscrio no cadastro no garante a elegibilidade ao Bolsa Famlia, nem aos outros programas. A consolidao e expanso do Bolsa Famlia permitiu a melhora substantiva da qualidade da informao. O cadastro tambm potencialmente um poderoso instrumento para melhor informar o governo federal, estadual e municipal sobre as caractersticas da populao e de seu ambiente, de modo a fornecer subsdios para o aperfeioamento das polticas pblicas (JACCOUD; HADJAB; CHAIBUB, 2009).
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pobreza do IBGE e se baseia fortemente na habilidade dos gestores municipais16 e dos trabalhadores sociais em localizar os pobres nos municpios. A elegibilidade determinada pelo clculo da renda per capita da famlia a partir de sua renda autodeclarada. De acordo com Barros et al. (2008), 57% das transferncias, de fato, iam para as famlias abaixo da linha de pobreza e essa boa performance da focalizao se devia basicamente acuidade do processo de inscrio no cadastro em nvel local (62%) e existncia de quotas municipais (32%) e muito pouco devia informao da renda disponvel no cadastro (6%).17 Assim, como no caso do Oportunidades, no necessrio que a famlia tenha filhos para receber o benefcio bsico de R$ 68,00 do Bolsa Famlia 18. No entanto, o critrio de elegibilidade para essa famlia difere, uma vez que ela precisa estar abaixo da linha de extrema pobreza, atualmente fixada em R$ 70,00. Famlias entre a linha de extrema pobreza e a linha de pobreza, de R$ 140,00, tm direito apenas ao benefcio varivel vinculado s crianas, no valor de R$ 22,00 caso a criana tenha de 0 a 15 anos, com um teto para trs benefcios por famlia; e no valor de R$ 33,00 para adolescentes entre 16 e 17 anos, o benefcio varivel jovem, que possui um teto de dois benefcios por famlia. Desse modo, o valor mximo que uma famlia pode receber do programa corresponde a R$ 200,00 para uma famlia em extrema pobreza, com trs crianas com, no mximo, 15 anos e dois adolescentes entre 16 e 17 anos. Ao contrrio do Oportunidades, o acompanhamento das correponsabilidades no significaram para o Bolsa Famlia uma condio impeditiva para a implementao do programa, que expandiu rapidamente, e as condies para a verificao das corresponsabilidades foram criadas depois. Com efeito, apenas em 2007 uma base de dados consolidadas, com informaes sobre as condicionalidades de sade e educao, foi colocada em prtica, o que permitiu que a chamada repercusso gradual19 pudesse ser implementada, pelo menos na rea de educao (BASTAGLI, 2008). A razo para que o desligamento do programa leve tanto tempo, segundo o MDS, que o objetivo no punir as famlias que no conseguem cumprir as corresponsabilidades, mas ajud-las
16. Outra diferena marcante entre o Bolsa Famlia e os outros programas analisados aqui o papel decisivo que os municpios tm na implementao do programa por meio da gesto compartilhada. Esse papel reconhecido pelo repasse de recursos pelo ndice de Gesto Descentralizada (IGD) que visa incentivar os municpios a melhorarem no s a qualidade da informao do cadastro, mas tambm o monitoramento das corresponsabilidades. 17. O cadastro j foi melhorado de maneira substantiva desde que esse estudo foi realizado. possvel que a qualidade da informao da renda no cadastro tenha agora uma contribuio maior para o sucesso da focalizao. 18. Valores de outubro de 2010. 19. A repercusso gradual consiste nos seguintes passos: i ) noticao da famlia; ii ) benefcio bloqueado por 30 dias; iii ) pagamento do benefcio suspenso por 60 dias; iv ) pagamento do benefcio suspenso por outros 60 dias; e v ) cancelamento do benefcio. Para o benefcio varivel jovem (benefcio aos adolescentes entre 16 e 17 anos), o processo mais acelerado: i ) noticao; ii ) bloqueio; iii ) suspenso por 60 dias; e iv ) cancelamento. Ademais, a repercusso no caso do benefcio varivel jovem no afeta o benefcio das crianas entre 0 e 15 anos.
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a cumprir. No desenho do programa, um trabalhador social do municpio deveria acompanhar essa famlia para verificar as razes para a no observncia das corresponsabilidades20. Se, por um lado, a repercusso gradual deve levar relativamente a poucos desligamentos do programa, o critrio de elegibilidade, baseado na renda familiar per capita, tende a fazer com que haja uma rotatividade das famlias beneficirias. Dados os objetivos de longo prazo do programa e a volatilidade da renda monetria das famlias, foram tomadas, recentemente, duas medidas importantes. A primeira foi determinar um perodo mnimo de dois anos, no qual uma famlia elegvel pode ficar no programa sem que seja desligada por variaes na renda familiar. A segunda foi a ampliao do nmero de beneficirios em um contexto de reduo da pobreza, de modo a contemplar o objetivo do programa que, de fato, proteger as famlias em situao de pobreza por um perodo de dois anos (prazo mnimo de permanncia). Nesse sentido, a ampliao do nmero de beneficirios para cerca de 12,9 milhes visa permitir a incorporao no s de pessoas pobres em um dado ms, mas dos que estejam na pobreza em algum momento dentro do perodo de dois anos. O programa objetiva, assim, uma transferncia de renda para a populao pobre e vulnervel pobreza no curto e mdio prazos21. Finalmente, cabe mencionar a articulao entre o Bolsa Famlia e programas complementares desenvolvidos por outros ministrios como o acesso a microcrditos, alfabetizao de adultos, a treinamento profissional etc. Essas aes no so especficas do programa, mas tentam fazer uma articulao institucional, de modo a garantir aos beneficirios do Bolsa acesso a esses programas. Em certa medida, esse tipo de ao lembra o esforo do Chile Solidario em fazer com que seus beneficirios acessem a rede de programas sociais disponveis populao por meio do acesso preferencial.
2.3 Chile Solidario
A histria do programa Chile Solidario talvez seja a que mais se distancia das origens dos PTCs mais conhecidos. Na verdade, os prprios gerentes do programa no o consideram um PTC. Em certo sentido, eles tm razo, devido ao fato de a transferncia especfica feita pelo programa, o Bono de Proteccin Social, ser de valor modesto e representar a parte menos relevante do programa, que se apresenta como uma estratgia de proteo social para enfrentar a extrema pobreza, ou o chamado ncleo duro da pobreza.
20. H uma srie de razes que podem ser alegadas para que o no cumprimento das corresponsabilidades no leve s repercusses tais como, violncia domstica, violncia na escola, enfermidade e inacessibilidade escola. 21. Sobre o tema da volatilidade da renda e suas implicaes para os objetivos do programa Bolsa Famlia, ver Soares (2010).
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Ao contrrio de Mxico, Brasil e Uruguai, o Chile j tinha uma tradio de transferncias monetrias focalizadas, particularmente para crianas cujos provedores no fossem cobertos pela proteo garantida aos trabalhadores formais por meio de subsdios governamentais do sistema previdencirio chileno. Para entender as origens do programa chileno, necessrio retroceder aos anos 1970 e 1980 do sculo passado, perodo da ditadura Pinochet, quando o estado passou a ter um papel menos ativo na poltica social, particularmente, com a passagem de um regime de repartio a um regime de capitalizao no que diz respeito previdncia social, mas tambm caracterizado pelas primeiras tentativas de usar mecanismos de focalizao para atacar o problema da pobreza. A viso predominante era a de que o crescimento econmico tenderia a reduzir naturalmente a pobreza, mas que polticas focalizadas seriam necessrias para atenuar a pobreza para grupos especficos enquanto o crescimento no acabasse com esse problema. Assim, realizou-se, em 1974, o primeiro mapa de pobreza do pas e, em 1979, foi criada a Ficha CAS um instrumento de aproximao de prova de meios (proxy means test) para focalizar as transferncias governamentais (COHEN; VILLATORO, 2006). Com respeito a transferncias governamentais, criadas nesse perodo, a mais importante em termos do valor mdio do benefcio pago populao beneficiria foi o Programa de Penses Assistenciais (Pasis),22 criado em 1975, que buscava proteger a populao que no contribua para o sistema de aposentadoria. O Pasis se dividia em trs tipos de benefcios assistenciais: para a velhice, para os deficientes fsicos e para os deficientes mentais. Os postulantes ao Pasis deveriam solicitar que o municpio preenchesse sua Ficha CAS23 e sua elegibilidade seria averiguada de acordo com os pontos de corte do sistema de prova de meios. A Asignacin Familiar (AF) e o Subsidio nico Familiar (SUF), ambos criados em 1982 por diferentes leis, correspondem a transferncias monetrias para crianas menores de 18 anos24 cujos responsveis legais sejam, respectivamente, empregados do setor formal incluindo aposentados e pensionistas que estejam no sistema contributivo desde 1974 ou vivam em situao de vulnerabilidade. Tanto a AF quanto o SUF so focalizados por provas de meio. No caso do SUF, so elegveis famlias que estejam entre os 40% mais vulnerveis, de acordo com a
22. O Pasis foi substitudo pela Penso Solidria no bojo da reforma do sistema previdencirio levada a cabo pela presidenta Michelle Bachelet, em 2008. 23. A Ficha CAS foi substituda em 2006 pela Ficha de Proteccin Social (FPS), que visa ordenar as famlias de acordo com seu nvel de vulnerabilidade de modo a identicar e priorizar com preciso a populao-alvo dos diversos benefcios e programas sociais. , portanto, a porta de acesso ao sistema de proteo social chileno. 24. No caso da Asignacin Familiar, os menores de 18 anos no so os nicos dependentes desse benefcio. Cnjuges e cnjuges invlidos, lhos e/ou enteados, at os 24 anos, que sigam estudando em cursos, ascendentes (pai, me, av, av, bisavs etc.) maiores de 65 anos e alguns outros grupos familiares que sejam dependentes do empregado ou do pensionista podem tambm ser causa deste benefcio/subsdio que pago pelo Estado chileno.
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Ficha FPS sucessora da Ficha CAS. J no caso das AFs, a prova de meios determinada por faixas de rendas salariais. Outro benefcio mais recente e que tem se tornado importante no Chile o Subsidio al pago de consumo de agua potable y servicio de alcantarillad. Esse benefcio foi criado em 1989 e corresponde a um desconto no pagamento do consumo de gua potvel e de servios de esgoto. O subsdio foi criado para compensar a populao de baixa renda pela nova lei de tarifas desses servios, que entrou em vigor em 1990 com um novo regime tarifrio, provocando o aumento dos valores pagos, de modo a comprometer fortemente a renda da populao mais pobre. Esses subsdios revelam dois aspectos importantes da evoluo da transferncia de renda no Chile comparada aos outros pases que fazem parte deste estudo. Primeiro, o desenvolvimento de mecanismos de focalizao (provas de meio) desde os anos 1970 do sculo XX para a focalizao dos subsdios/benefcios monetrios e de outras polticas sociais. Segundo, a existncia de polticas de transferncias para crianas e adolescentes menores de 18 anos, inclusive para a parcela da populao que no estava inserida no setor formal. Durante a redemocratizao, foram criadas instituies que hoje tm papel fundamental na construo do Chile Solidario. Em 1990, foi criado o Mideplan, encarregado do desenho das polticas de reduo da pobreza e, no mesmo ano, o Fondo de Solidaridad e Inversin Social (Fosis) que financia os projetos de desenvolvimento social e de reduo da pobreza. As polticas de luta contra a pobreza no primeiro lustro da dcada de 1990, no entanto, concentraram-se na assistncia e na ateno a grupos prioritrios: as crianas, os idosos, os jovens, as mulheres e os deficientes. No segundo lustro, avanaram as iniciativas de descentralizao e de coordenao intersetorial, com o envolvimento das comunidades dos governos locais e do setor privado (COHEN; VILLATORO, 2006). Nesse perodo (19872000), houve forte diminuio da pobreza e da indigncia, de 45,1% a 20,6% e de 17,4% a 5,7%, respectivamente. No entanto, no perodo 1996-2000, a pobreza diminuiu a intensidade de sua reduo e a indigncia se manteve constante, o que levou ao diagnstico de que a indigncia teria se tornado insensvel ao crescimento econmico e que as polticas sociais tampouco logravam atingi-la. Alm disso, a desigualdade permaneceu estacionada em nveis elevados, visto que o ndice de gini foi de 0.55 tanto em 1990 quanto em 2000 (COHEN; VILLATORO, 2006). Revelando que o crescimento econmico, mais que qualquer processo redistributivo, foi o principal responsvel pela reduo da pobreza durante esse perodo. Nesse contexto, o Chile Solidario foi criado em 2002 como uma tentativa de reiniciar o processo de reduo de pobreza que havia se estancado baseado no diagnstico de que existiria uma pobreza residual dura, que seria insensvel
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ao crescimento econmico e a uma populao que no teria acesso aos servios sociais, apesar de todos os mecanismos de focalizao existentes. O isolamento e a desconexo dessas polticas pblicas seriam fatores determinantes da persistncia e reproduo dessa pobreza residual (COHEN; VILLATORO, 2006). O programa tem trs premissas bsicas: i) a existncia de um conjunto de famlias que no capaz de se beneficiar do crescimento econmico e que no tem acesso rede de proteo social; ii) que h suficiente oferta de servios sociais para ativar mecanismos de proteo e promoo social para a populao em extrema pobreza; e iii) a necessidade de construir uma puente (ponte) entre essas famlias e a oferta de servios pblicos, de modo que sejam informadas e motivadas a acessar os servios, adquirindo, assim, as competncias necessrias para superar sua situao de pobreza (LARRAAGA, 2010). Nesse contexto, o desenho do Chile Solidario abarca trs componentes principais: i) o apoio psicossocial s famlias; ii) o acesso preferencial oferta pblica de servios e programas; e iii) acesso garantido aos subsdios monetrios do Estado. O apoio psicossocial implementado pelo componente puente (ponte) e dura dois anos. Primeiramente, a famlia convidada a participar do programa e recebe toda a informao sobre seus objetivos. Se concordar, recebe 21 visitas de um trabalhador social durante aquele perodo. Durante as primeiras visitas, o trabalhador social e a famlia trabalham em um diagnstico das principais carncias com base em 53 indicadores de sete dimenses: sade, educao, condio da moradia, emprego, renda, dinmica familiar e documentao. A esses 53 indicadores so associados mnimos25 que a famlia deveria alcanar dentro de dois anos, com base no plano de ao desenvolvido com o trabalhador social. A ao direta com as famlias implementada pelo municpio, mas apoiada e monitorada pelo Fosis. O segundo componente o acesso preferencial mas no garantido oferta de servios e programas sociais. De maneira similar, os servios e programas so agrupados nas mesmas dimenses em que so abordados pelos trabalhadores sociais durante o programa Puente. O terceiro componente o acesso garantido aos subsdios monetrios do Estado a que os beneficirios tenham direito. Isso inclui o Pasis em todas as suas modalidades substitudo pela penso bsica solidria, em 2008 , o SUF, o subsdio ao consumo de gua potvel e o subsdio cdula de identidade (dimenso documentao). Alm desses subsdios, o programa Chile Solidario tambm entrega mulher chefe da famlia ou ao cnjuge uma pequena transferncia em
25. Obviamente que nem todos os 53 indicadores so relevantes para uma famlia particular e, apenas aqueles indicadores que so relevantes sero trabalhados por ela e pelo trabalhador social.
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dinheiro, com montantes decrescentes a cada seis meses, durante dois anos, o mesmo perodo do componente puente. Essa transferncia, ao contrrio das transferncias do Oportunidades, do Bolsa Famlia e da Asignacin Familiar uruguaia, no tem o objetivo de aliviar a pobreza, nem mesmo condicional a algum comportamento, seu objetivo cobrir o custo de oportunidade e de transporte para que a famlia procure/frequente os servios e programas sociais adequados para que consiga atingir as 53 condies mninas.
2.4 O Panes e as reformas das Asignaciones Familiares no Uruguai
O Uruguai se diferencia bastante dos pases aqui analisados por ter, historicamente, baixas taxas de pobreza e indigncia, assim como o Chile, mas ainda menores que este pas, bem como um dos nveis de desigualdade mais baixos entre os pases da Amrica Latina. Apesar de ser um dos mercados de trabalho melhores estruturados, com a predominncia do setor formal, o Uruguai ainda apresentava traos da dualidade na medida em que uma parte de sua proteo social se vinculava a regimes contributivos, excluindo os trabalhadores do setor informal. A nica transferncia no contributiva era a aposentadoria por velhice, instituda em 1919. Entre as transferncias contributivas existentes no Uruguai destacam-se as aposentadorias e penses, generalizadas desde 1950, o seguro-desemprego, desde 1957, e as Asignaciones Familiares, que foram criadas em 1942-1943. As AF se constituam transferncia de renda a trabalhadores do setor formal (privado)26 com filhos. O Uruguai foi o primeiro pas da Amrica Latina a introduzir esse tipo de benefcio, tendo como inspirao a legislao francesa. O acesso ao benefcio previdencirio dependia da contribuio para o sistema de seguridade social e se estendia a filhos at os 14 anos de idade, podendo chegar at os 16 anos, mediante comprovao da frequncia na educao secundria, e aos 18 anos, ante a comprovao de que cursava o ensino superior (MELO; VIGORITO, 2007). Nesse sentido, para os adolescentes entre 14 e 16 anos tratava-se de um benefcio condicional como viriam a ser a maior parte dos PTCs que surgiriam na Amrica Latina, mas, adicionalmente, tratava-se tambm de um benefcio contributivo que, portanto, exclua as parcelas mais pobres e de insero mais precria no mercado de trabalho. O valor do benefcio foi fixado, ento, em 8% do valor do salrio mnimo nacional e era administrado e pago pelo Banco de Previsin Social, que centraliza todos os pagamento ligados seguridade social: aposentadorias e penses, seguro-desemprego, licena-maternidade, entre outros
26. Um regime similar de AF passou a existir para os funcionrios pblicos em 1960 e, com a reforma de 1995, passou a ser regido pelos mesmos parmetros que o regime do setor privado (MELO; VIGORITO, 2007).
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(AMARANTE et al., 2010). As AF sofreram trs reformas importantes, que mudaram fundamentalmente sua natureza. A primeira foi realizada em 1995 e fez com que o benefcio deixasse de ser universal para os trabalhadores do setor formal e passasse a ser um benefcio focalizado para os trabalhadores formais com renda inferior a dez salrios mnimos. Alm disso, o princpio da focalizao nos mais pobres foi reforado pelo fato de que o valor da AF passou a ser de 16% do salrio mnimo para aqueles beneficirios que ganhavam at seis salrios mnimos, mantendo-se em 8% para os que recebessem entre seis e dez salrios mnimos.27 A segunda reforma ocorreu em duas fases, em 199928 e em 2004, e ampliou, pela primeira vez, o universo de potenciais beneficirios para incluir adultos no protegidos pelo sistema de seguridade social, no compreendidos pela legislao anterior e que recebiam menos de trs salrios mnimos (MELO; VIGORITO, 2007). Essa ltima reforma foi extremamente influenciada pela grave crise econmica que atingiu o Uruguai entre 2002 e 2003 e teve como objetivo aliviar seus efeitos sobre os mais pobres, independentemente de sua vinculao ao setor formal privado.29 Apesar da existncia de condicionalidades com respeito frequncia escolar, o seu monitoramento foi relaxado depois da expanso do benefcio, em 2004, devido a dificuldades administrativas. Os controles sobre os cortes de renda para aceder ao benefcio eram realizados a cada dois meses, com base nos registros da seguridade social, e eram bastante estritos. No entanto, esses controles tinham pouco valor para o caso dos trabalhadores do setor informal (AMARANTE et al., 2010). A terceira reforma se refere incorporao dos beneficirios com depedentes menores de 18 anos do componente Ingreso Ciudado do Plan de Atencin Nacional a la Emergencia Social (Panes) e sua gradual expanso, incorporando trabalhadores no segurados. O Panes foi concebido como um programa temporrio e de emergncia , cuja vigncia se daria entre abril de 2005 e dezembro de 2007.30 Seu objetivo era prover assistncia direta aos domiclios mais atingidos pela grave crise econmica de 2002, bem como fortalecer o capital humano e social dos mais pobres. O programa
27. Essa reforma levou a uma reduo de 16% no total de benecirios (MELO; VIGORITO, 2007). 28. A reforma de 1999 estendeu o benefcio AF a todos os domiclios de menores recursos (menos de trs salrios mnimos), com prioridade para benecirios que perderam o benefcio devido ao m do seguro-desemprego ou domiclios que tinham a mulher como nica provedora. Alm disso, o instituto do menor caria encarregado de vericar o cumprimento das condicionalidades, particularmente, a frequncia escola, bem como o acompanhamento do bemestar das crianas de famlias benecirias (MELO; VIGORITO, 2007). 29. Entre 2001 e 2006, o nmero de benecirios das AF, em sua modalidade no contributiva, se expandiu fortemente devido s mudanas ocorridas em 1999 e 2004, no entanto os baixos valores dos benefcios zeram com que eles tivessem um papel muito limitado no combate pobreza e indigncia. 30. Ao nal de 2007, o programa tinha um custo de 0,41% do PIB e representava 1,95% do gasto social do governo.
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foi focalizado nos domiclios que representavam os 8% mais pobres do pas por meio do uso de uma aproximao de prova de meios (proxy means test) e visava trabalhar as dimenses de renda, acesso a comida, frequncia escolar (via condicionalidade da transferncia de renda), performance no mercado de trabalho, acesso aos servios pblicos, participao social e laos comunitrios e o conhecimento de direitos humanos, sociais e econmicos. O componente mais importante do Panes foi a transferncia mensal, Ingreso Ciudadano, no valor de US$ 56,00 independentemente do tamanho do domiclio. Domiclios com crianas ou mulheres grvidas tambm recebiam um carto alimentao (tarjeta alimentaria), transferncia em espcie que operava por meio de um carto de dbito e cujo valor anual variava entre US$ 156,00 e US$ 396,00. Alm dessas transferncias, o programa tinha um componente de frentes de trabalho, qualificao profissional e subsdio sade (AMARANTE; VIGORITO, 2009). O plano emergencial, de fato, terminou em dezembro de 2007 e seus beneficirios migraram para programas de carter mais permanente. No caso dos beneficirios do Ingreso Ciudadano com filhos, o programa permanente que os acolheu foi a AF, que passou, assim, por uma terceira e ltima reforma. A reforma de 2008 das AF introduziu a aproximao de prova de meios (proxy means score), que havia sido desenvolvida para o Ingreso Ciudadano, como seu mecanismo de focalizao e expandiu o seu componente no contributivo ao aumentar sua populao-alvo, com o objetivo de aliviar a pobreza e melhorar a matrcula e frequncia escolar, particularmente para os grupos etrios entre 14 e 17 anos, que tm as maiores taxas de desero escolar. A nova AF reforou a condicionalidade para esse grupo e aumentou o valor das transferncias, reconhecendo o maior custo de oportunidade a que os adolescentes esto expostos. Nesse sentido, pelo menos no desenho, a nova AF se aproximava e se inspirava nos PTCs que, quela altura31 (2008), j haviam se expandido por diversos pases da Amrica Latina. A populao-alvo da nova AF composta de 500 mil crianas que vivem em domiclios em situao de pobreza (50% das crianas uruguaias), independentemente da contribuio dos adultos do domiclio para o sistema de seguridade social. Domiclios no elegveis, mas com filhos e pelo menos uma pessoa empregada no setor formal, continuariam recebendo o benefcio contributivo. O valor do beneficio foi aumentando substancialmente para os beneficirios pobres e sua indexao ao ndice de preos ao consumidor trimestral, mas se aplica uma escala de equivalncia para cada criana no domiclio, de modo que o benefcio no cresce
31. Outra caracterstica dos PTCs que incorporada nova AF que o titular do benefcio preferencialmente a mulher. No entanto, o domiclio tem liberdade para indicar um homem como titular, se assim o preferir.
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na mesma proporo para cada criana adicional32 (AMARANTE et al., 2010). Essa reforma fez com que o Uruguai fosse novamente pioneiro, transformando-se no primeiro pas da Amrica Latina a fazer com que um PTC fosse incorporado ao sistema de seguridade social.
3 CONCLUSO: PARA ONDE CAMINHAM OS PTCS?
Da descrio dos quatro programas na seo anterior depreende-se, aparentemente, mais diferenas do que similaridades entre os programas. Assim, cabe a seguinte pergunta: esses quatro programas so realmente PTCs ou so modalidades distintas de programas que, por acaso, tm em comum o fato de serem focalizadas, fazerem transferncias em dinheiro e exigirem em menor ou maior grau alguma contrapartida dos beneficirios, sem que necessariamente partilhem os mesmos objetivos? Como destacamos na introduo, os diversos programas colocam pesos diferentes nos dois objetivos dos PTCs, a saber: o alvio da pobreza e a interrupo de seu ciclo intergeracional. O Chile Solidario, por exemplo, coloca sua prioridade no alvio imediato da pobreza, mas o faz no por meio da transferncia monetria33 como o Bolsa Famlia. Para alcanar o alvio imediato da pobreza, o Chile Solidario aposta no acompanhamento das famlias por trabalhadores sociais, na focalizao nos 5% mais vulnerveis (de acordo com a FPS), que corresponderiam aos extremamente pobres, e no acesso dessa populao aos servios e programas sociais existentes como a maneira mais efetiva de aliviar a pobreza em curto prazo. Apesar da fase intensiva do Chile Solidario, o puente, durar apenas dois anos, o isso no significa que, passado essa primeira fase, os beneficirios no tenham direito a nenhum outro benefcio. O SUF, por exemplo, um beneficio que cobre os 40% mais vulnerveis e ambiciona atingir 50% ainda em 2010.34 O Bolsa Famlia, por sua vez, coloca uma nfase maior no alvio imediato da pobreza, mas o faz pela expanso do programa, mesmo em um contexto de reduo da pobreza. O programa tem ampliado sua cobertura e definiu recentemente perodos mnimos de permanncia, alcanando 26% da populao brasileira. Nesse aspecto, nota-se uma aproximao do Oportunidades em relao ao
32. O benefcio bsico de 700 pesos para crianas na educao primria e de mil pesos para adolescentes na educao secundria. E a escala de equivalncia corresponde a 0.6. 33. A transferncia do Bono Solidrio talvez seja a parte menos relevante do programa chileno, j que existe no pas uma estrutura de subsdios monetrios para a populao mais pobre e vulnervel que vem se consolidando desde os anos 1980 do sculo passado 34. Apesar de o Chile Solidario no possuir condicionalidades clssicas de um PTC, mesmo que se tente ver a meta de atingir os 53 mnimos com uma corresponsabilidade, os programas de transferncia monetria, particularmente o SUF a que ele garante acesso, possuem condicionalidades tanto pelo lado da sade quanto pelo lado da educao.
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desenho do Bolsa Famlia quando este passa a se expandir e a permitir, mesmo que indiretamente, a incorporao de beneficirios que no tm como cumprir as corresponsabilidades por meio do Programa de Apoyo Alimentario. De modo similar ao Bolsa, o Oportunidades aproveitou a crise dos preos dos combustveis e dos alimentos para ampliar o programa e aumentar os valores das transferncias pela introduo de novos componentes de subsdios monetrios. No entanto, como evidente no desenho do programa, o Oportunidades ainda coloca maior nfase sobre o segundo objetivo (quebra do ciclo intergeracional da pobreza), o que no se observa nos outros programas. Isso se traduz no fato de mesmo famlias sem filhos terem que cumprir algumas corresponsabilidades (visitas a centros de sade e participao em palestras sobre cuidados pessoais e noes de sade e higiene). No h benefcio sem contrapartida no programa Oportunidades, prova disso foi a necessidade de criar um programa com um nome diferente (Apoyo Alimentario), apesar de usar a mesma agncia implementadora e o mesmo critrio de seleo do Oportunidades para acolher famlias que vivem em localidades onde no h oferta de servios de sade e/ou educao. Curiosamente, o Bolsa Famlia volta a se aproximar do Chile Solidario na questo das corresponsabilidades e na tentativa de ligar as famlias a programas complementares, mecanismo praticamente inexistente no Oportunidades e na AF do Uruguai.35 Todavia, essa associao no direta. A repercusso gradual do no cumprimento de corresponsabilidades do Bolsa Famlia prev o acionamento de um trabalhador social local que deve apoiar a famlia para que ela cumpra a condicionalidade. A viso de que o no cumprimento da corresponsabilidade um sinal de maior vulnerabilidade da famlia e de que se faz necessrio um apoio especial, revela preocupao similar ao apoio (familiar) psicossocial do Chile Solidario, mas com um escopo de interveno bem mais reduzido. Nesse sentido, interessante observar que tem havido uma aproximao do programa Bolsa Famlia com a rea de assistncia social e de servios sociais. O discurso da repercusso gradual parece ter desempenhado papel fundamental no processo, ao revelar uma rea natural de parceria entre o programa e o Sistema nico de Assistncia Social (Suas), que comea a ser implementado no pas (COTTA, 2009). De modo similar, o Bolsa Famlia, ao contrrio do Oportunidades, tem enfrentado o discurso da necessidade da existncia de portas de sada para o programa, para que ele no crie dependncia, tentando fazer uma articulao entre os beneficirios e os programas existentes. No se chegou ainda a um modelo de acesso preferencial, como no caso do Chile Soli35. No caso do Uruguai, houve tentativa de fazer algo similar no sentido do treinamento prossional dos benecirios do Panes, mas tal iniciativa teve cobertura muito baixa (AMARANTE et al., 2010).
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dario, apesar de a experincia do Prximo Passo (PLANSEQ) no mbito da qualificao profissional na contruo civil e na rea de hotelaria ter sido uma aproximao desse modelo. Ainda com relao nfase nos objetivos de curto e longo prazos, interessante observar a peculiaridade do mecanismo de focalizao do Bolsa Famlia (renda autodeclarada), quando comparado a todos os outros programas que, optaram por utilizar alguma metodologia estatstica de aproximao da prova de meios. Tal opo leva a uma maior rotatividade de beneficirios do Bolsa Famlia, seja no aspecto de sada, seja no de entrada no programa devido volatilidade da renda das famlias mais pobres; enquanto os outros programas, pelo fato da aproximao da prova de meios ser baseada em indicadores menos volteis do que a renda, tendem a apresentar uma menor rotatividade. Mesmo com a introduo do tempo mnimo de permanncia de dois anos, os beneficirios do Bolsa Famlia tendero, em mdia, a ficar menos tempo no programa do que os beneficirios do Oportunidades, devido volatilidade do indicador de seleo e ao fato do Oportunidades apenas rever a situao de elegibilidade da famlia aps seis anos, enquanto o Bolsa Famlia o faz a cada dois anos. O Chile Solidario tambm se distancia dos outros programas por no ter as crianas como foco explcito.36 Enquanto famlias com crianas recebem benefcios maiores, no caso do Oportunidades e do Bolsa Famlia, ou so os nicos beneficirios do programa, como no caso da AF uruguaia, no Chile Solidario elas tm acesso garantido ao SUF, algo que j existia antes do programa. Com relao s transferncias correspondentes s crianas, interessante observar que o Oportunidades e a AF uruguaia vinculam o valor do benefcio ao ano letivo cursado pela criana/adolescente, sendo que o primeiro faz transferncia maiores para as meninas. J o Bolsa Famlia, apenas recentemente estendeu o benefcio aos adolescentes entre 16-17 anos com a criao do benefcio varivel jovem, e no o vinculou ao ano letivo cursado, em grande medida, devido defasagem idade-srie observada no Brasil. No Uruguai, as AFs so um direito, regulado em lei. O Oportunidades, o Bolsa Famlia, e o Chile Solidario tm uma insero institucional muito mais precria. Do ponto de vista da indexao dos benefcios, o Uruguai e o Chile Solidario os tm indexados por lei e so reajustados periodicamente por um ndice de preos ao consumidor. Os benefcios do Oportunidades tambm so indexados e devem ser reajustados a cada seis meses, mas dependem da disponibilidade oramentria do programa. No caso do Bolsa Famlia, os aumentos so discricionrios, no tm uma periodicidade estabelecida e dependem do aporte de recursos
36. Isso no quer dizer que o Sistema de Proteo Social chileno no tenha foco na infncia, ao contrrio, o sistema desenvolveu a estratgia Chile Crece Contigo, totalmente baseada na proteo da primeira infncia.
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oramentrios para o programa. Apesar de muitos especialistas acreditarem que o Bolsa Famlia possui uma institucionalidade que dificilmente permitiria diminuio de sua cobertura ou mesmo o fim do programa, uma maneira de diminuir sua importncia oramentria e tambm seu impacto na renda familiar no recompor o seu valor real. Por esse motivo, alguns especialistas tm defendido a transformao do Bolsa Famlia em um direito e a fixao de uma regra para seu reajuste anual em lei (SOARES; STYRO, 2009). A questo da institucionalidade est intimamente relacionada ao lugar que os programas ocupam nos sistemas de proteo social. No caso da AF uruguaia, claro que o programa tende a preencher de maneira gradual a subcobertura do sistema formal no que se refere proteo infncia. Faz isso incorporando alguns elementos que foram desenvolvidos no mbito dos PTCs e que ainda no tinham uma tradio do sistema de proteo social uruguaio: utilizando uma aproximao de meios para fazer a focalizao, incorporando aos benefcios uma escala de equivalncia, aumentado o valor dos benefcios e transmitindo a mensagem dada a ausncia de um sistema de monitoramento forte das corresponsabilidades em educao para aqueles adolescentes em idade de frequentar a educao secundria. O Chile outro caso no qual j existia um aparato de proteo social, voltado tanto para o setor formal quanto para o informal, e uma tradio de focalizao de polticas e de usos de instrumentos para aproximar os meios (Ficha CAS e FPS). Usando a tipologia de Barrientos e Santibez (2009), o Chile Solidario um programa integrado de combate pobreza na medida em que tenta coordenar uma srie de intervenes sob a perspectiva de que a extrema pobreza um problema multidimensional, caracterizado no s pela insuficincia de renda, mas tambm pela falta de capital social, econmico, humano e psicossocial. Neste sentido, os objetivos do programa so menos ambiciosos em termos de cobertura e mais desafiadores e focados em termos de objetivos. Atacar o que se percebe ser as causas estruturais da extrema pobreza e no curto prazo. No caso do Oportunidades, o programa tende a ser sobrecarregado pelas carncias do sistema de proteo social mexicano. Uma primeira manifestao desse processo foi a incluso do benefcio a idosos para famlias com o perfil do Oportunidades, seguida da criao do Programa de Apoyo Alimentario. A ausncia de polticas sociais mais amplas acaba gerando forte presso sobre o programa, que passa a tentar dar resposta a todas as vulnerabilidades, incorporando um enfoque de ciclo de vida que deveria ser da estratgia de proteo social e no de um programa especfico. Yashine e Orozco (2010) apontam que o principal desafio do programa ser parte de uma estratgia de proteo social que leve a uma ao integrada
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de diferentes iniciativas e programas. O risco que o programa correu foi o de se transformar na ao social do governo e no apenas em um de seus componentes. o que Levy (2006) ressalta sobre o Oportunidades, que no a estratgia da luta contra a pobreza, e, sim, um dos seus componentes. Nesse sentido, o xito da estratgia depende de cada um dos seus subcomponentes, o que inclui a melhora do mercado de trabalho e das condies para o crescimento econmico inclusivo. Na viso de Levy, apenas nesse contexto as famlias beneficirias, agora com um maior capital humano, poderiam, de fato, aproveitar sua nova condio e quebrar o ciclo intergeracional da pobreza. Com relao ao Bolsa Famlia, sua institucionalidade est enraizada nas diferentes vertentes37 que deram origem ao atual desenho do programa, com objetivos mltiplos de segurana alimentar, de garantia de renda vinculada ao desenvolvimento humano, onde as corresponsabilidades assumem certa centralidade, e como um primeiro passo em direo a uma renda bsica cidad.38 Como apontado nesta concluso, o Bolsa Famlia se consolidou como um programa de garantia de renda para a populao vulnervel pobreza. No entanto, assim como no caso do Oportunidades, h uma srie de questes que ainda no esto resolvidas. Entre elas, destacam-se os seguintes elementos: i) at que ponto se pretende avanar em uma institucionalidade maior para o componente varivel dos benefcios em direo a algo similar AF uruguaia; ii) qual a dimenso que adquirir a integrao entre o Bolsa Famlia e o Suas, particularmente no que se refere ao acompanhamento das famlias que no logram cumprir com as corresponsabilidades e, possivelmente, na ateno mais personalizada, um pouco inspirada no componente de apoio familiar do Chile Solidario; e iii) quanto se pretende avanar na integrao de beneficirios a programas complementares e como se dar a adequao da oferta de servios demanda, e o uso desta integrao como portas de sadado programa. Esses aspectos apontam caminhos nem sempre compatveis entre si, as futuras opes de polticas com respeito a eles, sero centrais para a definio da institucionalidade que o programa poder alcanar.
37. Ver Cotta (2009), para uma discusso das diferentes vises, e Tomazini (2010) para discusso das diferentes coalizes que se formaram em torno do programa Bolsa Famlia, na tentativa de inuenciar o seu desenho. 38. Britto e Soares (2010) analisam at que ponto a discusso legislativa aponta no sentido da transformao do Bolsa Famlia em renda bsica de cidadania. Os autores mostram que essa discusso no faz parte do conjunto de propostas apresentadas na arena legislativa.
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CAPTULO 9
CHILE SOLIDARIO*
Osvaldo Larraaga**
QU ES CHILE SOLIDARIO?
Chile Solidario es un sistema de proteccin social cuyo objetivo es la superacin de la extrema pobreza a partir de la activacin de las capacidades de las familias. No se trata de un programa social ms, sino que articula el acceso de los participantes a un numeroso conjunto de programas y beneficios sociales, adscritos a diferentes ministerios y servicios pblicos. El enfoque intersectorial busca transformar la relacin entre la poblacin beneficiaria y el Estado, puesto que Chile Solidario pone la oferta social al servicio de la poblacin a travs del Apoyo Familiar. Chile Solidario consta de tres componentes: apoyo psicosocial, acceso preferencial a la red de programas sociales y acceso garantizado a los subsidios correspondientes del Estado. El primer componente se desarrolla a travs del programa Puente del Fosis. Consiste en un trabajo que realiza cada familia participante con un profesional o tcnico social (Apoyo Familiar). Este componente tiene una duracin de dos aos y se estructura a travs de un programa de visitas al hogar, con periodicidad semanal en los primeros dos meses y ms espaciadas despus, hasta completar un total de 21 visitas durante el perodo citado. El Apoyo Familiar trabaja junto a la familia en el diagnstico inicial que identifica las limitantes que impiden su salida de la extrema pobreza; contribuye a construir las disposiciones y actitudes a travs de las cuales las familias se convierten en sujetos de su propio desarrollo; ayuda a gestionar el acceso de los miembros de la familia a los beneficios y programas sociales que les son pertinentes; evala los logros alcanzados al trmino de los dos aos de la intervencin y efecta un seguimiento de las familias por un perodo posterior de tres aos.
* Basado en presentacin en ANPEC, en Foz de Iguazu, diciembre del 2009, y en el artculo Chile Solidario y el combate a la pobreza de O Larraaga y D Contreras, en el libro editado por esos mismos autores: Las nuevas polticas de proteccin social en Chile, Uqbar, Santiago, 2010. ** Ocial de Programa do Pnud-Chile e professor associado doDepartamento de Economia da Universidade do Chile.
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El segundo componente de Chile Solidario es el acceso preferencial a los programas de la oferta pblica social, preferentemente a travs de modalidades que han sido adaptadas a las necesidades de la poblacin en extrema pobreza. Los servicios y programas sociales considerados se agrupan en las siguientes dimensiones: salud, educacin, vivienda, empleo, ingresos, dinmica familiar e identificacin personal. El tercer componente de Chile Solidario es el acceso garantizado de los beneficiarios a los subsidios monetarios del Estado que les correspondan. Estos incluyen el Subsidio nico Familiar, por cada menor de 18 aos; la Pensin Asistencial en sus modalidades de vejez, invalidez o discapacidad mental, reemplazada por la Pensin Bsica Solidaria en julio del 2008; la subvencin pro retencin para jvenes en la enseanza media y el Subsidio al Consumo de Agua Potable. Adicionalmente, se entrega el Bono Chile Solidario que es una transferencia en dinero de carcter transitorio, pagada en montos decrecientes en el tiempo, y que se entrega a la mujer jefa de familia o a la mujer pareja del jefe. Esto ltimo en respuesta a la evidencia emprica internacional que muestra que la asignacin de recursos al interior del hogar es ms conducente al bienestar de todos sus miembros cuando la decisin de gasto est a cargo de las mujeres. Chile Solidario opera en base a un conjunto de 53 condiciones mnimas que deben ser cumplidas al momento del egreso de los dos aos de apoyo psicosocial, agrupadas en las dimensiones previamente descritas. Este amplio conjunto de logros mnimos surge de la concepcin multidimensional de la pobreza que subyace a Chile Solidario. Chile Solidario no es un programa de transferencia condicional de ingresos (o lo es muy secundariamente). Estos programas se organizan en torno a una transferencia en dinero que se entrega a cambio de que las familias cumplan ciertas condiciones, generalmente en torno a la formacin de capital humano en los nios puesto que el objetivo de reducir la pobreza futura es tanto o ms importante que el alivio de la pobreza presente por la transferencia de dinero. Chile Solidario, en cambio, se centra en la reduccin de la pobreza presente a travs de la formacin de competencias en los pobres y su eje es el trabajo que se realiza en torno al Apoyo Familiar. La transferencia en dinero asociada (bono Chile Solidario) es un componente secundario, cuya funcin y monto no son comparables a las utilizadas en los otros programas.
INSTITUCIONALIDAD
La responsabilidad poltica y tcnica de Chile Solidario est a cargo de Ministerio de Planificacin (Mideplan). Este Ministerio gestiona los recursos financieros, coordina la red de instituciones participantes, administra los registros de informacin, tiene a su cargo los instrumentos de seleccin de los participantes, monitorea el seguimiento de la poltica y recolecta datos para su evaluacin.
Chile Solidario
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El Fosis participa como responsable del Programa Puente, que es la puerta de entrada y principal componente de Chile Solidario. El Fosis es un fondo de inversin creado a principios de la dcada de los 90, que cuenta con grados de flexibilidad en su gestin y con una estructura que cubre el pas a nivel regional y comunal, lo que hace posible la gestin de un programa de gran escala, que opera en todo el territorio. La operacin en terreno en torno a las Unidades de Intervencin Familiar (UIF), instaladas en los municipios a partir de un convenio Mideplan-Fosis y Municipalidad respectiva. El jefe de la UIF es un funcionario municipal nombrado por el alcalde y a cargo de los equipos de Apoyos Familiares, siendo supervisado por encargados regionales dispuestos por el Fosis. Por su parte, los Apoyos Familiares pueden ser funcionarios municipales que destinan una parte de su jornada laboral a esta labor, o personal externo contratado a travs de concurso pblico a travs del Fosis, en cuyo caso tienen contrato a honorarios por media jornada de trabajo. La oferta de prestaciones sociales a que acceden las familias participantes en Chile Solidario consiste en programas que dependen de ministerios y servicios pblicos, con los cuales Mideplan establece convenios a nivel central. La ejecucin de estas polticas se realiza a travs de las agencias regionales o municipaes correspondientes.
ORIGEN DE CHILE SOLIDARIO
Chile Solidario se origina en la confluencia de dos desarrollos que tienen lugar en los primeros aos de la administracin del presidente Lagos (2000-2006): la bsqueda de una estrategia de combate a la extrema pobreza por parte de Mideplan y el diseo de una poltica de proteccin social por parte de la Direccin de Presupuestos. En Mideplan se inicia la bsqueda de una poltica contra la extrema pobreza puesto que a la fecha slo se contaba con un conjunto de acciones proveniente de los ministerios sectoriales, a la vez que cobraba fuerza la hiptesis sobre la existencia de un ncleo de pobreza dura que no responda al crecimiento econmico, ni a la poltica social. Ello, en el contexto del estancamiento de la extrema pobreza en la segunda mitad de la dcada de los 90 que, despus de haber cado de un 12,9% a un 5,7% entre 1990 y 1996, permanece prcticamente constante entre 1996 y 2000. La discusin que tuvo lugar en Mideplan fue muy influenciada por un conjunto de experiencias locales que estaban siendo desarrolladas en este perodo. Sobre la base de estas experiencias se dise el Programa Puente, definido como una iniciativa de apoyo integral a las familias en extrema pobreza, que tienen por eje la figura del Apoyo Familiar para ayudar a los participantes a integrarse a las redes sociales, y lograr un conjunto de condiciones mnimas de vida en las dimensiones de educacin, salud, dinmica familiar y otras.
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Por otra parte, la Direccin de Presupuestos trabajaba en el diseo de una poltica de proteccin social con la asesora tcnica del Banco Mundial. Ella buscaba constituir una red articulada de prestaciones sociales para la poblacin pobre, que superara la dispersin del gran nmero de planes y programas que se alojaban en distintos ministerios y agencias del sector pblico. Esta estructura dispersa y sectorial de los programas sociales habra dificultado su acceso por parte de la poblacin en extrema pobreza y sera una de las causas del estancamiento de la extrema pobreza. Al respecto, las encuestas Casen mostraban que un porcentaje significativo de los hogares pertenecientes al decil inferior de ingresos no estaba accediendo a las prestaciones sociales que les correspondan. El sistema de proteccin social que se buscaba deba ofrecer un sistema interconectado de prestaciones sociales dirigido a los ms pobres, de modo que se accediera a travs de la figura de una ventanilla nica. Como unidad de intervencin deba tener a la familia y no a individuos como era la lgica predominante en la oferta existente, adems de contar con sistemas integrados de informacin y de gestin institucional. En abril del 2002 el presidente Lagos y su equipo asesor decidi que, despus de dos aos de discusiones y estudios, ya era hora de de instalar una poltica de combate a la extrema pobreza que se convirtiera en un sello del gobierno. Para tales efectos Lagos constituy una comisin con representantes de Mideplan, Fosis y la Direccin de Presupuestos para que en el transcurso de un mes propusiera un programa integrado de combate a la pobreza. En el discurso presidencial de mayo del 2002 se anuncia la creacin de Chile Solidario. La puesta en marcha de Chile Solidario fue inmediata, aprovechando que el programa Puente, que constituye su puerta de entrada, se encontraba ya operando a manera de experiencia piloto. Chile Solidario se instal usando la institucionalidad legal existente, postergndose para octubre de ese ao el envo al Parlamento de un proyecto de ley que le dara al sistema de proteccin social una legislacin propia. La discusin parlamentaria tuvo lugar entre fines del ao 2002 e inicios del 2004, y estuvo caracterizada por un relativo grado de unanimidad respecto de las bondades de un programa de carcter intersectorial, cuyo objetivo fuese la superacin de la extrema pobreza. La legislacin que fue finalmente aprobada se promulg en mayo del 2004. La ley no era necesaria para posibilitar el funcionamiento de Chile Solidario, puesto que a la fecha la poltica tena casi dos aos de operacin, sino que entregarle una mayor estabilidad en el tiempo.
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PARTICIPANTES
Chile Solidario realiz una invitacin a las familias en extrema pobreza para que se integraran a este sistema de proteccin social, a diferencia de la mayora de los programas sociales, que operan sobre la base de la demanda que expresan los potenciales usuarios. La identificacin de los beneficiarios en Chile Solidario se hizo a travs de los registros administrativos de las fichas CAS, hasta el ao 2006, y de la Ficha de Proteccin Social (FPS) desde el 2007 en adelante. Alrededor del 95% de los invitados a participar aceptaron ingresar a Chile Solidario. Hasta el mes de junio del 2008 haban ingresado a Chile Solidario un total de 309.388 familias, superando largamente la meta de 225.000 familias formulada inicialmente. La seleccin de las familias participantes se realiza a travs de los puntajes obtenidos en la Ficha CAS hasta 2006 y, a partir de esa fecha, a travs de la Ficha de Proteccin Social. Estos instrumentos miden la condicin socioeconmica de los hogares y son ampliamente utilizados por los programas sociales para seleccionar a sus beneficiarios. Chile Solidario tiene un fuerte componente femenino puesto que la poltica gira en trminos de la interaccin entre el apoyo familiar y el representante de la familia, mayoritariamente mujeres en ambos casos. Estas caractersticas no forman parte del diseo de la poltica, sino que responden a los roles de gnero predominantes. Las mujeres son quienes asumen mayoritariamente la representacin de los hogares, ya sea por la elevada presencia de jefaturas femeninas o porque son ellas quienes quedan a cargo de las dinmicas familiares. Por su parte, la mayor representacin de mujeres en los apoyos familiares (86% de las familias tienen apoyos femeninos) se explica por la elevada presencia de mujeres en profesiones de servicio social y relacionadas. Entre 2003 y 2006 alrededor de la mitad de los participantes perteneca al 5%l ms pobre y la otra mitad provena mayoritariamente de los percentiles 5 a 15. En cambio, en el 2007 y 2008 prcticamente todas las familias que ingresaron a Chile Solidario pertenecan al 5% ms pobre de la poblacin. La mejor focalizacin en el ltimo perodo se debe al uso de puntajes de corte nacionales mientras que en la primera atapa se usaban puntajes de cortes a nivel de cada comuna que estaban sujetos a una mayor grado de imprecisin. De los antecedentes disponibles no es posible conocer la extensin del error de exclusin, correspondiente a la poblacin en extrema pobreza que no accede a Chile Solidario. Este tipo de error tiene dos componentes. (i) las familias que teniendo ficha CAS o FPS no ingresan al programa por efecto de las imprecisiones en la estimacin de la extrema pobreza comunal; (ii) las familias que no tienen ficha CAS o FPS, y que por tanto no son invitadas a participar en Chile Solidario. Es probable que el error de exclusin sea pequeo por la amplia cobertura de las citadas fichas (actualmente, cerca del 60% de ls hogares tienen FPS).
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FINANCIAMIENTO
El nivel de gasto para Chile Solidario asciende a alrededor de US$ 100 mensuales por familia participante en el ao 2005. Esta cifra incluye el gasto en prestacin de servicios y en subsidios monetarios. El monto descrito representa un tercio del ingreso promedio de los hogares pobres en Chile (Casen 2006). Este nivel de gasto por familia se compara relativamente bien con los programas de transferencias condicionadas ms importantes de la regin, an cuando en el caso de Chile la mayor parte de los recursos se transfieren en la forma de servicios antes que dinero. Sin embargo, existe cierta ambigedad en el gasto destinado a Chile Solidario puesto que, en su gran mayora, se trata de recursos destinados a programas que atienden regularmente a todo tipo de beneficiarios. Entonces es difcil conocer si estos programas destinan parte de estos recursos a beneficiarios distintos a Chile Solidario o si, por el contrario, utilizan recursos propios para suplementar la atencin de los participantes en Chile Solidario.
RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO
La mejor manera de medir los efectos de las polticas y programas sociales es a travs de evaluaciones de impacto. Estas metodologas permiten identificar los resultados que son atribuibles a la intervencin social, aislndolos de aqullos imputables a las condiciones del entorno y que hubiesen ocurrido de todas maneras en ausencia de la poltica pblica. Para tal efecto, las evaluaciones de impacto necesitan contar con un grupo de control que informe sobre los resultados que habran tenido los beneficiarios de no haber participado en el programa, en el as denominado escenario contra-factual. La experiencia de evaluacin de impacto del programa Oportunidades en Mxico ilustra una de las mejores prcticas en esta materia. Desde su inicio el programa incluy un riguroso diseo de evaluacin de impacto, para lo cual construy un grupo de control aprovechando la entrada diferida en el tiempo de las comunidades seleccionadas (las que entraban en una segunda fase hacan de control de las primeras); recolect informacin detallada de muestras de la poblacin tratada y de control, antes y despus de la intervencin; y acudi a centros internacionales de prestigio para que realizaran las evaluaciones en forma independiente y con excelencia tcnica. Los resultados de estas evaluaciones mostraron que el programa obtena buenos resultados y fueron fundamentales a la hora de renovar esta poltica pblica cuando se produjo el gran cambio de rgimen poltico en Mxico en el ao 2000. La evaluacin de impacto de Chile Solidario es menos satisfactoria, tanto en los procedimientos usados, como en los resultados obtenidos. Para tal efecto se levant una base de datos denominada Panel Chile Solidario que es una encuesta
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de seguimiento de un grupo de tratados y de controles, la cual cubre bsicamente a quienes ingresaron en el primer ao y medio de operacin. Esto se debi a que la lnea base de la evaluacin consisti en un grupo de tratados y de controles incluidos en la encuesta Casen 2003, que se constituy en la primera ronda del Panel. Posteriormente se levant informacin en los aos 2004, 2006 y 2007. Este panel tiene algunos problemas que afectan su utilidad como base de datos para evaluar los resultados de Chile Solidario. La lnea base se levanta el ao 2003 cuando Chile Solidario estaba ya en funcionamiento, de modo que no hay una adecuada distincin antes-despus de los efectos del programa.1 Tambin hay problemas de comparacin de los datos, puesto que se introducen cambios en el cuestionario entre las distintas rondas de la encuesta, as como prdidas de entrevistados a lo largo de la duracin del panel, que afectan la representatividad de las muestras de tratados y de controles. El panel Chile Solidario no ha sido de acceso pblico y las evaluaciones de impacto basadas en estos datos que han sido realizadas hasta la fecha han sido mandatadas por Mideplan. Ello explica que se cuente con slo tres estudios basados en estos datos, sin que ninguno de ellos haya sido publicado a la fecha. El primer estudio fue realizado por Galasso (2006) del Banco Mundial, quien evalu los impactos de Chile Solidario en el perodo 2003-2004. La autora encontr que Chile Solidario tiende a mejorar los accesos de los participantes a los programas de educacin y salud, a los subsidios monetarios, y a los programas de empleo y de mejoramiento de la vivienda. Sin embargo, no se encuentra evidencia de que Chile Solidario haya mejorado los resultados de empleo e ingresos de los hogares. Los datos tampoco permiten conocer si ha habido cambios en los logros en las dimensiones de educacin y salud, ms all de las mejoras en los accesos. Se destaca el rol del apoyo psicosocial para aumentar la informacin respecto de los servicios sociales y para mejorar la disposicin hacia el futuro de los beneficiarios, an cuando se advierte que la medicin realizada permite tener slo una aproximacin muy parcial a la dimensin subjetiva de los participantes. Tambin se establece que los resultados descritos corresponden a efectos de corto plazo y que es necesario evaluar los resultados de la poltica en un perodo ms extendido de tiempo. El segundo estudio fue realizado por Perticara (2007), quien extiende el perodo de evaluacin a los aos 2003-2006. La autora report que sus resultados son similares a los obtenidos por Galasso (2006). En particular, no encuentra
1. Ello afecta a la mayor parte de las tcnicas de estimacin de impacto del programa. No obstante lo anterior, hay tcnicas como regresin discontinua que pueden funcionar en ausencia de la lnea base, como en el caso del estudio de Galasso y Carneiro (2007). Sin embargo, esta metodologa permite conocer los resultados del programa slo para subconjuntos de los participantes.
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evidencia de que Chile Solidario haya mejorado la insercin laboral, ni la capacidad de generacin de ingresos de las familias en las reas urbanas, aun cuando ello as habra ocurrido en zonas rurales. Por otra parte, establece que Chile Solidario tiene un impacto significativo en el acceso de las familias participantes a los programas de mejoramiento de la vivienda y de intermediacin laboral; as como mejoras en los accesos a programa de salud y educacin. La autora establece que hay una gran heterogeneidad de los resultados a nivel de grupos de la poblacin y de reas geogrficas, lo cual es sugerente de la importancia de las condiciones iniciales de las familias, as como de la gestin local de los programas en la efectividad que logra Chile Solidario. El tercer estudio fue realizado por Galasso y Carneiro (2008). Estos autores analizaron el impacto del programa en el perodo 2003-2006 y establecieron que habra mejoras significativas en el ingreso total y en el ingreso del trabajo en los hogares participantes en la zona rural. Segn las estimaciones de los autores, Chile Solidario habra posibilitado que la extrema pobreza disminuyera en un 20% en las reas rurales como efecto de esta poltica social. Este resultado debe ser debidamente contextualizado puesto que la poblacin rural representa slo un 13% del total nacional (encuesta Casen 2006), de modo que el impacto sobre la extrema pobreza a nivel del pas es slo 0,1 puntos porcentuales.2 Los autores postularon que en el horizonte de evaluacin de mediano plazo (2003-2006) es posible constatar que el acceso a los programas sociales se traduce en ganancias efectivas en el empleo a nivel de zonas rurales, y que tal efecto tambin podra ocurrir en el futuro en las ciudades. No obstante, la metodologa de evaluacin de impacto usada no permite identificar cules son los componentes de Chile Solidario que explicaran este resultado. Hay una cuarta evaluacin de impacto de Chile Solidario (Larraaga, Contreras y Ruiz Tagle, 2009) que utiliza como bases de datos a las fichas CAS en vez de la Panel Chile Solidario. La cobertura de la ficha CAS es cerca del 40% de la poblacin nacional y un 80% de los estratos de bajos ingresos. A partir de estos registros es posible construir una muestra representativa de participantes de Chile Solidario con informacin anterior y posterior a la intervencin social, en las dimensiones de ingresos, empleo, vivienda y escolaridad. La muestra resultante contiene un gran nmero de hogares a partir de los cuales se puede seleccionar un grupo de control con caractersticas muy similares a los participantes. Este ltimo estudio evala a la cohorte que ingres el ao 2002 a Chile Solidario, usando un horizonte de evaluacin de 12 a 48 meses con una media de 31,6 meses. Los resultados de la evaluacin se establecieron en trminos de
2. Si el porcentaje de extrema pobreza es un 4%, la reduccin del 20% en el componente rural signica que la tasa nacional cae a un 3,9%. Esto es: 0,04*(1 0,13*0,20) = 0,0389.
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diferencias; esto es, se evaluaron los cambios en el tiempo de las variables en los logros entre participantes y grupo de control. Los resultados muestran que la primera cohorte de participantes exhibe en promedio un impacto positivo, pero pequeo, en las dimensiones de empleo y vivienda atribuibles a Chile Solidario. A nivel de ingresos los resultados son ms ambiguos. El impacto sobre el ingreso autnomo (neto de subsidios) es negativo, pero ello podra ser explicado porque un aumento en los subsidios monetarios garantizados en Chile Solidario puede sustituir a los ingresos autnomos, siendo probable que el ingreso total haya aumentado respecto del grupo de control. Una apertura de los resultados a nivel del intervalo entre la medicin inicial y final, asimilable a diferentes dosis de tratamiento, muestra que las ganancias atribuibles a Chile Solidario tienden a concentrase en la primera fase de la intervencin, para luego mostrar un cierto grado de declinacin. Este patrn temporal de resultados se asocia a la fase del Apoyo Familiar y sugiere que las ganancias obtenidas en esta etapa de la intervencin podran no ser sostenibles en el tiempo, al menos en el caso de la primera cohorte de participantes. El estudio muestra que la primera cohorte de participantes presenta mejoras absolutas en todas las dimensiones del bienestar analizadas. Sin embargo, las ganancias se reducen significativamente cuando se realiza la comparacin con el grupo de control. La lectura inmediata de este resultado es que parte importante de las ganancias obtenidas por la primera cohorte de participantes seran atribuibles a las condiciones del entorno antes que a la intervencin social, levantando dudas respecto de la pertinencia de la hiptesis de aislamiento que estas familias habran tenido respecto de la economa y de las redes sociales. Sin embargo, tambin es posible que exista algn grado de rebalse de los beneficios del programa hacia el grupo de control, si los no participantes estn accediendo a una oferta de servicios sociales fortalecida por la poltica.
CONCLUSIONES
Los resultados, a esta fecha, son mixtos. El trabajo del Apoyo Familiar ha sido importante puesto que ha permitido fortalecer disposiciones y actitudes de los participantes, facilitado su acceso a la red pblica de programas y beneficios sociales y ha hecho posible que Chile Solidario cuente con un buen nivel de aprobacin por parte de sus usuarios. Sin embargo, a la fecha, no hay evidencia clara que Chile Solidario haya contribuido a aumentar los niveles promedios de empleo e ingresos de los participantes. Ms all del carcter multidimensional de la iniciativa, resulta evidente que la dimensin de empleo e ingresos es central a una poltica orientada a superar la extrema pobreza a travs de la activacin de las capacidades.
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La evaluacin de impacto de Chile Solidario es restringida por la disponibilidad de datos existentes. Slo hay informacin que permite evaluar a las cohortes que ingresaron durante los aos 2002 y 2003, y la calidad de estos datos no es suficientemente buena para obtener juicios definitivos de la efectividad de la poltica. Este es un pasivo importante si se compara con otras experiencias de poltica contra la pobreza, donde evaluaciones de calidad han sido claves para extender las iniciativas en el tiempo y reformular sus aspectos ms crticos. Adems, el foco en las cohortes ms antiguas posiblemente subestima los efectos de la iniciativa, si se considera que tiene que haber una importante dosis de aprendizaje institucional en el caso de una poltica innovadora que no pas por una fase de plan piloto. La eficacia de Chile Solidario para lograr sus objetivos depender crticamente de la verosimilitud del modelo que da lugar al diseo del programa y de la calidad de la implementacin del modelo de intervencin propuesto. A tal respecto hay tres postulados principales en que se basa la iniciativa: (i) que existe un conjunto de familias que est relativamente marginada del crecimiento de la economa y de la red de la poltica social, configurando una situacin de indigencia o extrema pobreza; (ii) que el pas cuenta con una oferta de prestaciones y programas pblicos que pueden entregar los elementos de asistencia y de promocin que tales familias requieren para superar la extrema pobreza; (iii) que para contactar a las familias de extrema pobreza con la red pblica se necesita de un puente que informe, establezca contactos y compromisos, y que genere las competencias requeridas en el mbito psicosocial. La evidencia posterior muestra que el primero de los postulados de Chile Solidario debe ser relativizado. Los datos longitudinales de la Encuesta Panel Casen y de las fichas CAS reportan que hay considerable movilidad de los hogares desde y hacia el estrato ms pobre, configurando un escenario de vulnerabilidad o riesgo de pobreza, antes que un ncleo fijo y duro de familias indigentes. Este rasgo no le resta relevancia a una iniciativa como Chile Solidario, pero s modifica algunas de sus premisas. La identificacin de los hogares participantes se torna ms exigente, puesto que no se trata de elegir al 4% o 5% de los hogares que estn en extrema pobreza y que conforman una poblacin estable y bien definida, sino que la poblacin objetivo consistira en un grupo ms numeroso de hogares que se turnan para ocupar la parte inferior de la distribucin socioeconmica en cada perodo. Se hace tambin ms importante el seguimiento de las familias en el tiempo, para poder saber si hay efectos duraderos de la intervencin o si sigue primando el riesgo y la vulnerabilidad. Posiblemente puede haber cambios en la combinacin de instrumentos de poltica pblica que son necesarios en este contexto, an cuando el fortalecimiento de los activos del hogar que promueve Chile Solidario es funcional a la reduccin de la vulnerabilidad.
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Tampoco parece ser el caso que las familias que participan en Chile Solidario hayan estado tan marginadas de la economa o de las redes sociales como lo supona el diagnstico inicial. Esta premisa es contradictoria con el elevado porcentaje de familias que tienen cumplido un gran nmero de las 53 condiciones mnimas que establece como meta la poltica. Tambin se contradice con los resultados de las evaluaciones de impacto que muestran que las familias participantes de Chile Solidario experimentan mejoras en ingreso y empleo que no seran atribuibles a la poltica, lo cual sugiere que estaran ms conectados a los canales usuales de la economa que lo supuesto inicialmente. Sin embargo, nuevamente se puede argumentar que una iniciativa del tipo Chile Solidario, orientada a fortalecer aspectos subjetivos y objetivos de los participantes para que se conviertan en sujetos de su propio desarrollo, no pierde su relevancia porque haya habido ms terreno avanzado que lo inicialmente supuesto. Ello ni siquiera por un asunto de eficiencia del gasto pblico, puesto que cerca del 90% de los recursos se destina a fortalecer la oferta pblica de modo de asegurar cobertura a quienes tienen derecho a su acceso y de modificar malas prcticas como el sesgo asistencialista o la falta de orientacin al pblico objetivo. Una apuesta clave de Chile Solidario es que la red instalada de programas sociales es suficiente para proveer los servicios y soportes requeridos por los participantes. Este puede ser el caso en trminos de cobertura, puesto que los programas existentes abarcan las distintas reas temticas de la intervencin, pero no necesariamente sucede as a nivel de sus contenidos y formas de trabajo. Hay una gama de antecedentes que apuntan a fallas de coordinacin y de adaptacin de la oferta pblica a los requerimientos de las familias participantes. Este no debiera ser un resultado sorprendente si se considera las debilidades que aquejan a los proveedores pblicos en reas sociales como salud y educacin, incluyendo a organizaciones privadas que son subcontratadas para estos efectos. Sin embargo, sta puede ser una de las reas donde un buen mecanismo de retroalimentacin puede hacer una diferencia en el tiempo, si hay capacidad para modificar los aspectos ms crticos de la operacin de los programas. Finalmente, parece ser claro que el Apoyo Familiar es el componente mejor evaluado por parte de las familias participantes en Chile Solidario. Las visitas domiciliarias y la personalizacin de la relacin con los participantes son evaluadas como una relacin ms cercana con la institucionalidad pblica en comparacin con los programas tradicionales. Los estudios cualitativos tambin sealan que se producen cambios positivos en aspectos como las dinmicas familiares, la vinculacin con la institucionalidad, la autonoma y prcticas ciudadanas, el fortalecimiento de los componentes identitarios, empoderamiento y manejo de informacin.
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REFERENCIAS
Galasso, E. (2006). Alleviating Extreme Poverty in Chile. Washington, D.C.: Development Research Group, World Bank. Galasso, E.; Carneiro, P. (2008), Lessons from the evaluation of Chile Solidario, borrador. Larraaga, Osvaldo, Dante Conterras y Jamie Ruiz Tagle (2009). Evaluacin del impacto de Chile Solidario para la primera cohorte de participantes, Borrador PNUD Larraaga, Osvald y Dante Contreras: Chile Solidario y el combate a la pobreza, en O Larraaga y D Contreras (editores): Las Nuevas Polticas de Proteccin Social en Chile, Uqbar, Santiago, 2010. Perticara, Marcela (2007), Anlisis cuantitativo de impacto del Sistema Chile Solidario, Mideplan.
SEo V
PErsPEcTiVas fuTuras do ProGrama BoLsa FamLia
Captulo 10
O PBF E SEU POTENCIAL COMO POLTICA DE ESTADO

