EDUCACIN SUPERIOR EN CHILE:

INSTITUCIONES, MERCADOS Y POLTICAS GUBERNAMENTALES, 1967-2007

Jos Joaqun Brunner

Educacin Superior en Chile

Instuciones, Mercados y Polcas Gubernamentales, 1967-2007

Proefschri
ter verkrijging van de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden, op gezag van Rector Magnicus prof.mr. P.F. van der Heijden, volgens besluit van het College voor Promoes te verdedigen op donderdag 4 december 2008 klokke 11.15 uur door Jos Joaqun Brunner Ried geboren te Sanago de Chile in 1944

Promoecommissie Promotor: Referent: Overige leden: Prof.dr. P. Silva Prof.dr. J.G. Mora (Universidad P. de Valencia/ LSE London) Prof.dr. L.M.L. Rodrguez Prof.dr. C. Kay (Instute of Social Studies, The Hague) Prof.dr. R.Th.J. Buve

NDICE
CUADROS, FIGURAS Y TABLAS AGRADECIMIENTOS INTRODUCCIN PARTE I: DOMINIO DE ANLISIS DE LOS MERCADOS UNIVERSITARIOS Captulo 1: Perspecvas econmicas del anlisis de los mercados universitarios 1.1. La cuesn del mercado 1.2. Arculacin inicial del dominio 1.2.1. Los mercados antes del mercado 1.2.2. Adam Smith y las dos verentes 1.2.3. Mill y las fallas de mercado 1.2.4. Veblen y el negocio universitario 1.2.5. Enfoque organizacional: B.R. Clark 1.3. Anlisis macroeconmico 1.3.1. Benecios privados y pblicos 1.3.2. Financiamiento de los estudiantes 1.3.3. Financiamiento de las instuciones 1.4. Anlisis del mercado global 1.4.1. Globalizacin de la educacin superior 1.4.2. Nuevos proveedores 1.4.3. Comercio transfronterizo de servicios de educacin superior Captulo 2: Perspecvas sociolgicas del anlisis de los mercados universitarios 2.1. Anlisis organizacional 2.1.1. Capitalismo acadmico 2.1.2. Dinmicas de mercadizacin y mercados nacionales 2.1.3. Voces crcas 2.2. Anlisis de oferta y demanda 2.2.1. Competencia por presgio 2.2.2. Perspecva crca 2.2.3. Competencia posicional y estracacin acadmica y social 2.3. Anlisis del comportamiento instucional 2.3.1. Condiciones de gobernabilidad 2.3.2. Privazacin 2.3.3. Mercados administrados o cuasi mercados 2.3.4. Debates sobre efectos de la mercadizacin 2.3.5. Universidades emprendedoras 2.4. Anlisis de escenarios futuros 2.4.1. Escenarios futuros OECD 2.4.2. Escenarios de mercado iii vi 1 29 31 31 36 36 38 42 43 44 49 49 52 53 57 57 60 61 67 67 67 68 72 73 73 76 79 81 82 85 88 89 91 94 94 96

2.5. Bases conceptuales del anlisis de los mercados universitarios 2.5.1. Organizacin del dominio de anlisis 2.5.2. Estructura conceptual del dominio de anlisis PARTE II: DESARROLLO DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN CHILE HASTA 1990 Captulo 3: Formacin de un sistema universitario moderno 3.1. Perodo de gestacin y consolidacin del sistema previo a 1965 3.1.1. Patrn de desarrollo 3.1.2. Balance del perodo 3.2. Reforma y modernizacin: 1967-1973 3.2.1. Principales efectos de la reforma universitaria 3.2.2. Balance Captulo 4: Transformaciones del sistema bajo el rgimen militar 4.1. La intervencin autoritaria de la educacin superior: 1973-1980 4.1.1. Efectos de la intervencin de las universidades sobre la ES 4.1.2. Balance del perodo 4.1.3. Bases ideolgicas de la intervencin de las universidades 4.2. Transformacin de la educacin superior: 1981-1990 4.2.1. Nueva legislacin y estrategia frente a la educacin superior 4.2.2. Efectos organizacionales y sistmicos 4.2.3. Bases ideolgicas de la reforma de 1981 4.3. Balance de tres dcadas: connuidad y cambio 4.3.1. Rasgos estructurales de connuidad 4.3.2. Principales dinmicas de cambio 4.3.3. Relaciones de la educacin superior con el estado PARTE III: POLTICAS EN UN CONTEXTO DEMOCRTICO DE MERCADOS Captulo 5: Formulacin, implementacin y efectos de las polcas 5.1. Formulacin de una nueva polca 5.1.1. Contexto y gestacin 5.1.2. Resultados y consensos 5.1.3. Propuesta de un modelo mixto 5.1.4. Conclusin: consenso o transaccin? 5.2. Polcas de educacin superior a parr de 1990 5.2.1. Regulaciones iniciales 5.2.2. Connuidad de las polcas enunciadas en 1990 5.2.3. Profundizacin de las polcas 5.2.4. Revisin de polcas y mejoramientos incrementales 5.3. Cambios en las modalidades de coordinacin del sistema 5.3.1. El peso de las instuciones en dos contextos antagnicos 5.3.2. Mercado en condiciones autoritarias

97 97 100 111 113 113 113 122 123 125 133 137 137 138 141 142 156 158 161 174 184 184 188 192 197 199 199 199 200 204 206 208 208 209 211 212 215 215 217

5.3.3. Mercado en condiciones democrcas 5.4. Balance cuantavo del sistema y las polcas 1990-2005 5.4.1. Variables de comportamiento del sistema 5.4.2. Impacto de las polcas Captulo 6: Escenario actual: dinmicas instucionales y desaos de polca 6.1. Nuevas cuesones: privasmo, mercadizacin y seleccin social 6.1.1. Privasmo 6.1.2. Mercadizacin 6.1.3. Organizacin del mercado universitario 6.1.4. Dinmicas del mercado universitario 6.1.5. Valor de las credenciales 6.1.6. Efectos de seleccin social 6.2. Nuevos desaos: actores diferenciados y polcas gubernamentales 6.2.1. Origen polco de los mercados universitarios 6.2.2. Transformacin de las comunidades 6.2.3. Actores frente al mercado 6.2.4. Diferenciacin y diversicacin 6.2.5. Ambigua relacin entre lo pblico y privado 6.2.6. Puesta al da de las polcas 6.2.7. Problemas y desaos CONCLUSIN BIBLIOGRAFA SAMENVATTING SUMMARY CURRICULUM VITAE

219 219 220 227 241 241 241 250 264 266 270 272 277 277 278 280 284 288 293 296 305 319 365 377 387

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CUADROS, FIGURAS Y TABLAS Cuadros Sinpcos Cuadro sinpco 1.1.: Diagrama base del dominio de anlisis de los mercados universitarios Cuadro sinpco 1.2.: Connuo de modalidades bsicas de coordinacin de Clark Cuadro sinpco 1.3.: Caracterscas pico-ideales de dos patrones bsicos de coordinacin Cuadro sinpco 1.4.: Benecios pblicos y privados de la educacin superior Cuadro sinpco 1.5.: Suministro transnacional de servicios de educacin superior Cuadro sinpco 1.6.: Situaciones y grados de privazacin en el connuo de Johnstone Cuadro sinpco 1.7.: Matriz de seis escenarios de futuro Cuadro sinpco 1.8.: Diagrama resultante de polcas, mercados y comportamientos Cuadro sinpco 2.1.: Modelos de cambio conducidos por factores endgenos y exgenos Cuadro sinpco 3.1.: Regulaciones del mercado universitario en Chile Cuadro sinpco 3.2.: Condiciones de mercado en la educacin superior chilena y propuestas para su mejoramiento, 2008 Cuadro sinpco 3.3.: Fuerzas de homogeneizacin y de diferenciacin / diversicacin Cuadro sinpco 3.4.: Atributos pblicos y privados de las universidades chilenas Figuras Figura 1.1.: Tringulo de Coordinacin de Clark a comienzo de los aos 80 Figura 1.2.: Modalidades del nanciamiento pblico en la educacin superior Figura 1.3. : Seis posibles escenarios para los sistemas universitarios Figura 3.1.: Tringulo de Coordinacin de Clark: Chile antes de 1980 Figura 3.2.: Tringulo de Coordinacin de Clark: Chile 1973-1980 Figura 3.3.: Tringulo de Coordinacin de Clark: Chile 1981-1990 Figura 3.4.: Tringulo de Coordinacin de Clark: Chile 1991-2005 Figura 3.5.: Economa polca de los sistemas: el cuadrante de mayor privasmo Figura 3.6.: Control de calidad en el sistema de educacin superior chileno Figura 3.7.: Chile, Modalidades e instrumentos de asignacin de recursos scales Figura 3.8.: Estrategias instucionales bsicas en el mercado universitario Figura 3.9.: Chile, Distribucin en cascada de la nueva matrcula de pregrado por nivel de selecvidad1 de las universidades chilenas (2007) Figura 3.10.: Chile, Nivel de selecvidad y presgio de las universidades (2007)

35 45 45 51 62 87 96 101 189 252 282 287 286

48 55 95 216 217 218 219 242 255 257 265 268 271

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Tablas Tabla 2.1.: Chile: Evolucin del nmero y po de instuciones de educacin superior, 1980-1990 Tabla 2.2.: Chile, Nmero promedio de estudiantes de educacin superior por po de instuciones y segn niveles, 1981-1990 Tabla 2.3.: Chile, Crecimiento regional de la matrcula de educacin superior por po de instuciones, 1983-1990 Tabla 2.4.: Chile, Rgimen de nanciamiento pblico de la educacin superior de acuerdo al diseo del DFL N 4 Tabla 2.5.: Chile, Evolucin real de aportes scales a la educacin superior, 1980-1990 Tabla 2.6.: Chile, Cambios en el nanciamiento de la educacin superior, sector con aporte scal, segn origen de los recursos, 1981 - 1987 Tabla 2.7.: Universidad Catlica de Chile, Evolucin de ingresos por fuente, 1972-1988 Tabla 3.1.: Chile, Matrcula de educacin superior por niveles y po de instuciones, 1990 y 2005 Tabla 3.2.: Chile, Distribucin de la matrcula por Regiones, 1990 y 2005 Tabla 3.3.: Chile, Distribucin de la matrcula de educacin superior por reas de conocimiento, 1990 y 2005 Tabla 3.4.: Chile, Parcipacin de la matrcula universitaria por reas de conocimiento en 1990 y 2005 Tabla 3.5.: Chile, Tasa neta de parcipacin en la educacin superior por quinl de ingreso autnomo del hogar, 1990 y 2006 Tabla 3.6.: Chile, Tasa aparente de desercin en instuciones autnomas de educacin superior durante los primeros tres aos de estudio: Cohorte ingresada el ao 2004 Tabla 3.7.: Chile, Plataforma instucional: Evolucin por po de instucin, 1990-2005 Tabla 3.8.: Chile, Nmero de sedes de instuciones de educacin superior por regiones y segn po de instuciones (2003) Tabla 3.9.: Chile, Programas de educacin superior de nivel de pregrado por po de instucin y de programa (2007) Tabla 3.10.: Chile, Programas de educacin superior de nivel de postgrado por po de universidad y de programa (2007) Tabla 3.11.: Chile, Programas ofrecidos por las universidades y nmero de ellos que se encuentran acreditados (2008) Tabla: 3.12.: Chile, Gasto pblico desnado a educacin superior por desno de los recursos, 1990 y 2005 Tabla 3.13.: Chile, Parcipacin de las universidades del CRUCH en el gasto pblico en educacin superior asignado por el Ministerio de Educacin, 1990 y 2004

162 164 166 168 169 170 170 220 221 222 223 224

225 228 229 231 231 234 236

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Tabla 3.14.: Comparacin internacional, Arancel anual esmado cobrado por instuciones de educacin superior en programas 5A por categora instucional (2004/2005) Tabla 3.15.: Comparacin internacional, Distribucin del gasto total en educacin superior entre instuciones pblicas y privadas y otras transferencias al sector privado (2004) Tabla 3.16.: Comparacin internacional, Gasto en instuciones de educacin superior por fuentes y gasto por alumno segn po de programa (2004) Tabla 3.17.: Comparacin internacional, Gasto privado en instuciones de educacin superior como proporcin del gasto total en educacin superior (2004) Tabla 3.18.: Chile, Distribucin de alumnos por puntaje promedio de lenguaje y matemca en la PSU y segn tramo de ingreso del grupo familiar, 2006

244

246 262 263 269

AGRADECIMIENTOS
Las invesgaciones que dieron origen a este volumen fueron desarrolladas en diversas instuciones que nombro en orden retrospecvo: la Universidad Diego Portales, donde dirijo la Ctedra UNESCO de Polcas Comparadas de Educacin Superior, la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibez, la Facultad Lanoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), en su sede de Chile. A lo largo del empo he tenido la compaa intelectual y el esmulo de maestros, colegas y amigos, a quienes nombro sin comprometer con el resultado de mi trabajo: C. Alvario, J. Baln, A. Bernasconi, B. Bernstein, F. Casllo, C. Cataln, B. R. Clark, J. Cordua, C. Cox, E. Cuadra, E. Durham, G. Elacqua, F. Fajnzilber, E. Faleo, E. Fiori, A. Flissch, O. Fuentes, C. Garca Guadilla, A.H. Halsey, L. Holm Nielsen, M. de Ibarrola, L. Izquierdo, R. Kent, I. Lavados, N. Lechner, M.J. Lemaitre, D. Levy, P. Meller, T. Moulian, G. Rama, J. Salmi, S. Schwartzman, H. Schwemberg, J. C. Tedesco, A. Tille y H. Vessuri. Un especial reconocimiento por su generoso apoyo y consejo durante la escritura de esta tesis debo al profesor P. Silva, mi promotor, y a C. Pea, Rector de la Universidad Diego Portales. El trabajo reejado en estas pginas cont con el nanciamiento del Proyecto Polcas de Educacin Superior (SOC-01) del Programa Anillos de Invesgacin en Ciencias Sociales de la Comisin Nacional de Invesgacin Cienca y Tecnolgica de Chile y el Proyecto N 1050138 del Fondo Nacional de Desarrollo Cienco y Tecnolgico (FONDECYT). En sus primeras etapas tuvo el patrocinio de la Fundacin Ford y del Internaonal Development Research Center (IDRC) del Canad. Agradezco la paciente labor de Judith Scheele para poner en holands mis pginas chilenas, a Eliana Nez por su asistencia y a Marco Moreno por la organizacin nal del texto. Mi gratud ms nma a Mnica, a nuestros hijos Josefa, Jernimo y Soa, y a Lucas y Alicia jugando al borde del escritorio. Con razn ellos me dicen que el afecto no puede contarse en pginas escritas. A ellos y, sobre todo a Cana y Helmut por el empo de la espera, dedico este libro: Die Zeit is kurz, die Kunst ist lang.

vi

INTRODUCCIN

INTRODUCCIN
El presente estudio proporciona un anlisis pormenorizado del sistema y las polcas de educacin superior en Chile durante las lmas cuatro dcadas. Su foco es la creacin, el desarrollo y el funcionamiento de mercados en la educacin superior y el contenido de las polcas empleadas con estos nes. El enfoque ulizado es aquel provisto por el dominio de estudios especializados de los mercados de la educacin terciaria, el cual se ha aanzado acadmicamente durante los lmos veinte aos con los aportes de la sociologa de las organizaciones universitarias y del anlisis de economa polca de estos mercados. Como resultado este estudio presenta un amplio panorama de las transformaciones experimentadas por la educacin superior chilena desde el momento de la consolidacin de su ncleo instucional bsico en los aos 60 del pasado siglo hasta el momento actual en que se debate sobre las polcas necesarias para alinear los mercados de la enseanza terciaria con objevos de bienestar social. A lo largo del perodo estudiado, la educacin superior chilena se desenvuelve en un entorno de cambiantes polcas que aqu se analizan a parr de cuatro eventos fundamentales: la reforma universitaria del ao 1967, desencadenada por las propias instuciones, principalmente los estudiantes; la intervencin de las universidades que se produce el ao 1973 coetneamente con la instauracin de un gobierno militar; la implantacin por ese gobierno de una polca de mercados para la educacin terciaria que comienza a aplicarse plenamente el ao 1981 y, por lmo, sus posteriores transformaciones a parr del ao 1990 con la recuperacin de la democracia. En torno de estos cuatro episodios, cada uno de los cuales expresa una parcular y especca forma de organizar las relaciones entre el estado y el sistema de educacin superior, se analiza las formas que adopta la coordinacin del sistema con la cambiante parcipacin de las polcas gubernamentales, los intereses instucionales y las fuerzas del mercado. El autor de esta tesis ha estado involucrado --de una u otra forma-- en cada uno de estos episodios. Fue dirigente estudianl en el movimiento reformista del ao 1967 en la Universidad Catlica de Chile, donde luego inici su carrera acadmica. Al momento de la intervencin de esta Universidad el ao 1973 fue exonerado de su cargo docente, integrndose ms adelante a la Facultad Lanoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) donde comienza su trabajo de invesgacin sobre asuntos de educacin superior a nes de los aos 70. Con el retorno de la democracia, en 1990, ocupa diferentes posiciones en el mbito de las polcas pblicas en este sector; dirige el grupo comisionado por el gobierno para proponer una polca de modernizacin de la educacin superior durante la dcada de los 90, a la cual este estudio se reere ms adelante (5.1.), coordina el organismo encargado del licenciamiento de las nuevas universidades privadas y preside posteriormente la Comisin Nacional de Acreditacin de Programas de Pregrado. Durante todo este perodo, y hasta el presente, parcipa acvamente adems en el debate pblico sobre polcas de educacin superior junto con desarrollar su trabajo acadmico en este dominio. De hecho, el presente volumen aprovecha en diferentes partes elementos surgidos de ese trabajo, los cuales han sido revisados, puestos al da e integrados aqu dentro de un esfuerzo de anlisis y sntesis1.

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Las preguntas que orientan este esfuerzo son varias vinculadas entre s. Qu combinacin de estos elementos dene en cada uno de esos eventos crcos la relacin del sistema con el estado? En parcular, qu rol juegan las polcas pblicas y cul es el lugar que ocupan los mercados en las disntas formas de organizar la coordinacin del sistema? Qu grado de connuidad existe entre stas y cules son los principales factores de disconnuidad y cambio? Cmo en concreto funcionan los mercados en la educacin superior, en especial el ms dinmico de ellos, el mercado de enseanza de pregrado? Cules polcas y qu instrumentos emplean los gobiernos para regular estos mercados? Y qu efectos producen stos, a su vez, sobre el comportamiento de las instuciones? Asociado con lo anterior, qu caracterscas adopta la competencia en estos mercados y cules son sus resultados para las instuciones y la sociedad? En este contexto, cmo se compara el funcionamiento del sistema chileno con sistemas organizados sobre otras bases de economa polca y bajo otros regmenes de polcas gubernamentales? La respuesta a estas preguntas permite idencar los factores que explican la evolucin del sistema chileno hasta converrse --en su actual fase de desarrollo-- en una suerte de laboratorio experimental para el anlisis y la evaluacin de las polcas de educacin superior en un entorno de mercados. Como se argumenta ms adelante, en el captulo de conclusin, contar con un estudio de caso de esta naturaleza puede contribuir, adicionalmente, a extender ms all de una experiencia nacional especca el conocimiento sobre la operacin de los mercados y sus efectos en este sector. Y, por esta va, aportar al desenvolvimiento del dominio de estudios que se ocupa del papel de los mercados en la educacin terciaria. Protagonismo del mercado Efecvamente Chile aparece como un caso de especial atencin en este dominio de estudios. Diversos organismos internacionales --como la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo-- al igual que analistas chilenos y extranjeros han destacado, algunos favorablemente y otros de manera crca, las drscas reformas educacionales impulsadas en este pas a parr del ao 1980. La mayora de esos anlisis idenca la creacin de mercados educacionales y el uso de mecanismos de po mercado para el nanciamiento de la educacin como rasgos disnvos de dichas reformas.2 Tambin en el nivel de la educacin superior o terciaria3, el rol de los mercados y de las polcas que los crean, manenen o transforman constuye el principal foco de inters en el caso chileno. Pues como seala Bernasconi (2003: 1) entre los analistas nacionales, Chile ha sido tanto un temprano ejemplo como un caso patente de transicin desde un sistema de educacin superior predominantemente pblico a uno primariamente privado, coordinado por el mercado4. O bien, segn destacan Johnstone, Arora y Experton (1998: 9) entre los analistas extranjeros, [] en Amrica Lana el nico pas que recupera una gran proporcin de los costos de estudiar a travs del cobro de aranceles (tuion fees) es Chile. El gobierno chileno emprendi una comprensiva serie de reformas estructurales y nancieras en 1981. Se introdujeron aranceles en las instuciones pblicas y el nmero de colleges privados que cobran aranceles tambin creci explosivamente.

INTRODUCCIN

Otro observador externo --uno de quienes mejor conoce y ms empo ha dedicado al estudio de la educacin superior lanoamericana-- a su turno agrega: No hay pas en Lanoamrica (y hay pocos en el mundo) que haya impulsado con mayor energa la economa de mercado, la privazacin, la liberalizacin del comercio y la competencia. Tampoco hay en la regin una democracia ms robusta que la chilena. Son estos los contextos que mejor nos permiten entender el movimiento sin paralelo de Chile hacia el nanciamiento privado por sobre el estatal, as como la competencia entre estudiantes por puntajes, y entre acadmicos por nanciamiento para invesgacin; [] nos muestran la lgica de economa polca de una situacin en que las instuciones gozan de una considerable autonoma del estado, al mismo empo que carecen de autonoma respecto de las fuerzas del mercado, lo que se traduce en una peculiar forma de responsabilidad y rendicin de cuentas. Del mismo modo, ningn pas de Amrica Lana ha avanzado tanto en la direccin de la universidad emprendedora. (Levy, 2004: 13). Junto con atraer la atencin de la comunidad acadmica y las agencias de desarrollo, las reformas educacionales chilenas provocan tambin encontradas reacciones y dan lugar a intensas controversias. Las reacciones favorables se hallan bien representadas por el siguiente pronunciamiento del Banco Interamericano de Desarrollo en su documento de estrategia para la educacin terciaria: El ejemplo nacional ms sorprendente de xito de una orientacin hacia el mercado se halla en Chile. [] El propsito aqu no es exaltar la reforma chilena como una panacea o un modelo completo a emular, sino resaltar sus aspectos posivos, de apertura de nuevos caminos, que se lograron all. (BID, 1997:6) Al contrario, en su revisin de las polcas nacionales de educacin de Chile, un grupo de expertos de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) sosene en tono crco que La educacin chilena est inuenciada por una ideologa que da una importancia indebida a los mecanismos de mercado para mejorar la enseanza y el aprendizaje. Por lo tanto, el intervencionismo acvo del centro [gobierno] est limitado por mecanismos de mercado. Los mecanismos de mercado, en la prcca, son generalmente dbiles esmulos para la implementacin o mejoramiento educacional, por numerosas razones (OECD, 2004:2 66). En suma, las reformas educacionales de mercado, parcularmente en el mbito de la educacin superior chilena, atraen la atencin de muy diversos organismos y analistas y se hallan sujetas a un amplio escrunio, a veces para recomendarlas, en ocasiones para censurarlas. Uno de los problemas de que adolece un buen nmero de estos estudios sin embargo es que abordan la cuesn del mercado en la educacin superior con prescindencia de las teoras sobre esta cuesn, conrindole en reemplazo --al caso chileno-- el estatuto terico de un modelo. Esta aproximacin (approach) presenta al menos cuatro puntos dbiles: primero, el modelo presentado no es otra cosa que una agregacin de ciertos rasgos del sistema, usualmente seleccionados para ejercer su crca o exaltarlos; segundo, no aende a los diferentes contextos dentro de los cuales las polcas y reformas son aplicadas ni idenca

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con precisin los instrumentos ulizados en cada caso para su implementacin; tercero, no examina las cambiantes ideas e ideologas que en diversos momentos sirven para juscar las polcas en este sector y, cuarto, no se ocupa de la evidencia emprica sobre sus resultados. Carente de un marco de sustentacin terica este approach conduce a una comprensin supercial de los fenmenos estudiados. El propio concepto de mercados se emplea de una manera ingenua, tal como aparece en la conciencia de los actores y es usado en el lenguaje ordinario. All, por un efecto de anidades ideolgicas, queda atrapado en una malla de signicados dicotmicos segn cules sean las preferencias de quienes lo ulizan. Para unos entonces el mercado de la educacin superior aparece como el desidertum de una sociedad libre, una forma indiscublemente superior de organizar la provisin de la enseanza terciaria, la mejor manera de garanzar su calidad y elevar su eciencia y como un modo de echar abajo las barreras polco-burocrcas que ahogan la creavidad y capacidades innovavas de las universidades. Para otros, en el extremo opuesto, estos mercados aparecen nada ms que como una imposicin del neoliberalismo a escala global, un resultado de procesos desbocados de privazacin y mercanlizacin que deterioran la calidad de la enseanza terciaria y generan mayores inequidades de acceso a ella, conduciendo a una progresiva erosin de sus dimensiones de bien pblico y a la sustucin de la vocacin acadmica por el movo comercial. Al nal, este po de anlisis ofrece poco ms que un conjunto de prejuicios como resultado, pero con una reducida capacidad de explicar los fenmenos objeto de estudio.5 Por su lado, al no atender a los diferentes contextos locales y nacionales dentro de los cuales las polcas y reformas son aplicadas ni idencar con precisin los instrumentos ulizados en cada caso para su implementacin, esta aproximacin carece de especicidad y precisin; se halla descontextualizado. En efecto, cada sistema nacional de educacin terciaria posee caracterscas propias; es resultado de una parcular evolucin histrica y tributario de las polcas y las estrategias instucionales que impulsan su desarrollo. A su turno estas polcas y estrategias persiguen diversos objevos a lo largo del empo y ulizan diferentes instrumentos cuyas modalidades de operacin y efectos deben ser abordados con especial atencin. Por lo mismo, cuando se trata de estudiar la emergencia y evolucin de mercados en la educacin superior, o de entender el papel que juegan las polcas en su organizacin y regulacin, o la forma cmo reaccionan las instuciones al nuevo entorno, es imprescindible conocer en detalle las decisiones que adoptan los disntos actores, las condiciones que resultan de su interaccin y los efectos que ellas producen para el sistema y en la sociedad. Es decir, se debe usar un foco microscpico aplicado dentro de contextos nacionales especcos. Enseguida, al dejar de lado las cambiantes ideas e ideologas que en diversos momentos sirven para juscar esas polcas y la seleccin de instrumentos usados por los disntos actores, este approach se encuentra limitado al mero anlisis de los mecanismos de funcionamiento del sistema. En cambio, no puede abordar su estudio como un campo de fuerzas donde, ms all de los aspectos funcionales, se disputa tambin por las orientaciones y sendos del sistema (su racionalidad de nes) y donde las instuciones compiten por status y presgio y por el valor econmico y simblico de las credenciales que otorgan. El anlisis de los mercados universitarios necesita incluir estas dimensiones de poder y atender a las ideas

INTRODUCCIN

e ideologas que movilizan los agentes --gobiernos, instuciones, acadmicos, estudiantes y los diversos stakeholders del sistema-- las cuales forman parte de la idendad de esos agentes y sirven para legimar sus estrategias en este campo de fuerzas. Por lmo, al no ocuparse de la evidencia emprica sobre los resultados de las polcas y los procesos de la educacin terciaria, el approach ms comnmente empleado por los estudios sobre el sistema chileno inhibe la comprensin del desempeo de los mercados, las instuciones y las intervenciones gubernamentales. Con ello se diculta la evaluacin de efectos y el juicio comparavo de resultados obtenidos bajo disntas formas de coordinacin de los sistemas, de organizacin de las universidades y de combinacin de instrumentos de polca pblica. Frente a las insuciencias de este enfoque el presente estudio examina minuciosamente el surgimiento y desarrollo de un mercado de la educacin superior en Chile; las variadas --a veces incluso opuestas-- polcas empleadas para instucionalizarlo y regularlo y sus efectos sobre la evolucin del sistema e impacto en la sociedad. Con este propsito se elabora en la primera Parte un marco conceptual fundado en una revisin de la literatura especializada sobre mercados y procesos de mercadizacin (markezaon) en la educacin superior. Luego, en las dos partes siguientes, se ofrece un anlisis de las polcas ulizadas para instuir y regular los mercados de la educacin terciaria y su evolucin, y se examina e interpreta la evidencia emprica sobre los cambios que bajo estas polcas experimenta el sistema chileno a lo largo de las lmas cuatro dcadas. La segunda Parte aborda el anlisis del sistema y las polcas hasta el momento en que se impone un patrn de mercado y las modalidades que adopt su implementacin inicial. En la tercera Parte se revisa la evolucin del sistema y de las polcas a parr de 1990, es decir, bajo condiciones democrcas y la forma cmo stas afectan la relacin entre el estado y las instuciones. All donde resulta apropiado se uliza adems un enfoque comparavo que permite contrastar las caracterscas y propiedades de diversos sistemas de educacin terciaria para as idencar de mejor manera los aspectos disnvos del sistema chileno. Marco conceptual La elaboracin de un marco conceptual para este estudio se hace a parr de una revisin sistemca --una suerte de estado del arte-- de la invesgacin contempornea sobre los mercados de la educacin superior. Tal es el objeto de la primer Parte, que se halla dividida en dos captulos. El captulo inicial aborda las perspecvas econmicas del anlisis de los mercados universitarios. Parte por mostrar la relevancia adquirida por la cuesn del mercado para el estudio de los sistemas de educacin superior y el diseo de polcas en este sector. En torno a esta constatacin se formula la siguiente hiptesis que sirve para organizar esta Parte del trabajo: que durante las lmas dos dcadas ha surgido un especco dominio dedicado al estudio de dicha cuesn en el campo acadmico. En consonancia con este planteamiento se revisan luego las diferentes lneas de invesgacin que convergen para dar forma a este dominio, algunas de las cuales se ulizan posteriormente para el anlisis del sistema chileno.

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El examen de las lneas de invesgacin fundantes y estructurantes del dominio --con su doble verente: del capital humano y el comportamiento econmicamente movado de las universidades-- es el objeto de la segunda seccin. Se muestra ah que en el origen de ambas verentes aparece la contribucin de Adam Smith al anlisis econmico de las universidades y al rol desempeado por la inversin en capital humano, las dos lneas que luego se ver estructuran este dominio de estudios. Se complementa esta seccin con una breve revisin de los planteamientos crcos formulados por otras dos guras pioneras en este dominio: J.S. Mill y T. Veblen, quienes ancipan los debates contemporneos sobre fallas de mercado en este sector y sobre el capitalismo acadmico y la mercanlizacin de las labores de docencia e invesgacin. El examen de aquellas lneas estructurantes se completa enseguida con una revisin del enfoque organizacional de los sistemas de educacin terciaria tal como fue formulado inicialmente por Burton Clark (1.2.5). En efecto, su anlisis de las disntas formas de coordinacin de estos sistemas y, en parcular, su caracterizacin del modo de coordinacin provisto por el mercado, pronto habran de converrse en una de las fuentes ms producvas para el ulterior desarrollo de este dominio de estudios. La tercera seccin aborda las lneas de anlisis macroeconmico que forman parte de este dominio. Ellas comprenden tres asuntos esenciales: los benecios pblicos y privados de la educacin superior (externalidades para la sociedad y tasas de retorno para los graduados, respecvamente); el nanciamiento de los estudiantes (o de la demanda), tpico crucial all donde ellos concurren a cubrir la totalidad o una parte sustancial del costo de sus estudios, como ocurre en Chile; y el nanciamiento de las instuciones (o de la oferta) que, en contextos de mercado, adopta formas diferentes al mero traspaso anual, sin condiciones, de un subsidio scal. Ms bien, como se ver en su momento, en estos contextos los gobiernos recurren a modalidades de nanciamiento que incenvan a las instuciones a mejorar sus niveles de eciencia interna y/o la calidad y efecvidad de sus servicios a travs del empleo de frmulas para el clculo del subsidio, o bien mediante la asignacin de recursos pblicos en funcin de contratos de desempeo donde se jan objevos y metas que las instuciones deben cumplir en determinados plazos o, por lmo, vinculando una parte de los recursos transferidos al cumplimiento de criterios e indicadores de desempeo. Las invesgaciones relacionadas con el emergente mercado global de la educacin superior forman la base de la cuarta seccin. En efecto, con la globalizacin los mercados locales y nacionales se conectan entre s a travs de crecientes ujos internacionales de estudiantes; las interacciones entre acadmicos e invesgadores de diferentes partes del mundo dan lugar a redes cada vez ms extensas e imbricadas; se internacionalizan las prccas instucionales, y los programas de pre y posgrado convergen hacia una relava estandarizacin curricular mediante el uso de crditos de aprendizaje fcilmente comparables y el reconocimiento mutuo de diplomas. Por su lado, los sistemas nacionales de aseguramiento de la calidad adoptan estndares comunes y unican sus criterios de evaluacin para as favorecer la movilidad acadmica y el valor transnacional de las credenciales. Por lmo surgen bloques regionales para comper en el mercado global, como el espacio comn europeo y el espacio iberoamericano de educacin superior. Como un derivado de estos movimientos aparecen por primera vez rankings mundiales de universidades y, con ellos, se difunde una nueva imagen de la geopolca internacional del conocimiento. Adicionalmente, las propias

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instuciones se proyectan ms all de sus fronteras nacionales a travs de Internet, sedes y liales de ultramar y el franquiciamiento (franchising) de proveedores locales, cuando no directamente mediante el comercio transnacional de servicios de educacin superior, al mismo empo que deben hacer frente, en su mercado nacional, a la competencia de nuevos proveedores externos. El siguiente captulo examina las perspecvas sociolgicas de anlisis de los mercados universitarios; esto es, aquellas dirigidas a entender la organizacin y el funcionamiento de los mercados universitarios y el comportamiento de las universidades una vez que se hallan expuestas a la competencia. Arranca con la teora del capitalismo acadmico (2.1.1.) que ofrece un puente conceptual entre los estudios del mercado global de educacin superior y el anlisis de los procesos de mercadizacin a nivel nacional. Aunque circunscrita bsicamente a los Estados Unidos, la teora del capitalismo acadmico ofrece una perspecva relevante de anlisis en la misma medida que se ocupa de los comportamientos de mercado que asumen contemporneamente las instuciones y sus agentes: acadmicos, administradores y estudiantes. Estos comportamientos se hallaran referidos a la competencia por recursos (dinero) provenientes de fuentes externas, incluso si la empresa universitaria manene una base de nanciamiento gubernamental y su tradicional ideologa de servicio pblico. De este modo la emergencia del capitalismo acadmico se explicara, de un lado, por el surgimiento de un mercado global cada vez ms demandante de bienes y servicios de conocimiento y, del otro, por la tendencia declinante del subsidio gubernamental que obliga a las universidades a diversicar sus fuentes de nanciamiento y a los acadmicos a involucrarse crecientemente en acvidades orientadas hacia el mercado. A parr de este punto el anlisis se focaliza en los procesos de mercadizacin (2.1.2.) mediante los cuales los gobiernos --en diferentes contextos nacionales-- buscan denir o redenir las relaciones del estado con el sistema de educacin superior, trasladando su centro de gravedad desde la esfera polco-administrava hacia la esfera del mercado. El objevo de este traslado sera introducir una nueva regla de funcionamiento conforme a la cual la competencia entre instuciones por recursos de diverso po debe producir la coordinacin del sistema a travs de una creciente dinmica de autorregulacin. Para provocar esta transformacin los gobiernos recurren habitualmente a una o ms de las siguientes tres alternavas principales de polca pblica: apertura del sistema para facilitar el ingreso de nuevas instuciones privadas que entran en competencia con los proveedores pblicos; sujecin de las instuciones pblicas a un rgimen de mercado administrado o cuasi mercado a travs de la aplicacin de mecanismos de po mercado para la asignacin de los recursos del tesoro pblico; y regulacin de la competencia resultante con el objeto de contrarrestar efectos indeseados y suplir fallas de mercado o, en el otro extremo, para incenvar y ampliar una competencia considerada insuciente. El anlisis de los procesos de mercadizacin lleva enseguida al examen de los diversos pos de mercados que se entrelazan en el mbito de la educacin superior; el mercado de programas de pregrado, el ms habitualmente estudiado y tambin el que aqu ms interesa; el mercado de posiciones acadmicas a travs del cual se organizan y distribuye al personal

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de invesgacin, docencia y administracin superior universitaria; el mercado de recursos (recursos scales asignados para docencia e invesgacin va mecanismos de po mercado y recursos privados provenientes de alumnos y sus familias, donantes o por pago de bienes y servicios de conocimiento ligados a las funciones de invesgacin, consultora y servicios especializados que desarrollan las universidades) y el mercado de presgios o reputaciones instucionales, que juega un rol fundamental como se ver ms abajo. Dentro de esta misma seccin del captulo segundo se desna nalmente una apartado (2.1.3.) a las voces crcas que surgen como una reaccin frente a los procesos de mercadizacin de la enseanza superior, parcularmente en Amrica Lana y en los pases en vas de desarrollo donde estos procesos son objeto de diversas evaluaciones negavas, sobre todo en lo relavo al uso de mecanismos de po mercado y el cobro de aranceles para el nanciamiento de las instuciones. El anlisis microeconmico de la oferta y la demanda en el mercado de la enseanza de primer grado (pregrado) es el objeto de la segunda seccin de este captulo. La competencia por presgios aparece aqu como la regla que gua el comportamiento de las instuciones, haciendo posible adems una convergencia entre el anlisis econmico y el anlisis sociolgico, dado que en la prcca las universidades procuran de un lado mantener o aumentar su presgio y, del otro, lo aprovechan para aumentar sus ingresos. En parcular, se considera bajo esta perspecva la forma como la competencia por presgio produce el encuentro (matching) entre la oferta de las universidades que salen a buscar alumnos y la demanda de las personas que buscan obtener servicios educacionales. Igual como en el caso los procesos de mercadizacin, tambin el funcionamiento microeconmico de este mercado da lugar a una abundante literatura crca, cuyos orgenes pueden trazarse por lo menos hasta J. S. Mill a mediados del siglo XIX y, en el caso de Estados Unidos, hasta T. Veblen a comienzos del siglo XX. Desde el punto de vista que interesa a este estudio, las crcas provienen principalmente de dos verentes que corren en sendos contrarios. Una apunta a las asimetras de informacin en un mercado donde se adquiere un bien de experiencia, dicultando la libre eleccin, el ejercicio de la soberana del consumidor y, en lmo trmino, la operacin de las fuerzas del mercado para mejorar por s solas la calidad de los servicios ofrecidos por las instuciones. La otra apunta en direccin opuesta; esto es, a las fallas instucionales que presentan los sistemas de educacin superior por una insuciente presencia del mercado. Segn alegan algunos, en lnea con el argumento de Adam Smith, en un modelo econmico de universidades subsidiadas stas enden a comportarse inecientemente debido a que los contribuyentes no ejercen control sobre el uso de los recursos que aportan, los estudiantes son consumidores que no pagan por el servicio que reciben y el control de las corporaciones reside en acadmicos y administradores que no venden el servicio que producen. Bajo estas condiciones, las universidades se sustraeran a la disciplina del mercado y generaran un conjunto de ineciencias. La tercera seccin examina diversas lneas que invesgan en qu medida y cmo las instuciones logran adaptarse a una situacin caracterizada por la competencia y por una mayor presin de demanda proveniente de una variedad de partes interesadas (stakeholders). De acuerdo con la literatura revisada en este punto (2.3.), la respuesta de las instuciones consisra en introducir cambios organizacionales con el n de adaptarse a las exigencias del medio externo

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aumentando sus capacidades de gobierno, de gesn y de captacin de recursos en el mercado. Al escudriar la naturaleza y orientacin de estos cambios, la literatura especializada se centra parcularmente en el fenmeno del managerialism que estara extendindose al interior de las universidades en los pases desarrollados. De qu se trata? Esencialmente de la adopcin de un enfoque de gesn centrado en el desempeo instucional, de modo de elevar la capacidad de los agentes para comper en el mercado y adaptarse a las exigencias del entorno a travs de una enrgica reconguracin organizacional inspirada en el caso de las universidades pblicas en los principios del new public management (NPM). La aplicacin de estos principios a la educacin superior dara lugar a diversos reacomodos del gobierno instucional, en aspectos tales como el reforzamiento de los cargos ejecuvos superiores de las universidades; cambios en la composicin y funciones de los organismo de alta direccin (boards o juntas direcvas); adopcin de nuevas estructuras acadmico-administravas con el objeto de acelerar las decisiones; medidas para promover la accountability, la evaluacin y el control de calidad dentro de las instuciones y en los sistemas, y reingeniera del manejo nanciero de las universidades. Dentro de este contexto se dedica tambin una seccin (2.3.5.) al surgimiento de las universidades emprendedoras, esto es, aquellas que con mayor xito logran realizar estos procesos de cambio y adaptacin. Por lmo la cuarta seccin pasa revista brevemente a la lnea de anlisis sobre escenarios futuros de la educacin superior. En efecto, constata que la mayora de estos estudios asumen como un factor clave de cara al futuro la mercadizacin de la educacin terciaria y sus expresiones en el mercado global, los nuevos proveedores y el comercio transfronterizo de servicios de educacin terciaria. Revisa bajo esta pca los escenarios de futuro que elabora la OCDE, racndose all (2.4.2.) que las visiones prospecvas parecen conrmar la idea de que los mercados de educacin superior ocuparn un lugar cada vez ms prominente en las sociedades basadas en el uso intensivo del conocimiento y la informacin. Concluye este captulo con un recuento analco de la literatura revisada (2.5.). En sntesis se postula que no slo existe hoy una produccin cada vez ms cuanosa en torno al anlisis de los fenmenos de mercado en la educacin superior sino que ella ha dado origen a un dominio especializado de anlisis, el cual, a travs de diferentes lneas interrelacionadas de invesgacin, proporciona un poderoso aparato conceptual para la comprensin de dichos fenmenos y para actuar sobre ellos. Este dominio posee una estructura temca y se ubica en la interseccin entre varias disciplinas o subdisciplinas (parcularmente la economa y la sociologa aplicadas a la educacin superior) y varios enfoques (principalmente el enfoque organizacional, de economa polca y de polcas y administracin pblicas). De all tambin que su entramado conceptual se halle en permanente tensin; no slo por la diversidad de lneas de invesgacin que lo constuyen sino, adems, por la variedad de perspecvas de anlisis que ellas aportan, cada una con sus propios lenguajes tericos y metodolgicos. Adems, se sosene que este dominio aborda su objeto de estudio desde dos ngulos disntos. Por un lado desde el ngulo de los intereses acadmicos (disciplinarios y de enfoques); por el otro desde el ngulo de los intereses vinculados al diseo, la implementacin y la evaluacin de polcas. Naturalmente, no siempre la vocacin cienca coincide con la del polco, generndose as otra serie de tensiones en este dominio.

