2013/11/18

Os espaos estratgicos de Portugal1

Alexandre Reis Rodrigues

Introduo Trs circunstncias recentes, que podem ser individualizadas mas esto intimamente ligadas, alteraram quase totalmente a forma de fazer a interpretao geopoltica e geoestratgica dos espaos de interesse: a globalizao, um contexto de segurana muito diferente e, finalmente, a nova conceo de espaos comuns. A globalizao A ideia tradicional de que um Estado para ser forte precisa de um territrio grande comeou a perder consistncia h algumas dcadas atrs, com a concluso dos processos de descolonizao e o desfecho das duas Grandes Guerras mundiais, ambas demonstrando a inutilidade de ambies de expanso territorial. Mais recentemente, a globalizao acabou, finalmente de por pr fim ideia de correlacionar diretamente territrio e poder. De facto, no preciso que um territrio seja grande para que um Estado tenha peso internacional. Malgrado os mais fortes serem tambm os que tm maior territrio ainda existem grandes espaos nacionais a que no correspondem grandes poderes. Alis, um excesso de espao pode facilmente tornar-se numa vulnerabilidade; basta que no exista capacidade de o controlar na totalidade. J no a extenso do territrio que conta como fator decisivo; a forma como o respetivo Estado est organizado para explorar o seu potencial e reduzir as suas vulnerabilidades. A esto vrios pequenos Estados, que sabendo fazer bom uso do que Joseph Nye chama Poder Inteligente2 conseguem marcar a agenda internacional de uma forma desproporcionada sua reduzida dimenso geogrfica e populacional. No obstante esta nova realidade, h um facto que permanece imutvel. O territrio nacional continuar a ser sempre o smbolo material da Ptria, a sede da soberania nacional. Ser sempre a primeira fonte do poder econmico e social do Estado, o primeiro espao onde o Estado deve explorar o uso do potencial
Este texto serviu de base a uma palestra proferida no IESM, ao curso de Estado-Maior Conjunto, a 18 de novembro de 2013, sob o ttulo Portugal e o se espao estratgico de interesse nacional permanente e conjuntural. Constitui uma nova verso de um texto idntico tambm publicado neste site a 22 de novembro de 2012, sob o ttulo Portugal e o espao estratgico de interesse. 2 Poder inteligente capacidade de converter os recursos em poder concreto no sentido de obter os resultados desejados, o que exige estratgias bem concebidas e uma liderana capaz, em o O futuro do poder, de Joseph S. Nye, edio Crculo de leitores, Temas e debates, 2010.
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estratgico nacional, tendo em vista, melhorar a sua defesa, afirmar-se e consolidar o seu prestgio internacional. um espao onde a segurana a manter no se discute nem negocivel em termos de grau. Se no existe segurana, podem ficar em causa a liberdade e garantias individuais, o funcionamento do Estado, a prosperidade. Um novo contexto de segurana Vivemos hoje num contexto de segurana que levou a uma nova forma de encarar os espaos de interesse sob a perspetiva da sua defesa e proteo. O relacionamento entre Estados deixou de estar polarizado volta de ideologias que se combatiam, como foi a luta ente o comunismo e o capitalismo, e ligado a estruturas de alianas e blocos militares. Acentuou-se a necessidade de os Estados cooperarem entre si para resolverem os problemas transnacionais e afastarem o que possa prejudicar o seu desenvolvimento econmico. No seu conjunto, estas circunstncias e a estreita interdependncia entre economias que, entretanto, se foi criando, diminuram significativamente a probabilidade de guerra entre Estados. As necessidades de Defesa dos espaos de interesses deixaram de estar dominadas pela tica da manuteno de um dispositivo de resposta a agresses clssicas tendo em vista garantir a inviolabilidade das fronteiras e pela preservao de equilbrios militares. O centro das preocupaes passou a dividir-se entre, por um lado, a proliferao de conflitos marcados pelo uso irregular de violncia cujo impacto, regra geral, nunca fica confinado rea onde se originaram e, por outro lado, pela existncia de vrias reas de instabilidade, com vulnerabilidades econmicas, problemas demogrficos, ambientais e graves desigualdades sociais. Para responder a estes novos desafios, temo-nos visto constrangidos a intervir no exterior, em espaos que muitas vezes