Amlia Cohn*
Pobres so os que tm a porta fechada. (Catalina Alvarez) 1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 (CF/88) abriu enormes possibilidades para a reformulao da lgica e da organizao das polticas sociais no Brasil. Nela esto inscritos os direitos sociais, a participao social, a descentralizao da gesto das polticas pblicas de corte social. Nesse campo, talvez a grande inovao tenha sido a prevalncia do modelo dos estados de bem-estar social como estruturador do conceito de seguridade social, que na CF/88 abrange as reas da previdncia social, da assistncia social e da sade. Isso significa que, indo na contramo das tendncias histricas de ento, a rea social passa a ter como marco os direitos sociais e, como tais, universais e de acesso equnime, independentemente da situao dos indivduos no mercado. Mas se isso configura as bases institucionais para a reformulao do sistema de proteo social brasileiro, condio essencial para tanto, a partir de ento que os desafios se apresentam para a sua (re)construo na lgica da universalidade, dada nossa herana histrica. E qual seria ela? A herana histrica da qual se parte para essa (re)construo pode assim ser resumida: um padro de oposio entre polticas econmicas e polticas sociais; um sistema de proteo social que acaba reproduzindo a situao desigual dos indivduos no mercado ao invs de compens-la; altamente privatizado e segmentado por pblicos-alvo em termos daqueles inseridos no mercado formal de trabalho e dos no inseridos nesse mercado; a assistncia social ainda como filantropia ou ajuda aos mais necessitados; ao mesmo tempo que segmentao do pblico-alvo naqueles dois grandes eixos, uma superposio desse pblico em termos de distintos programas e polticas na rea social, altamente centralizados e imunes ao controle pblico dada a ausncia de canais de participao da sociedade na sua gesto.
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Sociloga, professora de mestrado em Sade Pblica da Unisantos e pesquisadora do CEDEC.
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Nessa ocasio, o que se verifica no pas uma expanso das aes na rea social, em grande parte liderada pelos avanos na rea da sade, com o desafio de implementar o Sistema nico de Sade (SUS), nico setor que quando da Assembleia Nacional Constituinte apresentava um arcabouo institucional j acabado para sua reforma setorial, muito embora as reformas que ento passam a ser implementadas fossem ainda tmidas e pouco ousadas. Essa tendncia acentuada a partir de 1994, quando comea o perodo dos dois governos FHC, que tem como marcas o Programa Comunidade Solidria (composto por 16 programas setoriais) e as tentativas de coordenao das aes na rea social como um todo. No entanto, nada se altera em termos do pano de fundo de carter mais estrutural que constrange a expanso das polticas (e, portanto, dos gastos) na rea social: o modelo de ajuste estrutural da economia ento em vigor gera constante presso pelo corte de recursos destinados rea social, ditada, sobretudo, pelo compromisso com as agncias multilaterais para o equilbrio do dficit fiscal. Paralelamente, cria-se uma dinmica perversa, pois o modelo de ajuste estrutural da economia ento adotado promove a desarticulao de importantes ramos industriais, sua traduo em um processo de crescente flexibilizao das relaes trabalhistas e de deteriorao dos postos de trabalho (OLIVEIRA, 1999). Muito embora esse processo tenha seu incio j nos anos 1980, a partir da segunda metade dos anos 1990 que ele passa a adquirir suas caractersticas mais perversas de destituio dos direitos trabalhistas historicamente conquistados pelos trabalhadores. dessa dcada que datam os processos de reforma no s dos programas sociais, como tambm da previdncia social. Vale dizer, ento, um processo de reforma do sistema de proteo social brasileiro, que imprime novos padres de regulao social no mais via trabalho, porm via renda. Dois fenmenos exemplificam a instituio progressiva desse novo padro: as propostas governamentais de reforma do sistema de previdncia social, que desvinculam o acesso aos direitos previdencirios da insero do trabalhador no mercado de trabalho formal e informal e vinculam esse acesso sua capacidade contributiva, independentemente de emprego, tornando-o assim um seguro social vinculado capacidade de poupana (contribuio previdenciria) do trabalhador ao longo de seu ciclo de vida. Em resumo: o acesso previdncia social passa a ser em funo da capacidade de poupana individual de cada um durante sua vida til. A partir de ento se constata um movimento paradoxal no que diz respeito s polticas sociais durante os anos 1990: a existncia de um arcabouo institucional que aponta para a construo da seguridade social, contraposta a medidas governamentais que vo no sentido oposto flexibilizao do acesso aos direitos sociais em termos do padro de acesso dos indivduos ao mercado. nesse quadro que comea a ser criado um conjunto o que no aqui sinnimo de articulao
O Pbf e seu Potencial como Poltica de Estado
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entre seus distintos componentes de programas e polticas sociais, tendo como novo padro de regulao social a renda e no mais o trabalho. Mas h, ainda, uma segunda caracterstica nessa dinmica. Nesse processo evidencia-se uma tendncia de construir no pas um sistema dual de proteo social (VERGARA, 1994), configurado como o conjunto de polticas sociais, inclusive a previdenciria, com distintas lgicas na sua articulao macroeconmica: de um lado, o subsistema relativo aos benefcios sociais securitrios, vale dizer, contributivos; e de outro, o subsistema relativo aos benefcios sociais assistenciais, vale dizer, distributivos, estes sempre expostos disponibilidade ou no de recursos fiscais para implement-los, e, portanto, sempre sujeito a cortes, dadas as exigncias de ajuste econmico do modelo vigente. O que se verifica, assim, na dcada de 1990, a presena de duas foras antagnicas disputando a hegemonia de suas respectivas propostas de modelo de interveno estatal na rea social: uma vinculada ao modelo da seguridade social, inspirada nos modelos de estado de bem-estar social, e outra, vinculada aos preceitos neoliberais, moldada pela defesa do Estado mnimo e de polticas sociais baseadas, de um lado, na capacidade de poupana individual de cada um, e de outro, na prestao de programas sociais focalizados nos segmentos mais pobres da populao, ficando os demais segmentos da sociedade merc das foras do mercado. Nesse caso, como testemunha nossa experincia histrica, traduz-se aquele segundo subconjunto de polticas e programas sociais em polticas de cunho clientelista, assistencialista no sentido pleno do termo, e de carter imediatista de combate pobreza; portanto, em polticas que tendem a ser polticas de governo e no de Estado. Por outro lado, at o incio do primeiro mandato do governo Lula, o que prevalecia como parmetros para a implementao das polticas sociais no pas eram programas marcados pelo debate da reforma do Estado, vale dizer sobre qual o papel do Estado na questo social, desdobrado em duas grandes dimenses: uma de carter mais estrutural que gira em torno do papel do Estado nesse mbito e outra que gira em torno da dimenso burocrtico-administrativa do Estado e que se refere s novas formas de gerenciamento dos equipamentos sociais pblico-estatais. Em ambos os casos, o que est em jogo o debate e a disputa em torno de novos modelos de solidariedade social, traduzidos na busca de novas formas de articulao entre Estado, mercado e sociedade, e a emergncia de um novo padro de interveno do Estado na rea social, que vai se conformando em termos de a responsabilidade estatal dever estar voltada somente para os mais pobres. Sedimenta-se, assim, gradativamente um divrcio entre as demandas sociais e sua possibilidade de representao poltica, no interior de um sistema dual e desigual de formulao de demandas polticas na rea social e sua satisfao
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crivada pela existncia de dois conjuntos sociais distintos, pblico-alvo desse sistema de proteo social em construo. Esse subconjunto crivado por novas dualidades articuladas entre si compostas pelos inseridos no mercado de trabalho formal ou no formal e pelos no inseridos; pelos organizados e pelos no organizados; e, finalmente, por aqueles segmentos sociais capazes de construir sua prpria identidade social no interior do quadro de carncias em que vivem e por aqueles que no o conseguem. No bojo dessa realidade, e dados os constrangimentos macroeconmicos para a atuao do Estado na rea social, que ento prevaleciam, a dcada de 1990 e os dois primeiros anos deste sculo so marcados, no que diz respeito atuao do Estado na rea social, por uma concepo de que polticas sociais so polticas de combate pobreza e no de superao da pobreza. Ao mesmo tempo, com essa concepo coexiste, para os inseridos no mercado no sentido amplo um subsistema privado, mas subsidiado pelo Estado no caso, o mecanismo classicamente utilizado o da renncia fiscal. Portanto, nesse sistema dual de proteo social, foi se forjando uma concepo estreita de direitos sociais, traduzida como mero acesso dos pobres a determinados servios sociais bsicos.1 Diante do fato de tais perspectivas terem prevalecido durante o perodo citado, o debate sobre a possibilidade de um novo pacto de solidariedade social no pas que permitisse a formulao e implementao de polticas socioeconmicas de carter mais redistributivo ou mesmo distributivo viu-se prejudicado. Em consequncia, apesar de haver vrios programas e iniciativas na rea social daquele perodo, esse conjunto de aes viu-se prejudicado pelos marcos estreitos em que se davam: o de serem meramente polticas de alvio da pobreza, destinadas fundamentalmente a suprir algumas carncias de determinados grupos sociais, carncias estas especificadas pelo prprio mercado e acentuadas pelas polticas macroeconmicas, em que pese o quadro inovador de, aps dcadas, ocorrerem sob uma condio de estabilidade econmica. Ao mesmo tempo, nesse perodo que se evidenciam, de forma mais acentuada, processos de privatizao dos equipamentos sociais pblicos e da responsabilidade do Estado, no mais no sentido clssico das dcadas anteriores, mas transplantando para o interior desses equipamentos pblicos estatais a racionalidade prpria de gesto do setor privado, marcada pela equao custo/efetividade. Com isso, produz-se uma eficiente simbiose entre reforma do Estado e reforma administrativa do Estado, ambas marcadas, tal como as polticas sociais de ento, pela tnica da dimenso tcnica, sobrepondo-se dimenso poltica da interveno estatal na rea social; prevalece, assim, na formulao e implementao das aes na rea social a equao entre o possvel e o necessrio, sempre com maior peso para o possvel.
1. Para uma anlise mais detalhada desse perodo, ver Cohn (2002).
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No interior desse quadro, e como parte dele, que foram implementados, na era FHC, os programas de combate pobreza, interessando aqui os programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Auxlio-Gs. No o caso de se retomar aqui suas respectivas histrias, mas to somente recuperar algumas das suas principais caractersticas, pois eles consistem no embrio do PBF. Essas bolsas representaram programas de transferncia condicionada de renda, com exceo do Auxlio-Gs, que foi institudo em funo do aumento do preo do petrleo devido crise. Cada um deles dispunha de um cadastro prprio, com critrios de seleo de informaes especficos, de acordo com os objetivos de cada programa. Eram executados por distintos rgos ministeriais, tinham vida e trajetria prprias ditadas pelo lugar de cada poltica setorial no interior da agenda governamental e, portanto, com sua racionalidade prpria. A partir de 2001, tem incio a constituio de um cadastro nico para os beneficirios potenciais e efetivos desses programas, sem, no entanto, constatarem-se avanos na possibilidade de convergncia e dilogo entre aqueles bancos de dados preexistentes. A lgica maior que regia esses programas, poca, era a da existncia de um programa paralelo o Comunidade Solidria que, como se fosse um modelo de ensaio e erro, se propunha a articular programas sociais especficos entre si e incentivar a participao da sociedade. Era definido como um programa no governamental. De fato, suas aes se davam paralelamente s polticas setoriais vigentes, com um selo de prioridade atribudo por ser componente daquela estratgia. Por sua vez, cada um dos trs outros programas seguia igualmente sua lgica prpria, no interior dos respectivos ministrios e em um contexto, este sim, eleitoral: os dividendos de cada um deles eram endereados ao chefe de governo e, mais especificamente, aos respectivos ministros, ento potenciais candidatos sucesso presidencial. Dessa forma, esses programas no apresentavam nenhum vnculo mais estreito com a rea de assistncia social, ento campo de competncia de um ministrio especfico. A este que coube a iniciativa do Cadastro nico, como busca de racionalizar e integrar os bancos de informao sobre os beneficirios daqueles programas, incluindo a os do Programa Comunidade Solidria. Em consequncia, no se discutiam quais as reas de competncia e o lugar dos programas de transferncia condicionada de renda: ambos eram prprios de cada rea setorial e as polticas e programas sociais, por sua vez, estavam ainda submetidos a uma concepo herdada do modelo desenvolvimentista, que compreendia como antagnicos investimentos econmicos e gastos sociais, assim definidos enquanto tais. Isso no significa, no entanto, que esse perodo no tenha sido marcado por avanos na expanso e na cobertura dos servios sociais bsicos para a populao, sobretudo para aqueles segmentos de baixa renda, nem por avanos na institucionalizao e concretizao dos direitos sociais, tais como inscritos na CF/88.
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Nesse contexto, portanto, tem incio um novo governo, em 2003, em que a questo social alada condio de destaque no interior das novas polticas econmicas e sociais, sem desconhecer os constrangimentos de ordem estrutural, institucional e poltica que se apresentavam ao se tentar implantar um novo ciclo de polticas na rea social.
2 RUMO A UM NOVO PADRO ESTATAL DE POLTICAS SOCIAIS: VELHOS VCIOS E INCESSANTES DESAFIOS
A literatura sobre as polticas sociais no Brasil das ltimas dcadas abundante, inclusive sobre as experincias mais recentes dos ltimos oito anos. Por isso, aqui no sero retomadas essas anlises e avaliaes, por serem j de amplo conhecimento. O objetivo desta seo , tendo como centralidade o PBF, retomar as questes da seo anterior e projetar possibilidades futuras para esse programa e seu potencial para que se transforme efetivamente em uma poltica de Estado. O ponto de partida do PBF, como j sabido, foram os programas de transferncia condicionada de renda j existentes, associados a eles o Auxlio-Gs, no condicional, e o recm-criado, em janeiro de 2003, carto alimentao, sob responsabilidade do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar (Mesa). Os processos de sua criao e de incio de sua implementao foram cruciais, desse ponto de vista, para que o PBF se constitusse e consolidasse como o principal programa social do novo perodo que ento tem incio.
2.1 Relembrando alguns pontos da emergncia e implantao do PBF
O PBF foi discutido e estudado por um grupo diversificado de especialistas, tanto do ponto de vista de sua formao quanto do entendimento de qual deveria ser o seu contedo social. O lanamento do programa, por medida provisria, em outubro de 2003, provocou impacto poltico na sociedade. Lanado sob o selo maior do Fome Zero, ele foi alocado em uma secretaria especial (do PBF) vinculada diretamente Presidncia da Repblica, e significativamente hospedada em instalaes cedidas pelo Mesa, no Palcio do Planalto. O impacto inicial que se buscava com o PBF consistia em promover, de forma contundente e eficiente, o alvio imediato da pobreza, associado a medidas que apontassem para a possibilidade da interrupo da reproduo do seu ciclo intergeracional. Nos primeiros meses de vigncia, coexistiu com o Fome Zero, o programa social de maior destaque no interior do governo recm-iniciado. Ao contrrio do PBFo Fome Zero buscava a participao significativa da sociedade, sobretudo dos segmentos empresariais, no seu co-financiamento. J a proposta do PBF era de seu financiamento exclusivo por meio de recursos do Oramento Fiscal, associados a recursos do BIRD e do BID, ento ansiosos por fazer parceria com o novo governo.
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Alguns traos que marcaram o debate intragovernamental, no incio do PBF e do governo, com as agncias multilaterais de financiamento do desenvolvimento (desenvolvimento entendido pelo que elas j traziam como pacotes prontos de interveno na rea social, em expanso na Amrica Latina e Caribe, sob suas lideranas, em particular do BIRD devem aqui ser ressaltados. Internamente ao governo, havia dois tipos de debate e, portanto, de disputa em torno da concepo de contedo do PBF: o Fome Zero era o programa de projeo do governo na rea social, mas trazia consigo a condicionalidade de comprovao da natureza dos gastos realizados com os recursos do benefcio ou, por vezes, na dificuldade de sua execuo, em uma listagem de produtos no recomendveis de serem consumidos com esses recursos, por se entender que seriam produtos suprfluos. Em essncia, o Fome Zero defendia um controle muito mais estreito do comportamento dos beneficirios do que o proposto no PBF. Por outro lado, como se tratava de um programa de segurana alimentar e no somente de prover o acesso dos extremamente pobres, residentes nos municpios mais pobres do pas, ao consumo de alimentos , o Fome Zero, em 2003, tinha a proposta de ser um programa social carro-chefe do governo, capaz de dialogar e promover intersetorialidades e parcerias com o mercado e com o terceiro setor nas aes de carter mais estrutural, como a construo de cisternas, e ainda a sua complementao com a articulao de novos programas de estmulo agricultura familiar. Nesse sentido, o Fome Zero ia se configurando como um programa transversal s demais polticas sociais, ao qual se associaria o PBF, constituindo, assim, uma nova parceria no interior do governo federal na rea social. Enquanto isso, o Bolsa Famlia, um programa de transferncia condicionada de renda, defendia que essas condicionalidades em hiptese alguma deveriam constranger os beneficirios, transformando-se em um castigo caso no fossem cumpridas. Desde o incio, sua proposta foi de que as condicionalidades que apontam para a possibilidade (e jamais garantia) de quebra da reproduo intergeracional da pobreza consistiam fundamentalmente em instrumento de aperfeioamento da implantao das demais polticas pblicas, constituindo-se, portanto, em um traador dessas polticas. O PBF teve incio em outubro de 2003 e, para dezembro daquele ano, a meta de atingir 3,6 milhes de famlias foi cumprida por uma equipe composta de pouqussimos membros, liderada por Ana Fonseca, ento secretria do programa. O primeiro passo foi a implementao e expanso da cobertura, associada ao aperfeioamento do Cadnico e unificao dos demais cadastros. Assim, o PBF esta uma marca fundamental foi implantado por dentro dos programas preexistentes de transferncia de renda. Nesse sentido, verdade quando se afirma que o programa no criou nada novo, no sentido de partir do ponto zero.
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Ele tem uma fortssima dimenso e assim foi pensado desde seu incio de racionalizao da interveno pblica nessa rea, unificando todos os programas existentes, inclusive o carto alimentao, recm-criado pelo Fome Zero. No entanto, o PBF se depara com dois pontos de divergncia e de disputa de concepes distintas sobre seu contedo social. O primeiro, o de se transformar em um programa de transferncia de renda orientado pela concepo dos direitos sociais, contrapondo-se assim ao modelo residual, e portanto no como um programa para os pobres, como um fim em si mesmo. O segundo gira em torno da questo das condicionalidades e das portas de sada para seus beneficirios. No que diz respeito ao primeiro ponto, qual a concepo que fundamentaria o PBF, na medida em que coexistem, em permanente disputa, duas correntes de interesses em defesa de dois paradigmas distintos para a rea das polticas pblicas de corte social o conservador, de trao neoliberal, e outro filiado ao paradigma dos estados de bem-estar social , sendo que a tenso entre essas duas possibilidades frequentemente est presente na configurao do programa, seja quando da sua formulao e implementao inicial, seja quando de seu desenvolvimento sob a responsabilidade do novo ministrio, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), criado em janeiro de 2004. Um reforo precioso para os defensores do paradigma de carter conservador, nos moldes de um pacote bsico (mais atenuado na verso brasileira) para os pobres, foi o pronto apoio do BIRD proposta do PBF,2 dados os dividendos polticos que isso lhe traria na regio, pois em certo sentido, se vencedora, sua linha de atuao receberia o carimbo de um presidente da Repblica de origem operria, j no incio de um novo ciclo que se buscava promover na experincia poltica brasileira. Associando o segundo ponto de disputa, as condicionalidades, elas assumem para essa vertente o carter de castigo, porque a nfase dada na dimenso punitiva quando do seu no cumprimento, j que os pobres teriam de ser despertados para a importncia do desenvolvimento do seu capital humano, coisa a qual no estariam afeitos. E as portas de sada constituiriam, por sua vez, os programas complementares, sobretudo de sade e educao, sendo necessrio deixar de dar o peixe o mais breve possvel, pois o objetivo principal seria ensin-los a pescar. Muito acolhido pela sociedade, esse paradigma contou com simpatias valiosas ao seu apoio, sobretudo junto sociedade. H ainda que se registrar, em paralelo, que, quando de seu incio, o governo executava uma poltica econmica austera para atingir seu reequilbrio, o que tampouco era algo favorvel para a implantao do
2. A autora, como diretora de Avaliao e Monitoramento da Secretaria Executiva do Bolsa Famlia e, posteriormente, como diretora de programas do MDS (perodo de outubro/2003 a novembro/2004), foi responsvel pela negociao do primeiro emprstimo do BIRD, quando ento essas tenses e disputas se faziam sentir de forma especialmente aguda.
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PBF sob o paradigma dos estados de bem-estar social. Dessa forma, a luta que se travava, no final de 2003 e primeiro semestre de 2004, consistia em disputar no interior do governo (sobretudo com a rea econmica) e na sociedade (incluindo a negociao do primeiro emprstimo do BIRD) que prevalecesse o segundo paradigma. Isso significou no s a defesa das condicionalidades (mais como uma concesso, j que herana dos programas anteriores de transferncia condicionada de renda) como um traador das demais polticas pblicas, de imediato, das reas da sade e da educao, como tambm a reformulao da questo das portas de sada, concebidas por essa corrente como medidas de definio de prazos para que os beneficirios permanecessem no programa. E a o Cadnico ganhava fora como possibilidade de controlar a focalizao do programa nos pobres, definidos por renda, e somente e estritamente neles, como se um ponto na curva da renda das famlias como qualquer medida, razovel, porm arbitrria fosse o suficiente para a definio dos includos e dos excludos do PBF. Claro que a isso se somava a defesa do cumprimento estrito das condicionalidades como critrio suplementar de excluso do programa. Na outra ponta, o que estava em jogo era uma concepo mais ampla do PBF, com um contedo de associao entre o combate imediato e urgente pobreza e misria um de seus objetivos fundamentais a medidas e polticas que possibilitassem aos seus beneficirios o acesso a fontes sustentadas de renda. A concepo do contedo no residia em um programa somente de combate pobreza e de promoo do capital humano dessas famlias, mas tambm como um programa que alavancasse a possibilidade de superao da pobreza por parte desses beneficirios. Observe-se que, cada uma dessas correntes, como consequncia, formulava concepes distintas sobre as portas de sada. No primeiro caso, elas seriam delegadas s prprias famlias, seguindo os moldes neoliberais de formulao de polticas de transferncia condicionada de renda; no segundo caso, portas de sada implicariam a articulao do PBF, como uma poltica transversal s demais, a outras polticas setoriais, econmicas, de trabalho, habitacionais, de apoio microproduo agrria, entre tantas outras de cunho no to imediato, dadas suas caractersticas, associadas ainda a outras de carter mais estrutural e, portanto, de mdio e longo prazos. Da a epgrafe deste captulo: Pobres so os que tm a porta fechada, pois o fundamento do PBF, concebido como articulao entre polticas de combate imediato pobreza com polticas de superao da pobreza, significa que estariam se abrindo portas para que os pobres ingressassem na sociedade com um novo status, o de cidados, com acesso ao mercado e dignidade social, sendo, assim, capazes de assumir sua individualidade como portadores de direitos. De fato, foi esta ltima concepo que acabou vitoriosa, sem que isso signifique, no entanto, que desde ento o PBF no esteja sob a mira daquela velha tenso.
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Em janeiro de 2004, o PBF passa a ser gerido pela Secretaria Nacional de Renda da Cidadania (SENARC), do MDS, para onde tambm foi deslocado o Mesa, sob a coordenao da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan). Passa a compor tambm o trip de polticas e programas sociais no interior do MDS a Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS). No que diz respeito ao PBF, o ano de 2004 tambm foi marcado por um desconforto, por assim dizer, diante da coexistncia de duas equipes, com origens distintas, convivendo com o MDS. A original, que continuou responsvel pelo programa, e outra, com mais poder, recm-composta pelo ento ministro Patrus Ananias. Se esse fato no atingia a concepo do contedo do PBF, nesse perodo, ele rebatia sobre a paternidade do mesmo, com razes distintas: uma, de carter mais tcnico, porm marcadamente independente dos dividendos polticos que o programa poderia dar, e outra marcadamente poltica, j que o novo ministro que ocupava o cargo, alm de ser um poltico profissional, vinha respaldado por votaes expressivas no seu estado, tanto para o Executivo quanto para o Legislativo. Por outro lado, internamente, o novo ministrio agregou distintas equipes, provenientes dos seus lugares originais, fato associado incorporao da infraestrutura do anterior Ministrio de Assistncia Social. Passaram, assim, a conviver, no interior de um mesmo ministrio, equipes distintas, com vocaes distintas, herdando novas mquinas administrativas, que, por serem novas, eram mais geis. Passaram a conviver tambm com equipes que possuam larga experincia em uma estrutura anterior, com todos os vcios (positivos e negativos) que isso traz consigo. O ano de 2005 um marco na trajetria do PBF: passa a responder por ele uma equipe de gestores do Estado, quando o ento ministro nomeia Rosani E. Cunha para secretria da SENARC.3 Inicia-se uma nova fase, que tratou de expandir o programa, montando, sem maiores resistncias internas ao ministrio, uma equipe que executasse a tarefa ao mesmo tempo que expandisse e aperfeioasse seus instrumentos, seja de gesto, seja de acompanhamento da sua implantao. A partir de ento a disputa sobre a paternidade do PBF perde importncia ele est sob o selo do Fome Zero, marcado por ser uma iniciativa (por vezes aparecendo na mdia como a iniciativa) do governo Lula. Mas essa disputa desloca-se agora no interior do prprio MDS, e gira em torno do campo de atuao a que o programa pertenceria: ele deve ser um programa transversal aos demais (sejam eles do prprio ministrio ou de outros) ou deve ser um programa do campo de abrangncia da assistncia social?
3. Com sua perda, traumtica, assume a SENARC Lucia Modesto, tambm gestora de carreira do Estado e at ento responsvel pelo Cadnico.
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Essa tenso na busca de liderana sobre o PBF permanente, ora surda, ora no, se no por vaidade ou questes de carter corporativo, por suas consequncias sobre o prprio programa. Ao mesmo tempo, o PBF vai, paulatinamente, assumindo na opinio pblica o estatuto de um programa de governo e no um programa do presidente Lula, apesar das tentativas de forj-lo como um programa eleitoreiro, com a carga pejorativa que o termo traz consigo. O que importa, no entanto, que a partir de ento o PBF, sem dvida alguma, ganha em capacidade tcnica, j que a equipe responsvel por ele passa a ser uma equipe com larga experincia da e na administrao pblica coisa que faltava equipe original e perde no que diz respeito carga da sua concepo poltica no sentido de imprimir qual o contedo cidado que ele deve trazer consigo.
2.2 PBF: programa de governo ou poltica de Estado?
Retomemos agora as questes iniciais. Quais as condies para que o PBF no venha a ser apequenado enquanto um programa de governo, e em que reside seu potencial de se constituir em uma poltica de Estado? Desde j, importante registrar que no foi sem intenes que a nova secretaria, sob a qual estaria a responsabilidade do programa, tenha o nome que tem Secretaria Nacional de Renda da Cidadania. A proposta desse nome, de autoria da primeira equipe responsvel pelo programa, est vinculada concepo de que o PBF constitui um primeiro passo para a implantao da Renda Bsica da Cidadania no pas, que tem sua lei aprovada em janeiro de 2004. Com isso, configurava-se o horizonte de que o PBF seria uma poltica permanente, primeiro passo embora tmido, diante de suas dimenses gigantescas para a instaurao da renda bsica no pas. Sinalizava-se, assim, que, embora no se configure institucionalmente como um direito, o PBF veio para ficar. E, de fato, o perodo subsequente, ainda que curto para os parmetros das experincias histricas, mostra que hoje o PBF um quase direito, pois se no tem o estatuto de direito, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), por exemplo, est de tal forma enraizado e apropriado pela sociedade, sobretudo junto aos segmentos de mais baixa renda, que dificilmente poder ser extinto A experincia do PBF, associada a polticas de aumento do salrio mnimo, de aperfeioamentos na rea do BPC e da previdncia e assistncia social, demonstra a possibilidade de, no interior da nova conjuntura econmica, que determina um modelo de acumulao e desenvolvimento capitalista altamente seletivo e competitivo em termos globais, serem formuladas polticas e programas sociais que busquem uma articulao (e no mais oposio) virtuosa entre polticas econmicas e polticas sociais.
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Mas se o contexto macroestrutural outro, essa articulao tambm deve ser buscada em outros termos. No h como desconhecer as mutaes do processo produtivo, inclusive o brasileiro, que impossibilitam a insero clssica dos indivduos no mercado de trabalho via mercado formal, em que pesem os nmeros positivos relativos criao de empregos formais na economia brasileira nos anos recentes. Assim, esses novos fatores remetem a duas dimenses estreitamente vinculadas questo de como arrombar as portas fechadas para os pobres, retomando a epgrafe. Uma delas diz respeito concepo e ao modelo que se imprime s polticas de proteo social no pas: se fundamentadas no antigo modelo clssico de estado de bem-estar social, sustentado e financiado por mecanismos prprios da sociedade salarial, ou se fundamentadas nesse modelo atualizado para a nova realidade, em que o trabalho no se configura essencialmente como trabalho assalariado formal, tendo-se que incorporar, portanto, novas formas de acesso sustentado renda (que no sob aquela modalidade), ou ainda se fundamentadas em parmetros dos modelos residuais, violentando, assim, os preceitos constitucionais e as conquistas setoriais ps 1988 na rea social, inclusive da assistncia social. A outra diz respeito ponta oposta, no mais do trabalho, mas agora do consumo, que essas polticas e programas incentivam, e sua repercusso na economia. Com isso, alm da dimenso propriamente social desses programas e polticas, ganha relevo sua dimenso econmica, como dinamizadora das economias locais, do mercado de consumo interno, sobretudo de produtos populares, retirando-se, assim, a oposio entre polticas econmicas e polticas sociais, em que as primeiras so tidas como investimento, enquanto as segundas como gastos do oramento fiscal e, portanto, condenveis do ponto de vista dos ajustes macroestruturais da economia do pas. Para exemplificar, resgata-se aqui estudo de Amaral Filho (2009), que analisa o potencial de desenvolvimento do Nordeste diante do acentuado ritmo de crescimento que a regio vem sofrendo nos ltimos anos. Destaca o autor a participao do Nordeste no total das transferncias governamentais, ficando com 35% delas no ano de 2008, segundo dados do Tesouro Nacional, e atingindo crescentemente as famlias de mais baixa renda. No que diz respeito ao PBF, nesse mesmo ano ele destinou regio 52,52% dos recursos, correspondendo cobertura de 50,07% do total das famlias beneficirias. A isso, associam-se as transferncias do sistema previdencirio, correspondente a 21,41% do volume total somente para essa regio. Assim, elevou-se o consumo local e dinamizouse a economia regional, muito embora essa elevao tenha provocado pouco impacto sobre a estrutura produtiva na regio. O autor, ento, alerta para o risco de a regio perder a oportunidade desse despertar da economia nordestina caso no se tomem medidas para que
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no ocorra um processo de crescimento econmico em uma economia sem produo (GOMES, 2001). Ele parte da tese de que se dois mecanismos foram fundamentais para o despertar da economia nesse perodo recente a solidariedade regional e a solidariedade social, esta traduzida nas polticas de aumento do salrio mnimo e, consequentemente, dos benefcios previdencirios, associadas aos programas de transferncia de renda isso no suficiente. Segundo Amaral Filho, no lugar de ser um fim, o atual desempenho econmico (regional) deve ser encarado como um meio para se alcanar patamares mais elevados de desenvolvimento. Para tanto, sero necessrios investimentos pblicos em infraestrutura e projetos estruturantes de maior efetividade e maior escala; melhoria da educao bsica, fortalecimento da base cientfica e tecnolgica da regio, enfim, o que denomina de necessidade de mudanas verdadeiramente estruturais (p. 22). Mas se as pontas opostas consumo, trabalho (ou acesso a renda em casos de no trabalho) e processo produtivo se encontram, criando a possibilidade de um ciclo virtuoso entre essas polticas, no sentido da insero dos segmentos de mais baixa renda vida social e ao mercado, esse fenmeno aponta para outra dimenso, de carter mais estruturante, e remete ao horizonte de o PBF se constituir em uma poltica de Estado: a necessidade de a esse conjunto de polticas e programas, com especial nfase nas regies e segmentos sociais mais contemplados pelo PBF (e tambm pelo BPC e sistema previdencirio de menores faixas salariais), se associarem ao que Amaral Filho denomina de uma segunda gerao de polticas de carter estruturante para organizar e transformar os territrios da regio (j que ele trata do NE, especificamente). Mas essa associao deve ocorrer em todo o territrio nacional, levando-se em conta suas vocaes econmicas e as necessidades econmicas do pas como um todo. Um exemplo de iniciativa dessa natureza reside no Programa Territrios de Cidadania, lanado pelo governo federal em fevereiro de 2008, que tem como um dos seus objetivos de mdio e longo prazos criar uma nova sistemtica de planejamento da oferta de polticas pblicas para o meio rural que, a partir de uma abordagem territorial, consolide e integre a ao dos nveis de governo e da sociedade local organizada. No s busca aproximar demanda de servios e de bens de consumo da oferta, com o objetivo de superar nveis de pobreza e de desigualdades, mais agudos nessas reas, como tambm elaborar e implementar projetos estruturantes que possam fazer com que os atores sociais e polticos envolvidos atuem, tendo em vista uma perspectiva de desenvolvimento. Assim, se por demais dito e repetido que a experincia dos ltimos quase oito anos de governo demonstrou a possibilidade de estabilizar a economia, crescer e ao mesmo tempo enfatizar polticas na rea social, que cada vez mais vm se revelando como investimento na prpria economia, e no como mero gasto,
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como at ento eram essencialmente entendidas, isso tampouco basta. O PBF instaura, com todas as dificuldades que isso representa diante de nossa herana histrica das polticas sociais, um padro de relao cooperativa entre os entes federados. No s estados e municpios so concebidos enquanto parceiros na execuo do programa, como nesse ponto o PBF um programa generoso: ele abre espaos diversos para a participao dos entes subnacionais da federao, inclusive quanto a participarem do programa de transferncia de renda, tendo seus respectivos crditos respeitados nos selos do carto. Como se dizia no incio da experincia, todos aparecem na foto. Mas, por sua vez, essa cooperao encontra-se estreitamente vinculada a uma relao de reciprocidade, nem sempre respeitada nas inmeras experincias: por ser produto de uma lei ordinria, impossvel ao governo federal fazer ingerncias diretas sobre estados e municpios, a no ser a partir de denncias especficas (CUNHA; PINTO, 2008). No entanto, o que se revela que, em grande parte das vezes, desvios na implementao do programa so de responsabilidade sobretudo local, mas atribudos pelos gestores municipais ao governo federal. Pesquisa em desenvolvimento (COHN, 2011) aponta como os beneficirios ouvem com frequncia que a no concesso do BF responsabilidade do Presidente Lula ou l de Braslia, pois so eles que resolvem, quando na realidade acaba sendo de responsabilidade local o cadastramento das famlias com informaes corretas (da a importncia do IGD como incentivo para tanto), instrumento decisivo para a implementao das bolsas. Mas essa cooperao entre os entes federados tambm ocorre a partir de outras iniciativas associadas ao Bolsa Famlia, como as aes complementares, e no somente a uma associao entre programas preexistentes de transferncia de renda e o BF. Essas iniciativas consistem em aes orientadas a criar possibilidades para que as famlias beneficirias superem, se no sua condio de pobreza, dificuldades extremas que enfrentam para terem acesso a fontes de renda sustentada. No se vai aqui contemplar o debate em torno do termo que batiza essas aes e que envolve o horizonte do PBF: criar portas de sada, portas de entrada, ou simplesmente, como inspira a epgrafe, abrir as portas para os pobres, pois, de fato, disso que trata criar condies a fim de que eles ultrapassem as barreiras para conquistar sua condio cidad, enquanto portadores de direitos. Nesse sentido, a SENARC vem implantando, com outros ministrios, uma srie de programas que apontam mais especificamente para a sustentabilidade econmica das famlias beneficirias do PBF. Citando alguns deles: Programa Brasil Alfabetizado, do Ministrio da Educao, que abrange uma srie de iniciativas para essa populao-alvo; programas de incentivo ao crdito, como o PRONAF B, voltado ao incentivo da agricultura familiar, realizado pelo Ministrio do
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Desenvolvimento Agrrio (ao qual se acresce o Programa Nacional de Crdito Fundirio); o Crediamigo e o Agroamigo, do Banco do Nordeste do Brasil; o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado, do Ministrio do Trabalho e Emprego; e o Programa Territrios da Cidadania, j mencionado, vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, entre outros, sem deixar de assinalar aqui o PAC 1 e 2, de carter efetivamente estrutural. Com isso, busca-se articular a transferncia de renda a aes de carter mais estruturante do ponto de vista econmico, tendo como horizonte a autonomia das famlias beneficirias do PBF. E exatamente a busca de autonomia dessas famlias que remete a duas outras dimenses, igualmente importantes, e que demonstram o potencial do programa como um programa de Estado e no de governos especficos. A primeira dessas dimenses diz respeito s condicionalidades, que tm um carter extremamente ambguo. De um lado, como j referido, para auxiliar na legitimidade do programa, articula um no direito (o beneficio do BF) a direitos consolidados pela CF/88 e reforam a contribuio do PBF e demais programas previdencirios e de assistncia social para o desenvolvimento econmico do pas;4 de outro lado, elas constituem um perigo porque o controle do seu cumprimento leva a um monitoramento das famlias pobres do pas, com duas possveis consequncias, caso o BF no se configure como uma poltica de Estado. A primeira consequncia diz respeito ao desvirtuamento da proposta original do PBF, constantemente colocada em xeque na sua implantao pelos padres dos rigores administrativos e de gesto a que ele est submetido e que do ponto de vista social so irrelevantes. Vale dizer, enquanto esses padres apontam para o trao normatizador e de corresponsabilizao das famlias pela situao de pobreza em que vivem porque pressupem que as condicionalidades substituiriam a no responsabilidade dessas mesmas famlias pela educao e pela sade de seus filhos como se pobre fosse afeito ignorncia e hipocondraco , de fato o direito torna-se, com isso, uma obrigao tutelada pelo prprio Estado. A proposta original e que luta por persistir at os dias atuais de que as condicionalidades constituiriam um traador para o controle no das famlias, mas das polticas pblicas de educao e sade que deveriam ofertar servios em quantidade, localizao e qualidade para que a eles essas famlias tivessem acesso.
4. Marcio Pochmann, atual presidente do Ipea, em vrias intervenes suas vem apontando para pesquisas realizadas por essa instituio que mostram como o impacto econmico do avano do Estado de Bem-Estar Social no perodo recente pe abaixo a viso liberal-conservadora de que o gasto social seria secundrio e que, ao contrrio, colocam em relevncia o novo papel da economia social no pas. Entre outros dados, vale ressaltar que, antes de 1988, as famlias no chegavam a obter mdia, 10%, de seus rendimentos provenientes das transferncias monetrias, enquanto em 2008 a base da pirmide social (os clssicos 10% mais pobres) tinha 25% de seus rendimentos dependentes dessas transferncias.
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A segunda consequncia, mais grave do ponto de vista do impacto social do PBF, diz respeito ao fato de o monitoramento das condicionalidades assim como caractersticas de outros programas sociais como o PSF (Programa Sade da Famlia, hoje denominado Estratgia Sade da Famlia) implicar uma capilaridade social desses programas, que acaba por borrar os limites entre as dimenses pblica e privada da vida social.5 Isso significa que o monitoramento dessas famlias (pobres e em situao de extrema vulnerabilidade social) invade a esfera privada de suas vidas, confundindo-se uma vez mais o que direito com o que tutela ou paternalismo. Em sntese, h a presena do perigo sempre iminente de transformar um meio o monitoramento das polticas pblicas nas reas da sade e da educao para esse pblico-alvo via condicionalidades em um fim em si mesmo, como indicador da efetividade e eficincia do PBF.6 Se certo que quem tem fome tem pressa, como afirmam correntemente beneficirios e potenciais beneficirios do PBF, tambm certo que, para alm de medidas de alvio imediato da pobreza e da carncia, est a construo desses sujeitos sociais enquanto cidados, com autonomia frente aos ditames estatais; em resumo, eles prescindem do Estado como tutor. Mas no prescindem, ao contrrio, demandam, cada vez mais, o Estado como provedor de servios e meios para superarem a condio em que se encontram. Da a importncia reforada dos programas de natureza mais estruturante, sejam eles econmicos ou sociais, j que a convergncia entre ambos vem sendo cada vez mais conquistada, embora muito ainda tenha a se fazer nesse terreno. E se a racionalidade da gerncia do programa, como de qualquer ao estatal, deve ser levada em conta, isso remete capacidade administrativa do Estado, em todos os seus nveis. Outro pressuposto quase que permanente sobre a atuao estatal o de que so os municpios de maior porte aqueles que apresentam maior capacidade para gerir programas sociais, enquanto os municpios menores seriam menos capazes. Afinal, no pequena nossa herana centralizadora das polticas sociais. No entanto, dados relativos ao IGD (tanto atuais como sua evoluo desde quando implantado em 2006) mostram que os municpios de pequeno porte tendem a apresentar melhores ndices do que os de maior porte ou as capitais. um indicador significativo, muito embora a abrangncia da cobertura do Cadnico seja levada em conta na sua composio. De qualquer forma, isso auxilia a desmistificar que precariedades na gerncia dos programas so exclusividade dos pequenos e mdios municpios, o que, por sua vez, no isenta a questo da inoperncia, por vezes crnica, do Estado na gesto da coisa pblica.
5. Para aprofundar o tema, ver Cohn, Nakamura e Cohn (2005). 6. Nesse sentido, o ndice de Desenvolvimento Familiar (IDF), proposto pela equipe do Ipea, liderada por Ricardo Paes de Barros, constitui um bom exemplo. Trata-se de um indicador valioso porm perigoso de monitoramento do programa, porque traz consigo o risco constante de demandar que as famlias sejam monitoradas estreitamente pelo programa. O desao como utiliz-lo de forma auxiliar para aperfeioamento do programa, j que a tentao de transform-lo em um parmetro quase que exclusivo de custo/efetividade enorme, quando o que prevalece a racionalidade da gerncia estatal estreitamente concebida.
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Dessa perspectiva, a questo do controle pblico do programa ganha destaque. E ele vem ocorrendo no somente por meio dos rgos prprios da administrao pblica para tal fim (Controladoria-Geral da Unio, Tribunal de Contas da Unio, e seus devidos correspondentes nos nveis estadual e municipal, por exemplo), como pela criao e/ou indicao dos conselhos gestores como partcipes do PBF. Nisso, o programa segue risca os parmetros fundados pela CF/88. Mas ele tambm padece, com as especificidades que lhe so prprias, dos vcios dessa experincia de controle social, aqui denominado de controle pblico, que parece ser o conceito mais correto. E quais so eles? O primeiro, segundo inmeros estudos e pesquisas a respeito do tema, em todas as reas sociais, consiste nos vcios dessa representao. Pois se de um lado essa experincia vem demonstrando, desde o incio dos anos 1990, que possvel e desejvel articular democracia representativa e democracia direta na gesto da coisa pblica, por outro, ela tambm demonstra uma tendncia burocratizao e profissionalizao dos representantes da sociedade, traduzida na sua baixa rotatividade e na acumulao de representaes de um s segmento, quando no de uma s pessoa, em vrios conselhos. No caso especfico do PBF, a maior parte dos seus conselhos est vinculada assistncia social (embora pudessem ser aqueles vinculados, por exemplo, s condicionalidades, o que talvez favorecesse uma integrao maior entre as polticas e os programas sociais). E o que chama ateno, ao mesmo tempo em que preocupante, a acentuada presena de profissionais dessa rea como representantes da populao nesses conselhos. Com isso, mesmo se compreendendo a dificuldade de processos de indicao de representao dessa natureza junto a segmentos no organizados da sociedade (os pobres), o potencial de o PBF se transformar em um programa normatizador da vida dos indivduos desses segmentos se acentua significativamente. Isso porque. esses conselhos tendem cada vez mais a cair na tentao de ditar aos pobres quais so as condutas, o padro de consumo e os comportamentos corretos, anulando, com isso, sua capacidade de se apropriar dos programas ofertados pelo Estado a partir de sua prpria vivncia e experincia histrica. O perigo que isso, em grande medida, pode estar indo de encontro a um dos maiores mritos do PBF, do ponto de vista da qualidade da relao Estado/sociedade, que , por meio de sua forma de atuao na implantao e expanso do programa, estar promovendo um resgate da credibilidade do Estado. Isto , o fato de utilizar-se de critrios objetivos para incluso das famlias, e com isso imprimir uma forma de conduta universal para todos os potenciais beneficirios, auxilia na reconstituio da imagem do Estado voltado para o interesse pblico. Isso, contudo, no significa que no haja ainda srios problemas, no incontornveis, quanto ao acesso ao PBF, em grande parte ainda responsabilidade da natureza daquela relao Estado/sociedade no nvel local. Porm, o caminho a ser perseguido j est bem definido.
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Soares e Styro (2009), ao analisarem o papel do Cadnico e da Caixa Econmica Federal para o PBF, apontam possibilidades distintas para o programa: ou ter como objetivo a gerao de oportunidades, ou seguir o modelo de proteo social, ou se transformar em um programa de garantia de renda mnima. De qualquer forma, os autores demonstram que o PBF uma poltica revolucionria em termos de poltica social no pas, em que pesem seus antecedentes. Mas que, no entanto, ele demanda dado o que denominam de sua natureza hbrida uma definio do seu contedo: entre ser um programa de gerao de oportunidades ou um programa de gerao de renda mnima.
3 CONcLuso
Para finalizar, prope-se aqui uma terceira via, ou uma outra possibilidade. Parte-se do princpio que o melhor horizonte para o PBF e o critrio mais acabado de seu sucesso consistiriam na sua prpria extino, isto , que no s ele teria sido capaz de combater com eficincia a pobreza, como teria ainda sido capaz de possibilitar que as famlias beneficirias superassem essa sua condio. Esse horizonte no pode ser perdido na sua implementao e aperfeioamento, a nosso ver, porque ele que, de certa forma, defende o programa das tentaes de se restringir o PBF a um programa clssico de alvio imediato da pobreza. Por outro lado, dados a presena e o destaque do PBF no interior das polticas sociais, ele corre o risco altssimo de ser capturado por outras reas setoriais das polticas sociais e, com isso, ser subsumido pelos vcios e trajetrias especficas delas. E isso estaria muito distante de se configurar na possibilidade de uma integrao sua com as polticas sociais j clssicas e em fase de profundas e positivas reformulaes, como o caso da assistncia social. A alternativa mais promissora reside, ento, na possibilidade de, mesmo compondo o trip das reas essenciais de atuao do MDS, tornar-se um programa estruturante para essas reas e todas as demais do campo social, de emprego e trabalho, possibilitando, assim, que a partir dele se alavanquem polticas integradas que efetivamente promovam a construo da cidadania por parte desses indivduos e dessas famlias que se encontram em situao de vulnerabilidade social ou a ela esto permanentemente expostos dada a volatilidade da sua renda. A prpria trajetria do PBF demonstra que a sua no captura por outras reas e polticas sociais at o momento permitiu que ele, ao se constituir em um programa peculiar, como um estranho no ninho no interior do sistema de proteo social brasileiro, segundo termos utilizados por Soares e Styro, tomasse as dimenses que tomou, pois acaba tendo muito mais agilidade e versatilidade por no estar sob as amarras de polticas predefinidas e delineadas por reas de especializao e de competncias especficas. Mas, se ele no se configura como um
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direito, por outro lado, permite que a populao pobre e extremamente pobre tenha acesso a uma renda complementar. A questo de fundo, portanto, reside na previso de estabilidade dessa renda, uma vez que a construo da cidadania implica a estabilidade do acesso a determinados benefcios e servios sociais. A sua autonomia em estreito e permanente dilogo com as demais reas sociais e econmicas da gesto do Estado que permitir, a nosso ver, fazer com que o PBF se transforme em uma poltica de Estado, com respeito condio cidad do beneficirio, o que implica, por sua vez, medidas concretas que possibilitem seu acesso a formas sustentadas de renda, em curto, mas, sobretudo, em mdio e longo prazos (com a quebra do ciclo intergeracional da pobreza). Isso, sempre estando alertas aos perigos da normatizao dos pobres e da sua culpabilizao pela situao da pobreza em que se encontram, mas tambm, e sobretudo, para no se perder o enorme avano que essa experincia vem apresentando na qualidade da relao Estado/sociedade. No atual contexto, aquecido por ser um ano eleitoral, talvez dois dados meream destaque porque apontam para a possibilidade e para a convenincia de o PBF se configurar como um programa de Estado. Um deles refere-se a um relatrio, do Tribunal de Contas da Unio, de acompanhamento do PBF em 2006, igualmente ano eleitoral. Nele se afirma explicitamente, folha 260, que no foi observada utilizao poltica do PBF por falta de definio objetiva dos critrios para seleo dos beneficirios (TCU, 2006). O outro diz respeito a um fenmeno ainda incipiente, mas que significativo e fortalece a possibilidade de o PBF se tornar uma poltica de Estado: o fato de, crescentemente, ele vir se tornando autnomo com relao figura do presidente Lula, do selo do Fome Zero, mas reconhecido, pela opinio pblica, como uma poltica efetiva de combate pobreza e da sua possibilidade de abrir as portas para a cidadania e uma vida digna para os pobres. Nesse sentido, ele vem se configurando como um programa que, ao mesmo tempo em que ganha destaque no interior de todos os demais, parte de um conjunto maior de polticas econmicas e sociais de enfrentamento da pobreza e da desigualdade no pas. Condio tima para, na rea social, assumir-se como um programa de Estado transversal, com capacidade de integrar aes setoriais as mais diversas.
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REFERNCIAS
AMARAL FILHO, J. O nordeste que d certo. Cadernos de Desenvolvimento do Centro Internacional Celso Furtado, Recife, n. 7, 2009. No prelo. COHN, A. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social: revista de Sociologia da USP . So Paulo, v. 11, n. 2, p. 183-198, fev. 2002. ______. Cartas ao presidente Lula: Bolsa Famlia e afirmao dos direitos. Rio de Janeiro: Beco do Azougue Editorial, 2011. No prelo. COHN, A.; NAKAMURA, E.; COHN, C. O Programa de Sade da Famlia: entre o pblico e o privado. In: VIANA, A. L. DA.; ELIAS, P. E. M.; IBAEZ, N. Proteo social: dilemas e desafios. So Paulo: HUCITEC, 2005, p. 168-185. CUNHA, R. E.; PINTO, B. H. B. C. O Programa Bolsa Famlia como estratgia para reduo da pobreza e da desigualdade no Brasil e os processos de cooperao e coordenao intergovernamental na sua implementao. 2008. Trabalho apresentado ao 8o Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Buenos Aires, nov. 2008. GALEANO, E. Bocas Del Tiempo. Montevideo, Uruguay: Ediciones del Chanchito, 2004, p. 222. GOMES, G. M. Velhas secas em novos sertes. Braslia: Ipea, 2001. OLIVEIRA, F. Privatizao do pblico, destituio da fala e anulao da poltica: o totalitarismo neoliberal. In: OLIVEIRA, F.; PAOLI, M. C. (Org.). Os sentidos da democracia: polticas do dissenso e hegemonia global. Petrpolis: Vozes,1999 p. 55-82. SOARES, S.; STYRO, N. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e possibilidades futuras. Braslia: Ipea, 2009 (Texto para Discusso, n. 1424). TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Relatrio de Acompanhamento do Programa Bolsa Famlia, TC, n. 022.093.2006-5. Braslia, DF. VERGARA, P. Rupturas e Continuidades na Poltica Social Chilena. Lua Nova: revista de cultura e poltica, So Paulo, n. 32, p. 37-68, 1994.
Captulo 11
SOBRE O FUTURO DO BOLSA FAMLIA*