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Con todo, de haber ocupado una posicin relavamente marginal en el rea de los estudios acadmicos de la educacin superior, la cuesn del mercado ha pasado a ocupar una posicin cada vez ms central. De haber estado connada hasta comienzos de los aos setenta dentro de un reducido grupo de invesgadores de Estados Unidos, durante la lma dcada ella se difundido rpidamente --y de all vienen la mulplicacin y el poblamiento de las lneas de invesgacin-- expandindose como por crculos concntricos, primero hasta formar un segundo anillo entre los invesgadores de otros pases anglosajones desarrollados (Reino Unido, Australia, Canad); luego hacia invesgadores de otros pases europeo-occidentales (Holanda, Portugal, los pases nrdicos, Alemania) y de pases del sudeste asico con una fuerte presencia privada en la educacin superior (como Japn y la Repblica de Corea) que integran un tercer crculo, para extenderse nalmente hasta un cuarto crculo, donde se incorporan invesgadores de un variado conjunto de pases como Sudfrica, China, Corea, Hong Kong, Nueva Zelanda, Polonia y Chile. A su turno, qu balance puede hacerse del desarrollo conceptual producido por este dominio especializado de estudios? Ante todo, ha vuelto evidente que los fenmenos del mercado en la educacin superior no pueden ser abordados con independencia del entorno econmico, social, polco y cultural dentro del cual aquellos se hallan alojados (embedded). En efecto, de aqu en adelante cualquier esfuerzo desnado a comprender el funcionamiento de estos mercados necesita parr de su relacin --a lo menos-- con la esfera gubernamental (las polcas pblicas y regulaciones administravas del Soberano, como lo llamaba Adam Smith) y considerar adems el comportamiento de las instuciones acadmicas. Esta imagen es picamente la de un mercado de productores y puede por eso asimilarse al enfoque de las organizaciones industriales. Desde esta perspecva entonces puede sostenerse que el desempeo de las rmas --en este caso, las organizaciones o instuciones universitarias-- resulta de su comportamiento en el mercado, el cual proporciona la estructura en que aqullas actan. Por su lado, la estructura del mercado es el resultado del orden instucional y las reglas del juego denidos por la polca pblica en cada contexto nacional. La lgica general de este modelo supone que el orden normavo determina el grado de competencia en el mercado y que esta competencia, regulada a su vez por la autoridad, inuye sobre el comportamiento y el desempeo de los agentes. Para terminar se organizan bajo este enfoque los elementos proporcionados por las diferentes lneas de invesgacin revisadas ordenndolos en funcin del anlisis de los sistemas y sus patrones de coordinacin (2.5.2.). Ms adelante, este enfoque sirve para describir e interpretar las transformaciones experimentadas por el sistema chileno, los cambios ocurridos con los sucesivos patrones de coordinacin adoptados y la forma como condicionan el comportamiento de las instuciones y las polcas en este sector (5.3.).

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Gnesis y desarrollo de la educacin superior chilena hasta 1990 La segunda Parte da inicio a nuestro estudio de caso. Examina las transformaciones de la educacin superior en Chile durante el trnsito desde un patrn de coordinacin controlado por las propias instuciones (sus lites acadmicas) y sustentado por el nanciamiento no condicionado provisto por el gobierno, hacia una coordinacin provista principalmente por el mercado y sustentada por un esquema de nanciamiento mixto, pblico y privado. Cubre el perodo desde la formacin del ncleo instucional matriz del sistema, que se completa el ao 1956, hasta el ao 1990, que coincide con el retorno de la democracia en Chile. Se encuentra dividida en dos captulos referidos, respecvamente, a la formacin en Chile de un sistema universitario moderno (captulo 3) y a las transformaciones que experimenta dicho sistema bajo el rgimen militar, durante los aos 1973 a 1990 (captulo 4). El primero de estos captulos se abre con la gestacin y consolidacin del ncleo instucional del sistema universitario chileno. Muestra cul fue el patrn tradicional de desarrollo del sistema, su baja diferenciacin interinstucional y alta diferenciacin intrainstucional, la orientacin netamente profesionalizante de la enseanza superior heredada del modelo napolenico, la coordinacin del sistema provista por las jerarquas acadmicas de las instuciones y por el mercado de demandas estudianles, la lenta expansin y modernizacin generada desde dentro del sistema y cules fueron, durante este perodo, los principales factores de cambio e innovacin. A manera de balance de este perodo se concluye que el sistema de educacin superior se consolida tardamente al completarse la conformacin de su ncleo instucional bsico compuesto por slo ocho universidades. El perodo de formacin de este ncleo instucional se exende a lo largo de casi 120 aos, perodo durante el cual se alcanza una tasa bruta de escolarizacin superior de alrededor de 5% del respecvo grupo de edad. Las universidades formadas durante este empo aspiran a obtener, y obenen, un cierto grado de homogeneidad, independientemente de su estatuto jurdico que las disngue como universidades estatales, universidades privadas confesionales (catlicas) y universidades privadas laicas. Todas ellas terminan percibiendo recursos del estado, los que cubren la casi totalidad de su presupuesto de gastos, y reciben adems, junto con el reconocimiento de su autonoma, el derecho a expedir tulos profesionales y grados acadmicos de validez nacional. La escasa diversicacin interinstucional se compensa con un alto grado de diferenciacin interna o intrainstucional que opera bsicamente en dos sendos. Por un lado, las universidades existentes mulplican su oferta de carreras y de tulos, cubriendo todo el rango de la formacin postsecundaria, desde el nivel de las carreras tcnicas cortas (Tipo 5B) hasta el nivel del postgrado (Nivel 6), aunque su centro de gravedad reside en la oferta de carreras profesionales (de Tipo 5A). Por otro lado, las universidades estatales, y en menor grado algunas privadas, salen a la conquista de la provincia, estableciendo sedes a lo largo del territorio nacional. En el plano de la diferenciacin vercal, las ocho universidades que integran este ncleo desarrollan gradual y lentamente, a parr de 1957, un nivel de estudios de postgrado, el que se inicia en las reas de medicina y de educacin bajo la forma de cursos especializados de postulacin. Asimismo, la matrcula de pregrado en el rea de las ciencias naturales comienza recin en los aos 50 y muestra inicialmente un escaso crecimiento.

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Se est pues en Chile, hasta mediados de la dcada de los 60, frente a un sistema conformado por instuciones universitarias exclusivamente docentes y profesionales, que funcionan en torno a la estructura de las facultades y en base a un cuerpo acadmico integrado por catedrcos de honor, que dedican una parte marginal de su empo a las labores universitarias. La coordinacin interinstucional ene lugar a parr de las decisiones adoptadas por las propias instuciones, sus catedrcos y personal superior de administracin, y sobre la base de los movimientos del mercado de demandas estudianles, las que se orientan en funcin de la escala de presgio de las instuciones y de la localizacin territorial de sus casas matrices y sedes. El estado se limita a autorizar o a patrocinar la creacin de nuevas instuciones y a asegurar la gratuidad de la enseanza mediante la provisin de los fondos requeridos para la operacin de los ocho establecimientos y sus sedes provinciales. La reforma universitaria y la modernizacin del sistema ocurrida durante el perodo 1967 a 1973, en respuesta a las demandas exitosamente impuestas por el movimiento estudianl constuyen el objeto de la siguiente seccin (3.2.). Se presentan aqu los antecedentes polco-culturales de esta coyuntura de reforma y se analizan los principales efectos del proceso reformista: el carcter endgeno de la reforma y su incidencia sobre las relaciones entre el estado y la educacin superior; la expansin de la matrcula; la profesionalizacin acadmica; la creacin de una base profesional para la invesgacin; la mayor complejidad que adquieren la organizacin y el gobierno de las instuciones y los fenmenos de polizacin de la vida universitaria que adoptan rasgos especialmente intensos durante esta coyuntura. Luego, a manera de balance de este perodo, se sosene que la reforma signic en Chile una etapa de convulsin y transformacin del orden establecido de la educacin terciaria. sta ampli su cobertura de manera acelerada llegando a triplicar, entre 1965 y 1973, la tasa bruta de escolarizacin superior. Un segmento importante del personal acadmico se profesionaliz durante esta poca con el doble n de atender la mayor carga docente asumida por las universidades y de desarrollar la invesgacin cienca en diversas reas disciplinarias o a travs de centros interdisciplinarios de estudio. La organizacin del gobierno universitario experiment, asimismo, una notable transformacin durante esta poca, adoptndose por parte de las ocho universidades un modelo similar de coparcipacin de los estamentos, con neto predominio del acadmico. Sin embargo, el centro de gravedad de la estructura de poder connu residiendo en las facultades, a pesar de que su posicin se vio relavamente debilitada por un doble fenmeno. Por arriba, el surgimiento de una autoridad rectorial ms fuerte y burocrazada y, por abajo, la emergencia de una estructura departamental que en las universidades con mayor desarrollo de la invesgacin logr adquirir para s una cierta autonoma y un peso propio en el manejo de los asuntos acadmicos. En cambio, la reforma universitaria no alter signicavamente el patrn tradicional de relaciones entre el estado y el sistema de educacin superior. Aquel connu operando como mero dador de recursos scales, en tanto que las universidades vieron fortalecida su autonoma instucional para decidir sobre el uso de los mismos. El rpido incremento de la matrcula aceler el proceso de diferenciacin interna de las universidades agregndoles, tanto en sendo horizontal como vercal, una serie de nuevas acvidades acadmicas, sea con base en la invesgacin o, en el mbito de la docencia, mediante la introduccin de

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currculos exibles y cursos sistemcos de extensin dirigidos a sectores sociales pobres. La nocin de abrir la universidad a su entorno, debilitando para ello las fronteras instucionales --que fue uno de los objevos declarados de la reforma-- no pas sin embargo ms all de una efecva apertura del ingreso a un mayor nmero de estudiantes y de la oferta de cursos y acvidades orientados hacia pblicos no-tradicionales, en la lnea de la extensin universitaria. En suma, la Reforma Universitaria se concibi a s misma en trminos de una ideologa ms radical y transformadora de lo que eventualmente result su prcca, en tanto que su aspecto ms decisivo en el largo plazo --la profesionalizacin del personal acadmico-- pas casi desapercibido para los propios agentes reformistas. La transformacin del sistema universitario: coaccin y mercado El captulo cuarto aborda las transformaciones experimentadas por la educacin superior chilena bajo el rgimen militar. Se compone de tres secciones: la primera estudia la intervencin militar de las universidades; la segunda analiza las transformaciones impuestas al sistema a parr del ao 1981 mediante especcas polcas que impulsan su mercadizacin, y la tercera ofrece un balance de los factores de cambio y connuidad durante el perodo hasta aqu cubierto por este estudio, entre 1960 y 1990. La intervencin de las universidades que sigue al golpe militar de sepembre del ao 1973 es tratada en la primera seccin de este captulo (4.1.). Se presentan las circunstancias de esta intervencin expresadas en el diagnsco del gobierno militar segn el cual el origen de la prdica y la accin subversivas, de liacin marxista, poda adjudicarse en medida importante a las universidades. Estas lmas, se deca, se hallaban presas de un proceso de polizacin general, que las empujaba hacia su descomposicin. Por tanto los universitarios haban desvirtuado su papel propio centrndose en una interminable lucha por el poder interno para conseguir la instrumentalizacin polca de los establecimientos universitarios. Dicho en otras palabras, se sostena que las universidades se haban converdo en una amenaza para la seguridad interna del pas y deban por lo mismo ser intervenidas drscamente y depuradas de elementos peligrosos o amenazantes para as devolverles su funcin propia en la sociedad. Luego se examinan los principales efectos de la intervencin de las universidades que, resumidamente, consiseron en la depuracin de los cuerpos acadmicos y el control sobre la profesin acadmica; el congelamiento de la expansin de la educacin terciaria; la disminucin de las transferencias scales a las instuciones universitarias y, a pesar de todo ello, la mantencin del patrn estructural tradicional de relaciones entre el sistema y el estado. Completado este recuento, la lma seccin (4.1.3.) se desna a un anlisis pormenorizado de los supuestos ideolgicos de la intervencin de las universidades, el cual permite apreciar ms exactamente el trasfondo de las polcas implementadas durante este perodo por el gobierno militar de cara a la enseanza superior. Se examinan aqu los cuatro pos de argumentos empleados durante esta fase represiva de la polca del Gobierno Militar frente a las universidades: argumentos polcos, relacionados con la denicin de la universidad como un organismo de poder dentro de la sociedad; argumentos ideolgicos, relacionados con la crca al modelo pre-existente de universidad; argumentos econmicos, relacionados con el

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sistema de nanciamiento de las universidades y argumentos programcos, relacionados con un nuevo modelo propuesto por el rgimen para la organizacin y el funcionamiento del sistema de educacin superior. Enseguida la segunda seccin del captulo cuarto estudia las transformaciones impuestas por el gobierno militar al sistema a parr de 1981, con la introduccin de reglas del mercado como eje, de ah en adelante, para la coordinacin de la educacin terciaria. En efecto, recin despus de siete aos se estableci al interior del gobierno militar una slida hegemona ideolgica, provista bsicamente por los sectores tecno-burocrcos civiles que se adscriban a una losoa neoliberal de modernizacin de la sociedad bajo la tutela de lo que entonces empez a llamarse una democracia protegida o autoritaria. Esta lma qued consagrada en la Constucin Polca del Estado del ao 1980, en tanto que el programa de modernizaciones se impuls sectorialmente aplicndose al sector laboral, previsional, a la agricultura y la minera, a las polcas de vivienda y salud y al sector educacional. En general, el principio orientador de las modernizaciones implementadas en esta etapa fue doble: por un lado, crear o liberalizar mercados para esmular la competencia en la produccin de bienes y servicios en los respecvos sectores; por el otro, incenvar la parcipacin de los privados en la produccin para esos mercados. En el caso parcular de la enseanza superior la modernizacin va mercados se expresa a travs de una nueva legislacin y estrategia para este sector cuyos principios orientadores fueron la apertura del sistema sobre la base de una concepcin de la libertad de enseanza entendida como libertad para crear y mantener establecimientos educacionales; la diferenciacin del sistema inducida desde arriba mediante la consagracin de tres niveles instucionales diferenciados segn una jerarqua de los cercados educacionales expedidos; el fomento para la creacin de nuevas instuciones privadas mediante un sistema de fcil acceso al mercado de provisin de enseanza superior; la adopcin de la competencia entre instuciones como condicin y medio para aumentar la calidad acadmica; la denicin legal de un nuevo esquema de nanciamiento universitario que deba reforzar las dinmicas compevas y de captacin de recursos en el mercado; y la reestructuracin de las dos universidades estatales con el propsito de disminuir su potencial de amenaza o resistencia polca y fomentar la educacin superior en las regiones del pas a parr de la fusin de las sedes provinciales de ambas universidades. En suma, el nuevo diseo descans en la idea eje de abrir y volver compevo un mercado de la educacin superior trasladando parte del nanciamiento a los propios beneciarios (es decir, los alumnos y sus familias), incenvando a los privados para ofrecer servicios de enseanza superior y diversicando el mercado en trminos de una jerarqua de cercados educavos. De la operacin compeva de la enseanza superior se esperaba, en lo fundamental, un aumento de su calidad, la que se producira por la conformacin de mercados dinmicos de profesores y de alumnos. Los principales efectos derivados de esta transformacin --examinados con detalle ms adelante en el texto (4.2.2.)-- fueron una fuerte expansin del nmero de instuciones y su diversicacin; el surgimiento de nuevas dinmicas de crecimiento de la matrcula; la

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creacin de un nuevo esquema de nanciamiento para la educacin terciaria y el desarrollo de nuevas dinmicas dentro del mercado de posiciones acadmicas y en el campo de I + D. La seccin nal profundiza el anlisis de los supuestos ideolgicos de las polcas adoptadas a parr de 1981, con el n de poder contrastarlos con aquellos que inspiran las polcas implementadas a parr de 1990, junto con el restablecimiento de la democracia. Se concluye que la reorganizacin de la educacin superior producida por la nueva legislacin nace condicionada por dos preocupaciones centrales del Gobierno Militar: primero, cmo asegurar que el funcionamiento del sistema pudiera connuar desarrollndose conforme a las exigencias impuestas por el poder autoritario y, segundo, cmo garanzar su funcionamiento conforme a las exigencias de una sociedad que empezaba a ordenarse en torno al funcionamiento de los mercados. La primera preocupacin encontr respuesta en la mantencin de los mecanismos de control polco-administravo e ideolgico --complejos y variados-- empleados durante la fase represiva por el Gobierno Militar y en la creacin de nuevos disposivos de control (menos costosos) al abrir las puertas del sistema a los agentes privados previo veto polco e ideolgico ejercido por la autoridad gubernamental. La segunda preocupacin se abord mediante la sustucin del rgimen universitario surgido de la Reforma de 1967 por una organizacin descentralizada de universidades e instutos que deban comper entre s, nanciarse en todo o parte mediante el cobro de aranceles y coordinar sus acvidades a parr de las seales provistas por los consumidores o usuarios de servicios de la enseanza superior. Factores de cambio y connuidad La parte nal de este captulo (4.3.) ofrece una visin de conjunto del perodo de tres dcadas de desarrollo del sistema y las polcas que culminan en 1990. Se sosene all que a pesar de los signicavos cambios experimentados por la educacin superior chilena durante este empo, sin embargo pueden idencarse algunos rasgos de connuidad que son decisivos para la organizacin del sistema. Primero, las instuciones reconocidas ocialmente por el estado, cualquiera sea su naturaleza jurdica o su nivel, estn habilitadas para otorgar los respecvos grados acadmicos y tulos, tanto profesionales como tcnicos. Dicho en otros trminos, las instuciones de educacin superior no slo acreditan conocimientos mediante el proceso de enseanza y aprendizaje que culmina en los respecvos exmenes de asignaturas y exmenes nales de programa o carrera sino que, adems, coneren los cercados (tulos habilitantes) para ingresar al mercado de trabajo y ejercer la respecva acvidad profesional. Esta tradicin se manene incluso para el caso de las nuevas instuciones privadas creadas con posterioridad a 1980, aunque sujetas stas, durante un empo, a un rgimen de examinacin externa provisto por instuciones tradicionales (o derivadas de ellas). En otras palabras, las instuciones manenen a lo largo de este perodo un control efecvo sobre la cercacin profesional de quienes cursan estudios dentro del sector, sin interferencia de parte de organismos pblicos externos. Segundo, los establecimientos jan con plena independencia las cuotas de ingreso de nuevos alumnos y determinan libremente los procedimientos para su seleccin y admisin, dentro de las normas mnimas jadas por la ley. Es decir, la oferta de vacantes y programas es

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determinada autnomamente por cada uno de los establecimientos, los que jan anualmente el nmero disponible de puestos de estudio. Tercero, la estructura ms fuerte dentro de la organizacin de las instuciones conna siendo la facultad universitaria o, cuando ella no existe, la escuela o el programa que otorga un tulo profesional. En los hechos la facultad se manene como el corazn administravo y de poder dentro de las universidades tradicionales pues a su cargo estn las funciones bsicas de la instucin dentro de un sector amplio del saber a travs de las escuelas, instutos y departamentos que agrupa. Adems, la facultad es el centro de costos ms importante para efectos de la distribucin presupuestaria y su autoridad, el decano, parcipa habitualmente en el mximo organismo colegiado que, entre otras funciones, ene la de determinar la distribucin de recursos y aprobar el presupuesto anual de la instucin. En cuanto a las principales dinmicas de cambio durante este perodo de tres dcadas, este estudio plantea (4.3.2.) que cabe disnguir dos etapas ndamente disntas desde el punto de vista del origen de dichas dinmicas. La primera etapa entre 1957 y 1973, es decir, desde el momento en que se completa la conformacin del ncleo instucional bsico de la educacin superior chilena hasta que la intervencin militar que pone n abruptamente a la reforma universitaria iniciada el ao 1967, se caracteriza por ser una etapa de cambios endgenamente generados. Por el contrario, la etapa posterior, entre 1973 y 1990, es un perodo de cambios exgenamente generados, que son especialmente pronunciados a parr del ao 1981, desde el momento en que entra a aplicarse la nueva legislacin aprobada por el Gobierno Militar. El modelo endgeno de cambio oper en consecuencia mientras las condiciones externas lo hicieron posible. Supona, efecvamente, un estado a la vez ausente y benevolente; que no dirige ni regula pero nancia. En estas condiciones la independencia casi total de las instuciones poda expresarse en su plenitud y sus actores internos ocupaban un lugar central en la coordinacin del sistema. El principal efecto de este arreglo de gobernabilidad de la educacin superior fue una alta tasa de diferenciacin intrainstucional, ligada a una fuerte expansin de las posiciones acadmicas, la que alcanza su mxima intensidad durante el perodo de la reforma universitaria. En otras palabras, son las propias comunidades acadmicas las que, a travs de sus lites y autoridades, deciden el curso de la educacin terciaria empendose en su connuo crecimiento. Los valores axiales que rigen este arreglo son aquellos que nacen de la propia prcca de un sistema as organizado. En primer lugar, autonoma de las instuciones para autodeterminarse en todos los planos y con entera independencia frente al estado, el cual debe asegurar las bases econmicas de esta autonoma. Oposicin irrestricta, por tanto, a la existencia de cualquiera forma de regulacin pblica de la educacin superior. Si la autonoma es el valor-eje que permite demarcar fuertemente las fronteras internas de la instucin respecto a su entorno exterior, la parcipacin es el valor que esgrime la reforma universitaria para regular las relaciones intramuros de la universidad. sta se concibe como una comunidad autnoma de acadmicos y de estudiantes que debe autodeterminarse y, por tanto, establecer sus propias formas de gobierno y de parcipacin en l. La coordinacin del sistema y sus dinmicas de cambio radica esencialmente en la voluntad instucional libremente expresada por cada uno de los establecimientos. Por lo mismo existe colaboracin entre las instuciones --cada una dotada de un presupuesto nanciado por el estado-- solo en la medida que deciden colaborar entre s.

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Por el contrario, el nuevo arreglo de gobernabilidad --de cambio exgenamente generado-vuelve ms complejo el sistema a la vez que produce una relava simplicacin de las instuciones ms diferenciadas y de mayor tamao, como ocurri los casos de las Universidades de Chile y ex Tcnica del Estado, que ahora adopta el nombre de Universidad de Sanago de Chile. En este esquema los principales agentes de cambio se hallan fuera de los lmites del sistema. Son el gobierno central y las autoridades universitarias delegadas que de l dependen. Sus instrumentos de accin son variados, pero principalmente emplearon dos para promover cambios durante este perodo. Por un lado, instrumentos de intervencin directa que tuvieron su mxima expresin durante la fase 1973-1980, pero que siguieron ulizndose con posterioridad hasta el ao 1989. Estas intervenciones restringan al mximo la autodeterminacin de los actores internos del sistema. Por el otro, regulaciones por va de incenvos que buscaban abrir la educacin terciaria al mercado, forzando a los establecimientos universitarios a volverse ms compevos y a actuar de acuerdo con los esmulos generados por los nuevos mecanismos de nanciamiento. En cualquier caso, bajo este rgimen de incenvos las innovaciones endgenas que se producen son exgenamente determinadas, reducindose con ello el campo de decisin de los individuos y grupos innovavos internos, al mismo empo que los instrumentos de intervencin directa supriman o casgaban fuertemente a los agentes rebeldes. El principal efecto producido por la adopcin de este esquema fue la generacin de una alta tasa de diferenciacin interinstucional, al contrario de lo ocurra hasta 1980 cuando se esmulaba casi exclusivamente la diferenciacin al interior de cada uno de las universidades existentes. Este efecto fue deliberadamente buscado por la legislacin impuesta entre 1980 y 1981, como condicin para crear un mercado de la educacin superior. El ingreso de nuevas instuciones al sistema fue facilitado al extremo, crendose adems tres niveles (vercales) disntos entre s de servicios de educacin superior segn la jerarqua de los cercados educacionales otorgados por cada uno de ellos. La adopcin de un modelo de cambio exgenamente generado signic, asimismo, reducir el peso de la profesin acadmica y un debilitamiento de la misma, desprovista ahora de autonoma para desarrollarse y de capacidad para inuir en las decisiones que afectaban a sus propias instuciones. Los valores axiales dentro de este modelo fueron tres de similar intensidad y signicacin. Primero, se impuso a las instuciones la lealtad con el poder central radicado en el gobierno militar. Desde el punto de vista prcco las universidades llegaron a ser una prolongacin del servicio gubernamental, dotadas de una relava autonoma en cuanto a sus funciones docentes y de invesgacin pero rigurosamente vigiladas para efectos de su gobierno interior y su capacidad de reclutamiento del personal acadmico. Enseguida, as como la lealtad deba estructurar las relaciones de los establecimientos universitarios con el gobierno central, la competencia deba regular las relaciones entre ellos, con la sociedad civil y para la obtencin de recursos. Conforme con la idea de que la educacin superior deba operar como un mercado relavamente abierto, la competencia entre las instuciones --por estudiantes, profesores, presgio y nanciamientos-- pasaba a ser el valor central de las nuevas dinmicas de cambio que deban transformar el sistema. Por lmo, hacia el interior de las instuciones se adopta como principal valor regulavo de los comportamientos el de las jerarquas, que son denidas como el eje central de las instuciones acadmicas e intelectuales en general. As, en vez de disearse el gobierno universitario en trminos del valor de la parcipacin, como se haba hecho bajo el anterior modelo --sobre todo durante el perodo de la Reforma

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Universitaria-- ahora en cambio se lo dene en trminos de las jerarquas acadmicas, que deben permear toda la vida instucional. Puede concluirse que el principal cambio introducido por el modelo exgeno de cambio fue desplazar la coordinacin del sistema desde las propias instuciones, autorreguladas en un marco de baja competencia, nanciamiento scal estable y presgios tradicionales consagrados, hacia una nueva modalidad de coordinacin externa al sistema, regulada por mercados compevos de estudiantes y nanciamiento frente a un gobierno que se reservaba poderes discrecionales de intervencin. Polcas de educacin superior en un contexto democrco de mercado La tercera y lma Parte de este estudio revisa las polcas impulsadas a parr del ao 1990 con la recuperacin de la democracia; analiza su impacto sobre el sistema y las instuciones y el carcter que ste adopta desde el punto de vista de la economa polca comparada de la educacin superior. Se ordena en dos captulos; el primero desarrolla diversos anlisis referidos a la formulacin, implementacin y los efectos sociales de dichas polcas (captulo 5); el segundo analiza el escenario actual del sistema universitario chileno, sus principales dinmicas instucionales y los desaos con que enfrenta a las polcas gubernamentales (captulo 6). La primera seccin del captulo cinco presenta el marco inicial de polcas enunciado por el gobierno para la dcada de los 90 (5.1.). En efecto, dos meses despus de instalado el nuevo Gobierno democrco, el Presidente de la Repblica cre una Comisin de Estudio de la Educacin Superior, a la que otorg un doble mandato: colaborar en la preparacin de las bases de una polca de desarrollo del sistema de educacin superior y proponer las modicaciones que se esmase necesario introducir a la normava entonces vigente en este sector. Adems el Gobierno expres su deseo de encontrar un amplio consenso respecto de estas polcas y cambios legislavos. En noviembre de 1990 la Comisin entreg al Gobierno e hizo pblica su Propuesta de un Proyecto de Ley General de Educacin Superior. Posteriormente, en enero de 1991, la Comisin present el documento que conene Una Polca para el Desarrollo de la Educacin Superior en la Dcada de los Noventa. Se analiza en esta seccin con relavo detalle el funcionamiento de esta Comisin y el mtodo empleado para la elaboracin de su propuesta de consenso. Enseguida se sita dicha propuesta en el contexto de las polcas que venan aplicndose en Chile durante las lmas dos dcadas. El examen de los documentos nales expedidos por la Comisin sugiere que la intencin de sus formuladores fue la de favorecer la adopcin de un modelo de coordinacin del sistema con intervencin simultnea y combinada de la profesin acadmica, la polca gubernamental y el mercado. Se descart por tanto el paso brusco de un patrn de coordinacin a otro polarmente disnto, como haba ocurrido con la ruptura introducida al comienzo del Gobierno Militar en 1973 y luego, otra vez, en 1980. En vez de favorecerse el desplazamiento del patrn de mercado heredado del perodo anterior y su sustucin por una coordinacin polco-burocrca, la Comisin recomend establecer una modalidad mixta de coordinacin, con mayor equilibrio entre los componentes de la polca,

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el mercado y la profesin. Esto signic asimismo desechar una vuelta atrs hacia el patrn predominante durante el perodo de la reforma universitaria y tambin la alternava de una mera connuidad con el estado de cosas existente durante el Gobierno Militar. Por lmo, la seccin conclusiva (5.1.4.) aborda la pregunta de si acaso la Comisin arrib a una propuesta que, para dar sasfaccin a todos sus miembros, debi enunciarse de manera vaga, eclcca o incluso admiendo objevos contradictorios. La respuesta que aqu se ofrece es que las reformas recomendadas por la Comisin --al poseer un alcance sistmico-- deban por necesidad buscar una serie de balances: entre autonoma y regulacin; entre competencia en los mercados y coordinacin por las polcas; entre prerrogavas de autocontrol de la profesin acadmica y evaluacin del desempeo instucional; entre el nanciamiento de las instuciones y el de los estudiantes; entre selecvidad y equidad, y as por delante. El hecho de favorecer estos balances no habra implicado sin embargo denir objevos confusos o medios ambiguos para alcanzarlos. Ms bien, el consenso de fondo se habra logrado en torno a un diseo que ja espacios y comedos a la profesin, los mercados y la polca. Adicionalmente se sosene que en torno a un diseo tal podan concordar fcilmente --sobre la base de argumentos tcnicos ms que ideolgicos-- personas de diversas persuasiones doctrinarias. En efecto, la preeminencia otorgada en este diseo a la profesin y a la autonoma de las instuciones forma parte del ncleo de la cultura e ideologa de los acadmicos. Al reconocerse una funcin esencial a los mercados en los procesos de adaptacin del sistema y sus unidades al entorno-sociedad, se manene un rasgo esencial de connuidad con las reformas introducidas en 1980 y se acepta la idea que los sistemas de educacin superior necesitan desburocrazarse, exibilizarse y reconocer un papel importante a la competencia por profesores, alumnos, recursos y presgios. A su turno, el gobierno recupera su espacio como agente de polcas y regulador a distancia del sistema. La siguiente seccin (5.2.) describe y revisa las polcas implementadas a parr del ao 1990, mostrndose como, en lo grueso, estas polcas han mantenido una connuidad bsica hasta el presente al mismo empo que han ido modicndose incrementalmente en torno de sus principales ejes; esto es, el nanciamiento pblico de la oferta y la demanda, los procedimientos de control y aseguramiento de la calidad y los disposivos de regulacin e informacin para tornar ms transparente el mercado en este sector y alinearlo con nes de bien pblico. Complementando este anlisis se presenta una visin sinpca de los cambios ocurridos en Chile a lo largo de las lmas dcadas en las modalidades de coordinacin de su sistema de educacin superior (5.3.), aplicndose para tal efecto el enfoque de Clark sobre los disntos factores de coordinacin enunciado en la Primer Parte. (1.2.5.). Se plantea la hiptesis de que estos cambios pueden explicarse como desplazamientos dentro del tringulo de coordinacin de Clark a travs de las sucesivas combinaciones que se establecen entre los factores corporavo-instucionales, las funciones del gobierno y las fuerzas del mercado. A connuacin (5.4.) se ofrece un balance cuantavo del sistema y las polcas entre 1990 y 2005, a efecto de lo cual se analiza la informacin disponible en torno de dos ejes: el comportamiento del sistema y su desempeo por un lado y, por el otro, el impacto de las polcas. En el orden de los comportamientos y desempeos las variables consideradas son el

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acceso a oportunidades de estudio, la distribucin regional de la matrcula y su evolucin por reas del conocimiento, su distribucin social entre diferentes grupos socio-econmicos, las dinmicas de desercin en la educacin superior y las tasa de retorno privado que obenen los graduados en el mercado de trabajo. En el orden del impacto de las polcas se revisa la evolucin de la plataforma instucional y la apertura de nuevas sedes, la proliferacin y diversicacin de los programas ofrecidos, los progresos en el mbito del aseguramiento de la calidad y de la provisin de informacin pblica, y las polcas de nanciamiento y sus variaciones durante los lmos quince aos. Nuevos contextos: privasmo y mercadizacin El captulo sexto presenta y analiza el escenario actual del sistema universitario chileno, sus dinmicas instucionales, avanzada fase de mercadizacin y los desaos de polca que l plantea. La primera seccin (6.1.) se pregunta cul es el lugar que ocupa la educacin terciaria chilena desde el punto de vista de la economa polca comparada de los sistemas. Dos variables cuantavas sirven aqu para caracterizar diferentes regmenes econmico-polcos en perspecva internacional comparada. Por un lado, el nivel relavo de privasmo de la matrcula; esto es, el porcentaje de alumnos que en cada sistema se halla matriculado en instuciones privadas, sean ellas independientes o dependientes del nanciamiento estatal. Por otro lado, el nivel de privasmo de los recursos que nancian a las instuciones; esto es, el porcentaje del gasto total en educacin superior que en diverso pases corresponde a fuentes privadas. Al cruzar ambas dimensiones como escalas de menor a mayor grado de privasmo se crea una suerte de mapa bidimensional de los sistemas, el cual revela que el sistema chileno se ubica entre aquellos que ostentan un mayor nivel de privasmo. Se postula enseguida que los sistemas con un alto nivel de privasmo tendern habitualmente a coordinar sus acvidades principalmente a travs del mercado. Esto es, las instuciones compiten por alumnos, profesores, recursos y presgio mientras las polcas gubernamentales intervienen a distancia con el n de regular este mercado y, en ocasiones, para impulsar la diferenciacin y especializacin de los sistemas a travs de la asignacin selecva de recursos en favor de determinadas instuciones, como ocurre por ejemplo en los casos de Corea, Japn y Chile. A parr de ah se abordan tres grupos claves de polcas implementadas en Chile a parr de 1990 (6.1.2.). Primero, las polcas empleadas para denir las regulaciones que tocan a la estructura del mercado universitario, el comportamiento de las instuciones y su desempeo. Segundo, las regulaciones encaminadas a asegurar el control de calidad de los servicios educacionales ofrecidos en el mercado. Y, tercero, las polcas de nanciamiento gubernamental de la educacin superior. En este anlisis se retoman diversos conceptos y lneas de invesgacin revisadas en la primera Parte, aplicados ahora al examen de las polcas de educacin terciaria implementadas en Chile. En efecto, segn ensea esta literatura la naturaleza de la competencia en la educacin superior se halla determinada por la dotacin inicial de recursos (de todo po) que enen las instuciones al ingresar al mercado y su posterior evolucin; por su ubicacin

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en una escala de reputaciones (determinada por sus dotacin inicial) y por las estrategias instucionales en los mercados relevantes. Bajo estos criterios las universidades tradicionales, preexistentes a la implantacin de un esquema de mercado en 1981, poseen en Chile una ventaja compeva inicial. En seguida se sitan aquellas universidades creadas a parr de estructuras universitarias previamente existentes, como sucede con las universidades derivadas. Y nalmente, en posicin de desventaja inicial relava, se hallan las nuevas universidades privadas creadas junto con, o despus de, la instauracin del mercado. Estas lmas, en efecto, carecen de capital histrico y al comienzo, por lo mismo, son altamente dependientes de su capital humano y su capital social, cuya combinacin determina su potencial de crecimiento reputacional. Luego las universidades compiten por incrementar su reputacin sobre la base del presgio social y acadmico de sus alumnos y profesores, la combinacin de reas de conocimiento y funciones que desarrollan, la calidad de sus servicios, el incremento de su capital social y el xito en la generacin de ingresos. Por su lado, las estrategias instucionales se acomodan a las desiguales condiciones de la competencia generadas por las diferencias en las dotaciones acumuladas por cada universidad y la posicin que ellas ocupan en la escala de reputaciones. El mercado se fragmenta horizontalmente (en funcin de espacios de mercado de base geogrca y de las reas de conocimiento que cubren las instuciones) y se segmenta vercalmente (por escalonamiento reputacional), dando lugar a estrategias jerrquicamente organizadas. En la dimensin horizontal las instuciones compiten por candad o volumen; en la dimensin vercal, por presgio que opera como una seal de calidad en el mercado. De aqu resultan cuatro estrategias bsicas, segn se muestra en el cuerpo de este estudio. Se completa este captulo con dos consideraciones adicionales. La primera se reere a la peculiar forma de organizacin que adopta el mercado de la enseanza de pregrado, donde se producen tres fenmenos picos. Primero, una constante expansin segmentada del mercado por la va de la creacin de nuevas vacantes, programas y sedes; segundo, una estracacin escalonada del mercado en funcin de los niveles de selecvidad (acadmica y social) que logran sustentar los compedores en el mercado y, tercero, una diferenciacin del valor (econmico y de presgio) de los tulos profesionales emidos por las universidades para acceder al mercado laboral (6.1.4., 6.1.5.). La segunda se halla referida a algunos efectos sociales y ocupacionales de estas dinmicas, atendiendo especialmente a dos aspectos. Primero, a la distribucin de los alumnos entre disntos pos de universidades caracterizados por su nivel de selecvidad acadmica y su posicin en la escala de presgios; segundo, al valor atribuido por el mercado de trabajo a las credenciales que obenen los graduados de estos disntos pos de universidades (6.1.6.). Se concluye que la economa polca del mercado universitario chileno, conjuntamente con los cambios en la estructura ocupacional y la difusin de una cultura de oportunidades y eleccin individual, genera mlples y contradictorios efectos en la sociedad. Ms en general, se postula que las transformaciones en curso dentro de los mercados universitario y profesional reejan el trnsito desde estructuras universitarias y profesionales elistas con sostn pblico hacia estructuras masivas con sostn privado, trnsito que en Chile acompaa y expresa el surgimiento de una sociedad democrca de mercado. Al interior de sta se consolida un sistema de educacin superior en avanzada fase de privasmo y

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mercadizacin y emerge una ordenacin de ocupaciones profesionales jerrquicamente segmentada, caracterizada por mayores grados de movilidad laboral en los segmentos intermedios y la formacin de segmentos semiprofesionales en la base. Nuevos desaos El captulo nal de la tercera Parte (6.2.) retoma el conjunto de elementos presentados hasta aqu y traza un panorama interpretavo del estado actual de la educacin superior chilena visto desde el ngulo de su especca modalidad de coordinacin y del papel que en ella juegan las instuciones y las polcas. Se vuelve a poner en claro que el origen de los mercados universitarios no ene nada de espontneo. No surgen como unas estructuras que se auto-organizan a lo largo de un extenso proceso evoluvo. Al contrario, son producto del racionalismo construcvista; una obra de ingeniera social e instucional. Operan dentro de un espacio corporava y estatalmente predenido y son tributarios, al mismo empo, de la historia de su propia instalacin. Desde su implantacin, por tanto, los mercados de educacin superior adquieren un entramado instucional que, de suyo, es producto de una historia que ha ocurrido antes y fuera del mercado. Al mismo empo, la historia de instalacin condiciona su posterior evolucin y funcionamiento. Por esto el anlisis de los mercados universitarios necesita seguir minuciosamente los procesos de su implantacin en diferentes contextos nacionales antes que explicar su aparicin por un reducido nmero de factores aparentemente comunes como pueden ser la globalizacin, la retraccin del estado / gobierno de la educacin superior, la crisis scal, la ideologa neoliberal, el triunfo del capitalismo, el empuje privazador, etc. Dentro del enfoque provisto por la tradicin weberiana se plantea despus el signicado que ene para las instuciones de educacin superior el paso desde un espacio corporavopblico, donde ellas operan primordialmente como comunidades, al espacio del mercado, donde se ven sujetas a una serie de procesos de racionalizacin y se ven forzadas a extender la mercabilidad de sus productos y servicios (6.2.2.). Con todo, el anlisis muestra que la racionalizacin de la educacin superior por el mercado se lleva a cabo en un espacio donde prevalece, desde el comienzo, un orden de disposiciones que la limita sustanvamente. Varias de estas disposiciones se asimilan en cuanto a sus efectos a los que enumera Weber. Estas limitaciones a la accin racionalizadora del mercado son de po tradicional o convencional, lo cual conrma que en el mbito de la educacin superior dicha accin opera sobre una estructura instucional y unas relaciones de poder ya dadas, y explica tambin que el nuevo patrn de coordinacin no sustuye a los anteriores sino que se entrelaza con ellos, a la manera como supone el tringulo de coordinacin de Clark. En n, el mercado nunca alcanza a subsumir por completo a la educacin superior porque su implantacin no transforma a las universidades en rmas o empresas orientadas exclusivamente por el movo de lucro, con excepcin de aquellas instuciones privadas que (declaradamente o en la prcca) operan nica y exclusivamente en el mbito de la venta de servicios. La mayora de las universidades pblicas y privadas, en cambio, manene su naturaleza mixta de organizaciones donavocomerciales-sin nes de lucro. Frente a ellas el mercado acta ms que como un espacio donde slo subsisten relaciones de dinero, como un medio de coordinacin que esmula a las instuciones a comper por recursos (materiales, nancieros, humanos, de relaciones y simblicos) y a descubrir y as adaptarse a las nuevas condiciones del entorno.