nos so estranhos, nuns casos para evitar que essas situaes se repercutam sobre os nossos interesses, noutros casos por simples razes de natureza humanitria ou de solidariedade para com aliados e amigos. Esta nova realidade, associada ao crescimento do nmero de instituies regionais de segurana e do nmero de democracias levou, a partir da dcada de 90, a um ativismo internacional para a preveno e resoluo de conflitos no exterior, sem precedentes. Triplicaram o nmero de intervenes no exterior e quadruplicaram os pases intervenientes. Vive-se uma situao de segurana que acentua a tendncia de evoluo da conceo de emprego do poder militar, mudando o foco no objetivo tradicional de dissuaso - ameaando sem intervir para o propsito de manter a paz e estabilidade no mundo, intervindo sem ameaar.3 A nova conceo de espaos comuns So os espaos que no esto sob o controlo direto de qualquer Estado mas que so vitais para o acesso e manuteno das ligaes a quaisquer pontos do mundo. Incluem as guas e os espaos areos internacionais, o espao exterior e o espao ciberntico. So como que a infraestrutura onde funciona a globalizao. Barry Posen, o criador da expresso Global Commons, atribui os fundamentos da hegemonia americana mais capacidade de controlarem esses espaos do que ao seu poderio militar. So cada vez mais um tema incontornvel de qualquer estratgia de segurana. Por um lado, porque a nossa dependncia em relao a todos eles tem aumentado; por outro lado, porque esto todos sob a ameaa de capacidades irregulares e

Formulao originalmente feita por Antnio E. Ferraz Saccetti, em O impacto do conceito de segurana humana, Estratgia, volume XVII, 2008, Instituto Portugus de Conjuntura Estratgica.

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tticas assimtricas de atores estatais e no estatais que procuram explorar as suas vulnerabilidades em funo das suas agendas. Constituem tambm um tema relevante a nvel nacional, pelos compromissos que o Estado portugus detm nos seguintes trs planos: 1. No controlo de uma das grandes reas do espao areo em que o mundo est dividido e na qual se assegura o funcionamento de um rgo coordenador de servios de trfego areo; 2. Nas responsabilidades de assistncia salvaguarda vida humana no mar que exige a manuteno de meios em elevada prontido, numa base permanente; 3. Na gesto do espao martimo sub-superfcie, para prevenir interferncias mtuas, tarefa exercida como autoridade da NATO no controlo da movimentao de submarinos. Como caracterizar os espaos estratgicos de interesse nacional Os espaos estratgicos de interesse nacional esto definidos no Conceito Estratgico de Defesa Nacional e, complementarmente, no Programa do Governo. So os espaos onde o Pas deve prioritariamente explorar o uso do seu potencial estratgico (conjunto de foras de qualquer natureza, morais e materiais, que um Estado pode utilizar em apoio da sua estratgia, segundo Cabral Couto). Podem ser identificados em funo de vrios critrios. Por exemplo, quanto permanncia dos objetivos que o Estado neles pretende garantir, em funo dos dos interesses que queremos defender (poltico-diplomticos, econmicos, etc.) em termos de ambies, isto , em funo do papel que neles pretende desempenhar, ou, finalmente, em termos de responsabilidades. Em termos temporais, podero ser longnquos, intermdios ou atuais. Em termos geogrficos, podem ser globais, regionais ou setoriais. Estes ltimos so os que tm uma dimenso muito especfica, por exemplo, segurana e defesa, financeira, cultural, econmica, lingustica, etc. A caracterizao completa e a definio da importncia dos espaos, no entanto, ser sempre o resultado da ponderao conjunta de todos esses critrios porque, na verdade, todos acabam por estar presentes, s variando o grau. Da nascer a sua ordenao final em vitais (aqueles por cuja defesa se poder ter que morrer), importantes (os que possam exigir combater) ou secundrios (ou seja, o suscetveis de serem negociados). O anterior Conceito Estratgico de 2003 utilizava sobretudo o critrio da permanncia dos objetivos a que o Estado se comprometia, usando duas classificaes principais: Espaos de interesse permanente e espaos de interesse conjuntural. Consideram-se permanentes aqueles onde se joga a soberania e a identidade nacional, ou seja, o territrio nas suas trs parcelas e os espaos martimos e areos sob responsabilidade