Jos Graziano da Silva** Lucas Tavares***
1 INTRODUO
Em outubro de 2003, o governo Lula criou o Programa Bolsa Famlia (PBF), integrando diferentes programas de transferncia de renda naquela que , hoje, uma das aes centrais das intervenes de emergncia da Estratgia Fome Zero (EFZ).1 Passados sete anos de sua criao, pela Lei no 10.836, esse um momento propcio para uma reflexo sobre o Bolsa Famlia, que, alternadamente, considerado uma das razes pela qual o Brasil tem conseguido notveis avanos no combate fome e pobreza nos ltimos anos e uma reedio de velhas polticas assistencialistas. As condicionalidades, o critrio de seleo e o acompanhamento na entrega do benefcio e a integrao do PBF EFZ marcam a diferena entre esse programa e o tradicional assistencialismo. A positiva relao custo-benefcio outro elemento a favor do programa: com apenas 0,4% do produto interno bruto (PIB), apoia-se o desenvolvimento de cerca de 50 milhes de brasileiros. Segundo estudo da Fundao Getulio Vargas (FGV), o PBF contribui mais para a reduo da desigualdade que a Previdncia Social e a um custo muito menor: em termos monetrios, a reduo de um ponto percentual na desigualdade custa 384% a mais com a Previdncia Social do que com o PBF (NERI, 2010). Por causa do xito do PBF em seus sete primeiros anos, os autores descartam a extino do programa como alternativa, uma vez que ela no se justifica econmica, social ou politicamente. Dessa forma, a anlise sobre o futuro do PBF se centrar nas alternativas de i) transform-lo em um programa de renda mnima e de ii) aperfeio-lo.
* Os autores desejam agradecer os comentrios ao artigo feito por Lcia Modesto, Walter Belik, Juan Carlos Garca Cebolla, Claudio Cerri e Vera Scholz. ** Representante regional da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) para Amrica Latina e Caribe. *** Assessor de imprensa no escritrio regional da FAO para Amrica Latina e Caribe. 1. Em 2001, quando foi inicialmente apresentado pelo Instituto Cidadania e pelo ento candidato presidencial Luiz Incio Lula da Silva, o Fome Zero foi denido como um projeto. Em 2003, o governo Lula o qualicou como um programa de luta contra a fome. Em 2005, foi descrito como uma estratgia. Isso importante, pois mostra que o Fome Zero vem mudando e crescendo ao longo dos anos e precisa ser considerado como um conceito em evoluo.
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Nesta segunda alternativa, um desafio do PBF fortalecer o carter transitrio do auxlio: o PBF ajuda famlias a sobreviver enquanto elas constroem suas prprias estratgias de vida a partir da participao em outros programas do Fome Zero. Eventualmente, isso permitir que a famlia se torne autossuficiente, garantindo sua sobrevivncia graas a seus prprios esforos, e migre para outras redes de proteo social. Por outro lado, aquelas famlias que precisaro de um apoio permanente, por no terem capacidade de se manter, deveriam ser encaminhadas rede assistencial do Estado. Esse artigo inicia o debate sobre o desenvolvimento futuro do PBF a partir da caracterizao de diversos programas de transferncias de renda condicionadas na Amrica Latina e Caribe e da recuperao da memria do processo de desenho e implantao da EFZ. Isso se faz necessrio porque o PBF precisa ser entendido dentro de um contexto mais amplo: embora tenha se tornado a cara mais visvel do Fome Zero, um erro atribuir ao PBF a responsabilidade de, sozinho, acabar com a fome no Brasil.
2 PROGRAMAS DE TRANSFERNCIAS CONDICIONADAS NA AMRICA LATINA E CARIBE2
A maioria dos programas de transferncia condicionada (PTC) existentes na Amrica Latina3 j conta com anos de funcionamento. Com base na experincia acumulada, eles foram sendo aperfeioados para melhorar seu desempenho, aumentar a cobertura, o valor do benefcio e reforar a integrao e coordenao com a poltica social mais ampla de cada pas. Apesar das semelhanas entre os diversos programas nacionais, no existe um modelo nico na regio para a formao e coordenao de um PTC ou de uma rede de proteo social similar. Cada pas tem condies diferentes que influenciam diretamente no desenho e finalidade do programa. Alguns programas, como o caso do Chile, usam o incentivo financeiro temporrio como ferramenta para vincular as famlias excludas com o sistema de proteo social que oferece uma variedade de benefcios e direitos, os quais continuam aps a suspenso da transferncia. Em outros pases, onde ainda no existe uma coordenao to avanada entre as redes de proteo social, mais difcil fazer esse vnculo e, logo, suspender as transferncias para as famlias depois de certo prazo. O alcance dos programas e o nmero total de beneficirios tambm variam muito de pas a pas, como mostra a tabela 1.
2. O Escritrio Regional da FAO para Amrica Latina e Caribe vem acompanhando o desempenho de programas de transferncias condicionadas (PTC) na regio por meio de seminrios anuais realizados em Santiago, Chile, desde 2006. O material apresentado nesses encontros foi reunido em dois volumes que se encontram disponveis ao pblico (ver referncias) e serviram de base seo 2 deste artigo. Os autores agradecem a colaborao de Vera Scholz na elaborao do material referente aos PTC na Amrica Latina e Caribe. 3. Ver anexo I para um resumo dos principais programas de transferncia condicionada na Amrica Latina.
Sobre o Futuro da Bolsa Famlia
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TABELA 1
Principais programas de transferncia condicionada na Amrica Latina e Caribe

Nome do programa (pas) Condicionalidades Educao: Permanncia em escola at os 18 anos Sade: acompanhamento mdico, controles e cumprimento do calendrio de vacinas Educao: assistncia escolar Sade: acompanhamento mdico Capacitao: assistir a atividades de educao alimentar Educao: assistncia escolar Sade: acompanhamento mdico Educao: assistncia escolar Sade: acompanhamento mdico Educao: assistncia escolar Educao: assistncia escolar Sade: acompanhamento mdico de mulheres grvidas e crianas Educao: assistncia escolar Sade: acompanhamento mdico Educao: assistncia escolar Sade: acompanhamento mdico Educao: assistncia escolar Sade: acompanhamento mdico Educao: assistncia escolar Sade: assistncia, controles e cursos de sade Educao: assistncia escolar Sade: acompanhamento mdico para menores de 5 anos e mulheres grvidas Educao: assistncia escolar Sade: acompanhamento mdico de crianas, mulheres grvidas, idosos e decientes Educao: assistncia escolar para menores de 14 anos Sade: acompanhamento mdico para menores de 5 anos, mulheres grvidas e em idade frtil Benecirios (no famlias) Recursos USD (mensal)
Programa Familias por la Inclusin Social (Argentina)
695.177
50-95
Programa Bolsa Famlia (Brasil)
12.486.000
12-38
Chile Solidrio (Chile) Programa Familias en Accin (Colmbia) Avancemos (Costa Rica) Bono de Desarrollo Humano (Equador) Mi Familia Progresa (Guatemala) Bonos de Asignacin Familiar (Honduras) PATH (Jamaica) Oportunidades (Mxico)
346.219 2.709.068 109.207
11-25 8-30 28-94
1.658.404(2)
35
447.769 s/i s/i
19 61-114(3) 7-12
5.209.359
4-158(3)
Red de Oportunidades (Panam)
70.599
50(3)
Tekopor (Paraguai)
115.104
7-28
Juntos (Peru)
409.610
35
Fonte: Informao de pginas web ociais dos programas. Elaborao: Escritrio Regional da FAO para Amrica Latina e Caribe. Notas: () Em caso de dois valores, eles representam os valores mnimo e mximo de benefcios variveis. O montante recebido por famlia pode ser maior ao combinar mais de um benefcio. ( ) Nmero de pessoas beneciadas. ( ) Valor anual do benefcio.
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Na maioria dos programas existentes na regio, reconhece-se que as famlias no graduam definitivamente do sistema de proteo social, mas utilizam os servios mais ou menos intensivamente, ou uma combinao de diferentes servios, dependendo de seu ciclo de vida e da variao da renda inerente sua vulnerabilidade social. Por exemplo, uma famlia pode passar de programas de assistncia social previdncia social, ou de um seguro de sade pblico a outro associado a um emprego. Famlias tambm podem, em algum momento, precisar do seguro-desemprego e/ou outro tipo de transferncias para garantir sua sobrevivncia por um perodo determinado. Regra geral, se admite que a permanncia das famlias nos PTC deveria ser condio suficiente para cumprir com as condicionalidades exigidas, normalmente nas reas de educao e sade, e para dar o impulso para que as famlias possam garantir, principalmente atravs dos seus prprios esforos, as rendas fixas necessrias para o sustento. Por outro lado, as causas e razes pelas quais famlias beneficiadas deixam de participar de um PTC so variadas e podem incluir a graduao (a partir da superao da pobreza), a desero do programa ou a excluso pelo no cumprimento das condicionalidades (tabela 2). Segundo Villatoro (2007), as estratgias de sadas utilizadas pelos PTC podem ser classificadas da seguinte maneira: i) sada por superao da pobreza, quando a renda das famlias supera certo umbral preestabelecido, sem limites de tempos (como no Brasil, Colmbia, Equador, Argentina); ii) sada com regras de transio, com limites de tempo predefinidos, sob esquema de certificao de superao da pobreza e com transferncias decrescentes (como Mxico e Chile); e iii) sada automtica, uma vez cumprido o tempo de permanncia (como na Nicargua, Peru e El Salvador).
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TABELA 2
Programa (pas)
Critrios de sada de alguns PTC na regio