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Por lo mismo, segn se plantea en la siguiente seccin (6.2.3.), las dinmicas de coordinacin de los sistemas con mayor privasmo no pueden entenderse como la desaparicin del clsico tringulo de coordinacin de Clark. Esto es, como la simple eliminacin e integral sustucin de las instuciones y del gobierno/estado (polcas y burocracias) por las fuerzas del mercado. Al contrario, el rol de las instuciones y de la modalidad de coordinacin profesional manene plena vigencia, incluso si al interior de las instuciones el balance de poder entre lites acadmicas y administravas se desplaza en favor de stas. Por lo que toca a los gobiernos nacionales, ellos intervienen de mlples formas en la conguracin de los mercados en que operan las instuciones de educacin superior y en su regulacin posterior. Por lo pronto, las instuciones del mercado son creadas polcamente mediante normas y reglas establecidas por la autoridad pblica (2.5.2., 6.2.1.). Del lado de los proveedores, la autoridad determina bajo qu reglas ellos pueden ingresar al mercado, especicar sus productos, ulizar los recursos de que disponen y determinar el precio de los servicios que ofrecen. Del lado de los consumidores, ja los lmites para el ejercicio de la libertad de elegir proveedores y productos, determina el nivel de informacin sobre precios y calidad al que tendrn acceso los consumidores, y puede condicionar la amplitud (y el impacto) con que stos ejercen sus opciones de lealtad, voz y salida. En suma, los mercados operan dentro de condiciones de base que son determinadas por la autoridad polca, la que adems regula su funcionamiento a travs del rgimen legal que dene y redene las reglas bajo las cuales actan los proveedores y el marco instucional que condiciona sus comportamientos; mediante las restricciones impuestas a su libertad para jar el precio y/o la candad de los servicios que ofrecen, la intensidad y el carcter de la competencia, o las modalidades bajo las cuales las instuciones pueden fusionarse, comprarse y venderse en el mercado, y a travs de disposivos administravos como pueden ser las obligaciones de informar y rendir cuenta, procedimientos para contratar y despedir profesores, modos de designar a las autoridades de las instuciones, etc. Enseguida se postula que una intensa diferenciacin y diversicacin son rasgos disnvos de los sistemas con mayor privasmo (6.2.4.). Los factores que impulsan estos procesos provienen de la presin de los mercados y de los comportamientos estratgicos de las instuciones por un lado y, por el otro, del marco de polcas y regulaciones pblicas que facilitan o inhiben la diferenciacin y diversicacin del sistema. En el caso chileno, como se muestra en el texto, tales condiciones son favorables para un enrgico desarrollo de estas dinmicas. Siguiendo en este punto los aportes realizados por el dominio de anlisis de los mercados en la educacin superior, se abordan aqu varias dimensiones a lo largo de las cuales se desenvuelven estos procesos de diferenciacin y diversicacin en el sistema chileno; dimensiones sistmica, estructural, programca, procedimental, reputacional, por composicin de clientelas y de valores y clima cultural de las instuciones. En suma, se concluye que las fuentes de diferenciacin y diversidad son mlples en el sistema chileno pues el marco de coordinacin compeva y las polcas y regulaciones pblicas entregan a las instuciones un amplio espacio para determinar sus propias estrategias y labrar sus idendades disnvas en el mercado. Luego, al contrastar las fuerzas que usualmente empujan hacia la homogeneizacin de los sistemas con aquellas que esmulan la diferenciacin y diversicacin, se observa que el sistema chileno rene la presencia de prccamente todas las lmas.

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La quinta seccin de este captulo (6.2.5) aborda el tema de la demarcacin de lo pblico y lo privado en el sistema chileno. Se parte de la hiptesis que en un sistema con un alto grado de privasmo, sujeto a intensas dinmicas compevas y con una fuerte diferenciacin de la oferta, las fronteras tradicionales entre lo pblico y lo privado tendern a debilitarse y a volverse porosas, dando lugar a una serie de zonas grises o intermedias donde los atributos pblicos y privados de las instuciones se mezclan y confunden. Esta idea se explora inicialmente en relacin a una serie de dimensiones del subsistema universitario, buscando determinar cmo se caracterizan y comportan las universidades estatales, privadas dependientes y privadas independientes en cada una de ellas (propiedad, misin, produccin de bienes pblicos y privados, gobierno corporavo, modelo de negocios, desempeo de acvidades lucravas, gesn de recursos, estatuto del personal acadmico, programas y currculos, libertades de enseanza e invesgacin, admisin de alumnos, validez de los diplomas conferidos, formas de control de calidad, obligacin de informar, acvidades de publicidad, organizacin de los intereses corporavos de los diferentes pos de instuciones y su presencia en los rganos intermedios (buer instuons) del sistema. Se concluye de este anlisis que las universidades chilenas, independientemente de su denicin legal, presentan una serie de rasgos compardos entre los tres pos de instuciones que operan en el mercado universitario. Signica esto que la diferenciacin pblico / privado desaparece por completo? No es as. En parcular, la relacin de recursos que los diferentes pos de universidades manenen con el estado crea asimismo una diferenciacin entre las instuciones estatales y privadas por un lado y entre las instuciones privadas dependientes e independientes por el otro. Tambin la ley dene requisitos --ms o menos uniformes-- para la constucin del gobierno corporavo de las universidades estatales, entregando en cambio amplia libertad a las universidades privadas dependientes e independientes para conformar el suyo. Con todo, se plantea que bajo las condiciones fuertemente compevas del mercado, hay ciertas tendencias al isomorsmo instucional en las modalidades de gesn de las universidades de los tres pos. En efecto, mientras las universidades estatales son forzadas a adoptar esquemas ms gerenciales de gesn, las universidades privadas en tanto --para obtener legimidad y presgio-- deben hacerse cargo de las demandas de la sociedad y de las polcas y adoptar un sendo pblico en sus acciones de mercado. Metafricamente, aquellas privazan su gesn y stas deben incorporar un mayor grado de orientacin hacia lo pblico (publicness). Al nal, entonces, si bien las diferencias entre instuciones pblicas (estatales) y privadas manenen una cierta vigencia --especialmente en el plano simblico-- en la prcca las universidades se diferencian unas de otras ya no tanto por sus estructuras de propiedad y gobierno sino mucho ms individualizadamente por sus trayectorias histricas y tradiciones, el carcter de su misin instucional, la captacin de subsidios estatales, su capital reputacional, la calidad de sus acvidades que logran transmir al mercado, las estrategias que persiguen dentro de ste, sus niveles de selecvidad acadmica, las caracterscas socio-culturales de su cuerpo estudianl y el poder relavo de sus patrocinadores y stakeholders en la sociedad. A connuacin se retoma en la seccin 6.2.6. el anlisis de la evolucin de las polcas de educacin superior en Chile, esta vez bajo la hiptesis de que el desarrollo de los sistemas con alto privasmo es fuertemente dependiente de los instrumentos ulizados por los gobiernos para intervenir en los mercados de la educacin superior: instrumentos del tesoro pblico por una parte (volumen de recursos asignados al sistema y, especialmente, modalidades

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INTRODUCCIN

empleadas para su asignacin, ya sea en funcin de insumos o resultados, en benecio de la oferta o la demanda, a travs de mecanismos centralizados o descentralizados, etc.) y, por la otra, instrumentos de autoridad y control (como autorizaciones, reconocimientos, licenciamientos, exigencias de informar, de rendir cuenta, de sujetarse las instuciones a procedimientos externos de evaluacin, etc.). Desde este ngulo se revisan las polcas aplicadas al sistema de chileno durante los lmos 15 aos sostenindose, en conformidad con lo indicado en diversas partes de este estudio, que a lo largo del empo se ha mantenido una misma racionalidad subyacente que combina elementos de connuidad junto con la progresiva introduccin de cambios o innovaciones incrementales. Aqu se pasa revista a las recomendaciones de polca formuladas recientemente al Gobierno por el Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior, concluyndose que tambin ellas muestran un claro sendo de connuidad con las polcas implementadas a parr de 1990, junto con proponer cambios e innovaciones desnados a establecer un mejor balance entre los factores instucional-corporavos y profesionales, de mercado y de regulacin pblica que permitan alinear la autorregulacin de las instuciones con objevos de bienestar social y con las prioridades del desarrollo nacional. Finalmente la spma seccin del captulo siete se pregunta qu problemas y desaos de polca pblica enfrenta el sistema chileno como resultado de su economa polca de alto privasmo. Aqu, en funcin de la literatura revisada en la primera Parte, se abordan tres rdenes de asuntos. Un primer orden de problemas y desaos ene que ver con la instucionalidad de los mercados y con las regulaciones que debe implementar la autoridad pblica. En efecto, sistemas con las caracterscas del chileno plantean parculares exigencias de regulacin. Se necesita contar con un entorno instucional que esmule la existencia de proveedores de diversa ndole, favorezca su coordinacin no jerarquizada hacia objevos de bienestar social y que cumpla con altas exigencias de accountability. Un segundo orden de problemas y desaos dice relacin con las polcas de fomento y apoyo para la creacin y desarrollo de capacidades instucionales. Los sistemas con fuerte diferenciacin de su plataforma instucional, amplia diversidad en la provisin y coordinados compevamente son altamente dependientes en su funcionamiento de los recursos y el capital reputacional con que las instuciones ingresan a la competencia. De all que estos sistemas planteen con parcular agudeza cuesones relavas a las polcas pblicas de fomento y apoyo. Envueltos hay aqu dos asuntos. En primer lugar, la legimidad de dichas polcas en contextos de mercado, asunto que suele tratarse bajo disntas perspecvas de anlisis que se revisan en esta seccin. En segundo lugar, se discute sobre cules son los mecanismos e instrumentos ms efecvos y ecientes para guiar el desarrollo de un sistema donde el gobierno interviene preferentemente a distancia. Bajo esta perspecva se plantean varios asuntos crcos, entre ellos cmo contrarrestar fallas de mercado en estos sistemas sin incurrir en fallas de coordinacin que pudieran generarse por la intervencin gubernamental; qu mecanismos e instrumentos ulizar para nanciar con fondos pblicos el desarrollo de capacidades instucionales; y cmo alinear los resultados de la competencia entre instuciones con los objevos y las prioridades del desarrollo nacional determinados a travs del proceso polco.

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Un tercer orden de problemas y desaos toca el rea de los procesos y procedimientos de control de calidad en sistemas con provisin mixta y coordinacin compeva. Uno de los supuestos de polca pblica es que exisra una relacin entre el grado de competencia en el mercado de la enseanza superior y la calidad acadmica de su provisin. Desde esta perspecva se plantea entonces que el inters pblico se halla mejor garanzado all donde existe un marco instucional --de polcas, normas y reglas-- que maximice de la manera ms eciente y equitava posible los estndares acadmicos que se desea alcancen los estudiantes. Bajo un rgimen de competencia con informacin suciente sobre el precio de los servicios ofrecidos y sobre la calidad relava de las ofertas, se producira as una convergencia entre las preferencias personales y el inters pblico. Las bases de este razonamiento han sido cuesonadas sin embargo y en el texto se ofrecen los encontrados argumentos que alimentan este debate. Conclusin Nuestro estudio culmina con una visin de conjunto de los desaos que el sistema chileno ene por delante, los cuales derivan de su alto nivel de privasmo y de la necesidad de encontrar connuamente un adecuado balance entre decisiones descentralizadas y el comportamiento autnomo de las instuciones, y las dinmicas compevas del mercado y sus efectos, por un lado, y los objevos de bienestar social de las polcas por el otro. Como se muestra a lo largo de este estudio ese balance --necesariamente cambiante e inestable del patrn de coordinacin-- es un factor crco para el desarrollo del sistema. A su vez, las causas de inestabilidad y cambio que aqu se han analizado desde diversas perspecvas para el caso del sistema chileno durante las lma cuatro dcadas, se sitan en dos niveles diferentes. En un nivel macro, el sistema se ve afectado por cambios generados exgenamente en su patrn de coordinacin como ocurri en varias de las coyunturas examinadas: la intervencin por el Gobierno Militar de las universidades el ao 1973, la implantacin de un esquema de mercado para la educacin terciaria el ao 1981 y luego con ocasin de las nuevas polcas implementadas a parr del ao 1990. En cada una de estas coyunturas se alter la forma de coordinacin del sistema --esto es, el balance entre sus diversos componentes-- afectndose con ello de diferentes maneras su desempeo y resultados. La principal causa de cambio en este nivel macro son los desplazamientos del centro de gravedad en un patrn dado de coordinacin (5.3). En efecto, cada uno de estos desplazamientos genera un entorno disnto dentro del cual deben desenvolverse las instuciones, obligndolas a redenir sus comportamientos y a desarrollar conductas adaptavas para ajustarse a las nuevas condiciones. Estas dinmicas adaptavas pueden alcanzar incluso a las formas de organizacin, gobierno y gesn de las instuciones, momento en el cual las dinmicas macro se conjugan y traducen en transformaciones que enen lugar en el plano micro. En un nivel micro, en tanto, el balance de componentes al interior de un patrn dado de coordinacin aparece perturbado, antes que todo, por el grado de riesgo que necesitan asumir los agentes para adaptarse a las condiciones del entorno. La tercera Parte de este

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estudio est dedicada a examinar los rasgos disnvos de este dinamismo bajo un esquema de alto privasmo y avanzada fase de mercadizacin. A parr de los anlisis all desarrollados puede concluirse que bajo estas condiciones el riesgo bajo el cual operan los agentes proveedores es mximo, al igual que es ms intensa la necesidad en que se encuentran de responder a demandas provenientes de mlples y diferenciadas clientelas y partes interesadas. El riesgo es mximo porque las instuciones no enen asegurado su sustento por la va del subsidio y su conformidad con un orden administravo --el clsico argumento Adam Smith. En cambio deben comper entre s por todo po de recursos (no slo econmicos) y por eso se hallan forzadas tambin a atender las demandas de esas clientelas y partes interesadas que, directa o indirectamente, se convierten en posibles fuentes de recursos (de todo po). Esto crea enseguida una nueva rea de rivalidad: externa esta vez al mercado pero donde se reejan las posiciones que los diferentes actores instucionales ocupan en l; cual es la pugna entre las instuciones --o diversas categoras de instuciones-- por inuir en la orientacin de las polcas e incidir en las regulaciones gubernamentales de la educacin superior. Desde el momento que se implanta en Chile un esquema de mercado para este sector, efecvamente las polcas y regulaciones pblicas pasan a formar parte de un campo de fuerzas disputado, donde diversos agentes intervienen para negociar las normas que instuyen y regulan el mercado y las condiciones de su operacin. De hecho, gran parte del debate en curso en Chile para modicar las polcas y regulaciones referidas al sistema de educacin superior (6.2.7.) pueden interpretarse en esta clave. Muestra que las relaciones de mercado son tambin, inseparablemente, relaciones de poder; que la competencia de presgios instucionales es, a la vez, una pugna por determinar las condiciones de la competencia y que el propio mercado, al nal, es un espacio condicionado desde dentro por las estrategias rivales de las instuciones y desde fuera por el poder que ellas poseen para negociar polcas y regulaciones que favorezcan sus intereses y expectavas. En Chile, los asuntos controverdos en este campo de fuerzas, como se seala en el texto, son producto de la conformacin histrica del sistema y de la consiguiente estracacin del mercado universitario. Las principales disputas se refrieren, por un lado, a las condiciones de la competencia y, por el otro, a las orientaciones de valor del sistema. En un caso se lucha bsicamente por la distribucin y apropiacin de los recursos pblicos y en torno a sus modalidades e instrumentos de asignacin; en el otro, por las movaciones ideales (e ideologas) que debieran inspirar la misin y el comportamiento de las instuciones y conducir al sistema en su conjunto. Aquellas son conendas por la sobrevivencia de las organizaciones y su status; stas, batallas de ideas en torno al propio concepto de universidad y los ideales o valores (como equidad, calidad, pernencia, efecvidad, eciencia, nacionalismo o cosmopolismo, pluralismo, autonoma, etc.) que han de ordenar y alinear el desarrollo del sistema. Ambas dinmicas --esto es, los conictos en torno a la determinacin de las condiciones de produccin y los conictos en torno a los nes y valores de las organizaciones y el sistema-se entrelazan connuamente, slo que ahora en un contexto de mercado. Es decir, en un

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entorno donde el bien pblico de la educacin superior se halla sujeto al comportamiento corporavo de las instuciones y stas, a su vez, estn forzadas a producirlo por medio de la competencia, sin el benecio de una coordinacin superior provista por el estado, sus planes y comandos administravos. Los anlisis minuciosos de las maneras en que estas dinmicas se desenvuelven --como el que aqu se ofrece para el caso de Chile-- pueden considerarse por lo mismo parte del esfuerzo que el campo acadmicos ha puesto en movimiento para entender las fuerzas del mercado en el mbito de la educacin terciaria y, por esta va, contribuir al debate sobre las polcas instucionales y gubernamentales necesarias para guiarlas hacia objevos de inters nacional. NOTAS
1 Los captulos 1 y 2 son una versin revisada y puesta al da de Brunner (2006a), posteriormente publicada en Brunner y Uribe (2007); los captulos 3, 4 y 5 estn basados en Brunner (1992, 1991 y 1981a), y el captulo 6 emplea elementos contenidos en Brunner (2008, 2008a y 2008b). 2 Ver, por ejemplo, Almonacid, Luzn y Torres (2008), Matear (2007, 2006), Hsieh y Urquiola (2006), (OECD (2004), McEvan y Carnoy (2000). 3 A lo largo de este estudio se emplean indisntamente los trminos educacin superior y educacin terciaria para referirse a los niveles que la Clasicacin Internacional Normalizada de la Educacin (CINE 1997) de la UNESCO designa como Niveles 5B y 5A y Nivel 6 conducente a un grado de invesgacin avanzada. Ver Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, Clasicacin Internacional Normalizada de la Educacin (Cine 1997), Documento 29 C/20, 8 agosto 1997. Disponible en: hp://www.unesco.org.uy/educacion/CINE1997.doc. Para una discusin sobre la aplicacin de los niveles de la CINE a Chile vase Fernndez, Gurrez y Marnez (2005). 4 Ver asimismo Meller y Meller (2007: Parte III). 5 En otro contexto, Verger (2008:2) anota que la mercanlizacin se uliza a menudo como una palabra comodn o como un atajo a la hora de hacer determinadas interpretaciones crcas sobre el sistema universitario. En estas ocasiones, el concepto de mercanlizacin se uliza de manera muy emova y como una va para generar consensos rpidos contra determinadas polcas y tendencias.

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PARTE I: Dominio de Anlisis de los Mercados Universitarios

PARTE I: DOMINIO DE ANLISIS DE LOS MERCADOS UNIVERSITARIOS

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Captulo 1: Perspecvas econmicas del anlisis de los mercados universitarios

1.1. La cuesn del mercado Hace un empo, la revista The Economist formulaba dos consejos a los pases que buscan crear sistemas exitosos de educacin superior: Primero, diversicar las fuentes de ingresos. El negocio con el estado ha resultado ser un pacto con el diablo. Segundo, dejar que orezcan mil ores acadmicas. Las universidades, incluidas aquellas con nes de lucro, deben comper por clientes. Una economa soscada requiere una amplia variedad de universidades que persigan una amplia variedad de misiones. Ambos principios se refuerzan mutuamente: mientras ms se contrae el rol del estado, mayor ser la variedad educacional que orece.1 A parr de estas premisas la revista explica el xito de las universidades de los Estados Unidos de Amrica y, por contraste, la prdida de compevidad del sistema universitario europeo que atribuye a un exceso de control estatal y al dcit de libertad que caracterizara a las universidades para gesonar sus asuntos.2 Por el contrario, la fortaleza y el dinamismo de las universidades norteamericanas se deberan al limitado rol que juega el estado federal; al hecho de que las universidades compiten intensamente entre s y al nfasis ulitarista en sus deniciones de misin. En suma, concluye The Economist, un modelo de educacin superior ms orientado hacia el mercado ene importantes ventajas sobre el modelo pblico europeo. Primero, permira combinar de mejor forma equidad de acceso con excelencia; segundo, producira una mayor diversidad de ofertas educacionales; tercero, sera ms sustentable que aquel otro idencado con el sector pblico y, cuarto, al depender de varios mecenas las universidades gozaran de mayor control sobre su propio desno. Este enfoque se halla ampliamente difundido en la literatura especializada y en las propuestas contenidas en diversos informes nacionales e internacionales sobre la educacin superior. En efecto, la cuesn del mercado ocupa hoy un lugar central en los debates sobre las tendencias actuales y los escenarios futuros de la educacin superior (Brunner y Tille, 2005). As, por ejemplo, un extenso meta-anlisis de esa literatura y de los principales informes de polca pblica emanados de gobiernos, organismos internacionales y organizaciones acadmicas, concluye que una de las principales tendencias del actual escenario es la mercadizacin3 de la educacin superior y el cambio de rol de los gobiernos frente a ella (Boer et al., 2002:2831). Se tratara de varios desarrollos interrelacionados, en parcular: la difusin del discurso del mercado en el mbito de la educacin superior, con su nfasis en los tpicos de eciencia, efecvidad y del new public management; la ulizacin cada vez ms intensa del mercado y de incenvos de po mercado por parte de los gobiernos en su relacin con las universidades pblicas; el creciente nmero de proveedores privados de enseanza superior e invesgacin, y el surgimiento de un mercado global de la educacin y la invesgacin acadmica. Por su lado, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), en un estudio sobre la educacin superior en 8 pases (Alemania, Australia, Estados Unidos, Holanda, Inglaterra, Irlanda, Japn y Suecia), formula de la siguiente manera el desao que en comn enfrentan las polcas en este sector:

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El estado est proveyendo menos nanciamiento basal (core funding) a las instuciones, mientras la autonoma de stas y las presiones del mercado connan aumentando. Cmo [entonces] pueden los gobiernos asegurarse que sus objevos de polca para la educacin superior se cumplan sin crear tensiones que podran amenazar la sustentabilidad de las instuciones? (OECD, 2004a: 4). A su turno, un autor --y podran citarse varios otros que se pronuncian en la misma direccin-- arma: La universidad yo no es ms un lugar tranquilo para ensear, realizar trabajo acadmico a un ritmo pausado y contemplar el universo como ocurra en siglos pasados. Es ahora un potente negocio, complejo, demandante y compevo que requiere inversiones connuas y de gran escala (Skilbeck, 2001). Por su parte Frank Newman, quien durante varios aos dirigi The Futures Project: Policy for Higher Educaon in a Changing World, caracteriza as el momento actual del sector: Nuevas fuerzas estn remodelando la educacin superior. Durante el lmo medio siglo, ella creci en tamao, recursos e importancia. Al mismo empo mantuvo una estructura notablemente estable. Ahora se han puesto en marcha poderosos cambios, impulsados por el ingreso de nuevos proveedores de educacin superior, con y sin nes de lucro; la explosin de la educacin virtual; rpidos avances tecnolgicos; desplazamiento demogrcos, y la globalizacin de un sector que tradicionalmente slo estuvo abierto para las instuciones locales. El entorno de la educacin superior es crecientemente compevo y las riendas gubernamentales se estn aojando en el mundo entero a favor de decisiones conducidas por el mercado, una tendencia que perturba la tranquilidad de un sistema hasta ahora estable y conado en s mismo (Newman, 2000: 2). La UNESCO en tanto, en un documento de orientacin sobre la educacin superior publicado el ao 2004, seala que [] la evolucin de la relacin entre el estado y el mercado en lo que respecta a las funciones y responsabilidades de nanciacin y reglamentacin es otra cuesn relacionada con la repercusin de la mundializacin en la educacin superior. La disminucin de los fondos pblicos y las opiniones econmicas imperantes enden a asignar un comedo menor al estado y a los gobiernos en asuntos relacionados con la educacin superior mientras que la funcin y la aportacin del sector privado se han ampliado considerablemente. Esto est contribuyendo a un fortalecimiento del mercado de la educacin superior tanto en los pases como mundialmente (UNESCO, 2004: 10). En torno del mismo eje de la mundializacin o globalizacin, un grupo de asociaciones universitarias, bajo el patrocinio de la Asociacin Internacional de Universidades (AIU), suscribi el ao 2004 un documento tulado: Comparendo la Calidad de la Educacin Superior entre Naciones, el cual arranca sealando dos tendencias que caracterizaran la actual fase de internacionalizacin del sector:

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En primer lugar, la necesidad cada vez mayor de las instuciones de educacin superior de internacionalizar --es decir, de integrar una dimensin internacional e intercultural a la enseanza, la invesgacin y el servicio a la comunidad -- para poder aumentar su excelencia acadmica y la relevancia de su contribucin a la sociedad. Las instuciones de educacin superior enen una larga experiencia al respecto y amplan rpidamente la colaboracin con sus homlogas en el mundo entero. La segunda tendencia es el crecimiento de las acvidades mercanles, esmuladas por la demanda cada vez mayor de educacin superior a nivel mundial, con una disminucin cada vez ms patente del nanciamiento pblico en muchos contextos nacionales, la diversicacin de los proveedores de educacin superior y la aparicin de nuevos mtodos de entrega.4 Por lmo, un documento de polca suscrito por Brendan Nelson, entonces Ministro de Educacin, Ciencia y Capacitacin de Australia, al indicar las futuras direcciones que tomara el desarrollo de la educacin superior de su pas, enuncia que se buscar establecer [] un sistema parcialmente desregulado de educacin superior en el cual las universidades individualmente podrn capitalizar sobre la base de sus fortalezas y determinar el valor de sus ofertas de cursos en el mercado (Department of Educaon, Science and Training, Australia, 2003). Esta breve resea ilustra la gravitacin que posee la cuesn del mercado en los anlisis y debates actuales sobre sistemas y polcas de educacin superior. Un examen sistemco de la literatura especializada conduce a idnca conclusin, segn mostrar la primera Parte de este estudio. Por el momento, considrese la ms reciente coleccin de estudios sobre el estado de situacin de los sistemas y las polcas en este sector, contenida en el Internaonal Handbook of Higher Educaon (Forest y Altbach, 2006). Se abordan ah ambos aspectos (i.e., sistemas y polcas) en cinco regiones del mundo -frica sub-sahariana, Amrica Lana, Asia Sur-Oriental, Europa Central y del Este y el mundo rabe-- y en 27 pases individuales.5 Pues bien, en los informes correspondientes a estas cinco regiones y a 23 de los 27 pases incluidos, la cuesn del mercado aparece como un elemento relevante del anlisis, ya sea de manera directa o bajo alguna de sus expresiones derivadas, tales como procesos de privazacin, polcas neo-liberales, nuevos proveedores privados, cambio del rol del estado y los gobiernos, menor incidencia del nanciamiento estatal de los sistemas, retraimiento de la universidad pblica, impactos locales del mercado global, etc. De los anlisis all contenidos se desprende asimismo las variadas ramicaciones que hoy posee la cuesn del mercado. En primer lugar, el cambio de roles del estado y el mercado en el mbito de la educacin superior y el desplazamiento del centro de gravedad desde el polo estatal hacia el polo del mercado. Enseguida, la idencacin de los factores que estaran generando dicho desplazamiento, entre los cuales se menciona reiteradamente el inujo de la ideologa neo-liberal sobre las polcas sectoriales y la reduccin de la nanciacin pblica de las universidades. Luego, el impacto de la internacionalizacin sobre las instuciones y servicios de educacin superior, que aparece como una poderosa fuerza desencadenada por la emergencia del mercado global en este sector. En estrecha conexin con este punto, la aparicin de nuevos proveedores privados, la privazacin de

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la enseanza superior y las tendencias hacia la mercanlizacin y comercializacin de sus acvidades. A connuacin, las tensiones que surgen en este nuevo contexto entre los aspectos pblico y privado de la educacin superior, referidos a la misin y orientacin de las universidades, la naturaleza de su nanciamiento y los benecios sociales e individuales de la educacin terciaria. Adicionalmente, las transformaciones que estaran ocurriendo en el gobierno y la administracin de las instuciones universitarias bajo la presin de las fuerzas del mercado y las estrategias --frecuentemente de carcter cuasi-empresarial-que aquellas se ven forzadas a adoptar para obtener recursos y desarrollar sus ventajas compevas. Asimismo, el contraste cada vez ms pronunciado que se maniesta entre el mundo acadmico tradicional --tranquilo, acompasado, reexivo y hasta contemplavo, local, estable y protegido por el estado-- y el espacio acadmico del mercado, descrito como intensamente compevo, cosmopolita, perturbador del canon, propenso a la comercializacin de los valores e impulsado por fuerzas ajenas a la auto-comprensin y el control de las universidades. Por lmo, los riesgos a que estaran sujetas las instuciones como efecto de este giro hacia el mercado, sintezados en el tulo de un estudio que habla de la necesidad de salvar el alma de la educacin superior amenazada en medio de las transacciones del mercado. En suma, la cuesn del mercado no slo se halla actualmente en el centro de los anlisis y debates contemporneos sobre sistemas y polcas universitarias sino que presenta, adems, una serie de ramicaciones que cubren prccamente todo el universo temco de los estudios sobre la educacin superior. Postulamos, en efecto, que dentro del campo de estudios de la educacin superior (Clark y Neave, 1992: 1763-1976; Teichler, 1996; Enders y van Vught, 2007) se ha ido constuyendo un dominio especializado de invesgacin sobre los mercados universitarios. Cmo dar cuenta de este dominio? Proponemos hacerlo pasando revista a las diferentes lneas de invesgacin que abordan la cuesn de los mercados en la educacin superior y a las conexiones que se establecen entre ellas. Para eso idencaremos primero estas lneas y luego revisaremos, en cada una, sus principales autores, textos y planteamientos que constuyen el colegio invisible (Price, 1963) de este dominio. Esto es, el grupo de estudiosos que se denen unos a otros como una audiencia relevante, [] ponen atencin al trabajo de los dems que consideran similar al propio y se orientan por las preguntas formuladas por ellos (Fligstein, 2003: 62) En una primera aproximacin pueden idencar las siguientes lneas de invesgacin, presentadas aqu segn la manera como sern expuestas en los dos primeros captulos.

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PARTE I: Dominio de Anlisis de los Mercados Universitarios

Cuadro sinpco 1.1.: Diagrama base del dominio de anlisis de los mercados universitarios

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Al costado izquierdo, operando como pivotes o puntos de arranque de este dominio, el Diagrama base ubica una lnea fundacional u originante de los anlisis de los mercados universitarios (casillero 1) y dos lneas estructurantes (casilleros 2 y 3) que incluyen la lnea matriz de los estudios sobre capital humano y la lnea matriz sobre el comportamiento de las organizaciones universitarias en contextos de mercado. Como se ver despus, ambas lneas poseen un tronco comn y, a lo largo del empo, han resultado altamente producvas, dando lugar a un conjunto de ramicaciones que el Diagrama base representa inmediatamente hacia la derecha en los casilleros 4 a 13. Estas lneas ramales pueden leerse vercalmente, desde abajo hacia arriba, disnguindose tres segmentos que se hallan todos relacionados ms o menos estrechamente entre s. En el segmento inferior (casilleros 4 al 6) aparecen las lneas de invesgacin ms prximas al anlisis macroeconmico de los mercados universitarios, tanto en sus aspectos de resultados (benecios individuales y sociales) como de nanciamiento de la demanda (estudiantes) y de la oferta (instuciones). A connuacin, en el segmento intermedio (casilleros 7 al 9), se ubican las lneas de anlisis que giran en torno a los fenmenos de la globalizacin de los mercados de la educacin superior, incluyendo la emergencia de un mercado global, la aparicin de nuevos proveedores y el anlisis del comercio transfronterizo de servicios de educacin terciaria. Finalmente, en el segmento superior (casilleros 10 al 13, incluyendo las lneas derivadas de los casilleros 11 y 13), se sitan aquellas desarrollos ms prximos a los enfoques de sociologa y economa polca de las organizaciones, que luego se ulizan en las Partes 2 y 3 para analizar el sistema y las polcas de educacin superior en el caso de Chile. Este segmento incluye la lnea de invesgacin del rgimen de produccin y transmisin de conocimiento avanzado que la literatura conoce con el nombre de capitalismo acadmico, enfoque que se halla prxima a los anlisis del mercado global pero con mayor nfasis en las transformaciones que experimentan las funciones de las universidades; y las lneas referidas a los procesos de mercadizacin en diferentes contextos nacionales, al anlisis microeconmico de los mercados de enseanza y a los efectos que un entorno de mercados produce sobre las organizaciones universitarias, su gobierno y gesn. Por lmo, el casillero 16 da cuenta de una lnea adicional de invesgacin que busca idencar cules podran ser los escenarios futuros de la educacin superior, considerando a los mercados universitarios (nacionales y globales) como una de sus variables fundamentales. En suma, se postula aqu que el espacio conceptual completo cubierto por este Diagrama base constuye una representacin del dominio de anlisis de los mercados universitarios, tal como puede reconstruirse a parr de la literatura especializada. 1.2. Arculacin inicial del dominio 1.2.1. Los mercados antes del mercado Desde su origen en el siglo XII, las universidades estuvieron forzadas a actuar en un entorno que si bien no puede llamarse propiamente de mercado ya reuna algunos de los rasgos fundamentales de ste. En efecto, nacidas de las fuerzas combinadas --y frecuentemente en pugna-- de la corona, el papado y la ciudad, su carcter corporavo y su funcin social las pona en inmediato contacto con las realidades elementales de la economa. No poda ser de otra manera.

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Por lo pronto, maestros y estudiantes reunidos en un studium generale tenan, ante todo, que vivir. Cmo hacerlo? Cuando el profesor deja de ser un monje sostenido por su comunidad, dice Le Go, debe ganarse la vida. Y lo mismo ocurre con el estudiante que no ene medios propios. La ciudad es cara; tambin lo son los estudios. Slo caban dos soluciones: el salario o el benecio para el maestro; la beca o la prebenda para el estudiante (Le Go, 1986: 95). El maestro poda ser remunerado por sus alumnos o por los poderes civiles bajo la forma de un benecio. La beca estudianl poda ser de origen pblico o privado o ser reemplazada por una prebenda --habitualmente eclesisca-- consistente en el derecho a percibir un espendio por la ocupacin de un cargo que no se ejerca o para el cual se contrataba a alguien con el n de que hiciera el trabajo por una remuneracin menor a la que perciba el prebendado (Pedersen, 2003: cap. 8). Tambin desde el punto de vista de su funcin esencial --la enseanza-- la historiograa constata que las universidades medievales operan desde el comienzo en respuesta a una necesidad social ulitaria (Cobban, 1975: 237). Pues su comedo bsico no era otro que preparar a los jvenes para una carrera que, si bien no era conducida por el mrito sin embargo se conrmaba, y an poda ser impulsada, por los diplomas expedidos por la universidad. La graduacin era as una calicacin entre otras necesarias para avanzar hacia un puesto, al lado de requisitos quiz ms decisivos como los derechos de nacimiento, la propiedad y la inuencia (Moraw, 1992). Con todo, un grado acadmico era esencial para el propio ejercicio de las funciones acadmicas (Verger, 1992) y el desempeo de acvidades en el campo del derecho y la judicatura (Garca y Garca, 1992) y de la medicina (Siraisi, 1992; French, 2003). Adems, las universidades nacen estrechamente imbricadas con algunos mercados. Por ejemplo, con el mercado inmobiliario urbano. Haba que dar alojamiento a cientos de estudiantes, habitualmente venidos de otras ciudades o pases. All se encuentra el origen de los colegios, como los creados en Paris por Robert de Sorbon a mediados del siglo XIII, que bajo el lema vivere, socialiter et collegialiter, et moraliter, et scholariter, segn interpreta un historiador contemporneo, representa el ideal de una comunidad de estudio organizada bajo la forma de una hermandad cuyos miembros viven juntos de una manera regular y moral (Schwinges, 1992). Sin embargo slo unos pocos estudiantes encontraban all acomodacin. La mayora tena que optar: o vivan solos o acompaados en un apartamento privado que se deba arrendar o subarrendar y pagar, o se dirigan a un hostal o pensin --que poda tener diferentes nombres como domus, hospicium, paedagogium, contubernium, regena, bursa, aula-- donde se poda vivir en comunidad bajo la supervisin de un maestro de artes. Tan poderosa era la presencia de los estudiantes en las ciudades universitarias que, desde Portugal a Inglaterra, las universidades buscaron por largo empo controlar el canon de arrendamiento y muchas batallas se libraron en este mercado. Igualmente el mercado de servicios personales se vio dinamizado por su contacto con las universidades, como puede desprenderse de las mlples funciones que asumen los estudiantes en condicin de escribas, secretarios y copistas; preceptores y tutores; sirvientes personales (famuli, servitores) para profesores, rectores, decanos, directores de colegios y otros administradores universitarios; sirvientes de dignatarios de la iglesia y de alumnos nobles; o en ocupaciones como las de portero, cocinero, ayudante de cocina, mesero en colegios y hospicios, monaguillo en las iglesias locales o como cantores callejeros, vendedores, etc. (Schwinges, 1992: 235-242; Cobban, 1975: caps. VII y VIII).