nacional. Os conjunturais eram definidos em funo de prioridades polticas, quer nacionais, quer as das organizaes internacionais de que o Estado portugus faz parte. Estavam ento identificados oito espaos: euro-atlntico, pases limtrofes, Magrebe, Atlntico Sul, a frica Lusfona e Timor Leste, os Pases onde existem comunidades portuguesas importantes e, finalmente, os Pases onde Portugal tem presena histrica e cultural e os Pases de origem de comunidades de imigrantes em Portugal. O atual Conceito Estratgico faz uma enumerao dos espaos de interesse diferente na forma, mas a essncia do contedo permanece sem alterao digna de nota. A principal rea geogrfica de interesse a Europa. A seguir identifica-se a comunidade de segurana do Atlntico Norte como o espao de unidade entre a Europa, os EUA e o Canad. O Atlntico considerado como a terceira mais importante rea de interesse estratgico.

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Veremos, seguidamente, como, na minha interpretao mas com base no que diz o Conceito Estratgico, pode ser feita a caracterizao geral desses espaos. Comeo pelo territrio, ponto concreto sobre o qual o conceito limita-se a destacar a sua definio geogrfica como tringulo estratgico. O territrio De entre os quatro fatores de ordem geogrfica que, geralmente, so referidos como limitaes relevantes na caracterizao do nosso territrio, s o da disperso territorial mantm hoje implicaes importantes. So essencialmente duas, mas de sinal contrrio; uma representa uma desvantagem, a outra, uma vantagem. Por um lado, representa um desafio adicional coeso nacional e constitui um tema relevante no campo da segurana e defesa. Tem implicaes diretas na configurao do nosso sistema de foras, na medida em que exige uma maior aposta na mobilidade, prontido para reforar qualquer parte se surgir uma situao anmala que justifique recorrer ao emprego dos recursos militares para aproveitamento da sua organizao e capacidade de resposta. Sob esta perspetiva, tanto o territrio propriamente dito como o espao interterritorial so espaos vitais. Por outro lado, a disperso e a configurao territorial do a Portugal o privilgio, luz dos direitos institudos pela Conveno das Naes Unidas do Direito do Mar, de beneficiar de direitos de explorao exclusiva de recursos numa rea martima muito maior do que seria expectvel, se considerada apenas em funo da dimenso do territrio propriamente dito. Com o processo em curso de extenso da plataforma continental, com novos direitos sobre o respetivo solo e subsolo, este espao colocar Portugal na 11 posio entre os Pases com a maior rea martima sob a sua jurisdio.4 Os outros trs fatores de ordem geogrfica, nomeadamente a questo da pequena dimenso e dfice de profundidade do territrio, bem como o tema do vizinho nico, outrora relevantes, perderam a importncia que ento tinham, pelas razes atrs apontadas. Muito mais relevantes que esses fatores sero os de ordem estrutural e social onde Portugal enfrenta distores graves que tardam a ser corrigidas: desequilbrios econmico-financeiros, baixo nvel de competitividade da nossa economia, o envelhecimento da populao, a dependncia energtica e alimentar, etc. O documento Defesa 2020 prev para o territrio um Conjunto de Foras Permanentes em Ao de Soberania que deve incluir a defesa area, o patrulhamento, vigilncia e fiscalizao martima e area e, quando determinado, a vigilncia terrestre, a busca e salvamento, a defesa NBQR, o interesse pblico e a resposta a catstrofes. A insero regional de Portugal. A Europa Portugal, semelhana dos seus parceiros europeus, tem a situao invejvel de estar inserido num espao onde no se identificam ameaas clssicas de violaes integridade territorial. Porm, est numa zona exposta a trficos ilegais de drogas e fluxos migratrios clandestinos, como ponto de entrada para a Europa. Embora sem natureza militar, so ameaas que envolvem tecnologias e recursos cada vez

4 A submisso do processo portugus de extenso da plataforma continental foi apresentada Comisso de Delimitao da ONU em 11 de maio de 2009. Na altura, foi a 44 apresentao. Presentemente, j vai na 67 mas as apreciaes vo apenas na 30. A vez de Portugal, numa perspetiva otimista, esperase para 2014/2015. De notar que no foram levantadas objees nossa proposta mas Marrocos rejeita, por regra, a apresentao unilateral de propostas.