Tempo mximo permanncia Sada pobreza Critrios de superao da pobreza Atualizao cadastro famlias Renda maior que o limite preestabelecido de pobreza Renda maior que limite preestabelecido Famlias que saem e passam ao EDA Vericao com as famlias Renda maior que limite preestabelecido de pobreza Sem informao Cumprimento de 53 condies mnimas de qualidade vida denidas pelo programa Sem informao Sada por idade
Bolsa Famlia (Brasil)
No
Sim
Sim
Oportunidades (Mxico)
12 anos
Sim
No
Famlias em Ao (Colmbia) RPS (Nicargua) Chile Solidrio (Chile) Bono de Desenvolvimento Humano (Equador) Juntos (Peru) Famlias pela Incluso Social (Argentina) Rede Solidria (El Salvador) Tekopor (Paraguai) PRAF (Honduras)
No -3 anos + bonos alimentares e educacional -5 anos + bonos sade 5 anos
Sim
Sim
Sem informao
No
Sim
No
No
Sim
No
4 anos
No
No aplicvel Renda maior que limite preestabelecido de pobreza No aplicvel Realizaes de condies bsicas de sada Sem informao
Sim
Sem informao
Sim
Sim
3 anos 3 anos No
No Sim Sem informao
Sim No Sem informao
Fonte: Adaptado de Villatoro (2007).
Deve-se notar que na maioria dos PTC a sada por superao da pobreza, com ou sem limites de tempo, tem preferncia sobre a sada relacionada com o cumprimento de certa idade para os filhos, o qual indica que os programas tendem a privilegiar a reduo da pobreza no curto e mdio prazos. Em todos os pases, observa-se a existncia de programas e iniciativas complementares aos PTC que procuram, entre outros objetivos, minimizar a dependncia criada na transferncia e gerar portas de sada. Ou seja, os programas de transferncia condicionada fazem parte de uma estratgia mais ampla de superao da fome e da pobreza. Em alguns casos, tambm existe uma ligao com programas de microcrdito e incluso financeira, na maioria das vezes a cargo de ONGs em diferentes arranjos pblico-privados.
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3 FOME ZERO: DE PROJETO A ESTRATGIA
Para pensar o PBF importante ter presente seu lugar no Fome Zero e, para isso, til lembrar a origem e o desenvolvimento dessa estratgia de combate fome. No h dvidas do compromisso do governo Lula em combater e erradicar a fome. Recentemente, em discurso na cerimnia de abertura do Dilogo Brasilfrica sobre Segurana Alimentar, Combate Fome e Desenvolvimento Rural (SILVA, 2010), o presidente Lula afirmou:
Quem tem fome no pensa, a dor do estmago maior do que muita gente imagina. E as pessoas que tm fome no viram revolucionrias, elas viram submissas, elas viram pedintes, elas viram dependentes. Portanto, a fome no faz o guerreiro que ns gostaramos que fizesse. A fome faz uns seres humanos subservientes, humilhados e sem foras para brigar contra os seus algozes, que so responsveis pela fome.
essa concepo do carter libertrio e emancipador que pode ter as polticas de erradicao da fome que nos permite entender por que o projeto Fome Zero foi escolhido como a grande prioridade de governo do presidente Lula quando ainda era candidato. Investir nessa concepo no trouxe apenas benefcios sociais, tambm jogou um papel importante na superao da crise financeiro-econmica que atingiu seu auge no segundo semestre de 2008. Estudos mostram que a economia brasileira foi uma das mais resistentes e que superou com mais rapidez a crise. Uma das razes que explicam a robustez da economia brasileira foi esse modelo de desenvolvimento inclusivo conduzido pelo governo Lula. O Fome Zero seu rosto mais visvel, mas o modelo inclui outros programas e estratgias como o Mais Alimentos e Territrios da Cidadania. Do lado econmico, essas iniciativas criaram novos consumidores e produtores; do lado social, a existncia de uma rede de proteo j estabelecida facilitou o reforo do apoio s famlias mais vulnerveis durante a crise (FAO, 2009a). Como j observavam os coordenadores do projeto Fome Zero antes mesmo de iniciada sua implantao pelo governo federal:
(...) limitar-se a polticas emergenciais ou assistenciais sem considerar as causas estruturais da fome e da misria, como o desemprego, o baixo nvel de renda e a sua altssima concentrao, far apenas com que se perpetue o problema e a necessidade dessas polticas assistenciais. Uma poltica de tal magnitude, necessria para que se supere a condio de pas sub-cidado, necessita sim de recursos, pois esta proposta atinge todas as pessoas e dinamiza a economia e a produo de alimentos ao mesmo tempo que faz a comida chegar mesa das pessoas sem impactos inflacionrios.
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Embora necessite de uma poltica especfica, o combate fome no pode ser baseado em aes salvadoras. Em todos os pases cujos casos foram apresentados no Seminrio Internacional realizado na Unicamp em abril de 2002 Canad, Estados Unidos e Mxico as polticas de combate fome fazem parte de um conjunto mais amplo de instrumentos que formam uma rede de seguridade social e do sustentao s diversas situaes de vulnerabilidade. Ou seja, a fome apenas uma das vrias inseguranas a que esto submetidas s famlias pobres. Isto nos remete a uma imagem de cebola: vrias camadas de seguridade que se superpe para combater a pobreza: o seguro-desemprego, a Previdncia por idade, a bolsa-escola para garantir a educao, as polticas de atendimento gratuito sade, etc. (TAKAGI et al., 2002). 3.1 Fome Zero: uma construo permanente
O Instituto Cidadania apresentou a terceira e ultima verso do projeto Fome Zero no Dia Mundial da Alimentao (16 de outubro) de 2001, entregando-a ao representante da FAO no Brasil. J na capa, o documento dizia com claridade que o Fome Zero era uma proposta [grifo dos autores] de poltica de segurana alimentar para o Brasil. Essa proposta foi elaborada em um processo participativo que durou um ano e no qual opinaram mais de uma centena de especialistas brasileiros e estrangeiros, ONGs e movimentos sociais. O diagnstico apresentado indicava uma grande disperso de iniciativas pontuais sem a penetrao e a coordenao necessrias para uma poltica pblica da magnitude que o problema exigia.4 O documento se propunha a reunir e organizar as dezenas de experincias prticas para acabar com a fome que estavam espalhadas pelo pas, construindo algo que seria mais que a simples soma das partes a partir da integrao de estratgias de interveno de curto e longo prazos. Como esclareceu o prprio Lula, poca presidente do Instituto Cidadania, na apresentao do PFZ:
(...) o eixo central do Projeto Fome Zero est na conjugao adequada entre as chamadas polticas estruturais voltadas redistribuio da renda, crescimento da produo, gerao de empregos, reforma agrria, entre outros e as intervenes de ordem emergencial, muitas vezes chamadas de polticas compensatrias. Limitar-se a estas ltimas quando as polticas estruturais seguem gerando desemprego, concentrando a renda e ampliando a pobreza como ocorre hoje no Brasil significa desperdiar recursos, iludir a sociedade e perpetuar o problema. (...) por isso que o Projeto Fome Zero (...) busca combinar as duas ordens de medidas (...).
4. Nas estimativas feitas poca pela equipe coordenadora do Projeto Fome Zero, 9,3 milhes de famlias ou cerca de 44 milhes de brasileiros no tinham uma renda suciente para adquirir uma cesta bsica que lhes permitisse ter uma alimentao adequada.
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Estamos conscientes de que este Projeto Fome Zero ainda pode ser aperfeioado e receber modificaes. (...) E o que fundamental: precisamos encontrar mecanismos permanentes para envolver toda a sociedade civil numa ampla mobilizao pela garantia de alimentao saudvel para todos. Trata-se de declarar um esforo nacional sem trguas para banir o espectro da fome do nosso pas, sonho e compromisso de nossas vidas (INSTITUTO CIDADANIA, 2001).
importante ressaltar o carter de construo permanente do Fome Zero, algo nem sempre compreendido. O aperfeioamento da estratgia ao longo dos anos no significa mudana conceitual. A atualidade do diagnstico e da proposta pode ser comprovada ao ler, hoje, artigo escrito em 2002 pelos prprios coordenadores da proposta:
O projeto Fome Zero entende que a questo da fome no pas tem trs dimenses fundamentais: de um lado, a insuficincia de demanda, decorrente da concentrao de renda, dos elevados nveis de desemprego e subemprego e do baixo poder aquisitivo dos salrios pagos maioria da classe trabalhadora; de outro, a incompatibilidade dos preos atuais dos alimentos com o baixo poder aquisitivo da maioria da sua populao; e a terceira e no menos importante: a fome daquela parcela da populao pobre excluda do mercado de alimentos, muitos dos quais trabalhadores desempregados ou subempregados, idosos, crianas e outros grupos carentes que necessitam de um atendimento emergencial. Por isso que a proposta do Fome Zero envolve trs grandes eixos simultneos: ampliao da demanda efetiva de alimentos, barateamento do preo dos alimentos e programas emergenciais para atender a parcela da populao excluda do mercado. Mas o equacionamento definitivo da questo da fome no Brasil exige um novo modelo de desenvolvimento econmico que privilegie o crescimento com distribuio de renda de modo a recuperar o mercado interno com gerao de empregos, melhoria dos salrios e recuperao do poder aquisitivo do salrio mnimo que funciona como uma espcie de farol para as rendas dos segmentos mais pobres da populao (TAKAGI et al., 2002).
A prioridade dada pelo governo Lula ao problema da fome e a deciso, exposta nos documentos mencionados, de faz-lo sem utilizar o velho assistencialismo, mas vinculando a ajuda emergencial com transformaes estruturais, era algo indito no Brasil. Essa linha seguia o enfoque de duas vias proposto pela FAO e aprovado, em 1996, pelos pases participantes da primeira Cpula Mundial da Alimentao (FAO, 2009a), mas no havia sido implantada anteriormente na escala que se propunha no Brasil. A urgncia de atuar e a escala da interveno para enfrentar o problema pressuponham a necessidade como, alis, comum nas polticas pblicas de monitorar, avaliar e aperfeioar o projeto durante seu desenho, implantao e execuo. Desse debate permanente surgiram dois dos maiores componentes do Fome Zero
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e que no constavam das suas verses iniciais: os programas Um milho de cisternas e o Carto Alimentao, que ficaria conhecido como Carto Fome Zero, o qual, em outubro de 2003, se unificaria com o Bolsa Escola, Vale-Gs e outros programas de transferncia de renda para formar o PBF. O programa Um milho de cisternas s foi incorporado a partir de sugesto recebida numa das caravanas organizadas para debater o Fome Zero junto a organizaes sindicais na regio do semirido nordestino.5 E o prprio Carto Alimentao6 s foi includo na terceira verso do Fome Zero, como um programa emergencial para manuteno das famlias mais pobres at que os outros programas pudessem chegar a ela. Tinha carter estritamente emergencial e transitrio, visando garantir renda para que as pessoas pudessem comer. Em um primeiro momento, buscou-se entregar esse benefcio complementar quelas famlias j cadastradas em programas como a reforma agrria, o Bolsa Escola e aqueles voltados para os desempregados; e quelas famlias com crianas e/ ou adultos desnutridos ou em situao de risco, encaminhados pelo sistema pblico de sade e que ainda no estivessem sendo atendidos pelos programas anteriores. A prioridade a essas famlias se justificava por dois motivos. Primeiro, pelo fato de j estarem cadastradas, evitando que a implantao do PCA dependesse da elaborao de um cadastro prprio para entrar em vigncia. Segundo, dado o carter complementar renda das famlias, este benefcio permitiria melhorar significativamente os resultados obtidos pelos outros programas j em andamento. Vale a pena um comentrio adicional: na sua concepo original, o Carto Alimentao era um programa de transferncia de renda no condicionada para manter o jargo atual.
3.2 A importncia da participao da sociedade no combate fome
A participao da sociedade civil sempre foi considerada importante, e estimulada, desde a elaborao do Projeto Fome Zero. O debate da proposta com a sociedade civil, em 2001, tambm foi essencial porque permitiu recolocar na agenda pblica o problema da fome e da falta de polticas para combat-la, bem como reiniciar uma mobilizao da sociedade sobre o tema (SILVA; BELIK; TAKAGI, 2001).
5. Como se pode vericar, o programa um milho de cisternas no consta nem da verso trs do Fome Zero, apresentada em 16 de outubro de 2001. O programa era uma iniciativa da ASA uma associao de ONGs do semirido nordestino. 6. O PCA foi inspirado no Food Stamps dos Estados Unidos que existe h mais de 50 anos. As principais vantagens do carto esto na possibilidade de poder atingir a populao mais pobre e de conseguir ligar os consumidores sem poder aquisitivo com os pequenos produtores de alimentos em nvel local. Essa a razo pela qual o Carto Alimentao pode ser massivo sem correr o risco de provocar os impactos inacionrios tpicos de programas que geram distribuio de renda no curto prazo: ele direciona a capacidade de gasto adicional dos consumidores mais pobres para a aquisio de alimentos, estimulando a produo dos pequenos agricultores locais, um setor de reconhecida capacidade ociosa no pas.
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Segundo documento de trabalho da FAO, o lanamento do Fome Zero despertou a conscincia popular brasileira para o paradoxo da existncia de milhes de famlias vivendo sem o suficiente para comer em um pas de abundncia de alimentos e com um boom do setor de exportao de produtos agrcolas (FAO, 2006). Se a sociedade tem papel importante no que diz respeito implantao de polticas pblicas em geral, esse papel especialmente relevante em programas de transferncia de renda, por causa da dificuldade em elaborar uma lista idnea de beneficirios e acompanhar a entrega dos benefcios. Quando no se conta com um cadastro prvio adequado a partir do qual eleger a lista de beneficirios, aumenta-se a possibilidade de uma m focalizao da entrega intencional ou no. A mobilizao social era, portanto, um fator que jogava a favor do Carto Alimentao. Para enfrentar os problemas identificados na implantao do Carto Alimentao o principal deles, a falta de um cadastro de beneficirios confivel e garantir a lisura de gesto do programa, criaram-se comits gestores locais. Os comits gestores eram formados por representantes do governo local, igrejas e sociedade civil e definiam localmente a lista de pessoas que receberiam o auxlio e acompanhavam sua distribuio e uso. Esperava-se, tambm, que os prprios beneficirios tivessem representantes nesse frum com a ideia de que era preciso existir uma organizao social para sair da misria. Dessa forma, o comit gestor era visto como impulso organizativo que ajudaria a superar a condio atomizada de famlias que, individualmente, teriam pequenas chances de sair de onde estavam. Reconhecia-se que no bastava apostar na assimilao pelo mercado, mesmo com economia em crescimento etc., a menos que as estruturas das quais elas eram fruto viessem a ser substancialmente modificadas. Esse um ponto importante que ser retomado nas concluses, pois consideramos essencial para o futuro do PBF.
4 FUTURO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: ALTERNATIVAS
Dada a evoluo do PBF desde sua origem, a partir do Carto Alimentao, podemos considerar duas possibilidades para o seu futuro: a transformao do PBF em direito, na linha do Renda Mnima; e a consolidao do PBF como um programa de transio, de apoio emergencial at que os beneficirios possam, com o apoio de outros programas do Fome Zero e estratgias de incluso social, garantir o prprio sustento.
Essas duas alternativas tm diferenas significativas entre elas em termos econmicos, sociais, e tambm do ponto de vista de polticas pblicas, que precisam ser consideradas ao momento de analis-las. Nesta seo, aprofundaremos nas caractersticas dessas opes, bem como nas suas vantagens e limitaes.
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4.1 Renda mnima: o enfoque do direito
Transformar o PBF em um direito do cidado, como j o so aposentadorias, seguro-desemprego e benefcios de prestao continuada, significa uma mudana bem mais profunda que a simples evoluo de um programa social. O Estado de Bem-Estar Social, que nasce durante o perodo ps-guerra da Europa e uma referncia importante para os programas sociais desenvolvidos e implantados em diversos pases desde ento, tem sua base no trabalho. Nesse modelo, os cidados recebem apoio enquanto buscam insero ou reinsero produtiva no mercado de trabalho e no caso de estarem temporria ou permanentemente incapacitados para o trabalho. Depois de cumprido um nmero determinado de anos de servio, garantem o benefcio da aposentadoria. O PBF foi concebido dentro desse modelo, como interveno de emergncia por um perodo determinado para apoiar a sobrevivncia das famlias pobres e extremadamente pobres at que elas pudessem garantir seu prprio sustento. Embora no haja contrapartidas relacionadas ao trabalho para receber o PBF as condicionalidades esto na rea de sade e educao , seu objetivo apoiar a insero produtiva das pessoas pobres na sociedade atravs do trabalho. Uma eventual transformao do PBF em um direito termina com a lgica emergencial e de transio do programa da dependncia total de famlias no Estado a uma maior independncia graas possibilidade de gerar renda pelo prprio trabalho , j que a entrega de uma renda mnima independe de qualquer outra condio. Haveria, portanto, uma mudana conceitual significativa que tiraria o PBF/renda mnima do mbito da Estratgia Fome Zero, cujo eixo central est na conjugao adequada entre as chamadas polticas estruturais voltadas redistribuio da renda, crescimento da produo, gerao de empregos, reforma agrria, entre outros e as intervenes de ordem emergencial, muitas vezes chamadas de polticas compensatrias (INSTITUTO CIDADANIA, 2001). Uma eventual mudana tambm teria um impacto importante do lado econmico. Atualmente, o PBF no um direito, mas um programa social com oramento definido, em funo do qual determinado o nmero total de beneficirios. Segundo explicam Soares e Leichsenring (2010), uma pessoa pode ser elegvel para receber o PBF, mas no estar coberto no programa por falta de recursos oramentrios. Essa restrio clara na Lei no 10.836, que institui o PBF e afirma que o Poder Executivo dever compatibilizar a quantidade de beneficirios com os recursos oramentrios existentes. Logo, existe um limite ao gasto com o programa, ainda que os recursos alocados possam ser complementados e variar positiva, ou negativamente, ano a ano. Dessa forma, uma vez esgotados os recursos previstos no oramento, o benefcio suspenso e/ou novas famlias beneficirias
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no so includas.7 O Decreto no 5.209, que regulamenta a lei, tambm destaca o carter temporrio do benefcio, que no gera direito adquirido e determina que a elegibilidade das famlias deve ser revista a cada dois anos. Vrios estudos mostram que as transferncias monetrias atravs do PBF tm causado impacto importante na renda das famlias beneficiadas e um dos fatores que tm contribudo para a diminuio dos ndices de pobreza no Brasil a um custo relativamente baixo: 0,4% do produto interno bruto (PIB). No entanto, transform-lo em um direito pode afetar o equilbrio conseguido, porque perde-se este teto oramentrio e o horizonte temporal. Ainda que o direito fosse limitado a uma parte da populao embora limitar um direito seja paradoxal , significaria uma maior presso sobre os recursos fiscais e, eventualmente, poderia ser difcil garantir seu financiamento. Diversos pases desenvolvidos esto enfrentando dificuldades para financiar seu estado de proteo social. Em funo da crise financeira de 2008/2009 e da crise do euro de 2010, h uma crescente presso nos pases desenvolvidos por implantar uma agenda de reduo dos dficits fiscais, que alcanam uma mdia de 6,8% do PIB na Unio Europeia, com acentuados recortes sobre os benefcios sociais, aumento do tempo de contribuio para efeitos de aposentadoria, reduo do seguro-desemprego etc. (EL MERCURIO, 2010). Ou seja, o espao para implantar uma poltica de renda mnima parece reduzido nesse momento. Ainda que polticas contracclicas possam atenuar um eventual dficit temporrio, constata-se uma crescente volatilidade e incerteza em relao a uma srie de fatores que tornam as crises mais imprevisveis e potencialmente mais severas que no passado. Assim, existe uma limitao financeira a transformar o PBF em direito e que pode ser vista na atual crise econmica. A dificuldade no se encontra apenas na esfera financeiro-econmica, mas tambm na sociopoltica, j que a transformao do PBF em renda mnima depende de um consenso que, pelo menos hoje, ainda no existe no pas. Vale a pena recordar que o atual arcabouo legal no Brasil j prev a criao de um programa de renda mnima sujeito disponibilidade de recursos: a Lei no 10.835, de 2004, que institui a Renda Bsica de Cidadania. Como explica o senador Eduardo Suplicy (PT/SP), principal defensor da proposta, a renda bsica um beneficio monetrio que ser pago a todos, incondicionalmente, sendo institudo por etapas, a critrio do Poder Executivo, a comear pelos mais necessitados, a exemplo do PBF. No momento, questiona-se como vai ocorrer a transio do PBF para a Renda Bsica de Cidadania em nosso pas (SUPLICY, 2010).
7. O crescimento econmico tem permitido a ampliao do Programa Bolsa Famlia, tanto em nmero de benecirios quanto no montante transferido. No entanto, importante frisar que, caso houvesse falta de recursos, a incluso de novas famlias elegveis no estaria garantida.
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A trava oramentria includa na lei aprovada como parte do compromisso de implantao gradativa do programa de renda mnima uma grande barreira, pois sempre haver usos alternativos aos escassos recursos pblicos nos pases em desenvolvimento. Na verdade, a questo maior que a disponibilidade de recursos, como bem alertam Britto e Soares (2010):
Embora o Congresso Nacional j tenha aprovado a renda bsica de cidadania, essa viso no constitui um horizonte consensual para o desenvolvimento futuro do Bolsa Famlia, e os diferentes projetos apresentados no Parlamento sobre o assunto espelham diferentes perspectivas que podem, eventualmente, influir nos rumos futuros a serem adotados pelo programa. De modo geral, os 34 projetos apresentados por parlamentares para fazer alteraes no Bolsa Famlia inspiram-se nas principais crticas veiculadas nos meios de comunicao sobre o programa. Mas nenhum deles parece levar em conta a existncia da lei da renda bsica de cidadania e a possibilidade de que o Bolsa Famlia seja uma primeira etapa de implementao dessa lei (BRITTO; SOARES, 2010). 4.2 Aperfeioando o Programa Bolsa Famlia
A segunda alternativa para o PBF manter sua concepo atual e buscar aperfeioar o programa, abordando questes que continuam pendentes (como a organizao dos beneficirios e a oferta de capacitao em educao alimentar e nutricional), alm de expandir sua cobertura at alcanar todas famlias elegveis e fortalecer a integrao com outros programas do Fome Zero e estratgias similares, como os Territrios da Cidadania. Essa opo se justifica por diversas razes. Existem os j comprovados resultados positivos do programa na reduo da fome e da pobreza. Diversos estudos tambm apontam para a contribuio da transferncia monetria no reaquecimento da economia local, algo que apoia o desenvolvimento principalmente nas reas mais afastadas de grandes centros urbanos. Por outro lado, precisamos entender o PBF como parte de uma estratgia mais ampla (Fome Zero) que atua simultaneamente com dois horizontes: aes de emergncia para garantir a sobrevivncia das famlias combinadas com outras de promoo de mudanas estruturais que permitam, no mdio e longo prazos, que as famlias desenvolvam as capacidades necessrias para uma insero produtiva na sociedade. Nesse enfoque, o PBF tem a caracterstica de estar vinculado s duas vias, uma vez que a transferncia monetria (emergncia) est sujeita ao cumprimento de condicionalidades (mdio e longo prazos) que visam entregar s famlias as capacidades necessrias para que elas sejam os principais agentes do seu prprio desenvolvimento.
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Considerando o atual momento de crescimento econmico do Brasil, a Cepal prev crescimento de 7,6% para o Brasil em 2010. Pode ser o momento de aumentar os investimentos em sade e educao, que tm um impacto direto no desenvolvimento das geraes futuras e se vinculam com o PBF por meio das condicionalidades. A Estratgia Fome Zero, includo o PBF, tem contribudo para a reduo da fome no Brasil. A comparao de dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), 2002/2003 e 2008/2009, divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), mostra uma significativa reduo da insegurana alimentar no pas. Em 2002-2003, 46,7% da populao declararam no comer o suficiente s vezes ou normalmente. Em 2008/2009, caiu para 35,5% o percentual das pessoas que se classificavam nessas duas situaes de passar fome, com a situao mais grave (os que normalmente no comem o suficiente) afetando 9,2% dos brasileiros. Na pesquisa mais recente, 64,5% das famlias declararam ter alimentos suficientes para chegar ao fim do ms, contra 53% na pesquisa feita em 2002-2003. Ou seja, a situao melhorou muito, ainda que pelo menos uma em cada trs pessoas declare no ter sua segurana alimentar garantida ao longo do ano. Nas regies Norte e Nordeste, o drama pior: cerca de 50% das famlias se referiram insuficincia na quantidade de alimentos consumidos. Na regio Sudeste, a proporo das famlias que apontaram quantidades insuficientes foi pouco acima de 29%. Na regio Sul, esse percentual se aproxima de 23% e no Centro-Oeste de 32%. Souza (2010) traz de volta uma questo no inteiramente resolvida que marcou profundamente as discusses relativas criao do PBF: se o alvio imediato pobreza extrema propiciado pelo PBF suficiente para garantir o direito humano alimentao adequada e segurana alimentar e nutricional. A resposta no. Segundo a autora, a conduo das polticas de combate pobreza no Brasil nos ltimos anos tm vislumbrado a pobreza unicamente como resultante da ausncia de renda, ignorando a proposta de Sen (1999), que defende que a pobreza tem relao com ausncia de capacitaes8 e entitulamentos,9 que so mais importantes para a persistncia da pobreza que o acesso renda.
8. Recentemente, existem autores traduzindo capabilities como capacitaes, no sentido de contemplar as habilidades das pessoas em promover mudanas em suas vidas. 9. Sen dene entitulamento (entitlement) como mercadorias sobre as quais a pessoa pode estabelecer posse. Engloba a propriedade de recursos (dotao); a possibilidade de produo (tecnologia e conhecimento disponvel) e condies de troca (que o autor dene como um potencial para a troca e determinao de preos relativos dos diferentes produtos).
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Relembrando os objetivos do programa a partir do Decreto-lei no 5.209, que regulamentou o PBF,10 que tem como segundo objetivo promover a segurana alimentar e nutricional, Souza afirma que uma melhoria ao acesso aos alimentos poderia ser promovida pela transferncia de recursos, mas que as dimenses disponibilidade de alimentos e uso dos alimentos demandariam aes especficas, as quais, a despeito de existirem na Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, so ainda muito tmidas e tm apresentado decrscimo em seus oramentos entre 2007 e 2009. Souza cita, ainda, pesquisa do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), de 2008, que encontrou 83% dos beneficirios do PBF em insegurana alimentar.11
Estes dados corroboram com nossa hiptese de que a segurana alimentar demanda aes mais especficas, alm da transferncia de renda, para reduzir o risco de fome. Pesquisa recente realizada pelo Banco Mundial apresentou os seguintes dados a respeito do significado dos recursos transferidos via os programas de transferncia de renda com condicionalidades indicaram que no caso do Brasil (pesquisa se refere ao ano de 2006) o recurso transferido era equivalente a 11,7% do consumo dos beneficirios antes do programa. Para o Mxico (2004), este valor foi de 33,4% do consumo antes da transferncia Ou seja, a despeito da transferncia ser usada em sua maior parte na compra de alimentos, o recurso transferido ainda irrisrio frente as necessidades de consumo dos beneficirios. Assim, fica-nos a certeza de que a transferncia de renda essencial para facilitar o acesso aos alimentos (...) (IBASE, 2008).
A autora conclui indicando a necessidade de intensificar todas as aes que visem promover a segurana alimentar e nutricional, presentes no rol de programas da Sesan e tambm a essencialidade de um programa como o Territrios da Cidadania, que visa promover o desenvolvimento econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Nas suas palavras, conclumos por apontar as aes de transferncia de renda como uma poltica auxiliar de um programa de combate pobreza que busque super-la emancipando os beneficirios, ou seja, tornando-os independentes das polticas de transferncia de renda ao longo do tempo. Para isso, seria importante intensificar as polticas de segurana alimentar e nutricional e todas as aes que visem a promoo do desenvolvimento territorial.
10. O Decreto no 5.209, de 17/09/2004, em seu artigo 4o, deniu que so objetivos do Programa Bolsa Famlia: promover o acesso rede de servios pblicos, em especial, de sade, educao e assistncia social; combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional; estimular a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza; combater a pobreza; epromover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das aes sociais do poder pblico. 11. Cinquenta e cinco porcento dos beneciados estariam em situao de insegurana alimentar moderada ou grave e 28% dos benecirios do PBF encontravam-se em situao de insegurana alimentar leve.
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Ao analisar o PBF, portanto, importante no perder de vista o contexto de polticas pblicas no qual est inserido: embora possa ter ganhado uma maior visibilidade que outras aes de carter estrutural previstas no Fome Zero, o PBF precisa ser entendido e analisado como parte de uma estratgia articulada e coordenada, desenhada para, em seu conjunto, combater e erradicar a fome. O programa componente central do eixo de acesso emergencial aos alimentos da Estratgia Fome Zero e outras de incluso social que perde parte de sua relevncia se desassociada dela. Ao final de 2010, a meta do PBF era atender 13 milhes de famlias com uma transferncia varivel, condicionadas ao cumprimento de condicionalidades nas reas de educao (frequncia escolar) e sade (exame pr-natal, acompanhamento nutricional e de sade). O prprio tamanho do programa representa uma dificuldade para o acompanhamento das famlias para verificar o cumprimento das condicionalidades e medir o impacto individual do benefcio.12 O acompanhamento das famlias beneficirias em programas de transferncia condicionada de renda tambm varia de pas a pas, como pode ser visto na tabela 3. Muitos dos pases no tm ainda a totalidade dos mecanismos de monitoramento e controle previstos efetivamente implantados. Segundo Villatoro (2007), o Programa Oportunidades, no Mxico, e Familias en Accin, na Colmbia, fazem um seguimento bimestral do cumprimento das condicionalidades. Com relao ao PBF, Villatoro diz que o cumprimento das condicionalidades no era uma preocupao central quando da implementao do programa, porque havia uma tendncia a considerar o benefcio como um quase-direito. O acompanhamento da entrega do benefcio importante e deve ser feito com duas preocupaes centrais: assegurar o cumprimento das condies e assegurar que o Estado esteja oferecendo os servios de sade e educao necessrios para isso.
12. Em 2003, um dos primeiros desaos relacionados implementao do Carto Alimentao foi denir a lista de benecirios. Para garantir a lisura e a transparncia na entrega do benefcio se decidiu pela criao de comits gestores com a participao do governo, dos benecirios e da sociedade civil que elaboravam, em conjunto, a lista dos benecirios. Ainda que os Comits Gestores tenham sido extinguidos, eles foram importantes para depurar a lista de benecirios. Atualmente, o controle feito a partir de recadastramentos peridicos dos benecirios e de confrontao com outros cadastros declaratrios disponveis, como o de funcionrios pblicos, imposto de renda, proprietrios de veculos etc.
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TABELA 3
Amrica Latina (12 pases): sistemas de monitoramento dos programas de transferncias condicionadas
Programa Principais sistemas de monitoramento Cadastro nico de Benecirios de Programas Sociais Padro de benecirios Sistemas georreferenciais Pontos Sentinela Avaliao externa de regras de operao Vericao das condies Desempenho setores Identicao de erros Auditorias no registro de benecirios Rede de scalizao de fraudes Anlises de baixas no padro de benecirios
Bolsa Famlia (Brasil)
As unidades de coordenao informam em nvel central Os setores informam s administraes estaduais, que enviam a informao em nvel central A informao ingressada no padro de benecirios Os setores informam sobre as condies; as mes servem de ponte entre os setores e o enlace municipal Os enlaces municipais entregam a informao para a empresa externa A informao carregada no Sifa At 2006, no havia controle das condies Os facilitadores comunitrios vericam o cumprimento das condies Vericao bianual. necessria a apresentao dos certicados de vacinao, de controle de gravidez, de matrcula e assistncia escolar Sem informao
Sem informao
Pontos Sentinela
Famlias em Ao (Colmbia)
Sifa, sistema de seguimento baseado na infraestrutura do ICBF
Avaliao da capacidade da oferta Mostras aleatrias de centros de sade e escolas
Sem informao
Bnus de Desenvolvimento Humano (Equador) Programa Juntos (Peru)
Sem informao Cdigo nico de identidade (base de dados dos benecirios) Sisfam (Sistema de Identicao de Famlias Benecirias) SIPRAF (Sistema de Informao do PRAF) Registro nico de Benecirios (RUB) Sistema de Monitoramento e Avaliao de Desempenho (SMEP) Base de dados de famlias benecirias Sistema de controle de gesto baseado em internet
No
Sem informao Comit de Superviso e Transparncia da Sociedade Civil
Sem informao
Famlias pela Incluso Social (Argentina)
Sem informao
Sem informao.
PRAF (Honduras)
Diagnstico e seguimento dos centros de sade e das escolas SMEP realiza seguimento da gesto de provedores
Auditorias internas e externas
RPS (Nicargua)
Sem informao
Sem informao
Chile Solidrio Ponte (Chile)
Os apoios familiares, feitos por meio de visitas, recolhem informao sobre o cumprimento do contrato familiar e alimentam o sistema de gesto As ONGs que realizam o apoio familiar informam sobre as condies No se verica a condio do uso da transferncia em alimentos At inicio de 2006, no havia vericao das condies Os centros de educao e sade informam aos administradores locais
Sem informao
Sem informao
Rede Solidria (El Salvador)
Sem informao
Sem informao
Sem informao
Tekopor (Paraguai)
Sem informao Base de dados de benecirios Avaliaes externas
No
Sem informao
PATH (Jamaica)
Sem informao
Sem informao
Fonte: Villatoro (2007).
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O Programa Puente, do Chile Solidrio, embora no outro lado do espectro no que diz respeito a tamanho (o programa Puente beneficia cerca de 350 mil famlias enquanto o PBF beneficia mais de 12 milhes de famlias), tem um sistema que monitora mais de 50 variveis e que inclui o acompanhamento psicossocial regular das famlias.13 Esse fator importante a ser reforado no Brasil, que faz esse acompanhamento em escala pequena atravs do Cras e Creas, j que uma das caractersticas das famlias elegveis ao PBF sua instabilidade. Como percebido ao analisar os grupos focais realizados em 2003 durante a implementao do Carto Alimentao, existe uma alta taxa de separao entre as famlias mais pobres, o que significa que o nmero de pessoas que integram o ncleo pode variar significativamente em um curto prazo de tempo. O acompanhamento peridico importante para adequar o benefcio realidade da famlia e para que elas possam identificar, planejar e implementar estratgias de vida que permitam sua independncia ou graduao e para aperfeioar o programa. Embora ainda haja muitas famlias elegveis ao PBF que no recebem o benefcio e cuja incluso deve ser uma das prioridades no curto prazo, tambm importante reforar os mecanismos de acompanhamento das famlias e a integrao com outras aes do Fome Zero. Essa integrao importante porque o objetivo final permitir que as famlias superem a pobreza atravs de sua insero produtiva na sociedade. Caso a famlia s consiga manter-se acima da linha da pobreza graas s transferncias do PBF, no estamos conseguindo promover sua independncia. Por isso, temos insistido que o sucesso do PBF ter que ser avaliado no pelo nmero de pessoas que entram no programa, mas pelo nmero que sai dele por ter superado definitivamente a condio de pobreza extrema. Importante destacar que a sada do PBF no significa a sada da rede de proteo social do Estado, j que a situao das famlias no limiar da pobreza instvel: significa sua migrao para outras redes sociais acordes sua nova situao (seguro-desemprego, previdncia social etc.). Nesse debate, tambm importante considerar que nem todas as famlias que recebem o benefcio conseguiro superar definitivamente a pobreza. Algumas delas precisaro receber um apoio permanente do Estado pelas mais diversas razes, como em caso de doena ou invalidez, que impacta diretamente na renda das famlias. Um dos maiores erros que comumente se cometem confundir famlias pobres ou muito pobres por falta de oportunidades geradas em um modelo de desenvolvimento excludente com aquelas famlias desestruturadas socialmente ou com membros impossibilitados de trabalhar.
13. Ainda assim , David Bravo (2010), membro do Grupo de Poltica Social e do Centro de Microdados da Universidade de Chile, considera que o que se sabe sobre os resultados alcanados pelo programa Chile Solidrio muito pouco, completamente diferente do programa mexicano Oportunidades, que foi desenhado para ser avaliado de forma experimental com um grupo de controle que no recebia o benefcio. Evidentemente, essa foi uma opo poltica da maioria dos pases da regio no s do Chile j que o desenho experimental implicava, voluntariamente, postergar a data de entrada de um certo nmero de famlias nos programas.
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Dessa forma, se preserva o conceito original do PBF uma ajuda emergencial que facilita, junto com outras aes do Fome Zero, a transio de uma famlia de uma situao de pobreza no pobreza ao mesmo tempo em que se garante apoio mais permanente quelas famlias mais necessitadas, encaminhando-as esfera da assistncia social. Essa triagem poderia ser feita uma vez que a famlia completasse os dois anos iniciais no programa, o que permitiria escalonar esses processos e fazer uso dos prazos j estabelecidos por lei. Tal processo tambm identificaria as famlias que, com o apoio de outras aes da estratgia do Fome Zero, podero, eventualmente, deixar o programa. No entanto, a graduao do PBF precisa considerar outro fator: a volatilidade na renda das famlias pobres. Uma caracterstica importante das famlias mais pobres a instabilidade na gerao de renda. Segundo Soares e Leichsenring (2010), embora ao redor de 13 milhes de famlias recebero o benefcio at o fim de 2010, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), de 2008, identifica apenas 6,3 milhes de famlias elegveis ao PBF e, paradoxalmente, muitas delas ainda no recebem o auxlio, em consequncia das dificuldades de cadastr-las. Depois de descartar a possibilidade de fraudes, que representaria apenas 1% do total dos benefcios distribudos, de acordo ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), Soares e Leichsenring (2010) atribuem a diferena volatilidade de renda e precariedade da insero no mercado de trabalho das famlias que participam do programa. Explicam essa instabilidade uma srie de fatores, como a falta de estudos e capacitao, insero por meio de empregos temporrios, sem carteira assinada e/ou sazonais e a alta taxa de dependncia por cada pessoa ocupada mais acentuada nas reas rurais.14 Isso significa que famlias vivendo no limite da pobreza podem variar rapidamente para cima ou para baixo dessa linha. Para isso, basta que um integrante da famlia ganhe ou perca seu salrio. Como medem a pobreza em apenas um ponto no tempo, as PNADs no captam essas variaes. Soares e Leichsenring estimam, portanto, que as famlias elegveis ao PBF devem ser mais ou menos o dobro daquelas medidas pelas PNADs e sugerem a adequao do conceito de pobreza usado na definio das metas. Em artigo publicado no jornal Valor Econmico, em 25 de junho de 2010, a economista Lena Lavinas tambm defende que o principal avano que se deve almejar a ampliao do PBF para atender todas as famlias elegveis, sem necessariamente vincular essa expanso ao cumprimento das condicionalidades:
14. Um estudo de Echenique (2010) feito nas reas rurais do Chile, por exemplo, constatou que em famlias indigentes quase sete pessoas dependiam da renda de cada pessoa ocupada, enquanto que em famlias no pobres essa funo caa para 2,6.
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Para os desconhecedores da poltica social brasileira, cabe assinalar que 50% das famlias que ainda vivem abaixo da linha de pobreza do Bolsa Famlia renda familiar per capita inferior a R$ 137,00 mensais no so alcanadas pelo maior programa assistencial do governo, segundo a PNAD 2008. Ou seja, se algo h a fazer para aprimorar o Programa, que se avance na direo certa garantir um direito assegurado pela Lei a quem preenche requisitos para habilitao , em lugar de multiplicar sanes e reduzir cobertura para aqueles cujas oportunidades so escassas, quando existem. No pas das elites que conseguem obter deduo ilimitada de imposto de renda de pessoa fsica com gastos em sade, at para cirurgia plstica, os pobres podem ser nominalmente identificados como beneficirios de programas de transferncia pblica no site do MDS, em nome da transparncia e do controle. Mas os beneficirios de isenes bilionrias no IR, que, inclusive, deduzem despesas com educao sem que se avalie se seus dependentes foram merecedores desse incentivo, estes tm direito ao sigilo de sua identidade.
Dalt e Brando (2010) analisaram os resultados de uma pesquisa quantitativa com quatro mil entrevistas de carter domiciliar do tipo survey de famlias beneficiadas pelo PBF, em 2007, em 53 municpios espalhados pelas cinco regies geogrficas brasileiras, com representatividade regional e nacional.
Entre os principais resultados obtidos est a constatao de queas desigualdades regionais que marcam a formao scio-histrica do pas esto fortemente presentes entre os beneficirios do PBF. Neste sentido, as regies Norte e Nordeste ainda so as que concentram os menores percentuais de renda familiar no pas (...) Por outro lado, como j foi mencionado, os baixos nveis de renda e a baixa escolaridade tendem a caminhar juntos. A pesquisa apontou que a maior concentrao de baixo nvel de escolaridade e menor renda dos beneficirios nas regies Norte e Nordeste tambm explicam a dificuldade de superao da pobreza nas regies do pas que apresentam em geral menor dinamismo econmico.
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TABELA 4
Por quanto tempo acha que vai continuar recebendo o Bolsa Famlia
Frequncia At 1 ano De 2 a 5 anos De 6 a 10 anos De 11 a 20 anos Durante o governo Lula Durante toda a vida At conseguir emprego At as crianas atingirem maioridade At BF acabar/cortar o benefcio No sabe/no respondeu Total Fonte: Data UFF-Pesquisa de Avaliao Bolsa Famlia, 2007. 76 593 423 177 120 130 40 316 167 1860 3902 1,9 15,2 10,8 4,5 3,1 3,3 1,0 8,1 4,3 47,7 100,0 %
Ao analisarmos as repostas acerca do tempo que os beneficirios indicam como necessrio para continuarem na dependncia do benefcio, visando ao acesso mnimo s necessidades bsicas de sobrevivncia, vemos que a incerteza o principal sentimento que conseguem expressar. Nada menos que 47,7% dos entrevistados declaram que no sabem por quanto tempo mais vo precisar continuar recebendo o dinheiro do PBF. O segundo maior percentual est concentrado entre dois e dez anos de dependncia, com 26% de respostas. A certeza de que o governo Lula o nico que garante o direito ao beneficio expresso por 3,1% dos entrevistados que responderam espontaneamente que recebero o dinheiro do programa durante o governo Lula. (DALT;BRANDO, 2010).
Dalt e Brando tambm chamam ateno para a falta de perspectiva entre alguns dos beneficirios mais jovens do programa.
Para aqueles que esto com idade entre 16 e 24 anos, as respostas durante o governo Lula e durante a vida toda concentram o maior percentual de citaes ao passo que a resposta at conseguir um emprego sequer citada. Portanto, o nvel de descrena em relao a uma possvel independncia da assistncia social atinge de forma muito grande os mais jovens. Levando-se em considerao que estas pessoas esto pelo menos em tese iniciando seu perodo de atividade econmica, este resultado aponta para a necessidade de uma ateno redobrada por parte das polticas sociais em geral e da poltica de assistncia em particular. (2010).
A concluso dos autores citados clara:
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Nossa pesquisa tinha como foco as expectativas dos beneficirios em relao gerao de oportunidades e renda. Os resultados nos levam a afirmar que o PBF por si s ou mesmo em conjunto com a poltica de assistncia mais ampla ainda no conseguia ter impacto neste aspecto, pelo menos at 2007 data de coleta dos dados aqui apresentados. importante ressaltar, porm, que em 2007 o PBF acumulava somente cerca de 3 anos de implementao e que, portanto, o percentual de 17% de beneficirios que j haviam realizado algum curso de capacitao, apesar de baixo, espelha as dificuldades de capilarizao de uma poltica de massa (com aproximadamente 10 milhes de famlias beneficirias) em um pas de dimenses continentais. (...) Por fim, ressaltamos que a expectativa dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia em relao ao trmino da dependncia do recebimento do beneficio est atrelada possibilidade de conseguir uma boa insero no mercado de trabalho. Neste sentido, o discurso que por vezes veiculado na imprensa brasileira que afirma serem os programas de transferncia de renda geradores de um efeito preguia no possui qualquer sustentao na realidade. (DALT;BRANDO, 2010). 5 CONCLUSO
Podemos concluir que o problema da fome no pode ser considerado ainda resolvido no Brasil e que preciso reforar as aes nas regies onde a situao mais grave (regies Norte e Nordeste) e que, para isso, importante manter o PBF, aperfeioando o programa e sua integrao com as outras aes do Fome Zero e outras estratgias, como os Territrios da Cidadania, para que as famlias beneficiadas pelo PBF possam, no futuro, garantir seu prprio sustento. Dessa forma, o PBF se consolidaria como parte importante da rede de proteo social, beneficiando as famlias que no conseguem alcanar um piso mnimo de indicadores sociais e quelas famlias que, por diferentes fatores podem oscilar da no pobreza pobreza.A graduao do PBF no significaria a sada da rede de proteo social, mas que a famlia beneficiada passaria a contar com diferentes apoios (segurodesemprego, previdncia social). No outro lado, as famlias que precisarem de um apoio mais permanente do Estado seriam encaminhadas para a rede assistencial. Transformar o PBF em renda mnima significaria abrir mo do seu carter emergencial e de transio de apoio para que as famlias passem de um estado de pobreza ao de no pobreza. Ao mesmo tempo, a transformao em direito implicaria custo financeiro difcil de ser financiado, especialmente com o aumento da volatilidade financeira que se v no mundo atual e futuro. Do lado sociopoltico, tal transformao depende de um amplo consenso que ainda no existe. Existem, ainda, pelo menos duas questes pendentes no resolvidas (ou mal resolvidas) desde a formulao do PBF, em 2003: a oferta de aes de educao alimentar e a organizao local dos beneficirios do programa.
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Em relao ao primeiro ponto, o envolvimento do Ministrio da Educao se d basicamente naquela responsabilidade herdada do antigo Programa Bolsa Escola, que o monitoramento da condicionalidade relativa presena das crianas na escola. fundamental ensinar as pessoas a comerem bem se queremos garantir a segurana alimentar e nutricional e aes de educao alimentar e nutricional poderiam beneficiar toda a populao brasileira, no apenas os beneficirios de um ou outro programa social. A educao alimentar e nutricional recebeu apoio inicial no Projeto Fome Zero por meio de algumas iniciativas pontuais mas nunca se configurou em uma das prioridades do programa do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar (Mesa), nem alcanou o carter massivo de difuso atravs de rdio e televiso que seria necessrio. O acordo logrado quando da formulao do PBF foi de que o gasto em alimentao no seria tratado como condicionalidade enquanto no houvesse garantia de conseguir criar a oferta necessria para capacitao das famlias e tambm porque no se podia pressupor que as famlias gastariam mal os recursos adicionais que receberiam. Ainda que as observaes disponveis corroborem a ideia de que a maior parte dos gastos dos recursos do PBF vai para alimentao e que sua utilizao para o consumo de bens suprfluos mnima, no podemos deixar de reconhecer que uma parte importante das famlias brasileiras come mal no sentido de que no fazem o melhor uso dos alimentos disponveis, nem sabem eleger aqueles mais saudveis e nutritivos. Outro ponto fundamental a ser considerado quando se discute o futuro do PBF o abandono de um eixo do Fome Zero que era encarado como um fator to importante quanto o benefcio monetrio para a emancipao das famlias carentes: a organizao dos prprios beneficiados, representado pelos comits gestores. Um recuo ttico na formao dos comits gestores no incio de 2004 pode at ser entendido como inevitvel por causa da falta de estrutura administrativa do Mesa para sustentar o crescimento explosivo dos comits gestores implantados nos cerca de 2.500 municpios com menos de 50 mil habitantes que recebiam o carto alimentao no final de 2003, a maior parte deles no semirido nordestino, e por causa do temor ao enfrentamento plebiscitrio de um terceiro turno que se avizinhava com as eleies municipais que ocorreriam em outubro daquele ano. No entanto, difcil entender por que, tanto tempo depois, no perfil atualizado das famlias recm-divulgado pelo MDS no existe uma questo sequer sobre o grau de organizao cidad dos beneficiados. Essa massa de excludos, cuja renda mdia mensal per capita antes do benefcio era de R$ 48,00, no vai se emancipar nunca pelos canais convencionais. Tampouco suas vulnerabilidades no exerccio da cidadania incluam-se a desde o acesso rua limpa at a segurana do bairro, bem como o lazer etc. sero superadas individualmente.
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A renncia aos comits gestores no tem volta, certo. Mas o futuro emancipador no tem chance tampouco sem algum catalisador de organizao local dos beneficirios vinculado organicamente ao recebimento do benefcio. Por exemplo: organizao de famlias beneficiadas para cuidar de servios de manuteno e de pequenas obras urbansticas (calamento, limpeza e manuteno de praas, quadras esportivas, sales de reunio e jogos etc.), mediante contrapartida de pagamento adicional pelas administraes municipais com parte de recurso federal. Essas formas embrionrias poderiam evoluir para cooperativas de prestao de servios pblicos nas periferias, a exemplo do que se aprovou agora legalmente , para a limpeza e coleta de material reciclvel por parte das associaes de catadores. Enfim, abandonar os comits gestores, sem colocar nada em seu lugar que impulsione a organizao dos beneficirios, abdicar de uma alavanca sem a qual o esforo emancipador desenha uma rota de coliso dos objetivos do programa e estruturas que esto na origem de excluso que ele pretende superar. Nenhum benefcio material substituir a dimenso verdadeiramente emancipadora da organizao consciente dos excludos para obter e desfrutar direitos at mesmo os direitos que o Estado concede, mas que requerem associativismo para serem vivenciados em sua plenitude. H ainda outra dimenso que precisa ser valorizada: a da articulao e integrao. Muitos se esquecem do papel fundamental que teve a deciso do presidente Lula nos primrdios do governo de comear a implantao do fome Zero nos mil municpios da regio semirida do Nordeste que haviam estado ou ainda estavam em situao de calamidade pblica em funo da seca do ano anterior. Isso obrigou a que muitos dos novos ministros priorizassem seus programas setoriais nesses espaos delimitados e permitiu uma maior articulao em terreno das aes do governo federal, bem como a criao de sinergias vitais entre reas chaves como educao e sade, por exemplo, que dispunham de suas prprias redes e programas, para no dizer, tambm, de suas prioridades. Afinar os mecanismos de coordenao interministerial, tanto federais quanto locais, uma das prioridades para o futuro do PBF. Sem isso, dificilmente se conseguir implementar aes conjuntas e coordenadas entre os distintos rgos dos governos federal, estaduais e municipais e construir as portas de sada do programa. A melhoria da coordenao e gesto local dos programas deve ser feita a partir de uma clara definio das reas prioritrias de atuao em territrios priorizados. Vale recordar a importncia que teve a simples lista dos mil municpios prioritrios do Fome Zero feita nos primeiros dias do governo Lula, em 2003, que permitiu iniciar na prtica do dia a dia articulaes entre os ministrios a partir de Braslia. Finalmente, vale lembrar que a sada da pobreza como resultado dos PTC pode ser considerada alternativa possvel para os filhos das famlias beneficiadas, na
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medida em que melhoram o acesso sade e educao. Mas para os adultos essa oportunidade muito pequena, dado que, mesmo quando existem programas de capacitao, muito difcil que um nmero significativo de famlias em situao de extrema vulnerabilidade possa se beneficiar deles, seja pelas dificuldades pessoais dos indivduos (idade, analfabetismo, falta de documentao etc.), seja pelas caractersticas tambm precrias do lugar onde residem. Por isso, a necessidade de reforar a complementaridade com outras aes do Fome Zero que deem alternativas para que, hoje, as famlias possam melhorar sua qualidade de vida. A integrao da Estratgia Fome Zero com outras iniciativas como os Territrios da Cidadania permitiu chegar de forma articulada a reas rurais onde a presena do Estado era precria. No futuro, importante implantar aes similares, no sentido de que sejam pensadas especificamente para determinadas condies, para as periferias das grandes cidades. Nessas reas, a presena de outros problemas sociais trfico de drogas, violncia, desestruturao do ncleo familiar afetam a eficincia dos programas de incluso. importante lembrar que o benefcio de investir nas famlias mais pobres no fica restrito ao universo de pessoas que recebe o subsdio, mas chega a toda a sociedade. Isso pode ser comprovado na maneira como o Brasil enfrentou e superou a crise financeiro-econmica de 2006-2008. A verdade que a crise mundial ajudou o Brasil a entender a importncia de semear seu mercado interno com polticas de natureza social, bem como de fomento renda e s oportunidades como o PRONAF, PAA, microcrditos, aumentos do salrio mnimo com ganho real etc. Assim, talvez os principais desafios do PBF sejam aumentar o universo beneficiado, fortalecer sua integrao com outros programas sociais e produtivos, de modo a abrir hoje e no futuro as portas do desenvolvimento econmico-social para as famlias que participam do programa, e contribuir para consolidar o entendimento de que a incluso da populao mais pobre beneficia a toda a sociedade. Por isso: fundamental entender que a segurana alimentar de um pas vai alm da superao da pobreza e da fome. O crculo vicioso que liga a pobreza e a fome difcil de ser superado apenas com polticas compensatrias de doaes de alimentos atravs de cestas bsicas ou de transferncias de renda, como os programas de renda mnima-bolsa escola, como vem sendo feito h alguns anos. necessrio associar o objetivo da poltica de segurana alimentar com estratgias de desenvolvimento econmico e social que garantam a equidade e incluso social (TAKAGI et al., 2002).
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REFERNCIAS
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ANEXO ANEXO 1 Resumo dos principais programas de transferncia condicionada na Amrica Latina
Oportunidades (Mxico) O Oportunidades um programa do Executivo Federal criado em 1997 (antes Avana), que est inserido em uma das principais linhas de ao da estratgia Viver Melhor: fortalecer a gerao de capital humano. Envolve todos os nveis de governo para sua implementao (federal, estatal e municipal), e tem carter multisetorial com participao de entidades ligadas s secretarias de Sade, Educao e da Fazenda, entre outras. Para sua execuo, foi criada a Coordenao Nacional do Programa de Desenvolvimento Humano Oportunidades, que um rgo descentralizado da Secretaria de Desenvolvimento Social, que tem como fim formular, coordenar, supervisar e avaliar a execuo do programa. Famlias em Ao (Colmbia) O programa pertence Rede de Apoio Social, que busca estabelecer bases para se consolidar nacionalmente como um sistema de proteo social. A rede est formada por trs programas: Emprego em Ao, Jovens em Ao e Famlias em Ao. Sua criao foi graas Rede de Apoio Social da Presidncia da Repblica (RAS). Est dirigido a famlias deslocadas e em situao de extrema pobreza (com crianas e adolescentes entre 0 e 18 anos), qualificadas no nvel um do Sisben (populao mais pobre e vulnervel). Programa Juntos (Peru) O Crescer uma estratgia nacional de interveno articulada de luta contra a pobreza e a desnutrio crnica infantil. Tem como finalidade assegurar o capital humano e social de grupos sociais em situao de risco e vulnerabilidade. Para sua implementao, foi criado o programa Juntos, no qual participam, atravs do apoio direto, as famlias mais pobres das zonas rurais e urbanas, mediante a entrega de dinheiro com a condio de realizar os compromissos de participao nas reas de sade, nutrio, educao e desenvolvimento da cidadania (identidade), sob enfoque de restituio de diretos bsicos. O programa tem um tempo definido de quatro anos para uma primeira etapa e uma segunda que pode chegar a um mximo de quatro anos mais, dependendo das condies de pobreza que a pessoa possua.
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Bolsa Famlia (Brasil) O Programa Bolsa Famlia (PBF) forma parte de uma estratgia do governo federal, Fome Zero, integrando diversos programas e aes e possibilitando uma maior sinergia das polticas pblicas para a erradicao da pobreza extrema. No ano de 2003, nasceu o PBF, produto da unificao de outros programas de transferncias condicionadas mais especficos (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxilio-Gs e Carto Alimentao), e sua administrao delegada ao Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome. estabelecido legalmente pela Lei no 10.836, de 2004. Chile Solidrio (Chile) Dirigido a famlias em situao de indigncia, o programa est composto por quatro componentes: i) apoio psicossocial (programa Ponte/Fosis); ii) auxlio econmico mensal s famlias; iii) penses assistenciais, como benefcios monetrios garantidos; e iv) acesso preferencial aos programas de proteo social. O programa foi instaurado pela Lei no 19.949, de 2004. Tekopor (Paraguai) O programa forma parte da Rede de Proteo e Promoo Social, a qual se desprende da Estratgia Nacional de Luta contra a Pobreza (aprovada no ano de 2006). Em seu componente de proteo social, a rede oferece acesso s famlias em extrema pobreza aos servios bsicos. Em seu componente de promoo social, procura apoderar as pessoas e comunidades excludas, desenvolvendo laos de coeso e cooperao entre elas.
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QUADRO 1
Programa Bolsa Famlia (Brasil)
Objetivos, condies e componentes de alguns programas maduros

Objetivos explcitos Reduzir a pobreza e a desigualdade no curto e longo prazos Populao objetivo Famlias c/ renda per capita menor que US$ 54,00 Componentes Educao Sade Alimentao Sade Educao Casa Trabalho Dinmica familiar Identicao Educao Sade Alimentao Alimentao Educao Sade Patrimonial Jovens Adultos maiores Educao Sade Nutrio Apoio sociofamiliar Educao Sade Nutrio Identicao e desenvolvimento da cidadania Condicionalidades Assistncia escolar Vacinao
Chile Solidrio (Chile)
Apoio integral a famlias indigentes
Famlias em situaes de indigncia e ancios
Assistncia escolar Vacinao Cursos de capacitao para os pais Assistncia escolar Acompanhamento nutricional, com cuidados em sade
Famlias em Ao (Colmbia)
Proteger e promover crianas pobres
Famlias em extrema pobreza com crianas e adolescentes
Incrementar as capacidades de famlias em extrema pobreza,
Domiclios em extrema pobreza
Assistncia escolar Assistncia a servios de sade
Tekopor (Paraguai)
Satisfazer as necessidades bsicas das famlias em extrema pobreza
Famlias em extrema pobreza com crianas e mulheres grvidas em reas rurais
Assistncia escolar Assistncia a servios de sade
Juntos (Peru)
Aliviar a pobreza
Domiclios pobres com crianas
Assistncia escolar Assistncia a servios de sade Registro de cidados
Fonte: Adaptado por Ossandron et al. (2009) e Villatoro (2007).
Captulo 12
BOLSA FAMLIA: UM PROGRAMA COM FUTURO(S)