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En suma, desde su origen las universidades se vieron envueltas en los avatares de la economa y tuvieron que lidiar con las fuerzas de la oferta y la demanda, sea para contratar y retener a sus acadmicos, para atraer estudiantes, preparar personal para el mercado de las ocupaciones de conocimiento, proveer habitacin a sus alumnos y facilitarles --a ellos y sus maestros-- los necesarios medios de subsistencia. Nunca el amor sciendi, el puro deseo de conocer y saber, fue el nico movo o el ms fuerte impulso de las universidades. Los propios acadmicos de la poca eran conscientes de la tensin que exisa entre la vocacin del saber y la bsqueda de fama, por ejemplo; o entre los ideales trascendentes y los intereses materiales y comerciales de la instucin. El maestro Abelardo (1079-1142) --que suele ser retratado como el primer exponente de la profesin acadmica-- confesaba ya en esos das (cosa que probablemente haran pocos profesores universitarios contemporneos) actuar movado bsicamente por pecunie et laudis cupiditas; dinero y afn de halagos. Y Pedro de Blois, a nes del siglo XIII, escriba: hay dos cosas que impulsan a los hombres a estudiar derecho: la ambicin de cargos y el vano deseo de fama [ambio dignitas et inanis gloriae appetus].6 A su turno, el jurista Odofredo de Bolonia voceaba el descontento de los maestros que deban cobrar a sus alumnos para vivir: Os anuncio que el ao prximo dictar cursos obligatorios con la conciencia de que siempre he dado muestras pero dudo que dicte cursos extraordinarios, pues los estudiantes no son buenos pagadores; quieren saber, pero no quieren pagar, de conformidad con este dicho: Todos quieren saber pero ninguno quiere pagar el precio del saber.7 1.2.2. Adam Smith y las dos verentes Con todo, el estudio propiamente de los modernos mercados universitarios --y, como resultado, el surgimiento de nuestro dominio de anlisis-- aparece recin con Adam Smith al momento de publicar The Wealth of Naons, el ao 1776, aunque la economa de mercado y el capitalismo no eran nuevos sino, como recalca Braudel (1984: tomo II, 191), una constante de Europa desde la Edad Media. Por qu Adam Smith? No slo porque la literatura de este dominio le reconoce convencionalmente ese lugar fundacional8 sino, adems, porque sus anlisis de la educacin superior dan lugar a las dos principales lneas estructurantes o matrices representadas en el costado izquierda de nuestro Diagrama base; la que lleva a la teora del capital humano abajo (casillero 2) y, arriba, al anlisis de las organizaciones acadmicas en contextos de mercado (casillero 3). La verente del capital humano Efecvamente, Smith suele ser invocado como el antepasado lejano, pero directo, de la teora del capital humano. Y con razn. Su planteamiento central a este respecto manene plena vigencia: Cuando se emplea cualquiera mquina costosa debe suponerse que el servicio extraordinario que prestar durante su vida l compensar el capital inverdo en ella y producir al menos una ulidad o ganancia para su dueo. Un hombre educado a expensas de mucho trabajo y empo para cualquier empleo que requiera una habilidad y destrezas extraordinarias puede compararse con una de esas costosas mquinas. Por tanto, debe esperarse que el trabajo que l aprende a realizar compense tambin en su totalidad el gasto incurrido en su

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educacin y genere al menos una ganancia similar a la de un capital de igual valor. Y esto debe ocurrir en un empo razonable, considerando la incerdumbre de la duracin de la vida humana, de la misma manera que se considera la duracin ms cierta de la mquina (Smith, 1976:113). Y ms adelante concluye: La educacin en las artes creavas y en las profesiones liberales es an ms tediosa y costosa. Por tanto, la recompensa pecuniaria de pintores y escultores, y de abogados y mdicos, debera ser todava ms generosa. Y lo es (Smith, 1976: y 115). Como bien ha sealado Bowman (1972: 94-95), la analoga hecha por Smith entre hombres y mquinas --donde la adquisicin de destreza y habilidad se considera como una inversin-es un claro antecedente del posterior enfoque desarrollado por la teora del capital humano, que adoptar el mismo punto de parda. Tanto as que T.W. Schultz (1961), habitualmente idencado como el padre de esta teora, declara explcitamente que Smith es uno de los pocos economistas, y en cualquier caso el primero, que ha considerado a los seres humanos como capital [incluyendo] audazmente como una parte del capital a todas las facultades producvas, les y adquiridas, de todos los habitantes de un pas.9 A parr de all, Smith sugiere que las inversiones en educacin primaria, secundaria y superior --que mejoran la capacidad individual para realizar un trabajo producvo a travs de la adquisicin de conocimientos, habilidades y atributos similares-- generan un retorno, al que calica como un rendimiento de la inversin realizada en los seres humanos. Propone medir esta inversin sumando el costo directo de la educacin recibida y la renta no ganada por el estudiante mientras dura su proceso formavo (costo de oportunidad), y calcular el rendimiento de la inversin como la retribucin por el mercado laboral a la mayor educacin de la persona durante su vida producva, descontados los impuestos que paga. Esta medicin del rendimiento del capital humano a nivel individual --su tasa de retorno privado-- puede extenderse tambin hacia un clculo ms complejo que, por el lado de los costos, incluye los subsidios pblicos y, por el lado del rendimiento o los benecios, las externalidades asociadas con la educacin superior; o sea, sus benecios sociales. Volveremos sobre este asunto con mayor detalle al revisar, ms adelante, el casillero (4) del Diagrama base. La verente del comportamiento econmico de las universidades El aporte fundacional de Adam Smith no se limita, sin embargo, solamente a la teora del capital humano sino que se exende tambin, en la parte superior izquierda del Diagrama base, al anlisis de las organizaciones acadmicas en contextos de mercado (casillero 3). Como punto de parda de esta parte de su invesgacin10, Smith arma que la instruccin de los jvenes, y de la poblacin en cualquier tramo de edad, es parte de la responsabilidad del Soberano, entre cuyas obligaciones se hallaran, adems, la defensa, la juscia y las instuciones pblicas necesarias para el comercio. Entre estas lmas clasica (al lado de las obras pblicas) a las instuciones educacionales, incluyendo las universidades. En principio

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estas instuciones son responsabilidad del estado, puesto que si bien ellas son necesarias para la sociedad civil o privada, sin embargo, por su propia naturaleza, la ventaja de tenerlas nunca podra compensar el gasto de cualquier individuo o pequeo nmero de ellos y, por tanto, no cabe esperar que ninguno de ellos debiera establecerlas o mantenerlas (Smith, 1976: 244). Nos topamos aqu, pues, con el clsico argumento del bien pblico. Sin embargo, anota enseguida el autor, las instuciones para la educacin de los jvenes pueden naturalmente obtener un ingreso suciente para cubrir sus gastos si los alumnos pagan un arancel (fee) u honorario a su maestro, debiendo recurrirse a la hacienda pblica slo subsidiariamente y con diversos riesgos, como luego se ver. En efecto, sosene que incluso si la retribucin de los profesores no proviene en su totalidad de ese ingreso natural, no se deriva de all, por necesidad, que ella deba ser costeada por el fondo pblico cuya administracin recae en el gobierno. Por qu? Porque en la prcca, arguye Smith, las instuciones educavas reciben un ingreso complementario de fuentes locales y provinciales, de la renta de propiedades o del inters generado por su patrimonio (endowment) integrado ya bien por aportes del Soberano o por donaciones privadas.11 Aqu, entonces, aparece el ncleo del argumento smithsiano sobre el comportamiento de las universidades. En la medida que la retribucin de los profesores provenga no del ingreso natural producido por el pago de los alumnos sino de dicho patrimonio pblico, sera imposible obtener --sosene l-- un servicio ecaz, de calidad y relevante para la sociedad. Esto, porque en cualquiera profesin --y los acadmicos, argumentaba, no son una excepcin-el esfuerzo de la mayora de quienes la ejercen es siempre proporcional a la necesidad en que se encuentran de realizar tal esfuerzo. Y la necesidad sera siempre mayor entre aquellos cuya fortuna y subsistencia dependen exclusivamente de los ingresos obtenidos en el mercado. Es decir, el ingreso de los maestros slo es conducente a un servicio educavo de calidad y relevante si es obtenido en un marco de libre competencia y rivalidad entre compedores, todos los cuales se hallan compromedos en una lucha por desalojarse unos a otros del empleo, obligando as a cada uno a ejercer su trabajo con cierto grado de exactud (Smith, 1976: 283). Bajo este mismo concepto, Smith evala negavamente la prcca de remunerar a los docentes universitarios con recursos provenientes del fondo patrimonial de la instucin, pues tal expediente debilitara la diligencia laboral de los maestros y la calidad de su desempeo, al sustraerlos de los incenvos que proporciona la competencia por sasfacer a los alumnos de los cuales depende su propio ingreso. Con respecto a los dems movos --digamos, no-ulitarios; los del maestro Abelardo-- que podan llevar a los profesores a aplicarse decididamente en su tarea, tales como la bsqueda de presgio y el deseo de ser reconocido, Smith sosene que si bien pueden contribuir al esfuerzo individual, su efecto se hallara limitado al nal a unos pocos hombres de espritu y condicin extraordinarios. En tal sendo, no tendran la capacidad de reemplazar al movo ulitario, ms angente al comn de los hombres. En el extremo entonces, all donde los docentes obenen todo su ingreso exclusivamente del cargo que ocupan, incluso con prohibicin de recibir un pago por parte de sus alumnos, su inters estara directamente en oposicin a su deber. Pues en estas condiciones, si su salario fuese completamente independiente de su desempeo, su inters personal ser o bien

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abandonar su deber o, si se halla sujeto a alguna autoridad que se lo impida, desempearse de la manera ms negligente y descuidada que le permita la autoridad (Smith, 1976: 284). Por el contrario, si se tratase de una persona diligente y que ama su trabajo entonces, puesta en esta situacin, su inters le llevara a aplicarse en cualquiera otra acvidad donde pueda obtener alguna ventaja antes que a cumplir su deber. Ms negava an es la visin de Smith respecto del caso en que los acadmicos, sustrados de los esmulos del mercado, al mismo empo ejercen la autoridad instucional a travs de cuerpos colegiados, pues en estas circunstancias, seala, todos ellos tendern a hacer causa comn, siendo indulgentes unos con otros al punto de consenr que el vecino abandone sus deberes a cambio de poder hacer lo mismo con los propios. En suma, Smith considera que la educacin superior --la instruccin ms avanzada de los jvenes-- genera externalidades posivas para el conjunto de la sociedad y puede, por eso, ser concebida como un bien pblico, a cuyo nanciamiento el Soberano poda, en principio, contribuir. Sin embargo, postula que la mejor manera de organizar la provisin educacional es a travs de instuciones que se nancian, lo ms posible, a travs del pago de aquellos que directamente se benecian de ella o indirectamente aprovechan las ventajas que ella trae consigo para la sociedad (Smith, 1976: 340). Sugiere, por lo mismo, un rol subsidiario para el Soberano en este mbito, arguyendo que en primera instancia los acadmicos y sus instuciones deben comper en el mercado pues, al nal, slo la rivalidad y la emulacin producen la excelencia (Smith, 1976: 283). Dicho en los trminos de un reciente estudio sobre las teoras econmicas del comportamiento instucional de las universidades, lo que hace Smith por tanto es extender [] su teora econmica bsica sobre la conducta humana hacia una explicacin de las tendencias del comportamiento de las universidades y sus acadmicos. De manera similar, sus propuestas de reforma apuntan hacia arreglos instucionales y prccas que pudieran crear incenvos para que los docentes asuman sus tareas con diligencia y profesionalismo. Esto supona remover barreras a la libertad de los estudiantes-consumidores para elegir y forzar a los docentes y las universidades a comper por estudiantes-consumidores sobre la base de la atraccin de los currculos ofrecidos y la reputacin de los docentes. Los principios envueltos aqu eran la poderosa fuerza movadora del inters propio de los acadmicos, canalizada a travs de un enfoque de po mercado que torna los ingresos de los docentes conngentes a los aranceles pagados por los alumnos, adecuadamente entretejida con los principios de soberana del estudiante-consumidor y de la competencia por el lado de la oferta. All donde las universidades operasen en concordancia con estos principios, se asegurara una buena educacin. En cambio, all donde ellas actuasen bajo un sistema diferente, slo caba esperar fracasos (Raines y Leathers, 2003: 57). El enfoque desarrollado por Smith12 en esta segunda verente de su anlisis ha sido retomado, ampliado y corregido contemporneamente de muchas formas; parcularmente, desde el ngulo de la sociologa de las organizaciones acadmicas (casillero 3). Pero antes de ir all conviene detenerse en otros dos autores que suelen ser mencionados en conexin con los orgenes del anlisis de los mercados universitarios: John Stuart Mill (1806-1873) y Thorstein Veblen (1857-1929).

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1.2.3. Mill y las fallas de mercado Igual que en el caso de Smith, la discusin de J.S. Mill13 sobre la enseanza superior de su poca (mediados del siglo XIX) se despliega en las dos direcciones que llevan posteriormente hacia la teora del capital humano y hacia el enfoque del anlisis organizacional. En la primera de estas direcciones, Mill resalta el valor econmico de la educacin en general y su contribucin al progreso de la sociedad, no slo material sino tambin en trminos ms amplios, que hoy se conciben como externalidades de bien pblico y benecio social. Sin embargo, como dej en claro en su conferencia del ao 1867 en la Universidad de San Andrs (la ms angua de Escocia), Mill (1994) pensaba que a las universidades no corresponde preparar para la vida profesional prcca si no entregar formacin general a los jvenes y formar a la lite dirigente de la sociedad.14 En otra parte subraya que la produccin de conocimiento emprico demandado por el mundo de los negocios debe entregarse a la sociedad civil, que se encargar de generarlo, mientras a la universidad cabe infundir en los jvenes el espritu e instruirlos en los hbitos que les permitan adquirir fcilmente ese conocimiento en el futuro y, sobre todo, usarlo bien. En cambio, en la segunda direccin, la que apunta al comportamiento de las organizaciones universitarias en un contexto de mercado, Mill se aparta de Adam Smith. De entrada, se pregunta si resulta adecuado cualquier po de arreglo social bajo el cual los docentes imparten sus doctrinas a cambio de ganarse el pan, tomando distancia en este punto del argumento smithsiano. Ms ampliamente, cuesona que la demanda del mercado pudiese ser considerada una prueba del valor social de la educacin; ms bien, sosene, una educacin que respondiera a esta demanda ser cualquier cosa menos aquello que realmente se requiere. De dnde proviene esta falla de mercado? Ancipndose al debate contemporneo, Mill apunta a que el pblico no es competente para juzgar la educacin ofrecida por el mercado. Contrariando a Smith --y a algunos de sus epgonos contemporneos-- cuesona pues la soberana del consumidor, poniendo en duda que los padres sean sucientemente diligentes y bien calicados como para juzgar correctamente sobre el mrito de los disntos lugares de estudio. Ms bien, los padres y estudiantes podran fcilmente ser objeto, en el mercado, del engao y los peores arcios (Mill, 1869). En breve, Mill apunta, en primer lugar, a fallas de mercado que hoy se atribuyen a asimetras de informacin.15 En seguida, se pregunta si acaso la educacin puede ser concebida como cualquier otro commodity en el mercado, respecto de los cuales el mero inters propio de comerciantes rivales asegura la candad y calidad sucientes (Mill, 1869) O nos encontramos aqu ms bien frente a una necesidad pblica que no puede ser sasfecha por los intereses individuales que rigen los principios del comercio? Al desplegar este segundo argumento, que cuesona la capacidad del mercado para proveer por su cuenta la candad y calidad sucientes de bienes pblicos, Mill postula la legimidad del nanciamiento pblico para la educacin en general y, en parcular, maniesta su preferencia por universidades dotadas de un patrimonio propio (endowment) puesto que, as dotadas, ellas podran ofrecer educacin a jvenes de mrito pero sin los medios para pagarla; contribuir al sostenimiento de sus

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cuerpos acadmicos; apoyar a estudiantes para realizar estudios esotricos en reas en que existe un inters de la humanidad por contar al menos con unos pocos hombres de saber, y ganar en independencia, asegurando as la posibilidad de los alumnos de elegir entre diversas instuciones y sortear las restricciones impuestas por un monopolio burocrco.16 En suma, Mill es tan contemporneo nuestro como Smith en cuanto a su manera de abordar la cuesn del mercado; tanto en relacin al capital humano que los individuos adquieren a travs de su educacin universitaria como respecto de los incenvos que deberan guiar el comportamiento de las universidades. Ambos ancipan adems varios debates que -- en condiciones naturalmente disntas-- se desarrollan en la actualidad en ambos frentes. 1.2.4. Veblen y el negocio universitario Como una suerte de vnculo intermedio entre Smith y Mill por un lado y los anlisis contemporneos que se desarrollan en torno del casillero 3 del Diagrama base por el otro, aparece Thorstein Veblen; en parcular su texto The Higher Learning In America: A Memorandum on the Conduct of Universies by Business Men, publicado el ao 1918. All este autor retoma la argumentacin de Mill aplicndola a las universidades de los Estados Unidos de las primeras dcadas del siglo XX. De hecho puede decirse que l proporciona el primer anlisis de la educacin superior bajo las condiciones que hoy se conocen como de capitalismo acadmico (casillero 10). Su crca se dirige fundamentalmente a los efectos de la competencia entre universidades. Segn l, la competencia por presgio --por notoriedad creble la llama-- induce a estas instuciones a adoptar prccas propias del mundo de los negocios, como la gesn de venta y la publicidad de sus servicios, ajenos a la misin de la universidad como lugar de altos estudios (higher learning): la senda necesidad de notoriedad y presgio incide en cada aspecto del comportamiento y trabajo de la universidad, escribe. Cualquiera cosa que no sirva a este propsito de presgio no alcanza asentamiento slido en las actuales polcas universitarias (Veblen, 1918: 112). Su visin es que este po de competencia y su escalamiento en el empo resultan en extremo negavos, somendolos a una crca que en ocasiones es ms frl y aguda que aquella de los crcos contemporneos. Sosene que ella provoca un despilfarro de recursos, sobrecarga a los profesores con la obligacin de dictar una variedad de cursos atracvos para los alumnos, empuja hacia un constante crecimiento de la matrcula, lleva a emplear las becas de postgrado para conquistar ms alumnos que las instuciones rivales e induce valores y prccas de negocio incompables con la funcin social de las universidades, creando adems condiciones propicias para que gerentes y administradores sean seleccionados para gobernar y gesonar a estas instuciones. En breve, [] la universidad se concibe como una casa de negocios que comercia en conocimiento mercadeable, puesta bajo la autoridad de un capitn de erudicin cuya funcin es transformar los medios a la mano para producir el mayor resultado posible. Es una corporacin con amplios recursos y, para hombres habituados por su trabajo diario en asuntos de negocios, resulta natural evaluar a la universidad en trminos de inversin e ingresos (Veblen, 1918: 42).

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Al observar estas dinmicas que considera tan negavas, Veblen no sabe si atribuir toda ella a la presencia de estos poderosos hombres que dirigen la empresa universitaria en un contexto de competencia por notoriedad o, tambin, convergentemente, a la natural vanidad que acompaa a la profesin acadmica: Considerando todo este asunto de pompa y circunstancia, amenidad social y disipacin ritual, demostraciones semi-eruditas y publicidad meretricia en la vida acadmica, resulta dicil, ms all de toda esperanza, dar una respuesta nal respecto de cunto de todo esto se debe a las hbiles iniciavas de los poderosos hombres que dirigen la empresa y cunto cabe atribuir a la innata proclividad hacia este po de cosas del personal acadmico (Veblen, 1918:81-82). En breve, Veblen --cuya contribucin seminal al campo de anlisis del mercado universitario aqu apenas alcanzamos a esbozar17-- representa una suerte de avanzada de los anlisis crcos sobre los efectos de la competencia por presgios instucionales (casillero 12), la comercializacin de las universidades bajo el rgimen del capitalismo acadmico (casillero 10) y la transformacin de las universidades bajo el imperio de gerentes y administradores acadmicos (casillero 14) que posteriormente se difunden al interior del dominio de anlisis de los mercados de educacin superior. 1.2.5. Enfoque organizacional: B.R. Clark El anlisis contemporneo de las organizaciones universitarias en contextos de mercado surge coetneamente con el desarrollo inicial del campo de estudios sobre la educacin superior, durante la segunda mitad del siglo XX. Dentro de la comunidad de especialistas se reconoce a B.R. Clark como el pionero de este enfoque. A lo largo de su extensa obra Clark busca responder a la pregunta sobre cmo los sistemas de educacin superior se integran y producen un orden (es decir, se coordinan) en un mundo innitamente complejos donde los agentes parcipantes son mlples, proliferan las acvidades, se mulplican las creencias, y las numerosas formas de autoridad presionan en varias direcciones al mismo empo (Clark, 1983: 199). La respuesta clarkiana apunta en la direccin de la contribucin que diferentes patrones de coordinacin realizan a la creacin de dicho orden. Disngue con tal propsito, a la manera de pos ideales, tres diferentes patrones, provistos respecvamente por el sistema estatal, el sistema de mercado y el sistema profesional, cada uno de los cuales interviene en la organizacin de los sistemas nacionales de educacin terciaria. De estos tres, el sistema estatal sera el instrumento principal, incluso para la conguracin de los mercados de la educacin superior. Situados en extremos opuestos (Lindblom, 1977; North, 2005: caps. 8 y 9), estos dos patrones de coordinacin --estatal y de mercado-- proporcionan los arreglos instucionales bsicos de coordinacin. Si por un momento se considera nicamente a estos dos patrones bsicos es posible imaginar el espacio en que interactan las instuciones como un connuo en cuyos extremos se ubican, de un lado, las formas de mximo control estatal sobre las universidades, dentro de un sistema altamente regulado y planicado y, del otro, los sistemas universitarios no

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regulados ni planeados, coordinados preferentemente por nexos de mercado. En la prcca, como ilustra Clark con algunos casos nacionales, la mayora de los sistemas occidentales se ubicaban alrededor de 1980 en algn punto intermedio de este connuo. Cuadro sinpco 1.2.: Connuo de modalidades bsicas de coordinacin de Clark
Suecia Francia Administracin estatal unitaria unicada Gran Bretaa Canad Japn Estados Unidos Nexos de Mercado

A su turno, las caracterscas polares de ambos patrones pico-ideales de coordinacin pueden resumirse de la manera como se presenta en el siguiente Cuadro Sinpco. Cuadro sinpco 1.3.: Caracterscas pico-ideales de dos patrones bsicos de coordinacin
Patrn estatal Relaciones de autoridad. Integracin fuerte de los sistemas. Contextos de acoplamiento ajustado en un connuo que va de fuerte a dbil dependiendo de la conformacin unitaria / federal del estado. Coordinacin produce soluciones planeadas. Interacciones jerrquicas sujetas a un marco de polcas, normas, regulaciones y reglas aplicadas por una burocracia. Patrn de mercado Relaciones de intercambio. Integracin dbil de los sistemas.

Contextos de opcin social.

Coordinacin produce resultantes no buscadas de las interacciones. Interacciones compevas sujetas al funcionamiento de mercados con regulaciones que van de fuertes a dbiles. Coordinacin opera sin una superestructura burocrca. Interacciones se ajustan a travs de tres mercados principales: 1. Mercado de consumidores donde se intercambian bienes y servicios por dinero (aranceles por educacin superior y credenciales). Rigen las preferencias de los consumidores. 2. Mercado ocupacional de posiciones acadmicas y administravas. Determina el grado de movilidad de los acadmicos. 3. Mercado instucional cuya moneda de cambio son las reputaciones instucionales.

La burocracia se expande incrementando los niveles de coordinacin formal. La burocracia expande el alcance jurisdiccional de las dependencias administravas. El nmero de administradores encargados de los asuntos de educacin superior ende a crecer como resultado de los movimientos anteriores. La administracin de la coordinacin debe especializarse y se profesionaliza.

Fuente: Sobre la base de Clark (1983: cap. 5).

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El mercado, que ahora aparece atrayendo a diversos sistemas nacionales hacia su zona de inuencia prxima (ver Seccin 1.1.1.), es por tanto un po de arreglo que produce integracin y orden sobre la base de generar contextos de opcin social. Clark enende una opcin social como el subproducto accidental, no intencional, resultante de la interaccin entre las partes interesadas (i.e. los agentes del sistema) los cuales carecen de propsitos comunes y toman sus decisiones compevamente. Las resultantes de estas opciones no planeadas, decididas por los agentes, enen sin embargo el efecto de coordinar las acciones tanto como pueden hacerlo las soluciones planeadas y decididas por una autoridad central. La diferencia reside en que tales resultantes no aparecen en la prcca como soluciones diseadas por una superestructura de autoridad sino que como efectos no buscados del conjunto de intercambios entre los agentes del sistema. De all que tampoco aparezcan como el producto de una visin, un plan o un arreglo dispuesto por va de las polcas y las regulaciones administravas. Ms bien, un sistema de mercado produce y reproduce connuamente un orden espontneo, el cual resulta de la presin de fuerzas que operan a espaldas de los agentes, sobre la base de mlples decisiones fragmentadas y descentralizadas y, por tanto, con una suerte de automasmo cuya operacin suele idencarse con la accin de una mano invisible. La coordinacin de mercado expresa por lo mismo un denido sesgo, fundamentalmente disnto de aquel que caracteriza a las formas polcas y burocrcas de coordinacin. Segn seala Clark (1983: 169): Cuando una acvidad del contexto de mercado se transere al control estatal, se sujeta a una tendencia de agregacin. Se ende a sumar las partes y crece la expectava, dentro y fuera del gobierno, de que alguien se ocupe deliberadamente de integrarlas y sistemazarlas. Pero cuando una acvidad permanece en el mercado o se desplaza hacia un contexto de mercado, se somete a una tendencia disgregadora: las partes no se amontonan en un solo sio, sino que enden a permanecer en su estado de fragmentacin. Entonces el sistema cambia totalmente de signicado. Debido a la importancia que para el posterior desarrollo de este estudio ene la nocin de mercado como coordinador de las acvidades e instuciones universitarias, conviene detenerse un instante para delimitar en qu forma quienes estudian los sistemas de educacin superior emplean este trmino. De entrada, la mayora de ellos contrasta, igual como hacen Lindblom (1997) y Clark (1983), el modo de coordinacin que provee el mercado con aquel proporcionado por la intervencin del gobierno. Se tratara pues de dos formas bsicas y disntas de coordinar la accin de los agentes. En el modelo centralizado o de control estatal los gobiernos conducen los sistemas por medio de extensas y detalladas regulaciones, limitando la autonoma de las instuciones y sujetndolas a una serie de mecanismos de supervisin. Como suele decirse, en este caso el gobierno lleva las riendas. En el extremo opuesto a la planicacin racional y el control burocrco est la estrategia de auto-regulacin (self-regulaon), que pone nfasis en las capacidades de agentes autnomos de decisin para coordinarse como resultado de sus intercambios compevos. En este caso, el gobierno acta a distancia y aende slo a un pequeo conjunto de variables crcas (Van Vught, 1999:37-39). En esta misma lnea, Sowell (1980: 41) caracteriza el funcionamiento de los mercados de la siguiente forma:

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El mercado es sencillamente la libertad de elegir entre mlples posibilidades existentes o por ser creadas [] El mercado no es un conjunto de instuciones. Sus ventajas y desventajas se deben precisamente a este hecho. Cualquiera comparacin de procesos de mercado y procesos gubernamentales para hacer una serie de decisiones es una comparacin entre unas instuciones determinadas, prescritas por adelantado, y una opcin para elegir o crear instuciones ad hoc. De hecho, esta es tambin la visin de Clark. Habla del mercado como un contexto social de eleccin en el cual no hay nes inclusivos y las decisiones se realizan independientemente por organizaciones autnomas. Cita a Baneld, que opone decisiones centralizadas a elecciones sociales y a Lindblom, que concibe el mercado no slo como un mecanismo de intercambio sino como un mtodo para controlar y organizar la cooperacin entre las personas (Clark, 1983: 137-138). Sin embargo, la educacin superior no se desenvuelve en un espacio demarcado nicamente por el estado y el mercado. Se halla sujeta adicionalmente a un tercer patrn, provisto por los grupos de inters que actan directamente a travs de las instuciones y cuyo poder se concentra en el vrce, que Clark denomina oligarquas acadmicas. La coordinacin profesional acta a travs de las diversas formas que adopta la autoridad acadmica; autoridad personal, colegiada y gremial. La base de dicha autoridad es el saber especializado que crece con la expansin, especializacin e instucionalizacin de los campos de conocimiento. En muchos sistemas, sosene Clark, los acadmicos logran transmutar su autoridad local en poder nacional, convirndose los oligarcas acadmicos nacionales en fuertes contrincantes de los burcratas y polcos en la lucha por el control sobre el sistema (Clark, 1983: 229). Su estudio de las universidades italianas en los aos setenta (Clark, 1977) constuye una excelente ilustracin de este po de transmutacin. En casos como ste, los mandarines acadmicos movilizan sus intereses corporavos para incidir sobre las nanzas, el personal, el currculo y la invesgacin nacional, ejerciendo su poder a travs de pequeos comits, de redes informales o de cuerpos intermedios entre el gobierno y las universidades, instancias que dan un carcter semi-pblico a la inuencia de este cuerpo selecto de acadmicos. De modo tal que para representar el espacio completo en que se desenvuelven los sistemas nacionales de educacin superior (Figura 1.1.), Clark emplea una gura triangular y no meramente una lnea trazada entre los polos del mercado y el estado. Al momento de gracar esta gura, Clark ubica dentro de su tringulo de coordinacin varios sistemas nacionales segn el mayor o menor peso que en su coordinacin desempean las especcas combinaciones de estado / mercado / profesin prevalecientes en cada caso a comienzos de los aos 80.

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Figura 1.1.: Tringulo de Coordinacin de Clark a comienzo de los aos 80

Fuente: B.R. Clark (1983: 143).

De trazarse hoy igual gura, ubicando dentro de ella a los pases considerados por Clark en su momento y a otros de diferentes regiones del mundo, se observara un generalizado desplazamiento hacia el ngulo del mercado, en diferentes grados y con diferentes trayectorias respecto de cada uno de los lados del tringulo. Lo anterior sera parcularmente visible en el caso de los pases que emergen del desplome de la angua URSS y su rbita de inuencia, tanto en Europa Central y del Este (Sco, 2006; Kwiek, 2003, 2001), como en Asia Central y del Este (Brunner y Tille, 2007). Sin duda, tambin se han desplazado en esta direccin los sistemas del Reino Unido (Williams, 1997) y Suecia (Koivula y Rinne, 2004; Fgerlind y Strmqvist, 2004: 245-265); el francs en menor medida (Chevaillier, 2006) mientras el sistema italiano asciende de posicin --mayor injerencia del estado y prdida de poder de las oligarquas acadmicas-- y se mueve tambin progresivamente hacia el polo del mercado (Mosca, 2006).

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Con todo, este corrimiento hacia el mercado adopta caracterscas diferentes en los disntos sistemas (ver ms adelante casillero 11), al punto que resulta dicil referirse en singular a un solo proceso de mercadizacin, pues se trata en realidad de diversos procesos con efectos tambin variables. El papel que juegan las polcas gubernamentales en cada caso (Dolenc, 2005) es un elemento esencial, como destaca Clark (1983: 239) en la siguiente observacin: El gobierno japons plane la creacin de un pequeo conjunto de universidades imperiales superiores a las dems, lo cual efecvamente les otorg un monopolio casi absoluto sobre el sector ms selecto del mercado de consumidores. Pero el gobierno tambin permi la existencia de un sector privado y, poco despus de la Segunda Guerra Mundial, autoriz a este sector ms accesible a que asumiera la carga de la expansin, asimilando la creciente demanda de los consumidores mediante un mecanismo de absorcin compeva. As, el mercado de consumidores se dividi en el segmento pblico y privado, acompaados de diversos sub-segmentos, como resultado de una combinacin de planeacin, induccin y competencia abierta. En suma, la mercadizacin de la educacin superior debe entenderse como un desplazamiento que, si bien ene una direccin general y una orientacin comn, sin embargo transcurre por diferentes carriles y es siempre tributario de una mezcla de condiciones que provienen de los contextos nacionales, de la historia de los sistemas y las instuciones, de las medidas de polca empleadas por los gobiernos y del propio comportamiento estratgico de las instuciones una vez que ellas son expuestas a las fuerzas del mercado o sujetas a mecanismos de cuasimercado, por ejemplo, para la asignacin de los recursos o la evaluacin de su efecvidad (ver ms adelante, casillero 6). Las Partes segunda y tercera de este volumen se hallan dedicadas precisamente al estudio de un caso nacional de mercadizacin de la educacin superior, tal como ocurri en las especcas condiciones de la sociedad chilena. 1.3. Anlisis macroeconmico Las lneas de invesgacin agrupadas en los casilleros 4, 5 y 6 del Diagrama base estn estrechamente relacionadas entre s; se ocupan bsicamente del nanciamiento de la oferta y la demanda de educacin superior. 1.3.1. Benecios privados y pblicos Un aspecto inicial del anlisis en torno de estos casilleros gira en torno a los benecios privados y sociales de la educacin superior (casillero 4). Como se indic ms arriba, el anlisis de costo / benecio mediante el clculo de tasas de retorno a diferentes pos de educacin es aqu el instrumento ms ulizado (Woodhall, 1992:890-891), tambin en el caso de la educacin superior. Una disncin esencial que debe introducirse para este clculo es si acaso se busca medir benecios privados para cada individuo que invierte en capital humano o los benecios sociales que ella produce como consecuencia de externalidades o por efecto de derrame (spill over) (Psacharopoulos, 1992). Respecto de este lmo po de benecios existe sin embargo una permanente controversia, con implicaciones evidentes para las polcas pblicas del sector.18

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Milton y Rose Friedman (1980: 187), por ejemplo, plantean que no existe evidencia que permita sostener que la educacin superior produce benecios sociales ms all y por encima de los benecios que aprovechan los propios estudiantes. De all deducen que no corresponde entregar subsidios a las instuciones de educacin superior, puesto que stos no contribuiran a mejorar la distribucin de oportunidades econmicas sino, al contrario, terminaran favoreciendo solamente a aquellos jvenes que acceden a este nivel educacional. De hecho, argumentos en esta direccin, y clculos que habitualmente muestran un retorno social inferior al privado, llevaron en su momento al Banco Mundial (The World Bank, 1988, 1986)19, y a diversos gobiernos (Haupt, 2000; Hamermesh, 2005), a proponer --y en ocasiones a materializar-- reducciones del aporte pblico asignado directamente a las universidades, favorecindose en cambio el cobro de aranceles a los alumnos apoyados por esquemas de crdito estudianl (casillero 5). Como se vio ms arriba, la teora del capital humano postula que la educacin incrementa la producvidad de los individuos al dotarlos de mayores conocimientos y destrezas, hecho que sera reconocido y premiado por el mercado de trabajo a travs de mayores ingresos. Por el contrario, las interpretaciones alternavas --provenientes de un lado de las teoras de la sealizacin, el ltro y la seleccin y, del otro, del lado del credencialismo-- postulan una relacin diferente entre educacin e ingresos. Las tres primeras postulan que la educacin sirve bsicamente como un medio para idencar el potencial producvo de los candidatos a un puesto de trabajo. Dada la asimetra de informacin entre empleadores y trabajadores respecto del talento y las capacidades exactas de estos lmos, su dotacin educava (reejada en los diplomas), servira ya bien al trabajador para sealizar su producvidad potencial (Spence, 1973), o bien a los empleadores para ltrar (Arrow, 1973) o seleccionar a los postulantes con mayor potencial producvo (Sglitz, 1975 y 2001). Por su lado, el argumento del credencialismo en sus diversas versiones (Berg, 1979; Dore, 1976; Collins, 1979; Davis, 1992), plantea que los diplomas educacionales operan como un medio para adquirir puestos de trabajo, con la consecuencia de que la expansin de credenciales en un mercado de trabajo limitado y jerrquico conlleva el riesgo de desatar una suerte de espiral inacionaria al mismo empo que el acceso a credenciales de diferente valor produce o refuerza las desigualdades sociales (Pons Blasco, 2005). Desde el punto de vista metodolgico, se alega que el clculo de costo/benecio aplicado a la educacin superior produce, por denicin, una esmacin ms baja de retornos sociales en comparacin con el retorno privado (Bloom, Hartley y Rosovsky, 2006); hecho que Psacharopoulos (1992: 1001) reconoce al sealar que en la mayora de los pases la educacin superior es fuertemente subsidiada, lo que lleva a que el costo social sea necesariamente mayor que el costo privado y, en consecuencia, la tasa de retorno social resulte tambin ms baja que la privada. Pero hay un problema adicional; cual es, que para arribar a un clculo preciso del retorno social a la educacin superior, habra que computar tambin los benecios que la colecvidad deriva de aquella, lo cual resulta dicil de hacer. Esta tensin subyacente entre benecios individuales y sociales lleva a una constante oscilacin en el diseo de polcas pblicas para el sector. Segn ya haba observado Blaug (1983) a comienzos de los aos 1980,

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El fracaso por parte de casi todos los invesgadores en medir las externalidades de la educacin superior ha producido escepcismo en relacin a la magnitud de sus benecios sociales. En los aos 1960 la visin convencional era que las externalidades eran grandes en relacin a los benecios privados pero el nuevo consenso, al menos en los pases desarrollados, es que podran ser pequeos hasta el punto de ser insignicantes.20 Al contrario, Woodhall (1992: 891) anuncia a comienzos de los aos 1990 que el pndulo pareca estar en movimiento otra vez, ahora en favor de la educacin superior. De hecho, la ms reciente propuesta de polca del Banco Mundial en esta rea se hace eco de ese movimiento pendular y ofrece un conjunto de razones para inverr en la educacin terciaria y de mecanismos para hacer ms eciente el uso de los recursos por parte de las instuciones universitarias (The World Bank, 2002:Caps. 2 y 4). A su turno, Bloom, Hartley y Rosovsky (2006) proporcionan un recuento de benecios pblicos y privados de la educacin superior tal como se muestra el Cuadro sinpco 1.3.21 Estos mismos autores intentan dar sustento emprico al clculo de los benecios sociales de la educacin superior, encontrndose con las dicultades habituales y exponindose a parecidos cuesonamientos a los realizados respecto de similares ejercicios (Leef, 2005). Cuadro sinpco 1.4.: Benecios pblicos y privados de la educacin superior
Pblicos Mayores ingresos tributarios Ms alta producvidad Mayor consumo Fuerza laboral ms exible Menor dependencia de apoyo nanciero del estado Menores tasas de criminalidad Aumento de conductas lantrpicas y de servicio a la comunidad Mejor calidad de la vida cvica Cohesin social y mayor aprecio por la diversidad Incremento en la capacidad de adaptacin a, y uso de, tecnologas Privados Mejores salarios y benecios Empleo Niveles ms altos de ahorro Mejores condiciones personales de trabajo Movilidad personal / profesional

Econmicos

Sociales

Mejores condiciones de salud y expectavas de vida Mayor calidad de vida para hijos Mejores decisiones de consumo Estatus personal ms alto Mayor candad de hobbies y acvidadesde empo libre

Fuente: Bloom, Hartley y Rosovsky (2006), sobre la base de The Instute for Higher Educaon Policy, Reaping the Benets: Dening the Public and Private Value of Going to College, 1998.

Como resultado de estos debates ha ido emergiendo sin embargo un cierto consenso en cuanto a la orientacin que deberan tener las polcas de nanciamiento de la educacin superior. En efecto, se sosene que la teora econmica contempornea --junto con presentar clara evidencia sobre el retorno privado que genera para los graduados la educacin superior-ofrece tambin slidos argumentos sobre los benecios que ella produce para la sociedad

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en su conjunto, en trminos de crecimiento econmico, cohesin social, transmisin de valores y desarrollo del conocimiento como un n en su propio mrito. Estos argumentos seran parte del paisaje intelectual en el cual nos desenvolvemos. De esta doble constatacin se concluye que las polcas deberan buscar un balance entre mercado y estado. A este lmo correspondera actuar como un nancista parcial de la educacin superior, en no menor medida por los benecios externos que genera; como proveedor de prstamos para los estudiantes de manera que puedan cubrir el costo de los aranceles de sus estudios, y como promotor del acceso a travs de becas y otros medios en favor de aquellos alumnos que no estn en condiciones de pagar. Por el lado de la oferta le correspondera al estado, adicionalmente, actuar como regulador del mercado, encargndose de velar porque existan mecanismos de aseguramiento de la calidad, y como proveedor de incenvos en funcin de objevos y prioridades para el desarrollo del sistema nacional de educacin superior (Barr, 2004:268-269). 1.3.2. Financiamiento de los estudiantes El vnculo entre inversin en capital humano (casillero 4) y nanciamiento de los estudiantes (casillero 5) uye lgicamente del anlisis de costos y benecios que para los individuos y la sociedad representa la educacin superior. En efecto, dentro de la teora del capital humano es en funcin de los benecias individuales (retorno privado) que se jusca el cobro de aranceles, mientras que el subsidio a la tasa de inters de los crditos estudianles puede juscarse en funcin de los benecios sociales de la educacin terciaria. El debate de estos temas se sita, a su vez, dentro del contexto ms general de discusin sobre esquemas de nanciamiento compardo (pblico privado) de la educacin superior (Johnstone, 2006, 2005). Desde hace ya una dcada por lo menos estos esquemas son impulsados por las polcas gubernamentales en diferentes regiones del mundo, bsicamente por tres razones. Primero, la necesidad que enen los sistemas nacionales de contar con recursos adicionales a aquellos provistos por los gobiernos para nanciar el explosivo aumento de la matrcula causado por una mayor demanda de los egresados de la enseanza secundaria y de otros grupos que aspiran a cursar estudios superiores en algn momento de su vida. Segundo, la necesidad que enfrentan las instuciones de ampliar su base de nanciamiento, debido a esa presin de demanda y el connuo incremento del costo de los servicios que ofrecen. Tercero, por la dicultad en que se encuentran los gobiernos para aumentar los ingresos tributarios desnados a la educacin terciaria, ya bien porque se ven impedidos de incrementar la carga tributaria o debido a la mayor competencia por los recursos scales proveniente de otros sectores con necesidades ms apremiantes. Es a la luz de estos tres factores, seala Johnstone (2006: 6), [] que surgen no slo los esquemas de costos compardos [] sino tambin las acvidades empresariales de las instuciones, tales como la venta de servicios acadmicos, la vigorosa prosecucin de donaciones y contratos, y la recoleccin de fondos entre graduados, corporaciones y amigos. A su turno, el cobro de aranceles y de otras tasas a los alumnos y sus familias ene tambin el potencial de expandir recursos pblicos cada vez ms escasos.

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Hay diversos disposivos que se emplean para promover esquemas de nanciamiento compardo, los cuales producen tambin grados variables de resistencia (Johnstone 2006:206). Entre ellos, el cobro directo (up front) de aranceles en las instuciones estatales es por lejos el que crea mayor controversia, aunque es una modalidad que se halla presente en diversos pases (OECD, 2007c: 232-250), por ejemplo en frica del Sur, Australia, Austria, Chile, China, Estados Unidos, Letonia, Mongolia, Mozambique, Pases Bajos, Reino Unido, Repblica de Corea y Vietnam. En un contexto de puro mercado, donde el cobro de aranceles se convierte en regla general del sistema, tanto en el sector de instuciones pblicas como en el sector de instuciones privadas, se plantea con especial intensidad la cuesn de la igualdad de oportunidades. En efecto, bajo las condiciones descritas slo los postulantes con ingresos propios o familiares sucientes podran acceder a la educacin terciaria. Los dems, parcularmente los jvenes talentosos provenientes de familias de escasos recursos, quedaran excluidos a menos de poder obtener con facilidad un crdito en el mercado nanciero. Sin embargo hay fallas en este lmo mercado que limitan severamente el acceso al crdito para nanciar inversiones en capital humano. Los alumnos que ingresan a la universidad no conocen plenamente ni sus propias capacidades ni, en la mayora de los casos, sus intereses vocacionales ms permanentes, debiendo elegir una carrera bajo condiciones de riesgo e incerdumbre que frecuentemente los llevan luego a abandonar la carrera inicialmente elegida. Ni los estudiantes, ni las instuciones, ni los bancos pueden ancipar las evoluciones del mercado de trabajo y, por ende, conocer el retorno que obtendrn en el futuro las inversiones actuales en capital humano. Tampoco conocen los estudiantes --parcularmente aquellos que provienen de entornos pobres en informacin especca-- cul podra ser el nivel de sus futuros ingresos en las carreras ocupacionales elegidas. Estas incerdumbres generan condiciones de riesgo que se ven agravadas por el hecho de que el estudiante, en el caso de haber hecho una mala opcin, luego no estar en condiciones de vender en el mercado, en condiciones ventajosas, su inversin inicial en capital humano para renanciar un cambio de carrera y/o atender al pago del crdito obtenido.22 La solucin para estas fallas de mercado slo pueden ser provistas por una intervencin del gobierno, ya sea bajo la forma de esquemas de becas y crditos directamente subsidiados por el tesoro pblico o a travs de esquemas que compensan a la banca privada, mediante garanas adecuadas, por los riesgos envueltos.23 Chile ofrece el caso de un sistema donde se ha ensayado con diversas polcas de apoyo a los estudiantes, como se ver ms adelante en las Partes segunda y tercera de este estudio. 1.3.3. Financiamiento de las instuciones Los gobiernos estn ante la necesidad de nanciar, adicionalmente, a las instuciones de educacin superior (casillero 6). En su momento vimos que el anlisis de este tpico se origina con Adam Smith; en la actualidad, sin embargo, se ha vuelto incomparablemente ms complejo, aunque segn los historiadores, un elemento constante a lo largo de la historia de las universidades, y ciertamente en la Edad Media y en los empos modernos, es la falta de recursos (Ridder-Simoens, 1992: 183).