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mais avanados e para cujo combate s se encontram nas Foras Armadas as capacidades necessrias. Portugal precisa de encarar esta realidade sob uma dupla perspetiva de segurana: a sua prpria e a da parte por que diretamente responsvel no espao mais abrangente em que est inserido. Refiro-me ao facto de estarmos situados numa rea que funciona como fronteira comum da Unio Europeia, que uma encruzilhada de rotas de navegao de cuja segurana depende um largo setor da economia mundial e, que, finalmente, inclui na sua proximidade um dos seis mais importantes choke points das rotas martimas comerciais, os chamados calcanhares de Aquiles da segurana da navegao. Portugal tem pretendido ter uma postura ambiciosa de participao na Poltica Comum de Segurana e Defesa, nomeadamente quanto inteno de fazer parte da iniciativa da cooperao estruturada permanente (n 6 do artigo 42 do Tratado de Lisboa). Este objetivo est expressamente referido no Conceito Estratgico, juntamente com o compromisso de apostar na qualidade da sua participao nas misses da EU e nos programas da Agncia Europeia de Defesa. No entanto, se quisermos ser coerentes com este nvel de ambio no que respeita aos battle groups, ento talvez o empenhamento previsto neste setor deva ser alargado. O espao euro-atlntico. , segundo o Conceito Estratgico, a segunda rea de interesse estratgico permanente. A sua estabilidade, que um valor essencial para Portugal, passa por um relacionamento prximo com os EUA e pela coeso da Aliana. Esta, malgrado a hoje remota possibilidade de ser invocada para a finalidade original para que foi criada, continua crucial como forma de reduzir vulnerabilidades e encontrar quadros de cooperao para intervenes no exterior, caso Portugal precise de recorrer solidariedade dos seus aliados. , alis tambm neste quadro da Aliana que Portugal se procura afirmar no plano internacional, como coprodutor de segurana participando em misses externas. Este compromisso arrasta uma consequncia que raramente referida. Torna os espaos de interesse coletivo da Aliana tambm como espaos de interesse para Portugal, mesmo que a ligao direta seja apenas remota. Afeganisto o exemplo mais evidente desta situao. A capacidade de interveno que este compromisso exige encontra-se prevista como um Conjunto Modular de Foras5, constitudo ou a constituir para emprego sustentado, por perodos de seis meses, em at trs operaes simultneas de pequena dimenso ou numa operao de grande dimenso. Segue uma conceo diferente da prevista para a Fora de Reao Rpida, de que falarei adiante e que se encontra pensada para intervenes autnomas. Compreende-se a destrina em termos conceptuais, porque neste caso a nossa fora ser integrada numa formao multinacional, mas no se v, na prtica, porque se optou por pensar em duas foras diferentes, quando os meios sero, inevitavelmente, os mesmos. Usando a mesma organizao de meios para ambas as situaes, Portugal teria hiptese de tirar melhor partido do seu contributo abrindo a possibilidade de atribuir uma fora com identidade operacional prpria o que daria outra visibilidade e maior margem de participao poltica e operacional nos processos de deciso sobre o seu emprego. O Atlntico Neste espao, sugiro distinguir duas dimenses que embora distintas tm pontos comuns e interdependncias. A mais importante, que ligo com interesses vitais de