Aldaza Sposati*
1 INTRODUO
O desafio de pensar o futuro, no singular e no plural, do Programa Bolsa Famlia (PBF) exige, em primeiro plano, refletir sobre suas possibilidades e limites a partir do modelo que vem sendo desenvolvido em seus sete anos de vida e, em segundo plano, apontar novas possibilidades para alm desse modelo. nestas duas grandes direes que este texto se desenvolve. Analistas de polticas sociais consideram que o modelo adotado na concepo de um programa definidor de seu percurso e alcance. Por mais que sejam introduzidas alteraes no desenvolvimento do programa elas estaro geneticamente marcadas pelo modelo adotado em seu nascimento. Mudanas de gesto que alterem esse perfil gentico significam despender tal montante de energia institucional que dificultam o alcance de bons resultados e/ou se tornam improdutivas face aos recursos que mobilizam. Afinal, qualquer programa datado a partir dos marcos das foras presentes em sua construo. Com certeza, a maturidade de um programa ao trazer resultados altera essas foras para campos que lhe sejam mais aderentes ou resistentes. Com certeza, os resultados positivos do PBF tendem a ampliar sua aceitao e a reduzir a resistncia. Esta afirmao contm a ideia de que um programa social sempre orientado por valores e uma data tica ou moral. Seu desenvolvimento pode alterar esses valores seja no campo conservador, seja no progressista, a depender do tema/questo com que trabalha. Uma segunda ideia que o desenvolvimento de um programa pode levar a um esgotamento do objetivo a que se prope. Qualquer programa tem um dado teto, isto , uma capacidade de resolutividade. Assim, avaliar um programa tenderia a: analisar o alcance do seu teto/capacidade de resolutividade; ou alterar as bases do programa buscando a superao desse teto esta superao depender do grau de necessidade de mudana gentica ou no do modelo que est sendo aplicado.
Professora titular da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP).
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Trazer elementos sobre o futuro do PBF significa, antes de mais nada, indagar se ele atingiu seu teto, isto , se j ocorreu o esgotamento dos seus objetivos e das possibilidades da matriz gentica do modelo. preciso, portanto, indagar se o PBF est a exigir a introduo de aperfeioamentos, qualificaes e correes sem alterar o contedo de sua matriz gentica. Outro caminho de anlise do futuro do PBF, distinto dos anteriores, o de alterao do seu modelo original por uma nova proposta. Com isto, se desenham trs futuros ao PBF: a reproduo em maior escala do nvel j atingido; a qualificao do modelo ao mximo de sua capacidade; e a mutao do modelo brasileiro de transferncia de renda. Estas trs direes orientam a reflexo sobre o futuro do PBF desenvolvida no texto. Talvez caibam mais perguntas. A exemplo, olhando do hoje para o ontem, a alternativa aplicada pelo PBF teria sido conservadora ou no? Teria sido possvel que a matriz da concepo do programa, h sete anos, pudesse ter avanado mais? Estaria o PBF, hoje, refm de limites que o condicionam a um horizonte de curto alcance? Os limites enfrentados pelo PBF, hoje, so decorrentes ou no da matriz adotada em sua concepo? Retomando a ideia de que os programas sociais so orientados por valores, moral e tica, sem dvida, em uma sociedade de mercado e no contexto da sociedade brasileira, transferir renda fora da relao de emprego gera movimentos de resistncia. Temos fortes traos conservadores e ausncia de reconhecimento da cidadania a todos os brasileiros. A mxima a cada um conforme seu trabalho produtivo ou reprodutivo subordina o padro de proteo social ao emprego e renda e no condio de dignidade do cidado. Os limites e as possibilidades do PBF, hoje, so decorrentes de resistncias expressas diretamente pela sociedade brasileira, pela mdia, por parlamentares, por partidos polticos, por organizaes no governamentais (ONGs), pelos movimentos sociais e, mesmo, por experincias e agncias internacionais. Por tudo isso, pode-se dizer que o futuro do PBF depende de enfrentamentos/ apoios externos ao seu modelo, que precisam ser destacados. A forte desigualdade socioeconmica no Brasil, alm de alta, persistente e tem baixa mobilidade. Contribuir para alterar esse quadro um dos resultados esperados da distributividade que um programa de transferncia de renda provoca. Portanto, se mais aceitvel a reduo da misria, com certeza existir mais resistncia em reduzir as desigualdades. Anlises do Centro de Polticas Sociais da Fundao Getulio Vargas (FGV)/Rio mostram que de 2001 a 2008 a renda per capita dos 10% mais ricos cresceu 11,2% e a dos 10% mais pobres, 72%. Com certeza, esta notcia pode parecer uma derrubada fatal da desigualdade. Ocorre, porm, que a distncia entre pobres e ricos, no Brasil, imensa, o que reduz o impacto desses nmeros no exame real de reduo da distncia entre miserveis e ricos.
Bolsa Famlia: um programa com futuro(s)
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Um dos futuros do PBF diz respeito sua capacidade em se mover em compatibilidade com os movimentos econmicos e sociais da sociedade brasileira e, com isto, construir novo resultado de futuro da reduo da desigualdade. Poderia ser dito que o PBF conteria uma capacidade de fazer um futuro e no s de aliviar o presente. Essa perspectiva tem impacto na capacidade das famlias, suas atitudes subjetivas e na mudana de protagonismo. Cabe verificar se a dinmica do programa catalisa ou poderia vir a catalisar o fortalecimento e o reconhecimento dessas capacidades. Vale a pena incluir a possvel superao do PBF, que tem de se tornar poltica de Estado e no de um governo especfico. Trata-se da possibilidade, legitimidade e legalidade depassar de um governo federal para outro, sem alteraes de nomes, logomarcas etc. Esta possibilidade de permanncia com crescimento em qualidade e quantidade fundamental para que se salte do efmero social para a certeza e o direito social. Poltica social no ao ocasional, ela precisa ganhar o tempo para seu desenvolvimento e consolidao. Os resultados de uma poltica social no se medem em dias ou meses, como o ciclo imediato das cotaes de bolsas de valores. Elas demandam o tempo humano de maturao, incorporao e mudana. Um dos cenrios para construir um dos futuros do PBF significa trat-lo como poltica social brasileira de transferncia de renda que afiana direitos ao cidado. Sob esse conceito preciso reconhecer e comparar as diferentes alternativas brasileiras que processam modalidades de transferncia de renda a diferentes grupos e segmentos de classe. Com esta perspectiva, este texto levanta hipteses de futuros do PBF. A primeira, sobre a relao do PBF com as diferentes geraes de programas de transferncia de renda implantados no Brasil. E, a seguir, com outros benefcios filiados ao trabalho e renda, como o Salrio-Famlia e a iseno relativa ao dependente no Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF). Esta introduo demarca cinco dimenses possveis para perscrutar o(s) futuro(s) do PBF, ou seja: limites e possibilidades da matriz gentica do PBF datada nos marcos de foras sociais presentes/hegemnicas em seu nascedouro; capacidade estratgica de enfrentamento de condicionantes das polticas sociais brasileiras; esgotamento das possibilidades do PBF em dar resposta(s) realidade brasileira de reduzida distributividade, inclusive na reduo de desigualdades/redistributividade; dilogo do PBF com as geraes dos programas brasileiros de transferncia de renda e com os entes federativos;
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transio do PBF de programa de um governo para poltica social de transferncia de renda populao brasileira; possibilidade de a proteo social do PBF transitar para alm da renda para desenvolver a capacidade protetiva das famlias; e possibilidade de fazer transitar o PBF para um novo modelo, fundado no direito incondicional de renda bsica na forma de alocao universal.
preciso ter presente que qualquer hiptese de futuro para o PBF estar imersa no ambiente scio-histrico e sociopoltico brasileiro, no qual se destacam: forte desigualdade socioeconmica; dificuldade em manter polticas distributivas em padres de qualidade em todo o territrio nacional, isto , com capacidade de alterar as diferenas regionais; resistncia da sociedade em investir em acessos sociais, como direitos de cidadania; forte setorializao das polticas sociais ausentes de interconexo de seus sistemas de gesto; e vivncia truncada do sistema federativo nas polticas sociais marcado tanto pela frgil presena do ente regional, os governos estaduais, quanto pela enorme presena de entes municipais 5.564 municpios , e, ainda, pela forte diferenciao populacional e capacidade de gesto entres esses entes federativos.
O(s) futuro(s) do PBF e, a partir dele, a poltica social direcionada para apoio s famlias com certeza esto emaranhados com essas questes mais gerais relativas s polticas sociais brasileiras.
2 ALGUNS MARCOS QUE ANTECEDEM O NASCIMENTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
No Brasil, na conjuntura dos anos 1990 que ocorrem as experincias de programas governamentais de transferncia de renda fora da relao de trabalho ou de carter no contributivo. Antes disso, registravam-se a presena dos modelos federais e contributivos ligados Previdncia Social, tais como o Salrio-Famlia e a renda mensal vitalcia. A instncia federal ainda mantinha, ocasionalmente, repasse de auxlios eventuais a vtimas de calamidade pblica, alm das cestas de alimentao do Instituto de Apoio ao Desenvolvimento e Preservao da Natureza (Inan), com situao similar nos estados e municpios.
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No ano de 1996 e de acordo com Serge Paugam, a experincia de transferncia de renda a famlias j estava implantada nos seguintes pases europeus:
Dinamarca Reino Unido Alemanha Pases Baixos Blgica Irlanda Luxemburgo Frana Provncias Espanholas Portugal 1933 1948 1961 1961 1974 1977 1986 1988 1990 1996
A conjuntura dos anos 1990 inicia o debate sobre transferncia de renda no Brasil e, mais do que isso, vivencia uma diversidade de projetos locais conduzidos pelos municpios por meio de prefeitos e/ou vereadores. Em 1991, o senador Eduardo Suplicy (PT/SP) apresentou no Senado o Projeto de Lei no 80/1991 propondo o incio do Programa de Garantia de Renda Mnima (PGRM). Votado no Senado, o projeto de lei seguiu para a Cmara dos Deputados, onde tramita at hoje. Posteriormente, o senador Suplicy apresentou novo projeto de lei, agora sobre a renda bsica da cidadania. Aprovado em 2004 e sancionado pela Lei Federal no 10.835/2004, aguarda aplicao. Duas outras experincias federais de transferncia de renda foram iniciadas em 1996, o segundo ano do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995-1998). A primeira delas foi o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti). Por presso da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), o Brasil apresentou proposta de apoio financeiro aos municpios com situaes especiais de presena do trabalho infantil. A PNAD 1995 contabilizou 3,8 milhes de crianas de 5 a 14 anos inseridas no mercado de trabalho ou 11,2% dessa faixa etria. A maior incidncia ocorria no Nordeste (46, 2%) e o setor de mais emprego dessas crianas era a agricultura (55,1%). O Peti iniciou, em maio de 1996, com uma primeira experincia piloto junto s carvoarias do Mato Grosso do Sul, e a meta era atender 1,5 mil crianas. Estendeu-se sua ateno s famlias que colhiam erva-mate ao sul do estado. Em janeiro de 1997, o Peti foi aplicado junto aos canaviais da zona da mata, no sul do estado de Pernambuco, e, em julho do mesmo ano, chegou rea sisaleira da Bahia e, depois, aos canaviais do Rio de Janeiro. S em 2001 que se consolidou como um programa de alcance para todos os municpios. O Peti concedia uma bolsa denominada Bolsa Criana Cidad famlia que poupasse/retirasse seu filho
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do trabalho e apoio financeiro ao municpio para desenvolver atividades socioeducativas e de convivncia criana, nominadas jornada ampliada. A segunda modalidade de transferncia de renda iniciada em 1996 estava j inscrita na Constituio Federal de 1988 (CF/88) e regulamentada pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), em 1993. Todavia, s foi iniciada em janeiro de 1996. Trata-se do benefcio denominado Benefcio de Prestao Continuada (BPC), que concede um salrio mnimo mensal como benefcio assistencial, destinado s pessoas com deficincia ou ento com 70 anos ou mais reduzida, posteriormente, a 65 anos e renda per capita familiar menor do que um quarto do salrio mnimo. O Decreto Federal no 1.744, de 8 de dezembro de 1995, regulou sua implantao, iniciada em 1996. De fato, este benefcio no era novidade, pois substitua a Renda Mensal Vitalcia (RMV), criada em 1974 pela Lei Federal no 6.179/1974, como benefcio previdencirio. O RMV era mais abrangente por incluir pacientes crnicos para alm de idosos e pessoas com deficincia e, ainda, possibilitava a transferncia do benefcio ao pensionista dependente, quando da morte do titular do benefcio. Era concedido mediante a comprovao de, no mnimo, um ano de contribuio ao Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), portanto destinado aos adultos. Uma das novidades do BPC foi incluir crianas e jovens de 0 a 18 anos com deficincia. A presena da renda per capita familiar menor do que um quarto do salrio mnimo o critrio de seleo dos requerentes por idade ou deficincia. Do ponto de vista gerencial, o Peti, em 1997, atendia cerca de 35 mil crianas procedentes de trs estados e permanecia no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) e na Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS). A gesto do BPC, de mbito nacional, foi atribuda ao INSS. Isto significava que no havia, ainda, sistema gerencial de abrangncia nacional, alm do INSS, capaz de gerir benefcios financeiros aos cidados, no mbito do aparato federal de gesto. Embora o BPC tenha nascido no sistema de assistncia social, ele permanece gerido pela lgica da previdncia social, por meio das agncias nacionais do INSS. Em 2010, o Peti est presente em 3,5 mil municpios e inclui 820 mil crianas com idade de at 16 anos que foram afastadas do trabalho infantil. A bolsa concedida famlia se d no mbito do PBF e a criana inserida no servio de convivncia de fortalecimento de vnculos que substitua a jornada ampliada. O Peti se valeu de movimentos, fruns locais e banco de projetos municipais e estaduais. O BPC do sistema j operado pelo INSS na Renda Mensal Vitalcia foi iniciativa de baixa exigncia de novos aportes gerenciais do governo federal. A primeira era bastante flexvel, j que somente apoiava projetos municipais, e a segunda alterava as exigncias de acesso ao cidado idoso e/ou com deficincia, deixava de incluir os pacientes crnicos e no exigia nem de um, nem de outro vnculo com o trabalho formal. Estas observaes so destacadas para que se possa
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estabelecer diferena entre o porte gerencial do PBF de mbito nacional e a cobertura para milhes de famlias e crianas em todos os 5.564 municpios brasileiros, cuja implantao no dependeu da existncia anterior de programa municipal. Atente-se que as exigncias do Peti e do BPC, previstas na CF/88 e no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), se pautavam em considerar como necessidade social a associao entre pobreza e situaes de risco (trabalho infantil, deficincia e idade avanada), indicando a proteo social pblica dirigida a segmentos minoritrios e em grave situao. A vulnerabilidade das famlias ser levada em conta a partir do PBF, superando a condio de vivncia de risco para acesso a um programa de transferncia de renda. de se ter presente que o PBF inclui famlias com ou sem filhos. A novidade em 1996 foi, portanto, a transferncia de renda direcionada a situaes de mrito indiscutvel, uma vez que no conflitavam (moralmente) com a disposio de trabalhar do cidado, pelo contrrio, ocorria at a restrio da presena do trabalho por ser infantil. Nesse momento, municpios e estados brasileiros j vinham vivenciando experincias de programas de transferncia de renda. Parlamentares apresentavam inmeros projetos nas cmaras municipais, assembleias legislativas, Cmara e Senado Federal com caractersticas diversas. No era uma novidade incluir essa alternativa na agenda pblica de gestes de cidades e at mesmo de estados. Cabe destaque a duas experincias locais, no s porque foram as primeiras no pas, mas tambm pela capacidade de influncia que exerceram em outras cidades e, at mesmo, no modelo do PBF. O modelo do Distrito Federal (DF), centrado na escola, e o modelo de Campinas, centrado na famlia e associado a aes socioeducativas com crianas, se transformaram em dois paradigmas para programas nacionais, estaduais e locais de transferncia de renda. Ao que parece, o modelo do PBF resulta de um mix desses dois paradigmas. Em 1995, foi implantado pelo governo do Distrito Federal o Bolsa Escola/Bolsa Educao para famlias com crianas de 7 a 14 anos, que morassem h, no mnimo, 5 anos no DF e contassem com renda per capita familiar de at meio salrio mnimo. Como condicionalidade, a criana teria que demonstrar frequncia em 90% das aulas. O Programa Bolsa Educao fornecia por um ano benefcio no valor de um salrio mnimo mensal a cada famlia. Em 1996, o programa abrangia 15 mil famlias e 30 mil crianas. A permanncia no programa poderia ser renovvel por perodos sucessivos, a depender da avaliao da situao da famlia. De maio de 1995 a agosto de 1996, o Programa Bolsa Escola (PBE) do DF desembolsou 13,5 milhes de reais (SUPLICY; BUARQUE, 1996, p. 35).
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Outra iniciativa, tambm de 1995, foi o Programa de Garantia de Renda Mnima Familiar (PGRMF) da cidade de Campinas, So Paulo, aprovado em 6 de janeiro de 1995 pela Lei Municipal no 8.261. O PGRMF buscava completar o valor de R$ 35,00 para cada membro da famlia em um perodo de 12 meses, com a meta de cobertura de trs mil famlias. Uma caracterstica do PGRMF era o acompanhamento das famlias com crianas de at 14 anos por meio de um programa socioeducativo . Trabalho este desenvolvido por uma dupla de profissionais (assistente social e psiclogo), para cada 15 famlias de uma mesma regio, realizando reunies grupais mensais com as famlias. A presena nas reunies era considerada obrigatria. O PGRMF tambm exigia o comparecimento das crianas de at 6 anos s unidades bsicas de sade e das crianas de 7 a 14 anos escola (BLANES; CARVALHO, 1997). de se lembrar que no PGRMF de Campinas o vnculo com o Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas (NEPP) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) afianou reflexes contnuas sobre o desenho que foi assumido, por meio de avaliaes da academia. A professora Snia Draibe coordenou o projeto Acompanhamento e Avaliao da Implementao do Programa de Renda Mnima Familiar da Prefeitura Municipal de Campinas (SILVA, 1997, p. 115). Em Salvador, Bahia, no ano de 1996 foi implementado o PGRMF para famlias com renda per capita abaixo de R$ 25,00, com 514 famlias cadastradas naquele ano (SUPLICY; BUARQUE, 1996, p. 37). Na cidade de Ribeiro Preto, So Paulo, o PGRMF foi implementado em 1996 e atendeu 1.800 famlias, em um total de 7 mil crianas, incluindo aquelas em situao de rua. Os benefcios do PGRMF foram desagregados em quatro nveis (R$ 40,00, R$ 60,00, R$ 70,00 e R$ 100,00 por ms) e sua distribuio dependia da condio da famlia, cuja renda no podia exceder a dois salrios mnimos. A presena de filhos com menos de 14 anos frequentando escola, ou de filho com deficincia, era condio de acesso. Interessante ressaltar a possibilidade do programa em modular o valor do benefcio para que a diversidade das famlias no reduza o patamar de renda, estimado como bsico. Este era um dos princpios do PGRM de 1990. O ano de 1996 se revela mpar na implementao, no Brasil, de experincias de programas de transferncia de renda. Nesse mesmo ano, o Ncleo de Estudos e Pesquisas de Seguridade e Assistncia Social (Nepsas), da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP),1 realizou coleta de informaes de 76 projetos brasileiros de renda mnima em tramitao em casas legislativas, sendo que 62 (82%) eram municipais, 13 (17%) estaduais e 1
1. Trata-se do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistncia Social, implantado desde 1985 na PUC/SP no Programa de Estudos Ps-Graduados em Servio Social.
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(1%) nacional (PGRM). Dos projetos municipais, 19% (12) estavam em capitais e 38% (23), em pequenos municpios de at 20 mil habitantes; 27% (17), em cidades de porte mdio e 16% (10), em cidades de grande porte (mais de 300 mil habitantes) (SPOSATI, 1997, p. 109). Interessante notar que no mesmo momento o NEPP da UNICAMP desenvolveu trabalho similar (SILVA, 1997), o que mostra o impacto dessas prticas e seu debate na academia naquela conjuntura inaugural. O Nepsas analisou 50 desses projetos de transferncia de renda em tramitao, constatando que a quase totalidade (98%) se referia a benefcios dirigidos s famlias, utilizando por base a renda familiar ou a renda per capita familiar. Portanto, os municpios tendiam, j em 1996, a referenciar a transferncia de renda mais famlia do que ao cidado (PGRM), como propunha o Projeto de Lei no 80/1991 do senador Suplicy. Os limites estabelecidos para incluso variavam de um a trs salrios mnimos, com tendncia a dois salrios mnimos: () o valor de R$ 56,00 per capita considerado como ponto de inflexo para ser includo no programa de renda mnima. Isto significa que h um senso comum de que o cidado brasileiro pode viver com menos de R$ 2,00 por dia (SPOSATI, 1997, p. 123). Quanto idade dos filhos, a faixa de 0 a 14 anos era a mais presente e 70% dos projetos exigiam a frequncia escola. O valor do benefcio variava de uma composio entre renda familiar, nmero de membros da famlia e um dado valor limite per capita ou da renda total da famlia. Enquanto o PGRM do senador Suplicy era direcionado aos cidados com rendimentos brutos mensais inferiores a R$ 210,00 o que em maio de 1996 significava pouco mais do que dois salrios mnimos , os projetos em desenvolvimento seguiam mais de perto a proposta do PGRMF de Campinas, com valores bem mais baixos dos benefcios (R$ 35,00) e referindo-se famlia e no ao cidado. de se ter presente que a luta pelos direitos da criana e do adolescente marcaram a dcada de 1990 quanto implantao do ECA. Assim, muitos projetos associaram a transferncia de renda presena da situao de risco para crianas como critrio de incluso. Observa-se, ainda, que ao longo dos anos o Peti foi sendo caracterizado em vrios municpios como um programa de transferncia de renda. O prefeito passava a aplicar o recurso federal do Peti como um financiamento de programa municipal de transferncia de renda, associando famlia e criana independentemente da presena do trabalho infantil e o justificando como ao preventiva criando, assim, um modelo municipal de fuso de dois programas. Portanto, a integrao do Peti a um programa de transferncia de renda foi iniciada no Brasil pela gesto municipal. Os projetos analisados pelo Nepsas demonstravam a existncia da discrepncia quanto ao valor do benefcio e do teto de incluso. Ou seja, mesmo recebendo o benefcio muitas famlias no alcanavam o teto do valor de incluso, como o
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de meio salrio mnimo, por exemplo. Tal situao soa como um contrassenso: o programa no chega a ter como resultado o padro limite de acesso. Como se ver, de acordo com os dados, isto ainda ocorre no PBF. O PGRM (PL no 80/1991) do senador Suplicy, exigia do requerente a comprovao de sua contribuio Previdncia Social, bem como a apresentao do Cadastro de Pessoa Fsica (CPF) junto Receita Federal. Caberia a esta emitir um Carto de Identificao do Contribuinte (CIC) especial para os beneficirios do PGRM. Interessante o envolvimento da Receita Federal no PGRM contido no PL no 80/1991. No caso, cabe ao rgo no s saber quanto ganham os mais ricos, para fazer incluir impostos, mas tambm quanto de renda demandam os mais pobres. Neste caso, o Ministrio da Fazenda passa a se dirigir a todos os brasileiros e no s queles que tm renda para incidncia de impostos. Cabe ressaltar, porm, o vnculo com a formalizao do trabalho, situao distante para quase 50% dos trabalhadores brasileiros. Neste aspecto, o PL no 80/1991 mostra a ambivalncia entre um benefcio contributivo e um no contributivo. Interessante a proposta para que a Secretaria da Receita fosse o rgo a emitir o comprovante de renda ou de ausncia dela e no um rgo social, que demandaria a triagem por um assistente social para medir a pobreza. De fato, o ministrio que cuida da renda que deveria dar conta dessa questo e no um rgo social, institudo como mecanismo paralelo para governar a ausncia de renda de quem recebe menos. Dos projetos analisados, um quarto no demonstrava a forma de gesto a ser adotada e em apenas sete (14%) deles a gesto seria somente do rgo do governo. Todos os demais envolviam conselhos de direitos e/ou organizaes e representantes. A presena da participao popular e do controle social era apontada pelos parlamentares municipais como o desenho adequado do modelo de gesto de programas de transferncia de renda. So pouco referidas experincias de participao de usurios na gesto de programas de transferncia de renda, isto faz supor que os modelos de programa pouco incorporaram a categoria de democratizao da gesto, do ponto de vista do usurio. Diversa a relao com entidades, ONGs e gestores pblicos, registrando diferentes experincias de participao. Esta possibilidade de democratizao da gesto ainda no foi alcanada pelo PBF embora esteja prevista a presena de usurios no conselho gestor municipal do programa. possvel que um ou outro municpio a realize, todavia, no se tem visibilidade desta ocorrncia para afirmar que os usurios/beneficirios no possuem lcus de manifestao. No ano de 1996 (17 e 18 de outubro), foi realizado na PUC/SP o I Seminrio Internacional sobre Renda Mnima e Excluso Social, do qual participaram Robert Castel, Phillippe Van Parijs, Eduardo Suplicy, entre vrios pesquisadores brasileiros e estrangeiros.
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Castel trouxe, na ocasio, consideraes que ainda so bastante oportunas para esta reflexo. Um primeiro ponto que ressaltou que o Renda Mnima de Insero (RMI), criado por lei de Mitterrand, em 1988, pela primeira vez introduziu na Frana um direito da populao incluindo segmentos muito diferenciados. Pela primeira vez, categorias da populao com destinos completamente separados do pobre invlido ao pobre capaz foram includas sem a chancela discriminatria de vadio ou mesmo sem a chancela genrica de trabalhadores. Mais ainda: pela primeira vez dava-se visibilidade a um pblico tradicional da assistncia social de forma no fragmentada. Desde 1946, a Constituio da Frana apontava para esse direito genrico do cidado francs, mas at 1988 ele no havia sido instrumentalizado. Considerando que a proposta francesa de uma renda de insero (social e profissional), Castel polemiza se, de fato, deveriam ocorrer contrapartidas ao beneficirio do RMI. Indica que a direita francesa debateu muito a questo, pois no se podia dar nada sem nada. Isto fazia entender que a pessoa deveria pagar de algum modo pelo que recebia. Outra crtica levantada por Castel se referia ideia de alguns de que o sucesso do RMI significaria sua supresso. Para ele, embora concebido como uma etapa, o benefcio poderia constituir-se em um estado. O RMI, em sua forma de 1996, seria uma poltica de luta contra a excluso, ou de discriminao positiva, que possua um carter apenas reparador (CASTEL, 1996, p. 4-7). Convm destacar a distino no modo de tratar as condicionalidades em programas de transferncia de renda. O tipo de contrapartida dirigida ao trato dos filhos mais presente no Brasil do que o tipo do exemplo francs, relativo relao do adulto e seu emprego. O corte geracional , portanto, uma marca do PBF. A polmica levantada por Castel quanto perspectiva de supresso do benefcio merece maior estudo. H tendncia da sociedade brasileira em considerar que a retirada do benefcio seja trabalhada sob a lgica prmio-castigo e no sob a lgica do direito proteo social para o desenvolvimento das crianas. Como se ver adiante, essa relao primitiva fomentada pela mdia e/ou por formadores de opinio a permanecer presente na gesto do PBF. O Salrio-Famlia, o BPC e mesmo a aplicao da iseno de imposto de renda para os filhos no recebem esta presso social. Faz sentido, nesse contexto, uma anlise mais cuidadosa da expectativa da sociedade na adoo de conduta disciplinar junto aos beneficirios em detrimento da perspectiva de consolidar o acesso a um direito de proteo social. Castel (1996) apresenta categorias de anlise importantes para examinar o(s) futuro(s) do PBF, das quais se destacam o exame: do avano que o programa produz quanto ao reconhecimento de todos os brasileiros como sujeitos de direitos, independentemente da situao de trabalho; e
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da presena da expectativa de contrapagamento pelo beneficirio por segmentos da sociedade e da aceitao do trnsito do benefcio sob a condio de direito social.
Na conjuntura de 1996 percorria a indagao se formas de transferncia de renda seriam substitutas do welfare state enquanto seu conjunto de servios e protees e com isto validando o modelo neoliberal de reduo de responsabilidades estatais. Com esta preocupao, o exemplo dos Estados Unidos era referido, uma vez que l a guerra fiscal desfinanciou servios e atenes sociais. de se lembrar que o PGRM proposto pelo senador Suplicy, em 1991, sugeria a extino de programas assistenciais da Legio Brasileira de Assistncia (LBA), Centro Brasileiro de Infncia e Adolescncia (CBIA), do seguro-desemprego, de programas de alimentao do Instituto de Apoio ao Desenvolvimento e Preservao da Natureza (Inan), dos fundos Fundo de Apoio ao Emprego (FAE) e do Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP). Todos deixariam de existir e seus recursos financiariam o PGRM. Outro destaque necessrio entender que um programa de transferncia de renda no , necessariamente, um programa de renda garantida. At porque alguns programas se colocam como uma ao focalizada para famlias pobres. Isto distinto da renda mnima garantida ou universal, embora seja uma transferncia de renda. No caso, a renda garantida, principalmente no formato de alocao universal, exige fora poltica significativa da parte de quem a instaura. Van Parijs destacou, na conjuntura de 1996, a reforma do Estado-Providncia europeu, que, desde os anos 1980, defendia a renda bsica universal no como substituta do Estado-Providncia, mas como um novo caminho que o extrapolava, melhorando-o. Ele indicava dois bloqueios renda bsica universal: um de cunho moral e outro intelectual. Do ponto de vista moral, destacava-se a resistncia em afianar uma renda a todos os que no desejassem trabalhar. Esta perspectiva abalaria o conceito liberal, que prope: a cada um segundo seu trabalho (produtivo ou reprodutivo). O bloqueio intelectual, para Van Parijs, estaria no entendimento de que o direito renda se conflitaria com o direito ao trabalho. O que ele contesta, mostrando que a alocao universal estimuladora e no redutora do interesse pelo trabalho. Mostra que as alternativas de empregos precrios e a baixa remunerao, como sadas supressoras da alocao universal, so negativas valorizao do trabalho. Em 1997, foi sancionada no Brasil a Lei Federal no 9.533/1997, referida ao Projeto de Lei no 667/1995, do deputado federal Nelson Marquezan (PSDB-RS), que vincula a transferncia de renda para famlia com crianas e adolescentes em risco social. Esta foi a primeira lei nacional de transferncia de renda que autorizava o governo federal a contribuir com projetos municipais de transferncia de renda.
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Ela foi implantada em 1998, ao final do primeiro mandato do presidente FHC. A lei operava via convnio federal com os municpios que apresentavam projetos que contivessem aes socioeducativas com crianas, como o programa de Campinas, ou mesmo o Peti. O nome da transferncia era Bolsa Criana Cidad. Assim, no quarto ano da gesto FHC, a partir da Lei no 9.533/1997, foi instalado o primeiro programa federal de transferncia de renda por meio do financiamento de projetos municipais voltados para esse objetivo.
Art. 1o - Fica autorizado o Poder Executivo a conceder apoio financeiro a projetos de garantia de renda mnima institudos por Municpios que no disponham de recursos financeiros suficientes para financiar integralmente sua implementao. (BRASIL, 1997).
Como se l, trata-se de lei autorizativa do Legislativo para o Executivo que, no frigir dos ovos, autorizava o Executivo a exercer o que j de sua competncia, promover apoio aos municpios, como j se fazia com o Peti. A lei selecionava municpios com receita tributria inferior mdia estadual e aceitava a diversidade dos programas municipais. O repasse de recursos ocorria mediante convnio entre as partes e era calculado base de R$ 15,00 por beneficirio, valor bem abaixo das propostas municipais em desenvolvimento, como j assinalado. Definiram-se metas e no demandas. Alis, esta uma mudana necessria na gesto de transferncia de renda, a distino entre meta da cobertura e cobertura da demanda. Esta exige o conhecimento da totalidade de situaes similares a serem includas no benefcio. O novo programa federal assemelhava-se proposta do Bolsa Escola, de Cristovam Buarque, quanto s exigncias de frequncia escola, mas reduzia significativamente o valor do benefcio (tabela 1).
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TABELA 1
Quantidade de famlias e crianas beneciadas pelos Programas de Renda Mnima e Bolsa Escola Brasil, 2000-2002
UF Municpios PRM/2000 Municpios BE/2002 Nmero de famlias beneciadas BE/2000 54 33.019 19.020 202.666 49.948 36.071 8.565 50.702 21.614 2.467 137.929 15.188 49.686 13.519 83.073 6.409 34.115 31.397 18.524 2.702 952 11.268 27.991 17.276 5.636 879.791 Nmero de famlias beneciadas BE/2002 21.375 136.538 18.075 82.912 698.736 448.732 43.245 90.763 133.445 348.406 61.203 45.457 551.403 239.524 186.270 252.323 312.814 190.119 206.180 133.962 223.250 28.382 7.550 95.587 481.765 78.680 52.813 5.106.509 Dependentes (7 a 14 anos) nas famlias que recebem PRM/2000 131 67.686 42.872 414.026 84.660 77.100 15.726 92.169 44.622 4.879 272.994 36.542 94.527 23.645 163.477 13.681 58.559 60.042 33.204 6.572 1.573 18.672 52.946 36.648 11.308 1.728.263 Total de crianas beneciadas BE/2002 37.557 235.164 34.017 156.482 1.184.657 764.063 68.609 147.159 213.440 620.007 106.947 73.493 953.025 448.268 320.462 415.886 519.619 327.162 326.622 224.355 346.330 49.169 14.596 160.454 695.095 130.957 92.386 8.665.978 Valor mdio mensal por famlia R$ do PRM/2001(1) 14,27 17,35 17,74 15,70 15,21 19,49 16,23 14,89 15,78 16,14 16,52 16,82 14,60 12,40 13,95 15,51 12,33 16,81 15,50 19,76 17,66 14,08 14,12 17,03 16,02 15,64 Valor mdio mensal por famlia R$ do BE/2002 26,36 25,84 28,23 28,31 25,43 25,54 23,80 24,32 23,99 26,69 26,21 24,25 25,93 28,07 25,81 24,72 24,92 25,81 23,76 25,12 23,27 25,99 29,00 25,18 24,90 24,97 26,24 25,46
Acre Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso Mato Grosso do Sul Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rondnia Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins Total
1 36 14 183 43 54 29 40 40 14 276 17 71 57 68 17 38 55 67 3 1 46 160 25 18 1.373
22 102 15 60 416 184 1 78 246 216 136 75 853 141 223 398 185 222 92 167 497 51 15 293 645 75 138 5.546
Fonte: Ministrio da Educao 2000/2002. Dados do Programa de Renda Mnima (PRM) para 2000 e Bolsa Escola BE para 2002. Nota: D ados de transferncia anual da Unio para os municpios. Podero existir situaes de complementao do benefcio pelo municpio, porm no existe esta informao (SPOSATI, 2004, p. 175).
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Em 1999, o benefcio atendeu cerca de um milho de crianas de 622.165 famlias. Em 2000, foi aplicado em 1.973 dos 5.564 municpios, com predominncia no estado de Minas Gerais. Incluiu, ento, 879.791 famlias com 1.728.263 crianas de 7 a 14 anos. A maior procedncia das crianas era da Bahia (tabela 1). Em fevereiro de 2001, terceiro ano do segundo mandato de FHC, foi modificada a Lei no 9.533 pela Medida Provisria no 2.140, de 13 de fevereiro de 2001, posteriormente transformada na Lei Federal no 10.219, de 11 de abril de 2001, nominando como Bolsa Escola o programa federal de transferncia de renda, at ento chamado Bolsa Criana Cidad. A faixa etria de cobertura foi ampliada para 6 a 15 anos, com frequncia escola, e estendeu-se a todos os municpios, sem restries. O valor do benefcio, de R$ 15,00, permaneceu. Pela tabela 1 verifica-se que o Programa Bolsa Escola (PBE), colocado sob a gesto do Ministrio da Educao desde 2001, alcana crescimento no ano de 2002, o ltimo de gesto de FHC, quando chegou a 5.546 municpios, beneficiando 5.108509 famlias, cobrindo 8,6 milhes de crianas, com forte concentrao na Bahia, Minas, Cear e So Paulo. O valor mdio do benefcio por famlia chegava, em 2002, a R$ 25,46, pela soma com o investimento municipal. A comparao do texto da Lei no 9.533/1997 com a nova Lei no 10.219/2001 permite destacar que: mantida a relao indireta da Unio com o programa de transferncia de renda, pois ele se caracteriza como uma participao financeira da Unio nos projetos municipais; a dimenso nacional o financiamento, mas o programa efetivamente municipal; aumentam as exigncias dos municpios com seu programa de transferncia de renda. Estes, para receber recursos federais, precisariam inseri-lo em lei municipal; estabelece, nacionalmente, o valor do benefcio em R$ 15,00, como piso de financiamento federal, o que no impediria complementaes municipais; vincula o programa ao Ministrio da Educao, que passa a operar os convnios com os municpios; vincula o pagamento do benefcio me das crianas beneficirias; estabelece vrias regras para cadastro de famlias e monitoramento da ausncia de irregularidades de cadastro; e mantm o vnculo da criana de 6 a 15 anos escola.
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O Programa Bolsa Escola chegou a atingir a meta de 10,7 milhes de crianas e se aproximou da meta de 5,8 milhes de famlias, pois, de acordo com dados do Ministrio da Educao, poca, 5,1 milhes de famlias foram includas. A renda per capita da famlia deveria ser menor que meio salrio mnimo (R$ 90,00, em 2002) e o valor do benefcio, fixado em R$ 15,00 criana/ms em um equivalente, poca, de U$ 5,00/ms at o mximo de trs crianas por famlia, ou R$ 45,00, ou U$ 15,00 ms/famlia. Os municpios que aderiam ao PBE deveriam controlar a frequncia escola das crianas envolvidas no programa e implementar aes socioeducativas. Uma das vantagens financeiras do vnculo de um programa de transferncia de renda poltica de educao a possibilidade de incluir seu custeio como parte da exigncia legal do municpio em proceder a 25% de gasto do seu oramento com educao. Gerir o programa pela educao permite incluir este gasto nessa rea. Trata-se de um truque contbil que permite aos municpios cumprir a exigncia legal de gastos na educao e ao mesmo tempo desenvolver o programa de transferncia de renda. A institucionalizao do PBF rompe com essa questionvel vinculao, sendo seus recursos alocados na funo oramentria assistncia social, mesmo tendo por condicionalidade a frequncia escola. Para alm do Bolsa Escola, nos anos de 2000 a 2002, ainda no governo FHC, foram disseminadas entre os ministrios outra formas de transferncia de renda, como Auxlio-Gs (institudo em 2002 pelo Ministrio das Minas e Energia), Bolsa Alimentao (criada pelo Ministrio da Sade, em 2001), Agente Jovem (institudo pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, em 2001) e Bolsa Renda para situaes de seca e inundaes (criada pelo Ministrio da Integrao Nacional, em 2001). | O Programa Fome Zero, instalado em 2003, no primeiro mandato do governo Lula, props uma nova forma de transferncia de renda voltada para alimentao. Pelo Decreto no 4.675, de 16 de maio de 2003, foi introduzido o Carto Alimentao ao Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), criado pela Lei Federal no 10.689, de 13 de junho de 2003. No caso, era operado pelo Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar e Combate Fome (Mesa). O carto era entregue s famlias com renda per capita familiar de at meio salrio mnimo, moradoras em reas crticas, como o semirido. Este programa usava como base o Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal instalado na Caixa Econmica Federal, no governo FHC. Ele criou comits gestores nos municpios com grupos populacionais sujeitos insegurana alimentar. O primeiro ano do governo Lula conviveu com o mix de geraes de programas de transferncia de renda implantados de 1996 a 2003, tais como: Peti, BPC, Bolsa Escola, Auxlio-Gs, Bolsa Alimentao, Agente Jovem e Carto Alimentao. Cada um com um valor de benefcio, padro de cobertura e gesto diferenciados.
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Em setembro de 2003 foi instalada na Presidncia da Repblica uma secretaria executiva especial, com o objetivo de unificar os projetos de transferncia de renda e sua gesto. Foi criado o modelo unificado Programa Bolsa Famlia, aps institudo pela Lei Federal no 10.836, de janeiro de 2004. As marcas genticas do programa esto, portanto, condicionadas ao efeito de conciliao at certo ponto das propostas existentes. No se mexeu no Peti ou no BPC e sim no Bolsa Escola, Carto Alimentao, Auxlio-Gs e Alimentao. Outra marca gentica vem da experincia de transferncia de renda condicionada, implantada em 2000, no Mxico, pelo Programa de Educao, Sade e Alimentao (Progneja), que articula o alvio pobreza pelo benefcio e o investimento nas capacidades da famlia pelos servios de educao e sade. O PBF props a transferncia de renda com condicionalidades e introduziu as seguintes caractersticas: um programa nacional com responsabilidade federal pelo seu financiamento; a renda familiar mensal deveria ser calculada em per capita; centralidade na famlia e no no cidado (PGRM), ou na criana, em idade escolar (Bolsa Escola). O benefcio abrangeria a criana de 0 a 14 anos, hoje j estendido a 16 anos; introduo da flexibilidade nos benefcios, distinguindo o benefcio fixo do varivel, sendo este destinado aos filhos, at trs por famlia, com aumento do valor de R$ 15,00 do Bolsa Escola para R$ 18,00 (em 2004) do Bolsa Famlia; o benefcio fixo destina-se s famlias com menor per capita; envolvimento das reas da sade e educao na gesto interministerial do programa; financiamento total do programa pela Funo Programtica 8 assistncia social, do oramento federal; e envolvimento de municpios e estados por meio de pactos de gesto e da criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD), que transfere recursos para completar o custeio da gesto municipal.
Como se percebe, ocorreu uma aproximao com experincias j desenvolvidas pelos municpios de cunho distinto daquela promovida por Cristovam Buarque, no DF. A experincia de Campinas e Ribeiro Preto foram as que mais influenciaram o novo modelo. A flexibilidade do benefcio foi afianada pela presena do benefcio fixo famlia e por outro, que varivel por criana. Todavia, foi mantido o
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princpio do Programa Bolsa Escola em incluir at trs crianas por famlia, mesmo que os filhos em idade escolar fossem em maior nmero. No Brasil a preocupao em no estimular a fecundidade foi fortemente introduzida pela Bem-Estar Familiar no Brasil (Benfam), no perodo ditatorial. Embora os dados nacionais revelem a reduo da fecundidade, o iderio discriminatrio de que as mulheres pobres pem filho no mundo s para receber benefcio, deve ter influenciado esta deciso. Claro que ela tambm um recorte de financiamento, mas, sem dvida, gera uma desigualdade no trato das crianas de uma mesma famlia. interessante registrar que o valor per capita para acesso ao programa foi sendo alterado ao longo dos anos, conforme mostra a tabela 2.
Alteraes do valor per capita para acesso ao Programa Bolsa Famlia, 2003-2009 Programa Bolsa Famlia Evoluo dos critrios de elegibilidade
Ano 2003 2006 Critrios de elegibilidade (pobres/extremamente pobres) R$ 100/50 R$ 120/60 R$ 137/69 R$ 140/70 Populao-alvo (milhes de famlia) 11,2 11,1
TABELA 2
2008/2009
12,9
Fonte: Brasil (2010).
3 O(S) FUTURO(S) DO PBF A PARTIR DO PRESENTE DO PBF
O PBF a quarta gerao de experincias brasileiras de transferncia de renda fora do modelo contributivo de proteo social implementada no Brasil. A primeira gerao foi iniciada, em 1995, em duas cidades brasileiras e se intensificou com a presena regional de programas em governos estaduais. Ainda, permaneciam, em 2010, experincias municipais e estaduais que vo conviver com o PBF e que, por vezes, querem demarcar a fora poltica e a autonomia de um governo local ou regional em ter uma ao prpria de transferncia de renda com financiamento federal. De acordo com as informaes obtidas junto Coordenao-Geral de Integrao de Programas de Transferncia de Renda, da SENARC, do MDS, 15 dos 26 estados brasileiros mantm pacto de integrao com o PBF. Uma parte deles integra ao PBF seu programa estadual de transferncia de renda, complementando o valor do benefcio. Outros s complementam pela integrao de aes e incluso em programas voltados populao de menor renda.
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QUADRO 1
Programas estaduais de transferncia de renda pactuados com o PBF

1 Acre 2 Cear Com complementao nanceira Bolsa Integrada 3 Mato Grosso do Sul 4 Rio de Janeiro Programa Estadual Adjunto de Solidariedade, mnimo de R$ 68,00 Valores variveis de R$ 24,00 a R$ 142,00 Programa Estadual de Incluso Social, R$ 136,00 como valor de bolsa Complemento de R$ 15,00 sobre o valor do PBF Programa Renda Cidad, complemento de benefcio de R$ 60,00 a R$ 95,00 por famlia
5 So Paulo 6 Bahia 7 Maranho 8 Mato Grosso 9 Minas Gerais Semcomplementao nanceira, mas com aes complementares 10 Paran 11 Pernambuco 12 Piau 13 Rio Grande do Norte 14 Santa Catarina
Articulao com programas locais de alimentao, economia solidria, tarifa social de gua e luz e/ou priorizao de aes com municpios com menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH).
Fonte: Coordenao-Geral de Integrao de Programas de Transferncia de Renda/SENARC/MDS, jul. 2010.
Alm dos estados h pactuao com o Distrito Federal, em especfico com os programas distritais de renda solidariedade e Renda Minha, voltados para a cobertura de 50 mil famlias. Os benefcios variam de acordo com o nmero de filhos em idade escolar R$ 100,00 para um filho, R$ 120,00 para dois, R$ 180,00 para trs ou mais e R$ 130,00 famlias com filhos sem idade escolar. Somente dois municpios tm pacto de integrao: Nova Lima-MG, que complementa com R$ 5,00 a R$ 35,00 o benefcio do PBF, pelo seu programa municipal Vida Nova, e So Lus do Maranho, que complementa com R$ 100,00 por famlia, pelo seu programa municipal Bolsa Famlia para Educao. Pelos registros da Coordenao de Integrao da SENARC, em 2004, 17 municpios realizaram pactos de integrao, posteriormente no revalidados. No se tem informaes sobre quais municpios e estados brasileiros possuem programas de transferncia de renda ativos. O que se percebe que a complementao de bolsa eleva o dispndio, mas no se tem avaliaes do impacto nas famlias ou no gasto com transferncia de renda nacional envolvendo estados e municpios. No se tem tambm a informao se esses programas ampliam a cobertura quanto quantidade de famlias brasileiras beneficiadas.
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de se lembrar, conforme mostra a tabela 1, que o Bolsa Escola inclua no dispndio do programa o valor financeiro agregado pelos municpios, o que ampliava o valor de R$ 15,00 mdia de R$ 25,46 por criana. Percebe-se aqui um futuro no consolidado de integrao do PBF referido primeira gerao de programas brasileiros de transferncia de renda. A segunda gerao de programas de transferncia de renda data de 1996, e permanece. Sua marca a introduo de programas federais de transferncia de renda, para segmentos sob risco social, que permanecem em extrema pobreza. Estende a transferncia de renda a todo ciclo vital, da criana ao idoso, e inclui a deficincia. Trata-se do Peti e do BPC. Hoje estes programas deveriam ter dilogo mais articulado com o PBF. Isto j ocorre com o Peti e, bem menos, com as famlias que recebem o BPC. O Banco de Beneficirios do BPC, embora j tenha migrado do INSS para a SNAS, ainda no tem dilogo com o Cadastro nico (Cadnico), ou com os beneficirios do PBF. As fichas de cadastro so dspares. O BPC possui cerca de 3 milhes de famlias beneficirias com um salrio mnimo mensal de benefcio. As famlias com pessoas com deficincia so um nmero um pouco mais elevado que as relativas a idosos e, em cerca de 35% delas, o benefcio se dirige a crianas e jovens de 0 a 18 anos. O padro de acesso das famlias similar entre os dois programas, pois o BPC ingressa famlias com at R$ 127,00 de per capita ms e o PBF com at R$ 140,00 de per capita ms. H aqui um futuro no consolidado que exige maior e melhor abrangncia de operao do Cadnico com repercusso no Banco de Dados do BPC, para alm da produo de conhecimento das caractersticas das famlias beneficirias do PBF. A terceira gerao de programas data de 1998 e inaugurada pela aplicao da Lei n 9.533, de dezembro de 1997, com o Bolsa Criana Cidad que, em 2001, foi redirecionado para o Bolsa Escola. Este permaneceu no formato de apoio a projetos municipais, criou na Caixa Econmica Federal o Cadastro de Beneficirios de Programas Sociais e, no Ministrio da Educao, o Cadastro de Beneficirios. Compe ainda esta gerao iniciativas setoriais de bolsas de pequena monta, como AuxlioGs e Bolsa Alimentao. A terceira gerao foi integrada no modelo do PBF.
o
De acordo com informaes obtidas junto SENARC/MDS, em 2010, a integrao aos programas de terceira gerao no PBF est quase completa. i) no Bolsa Escola 116 beneficirios de 5,1 milhes de famlias; ii) no Carto Alimentao 11.881 beneficirios de 0,8 milhes; iii) no AuxlioGs 226.131 beneficirios de 9,7 milhes; e iv) no Bolsa Alimentao 2 beneficirios de 1,9 milhes. Conclui-se que a incorporao da terceira gerao ao PBF j foi consolidada em quase toda a sua plenitude.
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A quarta gerao data de 2003 com dois efeitos: incorporou alternativas da terceira gerao e do benefcio alimentao do Fome Zero de curta existncia. Constituiu um novo padro de acesso e abrangncia nacional de transferncia de renda. Trata-se do PBF que se desloca da escola e centraliza a ao na famlia, como no modelo de Campinas. Aplicou a condicionalidade de frequncia na escola e estendeu a condicionalidade frequncia de crianas e ateno em unidades bsicas de sade. Mais recentemente, 2005-2006, incorporou na ao o Sistema nico de Assistncia Social (Suas), que por meio dos Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) deve manter trabalho social com as famlias. Um segundo efeito para alm da unificao das iniciativas dos ministrios foi na mudana gerencial no sentido de nacionalizar o programa. Embora operando com municpios, no se centrou no apoio financeiro aos municpios, mas na instalao da gesto partilhada, monitorada pelo ndice de Gesto Descentralizada (IGD), que permite acompanhar e subsidiar financeiramente os mecanismos municipais de gesto. Este processo de gesto nacional ainda criticado por alguns, que o consideram como manifestao de centralismo federal. De fato, o novo formato de gesto exige dos municpios capacidade e possibilidade de acesso aos dados do Cadnico e dos Cadastros dos Beneficirios. Este processo ainda pleno de problemas para atualizao, acompanhamento e gesto local. Seu aprimoramento parte de um futuro necessrio, ainda no mbito da qualificao do PBF. Lembra-se que a participao dos beneficirios no ainda um ponto de destaque no processo de gesto. Este um futuro significativo de ser alcanado para que o programa possa encarnar beneficirios como sujeitos que partilham da dinmica e do desenvolvimento dos bairros da cidade. A relao com os beneficirios do PBF no estrategicamente construda na gesto dos municpios, de modo a permitir o acompanhamento das famlias, como ocorreu em Campinas. O cadastro de beneficirios considerado como bsico, mas o acompanhamento das famlias no tem o mesmo trato. Para muitos municpios, o trabalho cessa com a incluso de famlia como beneficiria. H um equvoco, o benefcio o incio do trabalho e no sua finalizao. Esta meta afeta os municpios pela implementao dos Cras, que devem adotar estratgias de cobertura de todas as famlias beneficirias. Para tanto precisam contar com pessoal em nmero e preparo adequado ao volume da demanda de famlias. J existem experincias de georreferenciamento municipal de beneficirios permitindo a compatibilizao com a nova rede de Cras, que necessitam ser estendidas a todas as cidades. No se dispe, ainda, de anlise de oferta territorializada dos servios pblicos de sade, de educao e mesmo de assistncia social a fim de vincular famlias beneficiadas a estes servios. H um campo de articulao intersetorial de mbito nacional, estadual e municipal que precisa ser fomentado
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e formalizado por protocolos interministeriais e intersecretariais no mbito estadual e municipal. Pesquisas em diferentes cidades mostram que os agentes institucionais de unidades bsicas de sade e de educao apresentam dificuldades em integrar a particularidade da ateno a estas famlias no conjunto de suas aes. A integrao local entre as unidades gestoras de servios demanda maior ateno. Este um futuro que deve ser alcanvel na gesto do PBF. O estatuto de resultados alcanados no Brasil pelo PBF tem efeitos positivos, sem dvida, mas necessita de um novo patamar de alcance para completude de seus resultados. Conforme assinala o documento Perfil das famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia 2009
() o impacto do PBF no alvio imediato da pobreza pode ser avaliado pelo seu efeito positivo na renda das famlias pobres. Os benefcios monetrios do PBF elevaram a mdia de renda familiar mensal per capita de R$ 48,69, antes do benefcio, para R$ 72,42, resultando em uma alta de 48,7% (BRASIL, 2010).
de se lembrar que este resultado mdio quanto renda alcanada no homogneo no pas.
Resultados alcanados pelo PBF na ateno da renda per capita dos membros da famlia por regio Brasil, 2009
Regio Norte Nordeste Sudeste Centro-Oeste Sul Brasil Fonte: Brasil (2010, p. 6). De 41,65 40,07 60,47 62,57 64,01 48,69 Para 66,21 65,29 82,27 84,22 85,07 72,42 Porcentagem + 58,96 + 62,90 + 36,10 + 36,60 + 32,90 + 48,70 Impacto mdio 30% Impacto mdio 60%
TABELA 3
Como se pode perceber, o PBF ainda no conseguiu igualar a condio dos beneficirios ao piso bsico de acesso, isto R$ 70,00 per capita familiar para 2008 e 2009. Lembra-se que em 2004 o teto da renda per capita era de R$ 50,00 e em 2006 foi alterado para R$ 60,00. A soma do benefcio fixo e varivel com a renda familiar deveria alcanar o teto mnimo de R$ 70,00 per capita atual para cada famlia. Este um resultado necessrio para que todos os beneficirios do programa alcancem o patamar de superao da condio inicial de acesso. A superao deste contrarresultado precisa ser alcanada e, certamente, envolver a reviso do valor do benefcio para as regies Norte e Nordeste. Mais ainda ser considerar o alcance do teto mximo per capita do programa para todos os beneficirios que, em 2010, fixado em R$ 140,00 de renda per capita.
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Um dos efeitos positivos maiores do PBF foi o de dar visibilidade, na sociedade brasileira, ao nmero de famlias que vivem em situao de indigncia e pobreza, bem como de sua distribuio pelo territrio brasileiro desde os bairros das cidades. Este conhecimento precisa ser mais divulgado e apropriado pela sociedade brasileira. impossvel hoje, a qualquer gestor pblico, desde a menor e mais remota cidade, a um analista da sociedade, a um movimento da sociedade civil, a uma ONG e a um operador de poltica social ignorar a quantidade de brasileiros que vivem com menos de R$ 140,00/ms, ou menos de US$ 70,00/ms per capita. O Cadastro nico para Programas Sociais registra que 19 milhes de famlias brasileiras vivem com menos de meio salrio mnimo per capita/ms (R$ 255,00 ou US$ 137,00), ou um total de renda familiar de trs salrios mnimos (R$ 1.530,00 ou US$ 825,00) em 2010. Trata-se de um contingente de cerca de 70 milhes de brasileiros. O PBF, por sua vez, alcana em 2010 um total de 12,6 milhes de famlias, ou um contingente de 45 milhes de brasileiros. Isto significa que o programa atinge 66% das famlias que esto no Cadnico. O PBF tem como teto de acesso, em 2010, o per capita de R$ 140,00 ou US$ 75,46. Famlias com per capita de at R$ 70,00 (indigncia) recebem benefcio bsico, alm dos benefcios variveis (at trs crianas). Famlias com per capita acima de R$ 70,00 e at R$ 140,00, recebem somente os benefcios variveis. preciso, para equalizar a situao de famlias que no atingem os R$ 70,00 per capita, aps incorporar o benefcio, uma outra alternativa complementar do valor do benefcio para que elas, de fato, ultrapassem o nvel de indigncia em sua renda per capita. Um futuro desejvel poderia ser a plena cobertura dos 19 milhes de famlias que esto no Cadnico. Dispe-se hoje, no Brasil, da informao de que 70 milhes de brasileiros (cerca de 37% da populao do pas) vivem com menos de R$ 5,00 por dia, ou pouco mais de US$ 2,50. De acordo com os dados da SENARC/ MDS, um total de 15,9 milhes de famlias do Cadnico tm perfil para acesso ao PBF. Para isso necessrio ampliar a cobertura do programa. Portanto, um futuro necessrio exige ampliar a cobertura atual do PBF em 26%, ou passar da cobertura de 12,6 para 15,9 milhes de famlias. A cobertura do PBF quase equivalente em escala cobertura dos programas de sade e educao. Ele conseguiu se tornar um programa massivo e equacionou um complexo gerenciamento instalado no MDS. Sem dvida, ocorreu um salto de qualidade e civilidade no reconhecimento dos brasileiros antes invisveis aos olhos do Estado.
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Esta considerao fundamental no s para uma avaliao interna da cobertura do programa, mas para apontar que os programas de transferncia de renda, ao se engendrarem nas caractersticas da sociedade em que se desenvolvem, no so seres estranhos a esta sociedade. Com elas dialogam, delas recebem especificidades e a elas devem responder, se contrapor e alterar. A forte dimenso da desigualdade socioeconmica brasileira que define perversamente a forte abrangncia do programa brasileiro de transferncia de renda. Cabe aqui a ressalva: esta dimenso exige o exame da relao de compromisso de um programa de transferncia de renda no como efeito demonstrativo de uma ao social, mas com a efetivao da direo de cobertura universal entre aqueles que esto na mesma situao. O que se quer referir que enquanto o PBF no cobrir toda a demanda, ele se torna ao mesmo tempo gerador de desigualdade entre famlias brasileiras que esto em situao similar. Na perspectiva de tornar sua demanda solvvel, h dois futuros possveis ao PBF: ampliar o acesso de 12,6 milhes para 15,9 milhes de famlias no atual modelo do programa e, a partir de novo patamar de alcance do programa, incluir mais 3,1 milhes de famlias pobres alcanando cobertura plena das 19 milhes de famlia do Cadnico. Com certeza os resultados do censo nacional de 2010 podero auxiliar nesta deciso quanto abrangncia para o futuro do PBF. Muitos estudos econmicos tm demonstrado que o PBF, entre outros benefcios de transferncia de renda, tem capacidade de provocar o crescimento econmico de pequenas cidades. preciso lembrar que todo benefcio financeiro em uma sociedade marcada por uma poltica tributria regressiva faz com que o impacto dos impostos incidentes nos produtos adquiridos no mercado opere a reduo do valor real do benefcio. A anlise de Gaiger (2008) mostra que () os efeitos das transferncias monetrias so neutralizados pelo resultado regressivo da tributao. A carga fiscal que recai sobre as famlias marcada pelo carter regressivo da tributao indireta e progressivo da tributao direta. Portanto, boa parte do custeio do benefcio retorna para o Estado na forma de imposto. Isto significa que o impacto financeiro do PBF no oramento federal menor do que seu valor absoluto, j que em parte ele reposto como receita tributria pelas aquisies que so realizadas pelo beneficirio. Os estudos de Gaiger apontam para um retorno de cerca de 32% de incidncia tributria, no caso dos mais pobres. O Programa Bolsa Famlia alcana mais de 12 milhes de famlias com renda per capita inferior a R$ 70,00 mensais ou pouco mais de US$ 1,20 por dia por
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pessoa com transferncia em mdia de US$ 6,00/dia por famlia, ou pouco mais de US$ 0,30 por pessoa/dia. Por suposto, se trata de baixo investimento no poder de consumo dessas famlias, o que faz ressaltar a existncia de uma capacidade de resistncia no enfrentamento das vulnerabilidades a que est sujeita uma famlia e que ainda lhe possibilita superar a indigncia. Cabe registrar que em contextos de alta desigualdade o alcance da justia social exige a precedncia da universalizao de um padro de condio bsica de dignidade humana. Garantir condies universais de dignidade humana a todos que vivem a mesma privao se torna imperativo. No se pode afirmar que a operao dos programas de sade, educao e mesmo de assistncia social estejam, de fato, articulados na ateno s famlias em cada bairro e na mesma cidade. Este um futuro buscado para ampliar a qualidade do PBF. preciso estimular a intersetorialidade territorial. H, ainda, em curso alguns outros programas federais voltados juventude ou segurana pblica como o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci) que tambm operam transferncia de renda cujo protocolo de articulao com o PBF no est consolidado. As polticas sociais brasileiras cresceram sob padro isolado de valores e suas operaes tcnicas so de significado interno de cada uma delas. No h um momento de identidade de cobertura de busca de resultados que opere por meio da soma de esforos. Um futuro latente o de convergncia dessas polticas para agregar esforos na ateno a essa populao. Grande exemplo seria o de relacionar as dinmicas do Programa Sade da Famlia (PSF) com o Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF), operado pelos Cras e Creas. A distncia e a diferenciao da cobertura entre as polticas sociais esconde, por exemplo, a coexistncia de dois programas de transferncia de renda voltados s crianas de 0 a 14 anos de idade. Trata-se do SalrioFamlia e do Programa Bolsa Famlia. Um dos fatores de ocultamento se d pela diviso entre poltica contributiva e no contributiva, o que provoca uma desconexo entre a cobertura de crianas e adolescentes entre os dois programas, reduzindo o possvel alcance da universalidade da demanda. Em paralelo ao PBF, a previdncia social pblica brasileira mantm o benefcio do Salrio-Famlia (SF) destinado aos filhos dos trabalhadores segurados no INSS com salrio inferior a 1,5 salrio mnimo. H uma dualidade entre as duas formas de benefcio, embora destinado criana e ao adolescente brasileiro, cujos pais recebem menos de dois salrios mnimos mensais.
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O PBF calcula o valor do benefcio a partir do nmero e idade dos filhos para alm de um benefcio bsico atribudo s famlias com per capita inferior a US$ 33,00/ms. O SF atribui benefcio mensal ao pai e me, para cada um de seus filhos menores de 14 anos. Como futuro do PBF prope-se a conexo entre as duas coberturas que deveriam compor a universalizao do direito constitucional seguridade social das crianas brasileiras.
QUADRO 2
Cobertura dos benefcios do Bolsa Famlia e Salrio-Famlia
Programa Bolsa Famlia Idade dos lhos Remunerao dos pais At 17 anos At R$ 140,00 per capita +/- US$ 75,00 R$ 22,00 ou US$ 12,00/ms e at 3 lhos Filho com 16 e 17 anos R$ 33,00 ou +/- US$ 18,00 Benefcio bsico famlia R$ 68,00 ou +/- US$ 38,00 quando o per capita/ms for at R$ 60,00 ou +/- US$ 33,00 R$ 27,24 ou US$ 15,00/ms/criana quando o pai/me recebe at R$ 531,12 (US$ 295,00), R$ 19,19, ou US$ 10,00 quando o pai/me recebe at 798,30 +/- US$ 443,00, ou per capita de US$ 110,00/ms Salrio-Famlia At 14 anos sem limite do nmero de lhos At R$ 798,30 +/- US$ 443,5 (cada um dos pais) per capita +/- R$ 250,00 ou US$ 100,00
Benefcio
Fonte: D ecreto Federal no 6.917, de 30 de julho de 2009 e Portaria Interministerial do Ministrio da Previdncia Social (MPS)/ MF no 350, de 30 de dezembro de 2009.
O benefcio destinado s crianas e aos adolescentes brasileiros por meio da famlia mantm valores e condicionalidades distintas, o que merece ser revisto, tanto do ponto de vista dos direitos das crianas, adolescentes e jovens quanto da presena/ausncia de condicionalidades ao acesso. A introduo de condicionalidades em polticas de transferncia de renda tem sido objeto de mltiplas consideraes pelo carter contratual que exigem. Diferentemente do caso francs, em que a insero no trabalho a pea fundamental da condicionalidade (caracterizada, inclusive, como poltica social ativa por exigir contrapartida de trabalho), o caso brasileiro trata a condicionalidade como exigncia para que se afiance o desenvolvimento da criana na medida em que supe sua frequncia escola e unidade de sade. No se pode afirmar, portanto, que as condicionalidades do PBF sejam um nus s famlias. Ela s se tornar um problema quando da inexistncia desses servios bsicos populao, como o caso da oferta restrita de unidades de educao infantil para crianas de 0 a 5 anos. No se dispe de estudo georreferenciado que examine a distncia de localizao entre unidades bsicas de sade, escolas, unidades de Cras e local de moradia das famlias, identificando, por exemplo, as situaes crticas. Este um futuro necessrio para a gesto integrada e o planejamento de extenso das redes de servios sociais.
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A SENARC/MDS registra que 2,4% dos benefcios cancelados ocorrem por conta do descumprimento reiterado de condicionalidades. Tem sido adotada atitude gerencial cautelosa quanto a esta questo. Detectada a ausncia de cumprimento das condicionalidades, a famlia recebe uma advertncia e a prefeitura instada a encontrar uma soluo junto a essa famlia. A mdia ressalta com frequncia dados de desligamentos de famlias por aplicao indevida dos critrios de acesso. A preocupao com o uso indevido do beneficio, sndrome da fraudofobia dirigida aos mais pobres, refora este noticirio. Nos sete anos de vida do PBF, e de acordo com SENARC/ MDS, uma mdia de 3,4% de famlias foram desligadas pelo fato de sua renda per capita estar superior ao enquadramento do acesso. Esse conjunto de ideias explora algumas das possibilidades do alcance do PBF ampliando sua quantidade capacidade plena de cobertura, qualidade de futuro(s) , capacidade plena de suporte das famlias na proteo, cuidado e educao de seus filhos e desenvolvendo o aperfeioamento de gesto entre os entes federativos e entre as polticas sociais, nos instrumentais utilizados.
4 O(S) FUTURO(S) DO PBF A PARTIR DE SUA RELAO COM A PERSPECTIVA DE RENDA MNIMA UNIVERSAL
Ao longo dessa reflexo vem sendo demarcada a relao de cobertura presena ausncia do PBF, o limitado valor do benefcio para fazer frente s necessidades sociais e, mais particularmente, a dificuldade de que se venha constituir em um direito social das famlias; outra dimenso de ser universalizado como benefcio s crianas e aos adolescentes. O PBF foi concebido como apoio a famlia, inclusive aquelas sem filhos. Este um dos aspectos pelo qual se distingue desde sua origem o Bolsa Escola. Todavia, a parte varivel do benefcio do PBF direcionada s crianas e aos adolescentes. Neste sentido ele um benefcio criana, pois sua existncia que permite a ocorrncia do benefcio. Portanto, um primeiro futuro para que se alcance a plenitude desta dimenso ser superar o limite de at trs crianas por famlia e estend-lo a todas as crianas da mesma famlia na faixa etria compatvel. Outra hiptese que se levanta a do exame integrado do alcance das diferentes polticas sociais com benefcios para a criana e o adolescente reconhecendo-os como direitos das crianas e adolescentes e, com isto, atendendo ao disposto pelo ECA em assegurar proteo integral. preciso lembrar que a criana ser de direitos, o que supe o respeito igualdade de seu tratamento entre as polticas sociais. O PBF tratado comumente de forma isolada como transferncia de renda, mas de fato, tambm, um programa de proteo social direcionado criana e ao adolescente.
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H seis tipos de benefcios institudos direta ou indiretamente que transferem recursos para crianas e adolescentes, embora concedidos por meio de suas famlias, a saber: (base: julho/2010) US$ 10,00/ms/criana at 14 anos no SF (base: julho/2010) quando o pai e/ou a me recebem at US$ 443,00/ms/ per capita de US$ 110,00/ms; US$ 12,00/ms/criana at 14 anos no PBF quando o per capita familiar for at US$ 75,4/ms; US$ 15,00/ms/criana at 14 anos no SF quando o pai e/ou a me recebem at US$ 295,00/ms; US$ 18,00/ms para os adolescentes de 16 e 17 anos no PBF; US$ 20,00/ms para cada filho quando pai e me pleiteiam SF para a mesma criana; e US$ 280,00/ms para o filho com deficincia quando o per capita familiar mensal for menor do que US$ 70,00 por meio do Beneficio de Prestao Continuada.
Cabem ressalvas. A primeira delas que o Salrio-Famlia se estende na idade de cobertura quando o filho for deficiente. A segunda que vem ocorrendo um duplo tratamento no caso do BPC. Quando o solicitante uma pessoa idosa, a segunda pessoa idosa da famlia tem o direito de demandar o benefcio por fora da determinao do Estatuto do Idoso. O valor do benefcio no se torna elemento para clculo de renda e com isto no impede o acesso a uma segunda pessoa idosa da mesma famlia. Mas, perversamente, o mesmo raciocnio no aplicado pessoa com deficincia. Assim, se uma famlia tiver dois filhos com deficincia somente um deles poder contar com o benefcio. Percebe-se, portanto, que no h uma referncia padro s demandas do processo de educao da criana. O per capita de US$ 12,00/ms/criana aplicado pelo PBF bastante prximo ao per capita de US$ 15,00/ms/criana aplicado como base do acesso ao SF. Por que no unific-los? Considerando que pelos dados obtidos do perfil das famlias do Bolsa Famlia, entre as 12,6 milhes de famlias, esto: 7,8 milhes de crianas entre 0 a 6 anos ou 15,8%; 14,5 milhes de crianas e adolescentes entre 7 a 15 anos ou 29,4%; e 1,8 milhes de jovens entre 16 a 17 anos ou 3,6%
somando um total de 24,1 milhes de crianas e jovens beneficirios, o que significa um gasto de pouco mais de meio bilho de reais/ms.
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O Ministrio da Previdncia Social informa que em 2007 eram 8,2 milhes de crianas em idade de 0-14 anos cobertas com o Salrio-Famlia. Em estudo de 2009 considera que o Salrio-Famlia agrega 3,7% na renda mdia dos segurados de todo pas (BRASIL, 2009b, p. 5). No caso do BPC, temos estimado que 30% dos beneficirios motivados por deficincia so crianas e jovens, o que permite a estimativa de cerca de 500 mil crianas e jovens beneficiados com um salrio mnimo/ms (R$ 510,00 em 2010). Na tentativa de quantificar as crianas e os jovens beneficiados pelos trs programas PBF, SF e BPC, pde-se identificar: 24,1 milhes de crianas e jovens no PBF (BRASIL, 2010); 8,2 milhes de crianas e adolescentes no Salrio-Famlia (BRASIL, 2009b); e 0,5 milho de crianas e jovens no BPC (estimado), portanto, um total de mais de 32,8 milhes de crianas e adolescentes brasileiros recebem transferncia de renda.
Cada um desses programas opera com diversidade de valores de per capita para ingresso, valores de benefcios, condicionalidades, abrangncia etria e permanncia do benefcio. Outra incurso sobre as distintas bases de trato do que se poderia nominar de referncia bsica para proteo social, que vulgarmente intitulada de linha de pobreza, exige levar em conta o que o Ministrio da Fazenda considera como renda, isto , a partir de que patamar de ganho o cidado est sujeito a recolha direta do imposto de renda. A base de clculo para o recolhimento do Imposto de Renda em 2010 alcana aqueles com ganho mensal superior a R$ 1.499,16. Menos do que isso considerado sustento bsico. Caso esta renda seja referida ao ganho mensal de uma s pessoa na famlia, e esta seja composta por quatro membros, o per capita mensal corresponder a R$ 375,00, ou pouco mais que 70% do salrio mnimo. Portanto, um patamar bastante distinto dos R$ 70,00 que considerado como valor do per capita para acesso ao PBF, ou aos menos de R$ 127,00, limite para acesso ao BPC. Pode-se afirmar por contraponto que para o Imposto de Renda considerado como sustento bsico de cada membro da famlia o valor de US$ 7,00/dia, ou quase seis vezes mais do que o PBF. Percebe-se aqui uma manifestao de desigualdade no trato do mnimo necessrio para uma vida digna de um cidado. A sociedade brasileira adota dois paradigmas: viver com 25% do salrio mnimo per capita impede o acesso ao BPC, mas o imposto de renda considera bsico at 70% do salrio mnimo como per capita. de se lembrar que este clculo conservador, pois o IR atribui o valor de R$ 1.499,16 por pessoa e no, necessariamente, como soma do ganho familiar.
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Deduz-se desta breve incurso que o per capita de renda familiar varia no interior de polticas publicas de menos do que R$ 70,00 a R$ 375,00. Crianas cujo salrio dos pais esteja entre R$ 798,30 (base Salrio-Famlia) e R$ 1.499,16 (base Imposto de Renda) no tm acesso a qualquer cobertura do Estado. Portanto, a diversidade de padres de cobertura causa a ausncia de cobertura de proteo social. Esta uma sria questo ao se examinar o conjunto das polticas sociais e seu impacto na vida dos cidados. Confrontando a questo da reproduo das desigualdades sociais pelas polticas sociais interessante considerar que pela legislao tributria a iseno aos dependentes operada pelo imposto de renda como uma forma de financiamento do Estado brasileiro traz tambm um forte impacto nesses paradigmas. A tributao do imposto de renda, em funo de taxa de renda, permite aos que ganham mais uma iseno de cerca de R$ 41,00/ms por filho at 21 anos com extenso para 24 anos.2 Ainda que este clculo possa ser refinado, esta iseno, em sua forma mais conservadora, significa que o valor do benefcio do PBF de R$ 22,00 sobe para R$ 41,00 no IR, ou uma relao de quase dobro entre um e outro. Uma proposta possvel para um novo futuro ao PBF seria sua aproximao concepo de renda bsica universal a crianas e adolescentes, o que supe o alcance de algumas novas aquisies, das quais se destacam: a superao da anlise do PBF com resultados primordiais no campo do emprego e renda, reforando sua anlise social na capacidade das famlias cuidarem de seus filhos; a necessidade de construo da unidade entre os dispositivos de diferentes programas sociais que transferem recursos direta ou indiretamente para a criana e o adolescente; a construo da relao de completude das atenes das polticas sociais brasileiras; e a superao das desigualdades existente entre o trato diferenciado de benefcios criana e ao adolescente entre segmentos de classes sociais a partir de critrios de deduo e iseno no imposto de renda e dos demais programas contributivos e no contributivos.
2. Aqui no se est considerando que o imposto de renda permite ainda, a partir da renda do responsvel, a deduo de R$ 2.830,84 por dependente para instruo e valor ilimitado de iseno para a sade. Portanto, as crianas cujos pais tm maior renda usufruem de melhor padro coberto com iseno do Estado.
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5 CONCLUSO
Do conjunto de dados e anlises realizadas conclui-se que o PBF, embora tenha em seus sete anos alcanado vrios ganhos para a sociedade e a populao brasileira, ainda possui um potencial de crescimento e consolidao que no afetado por seu modelo gentico pelo contrrio, o potencia. H uma reproduo de desigualdades entre as polticas sociais brasileiras que precisa ser rompida, pois, ao mesmo tempo em que tais polticas se efetivam, terminam por repor o trato desigual entre os brasileiros e neles principalmente entre as crianas brasileiras. Portanto, um futuro do PBF reside na possvel articulao entre diferentes bases das polticas sociais, unificando-as. Com certeza se trata de um desafio no do programa, propriamente, mas de confronto com a reproduo de desigualdades. Nesse caso, se coloca a alternativa de transformar o alcance do PBF em uma renda bsica que corresponda a um direito universal de crianas e adolescentes brasileiros que poderiam ter como ponto de partida a unificao de valores dos diferentes programas voltados para crianas. por transferncia ou iseno. Esta seria uma medida de justia social. Superar a multiplicidade de formas e valores de benefcios s crianas e aos adolescentes brasileiros s est sendo possvel por se contar, pela primeira vez no Brasil, com um programa massivo de transferncia de renda que alcana famlias e sua situao antes invisveis na agenda pblica. Este avano consolidado um futuro presente que contm a utopia de poder ser mais justo ainda, alcanando, por exemplo, a condio de direito da criana brasileira. Todo futuro contm uma utopia e esta parece ser uma utopia vivel e justa.
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Captulo 13
PERSPECTIVAS PARA O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E O SISTEMA DE GARANTIA DE RENDA BRASILEIRO