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En cuanto a los medios empleados para el nanciamiento de las instuciones de educacin terciaria, ya se han adelantado algunos elementos al revisar los argumentos que favorecen la adopcin de esquemas de nanciamiento compardo, pblico-privado, en este sector. Segn seala la OECD (2006: 212), [] comparr costos entre los parcipantes en el sistema educacional y la sociedad en su conjunto es un asunto que se discute en muchos pases miembros de la Organizacin. Esta cuesn es especialmente relevante para la educacin pre-primaria y terciaria, en las cuales el nanciamiento exclusiva o casi exclusivamente pblico es menos comn. Fuera del rea OECD, parcularmente en los pases en desarrollo, esta discusin adquiere mayor intensidad todava, como consecuencia de la alta proporcin de alumnos que estudia en instuciones privadas y del peso relavo que alcanzan las fuentes privadas en el gasto total en educacin superior (ver ms adelante Seccin 3.5.1.). Por lo pronto, se discute la juscacin para otorgar subsidios a las instuciones, visto que las personas con mayor nivel educacional obenen un signicavo retorno a su inversin en capital humano. Entonces, qu papel cabe jugar al estado y por qu razones? Los argumentos de orden general --referidos al carcter de bien pblico (benecios sociales) de la educacin superior (casillero 4) y a imperfecciones de mercado (cfr. Seccin anterior)-- ya fueron enunciados. Cabe ahora precisarlos. Dicho brevemente, se sosene que corresponde al estado intervenir mediante subsidios pblicos, primero, por los efectos de derrame (spill over eects) del capital humano (Gemmell, 1998; Baicker, 2001; Dowrick, 2002); segundo, por la restricciones y fallas del mercado de capitales que limitan la posibilidad de los estudiantes para obtener crditos con el n de nanciar sus estudios; tercero, por las asimetras de informacin que presenta el mercado de la educacin superior (Dill, 2003; Clarke, 1998; Abbo,2005) y, cuarto, por razones de equidad y distribucin del ingreso, dado que al aumentar la provisin de graduados debera producirse gradualmente tambin una reduccin de sus salarios promedio, al mismo empo que aumenta el ingreso de las personas con menor calicacin debido a su mayor escasez relava en el mercado laboral (Branko, 2002).24 En cuanto a las modalidades que pueden ulizarse para canalizar el nanciamiento pblico en la educacin superior, se disnguen bsicamente dos: el nanciamiento de la demanda (estudiantes) y el de la oferta (instuciones). En el caso de esta lma modalidad el nanciamiento puede orientarse hacia los insumos o los productos (Kaiser, Vossensteyn y Koelman, 2002; Orr, 2005; Kalpazidou Schmidt, Langberg y Aagaard, 2006). El po de nanciamiento orientado a los insumos es el mtodo habitual de asignar el subsidio a las universidades. Comnmente uliza como criterio de clculo para la distribucin de recursos entre instuciones su matrcula (nmero de alumnos) o la dotacin acadmica (personal docente y de invesgacin), adems del costo de mantencin y reposicin de la infraestructura sica y del equipamiento para la enseanza y la invesgacin. Los recursos asignados por esta va enden a un alto grado de inercia, variando slo en funcin del aumento de alumnos, por negociaciones en el margen entre las universidades y el gobierno o por efecto del ciclo econmico y sus repercusiones en el comportamiento de los ingresos scales y su asignacin entre diferentes sectores.

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El nanciamiento orientado hacia resultados (productos) adopta variadas formas, segn los objevos perseguidos por los gobiernos y los criterios empleados para la asignacin del subsidio (Salmi y Hauptman, 2006). Puede ulizar frmulas basadas en el nmero de graduados de carreras de diferente costo, nmero de graduados en empo oportuno, nmero de alumnos que rinden o aprueban exmenes, crditos de aprendizaje acumulados por los estudiantes, etc.; canalizar los recursos a travs de contratos de desempeo, donde se jan objevos y metas que la instucin se compromete a cumplir en determinados plazos; o vincularse a la sasfaccin por parte de las instuciones de condiciones de desempeo, tales como obtener la acreditacin de sus programas, demostrar efecvidad en la insercin laboral de sus graduados, etc. Tomando en consideracin estas diferentes opciones, diversos autores buscan clasicar las modalidades de asignacin de recursos pblicos a las universidades, considerando por un lado el desno del subsidio (insumos o resultados) y, del otro, el procedimiento empleado para su asignacin (centralmente regulado o descentralizado) (Jongbloed, 2007, 2004a; Salerno, 2006, Vossensteyn, 2004), tal como se representa en la Figura 1.2. Figura 1.2.: Modalidades del nanciamiento pblico en la educacin superior
Asignacin centralizada REGULADA

C1
Orientada a INSUMOS

C2
Orientada a RESULTADOS

C4

C3

MERCADO Asignacin descentralizada

El nanciamiento organizado bajo los parmetros del primer cuadrante (C1), orientado a los insumos y regulado centralmente, representa la forma tradicional de nanciar a las instuciones y se halla vigente en la mayora de los pases de Amrica Lana (Garca Guadilla, 2005). Suele denominarse de presupuesto histrico-negociado y se materializa ya bien por la va de aportes directos, en bloque, a las instuciones o mediante el nanciamiento de lneas presupuestarias que habitualmente cubren gastos de personal, equipamiento, mantencin y reposicin de la infraestructura y, en ocasiones, gastos de inversin. Se sosene que

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crea un contexto poco esmulante para las instuciones pues no ofrece incenvos para el incremento de la producvidad acadmica, el mejoramiento de la calidad y la innovacin (Brunner, 1996, 1993). El segundo cuadrante (C2) comprende aquellas modalidades de nanciamiento donde los recursos scales se canalizan en funcin del desempeo de las instuciones, pudiendo para tal efecto ulizar una o ms de las frmulas indicadas ms arriba. Bajo estas condiciones se favorecera un ambiente ms compevo, con incenvos para elevar la producvidad acadmica y la eciencia interna de las instuciones (Jongbloed, 2001; Green y Iacobucci, 2004; Modell, 2003). En el tercer cuadrante (C3) los recursos pblicos se asignan descentralizada y compevamente entre las instuciones en funcin de sus resultados, tales como nmero y calidad de graduados, nmero e impacto de publicaciones ciencas internacionalmente registradas u objevos de servicio a la comunidad alcanzados. Tambin puede adoptar la forma de contratos de desempeo, donde el gobierno nacional conviene metas especcas con las instuciones e indicadores para vericar su cumplimiento. En todos estos casos se busca crear un entorno que obligue a las universidades a nanciar sus insumos ya bien en funcin de su eciencia interna y/o mediante el cumplimiento convenido de metas (Garca de Fanelli, 2006). Por lmo, el cuadrante inferior izquierdo (C4) se reere al nanciamiento de las instuciones a travs de recursos asignados a la demanda; esto es, a los clientes o usuarios de los servicios provistos. En esta seccin caben los esquemas de vouchers, becas y crditos subsidiados que reciben los estudiantes (Epple, Romano y Sieg, 2006; Fox, 2006; Cheung, 2004).25 El argumento clsico en favor de esta lma modalidad sosene que solo bajo estas condiciones puede crearse propiamente un mercado para la educacin terciaria donde las instuciones estn forzadas a comper por alumnos ofreciendo una relacin precio/calidad que les permita sostener o mejorar su posicin en el mercado y los estudiantes eligen instuciones en funcin de sus preferencias y expectavas de ingreso futuro. Una aproximacin desde el ngulo de las polcas pblicas hacia estos asuntos muestra un progresivo desplazamiento de las polcas desde el cuadrante superior izquierdo (C1) hacia los dems cuadrantes; desplazamiento que frecuentemente va acompaado en los pases en desarrollo por el traslado del costo de la educacin a los estudiantes y sus familias a travs de la provisin del servicio por parte de instuciones privadas independientes, o sea, que no reciben subsidio y deben nanciarse exclusivamente mediante el cobro de aranceles.26 En el rea de la OECD, en tanto, parcularmente en los sistemas europeo-occidentales, pueden constatarse desplazamientos similares, provocados por la ulizacin de instrumentos propios de los cuadrantes C2, C3 y C4. Segn seala un estudio de la OECD (2004a), estos cambios se hayan movados por una combinacin de factores: un rpido crecimiento del volumen de acvidades de las instuciones (nmero de estudiantes y labores de invesgacin) y de su complejidad; el hecho de que el nanciamiento pblico basal (core funding) no ha estado creciendo al mismo ritmo en que lo hacen las acvidades de las instuciones; en parcular, la disminucin de la inversin en infraestructura instucional, que amenazara con situarse por debajo del nivel de sustentabilidad; la ampliacin y creciente complejidad de las agendas

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pblicas a las cuales deben hacer frente las instuciones, y el hecho de que stas se hallan expuestas a presiones de mercado cada vez ms intensas que las obliga a diferenciarse para tener xito en un entorno ms compevo. Todo esto, concluye, ha llevado a la adopcin de polcas que buscan [] ensanchar la base de nanciamiento de las instuciones, crear lazos de colaboracin entre ellas y ganancias de eciencia, esmular una mayor capacidad de respuesta comercial y de mercado, y obtener una mayor contribucin nanciera por parte de los estudiantes (OECD, 2004a:12). En funcin de estos objevos los gobiernos han echado mano a modalidades de nanciamiento y a instrumentos que se alejan del cuadrante ms tradicional (C1) y comienzan a emplear aquellos que favorecen el desarrollo de iniciavas limitadas y de corto alcance, o requieren de las instuciones fondos de contraparte o las comprometen a generar productos determinados. Asimismo, ulizan instrumentos que crean incenvos para mejorar la eciencia y la producvidad de las acvidades acadmicas, licitan fondos entre las universidades y usan modalidades basadas en indicadores de desempeo o en acuerdos contractuales. De este modo las instuciones se ven esmuladas a diversicar sus fuentes de ingreso, deben cobrar aranceles para recuperar costos, suscribir contratos que generen recursos para la instucin, vender servicios, adoptar estrategias para preservar o mejorar su posicin en ambientes ms compevos y, en general, preocuparse por incrementar sus niveles de eciencia interna y la pernencia de sus relaciones con el medio externo. Adems las instuciones se ven compelidas a reorganizar sus estructuras de gobierno y gesn para aumentar su capacidad de respuesta (Strehl, Reisinger y Kalatschan, 2006), como se ver ms adelante (casillero 14). En suma, puede concluirse que una de las principales avenidas por donde transcurren los procesos de mercadizacin es provista por las nuevas polcas y prccas del nanciamiento de la educacin superior; ya bien trasladando una parte del costo hacia los estudiantes bajo la forma de aranceles y crditos o bien mediante la ulizacin de mecanismos de po mercado para subsidiar a las instuciones. 1.4. Anlisis del mercado global Los procesos recin descritos se ven esmulados adicionalmente por un emergente mercado global de servicios de educacin superior, a cuyo anlisis contribuyen las lneas idencadas con los casilleros (7, 8 y 9) del Diagrama base. 1.4.1. Globalizacin de la educacin superior Hasta hace pocos aos, el anlisis de los mercados universitarios se circunscriba dentro de las fronteras de los sistemas nacionales (Gornzka, 2006: 6-7). Por el contrario, lmamente dichos anlisis expanden su foco para incluir ahora tambin al mercado global de la educacin superior. Segn se desprende de la literatura especializada los fenmenos de la globalizacin afectan de muy variadas maneras a la educacin en general (Carnoy, 2006,

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2005, 1999; Brunner, 2000) y, en parcular, a la educacin superior (Marginson y Van der Wende, 2006; Enders y Fulton, 2002; Kwiek, 2003, 2002, 2000). De hecho, se ha llegado a sugerir que los cambios actuales de la educacin superior se hallaran todos ellos directa o indirectamente relacionados con los fenmenos de la globalizacin (Kwiek, 2003; Douglass, 2005), planteamiento que corre el riesgo de extender las implicaciones de la globalizacin hasta tal punto que este concepto pierde foco y especicidad. Como sea, se halla fuera de discusin el hecho de que la globalizacin genera cambios importantes en el paisaje mundial de la educacin superior (UNESCO, 2004). Los mercados locales se conectan entre s a travs de crecientes ujos de movilidad internacional de estudiantes (OECD, 2008: cap. 19; ACE, 2006). Aumenta el intercambio y la interaccin entre acadmicos e invesgadores de diferentes partes del mundo a travs de redes globales cada vez ms exibles e imbricadas (Altbach, 2006, 2000).27 Se internacionalizan las prccas acadmicas a nivel instucional (Knight, 2003). Los programas de pre y posgrado buscan convergencias conducentes hacia una relava estandarizacin curricular28, el establecimiento de sistemas de crditos de aprendizaje fcilmente comparables (European University Associaon, 2002) y el reconocimiento mutuo de diplomas educacionales (OECD, 2001; Van Damme, 2001; Nicoladis y Schmidt, 2007). La colaboracin entre universidades y empresas transnacionales comienza a ser analizada como expresin de un emergente capitalismo acadmico a nivel global (ver ms adelante casillero 10). Tambin los sistemas nacionales de aseguramiento de la calidad adoptan estndares comunes y crean redes internacionales para unicar criterios y favorecer la movilidad internacional de estudiantes y el reconocimiento de diplomas. Por lmo, surgen bloques regionales, como el espacio europeo29 y el espacio iberoamericano de educacin superior (Brunner, 2007). Como un derivado de estos movimientos se difunden por primera vez rankings mundiales de universidades30 y, con ellos, se crea una nueva imagen de la geopolca internacional del conocimiento (Marginson y Van der Wende, 2006). Adicionalmente, las propias instuciones se proyectan fuera de sus fronteras nacionales a travs de Internet, sedes y liales de ultramar y el franquiciamiento de proveedores locales, cuando no directamente mediante el comercio de servicios transnacionales de educacin superior (casillero 9), al mismo empo que deben hacer frente, en su mbito nacional, a la competencia de nuevos proveedores (casillero 8). A la luz de estos fenmenos, diversos autores se preguntan si acaso estamos frente a un cambio de marea en la conformacin de la escena mundial de la educacin superior. Hace ya ms de una dcada, Peter Drucker declar que las universidades eran una especie en exncin: Las universidades, escribi en una frase mil veces citada, no sobrevivirn. El futuro est fuera del campus tradicional, fuera de la tradicional sala de clases. La educacin a distancia se acerca rpidamente (Drucker, 1997). Efecvamente, segn algunos autores el empo de los sistemas nacionales de educacin superior --que como tales emergen a lo largo de los siglos XVII y XVIII-- estara llegado a su n. Segn seala Kwiek (2003:14), Estamos en un perodo de la historia en el cual la tradicional universidad moderna -inspirada loscamente, orientada hacia el estado-nacin y soportada por un estado de bienestar-- [] ya no es aceptada de manera ciega y sin cuesonamientos ni cultural, ni social, ni econmicamente.

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Otros autores, en cambio, adoptan una postura mazada y no comparten la misma apreciacin sobre la profundidad y el alcance que tendran los fenmenos de la globalizacin en el mbito de la educacin superior. Se ocupan por tanto, ms bien, de indagar sobre las resistencias, adaptaciones y negociaciones que las instuciones ofrecen al nivel local y de mostrar como diversos pos de instuciones podran verse afectadas por las fuerzas de la globalizacin; en parcular, las instuciones pblicas de invesgacin (research universies) (Slaughter y Rhoades, 2004; Bok, 2003; Douglas, 2005; Calhoun, 2002).31 En efecto, se sosene que estas lmas se hallaran sujetas a un conjunto de nuevas circunstancias con las cuales dicilmente pueden lidiar: un creciente desbalance entre recursos disponibles y demandas de mercado; mayor presin compeva por parte de los nuevos proveedores nacionales e internacionales; el surgimiento de una cultura de clientes entre los estudiantes dicilmente compable con la cultura y los valores de servicio pblico de las universidades tradicionales; el acento puesto en la exibilidad y la innovacin que chocara con las rigideces del modelo burocrco y su nfasis en la permanencia y estabilidad de las viejas estructuras universitarias; el comercialismo que invade a la educacin superior y obliga a las universidades de invesgacin a converrse en empresas de conocimiento, el conservadurismo de los acadmicos de estas universidades que se resiste tanto a proteger el propio nicho amenazado como a ampliar y diferenciar los servicios ofrecidos.32 Por lo mismo, el anlisis de este emergente mercado global ende a centrarse ahora en sus efectos sobre las estructuras de los sistemas nacionales y la geopolca internacional del conocimiento. Por ejemplo, Marginson (2004, 2004a,b,c) y Marginson y Rhoades (2002) desarrollan lo que el primero de estos autores llama una heursca glonacal de la educacin superior, bajo el supuesto de que en cada uno de los tres niveles que dan origen a este trmino --global, nacional y local-- las fuerzas de la globalizacin interactan, se cruzan y generan diversos efectos no lineales, a veces contradictorios, siempre en movimiento en cada uno de ellos, dando lugar a complejos procesos de retroalimentacin, reforzamiento a veces y anulacin o compensacin en otros casos. La aplicacin de esta heursca --que seguramente es el esfuerzo ms serio por conceptualizar las dinmicas de la globalizacin en el mbito de la educacin superior-- lleva a Marginson (2004b: 218) a concluir que, al igual como ocurre con los mercados locales, tambin el mercado global se estructura como una jerarqua segmentada. Este tendra tres rasgos fundamentales: Primero, en l existen las mismas desigualdades y elementos de dominacin / subordinacin que caracterizan a la relacin entre la educacin superior de los pases desarrollados y en desarrollo. Segundo, en l se maniesta el poder econmico, tecnolgico, cultural y de conocimiento del idioma ingls, especialmente en el entorno globalizado. Y, tercero, en l se hace presente el notable poder hegemnico de los Estados Unidos, el cual corre en paralelo con su incontrarrestable predominio en los sectores de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin, en las industrias del cine, la televisin y la entretencin, y en la esfera militar. El anlisis del mercado global propiamente, lleva enseguida a este autor a idencar cinco segmentos principales. Un primer segmento compuesto por las universidades de elite de los Estados Unidos y Gran Bretaa, cuyo presgio descansa en la invesgacin, en su rol como escuelas mundiales de posgrado y en el reconocimiento de su marca. El segmento dos corresponde a las universidades de invesgacin nacionales con capacidad de exportacin,

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conformado por la mayora de las instuciones de este po de Gran Bretaa, Canad, Australia, Europa connental y Japn. Son de elite en su propio pas pero de un peso solo relavo a nivel global. Muchas de ellas manejaran su oferta de posgrado como un negocio. El segmento tres se conforma con las universidades docentes de exportacin que operan comercialmente a nivel internacional ofreciendo una educacin de menor costo y calidad. En el segmento cuatro se encontraran las universidades de invesgacin que operan slo dentro del propio contexto nacional, con apenas alguna acvidad transfronteriza. Finalmente, el lmo segmento se hallaran compuesto por el mayor nmero de instuciones a nivel mundial; es decir, las universidades nacionales y locales menores, connadas a la competencia intrafronteriza, sin un rol fuera de este espacio (Marginson, 2005). En esta misma lnea, Altbach (2006: cap. 8, 2002) argumenta que la educacin superior globalizada es un mundo altamente desigual, de centros y periferias; aquellos localizados en el norte, stas en el sur. Arriba, en un primer anillo, se hallaran situadas las universidades de invesgacin de los Estados Unidos, un pequeo porcentaje (que esma en 3%) del total de instuciones de educacin superior de dicho pas, pero que reciben un 80% de los fondos federales para invesgacin. Las universidades de clase mundial de los principales pases europeos y de Japn ocuparan su lugar tambin en este primer anillo. Luego, como en una cascada de anillos, a variables distancias unos de otros, se iran ordenando estracadamente los sistemas nacionales de los pases desarrollados y, ms abajo, aquellos de los pases en vas de desarrollo, cada uno de los cuales, dentro de s, ene esta misma estructura centro / periferia que va reproducindose ahora a nivel global. Adems, segn seala este autor en otra parte, lmamente se habra vuelto ms dicil acceder al estatus de instucin de clase mundial; la razn: las barreras de entrada al primer anillo habran aumentado. Esto se producira por el enorme costo que entraa en la actualidad consolidar una instucin de este po; es decir, una universidad de invesgacin con capacidad de trabajar en la frontera del conocimiento en muchas y diversas reas de especializacin (Altbach, 2004a; Salmi, 2007). 1.4.2. Nuevos proveedores Otra ramicacin de los estudios sobre el mercado global de la educacin superior muestra la emergencia de instuciones que, bajo el ambiguo nombre de nuevos proveedores, parecen proliferar en el nuevo escenario de la educacin superior (Middlehurst y Woodeld, 2004; Rodrguez (s/f). En su mayora, aunque no exclusivamente, estos nuevos proveedores son endades privadas, con nes de lucro, que operan en mercados locales, nacionales, regionales o en el mercado global, siendo una de sus caracterscas disnvas el que se desarrollan fuera de la tradicin e ideologa del servicio pblico universitario sirviendo, ms bien, propsitos explcita o implcitamente comerciales. Dentro de esta categora cabe sin embargo una gran diversidad de proveedores. En primer lugar, universidades corporavas, muchas de ellas nacidas como spin-os de empresas mulnacionales que entrenan a su personal alrededor del mundo y ofrecen, adems, programas de formacin a lo largo de la vida (Verger, 2008: 20-23; Hirayama, Sho, Matsuzaka y Kishida, 2004; Waks, 2002; Prince y Stewart, 2002; Hearn, 2001). Vecinas a las anteriores, pero en una categora disnta, estn las universidades administradas por corporaciones educacionales, como las pertenecientes a Laureate Educaon Inc.33 o el Apollo Group, Inc.34 Tambin las universidades virtuales forman parte de este universo, ya bien ofreciendo programas universitarios convencionales

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--de pre y posgrado-- haciendo uso del Internet o bien proveyendo nuevos servicios educacionales mediante una combinacin de tecnologas de informacin y comunicacin (Guri-Rosenblit, 2003; Brint, Paxton-Jorgenson y Vega, 2003). En esta misma categora se sitan los programas y servicios ofrecidos a distancia por universidades tradicionales, ya sea por su propia cuenta o mediante alianzas empresariales y de carcter comercial (Eckel, Green y Aolter-Caine, 2004). Asimismo otras acvidades con nes comerciales nacidas de las universidades tradicionales podran considerarse dentro de la clasicacin de nuevos proveedores. Tambin las universidades privadas constuidas explcitamente con nes de lucro, o que operan implcitamente como tales, deberan ser clasicadas aqu en la medida que se orienten hacia el mercado y busquen generar un ujo connuo de ingresos para sus propietarios (Kinser y Levy, 2005). En suma, no existe por el momento un cuadro comprensivo de los nuevos proveedores y su clasicacin, para ser completa, necesitara considerar un conjunto variado de factores, tales como la naturaleza de los servicios que ofrecen, el nivel de sus programas educacionales, su localizacin y mercados, las modalidades de provisin que emplean, su tamao, formas de propiedad y gesn, estatus de acreditacin de que gozan, pos de diplomas que otorgan, alianzas que establecen y redes en que parcipan (Kinser y Levy, 2006: cap. 7). 1.4.3. Comercio transfronterizo de servicios de educacin superior La concepcin de la educacin superior como un servicio globalmente transable ha dado origen, a su turno, a la nocin de una industria de la educacin superior, que comienza a ser tratada como tal a nivel internacional, parcularmente en el marco de las negociaciones del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS segn su sigla inglesa) de la Organizacin Mundial de Comercio. Este nuevo desarrollo (casillero 9) reeja cabalmente la profundidad y el alcance que ha adquirido la imbricacin de la educacin superior con el comercio entre las naciones (Knight, 2006), al lado de otro servicios, por ejemplo, nancieros, de transporte marmo y areo y de telecomunicaciones. La UNESCO y la OECD (2005), en un documento elaborado conjuntamente, denen la educacin superior transfronteriza como aquella que ene lugar en situaciones donde [] un profesor, estudiante, programa, instucin/proveedor o material didcco cruza las fronteras jurisdiccionales de una nacin. Puede incluir a la educacin superior suministrada por proveedores pblicos o privados y con o sin nes de lucro. Abarca una amplio espectro de modalidades en un connuo que corre entre la educacin presencial (desde estudiantes que viajan al exterior hasta la localizacin de un campus nacional en el extranjero) y la educacin a distancia (que puede emplear una variedad de tecnologas incluyendo e-learning). Desde el punto de vista del comercio internacional, el GATS disngue cuatro modelos bsicos de provisin o suministro de servicios a travs de las cuales estos pueden ser comercializados. Como se aprecia en el siguiente Cuadro sinpco 1.4., la aplicacin de estos modelos a la educacin superior da lugar a un complejo entramado de suministro de servicios transnacionales, cada uno de los cuales ene desde ya denidas expresiones en el mercado global de la educacin superior.

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Cuadro sinpco 1.5.: Suministro transnacional de servicios de educacin superior

Modo de suministro de acuerdo con el GATS Denicin GATS Provisin del servicio desde el territorio de un pas miembro al territorio de otro. El servicio viaja, pero tanto el proveedor como el consumidor permanecen en su lugar de origen. Ejemplos en educacin Educacin a distancia, e-learning Instuciones de educacin superior virtual Soware educacional Entrenamiento corporavo provisto a travs del uso de TIC

Modo 1 Suministro transfronterizo

Modo 2 Consumo en el exterior

Suministro del servicio en el territorio de un pas miembro a un consumidor de otro pas. Viaja el consumidor. Suministro del servicio por un proveedor de un pas miembro mediante su presencia comercial en el territorio de otro miembro. Equivale a la inversin extranjera directa. Suministro del servicio por una persona de un pas miembro a travs de su presencia personal en el territorio de otro miembro. Comparable a la emigracin o viaje de negocio del proveedor.

Estudiante viaja a un pas disnto del suyo para seguir un curso y obtener un diploma

Modo 3 Presencia comercial

Campus satlite Franquicia Adquisicin o fusin con instucin local

Modo 4 Movimiento de personas naturales

Profesores e invesgadores visitantes que trabajan en el exterior sobre una base temporal Sabcos en el exterior Consultoras

Fuente: Sobre la base de Knight (2006) y Vlk (2006).

El GATS busca liberalizar el comercio transnacional de servicios de la educacin superior, invitando a los pases a remover las barreas que lo limitan o impiden. A su turno, las universidades han respondido con cautela ante esta posibilidad, como se maniesta en la Joint Declaraon on Higher Educaon and the General Agreement on Trade in Services,35 suscrita por la Asociacin de Universidades y Colleges del Canad, el American Council on Educaon, la Asociacin Europea de Universidades, y el Council for Higher Educaon Accreditaon (CHEA), en sepembre de 2001. Se declara ah que la educacin superior existe para servir el inters pblico y no puede ser tratada como una mercanca; que dado el mandato pblico de las universidades, las autoridades nacionales enen la obligacin de mantener la regulacin de la educacin superior en los cuerpos nacionales competentes;

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que la exportacin de educacin debe complementar y no debilitar el esfuerzo de los pases en desarrollo desnados a crear sus propios sistemas nacionales de educacin superior; que la educacin superior debe operar bajo reglas que aseguren su calidad y relevancia, y que ella diere signicavamente de otros servicios. Todo esto lleva a los rmantes a proclamar que si bien favorecen remover los obstculos para la internacionalizacin de la educacin superior, tal liberalizacin debe impulsarse a travs de convenciones y acuerdos al margen del rgimen comercial.36 Como se ver ms adelante, los debates en torno a estos asuntos constuyen adicionalmente una importante variable dentro de la lnea de anlisis de los escenarios prospecvos de la educacin superior (casillero 16). NOTAS
1 Cfr. A survey of higher educaon, The Economist, September 10, 2005. 2 Para un anlisis ms exhausvo de este punto, ver Aghion et al. (2007). 3 Traducimos de esta forma el neologismo ingls markezaon que, en el contexto de la literatura aqu analizada, signica poner algo en el mercado o someterlo a las fuerzas del mercado. Otros autores, en cambio, preeren usar el trmino mercanlizacin (Verger, 2008). 4 Ver Sharing Quality Higher Educaon Across Borders: A Statement on Behalf of Higher Educaon Instuons Worldwide. Disponible en: hp://www.unesco.org/iau/p_statements/index.html 5 Los pases son: frica del Sur, Alemania, Argenna, Australia, Brasil, Canad, Chile, China, Corea, Egipto, Espaa, Estados Unidos, Francia, Holanda, India, Indonesia, Irn, Israel, Italia, Japn, Kenia, Mxico, Nigeria, Polonia, Reino Unido, Rusia, Turqua. Ver J. J.F. Forest and P. G. Altbach (Eds.), op.cit., Vol. 2. 6 Citados, respecvamente, en Regg (1992: 10 y 11). 7 Citado en Le Go (1986:97). 8 Ver Williams (1987), Hfner (1992: 17971810), Davis (1992: 871-877), Marginson (1993: 32 y ss.), Raines y Leathers (2003), Teixeira (2006). 9 En el mismo sendo ver Becker (1975) y su visin retrospecva en Becker (1992). 10 Lo que sigue est referido a Smith (1976, Book V, Part III, Arcle II, pp. 282-309). 11 Segn muestra un cuidadoso estudio histrico, el patrimonio de las universidades durante el siglo XVII contaba con dos componentes: las propiedades bajo su completo control, de las que podan disponer libremente, y las propiedades que tenan en usufructo, como las prebendas eclesiscas por ejemplo. El patrimonio original (original endowment) era la parte ms importante, constuida por la propiedad real y los bienes entregados por el fundador. La propiedad real comprenda erras, mansiones seoriales, rectoras, endas, propiedades urbanas, etc. Los benefactores de una universidad solan hacer, adicionalmente, donaciones en dinero, rentas y otros ingresos externos. Podan servir, por ejemplo, para equipar a la instucin y mantener sus edicios. En lo dems, los

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ingresos de las universidades se componan de aranceles de matrculas y tasas de graduacin, multas y donaciones menores con nes especcos. Asimismo, un nmero importante de universidades posea colecciones de objetos valiosos como joyas, tapicera y objetos ornamentales, producto tambin de donaciones. Ver Ridder-Simoens (2003: cap. 4, especialmente pp. 185-186). 12 Antecedentes complementarios sobre Smith y la educacin superior pueden encontrarse en Neave (2005) y Beleld (2001). 13 Esta y las siguientes referencias a J.S. Mill en el texto son tomadas de Raines y Leathers (2003: cap. 4) salvo que se indique otra fuente. 14 Ver asimismo Berkowitz (2007). 15 Sobre asimetras de informacin en los mercados de educacin superior vase Abbo (2005), Massy (2004), Ryan (2002), CHEPS (2001), Winston (1999). 16 Para un anlisis contemporneo del rol que juegan los endowments universitarios ver Hansmann (1990). 17 Para una visin ampliada vase adems Veblen (1899: Ch.14). Anlisis ms extensos de la contribucin de Veblen a los asuntos que aqu interesan se encuentran Raines y Leathers (2003: cap. 5), Gagnon (2007) y Marns (2004). 18 Vase por ejemplo la contraposicin de argumentos entre Instute for Higher Educaon Policy (2005) por un lado y , por el otro, Leef (2005). 19 Ambos citados en Woodhall (1992:891). Una posicin similar adopta la OECD en sus anlisis y recomendaciones de polcas de educacin superior. De hecho, el clculo de tasas de retorno a la educacin superior es ahora un componente permanente en los informes anuales sobre el estado de la educacin en los pases miembros. Por el lado de las recomendaciones de polca, el siguiente prrafo ofrece una apretada sntesis: Raising user fees need not always create a conict between eciency and equity objecves, the terary educaon sector being a core example. With the rate of admission to terary educaon being highly correlated with family socio-economic background in most countries, low tuion fees (oen combined with generous student support programmes) tend to benet well-o families most. Thus, increased user fees should have only muted distribuonal eects. Where private returns to terary educaon are high, increased user fees would improve incenves to complete studies in a more expedious manner but should not result in a signicant decline in the overall parcipaon in higher educaon. Capital market imperfecons, and in parcular the diculty for students from low-income families to obtain a loan from commercial banks, may, however, warrant some public intervenon, such as loan and fee regimes with elements of means-tesng. (OECD, 2003:174). 20 Citado en Woodhall (1992: 891). 21 Ver asimismo Instute for Higher Educaon Policy (2005). 22 Para una discusin exhausva de los argumentos econmicos envueltos ver Andolfao y Gervais (2006); Chapman (2005). Asimismo ver Dearden, Fitzsimons, Goodman y Kaplan (2005); Chapman y Greenaway (2003); Dynarski (2003); Vossensteyn (2000). 23 Para un anlisis de los esquemas de crdito estudianl en perspecva internacional comparada ver Salmi (2000). Una introduccin al enfoque de polcas de crdito estudianl se encuentra en Council of Ministers (2004).

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24 Ver argumentos en contrario en Gradstein (2003). 25 Ver adems la bibliograa que acompaa al casillero 5. 26 Sobre este lmo aspecto se vuelve ms adelante, con ocasin del estudio de los casilleros 13, 14 y 15. 27 Para una visin crca de estos fenmenos vase Rhoades y Slaughter( 2004). 28 Vase Reports on Trends and Learning Structures in European Higher Educaon, disponibles en: hp://www.aic.lv/ace/ace_disk/Bologna/Reports/index.htm#Trends. 29 Ver sio de la European Commission, Higher Educaon in Europe. Disponible en: hp://ec.europa.eu/educaon/policies/educ/higher/higher_en.html. Asimismo, CHEPS (2004). 30 Por ejemplo, los del Instute of Higher Educaon - Shanghai Jiao Tong University y el del Times Higher Educaon Supplemente (THES). Para anlisis crcos de estos rankings puede consultarse Usher y Savino (2006), Goodall (2006), Florian (2006), Dill y Soo (2005), Liu y Cheng (2005), Moodie (2005, 2005a). 31 Para una visin menos pesimista del futuro de la Universidad pblica vase Brint (2006). 32 Sobre estos diversos tpicos vase Slaughter (2006), Marginson (2006), Wellen (2005), Duderstadt (1997), Gumport (1997). 33 Ver sio corporavo en hp://www.laureate-inc.com/ 34 Ver sio corporavo en hp://www.apollogrp.edu/ 35 Disponible en: hp://www.aucc.ca/_pdf/english/statements/2001/gats_10_25_e.pdf 36 Para evaluaciones iniciales de los impacto que podra tener el GATS en el mbito de la educacin superior, vase Vlk (2006), Ziguras (2003).

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Captulo 2: Perspecvas sociolgicas del anlisis de los mercados universitarios

2.1. Anlisis organizacional Estas lneas (que abarcan en general los casilleros 10 al 15, aunque en este captulo se abordan las primeras dos solamente) nacen como se vio de una liacin remota con el anlisis desarrollado primero por Adam Smith en una de sus dos verentes, luego por J.S. Mill y, ms adelante, por T. Veblen. Sin embargo su desarrollo contemporneo arranca con Burton Clark (casillero 3), cuya obra se halla en el trasfondo --como punto de parda o de controversia-- de varias de las lneas de invesgacin que se resean a connuacin. 2.1.1. Capitalismo acadmico La teora del capitalismo acadmico ofrece un puente lgico entre los anlisis del mercado global y el estudio de los procesos de mercadizacin a nivel nacional (casillero 11), de la microeconoma de la demanda y oferta universitarias (casillero 12), y del comportamiento de las universidades en condiciones de mercado (casillero 13). De entrada conviene sealar que la argumentacin sobre el capitalismo acadmico es altamente especca pues se halla referida principalmente a las universidades de invesgacin de los Estados Unidos. Ocasionalmente incluye adems a universidades similares de los pases desarrollados de habla inglesa. Se apoya esta teora, por lo mismo, en la evolucin experimentada por las acvidades de invesgacin y desarrollo (I + D) en dichos pases y universidades, asunto que no forma parte del foco principal de este estudio. Con todo, la teora del capitalismo acadmico ofrece una perspecva relevante para la conformacin del dominio de anlisis sobre mercados universitarios (Verger, 2008). En efecto, ella gira en torno a la nocin de comportamientos de mercado de las instuciones y sus agentes; acadmicos, administradores y estudiantes. Estos comportamientos se caracterizaran por estar orientados hacia la competencia por recursos provenientes de fuentes externas, incluso si la empresa universitaria manene una base de nanciamiento gubernamental y su ideologa de servicio pblico. La emergencia del capitalismo acadmico se hallara relacionada por tanto [] con el crecimiento de los mercados globales, el desarrollo de polcas que favorecen la invesgacin aplicada, la declinacin del subsidio gubernamental asignado a las universidades bajo la forma de un block grant [] y el concomitante mayor involucramiento de los acadmicos con el mercado (Slaughter y Leslie, 1999: 11). En su versin ms reciente (Slaughter y Rhoades, 2004)1, esta teora avanza un paso y plantea el surgimiento, hacia nes del siglo XX, de algo que los autores --apoyndose conceptualmente en Foucault-- denominan un nuevo rgimen de conocimiento / aprendizaje; esto es, nuevos circuitos de conocimiento, organizaciones intersciales emergentes, redes que intermedian entre los sectores pblico y privado, capacidades extendidas de gerencia que vinculan a las instuciones, al igual que a sus acadmicos, administradores y estudiantes, con la nueva economa, cuya base es precisamente la explotacin del conocimiento tcnico avanzado (Slaughter y Rhoades, 2004: 15).