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Resoluo do Conselho de Ministros n 26/2013 de 11 de abril, Defesa 2020. Pgina 5 de 8

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soberania a que o encara como um espao onde Portugal tem que garantir capacidade de explorao e proteo dos respetivos recursos e onde teremos que cumprir a parte que nos cabe diretamente na chamada segurana do domnio martimo para garantir que o trfego martimo internacional se processa sem perturbaes e que feita uma adequada preveno e combate das ameaas prevalecentes. algo que se concretiza no dia-a-dia por saber a cada momento quem quem e o que faz, to cedo e to distante da costa quanto possvel, porque os indicadores de ameaa nem sempre vm de um comportamento anormal.6 uma atividade que continuar a ser, como sempre foi, uma tarefa permanente das Foras Armadas, porque preciso ver cada vez mais longe, por perodos continuados e, por vezes, de forma encoberta para vigiar as reas que no so vigiadas normalmente. No entanto, hoje, para ser suficientemente efetiva precisa de integrar todos os sistemas de vigilncia, nacionais e regionais, numa coerente parceria com os atores civis (comerciais, autoridades porturias, pesca e armadores) e as comunidades policiais. Ou seja, um caminho que mal se iniciou. A segunda dimenso a que se foca no Atlntico Sul e se subdivide em duas linhas de ao. Uma dirigida prioritariamente para o aprofundamento e consolidao dos nossos relacionamentos no mbito da CPLP, um tema que precisa de ser encarado, como diz expressamente o Conceito Estratgico, com uma postura mais dinmica e afirmativa. A outra, procura ter em conta a nova realidade do Atlntico Sul onde novos processos de democratizao e modernizao esto a abrir caminho para novas comunidades de segurana. O seu objetivo sublinhar a necessidade de uma viso integrada do Atlntico, contribuindo para a formao de uma comunidade mais homognea e estvel. De facto, Portugal tem um potencial relevante para dar um contributo til operacionalizao dessa viso. Tem experincia da regio, tem proximidade poltica com os principais intervenientes, tem relaes privilegiadas com o Sul e tem a ambio de desempenhar um papel ativo nesse projeto. Em termos de segurana clssica, dois aspetos vo continuar a ocupar os planeadores: 1. A possibilidade de um ressurgimento do interesse por estratgias de perturbao da navegao comercial como forma de explorao da vulnerabilidade resultante da dependncia dos Pases em relao ao mar; 2. O reavivar ou criar de novos desentendimentos sobre delimitaes de guas de jurisdio, no mbito do que se tem designado por processo de nacionalizao dos espaos martimos (neste momento esto entregues para apreciao na Comisso de Delimitao 67 processos). O primeiro aspeto ser hoje remoto na rea do Atlntico mas o que domina o pensamento naval da China, sobretudo preocupado com o controlo que a Marinha americana detm sobre as linhas de navegao de que depende o comrcio exterior chins e a sobrevivncia energtica do Pas. O segundo aspeto constitui uma preocupao de que o Atlntico no est isento, quer na nossa rea prxima, quer mais para sul, onde para Portugal se situam interesses importantes. No apenas no mar do Sul da China que se registam problemas. Na Amrica do Sul, para alm do problema das Ilhas Falkland, entre a Argentina e o Reino Unido, h tambm um diferendo entre a Venezuela e a Guiana, que s no ms de outubro levou a trs apreenses de navios pela Venezuela, sob a alegao de estarem a operar ilegalmente nas suas guas.