Ana Cleusa Serra Mesquita* Luciana de Barros Jaccoud** Maria Paula Gomes dos Santos*
1 INTRODUO
Com origem relativamente recente na matriz da proteo social brasileira, o Programa Bolsa Famlia (PBF) adensou o Sistema de Garantia de Renda que vem sendo construdo no pas nos ltimos 20 anos. Ao efetivar um benefcio monetrio inovador, o PBF integra-se ao sistema desenhado na Constituio Federal de 1988 (CF/88), que ento ampliara o arco de protees das polticas sociais, especialmente no campo das transferncias no contributivas. Tal sistema se expressa em uma ampla cobertura a distintos segmentos da populao, cumprindo um papel importante no enfrentamento da pobreza e da desigualdade, no obstante ainda enfrente importantes desafios. Nesse sentido, o presente texto prope uma leitura do PBF luz da sua relao com outros benefcios monetrios condicionados ou no, contributivos ou no presentes na poltica social e que configuram o que pode ser chamado de Sistema de Garantia de Renda da seguridade social brasileira. Na perspectiva aqui adotada, o PBF compe esse sistema, complementando-o seja em termos do espectro do pblico acolhido, seja em termos do seu impacto sobre a pobreza e a desigualdade. Assim, a partir da insero atual do programa na matriz de garantia de renda vigente, e consequentemente da proteo alcanada e dos desafios que ainda persistem, que se pretende analisar as perspectivas futuras do Bolsa Famlia. De fato, a trajetria observada nas ltimas duas dcadas se assentou em um progressivo reconhecimento das responsabilidades pblicas no campo social, assim como em um efetivo esforo de consolidao das polticas sociais. Contudo, as dificuldades tm sido relevantes e aos problemas no campo da gesto, do gasto e do financiamento, somam-se as mudanas sociais e as distintas perspectivas no
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Tcnicas de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea e assessora do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
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que diz respeito ao papel que pode cumprir o nosso Sistema de Proteo Social na configurao de um pas mais moderno e socialmente justo. Neste contexto, o Sistema de Proteo Social tem sido objeto de constantes debates desde a promulgao da CF/88. Abraando um modelo de proteo social generoso, includente e exigente de um expressivo esforo fiscal, o texto constitucional tornou-se objeto de crticas e propostas de reforma nos anos 1990. Neste sentido, algumas mudanas foram efetivamente realizadas na previdncia social, por exemplo1 , mas no representaram uma desorganizao do sistema gestado no final dos anos 1980. Apesar de constrangimentos e limitaes,2 o projeto adotado em 1988 ainda permanece como a referncia organizadora do Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS),3 acrescido de uma nova gerao de programas, que visam garantir o acesso a uma renda mnima por parte das famlias pobres.4 Dito isso, este captulo pretende tratar dos benefcios monetrios no mbito do Sistema de Garantia de Renda da Seguridade Social brasileira, discutindo suas funes, seus pblicos e o entrelaamento entre eles, da mesma forma que identificando os lapsos e as lacunas ainda existentes. Mais especificamente quanto aos desafios, procurar-se-, resgatar o dilogo da poltica social com o mercado de trabalho, bem como com um projeto nacional de desenvolvimento, em disputa e construo no pas. Neste sentido, sero exploradas tambm perspectivas e alternativas para a evoluo do campo institucional da garantia de renda. Para tanto, o texto se desenvolver em cinco sees: Na seo 2, so descritos os principais programas que operam benefcios monetrios no SBPS, tanto os de natureza contributiva como os de natureza no contributiva, traando um quadro sobre a abrangncia e o perfil do Sistema de Garantia de Renda da seguridade social brasileira. Sero assim analisados a previdncia social e os programas assistenciais Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e PBF, no como iniciativas isoladas, mas como componentes de um movimento mais geral, que ser aqui denominado de Sistema Pblico de Garantia de Renda.
1. Sobre as reformas previdencirias implantadas durante a dcada de 1990, ver Fagnani (2007). Sobre seu impacto restritivo no que diz respeito ao acesso, ver ainda Matijascic, Reis e Ribeiro (2008) e Campos e Pochmann (2008). 2. Pode-se lembrar a diculdade de implementao dos Arts. 165 e 195 da CF/88, que determinam a existncia do oramento da Seguridade Social e denem seus critrios e suas fontes de nanciamento. Uma anlise destas e de outras diculdades no processo de implementao da Seguridade Social pode ser encontrada em Delgado, Jaccoud e Nogueira (2009). 3. Ver, a respeito, Ipea (2009). 4. Tambm no mbito internacional, observa-se a progressiva expanso de programas no contributivos de garantia de renda, que vem sendo acompanhada pela adoo de medidas restritivas especialmente no que diz respeito ao acesso aos programas de seguro-desemprego e de aposentadoria. Entretanto, em que pese as reformas adotadas, cada vez maior o nmero de autores que armam que a trajetria recente daqueles sistemas na Europa e Amrica do Norte no tem implicado uma efetiva reduo da interveno do Estado no campo social, mas sim em sua transformao. Ver, sobre o assunto, Thret e Barbier (2004) e Dufour, Boismenu e Noel (2003).
Perspectivas para o Programa Bolsa Famlia e o Sistema de Garantia de Renda Brasileiro
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Partindo da perspectiva de que os diferentes benefcios que organizam o Sistema Pblico de Garantia de Renda apoiam-se em dois princpios distintos proteo aos riscos sociais e combate pobreza , a seo 3 apresentar uma discusso sobre os desafios consolidao do atual arranjo da proteo social luz desta ambivalncia, refletindo sobre a possibilidade de conciliao destes princpios. Alm disso, discutir em que medida o combate pobreza pode ou deve se constituir no pilar central do SBPS. Sero destacadas tambm nessa seo, as dificuldades de resposta do sistema, em virtude da amplitude das desigualdades sociais, a cobertura aos idosos, a relao com o mercado de trabalho e com os instrumentos de gerao e equalizao de oportunidades, e a questo da vulnerabilidade e da pobreza infantil. A partir da interpretao dos componentes do Sistema de Garantia de Renda e de suas funes, bem como do quadro de desproteo ainda vigente, apresentados nas sees anteriores, a seo 4 formular alguns cenrios para a consolidao deste sistema no mbito da proteo social brasileira. Tais cenrios organizam-se, sobretudo, a partir das possibilidades de integrao dos pilares contributivo e no contributivo no sistema e, consequentemente, das perspectivas de (des)proteo que as acompanham. Finalmente, na concluso, considera-se a perspectiva de uma estratgia de desenvolvimento com equidade, destacando-se o papel das polticas sociais, particularmente no campo da garantia de renda.
2 O SISTEMA DE GARANTIA DE RENDA NO BRASIL
A garantia de renda tem se consolidado como objetivo central dos sistemas de proteo social. Os programas que operam tal objetivo o fazem por meio de diferentes benefcios monetrios, financiados por esquemas contributivos e/ou por impostos gerais. De fato, desde o final do sculo XIX, diversos pases instituram programas de seguros sociais, a partir do reconhecimento de que a sociedade salarial expunha os trabalhadores a riscos de empobrecimento e de sobrevivncia em situaes que, independente de sua vontade, o exerccio do trabalho torna-se uma impossibilidade. Tais situaes so identificadas com os chamados riscos sociais: doenas, idade avanada, acidentes, desemprego, entre outros eventos. Para fazer face a tais situaes, passveis de ocorrer a qualquer trabalhador, os programas ancorados no seguro social se assentam em contribuies obrigatrias. Elas se destinam reposio da renda dos trabalhadores e suas famlias, quando confrontados aos riscos sociais. Os sistemas de proteo social desenvolveram ainda, na maior parte dos pases,5 benefcios no contributivos, prprios do campo da assistncia social, destinados proteo daqueles reconhecidamente incapacitados para o trabalho idosos, invlidos, rfos e outros grupos marcados por situaes especficas de vulnerabilidade e desprovidos de
5. Em alguns pases, antes mesmo de se instituir seguros sociais.
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meios adequados de subsistncia. Na segunda metade do sculo XX, o florescimento dos Estados de Bem-Estar Social permitiu no apenas a ampliao da cobertura dos seguros sociais para uma mais ampla variedade de riscos e clientelas, como tambm assegurou o desenvolvimento de uma extensa rede de proteo social, que inclua transferncias monetrias no contributivas e servios sociais de natureza variada.6 No Brasil, os programas de reposio da renda dariam seus primeiros passos entre as dcadas de 1920 e 1930, quando foram criadas as primeiras instituies previdencirias. Mas foi somente a partir de meados dos anos 1980 que o pas disporia de outros instrumentos contributivos e no contributivos que alargariam o espectro do seu Sistema de Proteo Social no campo da garantia de renda. Em 1986 seria criado o Seguro-desemprego. Logo depois, a CF/88 determinaria a instituio da categoria de segurado especial da previdncia social, visando proteger o trabalhador rural em regime de economia familiar dos riscos sociais clssicos. A CF/88 acolheria ainda outros avanos neste campo: fixou em um salrio mnimo o valor de base dos benefcios previdencirios, bem como unificou os benefcios rurais e urbanos. Instituiu ainda o primeiro programa assistencial de garantia de renda, o Benefcio de Prestao Continuada. Este benefcio monetrio, de natureza no contributiva, destinado a pessoas com deficincia e idosos, em situao de indigncia. Por fim, a partir de 2000, tiveram incio os primeiros programas federais de transferncia de renda. Estes programas que se caracterizam por serem focalizados nos mais pobres, ofertarem benefcios sob algumas condies, sem requerer, contudo, o pagamento de contribuies prvias 7 foram unificados em 2004, levando criao do Programa Bolsa Famlia (PBF). Embora regulados por marcos jurdicos distintos, estes novos benefcios no contributivos romperiam com a tradio exclusivamente securitria da proteo social brasileira, submetendo interveno estatal no s os riscos inerentes dependncia do trabalho assalariado, mas a prpria condio de pobreza, enfrentada por razovel parcela da populao, trabalhadora ou no. Uma estimativa preliminar dos benefcios concedidos em 2009, pelos programas contributivos e no contributivos de garantia de renda vigentes no Brasil indica um amplo esforo de gasto pblico, que sustenta um expressivo universo de benefcios, atendendo trabalhadores ativos e inativos, pessoas com deficincia, idosos e famlias pobres. Como pode ser observado na tabela 1, em dezembro de 2009 o SBPS concedeu cerca de 42,5 milhes de benefcios. Destes, 24,4 milhes foram de natureza previdenciria, Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) previdncia dos servidores pblicos , referentes cobertura de trabalhadores dos setores pblico e privado, ante diversos eventos aposentadorias, doenas, mater6. Sobre a evoluo dos benefcios monetrios nos sistemas de proteo social dos pases desenvolvidos, inclusive dos benefcios no contributivos e dos benefcios universais para idosos, ver Merrien (2005). 7. Trata-se dos programas Bolsa Escola, Carto Alimentao, Auxlio-Gs e Bolsa Alimentao, criados entre 2001 e 2003. Sobre estes programas, ver Ipea (2007).
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nidade etc. O BPC pagou naquele ms 3,5 milhes de benefcios destinados a idosos e deficientes pobres. O seguro-desemprego foi concedido a mais de 2 milhes de trabalhadores desempregados. E mais de 12 milhes de famlias receberam a Bolsa Famlia.
TABELA 1
Benefcios concedidos pelos diversos programas de garantia de renda dezembro de 2009
Tipos de benefcios Previdncia social setor privado (RGPS) Previdncia social setor pblico (RPPS)1 BPC + RMV2 Bolsa Famlia Seguro desemprego3 Total Quantidade de Benefcios 23.534.497 936.733 3.504.080 12.370.915 2.235.083 42.581.308 Fontes: AEPS Infologo; Boletim Estatstico do Ministrio do Planejamento; Matriz de Informaes Sociais do MDS. SAEG/TEM, CGSDAS/TEM e Sigplan. Elaborao: Ipea/ Disoc. Notas: 1 Dados referentes apenas aos aposentado e pensionistas da Unio, extrados do Boletim Estatstico do Ministrio do Planejamento. 2 A RMV foi extinta em 1995 quando se iniciou a implementao do BPC, sendo mantido apenas o pagamento do estoque de benecirios existentes desde aquela data. 3 Refere-se apenas modalidade trabalhador formal.
Deste total de benefcios assistenciais e previdencirios, a ampla maioria (76,3%) tem valores menores ou iguais a um salrio mnimo (SM) (ver tabela 2).8 Quase um tero dos benefcios (31,2%) tem valor menor que um SM. A quase totalidade destes ltimos referente ao PBF, programa que operava ento com valores mdios de benefcios de R$ 95,00.
TABELA 2
Quantidade de benefcios previdencirios e assistenciais segundo valor pago dezembro de 2009
Faixas de valor dos benefcios Total de benefcios menor que 1 SM Total de benefcios igual a 1 SM Total de benefcios maiores que 1 SM No total de benefcios PBF 12.370.915 12.370.915 BPC1 3.504.080 3.504.080 RGPS 620.727 14.553.228 8.360.542 23.534.497
o
Seguro Desemprego2 721.644 1.513.439 2.235.083
Total 12.991.642 18.778.952 9.873.981 41.644.575
% sobre total de benefcios 31,2 45,1 23,7 100
Fonte: B oletim Estatstico do Ministrio da Previdncia Social - Vol. 14 N 12, Ministrio do Trabalho e Matriz de Informao Social do MDS. Elaborao: Ipea/ Disoc. Notas: 1 Montante inclui os benefcios da Renda Mensal Vitalcia (RMV). A RMV foi extinta em 1995 quando se iniciou a implementao do BPC, sendo mantido apenas o pagamento do estoque de benecirios existentes desde aquela data. 2 Quantidade de parcelas pagas na modalidade Trabalhador Formal apenas em dezembro de 2009.
8. A tabela 2 no inclui os benefcios dos RPPS, pois a variedade de regimes previdencirios adotados no servio pblico nos estados e municpios requer uma investigao mais detida para classicar os benefcios segundo seu valor.
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Esta expressiva abrangncia dos benefcios, ao lado da vinculao de grande parte deles ao salrio mnimo,9 tem se refletido positivamente sobre os nveis de desigualdade e de pobreza no pas. Estimativas mostram que o BPC, ao lado das aposentadorias e penses no valor de um SM, so mais efetivos em retirar as famlias da indigncia e da pobreza, devido aos valores transferidos. Por sua vez, o impacto PBF na incidncia da pobreza pequeno, mas mais significativo na reduo do hiato de pobreza e da severidade da pobreza (SOARES et al., 2006; SOARES; SATYRO, 2009). Ou seja, o benefcio do Bolsa Famlia ameniza a intensidade da pobreza, mas pouco capaz de revert-la.10 No que se refere reduo da desigualdade, h tambm uma contribuio diferenciada entre os diversos benefcios do Sistema de Garantia de Renda, como mostra o estudo de Soares e Styro (2009). Muito embora o BPC e o PBF tenham um peso pequeno na renda total das famlias (cerca de 1%), eles contriburam com aproximadamente um tero da reduo da desigualdade entre 2004 e 2006. Somente o Bolsa Famlia foi responsvel por 21% desta reduo. Por seu turno, as aposentadorias e penses pblicas, cujo peso na renda das famlias bem mais expressivo (18%), contriburam com 37% da queda da desigualdade no mesmo perodo. Em que pesem as diferenas, nota-se uma contribuio importante dos diversos benefcios monetrios para a reduo da desigualdade no Brasil nos ltimos anos. A anlise realizada a partir da Matriz de Contabilidade Social (MOSTAFA; SOUZA; VAZ, 2010) tambm atesta a reduo das desigualdades promovidas pelas transferncias monetrias do Sistema de Proteo Social brasileiro, no apenas pelo fato destas tornarem a distribuio de renda mais progressiva, como tambm porque seus impactos macroeconmicos revelam-se bastante positivos. De modo geral, considerando-se os efeitos sobre a pobreza e a desigualdade, observa-se um impacto mais significativo dos benefcios previdencirios, bem como do BPC na reduo da pobreza, o que se explica pelo valor dos benefcios cujo piso o salrio mnimo. J as transferncias do PBF parecem relativamente mais eficazes na reduo da desigualdade, o que se deve progressividade dos benefcios relacionada focalizao do programa. H, portanto, um conjunto de benefcios atuando na garantia de renda no Brasil, com funes e impactos complementares, ao qual o PBF se integra, potencializando efeitos obtidos por meio de outros benefcios.
9. Os benefcios previdencirios e o seguro-desemprego tm como piso bsico o salrio mnimo, enquanto o BPC tem seu benefcio associado ao valor do salrio mnimo. Apenas o benefcio do PBF no se encontra vinculado ao salrio mnimo. 10. O baixo impacto do PBF sobre a pobreza se deve principalmente ao limitado valor dos benefcios, e no a problemas de focalizao. Maiores impactos dependem de maiores benefcios. Este tema est sendo objeto de anlise em outros captulos desta publicao.
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Contudo, em que pese seu relevante papel na garantia de renda de amplos setores da populao, a avaliao do desempenho desses programas no unnime entre os analistas. A principal restrio refere-se magnitude do gasto pblico envolvido. Como pode ser visto na tabela 3, as despesas com os programas pblicos que ofertam benefcios monetrios so expressivas, somando cerca de R$ 362,6 bilhes em 2008, o que representava aproximadamente 12,56% do produto interno bruto (PIB) brasileiro daquele ano. Estas despesas se concentram principalmente nos dois regimes previdencirios. Enquanto, naquele ano, o RGPS representou 55% deste tipo de gasto, os RPPS, atendendo um pblico expressivamente menor, representou 33,6% daquelas despesas.
TABELA 3
Despesas com benefcios previdencirios e assistenciais 2008
Tipos de benefcios Previdncia social setor privado (RGPS) Previdncia social setor pblico (RPPS) BPC1 Bolsa Famlia Seguro-desemprego Total
2
Despesas (em R$ milhes) em valores correntes 199.562 121.807 16.036 11.062 14.413 362.880
% 55,0 33,6 4,4 3,0 4,0 100
% do PIB 6,91 4,22 0,55 0,38 0,50 12,56
Fonte: Boletim Estatstico do Ministrio da Previdncia Social, SAEG/TEM, Sigplan e Sia/STN. Elaborao: Ipea/ Disoc. Notas: 1 Inclui despesa com os benefcios da Renda Mensal Vitalcia (RMV). 2 Inclui todas as modalidades do seguro: Trabalhador Formal, Pescador Artesanal, Trabalhador Domstico e Trabalhador Resgatado. Apenas na modalidade Trabalhador Formal a despesa foi de R$ 13.858.617.217,00.
A natureza e o impacto desses programas, e das despesas que lhes correspondem, so sempre, em qualquer sociedade, tema de debate pblico e de avaliaes permanentes de diversas naturezas. Efetivamente, esto a colocadas no apenas questes referentes equidade e eficincia da interveno pblica, como tambm operao de mecanismos de solidariedade em sociedades submetidas a tenses advindas de mecanismos de desigualdade e de insegurana social. De fato, a desproteo s situaes de vulnerabilidade de renda tem sido compreendida no apenas como uma ameaa ao bem-estar individual, mas como um efetivo problema colocado para as sociedades modernas, inclusive no que diz respeito sua coeso social. Os impactos sociais negativos associados ao crescimento ou manuteno de altas taxas de pobreza j so bem reconhecidos, assim como os impactos negativos relacionados insuficincia de mecanismos que possibilitem a associao entre o trabalho e as condies de bem-estar, inclusive nas situaes em que o trabalhador no pode participar do mercado de trabalho.
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No mbito da proteo aos riscos sociais, so igualmente reconhecidas as limitadas possibilidades de que seu enfrentamento seja efetivado a partir de recursos privados ou familiares. Para a grande maioria dos trabalhadores, os vnculos construdos no mercado de trabalho so marcados por rendas limitadas ou insuficientes e, muitas vezes, instveis , no possibilitando a realizao de uma poupana privada e voluntria na forma de renda ou propriedade para garantir o enfrentamento das situaes de riscos sociais. Paralelamente, as transformaes na dinmica e na configurao das famlias contribuem para a menor estabilidade das condies de vida e da oferta de segurana por meio da solidariedade tradicional. No que se refere aos programas de garantia de renda voltados ao combate pobreza, especialmente aqueles que operam transferncias de natureza no contributiva com condicionalidades, os desafios tambm so expressivos. De um lado, a manuteno de taxas expressivas de desemprego, bem como de largas parcelas dos trabalhadores em ocupaes precrias e de frgil remunerao, reafirma este como problema social de primeira grandeza. De outro lado, necessidade de garantia de renda para aqueles que se mantm margem do mercado de trabalho como crianas ou pessoas com deficincias vem se impondo como problema maior de justia social. Respondendo a estas duas diferentes demandas, os sistemas de proteo social tm avanado na progressiva ampliao dos programas no contributivos de garantia de renda, beneficiando um espectro cada vez mais amplo da populao. Nas duas subsees seguintes sero abordadas com mais detalhes as caractersticas atuais de cada um destes dois campos da garantia de renda enfrentamento riscos sociais e combate pobreza , para posteriormente se retomar um esforo de anlise conjunta. Apesar de desempenhar papel relevante na matriz brasileira de garantia de renda, o seguro-desemprego no ser especificamente tratado no mbito deste estudo.
2.1 A proteo aos riscos sociais: a Previdncia Social
Primeira poltica pblica brasileira voltada garantia de renda, a previdncia consiste em um seguro social,11 j com 80 anos de existncia. Vrias modificaes realizadas nos ltimos 20 anos ampliaram seu alcance e sua importncia como instrumento de proteo da renda do trabalhador. Caracteriza-se hoje como um sistema unificado, contributivo, que cobre cerca de 60% da populao economicamente ativa (PEA), a includos trabalhadores urbanos e rurais, empregados e autnomos, setor pblico e privado da economia.
11. A previdncia social foi organizada, durante a dcada de 1930, de forma segmentada, por meio de sete Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), cada qual dedicado cobertura dos riscos sociais de um segmento especco de trabalhadores urbanos.
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Sendo o mais tradicional e robusto instrumento de garantia de renda do Brasil, a Previdncia Social brasileira est atualmente organizada sob dois diferentes regimes: o RGPS, que obrigatrio para os trabalhadores do setor privado; e os RPPS, que provm a proteo dos servidores pblicos da Unio, dos estados e dos municpios, de adeso tambm compulsria. Alm destes, existe ainda o segmento de Previdncia Complementar, cuja adeso pelos trabalhadores voluntria, e do qual o Estado s participa como normatizador e regulador, no lhe cabendo realizar aportes financeiros aos sistemas de penso que lhe correspondem entidades fechadas e abertas de previdncia complementar.12 O RGPS cobria, em 2008, cerca de 55,6 milhes de trabalhadores ativos. Trata-se de um regime complexo, que comporta tratamentos diferenciados para as distintas categorias de segurados, no que se refere s formas de contribuio e mesmo, em alguma medida, aos benefcios aos quais d acesso. So as seguintes as categorias de segurados: empregados trabalhadores formalmente contratados; trabalhadores autnomos, empregados domsticos; segurados especiais trabalhadores em regime de agricultura familiar, extrativistas, pescadores; contribuintes individuais quaisquer trabalhadores no inseridos em relaes formais de trabalho; segurados facultativos trabalhadores informais, desocupados. Observa-se, assim, que o RGPS acolhe no apenas os trabalhadores com vnculos formais de trabalho. Trabalhadores autnomos tambm devem se filiar ao sistema previdencirio. E mesmo os trabalhadores estveis sem registro em carteira podem fazer contribuies individuais, com valores compatveis com as mesmas alquotas incidentes sobre os autnomos (20% ou 11%). O RGPS opera por regime de repartio simples, o que significa que o sistema se fundamenta na solidariedade intergeracional. Ele financiado por contribuies de trabalhadores e empregadores, via alquotas incidentes sobre salrios e folha de pagamentos, assim como pelas contribuies dos segurados especiais.13 O governo federal tambm aporta recursos adicionais, de origem fiscal, quando a despesa com benefcios excede a receita destas contribuies. A categoria de segurados especiais foi estabelecida a partir da CF/88 e sua integrao ao RGPS significou no apenas a extenso da cobertura a um grande nmero de trabalhadores com baixssima capacidade contributiva, mas, sobretudo, uma alterao importante no que diz respeito fonte de legitimidade do direito ao benefcio previdencirio. Como j apontado por Cardoso Jr. e Jaccoud
12. Encontra-se no Congresso Nacional, projeto de lei que institui a previdncia complementar dos servidores pblicos. A partir de sua aprovao, o Estado, por intermdio de todos os entes federativos, dever fazer aportes regulares aos fundos gestores dos diferentes regimes de previdncia complementar que forem criados pela Unio, pelos estados e municpios. 13. As contribuies dos segurados especiais so recolhidas por aqueles que adquirem a sua produo pessoa jurdica, consumidora ou consignatria , os quais tm a obrigao de repass-las ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
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(2005, p. 205), a partir desta inovao, o direito previdncia social passaria a se ancorar no exerccio pretrito do trabalho ainda que no assalariado e no mais exclusivamente na vinculao prvia do trabalhador a um emprego com carteira assinada, ou em um certo nmero de contribuies por ele feita. Ao integrar a previdncia rural ao RGPS, a Constituio de 1988 atribuiu aos trabalhadores rurais em regime de economia familiar os mesmos benefcios e obrigaes dos trabalhadores urbanos formais, exceo da forma de contribuio.14 Da mesma forma, nesse segmento do RGPS que se afirma com maior clareza o carter solidrio e redistributivo do sistema, uma vez que o pagamento dos benefcios por ele previstos depende, em grande parte, de financiamento direto do Tesouro Nacional. O baixo valor da alquota de contribuio do segurado especial 2,3% do total da produo comercializada e a pouca mercantilizao dos bens comercializados por este segmento produtivo agricultores familiares, pescadores, extrativistas, entre outros, cujos produtos, muitas vezes so trocados com outros agricultores familiares, pescadores etc. , refletem-se em uma arrecadao insuficiente, o que impe a complementao destes recursos pelo oramento fiscal.15 Em virtude da suas regras contributivas diferenciadas, e da participao do Estado no financiamento dos seus benefcios, a categoria de segurado especial considerada, em muitas anlises, como no contributiva. Contudo, uma qualificao mais precisa impe consider-la, antes, como parcialmente contributiva. Em dezembro de 2008, o RGPS pagou cerca de 22,7 milhes de benefcios, correspondentes a R$ 13,8 bilhes. Naquele ano, as aposentadorias perfaziam 63% do total de benefcios pagos e representavam 66% das despesas do perodo. O segundo benefcio mais frequente eram as penses por morte (27,5% do total), as quais, em conjunto com as aposentadorias, representaram mais de 90% dos benefcios pagos pelo RGPS naquele ms. Portanto, em torno dos riscos de velhice e viuvez que se organiza a maior parte da proteo garantida pelo regime geral.16 Os benefcios rurais destinados principalmente aos segurados especiais representavam cerca de um tero do total de benefcios pagos, bem como da despesa do regime geral, sendo seu valor mdio igual a quase a metade do valor mdio dos benefcios urbanos.
14. Enquanto os trabalhadores contratados pela CLT e avulsos contribuem com alquotas progressivas (8,9% ou 11%) em funo do valor dos seus rendimentos totais respeitado o piso de um salrio mnimo e o teto de R$ 3.416,54, em 2010 , os segurados especiais contribuem com 2,3% incidente sobre o valor bruto da comercializao de sua produo, que retido pelo comprador dela, o qual deve efetuar o respectivo recolhimento ao INSS. 15. Somadas s demais receitas provenientes do setor agrcola que inclui ainda todos os produtores rurais pessoa fsica e jurdica e o segmento da agroindstria , a contribuio rural total representava cerca de 1,5% do conjunto da arrecadao do RGPS, em 2008. 16. Os demais benefcios do RGPS so: aposentadoria por invalidez, Auxlio-Doena, Auxlio-Acidente, Auxlio-Recluso, Salrio-Maternidade e Salrio-Famlia.
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Nos demais segmentos de segurados, 38,6 milhes de trabalhadores contribuam diretamente17 para o RGPS, em 2008. Entre estes, destacam-se os empregados com carteira assinada, responsveis por nada menos do que 77% das contribuies. Por outro lado, falta cobertura previdenciria a contingentes expressivos de trabalhadores, especialmente os que se encontram em segmentos pouco formalizados, como os trabalhadores sem carteira assinada incluindo os domsticos e os trabalhadores por conta prpria, ou autnomos. De acordo com a PNAD 2008, havia no pas cerca de 26 milhes de trabalhadores ocupados nestas categorias, que no contriburam para a previdncia social naquele ano.18 Destes, 40% recebiam menos que um SM como remunerao, o que leva suposio de que este fator seja, em grande medida, determinante da sua baixa filiao previdenciria. Considerando que a seguridade social brasileira oferece garantia de renda em base no contributiva a idosos de baixa renda, parte da lacuna verificada na proteo previdenciria destes trabalhadores estaria contornada. Contudo, persiste uma expressiva desproteo destes trabalhadores, enquanto ativos, diante dos riscos temporrios tais como doenas, acidente, maternidade e recluso , o que resulta em vulnerabilidade para estes indivduos e suas famlias. Na tentativa de ampliar a cobertura do seguro social contributivo, o governo brasileiro tem adotado medidas que oferecem incentivos econmicos filiao previdenciria, tanto a pequenos empresrios quanto a trabalhadores autnomos, fundamentalmente por meio da reduo dos custos financeiros de filiao.19 No obstante estas medidas e em que pese a escassez de estudos conclusivos sobre seus impactos , o crescimento do nmero de filiados previdncia social nos ltimos anos tem permanecido fortemente associado ao crescimento dos empregos com carteira. A previdncia do setor pblico, por sua vez, est organizada em diferentes Regimes Prprios de Previdncia Social, que oferecem proteo aos trabalhadores estatutrios do servio pblico da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. A segregao entre regimes de previdncia de funcionrios pblicos e trabalhadores do setor privado comum a diversos pases e se deve, em grande medida, a diferenas histricas entre as regras que organizam as relaes de trabalho nos setores pblico e privado. E apesar de algumas mudanas ao
17. Esto excludas aqui as contribuies dos segurados especiais, que se faz, como j visto, por sub-rogao ao adquirente da sua produo agrcola, extrativista ou pesqueira. Vale notar ainda que o RGPS admite a categoria de contribuinte individual, pela qual o trabalhador pode garantir sua proteo previdenciria, mesmo sem a contraparte do empregador. 18. Trata-se dos trabalhadores classicados na PNAD como trabalhadores por conta prpria, empregados sem carteira e empregados domsticos sem carteira. 19. Para tanto, o governo instituiu programas tais como o Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (Simples) (ou Simples Federal, Lei no 9.317/1996); o incentivo contribuio dos autnomos (Lei no 10.666/2003); o Super Simples (ou Simples Nacional, Lei Complementar no 123/2006); o Programa Simplicado de Incluso Previdenciria (Lei Complementar no 123/2006); e, mais recentemente, o programa do Microempreendedor Individual (MEI) (Lei Complementar no 128/2008). Para mais informaes sobre estes dispositivos, ver Mesquita, Jaccoud e Santos (2010).
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longo das ltimas dcadas, os direitos previdencirios dos servidores pblicos e dos empregados do setor privado permanecem ainda bastante distintos, estando os funcionrios pblicos em significativa vantagem.20
2.2 A garantia de renda no contributiva no Brasil
Ao lado dos riscos sociais clssicos, que ameaam a capacidade de obter renda via exerccio do trabalho, a pobreza e a indigncia tambm constituem hoje objeto efetivo de atuao da proteo social brasileira. Com efeito, um conjunto de iniciativas pblicas, materializadas especialmente nos programas federais de transferncia de renda, se dirige s populaes em situaes de carncia e destituio, visando enfrentar as situaes de insuficincia de renda, problema historicamente negligenciado pelas polticas sociais no pas. Neste sentido, a emergncia e a expanso recentes dos benefcios assistenciais, de natureza no contributiva, ampliaram o campo de interveno social do Estado, fortalecendo um pilar relevante na garantia de renda promovida pela seguridade social. Na matriz atual da proteo social brasileira, so dois os benefcios monetrios assistenciais: o PBF e o BPC. Com origem na Constituio, o BPC garante uma renda mensal de cidadania aos idosos com 65 anos ou mais e s pessoas com deficincia, incapacitadas para o trabalho e para a vida independente, vivendo em situao de extrema pobreza. Com origem mais recente, o PBF nasceu da unificao de diversos programas de transferncia de renda operados desde 2000 pelo governo federal. Ele garante uma transferncia monetria s famlias em situao de pobreza e extrema pobreza. Portanto, o BPC consiste em um benefcio individual enquanto o PBF garante um benefcio familiar com prioridade voltada s crianas. Quanto ao valor dos benefcios, as diferenas entre os dois programas tambm so significativas. O BPC teve o valor de seu benefcio definido na Carta Magna e garante o aporte de um SM aos idosos e s pessoas com deficincia em situao de extrema pobreza. Por seu turno, o PBF garante benefcios com valor bem menor. Como visto em outros captulos desta publicao, o mximo que uma famlia pode receber R$ 200,00 que representa cerca de 39% do salrio mnimo em vigor em junho de 2010. Por trs da diferena entre os valores transferidos, residem diferenas importantes quanto aos objetivos das duas iniciativas. Em que pese o pblico-alvo ter em comum a vivncia na situao de pobreza ou extrema pobreza, os benefcios cumprem papis distintos. O BPC substitui a renda daquelas pessoas incapacitadas para o trabalho, seja pela idade avanada, seja pela presena de uma deficincia. Trata-se, portanto, de uma renda de substituio garantida queles cuja situao de pobreza se soma impossibilidade ou desobrigao de garantir sua sobrevivncia pelo prprio trabalho. Por sua vez, o PBF garante uma renda mnima
20. Sobre o funcionamento dos RPPS, ver Mesquita, Jaccoud e Santos (2010).
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s famlias pobres. Nestas, geralmente os membros adultos esto em idade laboral ativa e participam do mercado de trabalho. Portanto, os benefcios do PBF garantem uma complementao de renda aos seus beneficirios, cujas famlias no tm ultrapassado a linha da pobreza com a renda obtida exclusivamente pelo trabalho. Ademais, apesar de enfrentarem aparentemente um mesmo problema a insuficincia de renda , esses programas trabalham com diferentes linhas de pobreza. A operacionalizao do BPC se ampara na definio de extrema pobreza dada pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e associada ao valor de um quarto do SM. Assim, o pblico-alvo do programa identificado como aqueles idosos ou deficientes que vivem com renda familiar per capita inferior a um quarto do SM. No caso do PBF, os benefcios so concedidos conforme a situao financeira das famlias frente s duas linhas administrativas adotadas pelo programa para definir a situao de pobreza e de extrema pobreza. Ou seja, o BPC funciona com uma linha de extrema pobreza que est vinculada ao salrio mnimo, o que significa, na prtica, uma reviso anual desta, enquanto o PBF trabalha com uma linha de pobreza cuja reviso menos regular. Com a vinculao ao salrio mnimo, a linha de acesso ao BPC sofre correo automtica. Como consequncia, a cada aumento real desse piso, observa-se reflexos no montante de indivduos elegveis ao benefcio. Enquanto isso, desde a criao do PBF em 2004, houve apenas duas revises das linhas de pobreza e extrema pobreza que garantem a elegibilidade ao programa. Se ambos os benefcios operam uma proteo frente ausncia/insuficincia de renda, em que pese as diferentes funes cumpridas pelos valores transferidos, como explicar as distintas linhas de pobreza na concesso dos benefcios? Sem dvida, a principal razo reside na institucionalidade diversa dos dois benefcios. O BPC teve seus parmetros previamente definidos no marco jurdico-legal como um direito social, o que impe ao poder pblico a obrigao de atender todos que preencham as condies de acesso ao benefcio e o solicitem. Isto faz o programa ser reconhecido como um caixa aberto como tambm acontece com os benefcios previdencirios , o que pressiona em favor de uma poltica de restrio do acesso operada pela linha de pobreza em vigor.21 Este, contudo, no o caso do PBF. No reconhecido como um direito social, ele depende de uma disponibilidade oramentria previamente definida com base em metas fixadas para o programa. Ao mesmo tempo, o PBF, pressionado por um permanente questionamento pblico sobre a legitimidade de aportar ajuda monetria a famlias que deveriam estar obtendo suas rendas do exerccio do trabalho, encontra dificuldades em instituir um mecanismo permanente de reajuste do valor do benefcio ou das linhas de renda para o acesso ao benefcio.
21. Cabe lembrar que tramita no Congresso Nacional um conjunto de projetos de lei visando ampliar o valor da linha de pobreza que d acesso a este benefcio.
314
A partir dessa discusso preliminar, segue uma breve anlise da configurao e dos impactos dessas duas iniciativas que organizam o campo da garantia de renda no contributiva.
2.2.1 A garantia de renda assegurada pelo Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
A concesso do BPC independe de quaisquer contribuies prvias, o que o fundamenta exclusivamente no princpio da solidariedade social. Por ser o primeiro benefcio a materializar esse princpio organizador da seguridade social brasileira, o BPC consiste em uma das mais significativas inovaes da poltica social nas duas ltimas dcadas. Alm de ser o primeiro mnimo social brasileiro garantido constitucionalmente, o benefcio se destina a um pblico que, at ento, se encontrava majoritariamente excludo de qualquer mecanismo pblico de garantia de renda. At a sua criao, o padro de proteo social brasileiro no campo da segurana de renda estava eminentemente identificado com os seguros sociais contributivos.22 Desse modo, ao introduzir uma garantia de renda s pessoas idosas e com deficincia em situao de extrema pobreza, o BPC contribuiu efetivamente para o resgate da dignidade desses beneficirios, com reflexos notveis no seu nvel de bem-estar social. Devido expressiva cobertura realizada pela previdncia rural aos riscos sociais dos trabalhadores rurais, incluindo a proteo velhice e invalidez, o BPC se caracteriza hoje como um benefcio essencialmente urbano. Sua cobertura irrisria entre idosos rurais mostra a efetividade da Previdncia Rural e indica que o BPC vem largamente complementando o sistema previdencirio e garantindo proteo social a grupos urbanos sem trajetria laboral, ou cuja trajetria foi marcada pela precariedade e pelos baixos rendimentos, o que inviabilizou seu acesso ao seguro social. Contudo, ele atua tambm fora dos marcos dos riscos sociais ao atender pessoas com deficincia de todas as idades, inclusive crianas e jovens. Logo, no espao da seguridade social, e no da previdncia social, que o BPC efetiva sua proteo. Em dezembro de 2009, a cobertura do BPC atingiu 3,166 milhes de beneficirios, sendo 1,541 milho de idosos, e 1,625 milho de pessoas com deficincia. Somando aos benefcios do BPC aqueles emitidos pela antiga Renda Mensal Vitalcia (RMV), a cobertura realizada pelos benefcios assistenciais alcanou, em dezembro de 2009, 3,5 milhes de pessoas. Em termos de regras de acesso, a trajetria de regulamentao do BPC tem sido marcada por controvrsias. Ao longo do tempo, as regras e definies iniciais para recebimento do benefcio foram sofrendo alteraes em pelo menos dois
22. Vale lembrar, entretanto, que a criao da RMV representou, de certo modo, a exibilizao do vnculo contributivo na estrutura de benefcios da proteo social brasileira. Criada em 1974, a RMV consistia em um benefcio previdencirio destinado aos invlidos ou pessoas com 70 anos ou mais em situao de extrema pobreza. Para acessar o benefcio, exigia-se dos potenciais benecirios ter feito, no mnimo, 12 contribuies previdncia social ao longo de sua vida ativa. Nesse sentido, pode-se compreend-la como uma precursora do BPC.
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aspectos fundamentais: i) a idade mnima de acesso ao benefcio pelo idoso; ii) o arcabouo conceitual concernente caracterizao e avaliao da deficincia.23 Mas tambm tem se observado um debate intenso em torno do critrio de renda que d acesso ao benefcio. Cabe lembrar ainda que foi a Loas que determinou a renda mensal familiar per capita inferior a um quarto do SM como a que indicaria a incapacidade para prover a manuteno da pessoa idosa ou com deficincia. Este parmetro continua vigorando ainda hoje, mas tem sido questionado por segmentos sociais que consideram tal limite restritivo, pois exclui do potencial pblico-alvo idosos e deficientes pobres que, embora experimentem diversas situaes de vulnerabilidade associadas a altos graus de deficincia, de dependncia e de demandas de cuidados, ultrapassam a renda de acesso mencionada.24 O impacto do BPC na melhoria das condies de vida das famlias beneficirias e na reduo da pobreza nos grupos atendidos significativo.25 De fato, ao longo dos ltimos anos, o BPC trouxe novas perspectivas de bem-estar para uma parcela da populao exposta a graves condies de risco e vulnerabilidade, materializadas pela superposio entre a presena de uma deficincia severa ou da idade avanada, de um lado, e a situao de extrema pobreza, de outro. Para a extenso da cobertura entre os idosos, contribuiu a flexibilizao dos critrios, como a reduo da idade de acesso, de 70 para 65 anos mais condizente com a expectativa de vida dessa populao e com a possibilidade de que o benefcio seja alcanvel por mais de um idoso na mesma famlia. Entretanto, a mesma interpretao no est presente no caso da concesso do benefcio s pessoas com deficincia, cuja presena de um beneficirio na famlia dificulta a concesso de um segundo benefcio.26
2.2.2 A garantia de renda assegurada pelo Programa Bolsa Famlia
Resultado da integrao de diversos programas federais de transferncia de renda, o PBF constitui a mais recente inovao no campo da garantia de renda do SBPS, dirigindo-se a um problema at ento marginalmente enfrentado: a vulnerabilidade social materializada na ausncia/insuficincia de renda.27 Considerando-se a forte predominncia do aspecto contributivo na trajetria da proteo social no pas, constitui um avano significativo a introduo de benefcios monetrios s famlias vulnerveis, independentemente da comprovao de incapacidade dos seus membros adultos para o trabalho. Neste sentido, a criao do PBF reflete um avano na compreenso dos
23. Sobre a evoluo da regulamentao destes dois aspectos entre 1993 e 2009, ver Chaibub, Jaccoud e El-Moor (2010). 24. Este questionamento tem sido feito no judicirio e no legislativo. Ver, a respeito, Chaibub, Jaccoud e El-Moor (2010). 25. Avaliaes do BPC tm mostrado seu importante papel na reduo da pobreza e da desigualdade social no pas, assim como na melhoria das condies de vida das famlias benecirias. Ver textos para discusso nos 1.184, 1.228 e 1.248, disponveis no site: <www.ipea.gov.br>. 26. A parca disponibilidade de informaes sobre as pessoas com decincia diculta a avaliaes mais profundas quanto ao grau de cobertura desse pblico e, portanto, quanto s lacunas de proteo. 27. At ento predominavam para este pblico as polticas descontnuas e precrias de oferta de produtos de primeira necessidade, com destaque para as distribuies das chamadas cestas bsicas.
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determinantes da pobreza e da vulnerabilidade social que, desde ento, deixaram de estar associados exclusivamente ao no exerccio do trabalho. De fato, o pblico-alvo do PBF consiste majoritariamente em famlias pobres e extremamente pobres, cujos membros adultos participam do mercado de trabalho; contudo, tal participao no lhes garante rendimento suficiente para uma sobrevivncia digna. O carter inovador do programa transparece tambm em alguns traos de sua configurao. Como sabido, a elegibilidade ao benefcio assegurada em funo da situao da famlia em relao s linhas de pobreza e extrema pobreza especficas do programa. Conforme o enquadramento em cada situao, s famlias acessam benefcios com valores distintos, sendo assegurado s famlias extremamente pobres, o acesso a um benefcio bsico, independentemente da composio da famlia. Trata-se, com efeito, de um avano em relao s iniciativas precedentes de transferncia de renda, que priorizavam famlias pobres que necessariamente tivessem crianas em sua composio. Ao conceder um benefcio bsico que independe da presena de crianas, o PBF supera a concepo de vulnerabilidade restrita a idade. Ao contrrio do BPC e dos benefcios da Previdncia Social, o PBF no constitui ainda um direito legalmente assegurado. Isto quer dizer que o preenchimento de todas as condies de elegibilidade no gera automaticamente a concesso do benefcio. No obstante a ausncia da institucionalizao como direito implicar a excluso de famlias elegveis do acesso ao programa, importante reconhecer que o PBF tem se aproximado progressivamente da universalizao da cobertura de seu pblico-alvo. Em dezembro de 2009, o PBF atingiu a meta de 12,4 milhes de famlias, alcanando mais de 50 milhes de pessoas. Entretanto, diferentemente do sistema previdencirio ou do BPC, no caso do PBF as dificuldades observadas no campo do acesso ao benefcio so mais expressivas, tornando mais difcil identificar em que medida o programa foi efetivamente universalizado dentro do seu pblico-alvo. A partir das linhas de pobreza fixadas pelo programa, o PBF opera com uma garantia de renda quelas famlias que, em um dado momento, informaram uma renda inferior s linhas de corte adotadas. Entretanto, alguns estudos tm apontado que a forte volatilidade na renda dessas famlias se reflete em uma frequente passagem entre as linhas de pobreza e extrema pobreza. De acordo com estudo realizado por Ribas e Machado (2008 apud SOARES; RIBAS; SOARES, 2009), 31% dos indivduos que residiam em famlias pobres em 2005 no estavam mais na pobreza um ms depois e 50% no eram mais pobres um ano depois. O estudo mostra ainda que a taxa de retorno situao de pobreza igualmente significativa. Em 2005, 46% das pessoas que saram da pobreza retornaram aps um ms e outros 14% caram novamente na pobreza dois meses depois. Em suma, o que se
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percebe que a pobreza est longe de ser um fenmeno esttico. Pelo contrrio, a volatilidade da renda de muitas famlias torna-as bastante vulnerveis pobreza, fazendo com que elas cruzem a linha de pobreza com bastante frequncia.28 Apoiando-se em uma noo de vulnerabilidade que leva em conta a volatilidade da renda dos mais pobres, e no apenas sua posio em relao linha de pobreza em um dado momento, Soares, Ribas e Soares (2009) estimam que, para cobrir toda ou quase toda a populao altamente vulnervel, o PBF deveria ofertar 15 milhes de benefcios. Essa estimativa considera como legtimos beneficirios aqueles que j esto, ou que correm risco de estar abaixo da linha de pobreza do programa, ao longo de um ano. Trata-se, portanto, de uma estimativa de pblico-alvo mais elevada que aquela calculada por meio de uma fotografia da posio das famlias na distribuio de renda em um ponto do tempo. Entretanto, aceitar que a meta de cobertura do programa precisa ser ampliada requer um reconhecimento preliminar de que a populao vulnervel pobreza maior que a populao pobre em um dado momento, segundo a definio de pobreza com a qual opera o programa. Ao mesmo tempo, esta perspectiva implica aceitar que um programa focalizado tem inevitavelmente algum erro de incluso, que em grande parte pode ser reinterpretado como cobertura populao altamente vulnervel pobreza.
3 A PROTEO SOCIAL ENTRE OS RISCOS SOCIAIS E A POBREZA
Como pode ser visto, a proteo social brasileira ampliou sua cobertura, nas ltimas duas dcadas, tambm no mbito da garantia de renda, passando a atender no apenas os trabalhadores vinculados a contratos formais de trabalho, mas os trabalhadores rurais em regime de economia rural, idosos e deficientes em situao de indigncia e, por fim, as famlias em situao de extrema pobreza, por meio de benefcios diferenciados. Contudo, a consolidao deste arranjo ainda um processo em curso, cujos desafios merecem aprofundado debate. Para contribuir com ele, dois aspectos sero enfatizados a seguir, neste texto. O primeiro se refere identificao dos objetivos que parecem emergir do modelo de proteo social em consolidao no Brasil, quais sejam: a cobertura contra os riscos sociais e o combate pobreza. O segundo desafio diz respeito tanto s possibilidades de alcance destes dois objetivos, em uma sociedade marcada por altos
28. Soares, Ribas e Soares (2009) destacam a relevncia do fenmeno da volatilidade da renda dos mais pobres quando se trata de avaliar o grau de focalizao do PBF. Segundo estes autores, a anlise da focalizao do programa com base na renda declarada na PNAD leva a identicar um alto percentual de no elegveis entre os benecirios quase a metade em 2006. Isto se deveria ao fato de a renda informada na PNAD, referente a um determinado ms do ano, ser incapaz de traduzir com preciso a variabilidade e a incerteza na renda das famlias mais pobres. Ou seja, muitos dos que so identicados como no elegveis em um dado momento so, na verdade, famlias com alta vulnerabilidade pobreza e que, naquele instante, encontravam-se levemente acima da linha de pobreza adotada pelo programa. Observa-se, dessa forma, a relevncia da caracterstica da volatilidade da renda e, portanto, a vulnerabilidade dessas famlias pobreza.
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graus de desigualdade, como a brasileira, quanto aos mecanismos institucionais necessrios e adequados para faz-lo. Ademais, impe-se avaliar em que medida o combate pobreza pode ou deve se constituir no pilar central do SBPS, deslocando a centralidade da proteo contra os riscos sociais, como advogam alguns; e em que medida o arranjo em vigor no implicaria a fragmentao da prpria proteo afianada, tendo em vista seus diferentes objetivos e pblicos. Embora as interpretaes sobre a emergncia e o papel dos programas de transferncia de renda condicionada, na matriz de proteo social brasileira, no sejam consensuais, observa-se grande convergncia no debate pblico acerca do reconhecimento do carter inovador representado pela interveno estatal no campo especfico da garantia de renda diante das situaes de pobreza. De fato, at a Constituio Federal de 1988, a pobreza no era um problema acolhido pelo Sistema de Proteo Social brasileiro. Mesmo as situaes de carncias e de extrema vulnerabilidade suscitavam poucas iniciativas pblicas organizadas pelo Estado. A histria da assistncia social no Brasil mostra o enfrentamento das situaes de destituio como predominantemente dependente de iniciativas filantrpicas, de entidades privadas e das obras catlicas, organizadas pelo princpio moral da ajuda e da caridade. Ao Estado coube, ao longo do sculo XX, o papel de apoiar financeiramente as prticas beneficentes, via subsdios, isenes fiscais e transferncias de recursos pblicos. A oferta de servios assistenciais no contava com uma regulao pblica que garantisse padres mnimos de qualidade e de cobertura. Ademais, estava ausente das polticas pblicas de assistncia social, a prestao de benefcios monetrios29 destinados a enfrentar o problema de insuficincia de renda. Ao ampliar as garantias legais de proteo ao cidado, o texto constitucional de 1988 determinaria a responsabilidade estatal sobre um conjunto de situaes antes reconhecidas como pertinentes esfera da vida privada. A partir de ento, a interveno estatal passaria a incidir sobre um domnio mais amplo da vida social, com os objetivos de equalizar o acesso a oportunidades, prevenir riscos sociais e enfrentar a prpria condio de pobreza. Neste movimento, que significou o alargamento do campo da interveno estatal, as situaes de insuficincia de renda ganhariam novo tratamento. A CF/88 no s reconheceu a pobreza como problema a ser enfrentado pelas trs esferas governamentais, como tambm assegurou especificamente uma renda mensal de cidadania aos idosos e s pessoas com deficincia em situao de extrema pobreza. Entretanto, os avanos da nova Constituio foram objeto de constantes disputas no debate
29. Algumas interpretaes apontam a RMV, criada em 1974, como precursora dos benefcios monetrios assistenciais. Contudo, o benefcio era concedido somente queles que, em situao de pobreza, e com idade acima de 70 anos ou em situao de reconhecida invalidez, tivessem efetuado ao menos 12 contribuies Previdncia Social ao longo da vida. Tinha, portanto, um carter parcialmente contributivo.
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poltico na dcada seguinte.30 Em meio a uma forte discusso acerca dos limites da ao do Estado, as garantias institudas pela proteo social pblica estiveram no centro dos discursos favorveis a reformas restritivas da interveno estatal. Nesse contexto, surgiram os novos benefcios monetrios assistenciais voltados para a populao em situao de pobreza, no previstos no texto constitucional. A emergncia, na esfera federal, das transferncias de renda condicionadas se daria em meio a crticas ao modelo de proteo social construdo em 1988, sobretudo em virtude dos expressivos gastos dele decorrentes, e do seu carter universalista, considerado pouco efetivo em virtude das condies sociais das famlias mais pobres. De fato, em sua origem, os programas de transferncias de renda se associavam a um projeto de interveno pblica restrito, e de proteo social focalizada na pobreza. A despeito disso, a evoluo dos programas de transferncia de renda populao em situao de extrema pobreza no desencadeou restries na cobertura garantida pelos demais programas da seguridade social. Ao contrrio, a integrao destes programas matriz de proteo social operou mais no sentido de complement-la do que de substituir as garantias universais da seguridade social, inscritas no novo texto constitucional. Com efeito, assistiu-se manuteno, e mesmo expanso, da cobertura previdenciria contra os riscos que envolvem a perda da capacidade de trabalho, assim como consolidao do BPC. A associao de diversos programas de garantia de renda vem propiciando o adensamento da proteo social brasileira, com relevantes impactos sociais. Nesse sentido, importante destacar que os objetivos e pblicos dos diversos programas de garantia de renda tm mantido efetiva identidade, tendo-se logrado uma significativa complementaridade entre a transferncia de renda condicionada PBF e os demais instrumentos da seguridade social o BPC e a previdncia social. Por um lado, pode-se distinguir as garantias da seguridade social das transferncias condicionadas de renda a partir da funo de proteo que cumprem. Enquanto o BPC e as transferncias da previdncia social garantem uma renda de substituio, em situaes de incapacidade para o exerccio do trabalho idosos e pessoas com deficincia , o PBF enfrenta um problema de insuficincia de renda de famlias, especialmente as com crianas, cujos membros adultos esto em idade ativa e participam do mercado de trabalho. De outra perspectiva, cabe observar que, com relao aos pblicos atendidos, as identidades e complementaridades entre esses programas podem ser analisadas por prisma distinto. Enquanto a previdncia social, de natureza contributiva,
30. Esteve no centro dessas disputas, a criao do marco infraconstitucional necessrio regulamentao de muitos direitos constitucionais e, consequentemente, sua operacionalizao. Caso emblemtico do direito renda assistencial, o BPC foi regulamentado apenas em 1993, sendo efetivamente pago a partir de 1996.
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mobiliza garantias para evitar a instalao de situaes de carncia, ante a incapacidade temporria ou definitiva para o trabalho, os benefcios monetrios assistenciais BPC e PBF enfrentam um quadro de pobreza j instalado. Por esta razo, as condies de elegibilidade aos benefcios tambm so bastante diferentes: o acesso aos benefcios do seguro social pressupe contribuio prvia, enquanto a garantia de renda populao pobre vinculada a testes de meios, que comprovem a insuficincia de renda, e a um esforo de solidariedade nacional, por meio do aporte de recursos pblicos advindos de impostos gerais.31 Efetivamente, o SBPS evoluiu, nas ltimas duas dcadas, para o aprofundamento da proteo diante dos riscos sociais, com os esforos sucessivos de ampliao da cobertura previdenciria, inclusive da previdncia rural, e com a instituio do BPC. De outro lado, estendeu a garantia de proteo s famlias em situao de pobreza. Ampliou-se, assim, a cobertura populao idosa, aos desempregados e aos trabalhadores urbanos e rurais em consequncia dos riscos sociais, ao mesmo tempo em que inaugurou a proteo s famlias pobres predominantemente famlias jovens e com crianas , cujos membros adultos esto em idade ativa e so, em sua maioria, participantes do mercado de trabalho. Mas neste processo de consolidao, expressivos desafios tm se apresentado, impondo novas reflexes e debates. Na prxima seo, sero destacadas as dificuldades de resposta diante da amplitude das desigualdades sociais brasileiras, a cobertura aos idosos, o dilogo com o mercado de trabalho e com os instrumentos de gerao e equalizao de oportunidades, e as questes da vulnerabilidade e da pobreza infantil.
3.1 A desigualdade social e a diversidade da proteo
No mbito do debate contemporneo, as anlises sobre o tema dos riscos sociais, bem como sobre as necessidades de reforma dos sistemas de proteo social, vm sendo influenciadas pelas transformaes por que passa o mundo do trabalho. As crticas eleio dos riscos sociais como organizadores dos modernos sistemas de proteo social so vrias. Dois principais argumentos vm sustentando uma vigorosa demanda por reforma dos programas de garantia de renda. O primeiro enfatiza que as transformaes por que passam as sociedades atuais, em um contexto de reconfigurao das relaes de trabalho e de reduo do assalariamento, tornam inadequada a categoria de riscos sociais como organizadora dos sistemas de proteo social.32 Um segundo argumento destaca a necessidade de enfrentamento pobreza como imperativo de justia social e como nico fundamento legtimo da interveno do Estado.33
31. Essa discusso est desenvolvida em Jaccoud (2009). 32. Rosanvallon (1995), por exemplo, considera que o crescimento do desemprego e da precarizao das formas de trabalho, instituindo novas formas de pobreza, teriam levado inadequao dos mtodos de gesto social tradicionalmente utilizados pelos sistemas de proteo social. Novas situaes sociais, como a precariedade, a vulnerabilidade e a excluso, teriam tornado a proteo aos riscos sociais tradicionais objeto inadequado de garantias de proteo. 33. A literatura que sustenta essa perspectiva abundante, podendo ser lembrados, sob perspectivas diferentes, Holzmann e Jorgensen (2000) e Giddens (1998).
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No h espao no mbito deste artigo para uma apresentao mais detalhada desse debate.34 Contudo, alguns elementos podem ser apresentados de modo a ajudar a reflexo sobre os cenrios possveis de nosso Sistema de Proteo Social. As crticas sobre a relevncia atual da categoria de risco social como organizadora dos sistemas de proteo social vm sendo respondidas por autores que continuam considerando o seguro social como uma tecnologia ainda relevante de interveno social, por reconhecer a proviso de benefcios como um direito social e pelo carter incondicional do acesso a ele. Em que pese o fato de as transformaes no mundo do trabalho apontarem para uma expanso mais restrita do assalariamento, o seguro social seria ainda um pilar incontornvel dos sistemas de proteo social, a ser articulado a novos direitos desvinculados de contribuies prvias. Segundo esta tica, ser pela via da afirmao do direito social, e do trabalho como base deste direito e no por sua relativizao , que a coeso social poder ser garantida nas sociedades modernas.35 Nessa perspectiva, a organizao dos sistemas de proteo social a partir da assistncia social, e no da proteo assentada no trabalho e na filiao ao seguro social, parece apresentar inmeros e incontornveis riscos. A proteo assistencial se caracteriza historicamente por voltar-se a grupos restritos, identificados a condies extremas de vulnerabilidade e carncia. Se as transferncias no contributivas tm efetivamente um papel a cumprir para enfrentar tais situaes, a poltica de proteo social centrada no combate pobreza reforaria o tratamento no integrado destas populaes. Como j destacou Castel (1998), as polticas assistenciais vm se voltando, cada vez com mais intensidade, para os grupos sociais que no tm podido acompanhar a dinmica da sociedade salarial. Contudo, um sistema de proteo social primordialmente voltado aos pobres e inadaptados sociais no apenas tenderia a operar nas franjas da sociedade, mantendo a fragilidade daquela situao social, como no sustentaria um princpio de cidadania social. No caso brasileiro, esse debate ganha um contorno ainda mais complexo. A precariedade do mercado de trabalho e a limitao da cobertura previdenciria dotam os programas assistenciais de garantia de renda de um papel ainda mais estratgico do que ocorre em pases mais desenvolvidos. Mas o desenvolvimento destes programas tambm poderia implicar e novamente, no s aqui novos problemas para o desenvolvimento da proteo social. A substituio de garantias de proteo associadas aos riscos sociais por uma poltica estrita de combate pobreza tenderia a trocar um sistema largamente excludente, como era o brasileiro at o final da dcada de 1980, por outro no apenas excludente, como gerador de novas vulnerabilidades. A ao preventiva exercida pelo sistema previdencirio impede que a situao de pobreza decorrente de vicissitudes tpicas
34. Este debate recuperado em mais detalhes por Jaccoud, em captulo desta publicao. 35. Ver, em especial, Castel (1998).
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do mercado de trabalho se instale em amplos segmentos de trabalhadores. Cabe ainda lembrar, como j foi citado neste texto, que os valores de base operados por este sistema so efetivos na reduo dos patamares de pobreza no pas. Contudo, a eleio da categoria pobreza como nico pilar do Sistema de Proteo Social no apenas limitaria as garantias do Estado a uma ao ex post, quando a pobreza j foi instalada, mas imporia tambm a comprovao do estado de necessidade, em tudo contrria perspectiva integradora dos sistemas de base universalista. Em razo da desigualdade que caracteriza o tecido social brasileiro, as polticas de garantia de renda parecem estar mostrando sua efetividade a partir de um conjunto diferenciado de intervenes e de um movimento de aprofundamento de distintos programas, a serem progressivamente integrados em um projeto comum de reconhecimento do direito renda para diferentes parcelas da populao.
3.2 Os desaos da proteo social na armao do direito garantia de renda
Diante da trajetria recente, que mal completa duas dcadas, se consideradas as datas das primeiras leis regulamentadoras da CF/88 Lei no 8.212/1991 e Loas, de 1993 , a sociedade brasileira acolhe impactos positivos expressivos como resultado da afirmao do direito de garantia de renda no SBPS. Tendo em vista a descrio dos programas j realizada, assim como a discusso sobre seus objetivos, princpios e pblico-alvo, esta seo se prope a traar um quadro sobre a proteo efetivada, assim como seus principais desafios, no mbito da proteo aos idosos. No parece haver dvidas entre os analistas de que o maior avano do SBPS no mbito da garantia de renda foi a proteo efetivada para a populao idosa. Por meio do BPC e da proteo previdenciria do RGPS, includa a previdncia rural, as situaes de pobreza e indigncia foram reduzidas neste grupo da populao: em 2008, apenas 1,5% dos idosos brasileiros se encontravam em situao de indigncia e 5,8%, em situao de pobreza, ou seja, viviam com uma renda mensal per capita inferior a um quarto e a meio SM, respectivamente (tabela 5).36 Como mostraram as simulaes feitas por Batista et al. (2009), no fossem as rendas garantidas pelos benefcios assistenciais e previdencirios, haveria uma incidncia severa da pobreza sobre a populao com 60 anos ou mais, que alcanaria quase 60% dela.
36. Analisando os dados para a populao idosa em situao de pobreza com mais de 65 anos, apenas uma avaliao minuciosa desse grupo permitiria concluir se se trata de uma populao desprotegida ou cuja proteo previdenciria, se existente, no capaz de proteg-la da pobreza. De fato, pode se tratar de idosos que mesmo preenchendo os requisitos de idade e renda no estejam acessando o benefcio. Mas os dados tambm podem indicar a existncia de idosos benecirios que residem em famlias bastante numerosas, o que, na prtica, torna o valor do benefcio insuciente para cruzarem a linha de indigncia do BPC.
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Populao idosa brasileira (65 anos ou +) com renda familiar per capita de zero a meio salrio mnimo, segundo faixa etria 2008
(Em %)
Faixa etria 65 a 69 70 a 74 75 a 79 Mais de 80 Total Fonte: IBGE/ PNAD (2008). Elaborao: Ipea/ Disoc. Sem renda 0,5 0,2 0,5 0,3 0,4 Acima de 0 a 1/4 SM 1,4 0,9 1,1 0,9 1,1 Entre 1/4 e 1/2 SM 6,7 5,3 5,2 5,4 5,8
TABELA 4
Com efeito, de acordo com a PNAD 2008, uma parcela expressiva dos idosos com mais de 65 anos (43,4%) tem renda domiciliar per capita entre um e dois SMs, enquanto 23,4% tm renda entre meio e um SM (ver tabela 6). Ou seja, dois teros dos idosos brasileiros esto em domiclios com renda per capita entre meio e dois SMs. Este um dado que revela a importncia da proteo realizada, sobretudo pelo RGPS.
TABELA 5
(Em %)
Faixa etria 65 a 69 70 a 74 75 a 79 Mais de 80 Total
Populao idosa (65 anos ou +), por faixa de renda domiciliar per capita 2008
0 a 1/2 SM 8,6 6,4 6,8 6,6 7,3 Fonte: IBGE/ PNAD(2008). Elaborao: Ipea/ Disoc. 1/2 a 1 SM 24,3 23,9 22,3 22,3 23,4 1 a 2 SM 41,9 43,8 44,7 44,3 43,4 2 a 3 SM 11,2 11,8 12,6 11,1 11,6 3 a 5 SM 7,4 7,4 7,1 8,0 7,5 Mais de 5 SM 6,6 6,7 6,5 7,6 6,8 Total 100 100 100 100 100
As evidncias citadas permitem concluir que o Brasil tem praticado uma poltica de proteo aos idosos de ampla cobertura, resultante de programas que operam benefcios contributivos, parcialmente contributivos e no contributivos. Segundo os dados da PNAD, em 2008 apenas 10,8% dos idosos de 65 anos ou mais no contavam com proteo previdenciria ou assistencial. Ou seja, 89,2% dos idosos brasileiros recebiam benefcios da Seguridade Social, fossem aposentadorias ou BPC. Considerando que naquele ano 3,5% dos idosos ainda estavam em atividade no mercado de trabalho e eram contribuintes da Previdncia Social,
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a cobertura direta deste segmento chegava a 93%.37 Considerando ainda os idosos que no eram beneficirios diretos da Seguridade Social ou contribuintes do sistema previdencirio, mas que eram cnjuges de idosos beneficirios ou contribuintes, este nmero chega a 97,6% dos que usufruam da proteo social (IPEA, 2010). Em que pese tais avanos, a perspectiva futura da proteo social aos idosos e invlidos no pas no se revela, entretanto, j delineada. A mudana demogrfica em curso, apontando para o rpido envelhecimento populacional e o agravamento da taxa de dependncia entre ativos e inativos, constituem cenrios preocupantes para as prximas dcadas. Estima-se que em 2040, os idosos com 60 anos ou mais representaro pouco menos de um quinto da populao brasileira.38 Sem dvida, tal transformao impe mais desafios sobre a organizao da proteo social a esse pblico. Como mostram Batista et al. (2009), a situao de dependncia funcional39 que acomete as pessoas idosas, com probabilidade crescente medida em que avana a idade, deve ser um tema cada vez mais presente no debate nacional, impondo o acesso a servios de cuidados como uma nova demanda de proteo para os idosos. Ainda que os benefcios monetrios da seguridade social propiciem uma melhora significativa no bem-estar desse pblico, eles no so suficientes para enfrentar muitas das situaes de grave dependncia. Todas essas questes colocam desafios para a evoluo futura da proteo social aos idosos. Cabe, por exemplo, refletir sobre o peso dos programas no contributivos na seguridade social, considerando-se o comportamento passado do mundo de trabalho. De fato, grande parte dos idosos que demandar segurana de renda nas prximas dcadas est construindo sua trajetria laboral hoje, sob um mercado de trabalho marcado por grande informalidade e inseres precrias. Diante das condies atuais, provvel prever que a demanda por benefcios monetrios no contributivos por parte da populao idosa permanecer expressiva quando a perda/reduo de sua capacidade laboral representar concomitantemente maior vulnerabilidade pobreza e indigncia. Portanto, o envelhecimento populacional coloca grandes desafios para as polticas pblicas brasileiras, em particular, para a seguridade social. Nesse contexto, considerando-se os expressivos resultados do BPC no que diz respeito ao enfrentamento da pobreza e promoo de melhores condies de vida aos idosos e pessoas com deficincia, este benefcio joga um papel importante.
37. A cobertura dos idosos ainda maior se for considerado que 4,5% dos idosos de 65 anos ou mais que no recebem nenhuma forma de aposentadoria pblica so cnjuges de aposentados ou cnjuges de idosos contribuintes, beneciando-se indiretamente daquele sistema de garantia de renda. 38. De acordo com projees do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), os idosos com 60 anos ou mais representaro 9,9% da populao em 2022. Esta participao ser ainda mais signicativa em 2040, quando os idosos representaro 17,5% da populao. 39. A situao de dependncia funcional entendida como as limitaes encontradas para desempenhar sozinho(a) algumas atividades bsicas dirias, como higiene pessoal, alimentao, entre outras.
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Contudo parece relevante pensar em alternativas que permitam integr-lo ao patamar contributivo da garantia de renda.40 Outro ponto relevante refere-se relao entre os benefcios no contributivos e semicontributivos inscritos no campo da proteo aos riscos sociais, e o PBF. Dados os limites deste trabalho, estes temas no sero explorados, a no ser por alguns rpidos comentrios. Como foi visto, o Sistema de Garantia de Renda para idosos no Brasil praticamente universalizou sua cobertura. Os principais suportes desse movimento foram a reformulao da previdncia rural e a instituio do BPC, implementados em um esforo de incluso de segmentos particularmente vulnerveis idosos rurais e urbanos em situao de extrema pobreza. Mas ainda subsiste um percentual de idosos desprotegidos, para os quais a garantia de renda ainda dever ser objeto de estudos.41 Um segundo comentrio diz respeito necessria distino entre os programas de garantia de renda para populao dispensada de participao no mercado de trabalho idosos e portadores de deficincia , e os programas de garantia de renda mnima, destinados aos trabalhadores ativos e sua famlia, sujeitos a baixas remuneraes. Aos idosos, a proteo social visa assegurar uma renda que substitua aquela que antes provinha do trabalho. Trata-se, portanto, de uma populao inativa, cujas necessidades de bem-estar devem ser minimamente atendidas pelos benefcios que lhe so oferecidos pelos instrumentos da seguridade social, vinculados ao salrio mnimo. Parece pouco factvel que isto ocorra, caso esta populao seja referida nos programas de complementao de renda, tais como os programas de renda mnima, nos quais o valor dos benefcios so geralmente fixados em valores expressivamente inferiores aos do salrio mnimo.
3.3 Pobreza e mercado de trabalho
Como j citado, o PBF representou um novo pilar no Sistema de Garantia de Renda da seguridade social brasileira. O programa inaugurou a proteo s famlias pobres cujos membros adultos esto, em sua maioria, em idade ativa, sendo participantes do mercado de trabalho. No que diz respeito a este grupo, principalmente no dilogo com o mercado de trabalho que deve se assentar o esforo de enfrentamento dos vetores de reproduo da pobreza e das desigualdades. Neste sentido, e a fim de melhor compreender a especificidade da proteo de renda operada por meio do sistema de proteo social e do Bolsa Famlia, em particular, necessrio ultrapassar a impreciso que permeia a definio sumria do pblico desse programa como pobres. Afirmar que se trata de um benefcio para os pobres, pouco expressa a dinmica da vulnerabilidade que afeta o seu pblico-alvo e, portanto, o alcance das
40. Ver, por exemplo, Paiva (2009). 41. Cabe lembrar que entre o grupo de no protegidos esto includos idosos que tm acesso a outras fontes de renda privadas, no dependendo, para assegurar patamares mnimos de bem-estar, da poltica de seguridade social. Para os demais, medidas especcas ainda esto por ser adotadas. Contudo, ainda so necessrios estudos especcos para conhecer o perl dos idosos que no contam com benefcios da seguridade social.
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transferncias diante da situao social por eles vivenciada. Visando a uma melhor identificao das situaes sociais abarcadas no mbito deste programa, sero apresentadas algumas informaes relativas educao e insero no mercado de trabalho dos seus beneficirios.42 Os dados sobre as famlias do PBF indicam o baixo nvel de escolaridade dos beneficirios e sua precria insero no mundo do trabalho. De fato, 52,7% dos beneficirios ocupados, com idade entre 16 e 65 anos, tm no mximo quatro anos de estudo, o que necessrio para completar apenas o primeiro ciclo do ensino fundamental. Vale ressaltar que 18,4% deles no tm sequer um ano de estudo, como mostra a tabela 7. Mas alm da baixa escolaridade, esses beneficirios so caracterizados pelos baixssimos rendimentos do trabalho. Com efeito, os rendimentos auferidos por eles esto abaixo do obtido por outros trabalhadores com mesmo nvel de escolaridade. Um trabalhador beneficirio do PBF com nove anos de estudo, o que corresponde ao ensino fundamental completo, tem um rendimento mediano aproximadamente 43% menor que outro trabalhador com o mesmo nvel de escolaridade (ver tabela 7). Da mesma forma, um trabalhador beneficirio do PBF com 12 anos de estudos, ou seja, com ensino mdio completo, recebe a metade da remunerao paga aos demais trabalhadores com mesmo nvel de escolaridade, comparando-se, mais uma vez, o rendimento mediano do trabalho principal. Por fim, a diferena chega a 65%, considerando-se as pessoas com 15 anos ou mais de estudo. Logo, percebe-se que h um problema de insero no mercado de trabalho do pblico do PBF e que no se resume escolaridade.
TABELA 6
Comparao entre rendimentos e escolaridade da populao ocupada e da populao beneciria do Programa Bolsa Famlia, com 16 a 65 anos de idade 2006
Categorias Selecionadas Populao Ocupada com 16 a 65 anos Populao Ocupada com 16 a 65 anos (PBF) Rend. Mediano Trab Principal (em R$) Rend. Mediano Trab Principal (PBF) (em R$) Diferena entre rendim. mediano do Trab. Princ. (%)
% (PBF)
Anos de estudos < de 1 ano 1 ano 2 anos 3 anos 4 anos 5 anos 6.636.439 1.720.913 2.774.076 3.888.409 9.039.166 5.191.908 2.635.248 621.738 945.094 1.189.833 2.145.866 1.248.735 8,0 2,1 3,3 4,7 10,8 6,2 18,4 4,4 6,6 8,3 15,0 8,7 200 275 300 350 350 350 150 160 200 200 250 250 -25 -42 -33 -43 -29 -29 (Continua)
42. Para essa anlise, recorreu-se aos dados da PNAD 2006, pois a PNAD mais recente que traz um suplemento sobre transferncia de renda.