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Puesto en trminos esquemcos, se postula que nos encontramos frente al trnsito desde un rgimen que concibe el conocimiento como un bien pblico (de acuerdo con la ca mertoniana de las ciencias) hacia un rgimen que lo convierte en un bien de apropiacin privada cuyo valor se determina el mercado2. Este trnsito no sustuye un rgimen por otro sino que por el momento ambos coexisten, se intersectan y sobrelapan, uno en fase ascendente y el otro en declive (Slaughter y Rhoades, 204: 305). En su ascensin, el rgimen de conocimiento / aprendizaje del capitalismo acadmico empujara a las universidades y sus agentes a asumir acvamente comportamientos de mercado (empresariales) en todos los aspectos del trabajo acadmico; desde la invesgacin hasta la enseanza, pasando por la administracin de las instuciones. Como resultado se estara produciendo una reestructuracin de las estracaciones dentro y entre las universidades en funcin de sus capacidades diferenciales para acceder a determinados segmentos del mercado estudianl y a los ujos segmentados de recursos relacionados con productos, procesos y servicios de conocimiento. Tambin a la manera de Foucault, los autores buscan idencar cules son los disposivos que favorecen el surgimiento y desarrollo del nuevo rgimen de conocimiento / aprendizaje, entre los cuales mencionan especcas polcas neoliberales y neoconservadoras; la ideologa de la compevidad global; las leyes de nanciamiento estudianl por la va de crditos; las polcas y la legislacin relavas al patentamiento de descubrimientos, la propiedad intelectual y los derechos de autor; las polcas en el campo de la tecnologa informca; la profesionalizacin de la administracin universitaria y la corporavizacin de las decisiones3; el uso de evaluaciones externas para reestructurar unidades acadmicas y producir reducciones de costo4; nuevas modalidades de enseanza, la organizacin de los currculo en funcin de competencias de empleabilidad, el markeng estudianl, etc., todos los cuales impulsaran hacia la mercadizacin y comercializacin de las instuciones universitarias y del trabajo acadmico.5 En breve, los argumentos en torno al capitalismo acadmico enfocan, desde una perspecva crca y con pretensin de ofrecer una teora comprensiva del fenmeno, el comportamiento crecientemente comercial o mercanl de las universidades de invesgacin de los Estados Unidos, parcularmente en el mbito de la invesgacin aplicada, la transferencia de tecnologa y la venta de servicios especializados de conocimiento. 2.1.2. Dinmicas de mercadizacin y mercados nacionales Buena parte de lo visto hasta aqu apunta al hecho de que en el mundo globalizado las universidades se hallan crecientemente expuestas a situaciones de mercado (Verger, 2008). Dentro de este contexto deben entenderse tambin los fenmenos de mercadizacin. Bsicamente, se tratara de procesos conducidos por los gobiernos a travs de los cuales estos buscan redenir --en diversos contextos nacionales -- las relaciones del estado con las universidades, trasladando el centro de gravedad de la coordinacin de los sistemas desde la esfera polco-administrava hacia la esfera de la competencia entre las instuciones por alumnos, profesores, recursos y presgios (ver la discusin en torno al Casillero 3 en la Seccin 1.2.5.). Se trata, por tanto, no de un acto singular sino de un conjunto de proceso que ocurren a lo largo del empo a travs de una sucesin de fases durante las cuales

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se producen cambios, negociaciones y ajustes mutuos entre los agentes (Verger, 2008:34). Estos procesos son iniciados habitualmente por los gobiernos que mediante el uso de los instrumentos de polca pblica --polcos, legislavos, administravos, nancieros, de informacin, basados en incenvos, etc. (Howle, 2004, 2000)-- procuran as modicar sus relaciones con la educacin superior (Harman, s/f). Tales procesos se hallan condicionados en cada caso por las circunstancias nacionales en que enen lugar6; esto es, por el peculiar desarrollo histrico de cada sistema (Meek y Goedegebuure, 2007), el marco instucional del estado y las formas de funcionamiento del rgimen polco nacional (Brunner, 2005), los objevos buscados en cada caso por los gobiernos (Teixeira, Jongbloed, Dill y Amaral, 2004), y las relaciones de poder y negociacin entre los agentes involucrados.7 Ms all de las mlples formas concretas que adoptan en cada circunstancia nacional y de los instrumentos de polca empleados para impulsarlos, el objevo perseguido mediante estos procesos de mercadizacin posee un carcter eminentemente prcco (cualesquiera sean las juscaciones polcas, ideolgicas o tcnicas invocadas en su favor); cual es, introducir una nueva regla de funcionamiento de los sistemas de educacin superior segn la cual la competencia entre las instuciones (Mazzaroo, 2007) debe hacerse cargo de la coordinacin de los sistemas a travs de una creciente dinmica de autorregulacin (King, 2006). El resultado es un doble desplazamiento del vnculo entre el estado y la educacin superior. Por un lado, se desplaza el centro de gravedad de la coordinacin de los sistemas. Por el otro, se desplaza tambin el eje de las regulaciones pblicas. En efecto, bajo un esquema de mercadizacin stas se alejan del polo de la administracin y reglamentacin del sistema y, en adelante, para guiar a los mercados universitarios emplean en cambio un nuevo principio: competencia donde sea posible, regulacin cuando sea necesaria (Kay y Vickers, 1998, Cowan, 2001). Por lo mismo, desde el punto de vista del objevo buscado los gobiernos enen ante s dos tareas fundamentales. Por una parte, deben crear las condiciones propicias para la emergencia y el funcionamiento de un mercado de productores (las instuciones que provn educacin superior). Es decir, deben facilitar la entrada de nuevos agentes al sistema asegurndoles la libertad para determinar sus productos y precios y el libre uso de sus recursos. Por el lado de los consumidores deben garanzar la libertad de elegir entre los disntos proveedores y productos. Por otra parte, los gobiernos que operan frente a (y con) un mercado universitario ms o menos desarrollado, deben regular su operacin, suplir sus fallas y contrarrestar sus efectos indeseados (Canton y Venniker, 2001: cap. 2). Procurarn asegurar suciente informacin sobre la calidad y el precio de los servicios ofrecidos en el mercado, establecern disposivos que aseguren la calidad de stos, protegern los derechos de los consumidores y proveern asistencia nanciera a aquellos que no estn en condiciones de pagar un precio que, idealmente, debera cubrir el costo de los programas ofrecidos por las universidades. Polcas de mercadizacin Para introducir estos cambios los gobiernos recurren habitualmente a una o ms estrategias bsicas, cada una de las cuales ofrece un amplio espectro de opciones y posibilidades de accin. En primer lugar, procurarn abrir el sistema de educacin superior para facilitar el ingreso de nuevos proveedores que una vez establecidos entran en competencia con los

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proveedores pblicos (casillero 8). Enseguida, sujetarn a las instuciones pblicas a un rgimen de mercado administrado (Le Grand, 1991) a travs de la aplicacin de mecanismos de po mercado para la asignacin de los recursos del tesoro pblico (casilleros 5, 6 y 14). En tercer lugar, buscarn regular la competencia que resulta de las anteriores medidas con el objeto de contrarrestar efectos indeseados y suplir fallas de mercado o, en el otro extremo, para incenvar y ampliar una competencia considerada insuciente. Respecto de cada una de estas estrategias bsicas conviene formular algunas precisiones a la luz de la literatura especializada. La primera de ellas, desnada a la creacin de un mercado universitario por la va de abrir el sistema, suele ser llamada de desregulacin, en la medida que elimina o debilita las regulaciones preexistentes, precisamente con el n de generar competencia entre diversos pos de proveedores; en parcular, favoreciendo la incorporacin de proveedores privados de educacin superior (Levy, 2006, 2006a; Weiler, 2001). A su turno, la estrategia que busca sujetar a las universidades pblicas a la regla de la competencia suele denominarse de privazacin (casillero 14), en la media que o bien transere la propiedad de dichas instuciones al dominio privado --lo que ocurre raramente8-- o bien fuerza a las universidades, mediante la creacin de mercados administrados, a comportarse como agentes privados y a orientarse compevamente (Gornitzka y Maasen, 2000). En efecto, el concepto de mercado administrado es un medio l para categorizar algunas de las reformas ms difundidas que se han empleado para introducir las fuerzas de mercado en sistemas con nanciamiento pblico (Dill, Teixeira, Jongbloed y Amaral, 2004:331). Finalmente, las estrategias de regulacin de los mercados de educacin superior dan lugar a un amplio abanico de opciones (Jongbloed, 2004: 99-104): pueden contribuir a estructurar el mercado (barreras de entrada, condiciones que deben cumplir los proveedores, niveles admidos de diferenciacin de la oferta, grados de integracin vercal permidos, perles de costo, etc.); pueden jar reglas de comportamiento a las instuciones (margen para determinar precios y volumen de los servicios ofrecidos, localizacin de las ofertas, conductas relavas a insumos y servicios, etc.) o pueden imponerles condiciones de actuacin (obligaciones de informar, procedimientos para la aprobacin de nuevos programas, reglas de acreditacin, etc.).9 Diversidad de mercados En su despliegue prcco, los procesos de mercadizacin adquieren una complejidad adicional. En efecto, no conducen a la formacin de un mercado singular sino que dan lugar a diversos mercados (casillero 11 y sus ramicaciones). De entrada se encuentra el mercado de programas de pregrado --el ms estudiado10-- pero que constuye solamente uno de los mercados de enseanza al lado del mercado de programas de posgrado profesionales, el mercado de grados avanzados de invesgacin (doctorados) (Altbach, 2004), de formacin connua, de educacin virtual o a distancia (Bates, 2005; Peters, 2005), de entrenamiento para empresas, etc. Enseguida hay un segundo mercado relevante; el de bienes y servicios de conocimiento ligados a las funciones de invesgacin,

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consultora y servicios especializados de conocimiento que las universidades desarrollan (Meek, 2003; Nelson, 2003). Desde el punto de vista de los insumos adquieren creciente importancia los mercados de recursos (recursos privados provenientes de alumnos y sus familias, de donantes lantrpicos y de pago por servicios de un lado y, del otro, recursos scales asignados en mercados administrados).11 En este mismo mbito debe considerarse el mercado de posiciones acadmicas, el cual proporciona a las instuciones acceso a su personal docente y de invesgacin (Altbach, 2000) y a una proporcin signicava de su personal direcvo, y el mercado de estudiantes que, como se ver luego, representan un insumo clave para las instuciones a la vez que uno de sus principales productos. Desde el lado de los resultados (productos) de la educacin superior aparecen dos mercados relevantes; el mercado de presgios instucionales donde se forma y comunica la reputacin de las instuciones y sobre el cual habremos de volver en diversas partes de este estudio, y el mercado de ocupaciones tcnicas y profesionales que, an siendo externo al sistema es uno de sus principales referentes como proveedor de puestos de trabajo para los graduados y demandador de las competencias que las universidades deben desarrollar. Cada uno de estos mercados presenta disntas estructuras, diferentes formas de regulacin y tambin diversos grados de competencia (Geiger, 2004). Asimismo pueden tener mayor o menor madurez y alcance; aspectos variables de localismo y globalizacin; guardan entre s diferentes pos de relaciones e interactan de diversas formas y, para mayor complejidad, suelen presentar, dentro de s, grados variables de segmentacin, como ocurre por ejemplo con en el mercado de programas de pregrado entre las diferentes reas de conocimiento, pos de carrera y segmentos de calidad (Dill, Teixeira, Jongbloed y Amaral, 2004: 328-330). La expectava de la teora es que estos diversos mercados, tanto internos como externos al sistema de educacin superior, se ajusten automcamente (autorregulacin) en interrelacin con el sistema polco-burocrco (las intervenciones pblicas) y con la parcipacin corporava de la profesin acadmica, en especial su vrce compuesto por la oligarqua acadmica. Efecvamente, los procesos de coordinacin de mercado se caracterizan por ser no-coercivos y por operar mediante adaptaciones mutuas de los agentes a travs de la competencia (Lindblom, 2001). A su vez, esta lma adopta caracterscas propias en cada uno de estos mercados: en los diversos segmentos del mercado de enseanza (de pregrado en reas profesionales o de formacin general; de postgrado profesionalizante como en el caso de los programas de MBA y conducentes a maestras y postulos profesionales; de doctorado); segn sea la divisin y organizacin del trabajo acadmico (posiciones estables y temporales; para invesgadores, docentes/invesgadores y docentes; de jornada completa, parcial o por horas); en cada canal de circulacin de recursos (pago de aranceles, recursos para crditos estudianles, provenientes de donaciones, de venta de productos y servicios de conocimiento, mercados administrados que operan con recursos scales) y segn cales sean los factores relevantes para la obtencin de presgios.12

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2.1.3. Voces crcas La literatura crca frente a los procesos de mercadizacin, parcularmente en Amrica Lana y los pases en vas de desarrollo (Brunner y Tille, 2005: Seccin 1.2.), gira en torno de dos de los desplazamientos discudos anteriormente: (i) desde el nanciamiento pblico asegurado para las instuciones por la va del presupuesto scal hacia el uso de mecanismos de po mercado para la asignacin de estos recursos y (ii) desde la provisin libre (subsidiada) del servicio educacional hacia los esquemas de co-nanciamiento o nanciamiento compardo de los costos de dicho servicio13. Los puntos relevantes de esta crca apuntan fundamentalmente a los siguientes aspectos y consecuencias de los procesos de mercadizacin:14 a. El somemiento de la educacin superior a un rgimen que le impone exigencias de eciencia, efecvidad y value for money a travs de mtodos externos de aseguramiento de la calidad y otros medios de accountability15; b. Montos declinantes de fondos pblicos para subsidiar aranceles y el costo de los servicios, conjuntamente con el requerimiento de que las instuciones sasfagan una creciente demanda por educacin superior con una menor inversin pblica16; c. El requerimiento de que las universidades pblicas se conduzcan conforme a principios o mtodos propios de la gesn privada y el predominio de enfoques empresariales y manageriales en la educacin superior17; d. La demanda por diversicar las fuentes de ingresos de las instuciones junto con la contraccin de la responsabilidad primordial del estado en relacin a la educacin pblica18; e. La privazacin de la educacin superior, ya bien a travs de la externalizacin de servicios o, incluso, de reas o programas de estudio, o bien mediante la promocin de la competencia entre las instuciones pblicas (Tilak, 2000); f. Reformas curriculares orientadas exclusivamente hacia el mercado de trabajo, nfasis en la invesgacin aplicada con potencial comercial, vnculo cada vez ms estrecho de las universidades con las empresas y mayor preocupacin por el conocimiento propietario que el pblico19, junto con una menor atencin por las reas de humanidades, artes y ciencias sociales y el abandono o la desvalorizacin de la funcin de servicio comunitario. El espectro crco incluye, adicionalmente, una variedad de otros tpicos. En el orden ms general, la crca de la ideologa y las polcas neoliberales aplicadas a la educacin superior (Rhoads y Torres, 2006)20; crcas relacionadas con la erosin o prdida del concepto de bien pblico que tradicionalmente ha envuelto --y proporcionado sustento econmico y legimidad-- a las funciones de la educacin superior (Dill, 2005; Newman, Couturier y Scurry, 2004); el anlisis crco del mercado y de los procesos de mercadizacin como formas fallidas de integracin de los sistemas de educacin superior (Schugurensky, 2006), y la crca de los mercados como arreglos conducentes (inevitablemente, se dice) a efectos perversos en el plano de la equidad del acceso, la calidad del servicio y del propio rol que las universidades desempean en la sociedad (Zemsky, 2005a, 2005; Amaral y Magalhaes, 2001). En el plano de los asuntos ms especcos, las crcas son mlples y se hallan referidas a cuesones tales como la minimizacin del rol del estado en el mbito de la educacin superior (Tilak, 2004; Gornitzka y Maasen, 2003); la erosin de la cultura democrco-colegial de las universidades

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pblicas (Marginson, 2004; Birnbaum, 2001); la proliferacin de instuciones privadas de educacin superior y, en parcular, de aquellas con nes de lucro (Bailey, Badway, Gumport, 2001; Tilak, 2004; Newman, 2000; Giroux, 2003); el deterioro de aquellas reas de estudio e invesgacin ms alejadas del mercado o con menor impacto comercial (Engell y Dangereld, 2005), y la transformacin de la profesin acadmica por la adopcin de esquemas de pago por productos y mediante incenvos (Altbach, 2004, 2003)21. 2.2. Anlisis de oferta y demanda Al abordar esta lnea clave para la comprensin del mercado de la enseanza de pregrado (casillero 12) conviene subrayar de inmediato que la economa de mercado ene caracterscas especiales en el sector de la educacin superior. No solo se halla condicionada por polcas y arreglos instucionales especcos que jan el marco para su desarrollo sino que, adems, ella se maniesta a travs de un conjunto sueltamente acoplado de diferentes mercados, internamente segmentados, complejamente interrelacionados y, adems, geogrcamente distribuidos (a nivel local, provincial o regional, nacional, internacional y transnacional o global). 2.2.1. Competencia por presgio En medio de este complejo entramado, la competencia por presgio o reputacin aparece como la regla que gua el comportamiento de las instuciones.22 El anlisis econmico y el anlisis sociolgico convergen en este punto, dado que, en la prcca, las universidades procuran de un lado presgio acadmico y social y, del otro, capacidad econmica e ingresos (Marginson, 2004a:209). Efecvamente, la explicacin econmica muestra que el mercado de educacin superior es fuertemente jerrquico y se halla compuesto por un po especialsimo de rmas (empresas donavo-comerciales-sin nes de lucro las llama Hansmann (1980)23 para el caso norteamericano), que poseen: (i) recursos provenientes de fuentes no convencionales, los cuales alteran el rol de los ingresos por ventas y la determinacin de precios (Winston, 2000); (ii) un proceso de produccin inusual donde la calidad del principal insumo (los estudiantes) es a la vez parte del producto que la universidad vende (Rothschild y White, 2003), y (iii) una misin condicionada por valores y, por tanto, con un objevo disnto de la pura maximizacin de ulidades, donde lo que se busca es maximizar el presgio por encima de la ganancia (Winston, 2003; Garvin, 1980).24 Las instuciones compiten en este mercado ocupando posiciones diferenciadas inicialmente por su dotacin acumulada de subsidios o donaciones (pinsese, ms bien, en el public endowment del cual habla Adam Smith, integrado tanto por donaciones privadas como por aportes pblicos25), y por lo que este capital permite comprar en el mercado estudianl (Winston, 2000, 2000a). La jerarqua resultante de esta diferenciacin inicial de capitales instucionales se proyecta luego --como por cascadas-- a la calidad instucional, el manejo de la demanda, la selecvidad que las instuciones puede imponer en sus procesos de admisin de nuevos alumnos y la mayor o menor calidad de los estudiantes que admiten, en un crculo de retroalimentacin virtuosa. De manera tal que,

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Con instuciones puestas en circunstancias altamente diferenciadas, la naturaleza posicional de gran parte del xito acadmico, y el rol de la emulacin, el estatus y el presgio relavo se tornan especialmente importantes en movar el comportamiento instucional (Wilson, 1999:702) Mantenida en el empo a travs del efecto cascada, esta diferenciacin jerrquica crea altas barreras de entrada hacia los segmentos superiores del mercado, al mismo empo que limita la movilidad instucional ascendente dentro de la jerarqua de las instuciones. Estamos aqu, por tanto, frente a un mercado posicional jerrquico con tendencias inherentes a la estabilidad.26 El anlisis sociolgico aborda desde otro ngulo este mismo fenmeno y muestra que la competencia dentro de los mercados de educacin superior es, ante todo, de carcter posicional, en un doble sendo. Las instuciones compiten por los consumidores ms preferidos y los consumidores por acceder a las instuciones de mayor presgio. Dicho en otras palabras: la competencia es por oportunidades escasas, distribuidas jerrquicamente, para acceder a las ventajas o benecios sociales asociados al presgio de los cercados expedidos por las universidades. Tal competencia por estatus puede darse incluso en ausencia de un intercambio de mercado. Los estudiantes compiten por oportunidades presgiosas (esto es, instuciones con alta reputacin, fuertemente selecvas y por ende con insumos (pares) de alta calidad), en tanto que las universidades lo hacen por su estatus como proveedores (su posicin en la jerarqua reputacional), que se deriva del hecho de educar a los herederos de las elites econmico-sociales y culturales; de su desempeo en el campo de la invesgacin y del presgio del personal acadmico obtenido a travs de publicaciones y scholarship (Marginson, 2004, 2004a, b, c). Adicionalmente, en estas dos verentes de anlisis --econmica y sociolgica-- la literatura coincide en sealar que los precios determinados por el mercado no son precios de eciencia sino que se hallan sujetos a un conjunto sistemco de distorsiones. Por lo mismo, un problema que enfrente al anlisis de los sistemas coordinados por el mercado es la naturaleza aparentemente arbitraria de los precios (Geiger, 2004: 173). As, por ejemplo, en el caso de los Estados Unidos las universidades reciben subsidios en grados variables, gozan de exenciones tributarias, cubren habitualmente sus gastos de capital con donaciones y/o aportes pblicos, y los alumnos reciben ayudas bajo la forma de becas, crditos y otros apoyos econmicos. Estos subsidios permiten a las universidades de mayor presgio cobrar aranceles por debajo del costo de los programas ofrecidos, de modo de atraer a los mejores alumnos y as sostener su posicin de ventaja en el mercado. En efecto, los alumnos constuyen un insumo decisivo para la reputacin de las instuciones y necesitan por eso ser adquiridos compevamente mediante la reduccin del valor nominal de los aranceles y la provisin de diversas facilidades y entretenciones, las cuales frecuentemente poseen nulo o bajo impacto sobre la calidad acadmica (Bok, 2004). A su vez, se sosene que a parr de esta economa --donde los ingresos siguen al presgio el que a su vez atrae nuevos ingresos-- las instuciones, adems de poder ejercer discriminacin de precios, estn en condiciones de ofrecer una educacin de calidad basada en la sobre-calicacin del personal acadmico y en las sinergias que produce una instucin mulpropsito, con los consiguientes benecios para los alumnos y la sociedad (Geiger, 2004: 12).

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Desde el punto de vista del anlisis microeconmico las transacciones en este mercado tendran entonces la peculiaridad de reunir en uno solo dos mercados que en las dems industrias funcionan habitualmente separados: el de insumos (calidad de los estudiantes) y el de productos (servicios educacionales). La consecuencia es que las rmas necesitan seleccionar a sus consumidores (estudiantes) puesto que ellos son, simultneamente, un insumo crucial para la produccin del servicio (Winston, 2003). Bajo estas condiciones las universidades selecvas deben comprar a los alumnos de ms alta calidad en el mercado y para ello compiten segn su capacidad de subsidiar a estos alumnos, recurriendo a los ingresos que le proporciona su patrimonio acumulado (public endowment). Para esto jarn, en general, un precio del arancel por debajo del costo promedio del servicio educacional ofrecido y, en parcular, cobrarn un precio an menor a aquellos alumnos que desean especialmente atraer, precio que entonces reeja el costo del efecto-de-pares que la universidad est dispuesta a pagar por cada alumno de calidad admido a la instucin.27 Segn este esquema, cmo operara la competencia desde el lado de las universidades que salen al encuentro de los alumnos de calidad y del lado de los estudiantes que salen a la bsqueda de los servicios educacionales de mayor presgio? Los alumnos aparecen puestos en un la, ordenados segn su calidad (medida por algn po de prueba de seleccin) frente a las instuciones alineadas segn el monto de benecios que estn en condiciones de ofrecer a los alumnos; es decir, el salario por efecto-de-pares que estn dispuestas a pagar. A parr de ah opera un proceso de cascada: Todos los alumnos buscaran ingresar en la escuela con ms alto salario-de-pares, la cual completara su seleccin con los alumnos de mayor calidad entre sus pares. Los dems estudiantes haran la para ser admidos en la segunda instucin de salario-de-pares ms alto, la que admira a los mejores de ellos, dejando a aquellos an postergados en la necesidad de formar una nueva la para postular a la universidad situada en el tercer lugar en la oferta de salario-de-pares ms altos. Y as por delante hasta que los alumnos ya no enen oferta de escuelas o las escuelas demanda de alumnos. El resultado sera pues uno de ajuste entre los mejores alumnos y las escuelas con los mejores salariosde-pares [y] la competencia sera por calidad de pares. El xito de una escuela en esta competencia dependera del tamao del subsidio pagado a los estudiantes, en relacin al de otras escuelas (Winston, 2003:11). En cambio, a medida que se desciende en la jerarqua de las instuciones --jerarqua de presgio y de capacidad relava de comprar alumnos de calidad-- la competencia adquiere un sendo disnto y se transforma, bsicamente, en competencia por candad de alumnos y no por calidad. En la parte ms baja del mercado, las universidades ya no pueden seleccionar alumnos sino que deben actuar con una polca de puertas abiertas y compern simplemente por captar el mayor nmero y sasfacer su demanda por credenciales (Marginson, 2004b: 197). Con todo, y aunque la literatura raramente lo seala, puede conjeturarse que tambin en este parte inferior del mercado existe un pago por alumno mediante una serie de descuentos y subsidios otorgados por las instuciones que reducen el valor de los aranceles declarados en benecio de la captacin de un mayor nmero de estudiantes.28

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En suma, la microeconoma del mercado de la enseanza de pregrado es extraa e inusual, para emplear dos trminos comnmente ulizados en estos anlisis. Y ello no slo debido a la parcular naturaleza de las universidades como instuciones de conocimiento (Clark, 1983: cap. 1; Geiger, 2004: cap. 1)29 e instuciones donavo-comerciales-sin nes de lucro (Hansmann, 1990; Ehrenberg, 2002: cap. 3) sino, adems, debido a las caracterscas especiales de esta industria y sus mercados muldimensionalmente segmentados y jerarquizados30; a la dicultad de determinar los costos de estas rmas31 y a las caracterscas especiales de la competencia en este mbito. En efecto, Cada una de las instuciones selecvas se encuentra envuelta en el equivalente a una carrera armamensta de gastos32 para mejorar su calidad absoluta y mejorar su posicin relava en el orden de prelacin de presgios (o, al menos, para no verla disminuida). Consecuentemente, ninguna instucin decidir unilateralmente reducir sus tasas de crecimiento o gasto, pues con ello arriesgara reducir su presgio [] Una instucin que unilateralmente redujese su tasa de crecimiento o, an ms drscamente, su nivel de gasto, pagara caro por ello en los rangs de los aos siguientes (Ehrenberg, 2002: 278). 2.2.2. Perspecva crca Igual que los procesos de mercadizacin, tambin el funcionamiento del mercado de pregrado ha dado lugar a una abundante literatura crca, cuyos orgenes pueden trazarse por lo menos hasta J.S. Mill a mediados del siglo XIX. Qu nuevos elementos aporta la literatura ms reciente? Desde el punto de vista que aqu interesa, estos provienen de dos verentes que apuntan en direcciones opuestas. Asimetra de informacin La primera apunta a fallas en este mercado33 que pueden resumirse de la siguiente manera: Las universidades enden a valorizar a los acadmicos por encima de todo, lo que inhibe realizar ganancias de producvidad basadas en el uso de tecnologas. Honran los derechos de propiedad de los acadmicos, lo que les impide crecer por sustucin. No resisten el mission dri, que lleva a los acadmicos a reemplazar la docencia por la invesgacin, en detrimento de los estudiantes. Sub-invierten en la provisin de informacin sobre la calidad de la educacin, lo que fuerza al mercado a depender de sustutos, los cuales sirven ms el inters de los proveedores que el de los consumidores. [] Lo ms grave de todo, las insuciencias de informacin impiden que la mano invisible del mercado produzca incenvos para el mejoramiento de la calidad. Estamos atrapados en un crculo vicioso que provoca una carrera armamensta en el gasto sin relacin con el valor educacional agregado. Esto fomenta el mission dri que, por su lado, inhibe los mejoramientos de calidad (Massy, 2004:31). Estas fallas de mercado son un tpico extensamente tratado en la literatura de nuestro dominio de anlisis.34 En lo esencial se sosene que en el caso de bienes de experiencia la informacin sobre la calidad del servicio juega un rol crucial para asegurar una eciente

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competencia de mercado. Sin embargo raramente las instuciones informan sobre lo que ocurre con sus alumnos entre el momento que se matriculan y se gradan (Massy, 2004:29). Tampoco existe adecuada informacin sobre los resultados del aprendizaje (el capital humano realmente adquirido) (Dill y Soo, 2004: 63), ni sobre el desempeo de los graduados al incorporarse al mercado laboral. Bajo estas condiciones el consumidor tampoco puede informarse sobre el costo de los programas acadmicos ni sobre el valor educacional agregado por las instuciones. Todo esto introduce la posibilidad de que los proveedores cobren aranceles y luego provean una calidad insuciente (Canton y Venniker, 2001: 41). Y crea la necesidad de emplear sustutos --principalmente el presgio de las instuciones-para evaluar la calidad de los servicios ofrecidos en el mercado, bajo el supuesto de que las reputaciones instucionales y de los diplomas que expiden sealizan calidades diferenciales en el mercado de trabajo. A su vez, esta dinmica reforzara la competencia por presgio entre las instuciones y la estracacin del mercado de acuerdo a criterios de selecvidad y estatus (Hansmann, 1998). Segn seala Podolny (2005: 18), Mientras mayor es la incerdumbre de los parcipantes en un mercado respecto de la calidad subyacente de los productores y sus productos, mayor ser su dependencia en este mercado respecto del estatus del productor para hacer inferencias sobre esa calidad. Ms adelante se ver que estas seales pueden ser confusas o dbiles y necesitan por eso ser reforzadas con procedimientos como la evaluacin externa de las instuciones y la acreditacin de programas. Fallas instucionales Por el contrario, la literatura pone menos atencin a las crcas dirigidas a las fallas instucionales provocadas no por excesos del mercado (a la Veblen) sino, al contrario, por una insuciente incorporacin de las reglas y prccas del mercado a la educacin superior (a la manera de A. Smith). El argumento central de este enfoque sosene que en un modelo econmico de universidades subsidiadas, ellas tendern a comportarse inecientemente debido a que los contribuyentes no ejercen control sobre el uso de los recursos que aportan, los estudiantes son consumidores que no pagan por el servicio que reciben y el control de las corporaciones reside en acadmicos y administradores que no venden el servicio que producen (Buchanan y Devletoglou, 1970). Bajo estas condiciones las universidades se sustraen de la disciplina del mercado y generan un conjunto de ineciencias. Vedder (2004) retoma y ampla este enfoque idencando fallas instucionales generadas por la presencia de proveedores externos de recursos (third party providers); la ausencia de disciplina de mercado; una competencia inefecva de precios y la existencia de regulaciones gubernamentales. En conjunto, estos factores incidiran en la ineciencia de las universidades y explicaran su constante aumento de costos.

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La presencia de proveedores externos de recursos (subsidios pblicos y donaciones privadas) aumenta la demanda por estudios superiores, permite a las instuciones elevar los aranceles e incrementar sus ingresos al mismo empo que reduce la resistencia de los parcipantes primarios en el proceso; alumnos y sus padres. Parcularmente, el connuo incremento de los fondos externos para nanciar becas y crditos producira un crculo vicioso --bajo la forma de una espiral de costos-- donde las instuciones aumentan sus precios los que son respaldados por mayores recursos disponibles de crdito y becas, lo cual a su turno aumenta la demanda y permite a las universidades aumentar los precios y as por delante.35 Esta espiral no podra detenerse mientras conne expandindose la provisin de recursos externos en respuesta al aumento de costos. En otras palabras, mientras no se desplace el costo hacia el estudiante-consumidor, tornndolo as ms sensible a los precios. Por su parte, la falta de disciplina de mercado bajo la cual operan las universidades (salvo cuando se trata de instuciones con nes de lucro) debilitara los incenvos que enen los agentes para comportarse ecientemente, reduciendo costos o aumentando sus ingresos por la va de ofrecer mejores servicios. Ms bien, los incenvos funcionaran en la direccin de reducir la producvidad y la eciencia. Las autoridades universitarias se preocuparan exclusivamente de aumentar su parcipacin en el presupuesto pblico, dado que la disposicin sobre mayores recursos signica mayor poder y mejores condiciones para desarrollar las funciones a su cargo. En breve, en comparacin con rmas privadas con nes de lucro, en el caso de las universidades la disciplina del mercado es muy limitada para promover crecimientos de producvidad y mejoramiento de productos (Vedder, 2004: 29). Tambin la competencia por precios sera inefecva en el caso de la educacin superior porque al nal del da las universidades compiten en base a descuentos sobre el valor de los aranceles praccando una intensa discriminacin de precios entre sus alumnos, como se vio ms arriba. Luego, en vez de obtener ventajas en el mercado por medio de efecvas reducciones de pecios, reduciendo costos, las universidades, en cambio, pueden aumentar costos y mantener sus precios o incrementarlos por debajo de aquellos recurriendo a los recursos provistos por terceros. Por lmo, se seala que las regulaciones gubernamentales imponen costos de transaccin adicionales a las universidades (especialmente a las pblicas) al sujetarlas a un rgimen de reglas y requerimientos que las obligan a gastar ms en funcin del cumplimiento de normas laborales, estndares, reglamentos medio-ambientales y reglas de administracin, al mismo empo que espulan normas de gobierno y gesn que llevan a las instuciones a desempearse de manera poco eciente en el mercado. En conclusin, bajo esta pca las universidades se comportaran de manera completamente diferente a las rmas privadas: La naturaleza sin nes de lucro de las universidades signica que no existe una medida clara, no ambigua, de su xito. No existe en ellas la pasin por reducir costos o incrementar ingresos a travs del mejoramiento de productos que provee la disciplina del mercado. A diferencia del sector privado, donde aquellas medidas se reejan en la lma lnea del balance (boom line), los empleados aqu enen pocos incenvos para reducir costos. No

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hay una lma lnea de balance en la educacin superior. Se agrega a esto el hecho de que terceras partes pagan la mayor parte de la cuenta, reduciendo la sensibilidad de los consumidores a los precios. Por esto, las universidades compiten menos vigorosamente por precios. Los incrementos de costo y la declinacin de la producvidad se ven agravados adicionalmente por las mayores regulaciones gubernamentales (Vedder, 2004: 37). Frente a este diagnsco, se postulan medidas correcvas en dos planos. En un plano general se propone alterar el entorno en que operan las universidades para sujetarlas a la disciplina del mercado. La solucin consisra en adoptar un esquema generalizado de vouchers, trasladando drscamente los subsidios desde la oferta (las instuciones) a la demanda (los estudiantes), incluidos los subsidios para invesgacin, lo cual traera aparejado, adems, un progresivo debilitamiento de las diferencias entre universidades pblicas y privadas. Como se ver ms adelante en la Parte II (Seccin 4.2.1.), en esta direccin apunt inicialmente la reforma de la educacin superior impuesta por el Gobierno Militar a comienzos de los aos 80. En el plano interno, las instuciones deberan ser esmuladas --mediante una reduccin de los subsidios que reciben-- a adoptar medidas tales como: reducir los costos instruccionales por la va de aumentar la razn alumnos por profesor; eliminar o reducir las posiciones acadmicas por vida (tenure); aumentar el nmero de profesores adjuntos de empo parcial y el empleo de tecnologas capital-intensivas en la docencia; eliminar o fusionar programas de alto costo y bajo rendimiento como a veces ocurre en el caso de programas de doctorado con escasos alumnos; reducir la burocracia superior y el personal de apoyo y externalizar y privazar servicios (Vedder, 2004: cap. 9). Complementariamente se sugiere adoptar medidas encaminadas a aumentar la producvidad, tales como reducir la desercin estudianl, incorporar modalidades de gobierno y gesn que aumenten la eciencia de los procesos de decisin, y emplear esquemas de pago para los profesores basados en indicadores de desempeo y medicin de resultados. 2.2.3. Competencia posicional y estracacin acadmica y social Otros enunciados crcos originados en los anlisis de Mill y Veblen han sido reformulados y ampliados para destacar algunas consecuencias negavas que se seguiran de las polcas de mercado en el mbito universitario (Hansmann, 2000:8-9). Por ejemplo, en sus anlisis sobre la reforma de mercado aplicada en la educacin superior australiana, Marginson (2000a, 2004b) sugiere que en un mundo de competencia posicional, el mercado ende inevitablemente a segmentarse y las instuciones --situadas a lo largo de una jerarqua de estatus y presgio-- deben actuar en primera instancia para mantener o mejorar su posicin, estrategias que no necesariamente convergen hacia el bienestar colecvo. Arriba, en la cspide de la jerarqua, las instuciones de lite, las ms selecvas, se preocupan nicamente por conservar su liderazgo. Su objevo no es [] aumentar la produccin para sasfacer plenamente la demanda, como hara una rma capitalista. Pues el centro de gravedad de su meta nal no es extender su parcipacin de mercado, ni siquiera maximizar sus ingresos. Es, simplemente, la preferencia de los consumidores y aumentar su estatus jerrquico y acadmico (especialmente en el rea

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de la invesgacin), lo que les ayuda a mantener su propio estatus social (Marginson, 2004a: 210). De este modo, el propio dinamismo de la competencia posicional tendera a reforzar la posicin de las universidades de lite, otorgando estabilidad a la cspide de la jerarqua. Las universidades ms anguas, que han logrado un mayor capital de invesgacin y reputacin en el empo, enen obvias ventajas. No necesitan mostrarse parcularmente innovavas ni demostrar su calidad docente, la que se reproduce automcamente (como capital simblico, independiente de su valor real) dada su posicin en la escala jerrquica. A su turno, si la polca pblica intensica el uso de los mecanismos de po mercado en la educacin superior, por ejemplo acentuando el rol de los precios o reduciendo los subsidios pblicos, la asignacin de los recursos tender tambin a estracarse, favoreciendo a las universidades de mayor estatus. Pues en la medida que stas atraen a los mejores alumnos, habitualmente provenientes de las familias ms acomodadas, las reformas de mercado acentuarn el nexo entre ellas y las universidades ms selecvas. Los mercados de educacin superior son un juego complementario en el cual la jerarqua de estudiantes/ familias se halla sincronizada con la jerarqua de las universidades, y en el cual las elecciones individuales de mercado se determinan por objevos de estatus (Marginson, 2004a:210). A esto se agrega el hecho de que solamente estas instuciones de lite --una vez que se introducen las reformas de mercado-- estn en condiciones de empresarializar rpida y rentablemente una parte de sus acvidades sobre la base de su capital acumulado de invesgacin. Al contrario, slo en la parte baja de la jerarqua, y en sus zonas intermedias, sera posible observar a lo largo del empo cierto movimiento en la jerarqua social de las instuciones. Sin embargo, en esa zona las universidades enfrentan la dicultad de obtener reconocimiento para sus mejores programas, dado que en este mercado la calidad se equipara con instuciones de lite. Esto torna prccamente imposible que instuciones situadas en la parte baja de la jerarqua puedan ascender a su cspide; la movilidad ascendente queda limitada as a ciertos segmentos intermedios de la escala. En consecuencia, la competencia favorecida por las polcas en este mercado conducira paradojalmente a segmentar el mercado y a la formacin de sub-mercados, creando barreras que reducen la competencia. En suma, en un mercado posicional la inversin en bienes de estatus [] inevitablemente genera frustracin individual y un costo social hundido. Y estos resultados empeoran con el empo (Marginson, 2004b:190). Este autor ilustra su argumento recurriendo al ejemplo del ultra-compevo sistema educacional coreano, donde se esma que los padres gastan el equivalente a 3,2% del PIB anualmente en tutoras privadas para sus hijos con el propsito de asegurar su ingreso a los mejores colegios y universidades del pas. Sin embargo, sosene, por la propia lgica de la competencia posicional, estas inversiones en benecio privado no pueden lograr su objevo y nalmente se anulan entre s. En efecto, en un mercado de este po, por denicin, el nmero de bienes de estatus es limitado, igual como es limitado el nmero de instuciones productoras de (alto) estatus. Su nmero no puede ser ampliado sin disminuir su valor de presgio. Cuando una educacin exclusiva se vuelve ms ampliamente disponible, cesa de ser exclusiva (Marginson, 2004a: 210). Ms bien, las reformas de mercado, al acentuar los aspectos econmicos de las transacciones que

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ocurren en la educacin superior, enden a reforzar tambin la estracacin econmica de la jerarqua social e instucional. En este contexto, la mercadizacin de la educacin superior llevara a una doble regresin desde el punto de vista de la equidad social. De un lado, el funcionamiento de un mercado posicional exacerba la estracacin y la desigualdad, a la vez que las naturaliza. Del otro, su progresiva estabilizacin y consolidacin hace aparecer bajo una luz negava cualquiera intervencin de polca pblica. La idea de que reformas de este po traen consigo una competencia ms abierta por acceder al crculo de alto estatus no sera ms que un espejismo. Pues al nal la competencia posicional sigue siendo de suma cero; el nmero de posiciones de alto estatus no cambia porque aumenta el nmero de vacantes en el sistema. Al contrario, slo intensica la competencia por ingresar a las universidades de lite, otorgndoles a stas un mayor espacio de maniobra. En conclusin, lo que el mercado traera consigo es, ante todo, una mayor segmentacin acadmico-social de las instuciones junto con una estracacin econmica ms acentuada. Como ya haba ancipado Veblen, en estas circunstancias tambin las movaciones y los comportamientos instucionales cambian y deben ajustarse a opciones que cada instucin posee segn su lugar en la jerarqua. Pues las instuciones, como seala un analista contemporneo, Si pueden optar a operar como productoras de alto estatus, presgioso y exclusivo, siempre lo harn, caso en el cual las instuciones estarn conducidas por la adquisicin y la reproduccin del estatus social, y tendern a ver los aumentos de ingresos como un medio para su propia reproduccin y un signo de su presgio ms que como un n en s mismo. Si no enen otra opcin, las instuciones contendientes se transformarn en fbricas de entrenamiento en el piso de la jerarqua instucional, donde no hay estatus que se pueda encontrar ni crear, y el aumento de ingresos se convierte en un n en s mismo, por mucho que las instuciones sueen en converrse en jugadores serios en la competencia por estatus. Aqu los puestos de estudio ofrecidos no son escasos y la competencia entre consumidores por acceder a ellos es dbil. En el mejor de los casos, los estudiantes se hallarn focalizados en la adquisicin de conocimientos y destrezas como un n en s, puesto que no estn en condiciones de inverr en la co-produccin de bienes de estatus valiosos (Marginson, 2004b: 197). 2.3. Anlisis del comportamiento instucional Conforme a su posicin en la escala de presgios, las universidades se ven as forzadas a adaptarse al nuevo entorno compevo y para ello a cambiar sus formas de organizacin y comportamiento (casillero 12 y sus ramicaciones hacia los casilleros 14 y 15). En efecto, las instuciones deben resolver, simultneamente, problemas de costo, calidad, efecvidad y acceso que adquieren connotaciones diferentes en un contexto de mercado o de cuasimercado (Gumport y Sporn, 1999). El desao mayor consiste en adaptarse a un contexto turbulento, donde los sistemas ya no pueden retornar al estado anterior ni alcanzan un nuevo estadio de equilibrio. La encrucijada reside en un hecho simple: las demandas ejercidas sobre las universidades exceden su capacidad de respuesta (Clark, 1998:129). Deben acomodar una mayor presin proveniente de una base ms diversicada de alumnos; requerimientos

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cambiantes y cada vez ms diferenciados del mercado de ocupaciones; expectavas muchas veces divergentes de una mulplicidad de partes interesadas (stakeholders), y demandas de las empresas que buscan explotar la plataforma de conocimiento universitario para mejorar su compevidad. Todo esto en un ambiente de austeridad scal y de creciente competencia (Jongbloed, Enders y Salerno, 2008). La respuesta de las instuciones apuntara a introducir todos los cambios posibles para aumentar sus capacidades de adaptacin36, no slo en el plano de las funciones acadmicas sino principalmente de sus capacidades de gobierno y gesn. 2.3.1. Condiciones de gobernabilidad Al discurrir sobre la naturaleza y orientacin de los cambios en la organizacin del gobierno y de la gesn instucionales, la literatura especializada se centra en el fenmeno del managerialism, que aqu, con otro neologismo, traducimos como managerialismo (casillero 14). De qu se trata? Bsicamente de un enfoque de gesn37 centrado en el desempeo instucional, de modo de elevar la capacidad para comper en el mercado y adaptarse a las exigencias del nuevo entorno a travs de una enrgica reconguracin interna de las universidades (gobierno y gesn) inspirada (en el caso de las universidades pblicas) en los principios del new public management (NPM) (Hood, 2004; Pollit y Bouckaert, 2004). Algunos ven en el managerialismo nada ms que una emanacin del neo-liberalismo, cuyos valores y supuestos implcitos arman la superioridad de los contextos de mercado sobre las regulaciones pblicas; la mayor eciencia de las empresas y organizaciones anes al mercado que sus contrapartes pblicas y la mayor capacidad adaptava de aquellas organizaciones (Amaral, Magalhaes y Sanago, 2003; Meek, 2003). Por el contrario, desde el punto de vista del enfoque o la doctrina del NPM, el managerialismo aparece como un conjunto de medidas de reforma del gobierno y la gesn internos de las universidades pblicas que ha alcanzado amplia difusin en diversas partes del mundo. Los principios generales que inspiran estas medidas han sido resumidos de la siguiente manera (Keang y Shand, 1998:13): a. Foco en los resultados de las organizaciones en trminos de eciencia, efecvidad, calidad del servicio e impacto; es decir, si los beneciarios realmente ganan algo. b. Un ambiente descentralizado de gesn de manera que las decisiones sobre asignacin de recursos y provisin del servicio se ubiquen ms cerca del punto de entrega del servicio y permitan una mayor retroalimentacin de parte de los clientes y otras partes interesadas. c. Mayor nfasis en una provisin dirigida hacia las opciones de los clientes a travs de la creacin de entornos compevos dentro de las organizaciones del sector pblico y con la parcipacin de compedores no-gubernamentales. d. Flexibilidad para explorar alternavas ms costo-efecvas que la provisin pblica directa o las regulaciones, incluyendo el uso de instrumentos de mercado tales como tarifas a los usuarios, vouchers y venta de derechos de propiedad. e. Responsabilizacin por resultados (accountability) y por la creacin de adecuados procedimientos antes que conformidad con un conjunto parcular de reglas junto con un cambio de enfoque desde la evitacin hacia la gesn del riesgo.