Convm ter bem presente Mumbai, 26/28 de novembro de 2008. O ataque que sofreu nessa altura por apenas um grupo de dez terroristas que durante trs dias sequestrou a quinta mais populosa cidade do mundo (19 milhes de habitantes) mostra uma particularidade essencial dos atuais problemas de segurana. A possibilidade de associao da pirataria com o terrorismo e como fcil um grupo infiltrarse sem ser detetado para causar uma perturbao que pode equivaler, em termos prticos, a uma invaso. O grupo entrou no porto de Mumbai a bordo de um arrasto indiano que fora previamente capturado no mar. Pgina 6 de 8
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O espao lusfono uma das grandes reas de desafio para Portugal, como espao onde se concentra o nosso potencial de ligaes histricas e culturais e a base lingustica comum que mantemos na regio. um espao onde se poder desempenhar um papel de interface geopoltico7, ajudando a estabelecer pontes entre continentes e culturas, e onde se podem dinamizar relaes de verdadeira cooperao, com vantagens relevantes para ambas as partes. Sob esta perspetiva, constitui um fator de valorizao da nossa posio no mundo mas representa para as outras partes, em especial a partir do nosso estatuto de Estado membro da Unio Europeia, uma plataforma ideal para a sua internacionalizao. Naturalmente, este objetivo s ser alcanado se conseguirmos continuar competentes na manuteno do acervo de conhecimentos, contactos e experincias que temos na regio e desenvolvermos um relacionamento perfeitamente transparente. Segundo o CEDN, Portugal deve empenhar-se na valorizao dos programas de cooperao militar e de segurana no quadro da CPLP e estabelecer parcerias estratgicas de segurana para criar quadros de cooperao relevantes, designadamente no domnio da segurana das linhas de comunicao martimas e na gesto de crises. Os pases de acolhimento das mais importantes comunidades portuguesas no estrangeiro So espaos onde uma utilizao inteligente da implantao portuguesa pode ajudar, quer na procura de oportunidades de investimento local, quer na captao de investimentos estrangeiros. Representam afinidades que podem ser usadas para criar negcios, promover a troca de informaes e ajudar a estabelecer relaes de confiana e perceber a cultura local. So tambm espaos onde os portugueses esto a criar riqueza que contribui para o produto nacional e que abrem oportunidades de acrescentar valor em vrias outras vertentes (poltica, cultural e social, etc.) ao potencial estratgico do Pas. Portugal tem, em termos relativos, uma importante dispora. Sero cerca de 4,5 milhes de portugueses que, no entanto, raramente so olhados como um potencial estratgico que precisa de ser explorado, como geralmente fazem outros pases, alguns fomentando a emigrao para depois, por sua via, importarem a mais-valia dos conhecimentos e experincia que adquiriram. No entanto, so tambm espaos onde Portugal tem que se manter pronto para ajudar as suas comunidades em caso de insegurana, um requisito que alis est claramente reconhecido no documento Defesa 2020 quando se estabelece, como nvel de ambio para a Defesa, a constituio de uma Fora de Reao Rpida orientada para misses de evacuao de cidados nacionais em reas de crise ou conflito e de resposta nacional autnoma em situaes de emergncia complexa. A rea prxima. O Magrebe um espao de cooperao econmica e de dilogo mas que tambm alimenta vrias preocupaes de segurana: emigrao clandestina, trfico ilegal de drogas, riscos de instabilidade social e poltica que se tm agravado, malgrado a Primavera rabe. Na componente econmica foi objeto de algumas iniciativas na anterior legislatura mas a dinmica ento criada acabou por perder-se na onda de
O mtodo geopoltico alargado, de Jos Manuel Freire Nogueira (O pequeno Estado na geopoltica contempornea).
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instabilidade que se seguiu. Na rea da Defesa Portugal tem acordos de cooperao com Marrocos (desde 1993), Tunsia (1995), Arglia (2003), Lbia (2008) e Mauritnia (2010). Portugal, aos olhos destes Pases, tem uma caracterizao que representa um potencial importante para o desenvolvimento de um relacionamento mais til. Em primeiro lugar, porque, embora um Pas atlntico pela geografia, na realidade, mediterrnico, pelo clima, pela agricultura e por muitos aspetos culturais. Em segundo lugar, porque no tem, ao contrrio de outros pases europeus, um passado colonial com marcas negativas, nem uma dimenso ou ambies que possam suscitar reservas.

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