(Continuao) Populao Ocupada com 16 a 65 anos (PBF) Rend. Mediano Trab Principal (em R$) Rend. Mediano Trab Principal (PBF) (em R$)
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Categorias Selecionadas
Populao Ocupada com 16 a 65 anos
% (PBF)
Diferena entre rendim. mediano do Trab. Princ. (%)
Anos de estudos 6 anos 7 anos 8 anos 9 anos 10 anos 11 anos 12 anos 13 anos 14 anos 15 anos ou mais Sem declarao Total 3.156.286 3.693.009 8.109.899 2.810.882 3.144.074 20.792.036 1.685.497 1.352.417 1.500.751 7.563.700 419.253 83.478.715 747.212 826.675 1.234.215 516.370 467.509 1.515.960 44.318 19.848 22.972 33.499 78.423 14.293.515 3,8 4,4 9,7 3,4 3,8 24,9 2,0 1,6 1,8 9,1 0,5 100,0 5,2 5,8 8,6 3,6 3,3 10,6 0,3 0,1 0,2 0,2 0,6 100,0 360 375 440 350 392 560 700 800 932 1700 400 450 250 250 300 200 260 350 350 443 350 597 350 240 -31 -33 -32 -43 -34 -38 -50 -45 -62 -65 -13 -47
Fonte: IBGE/Pnad 2006. Elaborao: Ipea/Disoc.
Quanto insero laboral, importante ressaltar a expressiva participao, no mercado de trabalho, da populao em idade ativa que reside em domiclios beneficiados pelo PBF. Como mostra a tabela 8, a taxa de participao atinge 72,5%, sendo esta inclusive superior taxa de participao encontrada para o mercado de trabalho em geral, 70,1%, e para os no beneficirios do programa, 69,6%. A participao no mercado de trabalho ocorre, entretanto, em bases mais precrias para os beneficirios do PBF. A taxa de desemprego entre eles (9,1%) maior que aquelas registradas entre o pblico no beneficirio (8,1%) ou mesmo para a totalidade do mercado de trabalho (8,3%). Ademais, percebe-se tambm que, alm dos baixos rendimentos verificados anteriormente, a maior parte dos trabalhadores beneficirios do PBF estavam margem da proteo previdenciria em 2006: 75,2% dos beneficirios ocupados no estavam vinculados Previdncia Social, taxa bastante superior registrada para a totalidade dos ocupados (49,8%) no mesmo perodo. Para esses trabalhadores, muitas vezes, a transferncia do Bolsa Famlia cumpre funes desempenhadas pelos benefcios previdencirios, como no caso daqueles beneficirios desempregados que no tm acesso ao seguro-desemprego ou aos trabalhadores sem acesso ao auxlio-doena ou salrio-maternidade.
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TABELA 7
Indicadores de participao no mercado de trabalho e contribuio previdenciria dos benecirios e no benecirios do PBF 2006
Indicadores PIA / Pop Total PEA / Pop Total Taxa de Atividade (PEA/PIA) Ocupados* Desempregados** Ocupados no cobertos pela Previdncia Social Benecirios do PBF (%) 56,3 40,8 72,5 90,9 9,1 75,2 No Benecirios do PBF (%) 76,4 53,2 69,6 91,9 8,1 44,8 Total (%) 72,2 50,6 70,1 91,7 8,3 49,8
Fonte: IBGE/PNAD 2006. Elaborao: Ipea/Disoc. Notas: *Condio de Atividade para pessoas acima de 15 anos de idade. ** Condio de Ocupao para pessoas acima de 15 anos de idade.
A precariedade dos vnculos de trabalho dos beneficirios do PBF fica ainda mais evidente quando se considera a sua posio na ocupao (tabela 9). De acordo com a PNAD 2006, um tero dos beneficirios do PBF ocupados eram empregados sem carteira ou domsticos sem carteira; e cerca de um quarto (25,9%) eram trabalhadores por conta prpria. bastante expressiva tambm a quantidade destes beneficirios que trabalhavam sem remunerao, na produo para o prprio consumo, ou na construo para o prprio uso: 18,4% no total. Os baixos rendimentos e a incerteza que os cercam so, sem dvida, fatores importantes que limitam a filiao previdenciria desse pblico, mesmo que beneficirio de programas como o MEI, Programa Simplificado de Incluso Previdenciria e outros.43
TABELA 8
Comparao entre rendimentos da populao ocupada com 16 a 65 anos de idade, beneciria e no beneciria do PBF, segundo posio na ocupao 2006
Categorias Selecionadas Populao Ocupada com 16 a 65 anos Populao Ocupada com 16 a 65 anos (PBF) % % (PBF) Rend. Mediano Trab. Principal R$ 2.490.414 15.800 329.092 33,4 0,3 6,6 17,4 0,1 2,3 600 900 1000 Rend. Mediano Trab. Principal (PBF) R$ 400 312 350 (Continua)
Posio na ocupao no trabalho principal da semana de referncia Empregado com carteira Militar Funcionrio pblico estatutrio 27.913.126 268.668 5.534.530
43. Ver nota 19, seo 2.1.