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La aplicacin de estos principios a la educacin superior ha dado lugar a variados y sustanciales cambios en el gobierno y la gesn de las instuciones (Amaral, Meek y Larsen, 2003; Sporn 2006).38 Tendencias comunes Puede postularse que estos cambios apuntan, gruesamente, hacia objevos similares, a condicin de abstraerse de la mulfacca, compleja y connuamente cambiante naturaleza de las reformas introducidas en cada contexto nacional y, todava ms especcamente, en las instuciones individualmente consideradas. Por lo pronto, Sporn (2003) ofrece un buen resumen de las tendencias que caracterizan a estos cambios: (i) reforzamiento de los cargos ejecuvos superiores de las universidades; (ii) cambios en el organismo de ms alta direccin, los boards o juntas direcvas; (iii) adopcin de nuevas estructuras de decisin; (iv) medidas que promueven la accountability, la evaluacin y el control de calidad y (v) reingeniera de la gesn nanciera de las universidades. En lo que sigue se emplea este esquema para sintezar algunos de los desarrollos del managerialismo universitario y las cuesones que plantea. Las posiciones ejecuvas superiores de las universidades --que en el caso de los Estados Unidos han sido tradicionalmente ms fuertes (Meek 2003)39-- comienzan ahora a reforzarse en diversos otros sistemas nacionales, en parte debido a una disminucin de los controles burocrcos dispuestos por los gobiernos nacionales y en parte tambin para elevar la capacidad de conduccin y adaptacin de las instuciones (Sporn, 2006). Los rectores, hasta ayer elegidos por el senado acadmico o los claustros de profesores, son ahora designados frecuentemente por las juntas direcvas al mismo empo que reciben mayores atribuciones (Fielden, 2008: 31-41). Tambin aumenta el poder de los vice-rectores, decanos y jefes de departamentos. Un estudio sobre la administracin de las universidades australianas, por ejemplo, seala que se habran fortalecido las posiciones de control ejecuvo, en las cuales gerentes-lderes asumen el rol de planicadores estratgicos y se ocupan de la reingeniera, guiados por misiones instucionales de eslo corporacin privada (Marginson, 1999:4). En la misma direccin Boer (2003: 91) seala que en comparacin con el pasado, las universidades estn siendo rediseadas en torno a estructuras de mando con creciente poder de los ejecuvos y una clara administracin de lnea. En efecto, variados sistemas alrededor del mundo estn dando lugar a la aparicin (o reorganizacin) de juntas direcvas de gobierno que, en parte, sustuyen el rol tradicional del senado acadmico. Estos rganos se integran usualmente con miembros del sector pblico y privado, en nmero parecido o superior a los representantes acadmicos, y ejercen las funciones de alta direccin de la universidad, supervisin de su marcha y control de los ejecuvos superiores. Entre sus atribuciones se hallan la de designar al rector, aprobar los planes estratgicos y presupuestos, y actuar como intermediario en relacin con el gobierno y la sociedad. En Australia estos rganos han sido movidos desde una posicin bsicamente representava hacia una posicin que se asemeja ms a la de una junta corporava. En varios pases de Europa han incorporado representantes de los principales agentes externos y han pasado a ocupar un lugar central, como ocurre en los Pases Bajos y el Reino Unido (Felt, 2002). El caso de los Pases Bajos resulta parcularmente interesante. En efecto, la reforma del gobierno y

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la gesn de las universidades, iniciada en 1997, se propuso explcitamente superar un conjunto de fallas instucionales que, segn el gobierno, se hallaban localizadas en las estructuras y procedimientos de direccin y gesn universitarias. Con este n se dict el Acta de Modernizacin del Gobierno Universitario, cuyos objevos eran: (i) fortalecer las posiciones ejecuvas frente a la posicin de los consejos tanto a nivel central como de las facultades; (ii) transformar los consejos universitarios y de los acadmicos en organismos consulvos; (iii) producir una integracin entre las estructuras de gobierno y gesn; (iv) incrementar el poder de decisin de los decanos a nivel de las facultades, y (v) creacin de un nuevo rgano de gobierno, la junta de supervisin comparable a un board of trustees (Meek, 2003: 22). Asimismo, bajo la presin del nuevo entorno compevo y la inuencia del NPM, han empezado a generarse nuevas estructuras de decisin, centradas en el desempeo, la eciencia y en una ms rpida capacidad de reaccin por parte de las universidades. Tambin en este punto el modelo de decisiones colegial-democrco (Clark, 1987: cap. IV) comienza a ser revisado (Birnbaum, 2003; Ehrenberg, 2004). En parcular, se redisean los procesos de decisin y asignacin de recursos tornndolos ms parecidos a aquellos empleados por las empresas. En todos los frentes de la organizacin universitaria se pasa de un sistema de decisiones largamente negociadas sobre una cancha resbalosa al eslo de las anarquas organizadas (March y Olsen, 1987: cap. 6) a un sistema gesonado en funcin de la efecvidad y eciencia. De hecho, segn observa Boer (2003:91), los rganos de decisin colegial --asambleas, consejos y comits que reejan el consenso de los acadmicos-- se transforman en su mayora en rganos consulvos o asesores, sin poder efecvo de decisin por tanto. Este desplazamiento del modelo colegial de gobierno universitario por uno managerial (Deem, 2004, 2001, 2001a, 1998; Felt, 2002) es una de las manifestaciones ms resisdas y cricadas de las reformas inspiradas por el enfoque del NPM, pues representa una signicava transformacin de la cultura organizacional de las universidades (pblicas) y un cambio, tambin, en la idendad de los actores y en las relaciones de poder entre ellos (Rhoades, 2003). Control de calidad El nuevo contexto en que se desenvuelve la educacin superior incluye adicionalmente una fuerte demanda por responsabilizacin pblica (accountability) de las instuciones respecto de su desempeo y resultados y una creciente presin evaluava (Fielden, 2008: 23-26; Burke and Associates, 2005; Trow, 1996; Neave, 1989, 1998) originada desde fuera por las regulaciones gubernamentales y el ambiente compevo y desde dentro por la implementacin del managerialismo. De hecho, Williams (1993: 229) considera que los modelos de gesn de la calidad surgen en la educacin superior como un producto de la ideologa de mercado de los aos 80 y del managerialismo que lo acompaa, idea comparda tambin por Rosa y Amaral (2005). Las demandas por control de calidad a que ahora se encuentran sujetas las universidades incluyen varios (o todos) de los siguientes requerimientos: que las universidades se conformen a procesos externamente administrados de evaluacin de calidad; que desarrollen procesos internos de auto-evaluacin conducidos a la luz de criterios y estndares elaborados externamente; que, con propsitos de acreditacin, se ajusten a estndares ms especcos

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denidos por la autoridad acreditava; que cuenten con una estrategia instucional y con procesos transparentes de gesn de calidad; que existan vnculos --directos o indirectos-entre las evaluaciones de calidad y la asignacin de recursos; que adopten sistemcamente estndares de desempeo en dominios tales como enseanza, invesgacin, costoefecvidad, value for money, infraestructura e insumos, sasfaccin de los estudiantes, generacin de ingresos, etc. (Davies, 2000). En suma, la gesn y la medicin de la calidad de los procesos y productos universitarios constuyen un rasgo esencial de los nuevos arreglos de gobierno y administracin de las instuciones y del nuevo po de relaciones entre los sistemas de educacin superior y los gobiernos nacionales (Felt, 2002; Haug, 2003; Maassen, 2003; Neave y Vught, 1994). Por su lado, los procesos de mercadizacin introducen presiones adicionales al desplazar parcialmente la evaluacin de la calidad desde las instuciones y la esfera de las regulaciones pblicas hacia la competencia por alumnos y presgios en el mercado de la enseanza de pregrado (Trow, 1996; Dill, 2003), como se mostrar ms adelante en relacin al caso chileno (ver Seccin 6.1.2.). Una manifestacin de este lmo fenmeno es la adopcin y difusin de rankings nacionales de universidades, promovidos ya bien por los gobiernos o, ms habitualmente, como resultado de iniciavas privadas (Dill y Soo, 2005).40 2.3.2. Privazacin Donde se observa una mayor experimentacin como efecto del enfoque managerialista es en el rea de la gesn nanciera de las universidades. En efecto, como seala la revista The Economist, nunca las universidades se han sendo ms miserables. Estn escasas de recursos. El micro-management de los gobiernos es intruso y contradictorio. Y la competencia las fuerza a hacer lo que no les gusta.41 En general, estos cambios enen que ver por un lado con las nuevas modalidades que adopta el nanciamiento gubernamental de las instuciones pblicas --en la direccin de los esquemas de becas y crditos estudianles (casillero 5)42 y en cuanto al nanciamiento de la enseanza43 y la invesgacin acadmica (casillero 6)44-- y, por el otro, con la gesn presupuestaria interna45 y la necesidad de diversicar las fuentes de ingresos y administrar los recursos provenientes de la comercializacin de la invesgacin y los servicios de conocimiento (casilleros 7, 9 y 10).46 Efecvamente, las instuciones se encuentran ahora ante la necesidad de [] complementar ingresos gubernamentales con ingresos no-gubernamentales, [lo cual] representa un traslado de la carga de los costos de la educacin superior desde el contribuyente general o ciudadano general [] a los padres y estudiantes en primer lugar pero, tambin a donantes lantrpicos y compradores de servicios universitarios (Johnstone, 1998: 9). Segn los crcos de los procesos de mercadizacin y del managerialismo, este desplazamiento supone un cambio radical en la visin predominante hasta ahora de la educacin superior como bien pblico y servicio instucional, la cual empieza a ser reemplazada por una visin de la educacin superior como una industria (Gumport, 2000), como una inversin individualmente rentable47 o como una acvidad de carcter semi-comercial en los lmites

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del mercado (Slaughter y Rhoades, 2004).48 A su turno, el traslado parcial de costos hacia los estudiantes y sus familias a travs del cobro de aranceles suele ser visto como uno de los principales medios de la privazacin que estara experimentando la educacin superior. Tanto las razones que llevan a los gobiernos y/o a las instuciones a adoptar polcas de este po (Johnstone, 2005) como los argumentos econmicos, de bienestar social y de equidad que juscaran su adopcin (Barr, 2004), fueron examinados en su momento y no necesitan reiterarse aqu. Basta sealar que este po de polcas hace parte, efecvamente, de los procesos de mercadizacin, al mismo empo que expresa la decisin de los gobiernos en orden a reducir costos scales o bien de las instuciones con vistas a ampliar sus fuentes de ingreso. En lma instancia representa el traslado del nanciamiento universitario desde la oferta instucional hacia la demanda estudianl, que trae aparejada una intensicacin de la competencia entre las instuciones. De hecho, diversos autores analizan el carcter mulfacco de la mercadizacin como la expresin de una variedad de fenmenos de privazacin en el mbito de la educacin superior. Por ejemplo, Jones (1992) dene la privazacin como un aspecto del cambiante balance general de acvidades, patrocinios e inuencias pblicas y privadas a favor de estas lmas. Histricamente, sosene l, y hasta una etapa avanzada del desarrollo de las primeras universidades europeas, no exisa la disncin pblico / privada tal como se conoce hoy.49 Su origen se ubicara, en cambio, en los Estados Unidos durante el siglo XIX.50 En la actualidad dicha disncin ocupa un lugar central en los anlisis de la educacin terciaria y adopta variadas formas (Enders y Jongbloed, 2007).51 En efecto, los fenmenos de privazacin abarcan desde la creacin de mercados para la educacin superior hasta la transformacin del balance pblico / privado en aspectos especcos como pueden ser el cobro de aranceles, el nanciamiento y la gesn de las universidades y la aparicin de instuciones privadas con y sin nes de lucro. Se trata por lo mismo de unos fenmenos complejos.52 A este respecto Johnstone (1999) --quien dene la privazacin como la tendencia de los sistemas y sus instuciones a asumir caracterscas y normas operacionales usualmente asociadas con el funcionamiento de la empresa privada-- propone analizar la tensin pblico / privada en los sistemas de educacin superior no como una dicotoma entre polos excluyentes si no como un connuo a lo largo de varias dimensiones relacionadas entre s. De all resulta un panorama mazado de las diversas situaciones y grados de privazacin en que pueden encontrarse los sistemas y las instuciones, segn se representa en el Cuadro sinpco 1.5.

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Cuadro sinpco 1.6.: Situaciones y grados de privazacin en el connuo de Johnstone

Dimensiones Pblico + Connuo de privazacin [Mayor privazacin] La misin consiste principalmente en responder a los intereses privados de los alumnos, en parcular sus intereses vocacionales. Privado +

Misin o propsito

Sirve una misin pblica clara segn lo determinado por el estado o el cuerpo acadmico.

La misin es pblica y privada, segn lo denido por el cuerpo acadmico.

La misin sirve intereses privados de estudiantes, clientes y dueos.

Propiedad

Pblica: puede ser alterada o an cancelada por el estado.

Corporacin pblica o endad legal.

Privada no lucrava: clara responsabilidad pblica. Principalmente privado pero con apoyo a pblico a estudiantes que lo necesitan.

Privada comercial (for prot).

Fuente de ingreso

Todo scal o ingreso pblico.

Principalmente pblico pero con aranceles o nanciamiento compardo. Sujeto a control pblico pero menos que otras agencias del estado. Normas acadmicas, pero aceptacin de la necesidad de una gerencia ecaz.

Todo privado: exclusiva o principalmente dependiente del arancel. Controles limitados slo a aquellos aplicables a cualquier otro negocio.

Control por el Gobierno

Alto control del estado, como en una agencia pblica o ministerio. Normas acadmicas; gobierno colegial, anautoritarismo.

Alto grado de autonoma; control limitado a la supervisin.

Normas de gesn

Limitada sujecin a normas acadmicas; alto control de la gerencia.

Funciona como un negocio; normas de la gerencia.

Fuente: Sobre la base de Johnstone (1999).

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2.3.3. Mercados administrados o cuasi mercados Miradas las cosas desde el punto de vista de la gesn nanciera de las universidades (parcularmente aquella de carcter pblico), el impacto mayor se atribuye a los nuevos mecanismos e instrumentos ulizados por los gobiernos para la asignacin de los subsidios scales. Algunos autores abordan esta cuesn bajo la nocin de mercados administrados (Shaock, 2003) o de cuasi mercados de educacin superior (Benczes, 1998; Cutler y Waine, 1997; Dill, 1997; Le Grand, 1991). Cmo aparecen estos mercados? En pocas palabras, mediante el empleo por parte de los gobiernos del instrumento de la hacienda pblica para forzar a las universidades (pblicas) a comper en un sistema que se asemeja a un mercado. De hecho, Lo que comnmente se enende por fuerzas de mercado en la educacin superior no son mercados puros en ningn sendo de la palabra. Mientras los gobiernos connen nanciando a las instuciones y subsidiando a los estudiantes, las instuciones operan, en el mejor de los casos, en un entorno de cuasi mercado (The Naonal Center for Public Policy and Higher Educaon, 2003). En este entorno, las instuciones deben comportarse como si se desenvolvieran en un contexto de mercado y, por esta razn, desplegar sus acvidades adaptndose a la regla de la competencia. Por ejemplo (cfr. casillero 6), deben suscribir --bajo una u otra modalidad-- contratos de desempeo con el Gobierno y/o ajustar sus operaciones y procesos presupuestarios a diversas frmulas ulizadas por la autoridad para asignar recursos a la enseanza e invesgacin universitaria53; deben cubrir una parte creciente de sus costos mediante el cobro de aranceles y, adicionalmente, obtener recursos a travs de la comercializacin de la invesgacin (el capitalismo acadmico a que nos referimos antes) y la venta ampliada de servicios educacionales no-tradicionales, tales como educacin connua, educacin virtual a distancia, educacin internacional y educacin corporava. El caso de Finlandia constuye un ejemplo de esta tendencia. A pesar de ser ste un sistema conducido y nanciado por el gobierno, sin embargo ha experimentado una profunda transformacin inspirada en los principios del NPM: El gobierno de las universidades se basa [ahora] en una gesn por resultados/ desempeo, donde hay metas colecvamente denidas, los recursos se asignan para implementar dichas metas y el desempeo se mide en trminos de resultados. Los contratos de resultados entre las universidades y el ministerio son pblicos y enen una duracin de tres aos. Estos acuerdos pueden interpretarse como un compromiso entre sistemas centralizados y regulados y sistemas descentralizados y desregulados de conduccin; no son tan vinculantes y detallados como es propio de aquellos ni tan sueltos y exibles como seran stos (Salminen, 2003: 64). Estos cambios afectan asimismo la gesn nanciera de las instuciones. En un entorno compevo, ellas deben adaptarse a las exigencias impuestas por la presencia de un mercado administrado y comper adems por recursos privados. Dentro de este contexto, las acvidades comerciales de las universidades dan lugar a un conjunto de nuevas prccas de administracin. Ellas deben monitorear connuamente los ujos de ingreso generados por

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esas acvidades con la misma atencin que lo hara una empresa; deben inverr y reinverr constantemente dichos recursos operando a la manera como lo hara un capitalista de riesgo, de modo de mantener su ventaja compeva; deben desarrollar polcas de precios como parte de la estrategia de negocios de la instucin; deben considerar la integracin vercal de sus acvidades comerciales antes que su externalizacin, puesto que la universidad es una instucin mul-propsito y frecuentemente la creacin de valor proviene de las sinergias entre diversas acvidades; deben comparr los ingresos obtenidos y los excedentes as generados entre el nivel central de la organizacin y sus unidades descentralizadas; deben mantener la conanza de los acadmicos evitando que estas acvidades sean vistas como una estratagema que choca con los valores acadmicos y perjudica las funciones centrales de la universidad; deben desarrollar capacidades y profesionalizar la gesn de estas acvidades tanto a nivel central como de departamentos y facultades (Shaock, 2003: 42). 2.3.4. Debates sobre efectos de la mercadizacin La aparente comercializacin de las universidades y su deriva managerialista, ambos nmamente conectados con los procesos de mercadizacin de la educacin superior, son objeto de un amplio debate, en parcular en los Estados Unidos. Del lado de la pendiente comercial, el debate se centra principalmente en los efectos que sobre la invesgacin acadmica producira su creciente orientacin ulitaria --hacia la industria, hacia productos y hacia la transferencia tecnolgica--, orientacin que amenazara el carcter de bien pblico de la produccin universitaria (Washburn, 2005), la ca mertoniana de las comunidades ciencas (Slaughter y Rhoades, 2004:75-77 y 113-114) y la autonoma de los procesos de descubrimiento y difusin del nuevo conocimiento. Estas evaluaciones crcas chocan con otras que, por el contrario, encuentran evidencias posivas en los mismos procesos: Las contribuciones econmicas de la invesgacin acadmica han sido un notable logro de las universidades en la era presente. Ms an, los efectos de la coordinacin de mercado sobre esta porcin [acadmica] del mercado de invesgacin, a pesar de los temores, han hecho poco por desestabilizar la empresa ms amplia de la invesgacin. Una razn es el predominio de los estndares acadmicos impuestos por un mercado administrado de la invesgacin. Otra es la prominencia de las tecnologas de invesgacin que permite a los ciencos universitarios dedicarse a la invesgacin bsica con una alta probabilidad de relevancia econmica posterior (Geiger, 2004: 264). Del lado de la pendiente managerialista, la discusin gira en torno a la naturaleza de las organizaciones acadmicas y los efectos provocados por el uso de tcnicas de administracin trasladadas desde el mundo de los negocios. Segn concluye Birnbaum (2001:Caps.2 y 3) luego de un detallado anlisis de la pasajera adopcin y el subsiguiente abandono de dichas tcnicas por parte de universidades norteamericanas --presupuestos por programa, gesn por objevos, presupuesto de base cero, planicacin estratgica, benchmarking, gesn de calidad total/mejoramiento connuo de calidad, reingeniera de procesos, administracin por centros de costo o de responsabilidad, etc.-- si bien ninguna de ellas produjo un desastre instucional, sin embargo habran contribuido a impulsar tres cambio negavos en la educacin superior de los Estados Unidos de Amrica durante los lmos cincuenta aos.

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Primero, el debilitamiento de las universidades como instuciones al deteriorar su cultura organizacional y los smbolos e idendades asociados a ella. Segundo, el decaimiento de la gesn acadmica al sustuir su base pragmca, de connuas adaptaciones y ajustes incrementales, por la importacin de modelos abstractos que descontextualizan los problemas a resolver y tornan ms dicil su manejo. Y, tercero, la erosin de la narrava sobre la educacin superior, al hacer aparecer a las universidades como inecientes por un dcit de gesn y hacer creer que ellas aumentaran su eciencia meramente por la va de incorporar las ms recientes tcnicas de administracin de negocios (Birnbaum, 2001: 218228). Por el contrario, un anlisis de los efectos de la mercadizacin en la educacin superior inglesa concluye que entre stos destacan una mayor eciencia de las universidades medida por la mayora de los indicadores cuantavos y una transformacin de la gesn universitaria. Esta lma se maniesta en el hecho de que las ms importantes universidades inglesas han comenzado a ser administradas empresarialmente, al mismo empo que consolidan su posicin en la escala reputacional del sistema nacional y en el mercado global. En efecto, Las universidades inglesas han comenzado a experimentar el crecimiento de eslos empresariales de gesn. El premio al xito nanciero dentro de ellas ha empezado a aumentar y las sanciones al fracaso en este mbito se han vuelto ms severas. Un indicador es el incremento de la brecha salarial entre aquellos en la cspide de la jerarqua acadmica y aquellos en la base. Los salarios de los rectores (Vice-chancellors) han aumentado mucho ms rpidamente que el promedio de los salarios acadmicos durante los lmos diez aos. En el otro lado del espectro ha habido un amplio incremento del personal de jornada parcial y de contratos temporales, muchos de cuyos integrantes enen bajos sueldos y escasas perspecvas de carrera (Williams, 2004: 263).54 Una consecuencia entonces es que la mayor eciencia que las universidades obenen de la aplicacin del managerialismo se logra al costo de introducir prccas de gesn del personal acadmico que cambian signicavamente el estatus, la idendad y las prccas de la propia profesin acadmica (Rhoades, 2003; Ehrenberg (2002: cap. IV). El balance de poder, entre tanto, se estara desplazando desde los acadmicos hacia los gerentes acadmicos (Slaughter y Rhoades, 2004: cap. 8; Slaughter y Leslie, 2001: 154-161; Deem, 2004: 107-128; Gumport, 2000). Prrafo aparte merece otro aspecto --junto a la comercializacin de la invesgacin y el managerialismo-- que aparece subrayado en los anlisis contemporneos sobre los efectos de la mercadizacin. Se trata del markeng de servicios educacionales con el n de atraer, matricular y retener alumnos, funcin que se desarrolla hasta el punto de converrse en un rea estratgica de la gesn universitaria. No es que estas prccas sean completamente nuevas; por ejemplo, la Universidad de Harvard distribua folletos de promocin para reclutar a sus alumnos ya en 1643 y las universidades de Columbia y Chicago publicitaban acvamente sus servicios y contrataban vendedores viajeros durante el siglo XIX en un esfuerzo por atraer estudiantes (Bok, 2003:81). Lo que ha cambiado entre tanto es la magnitud, intensidad y soscacin de estas acvidades al transformarse en una pieza vital del modelo de negocios de las universidades. En efecto, ya no se trata solamente de hacer publicidad directa sino de moldear las decisiones sobre diseo, venta y promocin de sus servicios instucionales

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con vista al mercado. La promocin incluye ahora visitas de los encargados de admisin a colegios secundarios y programas vespernos, invitacin a estudiantes potenciales a parcipar en jornadas de nes de semana en el campus, mailing directo a posibles candidatos aprovechando las tecnologas de informacin y los antecedentes que proporcionan extensas bases de datos que pueden adquirirse en el mercado (Cloelter,1991:86. Por su parte Slaughter y Rhoades (2004: cap. 10) proporcionan un exhausvo anlisis de las estrategias y prccas de markeng empleadas hoy por las universidades de los Estados Unidos, desde la comercializacin del deporte universitario hasta la explotacin de su marca, contratos exclusivos para promover marcas comerciales ajenas en el campus, uso comercial del espacio pblico universitario, etc. Frank (1999) agrega que hoy no slo se invierte en los procesos de reclutamiento de alumnos sino que se gasta adems en retenerlos, ofrecindoles variadas ventajas de entretencin, deportes, habitacin, comida y tecnolgicas. Vedder (2004: 156) esma que las instuciones con nes de lucro de los Estados Unidos podran estar gastando hasta un 20% de sus ingresos en publicidad de disnto po y las instuciones sin nes de lucro hasta un 10%. Ehrenberg (2002: 73) conjetura que las universidades privadas ms selecvas de aquel pas gastaban en procesos de reclutamiento, admisin y matriculacin de sus alumnos hasta 1.700 dlares por estudiante y 2.500 dlares los colleges que no se benecian de las mismas economas de escala que las universidades. Newman, Couturier y Scurry (2004) observan que las prccas de markeng ya no se reducen slo a los Estados Unidos y habran empezado a emerger ahora tambin en pases de Europa.55 En Chile el gasto de las universidades y dems instuciones de educacin superior en publicidad pas a ser el tercero ms alto entre todas las industrias del pas el ao 200556. En estas circunstancias el debate ha tendido a concentrarse en torno a los lmites cos de este po de acvidad comercial (Bok, 2003: caps.9 y 10) y su impacto sobre la concepcin de bien pblico de la educacin superior. 2.3.5. Universidades emprendedoras Se denomina universidades emprendedoras a las organizaciones ms exitosas en el camino de adaptacin al nuevo entorno (Clark, 1998, 2001, 2004), nocin en torno a la cual se ha venido desarrollando toda una lnea de invesgacin durante los lmos aos (casillero 15).57 No se trata, como interpretan algunos, de un nuevo modelo o idea de universidad, ni tampoco de una propuesta normava desnada a incrementar el manageralismo de la gesn. Se trata, ms bien, de la caracterizacin de un po de universidades que durante los aos 90 habra enfrentado exitosamente los procesos de mercadizacin y de adaptacin al nuevo entorno mediante la adopcin de cambios que les permieron elevar sus capacidades de respuesta y acelerar sus trayectorias adaptavas. Realineamientos organizacionales exitosos Inicialmente, la invesgacin de Clark (1998) se focaliz en cinco factores que combinadamente, de acuerdo con los estudios de casos realizados por l en Europa, habran permido a un grupo de universidades realizar un realineamiento organizacional y as transformarse en instuciones de adaptacin exitosa. Posteriormente ampli su estudio incluyendo universidades de otras regiones del mundo y busc idencar los principios de comportamiento que, en general, permieron a todas estas organizaciones iniciar y luego mantener una exitosa trayectoria de cambio y adaptacin (Clark, 2004).

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Cules son los factores que segn Clark hicieron posible la emergencia de las universidades emprendedoras? Primero, la existencia de un ncleo de conduccin fortalecido en estas instuciones que aumenta su capacidad sistmica de decisin en entornos inestables y cambiantes. Bsicamente, este ncleo consisra en agentes que trabajan para generar recursos en benecio de la instucin en su conjunto, ampliando y diversicando la base de ingresos de la universidad. En cada una el surgimiento y la consolidacin de este ncleo se producen en disntos momentos y de diferentes formas, no pudiendo confundirse, por lo mismo, con ninguna teora especca del liderazgo universitario, ni tampoco con tendencias hacia una mayor centralizacin o descentralizacin. Ms bien, seala Clark, en cada caso se produce una combinacin local nica de ambas; centralizacin y descentralizacin. En general, se constata la aparicin de lneas de autoridad ms fuertes y una mayor presin por accountability sobre los individuos y grupos. Sobre todo, empero, a parr de la accin de este ncleo se produce una progresiva fusin de valores acadmicos y manageriales, sin formar dos troncos separados dentro de la organizacin. Segundo, aparece una periferia de desarrollo mejorada consistente en una diversidad de centros de invesgacin y otras instancias de interfase entre la universidad, la economa y la sociedad, conjuntamente con unidades de gesn que se encargan de su funcionamiento. Este anillo genera mlples acvidades de invesgacin y educacin contratadas y consultoras, habitualmente (pero no exclusivamente) bajo la forma de iniciavas que caben dentro del Modo 2 de produccin de conocimiento (transdisciplinario, orientado hacia la solucin de problemas externamente denidos, ejecutado a travs de grupos de tareas o de proyecto, cuyos resultados tendern a ser evaluados por las disntas partes interesadas y no slo a travs de la evaluacin de publicaciones acadmicas sujetas a la revisin de pares) (Nowotny, Sco y Gibbons, 2001; Gibbons, 1998). Tercero, la construccin de una base de nanciamiento discrecional mediante una diversicacin de las fuentes de ingreso, de manera de ampliar la capacidad de las instuciones para asignar subsidios cruzados y redistribuir recursos internamente. Ante la permanente presin de costos y el estancamiento o disminucin de los recursos scales, una universidad puede ya bien someterse pasivamente a la trayectoria que siguen las asignaciones gubernamentales o reaccionar acvamente para desarrollar nuevas fuentes de nanciamiento. Las universidades emprendedoras salen a buscar proveedores de recursos que puedan comparr costos; de esta manera obenen tambin un mayor espacio de maniobra. En efecto, un portafolio ampliado de ujos de ingreso aumenta los recursos totales a la vez que hace posible compensar prdidas aqu con ganancias all. Permite a la organizacin construir reservas, tomar prstamos e impulsar innovaciones. En breve, la diversidad de fuentes de nanciamiento es una precondicin de adaptabilidad. Una estrategia para la obtencin de este n ha sido resumida de la siguiente forma: La estrategia es relavamente simple. Aliente a todos los sectores de la universidad a mirar hacia fuera en la bsqueda de posibles oportunidades; establezca arreglos de parcipacin en las ganancias que esmule a cada sector a maximizar sus ingresos / lnea nal de balance (boom line); instale mecanismos de gesn que no confundan las virtudes acadmicas con las virtudes nancieras y que puedan asumir riesgos (Follet, 2004).58

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Cuarto, un territorio central esmulado, de manera que los departamentos acadmicos con menos posibilidades de diversicar sus ingresos no se queden rezagados o sean marginados del esfuerzo de realineamiento organizacional. El proceso de transformacin no se deene pues en los departamentos de ingeniera, ciencias y administracin de negocios que, habitualmente, son los primeros en moverse en la nueva direccin. Por el contrario, en una universidad de adaptacin exitosa un departamento tradicional detrs de otro descubre el valor educacional, y tambin econmico, de transformarse en una unidad emprendedora (Clark, 1998: 12), para lo cual resulta imprescindible que puedan combinar los estndares acadmicos de la disciplina con una visin hacia fuera, hacia las oportunidades de mercado. En cambio, si la produccin de servicios educacionales en estas reas es vista por otros acadmicos del campo como una venta de bienes de escaso valor, desnada a ir mercadoabajo, entonces la reputacin departamental podra daarse y la unidad entrar en un crculo vicioso de menor reclutamiento de estudiantes y atraccin de buenos profesores y consiguiente disminucin de presgio. Quinto, la difusin dentro de la universidad de las ideas y creencias emprendedoras, hasta el punto de llegar a arcular una nueva cultura organizacional y transformarse en un signo de idendad y orgullo instucionales. Se trata, seala Clark, de la parte ms compleja del proceso. La nueva auto-comprensin de la organizacin no nace de una gran idea -una misin declarada, por ejemplo-- ni necesariamente de un lder fuerte. Al contrario, emerge como resultado de un complejo proceso donde una idea instucional innovadora va conectando con otras ideas, stas son experimentadas y se transforman en estructuras y procesos, prueban su efecvidad adaptava hasta converrse poco a poco en creencias; es decir, una visin comparda, incluso una leyenda que explica y ennoblece la trayectoria recorrida. En suma, La respuesta emprendedora ofrece una frmula para el desarrollo instucional que pone la autonoma [de la universidad] sobre una base auto-denida: diversicar el ingreso para incrementar los recursos nancieros, proveer de dinero adicional, y reducir la dependencia gubernamental; desarrollar nuevas unidades fuera de los departamentos tradicionales para incorporar nuevas relaciones con el entorno y nuevos modos de pensamiento y educacin; convencer a los departamentos de retaguardia que tambin ellos pueden valerse por s mismos, captar dinero, elegir acvamente entre especialidades y adoptar una sonoma emprendedora; desplegar un conjunto de creencias compardas que guen y racionalicen los cambios estructurales que proveen a la organizacin con una mayor capacidad de respuesta, y construir una unidad central de conduccin capaz de hacer elecciones importantes que ayuden a focalizar la instucin (Clark, 1998: 147). Culturas acadmicas versus empresarializacin El enfoque clarkiano de las universidades emprendedoras ha encontrado amplio eco59 pero ha suscitado, tambin, planteamientos crcos.60 Por ejemplo Marginson (1999), a la luz de la evidencia recogida en Australia, seala los siguientes lmites --para el caso de dicho pas- en cuanto al desarrollo de estas organizaciones-empresas. Primero, sus lderes estaran demasiado lejos de la base de las instuciones que gobiernan al mismo empo que se espera demasiado de ellos. Al nal del da carecen de redes de soporte en la estructura

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departamental de su universidad y su desempeo se limita a la accin gerencial. Segundo, con frecuencia la universidad-empresa parece sortear o confrontar a las culturas acadmicas antes que trabajar a travs de ellas. Aumenta el nmero de profesores de jornada parcial y la importancia de los profesionales no-acadmicos en posiciones administravas, mientras los acadmicos permanentes juegan un rol menor. Tercero, adicionalmente, el fortalecimiento de un ncleo central de capacidad estratgica, de respuesta rpida y de distribucin de recursos discrecionales se hace al costo de restar dinamismo a las culturas acadmicas. stas se hallan somedas a una connua supervigilancia y creciente estandarizacin, al mismo empo que son forzadas a focalizarse en programas de corto plazo. Cuarto, como resultado de todo lo anterior, la comunidad instucional interna de la universidad-empresa se debilita; sus lderes orgnicos pierden poder, las relaciones externas crecen en detrimento de las internas y se ende al isomorsmo; es decir, a la imitacin de modelos genricos tomados de otras universidades. Quinto, y como producto de ese isomorsmo, la idendad singular de las universidades decae; disminuyen las conanzas internas y la organizacin pierde la capacidad de innovar. En suma, La aplicacin de reformas genricas a las universidades ende a debilitar su control sobre las condiciones que hacen posible una mejor educacin e invesgacin, a menos que los sistemas organizacionales reformados se anclen en culturas acadmicas fuertes (Marginson, 1999: 11). 2.4. Anlisis de escenarios futuros La revisin del dominio de anlisis de los mercados universitarios se completa con una vista de la lnea de invesgacin sobre escenarios futuros de la educacin superior.61 Por qu incluir esta lnea? Bsicamente porque ella asume la mercadizacin (casillero 11) como pieza fundamental para sus proyecciones, parcularmente bajo sus expresiones de mercado global (casillero 7), nuevos proveedores (casillero 8) y comercio transfronterizo de servicios de educacin superior (casillero 9). 2.4.1. Escenarios futuros OECD La mejor ilustracin de esta hiptesis interpretava se encuentra en los varios ejercicios de prospecva que vienen realizndose en el marco del proyecto CERI - University Futures de la OECD.62 Dicho esquemcamente, estos estudios63 arculan los escenarios futuros en torno de dos ejes: primero, la amplitud reconocida (nacionalmente) a la variedad de proveedores de educacin superior y, segundo, la profundidad que alcanza la parcipacin educacional. El primer eje se reere al rango de la oferta; el segundo a la composicin de la demanda, segn se representa en la Figura 1.3. El eje de la oferta corre horizontalmente entre un polo de provisin restringida de diplomas y un polo de provisin ampliada, esto es, amplia en volumen y diversidad. En el eje vercal se ubica la composicin de la demanda, desplegndose entre un polo donde la gran mayora de alumnos (digamos, un 80% al menos) pertenece al grupo de edad de entre 18 y 23 aos y busca una educacin terciaria inicial, y un polo donde un 50% al menos de los alumnos son personas en torno a 40 aos o ms que buscan alguna forma de educacin a lo largo de su vida, sea sta de nivel terciario, de especializacin, reciclamiento, de posgrado o una forma de consumo en uso del empo libre.

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Figura 1.3.: Seis posibles escenarios para los sistemas universitarios

Fuente: S. Vincent-Lancrin, op.cit, 2004.

Para arribar a los escenarios representados dentro del diagrama y localizarlos en el espacio denido por los ejes fundamentales, los estudios de la OECD agregan un grupo adicional de variables: de nanciamiento, integracin o desacoplamiento de las funciones universitarias, nivel de internacionalizacin de las instuciones, estatuto de los acadmicos e instuciones y rol que cumplen en ellas las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin. Luego, de la combinacin de este conjunto de variables resultan seis escenarios segn se muestra a connuacin (Cuadro sinpco 1.6.).

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Cuadro sinpco 1.7.: Matriz de seis escenarios de futuro

Escenarios 1 1. a. b. 2. a. b. c. 3. a. b. c. 4. a. b. 5. a. b. 6. a. b. Educacin inicial / mayora alumnos jvenes Abierto / aprendizaje a lo largo de la vida / todas las edades Financiamiento pblico predominante Financiamiento mixto Financiamiento privado predominante Docencia + invesgacin (x: fuerte en invesgacin) Predominantemente docente Especializacin segn misiones Foco nacional predominante Importancia del foco internacional Estatus homogneo de acadmicos e instuciones Polarizacin de estatus de acadmicos e instuciones Rol bajo de e-learning y TICs Rol alto de e-learning y TICs X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X(x) X X X X 2 X 3 X X X X X X X X X 4 5 6

Fuente: Vincent-Lancrin (2004). Smbolos: X: Rasgo se halla presente en el escenario -: Indeterminado en el escenario

2.4.2. Escenarios de mercado Si se considera separadamente cada uno de estos escenarios, se ver que 5 de ellos (escenarios 2 al 6) enen componentes signicavos de mercado, sea por el lado de la presencia de proveedores privados (tradicionales y/o nuevos) como ocurre en los casos de los escenarios 3, 4, 5 y 6; por el lado del nanciamiento privado, como sucede en los escenarios 2 al 6 (predominante en dos; mixto en dos) o bien por el lado de la orientacin de las instuciones hacia el mercado, rasgo que caracteriza a los escenarios 2, 3, 4, 5 y 6. El escenario tradicional en tanto, cuya caracterizacin se deduce de la columna 1 de la matriz, se proyecta como la mantencin en el empo del po de sistemas hoy predominantes en Europa connental. Sin embargo, a la luz de los anlisis presentados en esta Primera Parte, dicilmente puede concluirse que l se halle ajeno al impacto de los procesos de mercadizacin, ya sea en el presente o, menos an, en sus posibles futuros. En efecto, el modelo europeo de organizacin de la educacin superior est sujeto tambin a una creciente presin de las fuerzas de mercado, sea bajo la forma de mercados administrados (casilleros 6 y 14) o por la necesidad que enfrentan las instuciones de integrarse compevamente al emergente mercado global de la educacin superior (casillero 7).64

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De modo que resulta razonable interpretar los escenarios de futuro desarrollados por la OECD bsicamente como variaciones en torno al creciente inujo que se espera tendrn las fuerzas del mercado en este sector y su impacto sobre el comportamiento de las universidades. Esto se conrma al analizar una nueva versin de este ejercicio presentado a la reunin de Ministros de Educacin de la OECD realizada en Atenas en junio de 2006 (OECD-CERI, 2006). All se proponen cuatro escenarios que consideran esta vez como ejes principales la mayor o menor extensin que se prev alcanzaran los procesos de globalizacin de la educacin superior e internacionalizacin de las universidades por un lado y, por el otro, el rol ms o menos intenso que jugaran en el futuro las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin en la provisin de los servicios educacionales y en la colaboracin / competencia en el mbito de la invesgacin acadmica. En torno a ambos ejes vuelve a aparecer ndamente la importancia que estos escenarios asignan a la cuesn del mercado. En suma, puede concluirse que de cara al futuro todo hace prever que aumentar la importancia de los mercados en la coordinacin de los sistemas de educacin superior, sin que aparezcan razones que pudieran llevar a pensar lo contrario. 2.5. Bases conceptuales del anlisis de los mercados universitarios Completada la revisin de la literatura que lleva a postular el surgimiento de un dominio especializado en torno al estudio de los fenmenos del mercado en el mbito de la educacin terciaria, se vuelve necesario confrontar ahora la siguiente pregunta: si acaso es efecvo que hoy existen ms especialistas escribiendo sobre el mercado [de la educacin superior], pero [que] la comprensin de ste es ms difusa que nunca antes, segn sosenen algunos (Marnez y Richardson, 2002: 1). Sin duda, la aseveracin inicial --i.e., ms invesgadores abordan la cuesn del mercado-es correcta. Una tenue lnea de invesgacin iniciada por Adam Smith ha devenido ahora lmo en un robusto dominio de anlisis con una copiosa produccin de informacin y conocimiento. Como seala un autor: uno de los aspectos ms notables de la invesgacin y el anlisis contemporneos de la educacin superior es la reiterada invocacin a la emergencia de un mercado para la educacin y el entrenamiento de nivel postsecundario (Pusser, 2006:23). En cambio, la presuncin de que esta cuanosa produccin no estara contribuyendo a una mejor comprensin de la cuesn del mercado en este sector merece ser discuda. El propsito de este captulo es mostrar que ella carece de fundamento y que, por el contrario, este dominio de anlisis proporciona un poderoso aparato conceptual para la comprensin de esta cuesn. 2.5.1. Organizacin del dominio de anlisis De la lectura sistemca del Diagrama base realizada en la primera Parte de este estudio se desprende, efecvamente, que hoy existe una cuanosa produccin en torno a la cuesn del mercado en la educacin superior, al punto de de que ella congura un nuevo dominio de contornos relavamente denidos. Este dominio se conforma como una red de conocimientos --textos y autores-- que, desde diferentes lneas, convergen en torno a dicha cuesn en tanto objeto de invesgacin y tambin, como luego se ver , en cuanto objeto de polcas pblicas.