(Continuao) Categorias Selecionadas Populao Ocupada com 16 a 65 anos Populao Ocupada com 16 a 65 anos (PBF) % % (PBF) Rend. Mediano Trab. Principal R$
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Rend. Mediano Trab. Principal (PBF) R$
Posio na ocupao no trabalho principal da semana de referncia Outros empregados sem carteira Empregado sem declarao de carteira Trabalhador domstico com carteira Trabalhador domstico sem carteira Trabalhador domstico sem declarao de carteira Contra prpria Empregador Trabalhador na produo para o prprio consumo Trabalhador na construo para o prprio uso Trabalhador no remunerado Total 14.965.966 3.457.856 17,9 24,2
350
260
572
1500
1.805.350
225.315
2,2
1,6
350
350
4.672.477
1.276.696
5,6
8,9
200
150
783
400
17.547.538 3.724.802
3.712.039 160.091
21,0 4,5
26,0 1,1
400 1500
200 500
2.899.018
1.154.741
3,5
8,1
104.989
21.368
0,1
0,2
4.040.896 83.478.715
1.450.103 14.293.515
4,8 100,0
10,2 100,0
0 450
0 240
Fonte: IBGE/PNAD 2006. Elaborao: Ipea/Disoc.
Do exposto at aqui, depreende-se que o PBF atua em situaes de destituio/insuficincia de renda por parte das famlias cujos membros economicamente ativos esto desempregados ou precariamente inseridos no mercado de trabalho. Nesse sentido, se diferencia da segurana de renda provida no mbito da previdncia, cujos benefcios, quando dirigidos populao ativa, buscam evitar que situaes de impossibilidade do exerccio do trabalho temporrias ou definitivas se transformem em situao de pobreza do trabalhador e sua famlia. Parte da garantia de renda ofertada pelo PBF parece estar operando ainda que precariamente nas lacunas de desproteo de outros instrumentos, cumprindo, por exemplo, um papel de seguro-desemprego, ou de auxlio-doena ou salriomaternidade para trabalhadores sem cobertura previdenciria.
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Entretanto, o campo de desproteo na qual o PBF atua mais amplo. No apenas o programa apoia famlias, cuja participao no mercado de trabalho se encontra comprometida ou fragilizada, como tambm protege famlias que participam ativamente do mercado de trabalho, contando mesmo com contratos formais e estveis de trabalho. Como pode ser observado nos dados apresentados, parte dos beneficirios do PBF est inserida no setor formal da economia e conta tambm com proteo previdenciria. Assim, o PBF acolhe tanto famlias cujos membros adultos esto inseridos em formas precrias de trabalho, como aqueles que, mesmo vinculados a empregos regulados e protegidos, no encontram no exerccio do trabalho fontes de renda capazes de assegurar uma sobrevivncia digna. Desta forma, a transferncia alcana aquelas famlias cujos trabalhadores, mesmo exercendo um trabalho seja ele formalizado ou no , no conseguem garantir, para si e sua famlia, uma vivncia fora da pobreza. Seus rendimentos no s se encontram abaixo da linha de pobreza definida pelo programa como, muitas vezes, flutuam em torno dela implicando um expressivo grau de incerteza em seu cotidiano. Constata-se que o PBF considera a insuficincia e a volatilidade de renda como caractersticas tpicas de algumas ocupaes, independentemente do comprometimento eventual ou definitivo da capacidade para o trabalho lgica com a qual a proteo previdenciria e o BPC operam. possvel, assim, afirmar que uma compreenso mais profunda sobre o papel que vem cumprindo este benefcio na sociedade brasileira depende de uma anlise integrada da pobreza e do mercado de trabalho. Em que pese a expressiva melhora observada nos ltimos anos, o mercado de trabalho brasileiro se desenvolve perpetuando problemas estruturais. Desta forma, mesmo supondo a manuteno do comportamento favorvel do emprego nas prximas dcadas, certamente persistiro ocupaes mais precrias, marcadas por rendimentos baixos e volteis. Como corolrio, provvel que a vulnerabilidade de renda persista, para alguns segmentos da sociedade, os quais, por conseguinte, permanecero necessitando de proteo, por meio de transferncias monetrias no contributivas. Efetivamente, esse contexto explica a manuteno de um piso bsico do PBF que, voltado aos grupos mais pobres, garante uma renda independente da composio das famlias. Os benefcios variveis, por sua vez, reconhecem, de um lado, a vulnerabilidade especfica das crianas e dos adolescentes em famlias marcadas pela situao de pobreza e, de outro, a impossibilidade, no mercado de trabalho brasileiro, de enfrentamento desta vulnerabilidade pela simples responsabilizao das famlias. nesta dupla interveno, caracterizada pelos dois pisos operados pelo programa, que se pode entender a relevncia deste programa no contexto da proteo social brasileira.
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3.4 A assistncia s famlias e s crianas
Como anteriormente ressaltado, a inovao representada pelo PBF est relacionada ao fato de visar a um pblico cuja vulnerabilidade reconhecida se vincula predominantemente situao de extrema pobreza, independentemente da configurao familiar ou do fato de seus membros adultos exercerem ou no um trabalho. Mas justamente em face desse aspecto, responsvel pelo carter inovador do PBF, que se encontra uma forte tenso diante de sua legitimao e consolidao. Garantir uma renda s famlias cuja populao adulta est apta para o trabalho questiona a prpria centralidade do trabalho que organiza as sociedades produtivistas. Esta tenso se soma aos desafios tradicionais consolidao do campo da assistncia social e dificuldade de legitimao da natureza solidria e no contributiva de sua interveno. No caso da assistncia social, h uma separao clara entre os que financiam e os que recebem os benefcios. A ausncia de reciprocidade entre beneficirios e os que financiam seus benefcios pode aumentar ainda mais a tenso neste campo da proteo social.44 Tais tenses so menores quando os beneficirios so idosos, crianas ou deficientes, mas se adensam quando se trata de benefcios dirigidos populao em condies de exerccio do trabalho. A demanda por contrapartidas busca, em larga medida, compensar tais dificuldades de legitimao, particularmente fortes em sociedades altamente produtivistas, e cujos assentos individualizadores se fazem cada vez mais presentes.45 Por outro lado, prover um benefcio populao em idade ativa sem a contrapartida contributiva muitas vezes interpretado como uma interferncia no mercado de trabalho e, mais ainda, um relaxamento da obrigao do trabalho que estrutura a sociedade. Sob a alegao de desvio moral preguia, irresponsabilidade, indolncia no comportamento dos beneficirios, certos setores questionam o papel dos programas de transferncias de renda. Vale lembrar que as suspeitas morais sobre os pobres sustentaram historicamente a organizao das prticas assistenciais e a diviso de seus beneficirios entre merecedores e no merecedores, implicando uma efetiva barreira ampliao da cobertura da proteo social. Estas so tenses que ainda operam no campo da garantia de renda no contributiva no Brasil. Por fim, vale lembrar que a extensa cobertura de um benefcio voltado s famlias pobres responde tambm inexistncia, no Sistema Brasileiro de Proteo Social, de um benefcio voltado s crianas. Um expressivo conjunto de pases reconhece que mesmo com o mercado de trabalho atuando em favor de nveis satisfatrios de renda, a existncia de crianas apresenta-se como um risco adicional de empobrecimento dos trabalhadores e de suas famlias, risco que
44. Ver, a respeito, Morel (1999). 45. Castel (2009) analisa a trajetria recente de revalorizao do indviduo nas sociedades modernas, em um processo que ele nomeia de descoletivizao.
332
deve ser protegido. No Brasil, a escassa cobertura do salrio-famlia dificulta sua vinculao a uma efetiva poltica de benefcios familiares. A alterao da composio familiar e a presena de crianas eram majoritariamente percebidas, antes do PBF, como uma circunstncia a ser enfrentada privadamente.46 nesse contexto que os benefcios no contributivos voltados s famlias vm se consolidando no pas. De fato, o fraco dinamismo econmico, o baixo crescimento dos postos de trabalho formais e a queda da renda mdia do trabalho, observados durante a dcada de 1990, abriram caminho para a instituio de polticas de transferncia de renda, concebidas inicialmente como medidas pontuais de enfrentamento da pobreza. Entretanto, o reconhecimento da persistncia da pobreza a despeito da participao no mercado de trabalho, somado insuficincia da cobertura do seguro social e inexistncia de benefcios familiares no pas, fizeram dos benefcios assistenciais um pilar adicional da proteo social. Por intermdio deles, tornou-se possvel proteger segmentos da populao que se encontram incapazes tanto de obter renda satisfatria via trabalho, quanto de precaver-se de eventos incapacitantes para isto, via seguro social contributivo, especialmente aqueles cujos contextos familiares so marcados pela presena de crianas. Contudo, e concluindo esta seo, cabe destacar que a eficcia do PBF como instrumento de combate pobreza infantil ainda encontra efetivos desafios, quer institucionais quer polticos. De fato, em 2008, 47% das crianas brasileiras de 0 a 15 anos estavam em situao de pobreza. um nmero preocupante uma vez que, no mesmo ano, o PBF j havia alcanado uma cobertura bastante significativa. Antes que tal observao suscite concluses equivocadas acerca da capacidade de o PBF efetivamente alcanar os mais pobres, vale ressaltar que no h evidncias de que a expanso do programa provocou uma piora na qualidade de sua focalizao (SOARES; RIBAS; SOARES, 2009). Assim, o elevado percentual de crianas pobres, mesmo com a presena do programa, sugere a necessidade de fortalecimento do PBF para enfrentar a pobreza infantil. Para tanto, o PBF teria que operar com valores mais altos de benefcios, em especial no que se refere a sua parcela varivel. No obstante, as dificuldades para aumentar os valores do benefcio so expressivas, e no se restringem s implicaes oramentrias. No debate pblico brasileiro, o PBF conhecido principalmente por operar em favor das famlias com crianas. Mesmo assim, assiste-se com certa frequncia s demandas de setores da sociedade pela implementao das chamadas portas de sada, refletindo uma expectativa de que as prprias famlias se responsabilizem integralmente por suas crianas. O desconforto com a transferncia de renda se expressa ainda com mais clareza em manifestaes de receio de que o PBF gere
46. Tampouco a iseno para dependentes operada no Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF) considerada no Brasil como uma ao governamental de natureza social. Ao contrrio do que ocorre em outros pases, onde tais dedues scais tambm so computadas entre os esforos sociais do governo em benefcio das famlias.
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incentivo maternidade irresponsvel. Tais resistncias no se manifestam, entretanto, nem relao ao salrio-famlia, nem em virtude das dedues do IRPF relacionadas existncia de filhos dependentes do contribuinte. A temtica da pobreza infantil efetivamente ainda no objeto relevante no debate pblico brasileiro. O curto alcance deste debate e a fraca legitimidade deste fenmeno como problema social tampouco tm permitido o aprofundamento das demandas e do planejamento de servios pblicos de qualidade em diversos campos, mas principalmente nos da sade e da educao infantil e fundamental. Parece claro que a pobreza no se resume privao da renda, e que muitos dos componentes para uma vida de qualidade como segurana pblica ou acesso justia no so disponibilizados no mercado (KERSTENETZKY, 2009). E especialmente no caso das crianas que tanto o usufruto de condies de bem-estar como a construo de oportunidades dependem do acesso a servios pblicos de qualidade. Esta discusso precisa ser ampliada, tanto no que se refere renda e aos servios, como integrao de ambas as dimenses.
4 PERSPECTIVAS PARA A CONSOLIDAO DO SISTEMA DE GARANTIA DE RENDA
As sees anteriores deste trabalho tiveram por objetivo apresentar os programas sociais brasileiros que operam benefcios monetrios e analis-los na perspectiva de um sistema de garantia de renda populao. Para tanto, foram identificadas as caractersticas e os pblicos-alvo de cada um dos programas, os princpios sob os quais estes se organizam, bem como os seus principais desafios em virtude da proteo instituda e das descoberturas existentes. A anlise permitiu constatar que os benefcios monetrios, elemento constituinte do SBPS desde seus primrdios, com a instituio da previdncia social, tiveram sua importncia acentuada nas ltimas duas dcadas, graas no s ampliao da populao coberta e do volume de recursos despendidos, mas tambm ampliao das situaes sociais protegidas e natureza da proteo afianada. Da proteo estrita aos riscos sociais oferecida aos trabalhadores formais, e efetivada por benefcios de natureza contributiva, os benefcios monetrios estenderam-se a outros pblicos e abarcaram novas frentes de vulnerabilidade. Como consequncia, impactos positivos se fizeram sentir, seja no mbito da reduo da pobreza e da desigualdade, seja no que se refere manuteno do consumo das famlias e sustentao da economia em momentos de crise da atividade produtiva. Por outro lado, este captulo tambm apresentou alguns elementos do quadro de desproteo que emerge do atual perfil do nosso Sistema de Garantia de Renda. Destaca-se a presena ainda largamente difundida da informalidade nas relaes de trabalho, frequentemente associada instabilidade e precariedade de ocupao e renda. As inseres precrias no mercado de trabalho se desdobram,
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de um lado, na limitada cobertura previdenciria da populao ativa, e de outro, na renda insuficiente obtida pelas famlias, com reflexo nas altas taxas de pobreza infantil. As dificuldades enfrentadas pelo Sistema de Garantia de Renda vo, entretanto, para alm da temtica da cobertura. Como se sabe, o perfil regressivo da carga tributria nacional constrange negativamente o impacto redistributivo dos programas pblicos que operam benefcios monetrios contributivos ou no contributivos, seja visando proteo aos riscos sociais, seja atuando no combate pobreza. Paralelamente, o alto patamar de gasto pblico associado aos programas de garantia de renda continua representando um efetivo esforo para o pas, pressionado por demandas variadas, em um quadro de premncias e presses que compem os difceis embates em torno do fundo pblico. Nesse contexto, o debate em torno das alternativas para o desenvolvimento futuro de nosso Sistema de Proteo Social, e mais particularmente de nossos programas de garantia de renda, apresenta expressivas divergncias. De um lado, h uma relativa convergncia quanto ao reconhecimento de que o padro de proteo social meritocrtico-corporativo que vigorou at os anos 198047 foi ultrapassado pelos dispositivos adotados pela CF/88, especialmente os relacionados seguridade social. Contudo, a avaliao em termos dos ganhos efetivados pelo novo modelo, assim como as perspectivas a respeito de sua viabilidade, divide analistas e engaja diferentes propostas. De fato, ancoradas em distintos diagnsticos sobre a situao social e a prioridade do gasto pblico, bem como em diferentes expectativas a respeito do crescimento econmico e da trajetria do mercado de trabalho, alternativas vm sendo apresentadas, que merecem ser aqui resgatadas e analisadas em seus possveis impactos, mesmo que de forma ainda preliminar. Trs agendas destacam-se no debate pblico nacional e internacional, apontando para diferentes perspectivas de desenvolvimento do Sistema Brasileiro de Proteo Social, as quais sero discutidas nesta seo final: a primeira, que ser aqui denominada como proteo residual; a segunda, universalismo bsico; e a terceira, consolidao da seguridade social. Estas diferentes perspectivas desenham alternativas possveis matriz brasileira atual de garantia de renda, mas com repercusses importantes sobre outras reas da poltica social. fato que as agendas a serem discutidas, bem como os modelos alternativos de proteo social que elas acolhem, se fortalecem ou se enfraquecem como possibilidades estratgicas em dilogo permanente com a conjuntura econmica e social. Ou seja, as transformaes na dinmica produtiva, no cenrio macroeconmico e nas condies de vida afetam os cenrios de longo prazo, tornando mais ou menos atraentes ou factveis algumas das alternativas em disputa. Mas cabe reconhecer que os sistemas de proteo social so, sobretudo, apostas
47. Sobre o padro meritocrtico-corporativo da proteo social brasileira, ver Draibe (1989).
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em um modo de sociabilidade, em que o papel do Estado e o desempenho do mercado e das redes de proteo tradicionais so diferentemente valorizados e associados a distintas potencialidades, sejam produtoras, sejam destruidoras de bem-estar. neste contexto que se buscar resgatar, ainda que de forma rpida, as trs agendas alternativas atualmente identificveis no debate pblico, analisando os diagnsticos que os sustentam e suas possveis implicaes.
4.1 A proteo residual
A inscrio da seguridade social na CF/88 foi recebida com entusiasmo pelos que consideravam a afirmao e ampliao dos direitos sociais um pressuposto para a consolidao da democracia e de um padro de desenvolvimento inclusivo no pas. Contudo, esta no foi a nica reao que este evento suscitou. Em sentido inverso, crticos de diferentes matizes somaram-se em uma condenao enftica deste projeto, percebido como excessivo e anacrnico, capaz de comprometer no apenas o equilbrio das contas pblicas, mas o prprio crescimento econmico. Para fazer frente a ele, uma nova agenda foi sendo elaborada, propondo um conjunto de reformas.48 Tal agenda organizou-se sob o princpio da imperiosa necessidade de restrio da interveno do Estado e da sua concentrao no objetivo de erradicao da pobreza, tendo como estratgia principal a adoo de programas de transferncia de renda focalizados nos segmentos mais pobres da populao. Da sua denominao aqui atribuda, proteo residual, que remete tipologia de Estados de Bem-Estar de Titmuss (1958) para descrever um tipo de Estado que, no campo das polticas sociais, compromete-se apenas com os grupos marginais da sociedade (ESPING-ANDERSEN, 1989).49 A ideia de um Estado social mnimo, mas eficiente no uso dos recursos pblicos, e efetivo na finalidade de combater a pobreza, ganhou flego ao longo da dcada de 1990, apontando para uma mudana em profundidade do Sistema Brasileiro de Proteo Social desenhado em 1988, que evidenciava caractersticas universalistas.50 Contrapunha-se a este, um modelo residual, cuja principal tendncia seria a de conferir centralidade aos programas focalizados de transferncia de renda, reduzindo-se, por outro lado, o alcance e a aplicao de recursos pblicos nos demais instrumentos de garantia de renda: a previdncia social sobretudo no seu segmento rural, subsidiado e o Benefcio de Prestao Continuada. Protegendo exclusivamente aqueles em efetiva condio de necessidade, com nfase nas transferncias condicionadas, estaria o Estado descompromissado de
48. Sobre as reaes ao texto constitucional a as reformas que elas inspiraram durante a dcada de 1990, ver Fagnani (2008). 49. Em contraste com o modelo institucional que preconiza a interveno ampla do Estado pelas polticas universalistas incidentes sobre todas as arenas distributivas vitais para o bem-estar social , o modelo de proteo residual de Titmuss refere-se a Estados que s admitem responsabilizar-se pelo bem-estar social dos indivduos quando a famlia ou o mercado falham (TITMUSS, 1958 apud ESPING-ANDERSEN, 1989.) 50. Ver nota anterior.
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operar outros programas de transferncia de renda, devolvendo aos indivduos e s famlias a responsabilidade pela garantia de seu bem-estar (HOLZMANN; JORGENSEN, 2000). A perspectiva que se desenhava era de que, cobrindo ativos e inativos, os programas de renda focalizados no apenas concederiam efetiva proteo s pessoas em situao de extrema pobreza, como permitiriam a concentrao de esforos pblicos entre os mais necessitados. Essa proposta atribua especial nfase operacionalizao de condicionalidades, dimenso central do novo modelo de interveno social. As famlias beneficirias deveriam ser estimuladas a cumprir algumas atividades que promovessem o desenvolvimento das capacidades seus membros, em especial das crianas. As condicionalidades deveriam operar como incentivos melhoria do nvel educacional e das condies de sade e assim permitir melhores perspectivas de insero no mercado de trabalho. Neste sentido, seria ainda necessrio o aprimoramento contnuo da focalizao dos programas de transferncia de renda, bem como sua progressiva integrao com outras polticas sociais voltadas aos mais pobres. Finalmente, associado a estas diretrizes, impunha-se o fortalecimento de polticas visando operar portas de sada para as famlias beneficirias. Novas condicionalidades poderiam ser agregadas, a partir da integrao dos programas de transferncia de renda com o Sistema Pblico de Emprego e organizando a oferta de servios assistenciais, articulando-os com programas de integrao produtiva. Na dcada de 1990, esta agenda ganhou ampla adeso no pas, o que redundou na implementao de diversos programas de transferncia de renda pelo governo federal a partir de 2000, os quais foram depois unificados no Bolsa Famlia em 2003. Contudo, conforme j mencionado anteriormente, a adoo do PBF no implicou a reduo do espectro do Sistema de Proteo Social Pblico, nem dos programas que, no seu interior, operam benefcios monetrios. Nos anos mais recentes, pode-se falar mesmo de certo recuo da agenda da proteo residual, o que pode ser explicado, ao menos em parte, pela melhoria dos indicadores econmicos e sociais do pas no perodo, que teria permitido o apaziguamento de tenses polticas e de conflitos distributivos em torno do oramento pblico. Contudo, em um cenrio econmico adverso de baixo crescimento, aumento do desemprego e mais restries fiscais tal agenda pode vir a recuperar flego, na medida em que, para um conjunto de atores sociais relevantes, adeptos de uma leitura econmica mais ortodoxa, seus pressupostos necessidade de conteno do gasto pblico, liberao de recursos pblicos para investimentos no setor produtivo e ampliao da poupana interna permanecem vlidos. Tendo em vista as incertezas que povoam o futuro, cabe avaliar os mritos e as fraquezas da agenda da proteo social residual, no apenas pela tica de sua adequao a um programa de gesto macroeconmica, mas pela perspectiva da sua contribuio para o fortalecimento da integrao e da coeso da sociedade brasileira. Neste sentido, cabe no menosprezar o fato de que somos uma sociedade
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profundamente desigual, marcada por grandes distncias sociais e simblicas. Uma agenda de proteo social residual, que limite a responsabilidade do Estado aos mais pobres e estenda a mercantilizaco dos diversos dispositivos de proteo social (seguro-desemprego, previdncia social, acesso sade), pode favorecer ao agravamento das desigualdades de renda, aumentar os diferenciais de qualidade entre os servios ofertados e o padro de oportunidades disponveis aos diferentes grupos sociais, ampliando assim o movimento de dualizao da sociedade. A concentrao de esforos e recursos pblicos na proteo aos mais pobres e a transferncia da funo de proteo dos mais ricos para o mercado aumentariam ainda a desproteo daqueles setores da populao que, no estando em situao de necessidade, encontram-se em condies de vulnerabilidade e incerteza. Incluem-se aqui os amplos segmentos sociais que dependem do trabalho para obter meios para sua sobrevivncia, e que, na contingncia de no poder exerc-lo, encontram amparo no seguro social pblico. Contra esses argumentos, poder-se-ia interpor aquele que assevera que a diminuio do gasto pblico, a reduo da carga tributria que ela permitiria, ao lado da privatizao dos servios sociais, confeririam uma tal dinmica economia que a tornaria capaz de ampliar significativamente as condies dos segmentos intermedirios para comprar sua proteo no mercado; e o de que a prpria oferta desta proteo pelo mercado, altamente competitiva e adequadamente regulada, cumpriria os necessrios padres de qualidade e equidade. No , contudo, o que sugere a experincia de outros contextos nacionais que adotaram a agenda da proteo social residual. Neste sentido, o caso dos Estados Unidos no campo da sade paradigmtico. Ali, a descobertura de vastos contingentes de extratos mdios da populao, por planos ou seguros de sade, tem sido persistente, alm de marcada por uma oferta de servios de baixa qualidade.51
4.2 O universalismo bsico
A crtica ao modelo de proteo social brasileiro, em especial no que se refere ao seu alto nvel de gasto e sua baixa efetividade diante dos mais pobres, tem se desdobrado, em anos recentes, em uma nova agenda propositiva. Esta segunda agenda tambm se apoia em uma avaliao crtica sobre os programas de transferncia de renda implementados nas ltimas dcadas pelos pases em desenvolvimento, em especial os da Amrica Latina. Em que pese o reconhecimento dos impactos positivos de tais programas na reduo da pobreza, a crtica concentra-se em algumas de suas caractersticas: seriam polticas transitrias, de baixa qualidade e, na maioria dos pases, incapazes de incluir parte expressiva dos setores vulnerveis.52
51. Ver Uga (2001). 52. Ver Filgueira et al. (2006).
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Por outro lado, esses crticos tambm no aderem agenda da proteo residual, seja em sua perspectiva de limitar a responsabilidade estatal ao combate pobreza por meio de programas de transferncia de renda focalizados, seja quanto sua recomendao de delegar ao mercado a proviso de benefcios e servios sociais. Neste sentido, reconhecem os riscos de aprofundamento da segmentao social nos pases latino-americanos, bem como de comprometimento do acesso aos servios sociais por amplas parcelas da populao que a privatizao destes servios engendraria. Entendem tambm que os programas de transferncia de renda, condicionais ou no, no enfrentam efetivamente as causas da reproduo da desigualdade, mas ao contrrio, reforam-nas, enfraquecendo ainda mais a coeso social existente nesses pases e ampliando a desproteo e a vulnerabilidade social de vrios de seus segmentos. Nesse contexto, propem a ampliao da presena do Estado no campo social, garantindo a oferta universal e de qualidade a um conjunto mnimo de benefcios e servios.53 A eleio deste conjunto mnimo se daria em funo das caractersticas socioeconmicas de cada pas, preservada qualquer presso excessiva sobre os oramentos pblicos. No campo da garantia de renda, ganham destaque as propostas de instituio de um benefcio universal para crianas, alm de um benefcio bsico universal no contributivo para idosos, nos moldes de uma renda mnima para inativos. A ideia de criao de benefcios mnimos universais vem efetivamente avanando no contexto brasileiro. Para alguns, o prprio PBF poderia ser a base para a organizao de um patamar mnimo de renda, extensvel seja a todas as famlias, seja a todas as crianas brasileiras. Para outros, o PBF poderia conviver com outros programas de transferncia de renda. Parece ser este o sentido da proposta de criao de uma renda para os idosos que substitua os benefcios monetrios no contributivos e semicontributivos atualmente existentes (BPC e previdncia rural). O benefcio bsico universal aos idosos, de natureza assistencial e no vinculado ao salrio mnimo, representaria um novo arranjo institucional no mbito da seguridade social. De um lado, instituiria uma renda ancorada na cidadania, capaz de garantir um patamar mnimo a todos os idosos e impedir a reproduo de situaes de extrema pobreza. De outro, reduziria os gastos com os subsdios Previdncia Social e o beneficio assistencial aos idosos, ambos com pisos fixados em um salrio mnimo. Neste novo ambiente institucional, a previdncia social seria objeto de nova regulamentao, que fortalecesse a vinculao entre contribuio e benefcio, podendo-se evoluir para a transferncia ao setor privado de parte ou da integralidade da cobertura dos riscos sociais dos trabalhadores, inclusive o risco velhice e invalidez.
53. Ver Molina (2006).
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Se fato que tal proposta aponta para a afirmao de um direito amplo e incondicional aos idosos, ela pode, entretanto, representar um efetivo recuo na garantia de proteo social efetivada atualmente no pas. Vale lembrar que, como j citado, o Brasil praticamente universalizou sua cobertura da garantia de renda aos idosos. Tal conquista se assenta na articulao de um pilar contributivo e um no contributivo, cujas coberturas complementam-se garantindo que tenha sido praticamente superada a situao de indigncia entre os idosos.54 A implementao de um novo benefcio universal aos idosos representaria uma expressiva alterao na institucionalidade da proteo social brasileira, ao mesmo tempo em que pouco contribuiria no sentido de garantir a proteo social no mbito da renda a este pblico. A criao de um benefcio assistencial universal para idosos desvinculado do salrio mnimo provavelmente implicaria a instituio de uma vulnerabilidade de renda j superada no Sistema Brasileiro de Seguridade Social. De fato, para incluir cerca de 7% dos idosos brasileiros que no contam com cobertura da seguridade social, a proposta de universalizao baseada na operacionalizao de um benefcio de valor abaixo do salrio mnimo aponta para alguns impactos que devem ser analisados com ateno. De um lado, implica considerar que o atendimento das necessidades bsicas custe menos aos idosos do que aos demais segmentos da populao, em especial aos trabalhadores da ativa. Considerando que tanto a aposentadoria previdenciria quanto o BPC se qualificam como polticas de garantia de uma renda substitutiva ou seja, que visam repor os rendimentos daqueles que, por idade ou incapacidade, no mais participam do mercado de trabalho , seu valor mnimo foi associado ao salrio mnimo devido finalidade deste em assegurar a manuteno das necessidades bsicas. Ademais a suposio de algum excesso nesta poltica de piso dos benefcios aos idosos associado ao salrio mnimo no parece estar fundamentada em nenhum estudo sobre condies de vida ou necessidades sociais deste grupo da populao. De outro lado, cabe lembrar que se um benefcio universal aos idosos teria um impacto efetivo na reduo do gasto social e na eliminao completa da indigncia nesta populao, tal benefcio pode redundar, por outro lado, a ampliao do nmero de pobres neste grupo e, mesmo, entre as famlias brasileiras, ainda que isto parea paradoxal. Pois, como j apontaram algumas simulaes sobre as taxas de pobreza no pas, os benefcios sociais com valores reduzidos amenizam
54. As objees levantadas operao simultnea de um pilar contributivo e um no contributivo quais sejam, o estmulo a informalidade e o desestmulo manuteno da contribuio previdenciria no encontraram at o momento comprovao emprica. Isto parece se dever ao fato de que i) a contribuio previdenciria no d acesso apenas cobertura do risco velhice, mas a um conjunto bastante mais extenso de protees; e ii) o emprego regulamentado e o contrato formal de trabalho trazem outras vantagens ao trabalhador alm do acesso Previdncia Social.
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as situaes de misria, mas no permitem maioria das famlias beneficirias erguerem-se acima das linhas de pobreza.55 O exemplo de uma proposta como a do benefcio universal aos idosos serve, no caso da garantia de renda, para apontar as dificuldades que esto subjacentes agenda do universalismo bsico. So dificuldades particularmente relevantes no contexto de desigualdades sociais como as observadas no Brasil. O atendimento s necessidades bsicas deve sim ser garantido a todos os cidados. Mas no caso brasileiro, parece haver pouca dvida sobre o fato de que o acesso a um valor digno do benefcio constitui a questo central nesse debate. Efetivamente, neste caso, parece ser menos a afirmao da universalidade em si ademais j progressivamente afirmada como princpio no caso dos idosos e comeando a s-lo no caso da garantia de renda s crianas56 , mas sim a garantia de patamares significativos de acesso renda e de qualidade nos servios, que faro a diferena no mbito da proteo social e do prprio nvel de bem-estar. No entanto, como tambm j citado, no caso das crianas, a ampliao dos valores dos benefcios monetrios mostra-se um tema de difcil tratamento. Benefcios de valores expressivos voltados s crianas esbarram no fato de que seus titulares sero os membros adultos das famlias, participantes do mercado de trabalho. Neste campo, a relao entre benefcios e o avano na oferta de servios sociais de educao infraestrutura urbana que parece o caminho promissor para o avano da melhoria das condies de vida e de acesso a oportunidades e promoo de incluso em um novo patamar de integrao social.
4.3 Consolidao da seguridade social
As agendas e os cenrios alternativos desenhados anteriormente se afirmaram como opes crticas ao modelo acolhido pela CF/88 que, no campo da garantia de renda, consolidou o SBPS em seus pilares contributivo e no contributivo, a serem sustentados por contribuies de trabalhadores e empregadores, assim como por um amplo aporte de recursos fiscais. De um lado, efetivamente ampliou-se o pilar contributivo, com a incluso dos trabalhadores rurais, posteriormente complementado por esforos
55. O risco de dualizao do SBPS tampouco seria evitado com a adoo dos benefcios mnimos universais. Substituir mecanismos que subsidiam o sistema previdencirio e assistencial por dentro (permitindo que dois teros dos idosos recebam benefcios de mesmo valor, correspondente a um SM) por um sistema que ampliaria signicativamente a distncia entre benefcios contributivos e no contributivos no parece constituir propriamente um avano da poltica social. Contudo, no se pode minimizar a necessidade de incluir os 7% de idosos ainda sem cobertura da proteo social brasileira. Contudo, pelos argumentos aqui expostos, no parece que a melhor estratgia para viabilizar tal incluso seja alterar toda a engenharia da proteo social j instituda para esse pblico com relativo sucesso. 56. Se fato que o PBF no se institui como direito no Brasil, garantida a sua reclamao e o atendimento automtico queles que demonstrarem estar dentro das condies xadas pelo programa, a sua signicativa cobertura praticamente instituiu o reconhecimento do direito de acesso ao complemento de renda nos casos de famlias com crianas em situao de extrema pobreza.O PBF garante uma cobertura de 36,4% das crianas. Somando-se a cobertura do PBF efetuada pelo pagamento do salrio-famlia e mais as isenes do Imposto de Renda, obtm-se um patamar de 67,3% de cobertura das crianas brasileiras no campo da garantia de renda, seja por um benefcio monetrio direto, seja por um indireto (SOARES et al., 2010). Mas resta a ser enfrentado oproblemado valor diferenciado dos benefcios e da descoberturaainda existentes.
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de incluso dos trabalhadores informais urbanos. Contudo, a limitao da capacidade contributiva dos novos grupos includos promoveu a necessidade de aporte de mais amplos recursos oramentrios. Por outro lado, a CF/88 instaurou o pilar no contributivo, reconhecido como direito social para idosos e pessoas com deficincia em situao de pobreza. Este pilar foi complementado, por sua vez, com os programas condicionais de transferncia de renda e consolidado pelo PBF, ampliando os gastos pblicos no campo da garantia de renda. De fato, em que pese ter sido criado e implementado de forma paralela aos demais programas de garantia de renda, o PBF no tem implicado uma reforma na natureza do Sistema Brasileiro de Proteo Social mas, ao contrrio, como foi mostrado neste captulo, tem operado expandindo o SBPS para pblicos at ento desprotegidos e vem alargando o seu escopo protetivo no sentido da ampliao dos direitos sociais sinalizados pelo texto constitucional. Como consequncia, assistiu-se passagem de um modelo de proteo social ocupacional57 ou meritocrtico para um regime mais abrangente, em que os direitos sociais no se assentam unicamente sob o trabalho, mas passam a dialogar com a condio de cidadania. Neste sentido, o processo de ampliao da garantia de renda observado no Brasil nas ltimas duas dcadas distingue-se do padro histrico da poltica social implementada no pas, na medida em que aponta para a ampliao da cidadania social dos brasileiros. Contudo, este processo resultou na acumulao de programas, e este acmulo tem sido objeto de crticas. Apontase que tal construo no teve no princpio da equidade um de seus pressupostos organizativos, mas, ao contrrio, tal organizao institucional manteria privilgios corporativos e reforaria desigualdades no mbito da proteo social.Entretanto, esse tipo de crtica aparenta ser pouco pertinente no caso da experincia brasileira recente. Desconsiderando o regime previdencirio dos servidores pblicos, parece inadequado falar de privilgios corporativos, na medida em que um quarto dos benefcios previdencirios do RGPS se mantm no valor de at dois SMs, e o teto mximo se limita a 7,3 SMs dados de dezembro de 2009. Como foi visto no decorrer deste texto, os patamares de cobertura de alguns riscos sociais (velhice e viuvez) so expressivos. Ademais, a incluso de grupos dotados de baixa capacidade contributiva, bem como o recurso a mecanismos gerais de financiamento, para sustentar parte expressiva dos benefcios voltados para este pblico, tambm sinaliza para a ampliao de direitos de cidadania. Tambm nos casos de maternidade e da existncia de crianas na famlia, os instrumentos de garantia de renda vm se expandindo para alm dos assalariados ou dos contribuintes aos seguros sociais.58 No quadro atual, nas situaes de doena e de desemprego de trabalhadores urbanos de precria insero no mercado de trabalho que a garantia de renda do SBPS menos efetiva e mais desigual.
57. Ver, a respeito, Sposati (1989). 58. A referncia aqui no se limita apenas ao PBF, mas aos benefcios eventuais da assistncia social e ao salrio-famlia.
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Em que pesem as dificuldades j citadas de integrao de programas e benefcios, da manuteno de patamares de desproteo e de fixao de metas claras de proteo, no campo do financiamento que emergem as maiores contradies do atual modelo, e onde se revela sua natureza no equitativa. De fato, a efetivao de uma matriz de garantia de renda na seguridade social brasileira, com as caractersticas aqui descritas, implicou expressivo aumento do gasto social no perodo ps-constituinte, o qual repousou majoritariamente sobre um padro de financiamento que sobrecarrega os grupos mais pobres da populao, minimizando o seu impacto redistributivo. Sem uma reforma nos mecanismos de financiamento desses programas, os impactos sociais e distributivos das polticas sociais de garantia de renda continuaro bastante comprometidos.
5 CONCLUSO
A consolidao de um modelo abrangente de garantia de renda no Brasil implica no somente a afirmao de mecanismos efetivos de combate pobreza e desigualdade como a afirmao de garantias de renda por meio da operao e integrao de benefcios contributivos e no contributivos, assim como com a melhoria da oferta e qualidade dos servios sociais. Operando como parte do Sistema Brasileiro de Proteo Social, o PBF vem integrar o Sistema de Garantia de Renda, cobrindo um pblico at ento desprotegido e potencializando os efeitos que outros benefcios deste sistema promovem sobre a pobreza e a desigualdade. O PBF integra-se, assim, ao conjunto mais amplo de intervenes pblicas que abarcam tambm as polticas de proteo ao mundo do trabalho e aos riscos sociais, atuando no apenas no combate, mas tambm na preveno da pobreza. em face desse conjunto de objetivos que o Bolsa Famlia deve ser entendido como um programa de carter permanente, a ser afirmado como direito social. Polticas e programas sociais que operam benefcios monetrios podem oferecer proteo s pessoas em situao de pobreza, produzir impactos na reduo da desigualdade de renda e atuar preventivamente contra situaes de vulnerabilidade e risco social. Ou seja, em um horizonte amplo, de integrao de medidas compensatrias com medidas preventivas, que podemos falar de um Sistema de Garantia de Renda no pas. Em que pese a ampla cobertura instalada e as diversas funes desempenhadas, os desafios continuam sendo expressivos nesse campo da proteo social. Particularmente relevante a meta de evitar a consolidao da dualidade da proteo social brasileira, em um modelo que opera com princpios, instituies, oramentos e fundos pblicos diferenciados. Por outro lado, cabe ressaltar que diante dos graus de desigualdade que marcam a sociedade brasileira, operar com a ideia de princpios nicos ou unificadores, como o caso das propostas de polticas sociais voltadas exclusivamente aos mais pobres ou mnimos sociais que viessem a substituir um conjunto de intervenes em
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vigor, parece apontar mais para problemas do que solues. O objetivo de garantir amplo acesso s polticas sociais no implica impossibilidade de operar com o princpio da equidade e com instrumentos especficos de promoo e integrao social. Ao contrrio, parece ser pela via da operao simultnea dos princpios da universalidade com a equidade que o Brasil poder, como tem feito nos ltimos anos, avanar no caminho da reduo da desigualdade e da construo de novas perspectivas de dinmica e mobilidade social. Por fim, necessrio recusar enfaticamente o acantonamento da temtica da pobreza na rbita exclusiva dos programas de garantia de renda ou mesmo da poltica social. No se pode minimizar a complexidade do debate sobre a relao entre poltica social e o desenvolvimento nacional. Em uma perspectiva de desenvolvimento com equidade, a poltica social tem um papel importante a cumprir, o qual se traduz em trs eixos distintos: i) direitos sociais como promotores de oportunidades e capacidades necessrias incluso social dos grupos historicamente alijados dos benefcios do crescimento econmico; ii) redistribuio da renda, promovendo igualdade e induzindo o investimento produtivo; iii) induo da demanda efetiva por meio do gasto social.59 Diante de tal paradigma de desenvolvimento, constata-se um relativo sucesso da poltica social brasileira conduzida ps-Constituio de 1988, na medida em que prov algumas das dotaes de bens primrios e capacidades essenciais ao desenvolvimento com equidade (DELGADO; THEODORO, 2005). Efetivamente, a poltica social vem contribuindo para a construo de um novo patamar de integrao e de coeso social, fortalecendo direitos, promovendo igualdade e alterando o quadro da pobreza. H que reconhecer, contudo, seu limitado alcance redistributivo, que por sua vez relaciona-se ao carter regressivo do seu financiamento. Por outro lado, deve-se observar que o gasto social cumpre um papel importante e dinmico na economia brasileira, sendo que os programas e as polticas mais progressivos so exatamente aqueles cuja contribuio mais efetiva para o crescimento econmico (MOSTAFA; SOUZA, 2010). Em suma, considerando o arranjo da poltica social com sua orientao para a igualdade e o impacto econmico do gasto social, pode-se concluir que a poltica social em vigor se coaduna com um projeto de desenvolvimento com justia, em que pese a necessidade de aperfeioamento, inclusive do seu financiamento. Contudo, h um limite claro quanto ao alcance da poltica social, quando se vislumbra uma efetiva alterao das relaes sociais e da forte desigualdade que elas reproduzem. Neste sentido, necessrio reconhecer a relevncia do modelo de crescimento econmico perseguido, e no apenas do seu ritmo ou intensidade.
59. Sobre o paradigma de desenvolvimento com equidade bem como sua relao com a poltica social, consultar Delgado e Theodoro (2005).
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Trata-se fundamentalmente do modo como o processo de crescimento incorpora ou no as parcelas da populao economicamente ativa desocupadas ou subocupadas, em particular aqueles trabalhadores com menos qualificao. No caso dos instrumentos de garantia de renda, mais particularmente do PBF, seu impacto encontra um efetivo limite em consequncia do desafio de ofertar, s populaes mais vulnerveis, oportunidades para uma melhor insero laboral, seja caracterizada pela maior produtividade do seu trabalho, seja por relaes de trabalho mais estruturadas. Com efeito, trata-se de um desafio cujo enfrentamento extrapola as fronteiras do desenho do programa e, portanto, vai alm da possibilidade de sua articulao com aes de insero produtiva dos seus beneficirios. Como se pretendeu mostrar na seo 3.3, o problema dos beneficirios do Bolsa Famlia menos de ausncia de insero laboral e mais da qualidade desta. Tal problema relaciona-se com a estrutura de mercado de trabalho e das ocupaes que acompanham o padro do desenvolvimento brasileiro. Por isso, as perspectivas do PBF e da matriz de proteo social na qual ele est inserido remetem ao desafio de consolidao de uma estratgia de desenvolvimento com equidade. Esta requer um modelo de crescimento econmico que promova a elevao da produtividade de segmentos da fora de trabalho historicamente excludos dos mercados estruturados e dos circuitos mais dinmicos do processo de gerao de riquezas. Certamente, neste ltimo aspecto, a poltica social tem um papel importante a cumprir, seja na regulamentao das relaes de trabalho, seja na distribuio dos ganhos de produtividade evitando inclusive sua apropriao apenas por alguns segmentos de trabalhadores , de modo a efetivamente garantir a incluso social e a redistribuio de renda. Mas a transformao rumo a outro patamar de desenvolvimento requer tambm polticas especficas de fomento produo e ao emprego. Nessa perspectiva, a alterao da situao social rumo ao paradigma do desenvolvimento com equidade requer essencialmente uma articulao virtuosa entre o arranjo de proteo social e a poltica econmica; articulao ainda em processo de consolidao.
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REFERNCIAS
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Captulo 14
DIMENSIONANDO O PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Ricardo Paes de Barros* Mirela de Carvalho** Rosane Mendona***
1 INTRODUO
Para dimensionar qual deve ser o oramento do Programa Bolsa Famlia (PBF) preciso levar em conta o tamanho da populao a ser atendida e a generosidade dos benefcios concedidos. Esses dois parmetros fundamentais refletem escolhas quanto aos objetivos do programa. Nesse estudo, propomos uma regra geral para definir ano aps ano qual deve ser o tamanho da populao a ser atendida pelo Bolsa Famlia e qual deve ser a magnitude dos benefcios concedidos, respeitando a evoluo histrica do programa e tambm sua dimenso atual. Atualmente, devido elevada desigualdade de renda ainda prevalecente no Brasil, a proporo da renda nacional apropriada pelos mais pobres continua bem inferior ao que se observa tipicamente em pases com nvel de desenvolvimento similar ao brasileiro. Como um dos principais objetivos do programa o alvio imediato da pobreza,1 interpretamos que muito razovel pensar em reduzir o excesso de desigualdade no pas, transferindo renda aos 20% mais pobres (em particular, aos 10% mais pobres), de tal forma que a proporo da renda nacional apropriada por esse grupo se aproxime do tpico para pases com renda per capita similar brasileira.
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea. Pesquisadora do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) na Disoc do Ipea. *** Professora do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisadora associada do Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (Cede) da UFF. 1. Alm de promover substancial alvio imediato pobreza, o programa, claramente, tambm busca romper com sua transmisso intergeracional, em particular via estmulo a investimentos em educao e sade. Este que pode ser o mais importante dos objetivos do programa, no precisa ser considerado na presente nota, uma vez que as metas de alvio so sucientes para dimensionar a populao beneciada e a magnitude das transferncias. O fato de que possvel dimensionar o programa sem termos que considerar explicitamente o seu papel na gerao de incentivos no implica que tais objetivos sejam de menor importncia, nem que devam ser ignorados para uma denio mais na dos parmetros do programa. Vale ressaltar que aspectos como a diviso das transferncias entre benefcios xos e variveis e a denio de quais condicionalidades devem ser cumpridas pelas famlias dependem, em grande medida, do tipo de incentivo que se deseja promover.
* **
350
Essa regra geral define a abrangncia da populao-alvo a partir da explcita adoo de um critrio de pobreza entendida de forma relativa: a clientela do programa dever sempre ser composta pelos 20% mais pobres da populao com prioridade para os 10% mais pobres. Note que tal regra geral evita que se eternize o programa, uma vez que sua existncia vinculada eliminao do excesso de desigualdade existente no Brasil em relao a outros pases de nvel de desenvolvimento similar. Na medida em que nossa desigualdade de renda for reduzida aos nveis esperados, as transferncias devem declinar ou desaparecer. A fim de operacionalizar essa regra geral, preciso definir como o grau de desigualdade tpico para pases com renda per capita similar brasileira ser estabelecido, tema do qual se ocupar a seo 2. Em seguida, na seo 3, discutimos o quanto o programa precisa ser capaz de aproximar a desigualdade brasileira deste valor tpico.
2 ESTABELECENDO UMA META PARA A REDUO NA DESIGUALDADE: O PADRO INTERNACIONAL
Segundo as informaes do ltimo relatrio de desenvolvimento humano (PNUD, 2007), a renda per capita2 brasileira de US$ 8,4 mil (PPP) por ano. Ao todo, 61% dos pases do mundo tm renda per capita inferior nossa e 39% tm situao mais privilegiada. O mesmo relatrio tambm traz informaes que permitem estimar a renda mdia dos 10% e 20% mais pobres da populao.3 Ao ordenar os pases do mundo de acordo com a renda mdia dos 10% mais pobres, observa-se que apenas 35% desses pases esto em situao pior que a brasileira, isto , em 35% dos pases, os 10% mais pobres vivem com um nvel de renda mais baixo do que o percebido pelos nossos 10% mais pobres. Quando ordenamos os mesmos pases pela renda do segundo dcimo da distribuio de renda (segundo grupo mais pobre da populao), so apenas 48% dos pases em pior situao que a brasileira. Quando dois pases tm a mesma renda mdia, porm um mais desigual que o outro, os pobres sero mais pobres e os ricos mais ricos no pas de maior desigualdade. Assim, o fato de a posio relativa dos pobres brasileiros ser pior do que a posio relativa dos brasileiros mdios reflexo da maior desigualdade de renda no Brasil. Esse desalinhamento da posio relativa dos pobres brasileiros em relao ao brasileiro mdio pode ajudar na definio de metas de reduo na desigualdade. Uma meta natural seria nivelar essas posies relativas, isto , considerar que nossa
2. Medida pelo produto interno bruto per capita. 3. Este relatrio informa para um grande nmero de pases, alm do PIB per capita (), a proporo da renda apropriada pelos 10% ( ) e pelos 20% ( ) mais pobres. Assumindo que renda per capita igual ao PIB per capita, a renda mdia dos 10% mais pobres (1) pode ser obtida via e a dos 20% mais pobre (2), via .
Dimensionando o Programa Bolsa Famlia
351
desigualdade de renda deveria ser reduzida at o ponto em que o Brasil conseguisse a mesma posio que j tem hoje na ordenao segundo a renda per capita tambm na ordenao pela renda dos 10% mais pobres. Conforme o grfico 1a revela, para que a posio do Brasil na distribuio dos pases segundo a renda dos 10% mais pobres seja idntica sua posio na distribuio dos pases segundo a renda per capita, seria necessrio que a renda dos 10% mais pobres brasileiros fosse de US$ 1,73 mil (PPP) ao invs dos US$ 0,66 mil (PPP) atuais.4 Portanto, seria necessrio que a renda dos 10% mais pobres deixasse de ser os atuais 8% da renda do brasileiro mdio e se tornasse 21%. Para isso, a renda dos 10% mais pobres precisaria ser 160% maior. Alternativamente, pode-se visualizar essa meta em termos da porcentagem mnima da renda nacional que deveria ser apropriada pelos 10% mais pobres. Atualmente no Brasil, sem considerar as transferncias do PBF, mas incluindo as transferncias de todos os demais programas sociais, apenas 0,8% da renda nacional chega aos 10% mais pobres. A meta seria elevar esta porcentagem para 2,1%. Note que essa uma meta que apenas alinha a desigualdade do pas com a de pases com nveis de desenvolvimento similar. Quando esta meta for alcanada, a renda mdia dos 10% mais pobres ser apenas um pouco mais de um quinto da mdia nacional, indicando que a meta no preconiza chegar desigualdade nula nem mesmo a um nvel de desigualdade similar ao de pases mais desenvolvidos. No Japo, por exemplo, os 10% mais pobres se apropriam de 4,8% da renda total e, portanto, tm uma renda apenas ligeiramente inferior metade da mdia nacional. Para que o Brasil pudesse atingir este padro de igualdade, seria necessrio que a renda dos 10% mais pobres fosse seis vezes o valor atual e, portanto, 2,3 vezes a meta proposta. Evidentemente que, na medida em que o pas se desenvolver, o padro de comparao se tornar mais exigente. De forma similar, conforme o grfico 1b revela, para que a posio do Brasil na distribuio dos pases, de acordo com a renda mdia do segundo dcimo, seja idntica sua posio na distribuio dos pases segundo a renda per capita, seria necessrio que a renda desse grupo no Brasil fosse US$ 2,89 mil (PPP), ao invs dos atuais US$ 1,69 mil (PPP).5 Portanto, seria necessrio que a renda desse grupo deixasse de ser apenas 20% da renda total do pas para ser 34%. Isso significa que a renda do segundo dcimo brasileiro deveria ser 71% maior. Tambm se pode visualizar essa meta em termos da porcentagem mnima da renda nacional que deveria ser apropriada pelo segundo dcimo. Atualmente no Brasil, sem considerar as transferncias do Bolsa Famlia, mas incluindo as transferncias de todos os demais programas sociais, apenas 2,0% da renda nacional chega ao segundo dcimo. A meta seria elevar esta porcentagem para 3,4%.
4. O que equivale a requerer que a renda dos 10% mais pobres brasileiros seja igual a dos 10% mais pobres na Macednia. 5. Isto equivale requerer que a renda dos 20% mais pobres brasileiros seja igual a dos 20% mais pobres na Turquia.
352
Em resumo, dada a renda per capita do pas, o procedimento proposto permite identificar, de acordo com o padro para pases com renda per capita similar, qual deveria ser a porcentagem da renda apropriada pelos 10% mais pobres e pelo segundo dcimo. Dessa forma, define-se um hiato de desigualdade a ser reduzido pelo PBF. Atualmente, dada a renda per capita do pas, o padro internacional recomendaria que os 10% mais pobres se apropriassem de 2,1% da renda nacional e o segundo dcimo, de 3,4%. Entretanto, hoje os 10% mais pobres detm apenas 0,8% da renda nacional e o segundo dcimo, 2,0%. Para que todo esse hiato de desigualdade fosse eliminado, seria necessrio transferir aos 10% mais pobres 1,3% da renda nacional e para o segundo dcimo, 1,4%.
Distribuio dos pases segundo a renda per capita e a renda mdia dos 10% mais pobres
20 18 Renda per capita (1.000 PPP US$) 16 14 12 10 8 6 4 2 0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60
1
GRFICO 1A
Brasil (61,8.40)
Brasil (35,0.66)
Macedonia (61,1.73)
65
70
75
80
85
90
95 100
Distribuio dos pases (%) Renda per capita Renda mdia dos 10% mais pobres
Fonte: PNUD (2007). Nota: 1 Esto sendo considerados 124 pases para os quais existe a informao.
353
GRFICO 1B
20 18 Renda per capita (1.000 PPP US$) 16 14 12 10 8 6 4 2 0 0 5 10
Distribuio dos pases segundo a renda per capita e a renda mdia do segundo dcimo
Brasil (61,8.40)
Brasil (48,1.69)
Chile (61,2.89)
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
80
85
90
95 100
Distribuio dos pases1 (%) Renda per capita Renda mdia do segundo dcimo
Fonte: PNUD (2007). Nota: 1 Esto sendo considerados 163 pases para os quais existe a informao.
2 ESTABELECENDO METAS PARA A REDUO DO HIATO EM RELAO AO PADRO INTERNACIONAL
O objetivo do Bolsa Famlia poderia ser ento estabelecido como eliminar uma parcela desse hiato, em particular, daquele que se refere aos 10% mais pobres. Mas que parcela? Caberia sociedade definir. Dada a trajetria histrica do programa, pode-se inferir que ele vem atuando na direo de eliminar cerca da metade do hiato referente ao dcimo mais pobre transferindo 0,6% da renda nacional para os 10% mais pobres e um quarto do hiato referente ao segundo dcimo mais pobre transferindo 0,3% da renda nacional para o segundo dcimo mais pobre. Inicialmente, essas parcelas de responsabilidade poderiam ser fixadas em definitivo para o programa. Uma alternativa que talvez seja prefervel aumentar as responsabilidades do programa sempre que o pas se tornar mais rico. Isto , fazer com que a parcela do hiato de desigualdade que o programa deve eliminar cresa sempre que a renda per capita do pas crescer. O grfico 2 apresenta uma proposta baseada em tal princpio. Note que quando o Brasil alcanar a renda per capita atual dos Estados Unidos,6 o PBF, ao invs de ser responsvel por eliminar metade do hiato para os 10% mais pobres lembrando que o hiato entendido como o alinhamento da posio do Brasil na distribuio dos
6. De acordo com o relatrio de desenvolvimento humano, os Estados Unidos so o pas com mais alta renda per capita, a qual ultrapassa US$ 40 mil (PPP)/ano.
354
pases segundo a renda dos 10% mais pobres com sua posio na distribuio de pases segunda a renda per capita , deveria eliminar trs quartos.7 A responsabilidade do programa com relao ao segundo dcimo passaria de um quarto para cinco oitavos.8
GRFICO 2
Relao entre a parcela do hiato de desigualdade a ser eliminado pelo Programa Bolsa Famlia e o nvel de renda per capita do pas
Parcela do hiato de desigualdade que de responsabilidade do Bolsa Famlia (%) 71 66 61 56 51 46 41 36 31 26 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 2o dcimo 1o dcimo
PIB per capita (mil PPP US$) Fonte: PNUD (2007) e microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD) de 2008.
De acordo com esses critrios, fica completamente definido qual o volume de recursos que o programa deveria transferir tanto ao primeiro quanto ao segundo dcimo mais pobre, qualquer que seja a evoluo da renda per capita e da desigualdade no pas. O grfico 3 apresenta o volume que deveria ser transferido como porcentagem da renda das famlias a cada um dos grupos, assumindo cenrios alternativos para o crescimento na renda per capita, na hiptese de que o grau de desigualdade de renda no se altera. O grfico 4 apresenta como os valores per capita dos benefcios deveriam evoluir nesses cenrios. Vale ressaltar que caso o crescimento viesse acompanhado de redues no grau de desigualdade, tal como vem ocorrendo na ltima dcada, a magnitude das transferncias, e da a necessidade de recursos, seria menor do que a apresentada no grfico 3. Por outro lado, caso a tendncia se revertesse e o crescimento viesse junto com aumentos no grau de desigualdade, a necessidade de recursos seria ainda maior. De fato, o volume de recursos necessrios depende do crescimento econmico e da evoluo da desigualdade. Como o objetivo do programa eliminar
7. Isso signica reduzir metade a parcela do hiato que est fora da meta de reduo do Programa Bolsa Famlia. 8. Assumindo que a parcela do hiato fora da meta de reduo do Bolsa Famlia para o segundo dcimo equivale sempre a 50% da parcela do hiato referente aos 10% mais pobres.
355
uma parcela do excesso de desigualdade no pas em relao ao padro para pases com nvel similar de desenvolvimento, para ser extinto, seria necessrio e suficiente que todo o excesso de desigualdade do pas fosse eliminado. Note que o que precisa ser eliminado o excesso de desigualdade e no a desigualdade per se.
GRFICO 3
Porcentagem da renda das famlias a ser transferida (%) 2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 2o dcimo 10% mais pobres 20% mais pobres
Porcentagem da renda a ser distribuda para os dcimos mais pobres
Crescimento na renda per capita (%)

Fonte: PNUD (2007) e microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD) de 2008.
GRFICO 4
Valor do benefcio per capita mensal (R$/ms) 160 140 120 100 80 60 40 20 0 0
Valor do benefcio a ser distribudo para os dcimos mais pobres
10% mais pobres
20% mais pobres 2o dcimo
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Crescimento na renda per capita (%) Fonte: PNUD (2007) e microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD) de 2008.
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REFERNCIA
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD). Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008. Nova Iorque, 2007.
NoTas BioGrficas
Aid CaNado ALmEida
Economista, mestre em Sistemas Educacionais pela Universit Paris VIII - Saint Denis, Frana. Diretora do Departamento de Proteo Social Bsica, da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
ALdaza SPosaTi
Professora titular da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP, onde coordenadora de dois ncleos de pesquisa: Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais e Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e Assistncia Social. Ps-doutorada pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, cupa a Presidncia do Conselho de Ps-Graduao e Pesquisa da Universidade Bandeirante de So Paulo. Exerceu cargos pblicos de Secretria Municipal da Prefeitura do Municpio de So Paulo (1989/1990 e 2002-2004). Coordenou o Mapa da Excluso/Incluso Social de So Paulo e de outras 10 cidades. Autora de diversos livros e artigos.
ALEXaNdrE RibEiro LEichsENriNG
Estatstico, doutor em estatstica pela Universidade de So Paulo (USP). atualmente scio da Virtual Pesquisa e Assessoria e consultor da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Faz estudos sobre impacto de polticas de transferncia de renda no mercado formal de trabalho, anlise estatstica espacial e modelagem matemtica de redes sociais.
AmLia CohN
Sociloga, professora aposentada da Universidade de So Paulo (USP), atualmente professora do Mestrado em Sade Coletiva da Unisantos. Tem os ttulos de Mestre eDoutor pela USP.De 2003 a 2004 participou da equipe responsvel pelo Programa Bolsa Famlia (PBF). Dedica-se ao estudo de polticas sociais, com especial nfase nas reas de sade, previdncia social e polticas de combate pobreza.
ANa AmLia da SiLVa
Mestre em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), em exerccio na Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...
ANa BEaTriz PiNTo dE ALmEida VascoNcELLos
Especialista em Sade Pblica e em Poltica Social pela UnB. CoordenadoraGeral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
ANa CaroLiNa FELdENhEimEr da SiLVa
Mestre em Sade Pblica pela Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo (USP) e Especialista em Gesto de Polticas de Alimentao e Nutrio pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Consultora Tcnica da Coordenao Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
ANa CLEusa SErra MEsquiTa
Economista graduada pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e mestre em Economia Social e do Trabalho pelo Instituto de Economia da Unicamp (IE/ Unicamp). Atualmente tcnica de planejamento e pesquisa do IPEA, atuando na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) nos temas relacionados proteo social, principalmente, seguridade social, assistncia social e transferncia de renda.
CLarissa GoNdim TEiXEira
Economista, mestre em Economia Social pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). atualmente pesquisadora associada do Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG/UNDP e SAE) e integrante da equipe de Proteo Social e Transferncia de Renda. Seus principais estudos versam sobre avaliao de impacto de programas de transferncia de renda, condicionados ou no condicionados, para pases da Amrica Latina e frica.
CLudia BaddiNi CurraLEro
Mestre em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Diretora do Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
DaNiEL dE AquiNo XimENEs
Doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UNB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Diretor da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, do Ministrio da Educao (MEC).
Notas Biogrcas
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Eduardo AuGusTo FErNaNdEs NiLsoN
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Assessor Tcnico da Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
Fbio VEras SoarEs
Doutor em Economia pela University College London (UCL), Reino Unido. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e pesquisador do Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG/UNDP e SAE). Realiza estudos sobre proteo social, particularmente, programas de transferncias de renda; pobreza, desigualdade e economia do trabalho.
FErNaNdo GaiGEr SiLVEira
Engenheiro Agrnomo pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ) da Universidade de So Paulo (USP). Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE-UNICAMP). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Atua em pesquisas ligadas aos temas da proteo social e seguridade; reforma agrria e questo fundiria; tributao; distribuio de renda e combate pobreza.
FLaVio FaGuNdEs
Estatstico e mestre em Estatstica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Atualmente consultor do PNUD junto ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Professor em cursos de graduao, ps-graduao e MBA, desenvolve diversos estudos em data mining, planejamento e inteligncia de marketing e anlises estatsticas. scio-fundador da t-Consulting Modelagem e Anlise Estatstica Ltda.
JhoNaTaN FErrEira
Estatstico pela Universidade de Braslia (UnB), coordenador na CoordenaoGeral de Reviso e Controle de Benefcios do Departamento de Benefcios Assistenciais do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Realiza estudos nas reas de previdncia social, distribuio de renda e indicadores sociais.
360
JorGE Abraho dE CasTro
Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP), Analista de Planejamento e Oramento (APO) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Pesquisador nas reas de Finanas Pblicas, Educao e Polticas Sociais, atualmente Diretor de Estudos e Polticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
Jos AParEcido CarLos RibEiro
Economista, Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea desde 1996. Atua em linhas de pesquisa ligadas aos temas de polticas sociais e finanas pblicas, como o acompanhamento e a anlise do gasto social federal; e a questo tributria.
Jos GraziaNo da SiLVa
Representante Regional para Amrica Latina e Caribe da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO). Ex-Ministro Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (2003) e professor titular aposentado do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Engenheiro Agrnomo e mestre em Economia e Sociologia Rural pela Universidade de So Paulo, doutor em Economia Poltica pela Unicamp, e possui estudos de ps-doutorado na Universidade da Califrnia em Santa Cruz, EUA, e na University College London, Reino Unido. Suas reas de especialidade so desenvolvimento econmico, economia agrcola, polticas agrcolas, de segurana alimentar e combate fome.
JNia QuiroGa
Doutora em Demografia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Integra a equipe da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) desde setembro de 2005 e, atualmente, Diretora do Departamento de Avaliao da SAGI/MDS.
KaThLEEN Sousa OLiVEira
Especialista em Gesto de Polticas de Alimentao e Nutrio pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) e consultora tcnica da Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
Notas Biogrcas
361
KELVa KariNa NoGuEira dE CarVaLho dE AquiNo
Mestre em Nutrio Humana pela Universidade de Braslia (UnB) e Especialista em Gesto de Polticas de Alimentao e Nutrio pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Tcnica do Departamento de Ateno Bsica do Ministrio da Sade.
Lucas TaVarEs
Jornalista graduado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e mestre em Polticas Pblicas e Governo pela Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), Chile. Atualmente, trabalha como assessor de imprensa no Escritrio Regional para Amrica Latina e Caribe da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO).
LuciaNa dE Barros Jaccoud
Sociloga e doutora em Sociologia pela Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS), Frana. tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordenou at recentemente as reas de proteo social eigualdade racial. Atualmente trabalha na assessoriado gabinete do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Luis HENriquE PaiVa
Socilogo, com mestrados em Sociologia pela Universidade Federal de Minas Gerais e em Poltica Social pela Universidade de Southampton, Reino Unido. Doutor em Sociologia e Poltica pela UFMG. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), desde 1998. Ocupou cargos de assessoria e coordenao no Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Previdncia Social e Casa Civil. Assessor da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc), do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
LuziELE TaPajs
Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP). Professora-Adjunta da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) - Departamento de Servio Social, atualmente Secretria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
362
MarcEL FrEdErico dE Lima TaGa
Mestre em Estatstica pelo Instituto de Matemtica e Estatstica da Universidade de So Paulo (IME-USP). Integra a equipe da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS desde fevereiro de 2009 e,atualmente, tcnico do Departamento de Avaliao da SAGI/MDS.
Maria Luiza AmaraL RizzoTTi
Assistente Social, com mestrado, doutorado e ps-doutorado em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Professora do curso de Servio Social na Universidade Estadual de Londrina (UEL). Foi Secretria de Assistncia Social de Londrina entre 2001 e 2008. Atualmente, Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Maria PauLa GomEs dos SaNTos
Sociloga, Mestre em Polticas Pblicas pelo Institute of Social Studies, Holanda, e doutora pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj). Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Dedica-se ao estudo de Polticas de Proteo Social, Seguridade e Previdncia Social.
MErcEdEs GoNzLEz dE La Rocha
Antroploga social e doutora em Sociologia pela Universidade de Manchester, Reino Unido. Professora pesquisadora do Centro de Pesquisas e Estudos Superiores em Antropologia Social (CIESAS) em Guadalajara, Mxico. Suas pesquisas so voltadas para o estudo da pobreza, da organizao social dos grupos domsticos e da poltica social. Entre 1999 e 2008, foi Diretora de Avaliao Qualitativa de Impacto do Programa de Desenvolvimento Humano Oportunidades.
MirELa dE CarVaLho
Graduada em economia pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ) em 1996, concluiu o mestrado em sociologia no Ins tituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) no ano de 1998 e, em 2006, obteve o ttulo de doutora em sociologia tambm pelo IUPERJ. pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacio nal (PNPD) no Ipea. Participou de diversas pesquisas sobre desigualdade social, educao, pobreza e mercado de trabalho no Brasil e na Amrica Latina.
Notas Biogrcas
363
NaTaLia SaTyro
Cientista poltica com mestrado e doutorado em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Desenvolve pesquisas e leciona na rea de proteo social, anlise de polticas pblicas e desigualdades.
OsVaLdo LarraaGa
Doutor em Economia pela Universidade da Pensilvnia, EUA. Trabalha no Escritrio do Pnud em Santiago do Chile, responsvel pela rea de reduo da pobreza e da desigualdade. Tambm professor associado do Departamento de Economia da Universidade do Chile. Leciona e publica nas reas de polticas sociais, pobreza e desigualdade.
PEdro H. G. FErrEira dE Souza
Mestre em sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Ipea. Atua nas seguintes reas de pesquisa: desigualdade de resultados e de oportunidades, mobilidade social e proteo social.
RafaEL GuErrEiro Osrio
Socilogo, doutor em sociologia pela Universidade de Braslia (UnB), Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Realiza estudos sobre estratificao e mobilidade social, desigualdade, pobreza e polticas sociais.
RauL da MoTa SiLVEira NETo
Economista e doutor emEconomia pela Universidade de So Paulo (USP). Atualmente, Professor do Depto. de Economia e do Programa de Ps-Graduao em Economia (PIMES) da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), alm de pesquisador do CNPq. tambm lder do Ncleo de Estudos Regionais e Urbanos (NERU) da UFPE. Seus estudos, pesquisas e publicaes concentram-se nas reas de Economia Regional e Urbana e Desenvolvimento Econmico, com nfase na Avaliao de Polticas Pblicas.
Ricardo PaEs dE Barros
Graduado em engenharia eletrnica no Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA) em 1977, concluiu mestrado em estatstica pelo Instituto de Matemtica Pura e Aplicada (Impa) em 1982. Concluiu doutorado em Economia pela Universidade
364
de Chicago em 1987. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, desde 1979, conduz pesquisas no campo de desigualdade social, educao, pobreza e mercado de trabalho no Brasil e Amrica Latina. Tornou-se membro da Academia Brasileira de Cincias em 2010.
RoGrio NaGamiNE CosTaNzi
Mestre em Economia pelo Instituto de Pesquisas Econmicas da Universidade
de So Paulo (USP) e Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Tem passagens pelo Ministrio do Trabalho (Coordenador-Geral de Emprego e Renda e Assessor Especial do Ministro), Ministrio da Previdncia Social (CoordenadorGeral de Estudos Previdencirios e Assessor Especial do Ministro), Ministrio do Desenvolvimento Social (Coordenador-Geral de Acompanhamento e Qualificao do Cadastro), Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
RosaNE SiLVa PiNTo dE MENdoNa
Graduada em economia pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) em 1989, concluiu mestrado em economia pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC/RJ) em 1993 e doutorado tambm em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) em 2000. Atualmente professora adjun ta do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisadora colaboradora no Ipea. Desenvolve diversas pesquisas na rea de educao, pobreza e desigualdade de renda no Brasil e na Amrica Latina.
RoVaNE B. SchWENGbEr RiTzi
Mestre em Sade Pblica (MPH) pela School of Medicine da Indiana University, EUA. Integra a equipe da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) desde fevereiro de 2009 e, atualmente, Coordenadora de Avaliao de Resultados e Impacto do Departamento de Avaliao da SAGI/MDS.
SamuEL FraNco
Graduado em cincias estatsticas pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE) em 2001, concluiu mestrado em estudos populacionais e pesquisas sociais tambm pela Ence em 2008. No Ipea, participou de pesquisas nas reas de desigualdade social, educao, pobreza e mercado de trabalho e avaliao de polticas pblicas no Brasil e na Amrica Latina.
Notas Biogrcas
365
SErGEi SuarEz DiLLoN SoarEs
Economista, doutor pela Universidade de Braslia (UnB), Tcnico de Planeja mento e Pesquisa do IPEA, onde coordena a rea de Pobreza e Desigualdade da Dire toria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc). Tem desenvolvido estudos nas reas de mensurao de pobreza e desigualdade, transferncias de renda, educao, tributao e mercado de trabalho.
SimoNE AParEcida ALbuquErquE
Assistente Social graduada pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-MG) e Especialista em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica (ENSP) da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Servidora pblica da Secretaria Municipal de Assistncia Social de Belo Horizonte, trabalha desde 2004 no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Atualmente, Diretora de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social
SimoNE A. GEs Assis
Estatstica pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)e doutoranda emGesto Social e do Trabalhopela Universidade de So Paulo (USP). Realizaa anlise emonitoramentode indicadores sociaise avaliaes de impacto de polticas pblicas na rea social e do trabalho. , atualmente, Coordenadora Geral de Reviso e Controle de Benefcios do Departamento de Benefcios Assistenciais do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome(MDS).
TErEza CrisTiNa CoTTa
Graduada em Histria pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-MG), Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Doutora em Cincias Sociais pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Trabalhou na Casa Civil da Presidncia da Repblica de 2003 a 2005. Atualmente Secretria Adjunta da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc), do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Beth Nardelli Fbio Oki Jane Fagundes Reviso Ana Cristina Vilela Cindy Nagel de Souza Clcia Silveira Rodrigues Fernanda Gomes Lizandra Deusdar Felipe Editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Marlia Assis Patrcia Dantas Rafael Keoui Capa Eduardo Grisoni Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

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Governo Federal

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

SEo III AVaLiao do ProGrama BoLsa FamLia

APrEsENTao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

APrEsENTao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

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Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

OS IMPACTOS DO BENEFCIO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A DESIGUALDADE E A POBREZA

Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e PolticasSociais(Disoc) do Ipea.

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

Os Impactos do Benefcio do Programa Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

ndice de Gini da renda domiciliar per capita Brasil, 1995-2009

0.565 0.558 0.551 0.544

0.54 0.538 0.52 Ano 1994 1998 2002 2006 2010

Fonte: Microdados PNADs 1995-2009.

Os Impactos do Benefcio do Programa Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

Os Impactos do Benefcio do Programa Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza

Impactos do PBF sobre desigualdade

Soares, Ribas e Soares (2009)

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

166,4 9,7 5,8%

171,6 27,4 16,0%

180,1 31,0 17,2%

182,4 33,1 18,1%

185,1 41,2 22,2%

46,0 2,13 4,6% n.d.2 n.d.2

48,7 5,75 11,8% 1,15 7,50

52,0 6,62 12,7% 8,70 10,59

54,5 7,16 13,2% 11,04 11,07

56,9 9,2 16,2% 12,37 12,38

523 0,5% 8,077

587 0,6% 10,112 2995 0,34%

632 0,7% 12,462 3143 0,40%

Os Impactos do Benefcio do Programa Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

Curvas de Lorenz e concentrao do Bolsa Famlia Brasil, 2009

Os Impactos do Benefcio do Programa Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

Os Impactos do Benefcio do Programa Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza

Fonte: Microdados PNAD 1999, 2001, 2003, 2005, 2007 e 2009.

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

Decomposio das mudanas na desigualdade por fonte de renda

Fonte: Microdados PNAD 1999, 2001, 2003, 2005, 2007 e 2009.

Os Impactos do Benefcio do Programa Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza

Contribuio para a queda da desigualdade (%)

Fonte: Microdados PNAD 1999, 2001, 2003, 2005, 2007 e 2009.

Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos

<< pobre Populao Acumulada rico >> (%)

Os Impactos do Benefcio do Programa Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza

Curvas de incidncia para 2005-2009 Brasil

2007: -0,541 80 2009: -0,546

Renda Acumulada (%)

Ideal (2009): -0,845 0 0 20 40 60 80 100

Populao Acumulada (%)

Fonte: Microdados PNAD 2005, 2007 e 2009.