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Se ubica este dominio, por lo mismo, en la interseccin de varias disciplinas o subdisciplinas (parcularmente la economa y la sociologa aplicadas a la educacin superior) y varios enfoques (principalmente el enfoque organizacional, de economa polca y de polcas y administracin pblicas). De all, tambin, que su entramado conceptual se halle en permanente tensin; no slo por la diversidad de lneas de invesgacin que lo constuyen sino, adems, por la variedad de perspecvas de anlisis que cada una aporta con sus propios lenguajes tericos y metodolgicos. Adems su objeto de estudio es abordado desde dos lados disntos. Por una parte, desde el lado de la vocacin cienca o de intereses acadmicos (disciplinarios y de enfoques); por la otra, desde el lado del diseo, la implementacin y evaluacin de polcas pblicas. Luego, adems de la tensin de perspecvas acadmicas subyacente encontramos aqu, adicionalmente, una tensin entre intereses y eslos intelectuales dispares, que ulizan dos diferentes modos de produccin de conocimiento. Dicho en pocas palabras, el dominio combina los modos de produccin uno (MP1) y dos (MP2) que la literatura especializada65 disngue para diferenciar prccas de produccin, comunicacin, circulacin y evaluacin del conocimiento acadmico, propiamente disciplinario (MP1), de aquellas prccas que generan conocimiento en diversos otros contextos sociales, parcularmente de la industria, el gobierno, en diversas arenas sociales --mercados, redes de consultores, think tanks, organizaciones internacionales, organismos no gubernamentales, movimientos sociales, etc.-- y tambin universidades que gradualmente incorporan prccas propias del MP2 en de sus propias acvidades (Weiler, 2006). Las caracterscas de este rgimen de produccin pueden presentarse resumidamente as: Primero, el modo 2 de produccin de conocimiento trasciende las fronteras disciplinarias. Va ms all tambin de la inter y la transdisciplinariedad. [] Segundo, el MP2 expande el nmero de actores de invesgacin o conocimiento. [] Otros actores, antes subesmados como meros difusores, arbitradores o usuarios de resultados de invesgacin se hallan ahora ms acvamente envueltos en su produccin (categora esta lma que se ha ampliado y vuelto ms ambigua). Tercero, [] un espectro mucho mayor de acvidades sociales, econmicas e incluso culturales posee ahora un componente de invesgacin (Nowotny, Sco y Gibbons, 2004: 98). Adicionalmente, las prccas de comunicacin y las formas de validacin del conocimiento dieren sustancialmente entre ambos modos de produccin. Mientras el MP1 se mueve en el crculo de la ca weberiano-mertoniana del desinters, la objevidad, el reconocimiento por pares, y el carcter de bien pblico de las ciencias acadmicas, el MP2, en cambio, moviliza los intereses del contexto en que opera, se compromete con la solucin de problemas prccos de la sociedad, se comunica por disntos medios con diversas audiencias (expertas y no) y el conocimiento producido bajo sus reglas se valida no solo por pares sino en una esfera ms amplia de parcipantes en que intervienen instancias gubernamentales, el mercado, la sociedad civil y los medios de comunicacin. En suma, el dominio de anlisis de los mercados de educacin superior posee un carcter mixto cuya organizacin social y epistmica diere en cuanto a su naturaleza, formas de divisin del trabajo, procedimientos de produccin de conocimientos, organizacin de los praccantes y medios de comunicacin e interrelacin, de un campo puramente

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disciplinario denido a la manera de la sociologa de las ciencias (Becher, 2001: cap. 2; BenDavid y Zloczower, 1962). Incluso puede postularse que este dominio se halla ms cerca del MP2, aunque conene un ncleo transversal (es decir, que atraviesa todos los casilleros del Diagrama base) de conocimiento generado bajo las reglas del MP1. Algunos autores deploran este hecho y atribuyen a esta dbil delimitacin entre invesgadores acadmicos y expertos praccantes una proliferacin de contribuciones que no se ajustan a las formas convencionales de la academia ni al conocimiento basado exclusivamente en los cnones de la invesgacin cienca (Tight, 2004). Por el contrario para otros (entre los que se incluye el autor de este estudio) esa baja delimitacin --y la mayor interaccin entre invesgadores acadmicos y expertos praccantes que ella favorece-- constuye una caractersca posiva del dominio y uno de los factores ms dinmicos de su desarrollo. Como sea, el desenvolvimiento de este dominio empujado por ambos modos de produccin de conocimiento, da cuenta del hecho que la cuesn del mercado ha alcanzado un lugar prominente tanto en el mbito acadmico como para el diseo y la formulacin de polcas pblicas. Independientemente de cules sean las causas y los movos que se invoquen para explicar o juscar este fenmeno --y los hay de muy diversa ndole, segn se vio-- es un hecho que el avance bajo diferentes formas de los procesos de mercadizacin (casillero 11) ha terminado por concitar el inters de la academia, al mismo empo que reeja el rol central que las polcas de mercado ocupan en el repertorio de los gobiernos alrededor del mundo (OECD, 2008: Vol.1, caps. 3 y 4). De haber ocupado una posicin relavamente marginal esta cuesn ha pasado a ocupar una posicin cada vez ms central. De haber estado connada hasta comienzos de los aos 1970 en un reducido grupo de invesgadores de los Estados Unidos, durante la lma dcada el inters por abordar su anlisis se ha difundido rpidamente --y con ello vienen la mulplicacin y el poblamiento de las lneas de invesgacin-- expandindose como por crculos concntricos, primero hacia un segundo anillo de pases anglosajones desarrollados (Inglaterra, Australia, Canad); luego hacia un grupo de pases europeo-occidentales (Pases Bajos, Portugal, los pases nrdicos, Alemania) y pases del Asia cuyos sistemas poseen una fuerte presencia de proveedores privados (Japn y Repblica de Corea) que integran un tercer crculo, para extenderse nalmente hasta un cuarto crculo donde aparece un variado conjunto de pases, incluyendo a frica del Sur, Chile, China, Corea, Hong Kong, Indonesia y Polonia. Al mismo empo que se iban constuyendo estos diversos crculos concntricos, tambin varios organismos internacionales --en parcular el Banco Mundial, la OECD y la UNESCO-- y diversas agencias gubernamentales de los pases nombrados en los dos primeros crculos, contribuyen a la conguracin de este dominio a travs de acvidades propias del Modo 2 de produccin de conocimiento. En suma, la revisin de la literatura especializada sobre la cuesn del mercado en la educacin superior muestra que se ha formado un nuevo dominio de anlisis; que ste se organiza en torno a un conjunto de lneas de invesgacin relavamente bien denidas, posee una naturaleza mixta desde el punto de vista de sus modos de produccin de conocimiento, y que esta mixtura genera tensiones producvas para los parcipantes en este dominio. Alrededor de esta cuesn existen ahora redes de conocimiento con un entramado de textos, autores y prccas de co-citacin sucientemente densas como para reconocer sus principales dinmicas acadmicas, las cuales cuentan adems con un soporte de argumentos, debates y enunciados sucientemente entrelazados como para alimentar una agenda de polca pblica, tambin ella, con contornos relavamente bien denidos.

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Amrica Lana en tanto permanece en los mrgenes de este desarrollo, aunque hay unos pocos invesgadores, instuciones y publicaciones que muestran una incipiente acvidad en el dominio. Una de las razones que explican esta ausencia es el hecho de que el dominio se comunica en ingls y sus centros ms acvos se encuentran en el norte. Una segunda razn, de orden ms estructural, es el escaso desarrollo instucional que en la regin enen, en general, los estudios sobre educacin superior. A esto debe agregarse el hecho de que en su mayora los escasos invesgadores que trabajan en este dominio se idencan fuertemente con las tradiciones y prccas de la universidad pblica lanoamericana, cuando no enen all su hogar instucional. Desde esta posicin es probable que los fenmenos de mercadizacin sean vistos como un objeto de invesgacin carente de legimidad y presgio acadmicos o como un objeto polcamente contaminado (y amenazante) respecto del cual conviene mantenerse a distancia o limitarse a su crca.66 2.5.2. Estructura conceptual del dominio de anlisis Al margen de la abundante y variada produccin de este dominio, persiste la pregunta sobre qu grado de claricacin conceptual se ha ganado con ella durante los lmos aos. Es efecvo que la comprensin de los fenmenos de mercadizacin se halla estancada o, incluso, que resulta ms difusa ahora que antes como sugieren Marnez y Richardson (2000)? Este estudio no comparte tan negavo diagnsco. Por lo pronto, se ha establecido un slido punto de arranque terico para los estudios dentro del dominio; cual es, que la cuesn del mercado en la educacin superior no puede ser abordada provechosamente con independencia del entrono econmico, social, polco y cultural dentro de la cual los mercados se hallan alojados (embedded).67 Para decirlo en trminos de la evolucin del propio dominio, ya no es posible volver a un estadio anterior al tringulo de Clark (casillero 3), cuando todava era posible analizar la coordinacin de los sistemas como determinados por un solo factor. En cambio, cualquier esfuerzo desnado a comprender el funcionamiento del mercado de la educacin superior necesita parr ahora desentraando su relacin con la esfera gubernamental (las polcas pblicas y regulaciones del Soberano, como lo llama A. Smith) y considerar el comportamiento de las propias organizaciones acadmicas. Esta imagen de un mercado de productores instucionalmente condicionados puede elaborarse producvamente --como de hecho hacen explcita o implcitamente la mayora de los analistas de este dominio-- desde el enfoque de las organizaciones industriales. En efecto, desde esta perspecva el desempeo de las rmas --en este caso las organizaciones o instuciones universitarias-- resulta de su comportamiento en el mercado, el cual proporciona la estructura en que aquellas actan. Por su lado, la estructura del mercado es el resultado del marco instucional y las reglas del juego propios de cada contexto nacional. Por lmo, en cada una de estas instancias operan connuamente las cambiantes polcas y regulaciones que adoptan las autoridades gubernamentales. La lgica general de este modelo --que puede asimilarse al modelo estructuracomportamiento-desempeo de Scherer y Ross (1990)-- claramente reeja supuestos econmicos sobre la competencia de mercado. Supone que el marco general de normas y leyes inuencia el grado de competencia en un mercado y que esta competencia, por su

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parte, inuye sobre el comportamiento y el desempeo de los agentes (Dill, 2003:4). Su lgica especca, en cambio, necesita abordarse desde el punto de vista de la sociologa de las organizaciones, como se desprende de la literatura revisada a lo largo de esta primera Parte. Al aplicar este enfoque de economa polca a los mercados de educacin superior68, se obene la siguiente visin de conjunto (Cuadro sinpco 1.7.). Cuadro sinpco 1.8.: Diagrama resultante de polcas, mercados y comportamientos

Damos el nombre de Diagrama resultante a esta representacin para subrayar su relacin subyacente con el Diagrama base presentado inicialmente, el cual, como se recordar, tena por objeto ofrecer un mapa del dominio de anlisis de los mercados universitarios; parcularmente, el mercado de la enseanza de pregrado. Postulamos que ambos diagramas pueden leerse como si fueran un mismo texto expresado en dos lenguajes diferentes; topogrco el primero, de estructura conceptual el segundo. Contextos En cuanto a su principio de organizacin, el Diagrama resultante asume ntegramente el argumento sobre el alojamiento (embeddedness) de los mercados universitarios, situando grcamente en su trasfondo y entorno las condiciones de contexto que inciden sobre sus aspectos de estructura, comportamiento y desempeo.

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Por el lado del contexto nacional (costado izquierdo del Diagrama) destacan los factores de geograa, demograa y rgimen polco-constucional, todos los cuales enen implicancias tanto para la conformacin de los mercados como para la actuacin de los gobiernos. Se subrayan adems otros factores macroscpicos, tales como el nivel de desarrollo del pas, la estructura de desigualdades en la sociedad --que luego se expresa en la distribucin de los capitales econmico, social y cultural y en las relaciones de poder-- y la parcular conformacin cultural de la nacin, todos los cuales condiciones de maneras decisivas el desarrollo de los sistemas. Asimismo se acenta fuertemente en la parte izquierda del Diagrama el rol de la polca gubernamental; en parcular de las polcas de nanciamiento cuya gravitacin y mlples efectos sobre el comportamiento de las instuciones y la evolucin de los sistemas aparecen recalcados en diversos casilleros del Diagrama base. Por el lado del contexto global (costado derecho del Diagrama) se enfaza su presencia como un factor que puede incidir tanto sobre la estructura del mercado local como sobre el comportamiento de las organizaciones. Para determinar su grado efecvo de incidencia, en tanto, es necesario considerar --en cada contexto nacional-- sus efectos glonacales para insisr con el trmino acuado por Marginson (esto es, global-nacional-local): la medida en que intervienen en el mercado nacional los nuevos proveedores y su impacto sobre la competencia a nivel local; la parcipacin de los sistemas nacionales en el comercio transfronterizo y de las instuciones en los proceso de internacionalizacin; la conformacin de espacios comunes a nivel de bloques regionales y, en general, el comportamiento internacionalmente orientado de las instuciones y el impacto de los fenmenos de globalizacin sobre las polcas y regulaciones pblicas. La importancia en general de las polcas para el anlisis de los mercados universitarios se expresa a lo largo del eje de las regulaciones, afectando todas las dimensiones del modelo y, en primer lugar, la jacin del marco instucional y la determinacin de las reglas de juego. Su peso es por tanto propiamente conceptual pero reeja tambin una prelacin en el orden de los procesos histricos. En efecto, los mercados universitarios son siempre una creacin de la polca; su arquitectura, el producto de intervenciones gubernamentales.69 En el caso de los mercados universitarios este vnculo de dependencia entre polca pblica y mercado, entre coordinacin estatal y coordinacin producida por la competencia, es de suyo evidente, como muestra la literatura sobre procesos de mercadizacin (casillero 11).70 Sea que un gobierno proceda a privazar gradualmente determinados aspectos del sistema de educacin superior o que decida, en un sistema predominantemente pblico, crear un mercado administrado; sea que proceda abruptamente a imponer la mercadizacin del sistema como ocurri en Chile (Parte II) o, al contrario, se proponga regular de maneras cada vez ms soscadas el comportamiento de las organizaciones en el mercado (Parte III); sea que esmule a las universidades a exportar servicios de educacin superior o que abra el mercado interno a nuevos proveedores asentados ms all de sus fronteras nacionales, en cualesquiera de estos casos acta ya bien al nivel de las reglas de juego del sistema y su marco instucional o bien --a lo largo del eje de las regulaciones-- directamente sobre la estructura del mercado y el comportamiento de las organizaciones.

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Marco, reglas y comportamientos En el orden instucional y de las reglas de juego, las intervenciones gubernamentales suelen tener un carcter constuyente de los mercados. Denen, por ejemplo, el po de proveedores que legmamente podrn parcipar en l y las reglas de base a que debern sujetar sus actuaciones. Esto ene especial importancia para las instuciones privadas y para el acceso de nuevos proveedores al mercado nacional. Asimismo, la autoridad pblica debe establecer y, luego podr regular, las libertades de los proveedores y consumidores, que operan como condiciones de posibilidad para el funcionamiento de este mercado (Jangbloed, 2004, 2003). Mediante las polcas e instrumentos de nanciamiento los gobiernos estn en condiciones de inuir directamente sobre el comportamiento de las instuciones (casillero 6) o bien de introducir regulaciones que inciden sobre la estructura del mercado. Por ejemplo, al otorgar crditos estudianles subsidiados y becas (casillero 5) el gobierno puede ampliar el nmero de consumidores; al crear incenvos especiales para estudiar en determinados programas acadmicos puede actuar sobre la demanda y, al mismo empo, sealizar prioridades y preferencias de desarrollo a los proveedores. Crecientemente, a medida que el centro de gravedad de coordinacin de los sistemas se desplaza desde la esfera polco-administrava hacia la del mercado, tambin el uso de los recursos pblicos ende a orientarse ms hacia los resultados y a imponer metas de desempeo a las instuciones (casillero 6). En el mbito de la estructura del mercado las regulaciones gubernamentales son esenciales para denir los alcances y la intensidad de la competencia. La autorizacin para crear nuevas instuciones privadas, por ejemplo, traer generalmente como consecuencia un aumento de la competencia; pero la jacin del precio de los aranceles, o de lmites geogrcos o acadmicos para la oferta de programas acadmicos, tender a reducirla. En otro nivel del anlisis, el Diagrama resultante asume el principio de la economa de las organizaciones industriales segn el cual el comportamiento de las rmas se halla fuertemente condicionado por la estructura del mercado, la que a su vez puede ser afectada de diferentes maneras por polcas y regulaciones pblicas. Cul es el grado de concentracin del mercado, cules son las estrategias compevas que adopten las organizaciones, qu precios determinan para sus servicios y productos de conocimiento, cmo obenen los recursos necesarios para cubrir sus costos y, ms en general, cules formas de gobierno y gesn instucionales adopten (casilleros 13, 14 y 15) son todos elementos que, teniendo una base en la trayectoria previa de las organizaciones, al mismo empo se conguran como una respuesta frente al mercado. Como vimos en su momento, desde Adam Smith en adelante este vnculo de adaptacin evoluva de las rmas con respecto al mercado se topa, en el caso de las universidades, con su especial estatuto pblico / privado y, por el lado de los mercados, con su carcter estracado y de competencia posicional por alumnos, personal acadmico, recursos y presgio. En cuanto al comportamiento de estas organizaciones, suele armarse que en el caso de aquellas con nes de lucro no hay mayor dicultad para aplicar el anlisis econmico estndar, pues se trata de rmas cuyo objevo, a la manera de cualquiera otra empresa comercial, es maximizar sus ulidades. Ms formalmente, esto signica que podemos esperar de estas instuciones [] que ellas elijan a su personal acadmico y dems insumos

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para producir un determinado nivel de output u oferta de cursos al ms bajo costo posible (Pusser y Turner, 2002: 5). En cambio, la teora econmica encuentra dicultades para denir la funcin maximizadora de las instuciones sin nes de lucro, sean stas pblicas o privadas. La respuesta convencional es que ellas buscaran maximizar los nes estatuidos en su misin, o bien, segn se formula en otras ocasiones, maximizar dichos nes dentro de las restricciones que impone la supervivencia de la instucin en el mercado (Zemsky, Wegner y Massy, 2005: 57-60). Estas instuciones diferirn por tanto en cuanto al nfasis que otorgan a la calidad versus la candad, la produccin de bienes pblicos o privados y el balance entre invesgacin y docencia (Pusser y Turner, 2002: 6). Frente a este argumento se ha hecho notar que la misin de las organizaciones donavocomerciales-sin nes de lucro (Hansmann, 1980) es dicil de denir. Por lo general conjuga nes diversos, algunos de stos son dicilmente observables y slo puede reconocerse su valor ms adelante (como ocurre con la calidad de la educacin obtenida) y las instuciones producen una mezcla de benecios privados y sociales (casillero 4) que no son fciles de idencar y medir. Esto lmo plantea un problema tambin a los gobiernos al momento de decidir qu, cunto y cmo subsidiar las diferentes funciones que desarrollan las universidades (casilleros 6 y 14). Finalmente, todas estas interacciones se reejan sobre el lmo nivel del Diagrama resultante; el nivel del desempeo de las organizaciones y sus benecios para la sociedad. Sin duda, aqu aparecen los tpicos ms controverdos dentro del dominio, tanto desde el punto de vista acadmico como de las polcas pblicas (ver Secciones 6.2.6. y 6.2.7.). Por lo pronto, hay un asunto tcnico envuelto en esta discusin; el de la medicin del desempeo de instuciones sin nes de lucro y con nes mlples que se coordinan a travs del mercado. Adems hay envuelto un asunto polco-cultural, cual es, cmo determinar si esta forma de coordinacin produce un efecvo alineamiento entre las dinmicas del mercado, los comportamientos de las instuciones y el inters general de la sociedad. El primer aspecto es abordado usualmente mediante una seria de indicadores estandarizados como aquellos publicados anualmente por la OCDE (Educaon at a Glance) para los pases miembros y, a parr del ao 2006, complementariamente por la UNESCO para un grupo de pases en desarrollo que parcipan en el proyecto World Educaon Indicators. Los indicadores habitualmente ulizados son las tasas de parcipacin en la educacin terciaria, el porcentaje de tulacin en este nivel, la evolucin de las tasas de desempleo para las personas con educacin superior, las tasas de retorno privado y social (casillero 4) y el rendimiento de la educacin superior para el crecimiento econmico y la cohesin social.71 En cuanto al debate sobre los benecios sociales que pueden esperarse de las universidades que operan en el mercado y su alineamiento con objevos de bienestar social (Johnes, 2004) se plantea primero la cuesn de cmo evaluar su desempeo y, enseguida, cmo determinar si ste se halla alineado con el inters pblico. En relacin a la primera cuesn, las asimetras de informacin y dems fallas de coordinacin que produce el mercado tornan especialmente agudo el debate en torno a las intervenciones y regulaciones que el Soberano necesita disponer para superar aquellas imperfecciones sin disminuir las ventajas que traen consigo la competencia y la autorregulacin. La denicin de obligaciones legales de informar, la adopcin de reglas ms exigentes de accountability y el diseo de sistemas de

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aseguramiento de la calidad son parte del instrumental que los gobiernos ulizan para este efecto. En cuanto a la controversia sobre si el mercado favorece o inhibe el alineamiento de las instuciones con el bienestar colecvo, ella slo puede dirimirse mediante un minucioso anlisis de los mercados universitarios en diferentes situaciones, dentro de un marco que considere tambin las ventajas y desventajas de los sistemas coordinados por medios polcos y burocrcos. De hecho, slo durante los lmos aos comienzan a aparecer estudios empricos y publicaciones de reexin terica que avanzan en esta direccin.72 Hacia all apuntan tambin las siguientes dos Partes de este estudio; una referida a la evolucin histrica de la educacin superior chilena y la implantacin de un modelo de mercado en este sector (Parte II) y, la otra, a las polcas que han guidado el desarrollo de este mercado a parr del ao 1990 y sus efectos (Parte III). NOTAS
1 Un resumen por los propios autores de su teora se encuentra en Rhoades y Slaughter (2004). Para una deslacin esquemca de los puntos principales ver Slaughter y Rhoades (2004: Presentacin). Para una revision crca, ver Zemsky (2005). 2 En esta misma direccin vase Ball (2004). 3 Sobre esto lmo ver Rhoades (2003). 4 Para un arculo clsico sobre este asunto, anterior a la teora del capitalismo acadmico, vase Willmo (1998). 5 Sugerencias para encontrar alternavas dentro del ascendente capitalismo acadmico se proponen en Rhoades, Maldonado-Maldonado, Ordorika y Velzquez (2004). 6 Para un anlisis de diferentes casos nacionales ver los estudios reunidos en Teixeira, Jongbloed, Dill y Amaral (2004). Asimismo, Jacobs y van der Ploeg (2005). 7 Para un ejemplo de este po de anlisis vase de Wit y Verhoeven (2004). 8 Un ejemplo se encuentra en la medida adoptada por el Gobierno de Kazajstn para permir la parcipacin de capitales privados en la propiedad de un nmero de universidades pblicas en las cuales el gobierno reene temporalmente una cuota del poder de decisin, para luego ir a una privazacin completa. Ver Brunner y Tille (2007). 9 Ver asimismo Dill (2002). 10 Ver Teixeira, Jongbloed, Dill y Amaral (2004). Para una visin adicional de este mercado y sus recientes evoluciones en los Estados Unidos de Amrica, vase Ehrenberg (2005). 11 Ver aqu tambin la bibliograa revisada en torno al casillero 6. 12 Para un anlisis detallado del funcionamiento de diversos mercados de la educacin superior en los Estados Unidos de Amrica ver Geiger (2004a).

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13 La literatura crca producida en los pases desarrollados, especialmente en los Estados Unidos de Amrica, el Reino Unido y Australia, considera usualmente dos verentes adicionales. Por una parte, la crca del capitalismo acadmico (ver Washburn (2005) y la bibliograa que acompaa la discusin del casillero 10. Por otra parte, la crca hacia la comercializacin de la educacin superior dentro del emergente mercado global (casillero 7). 14 Mayores antecedentes sobre los puntos de vista crcos que se enuncian a connuacin en el texto pueden consultarse en Mollis (2006), Boron (2006), Lpez Segrera y Maldonado (2002). 15 Sobre este lmo aspecto vase tambin Trow (1996). 16 Para un anlisis reciente aplicado a los Estados Unidos de Amrica ver Lyall y Sell (2006). 17 Retomaremos este aspecto ms adelante al revisar los casilleros 13 y 14. 18 Un anlisis del mismo tpico para los pases desarrollados, en Newman, Couturier y Scurry (2004). 19 Crcas orientadas en el mismo sendo en los pases desarrollados se encuentran en Engell y Dangereld (2005), Geiger (2004a), Erkowitz, Webster y Healey (1998). 20 Vase asimismo Giroux (2006), Neave (2004), Lynch (2004), Tilak (2004), Arocena (2004), Levidow (2001), Robinson y Tormey (s/f). 21 Puede consultarse adems Levin (2006), Bensimon y Ordorika (2006), Araujo (2002). 22 Aunque no referido al mercado universitario, un texto fundamental para el anlisis de los mercados como mecanismo social que sealiza el estatus (presgio) de los productores es Podolny (2005). 23 En el original: donave-commercial non-prot enterprise. Winston (2003:4) explica este concepto provocavamente as en una nota a pie de pgina: In keeping with Hansmanns donave-commercial enterprises, schools are both charies and commercial rms part church and part car dealer. 24 Massy (2004) proporciona un anlisis en profundidad de la forma de funcionamiento de este po de empresas donavo-comerciales sin nes de lucro en el mercado. 25 Para un anlisis contemporneo, ver Hansmann (1990). 26 Asunto disnto es si este mercado, llegado a su punto de equilibrio, se comporta ecientemente. Hoxbey (2001, 2003) argumenta que, al menos en el caso de los Estados Unidos, el mercado de la enseanza en el nivel del bachillerato habra alcanzado durante los lmos aos su punto de equilibrio, en la misma medida que el alumno promedio est hoy en mejor situacin porque los insumos educacionales han aumentado ms en el sector del mercado que sirve a los estudiantes con altos puntajes en la prueba de seleccin (SAT) de lo que han cado en el sector que aende a los alumnos con bajos puntajes. Para un anlisis crco de los argumentos de Hoxby, ver Dill (2002). 27 Sobre efecto de pares en este contexto de argumentacin vase Hoxbey (2001, 2003). Para un anlisis aplicado de estos mecanismos de jacin del precio de los aranceles en los Estados Unidos puede consultarse Ehrenberg (2002). 28 Se vuelve sobre este asunto en el la Parte III (Ver Secciones 6.1.4. y 6.1.5.).

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29 Para un anlisis del concepto clarkiano de las universidades como instuciones de conocimiento y su posible aplicacin en el contexto lanoamericano, ver Brunner (1988). 30 Baste ver la variedad de trminos con que se calican estos mercados: posional markets, hierarchical markets, status markets, trust markets, winner-take-all markets, peer quality markets. 31 Sobre la determinacin de costos en las universidades ver Geiger (2004; cap. 2), Winston (2003), Ehrenberg (2002: cap. 1), Getz y Siegfried (1991). 32 La nocin de una carrera armamensta ha ganado amplia difusin en la literatura especializada. Winston (2000a:1) sita esta metfora en el contexto de su teora sobre la competencia en la educacin superior de la siguiente forma: El mercado de estudiantes de pregrado posee muchas similitudes con una carrera armamensta. La posicin relava de una escuela --relava a otras escuelas-determina su capacidad de atraer estudiantes y estudiantes de calidad. A su turno, dicha posicin se halla determinada, en gran medida, por el tamao de los subsidios ofrecidos a sus estudiantes (o, su equivalente, cunto sus estudiantes deben pagar por un dlar de educacin). Escuelas con alto poder de subsidio son las que ms gastan por un dlar de arancel, de manera tal que esa oferta atrae a los estudiantes de ms calidad. Para cambiar su posicin una escuela debe gastar ms o cobrar menos y tener los recursos necesarios para respaldar esta decisin. 33 Para una revisin de la literatura sobre fallas de mercado ver Ho y Sglitz (2001), Sglitz (1991). 34 Para tratamientos desde disntas perspecvas puede consultarse Duczmal (2006), Abo (2005), Dill (2003, 2002), Breneman, Pusser y Turner (2000). 35 Para una discusin de este mismo argumento en el caso chileno ver Seccin 5.4.2. 36 En contra de esta idea, Gumport (2000:85-86) sosene que la cuesn de si acaso una organizacin puede o no responder debe estar precedida por la pregunta de si acaso debe responder a cualquiera demanda proveniente de la relacin de recursos de la cual depende. Pues, de lo contrario, podra ocurrir que emerja una organizacin enteramente disnta. Para una revisin de los enfoques de adaptacin en la literatura organizacional vase Gumport y Sporn (1999:17-28). 37 Para una bibliograa eclcca sobre management de universidades vase J. Lomabrdi, Managing Universies. An Eclecc Bibliography on Universies, 2005. Disponible en: hp://thecenter.u.edu/edu05bib.html 38 El volumen editado por Amaral, Meek y Larsen (2003) incluye estudios de casos para Australia, Brasil, Finlandia, Francia, Noruega, Pases Bajos, Portugal, Reino Unido y Sud frica. Para el caso de los pases nrdicos vase Fgerlind y Strmqvist (2005) y para el caso australiano Jodie (2004). Para una revisin de tendencias globales puede consultarse Fielden (2008). 39 Con todo, tambin all se proponen diferentes medidas para reforzar y/o reformar el gobierno de las universidades. Ver Kerr (2002:13-15). Sobre la discusin contempornea de estos asuntos en los Estados Unidos ver Eherenberg (2004), Tierney (2004).

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40 Los autores proporcionan un detallado anlisis de los rankings universitarios empleados en Australia, Reino Unido, Canad y Estados Unidos de Amrica con el propsito de entregar informacin al mercado sobre la posicin relava de las instuciones en una jerarqua de estatus/calidad. Adems evalan estos rankings en relacin a cinco variables: validez, cobertura de dimensiones, comprensibilidad, relevancia y funcionalidad, concluyendo que todos ellos muestran importantes debilidades. Sobre el tema de los rankings universitarios a nivel nacional, vase adicionalmente Pascarella, Cruceb, Umbacha, Wolniaka, Kuh et al. (2004), Monks y Ehrenberg (1999), Hansmann (1998). 41 The Economist, July 26, 2003: 33-34. 42 Vase adems las publicaciones del ICHEFAP - The Internaonal Comparave Higher Educaon Finance and Accessibility Project, disponibles en: hp://www.gse.bualo.edu/org/inthigherednance/ index.html 43 Ver la literatura reseada con ocasin del anlisis del casillero 6, en parcular Kaiser, Vossensteyn y Koelman (2002) y CHEPS (2001). Asimismo, ver Verger (2008:14-20). 44 Ver OECD (2003a) y Hazelkorn (2005). 45 Ver Ehrenberg (2002:Caps. 2 y 6). 46 Ver la literatura reseada con ocasin del anlisis de los casilleros 7, 9 y, en parcular, 10. 47 Ver la literatura reseada con ocasin del anlisis de los casilleros 2 y 4. Adems Beleld y Levin (2003: Part I). Una visin contraria al argumento del deterioro del bien pblico se encuentra en Dill (2005). 48 Ver adems la literatura revisada con ocasin del anlisis del casillero 10. 49 Ver una aplicacin de este argumento a la educacin superior lanoamericana en Brunner (2005). 50 Ver Eckel y King (2006), Thelen (2004) y Stadtman (1992). 51 Se retorma este asunto ms adelante en la tercera Parte (6.2.5.). 52 Para una discusin del carcter mixto, ambiguo y complejo de la relacin pblico / privada en la educacin superior bajo la pca de la produccin de bienes pblicos y privados en los mercados (tanto a nivel nacional como internacional), ver Marginson (2006, 2005a). 53 Vese Salmi y Hauptman (2006), Garca de Fanelli (2005). Para el caso de Francia, vase Musselin (1999). Para el caso de Chile, Thorn, Holm-Nielsen, y Jeppesen (2004). 54 Para el caso australiano vase Jodie (2004). 55 Citan el caso de las universidades pblicas italianas. Al respecto ver Boo (2004). 56 Slo superado en monto por la publicidad de las grandes endas (retail) y de la industria de la telefona. El Mercurio, Economa y Negocios, 20 enero 2006, sobre la base de informacin de Megame. 57 Aunque el trmino universidades emprendedoras fue ulizado antes --ver por ejemplo Etzkowitz (1983)-- la lnea de invesgacin que se integra al dominio de anlisis de los mercados universitarios

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se despliega a parr de Clark y da lugar a una abundante produccin. Ver una seleccin en Brunner y Tille (2005: Seccin 2.8); Kirby (2006); Jacob, Lundqvist y Hellsmark (2003); Deem (2001); Pechar, Pfeer y Pra (2001); Gallagher (2000). Para el caso de Chile ver Bernasconi (2005). Para una revisin bibliogrca vase Guerrero Cano (2006). Para una revisin de la literatura sobre universidades emprendedoras desde el punto de vista de la ciencia y la tecnologa ver Rothaermel, Agung y Jiang (2006). 58 Sir Brian Follet, Vice-Chancellor(19922000), University of Warwick. Citado en Clark (2004: 1213). 59 Por ejemplo, se ha converdo en un tpico dentro de los estudios y debates de la OECD. Vase Instuonal Management in Higher Educaon (2005). 60 Por ejemplo, vase Perry y Gakin (2005), Weiler (2005), Mautner (2003), Meyer (2002), Deem (2001). 61 Se abordan en esta parte nicamente los escenarios a nivel de sistema, sin referencia a los anlisis del futuro de las instuciones universitarias como tales, que tambin ene cierto desarrollo, parcularmente en torno al papel que podran llegar a jugar las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin en la provisin de las funciones docentes y de invesgacin. Vase, por ejemplo, Atkins (2005); Levine (2000); Duderstadt (1997). 62 Ver el sio del proyecto en: hp://www.oecd.org/document/18/0,2340,en_2649_34859749_ 31245522_1_1_1_1,00.html 63 Ver Vincent-Lancrin (2004, 2004a); Larsen y Vincent-Lancrin (2002); Miller (2003); Ritzen (2006); OECD CERI (2006). 64 Respecto de la discusin europeo-connental sobre la necesidad de integrar a sus universidades al paradigma de la globalizacin y mejorar su compevidad internacional, vase Marginson y van Der Wende (2006: cap. 7), Wie (2006), Felt (2006), Wit (2005), Nokkala (2005), Vught (2004). 65 Vase Nowotny, Sco y Gibbons (2004), Gibbons (1998) y Gibbons, Limoges, Nowotny, Schwartzman, Sco y Trow (1994). 66 Todo lo cual es paradojal si se considera que Amrica Lana es una de las regiones donde los procesos de mercadizacin comenzaron ms temprano y donde han adquirido tambin mayor envergadura y una gran diversidad de expresiones. Se trata por lo mismo de un laboratorio natural para este dominio de anlisis. 67 El argumento del alojamiento (embeddedness argument) sosene precisamente que los comportamientos y las instuciones a ser analizados se hallan tan constreidas por las relaciones sociales en curso que modelarlas como independientes es un gravoso malentendido. (Granoveer, 2001:51). Este argumento, que parece de suyo evidente, ene poderosos consecuencias sin embargo. Entre otras, obliga a revisar la nocin de la competencia perfecta en mercados idealizados y a cuesonar el supuesto de que los mercados realmente existentes son meras expresiones distorsionadas de ese modelo ideal. Para un mayor desarrollo de este punto ver Fligstein (2002). 68 Como hacen explcitamente, por ejemplo, Jongbloed (2004) y Dill (2003). 69 Para una extensin de este argumento ms all de los mercados universitarios, vase Fligstein (2002).

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70 Ver los arculos referidos a los casos de Australia, Estados Unidos de Amrica, Reino Unido, Pases Bajos y Portugal en Teixeira, Jongbloed, Dill y Amaral (2004). Ver en Forest y Altbach (2006) los arculos referidos a Australia, China, Corea, Estados Unidos, Gran Bretaa, Holanda, Indonesia, Japn, Rusia y Polonia. Para el caso de Polonia ver adicionalmente Duczmal (2006a). Para el caso de Chile ver Brunner y Tille (2006) y Brunner (1997). Para el caso de la Repblica de Corea ver Kim y Ju-Ho Lee (2006, 2003). Para los casos de Kazajstn, Kirguistn, Tayikistn y Uzbekistn ver Brunner y Tille (2007). 71 Sobre la base de este po de indicadores hemos realizado en otra parte un ejercicio de benchmarking del sistema chileno. Ver Brunner (2008 c). 72 Vase Massy (2004), Dill y Soo (2004), Jongbloed (2004), Johnes (2004), as como los captulos de Teixeira, Jongloed, Dill y Amaral (2004: Introduccin, 2004: Conclusin). Asimismo Dill (2005a).

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PARTE II: DESARROLLO DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN CHILE HASTA 1990

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Captulo 3: Formacin de un sistema universitario moderno

3.1. Perodo de gestacin y consolidacin del sistema previo a 1965 El ncleo instucional bsico de la educacin superior chilena se conform a lo largo de aproximadamente un siglo, entre 1842, fecha de creacin de la Universidad de Chile, y 1956, ao de establecimiento de la Universidad del Norte. Durante este extenso perodo se crearon, en total, ocho universidades, dos de las cuales de carcter estatal y las seis restantes de naturaleza privada. Entre estas lmas, tres tuvieron origen en la accin de la Iglesia Catlica y las tres restantes poseen, desde su inicio, carcter no confesional.1 Las dos universidades estatales fueron fundadas en Sanago, ciudad capital. De las seis privadas slo la ms angua de ellas, la Universidad Catlica de Chile, tuvo su origen en esta ciudad, mientras las cinco restantes fueron establecidas en alguna de las principales ciudades fuera de la capital: Valparaso (dos), Concepcin, Antofagasta y Valdivia. A lo largo del empo, sin embargo, las dos universidades estatales fueron extendiendo su accin hacia las provincias, estableciendo sedes regionales en diversos puntos del territorio nacional. En cambio, las universidades privadas permanecieron ms o menos circunscritas a su esfera de irradiacin local, generando un nmero menor de sedes. 3.1.1. Patrn de desarrollo El patrn de desarrollo de este ncleo instucional bsico de la educacin superior chilena tuvo las siguientes caracterscas principales: - baja diferenciacin interinstucional, - alta diferenciacin intrainstucional, - orientacin netamente profesional de la enseanza ofrecida, - coordinacin provista por las jerarquas instucionales y el mercado de demandas estudianles, y - lenta expansin y modernizacin endgenamente generada. Baja diferenciacin interinstucional Las universidades chilenas aumentaron solamente de dos a ocho entre 1900 y 1956, mantenindose luego por ms de dos dcadas en esta lma cifra, mientras que en los restantes pases de Amrica Lana aumentaron ms pronunciadamente, alcanzndose el ao 1965 cifras superiores a 20 universidades en todos los principales pases de la regin: Colombia 26, Per 30, Argenna 31, Brasil 42 y Mxico 45 (Schiefelbein, 1968). Esta baja diferenciacin interinstucional se explica por el hecho de que toda creacin de una nueva instucin universitaria involucraba bajo alguna forma la parcipacin y autorizacin del estado y con el empo lleg a signicar, adems, que su sustentacin dependa del nanciamiento pblico, incluso en el caso de las universidades privadas (confesionales y no-confesionales).2

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Efecvamente, desde temprano se concibi a la educacin superior como un derecho de los individuos en condiciones de ejercerlo, correspondiendo al estado asegurar el acceso a ella a travs de las instuciones de enseanza superior. Se entenda por lo mismo que caba al estado nanciar la oferta de este servicio, asegurndose as su gratuidad para los jvenes, criterio que luego se extendi a todas las universidades en la misma medida que el estado asume de manera casi completa su nanciamiento. La necesidad de movilizar al estado --por la va de autorizaciones y del desembolso de recursos-- oper por esto como un freno para la diferenciacin interinstucional. Por otra parte, la matrcula creca en esos aos, y a lo largo de toda la primera mitad del siglo XX, de una manera acompasada, permiendo a las universidades existentes y a las pocas nuevas que se iban creando absorberla cmodamente, sin verse desbordadas por la demanda estudianl. As, la tasa bruta de escolarizacin universitaria, que en 1935 era de 1.4% respecto al grupo de edad de 20 a 24 aos, llega a 2% en 1946, para situarse en 3.5% en 1957. En estas mismas fechas, la matrcula universitaria alcanza a 6.283, 9.948 y a 20.440 alumnos, respecvamente. Asimismo inuy sobre la escasa diferenciacin instucional de la educacin terciaria, la temprana imagen de presgio alcanzada por las universidades, especialmente por las dos ms anguas que, durante casi 80 aos, compareron ellas solas la misin de imparr enseanza superior en el pas. Adems, el hecho de que la educacin superior cubriera slo a una delgadsima capa de los jvenes en edad de cursar estudios universitarios (menos de cuatro de cada cien, en 1957), contribuy a reforzar esa imagen de instuciones de excelencia, que lo eran antes que todo desde el punto de vista de su alta selecvidad. Luego, la creacin de cualquiera nueva universidad deba juscarse en funcin de este modelo de excelencia, y revesrse de una especial solemnidad. En consecuencia, la diversicacin de la enseanza superior se canaliz preferentemente hacia el interior de los establecimientos, principalmente a travs del subsistema de universidades estatales, las cuales, como veremos en seguida, extendieron sus acvidades docentes hacia las provincias y, adems, mulplicaron su oferta educacional hasta llegar a cubrir un amplio rango de carreras cortas, intermedias y largas. Alta diferenciacin intrainstucional Si bien el nmero de universidades existentes en Chile a mediados del siglo pasado era pequeo, ya en 1950 se haban creado nueve sedes regionales, las que aumentaron a diez y nueve en 1965, con localizacin en doce ciudades diferentes. Este lmo ao, el nmero promedio de alumnos en las universidades era de alrededor de 7 mil que se hallaban matriculados en 255 carreras conducentes a 153 tulos diferentes. Las dos universidades estatales ofrecan, entre ambas, un total de 163 de esas 255 carreras. Del total de alumnos matriculados el ao 1967, alrededor de un 73% cursaba estudios considerados propiamente de nivel universitario (carreras largas de 5 aos y ms), mientras que el resto seguan estudios de nivel profesional y tcnico (carreras intermedias y cortas). De las nuevas plazas creadas durante el perodo 1957-1967, 16.155 fueron creadas en Sanago, 15.394 en provincias y 5.142 en Valparaso. Lo anterior permi un fuerte crecimiento de

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la parcipacin de la matrcula regional en el total de la matrcula nacional, que pasa de representar un 25% en 1957 a representar un 45% en 1967. A su turno, entre las nuevas plazas creadas durante el perodo slo una nma fraccin (menor a 4%) corresponde al nivel de postgrado, nivel prccamente inexistente todava en 1957 (del total indicado, ms del 80% corresponda a medicina y educacin, en proporciones iguales). En cambio, el nmero de nuevos matriculados en carreras de 5 aos o ms se dobla, mientras que los niveles inferiores se mulplican por cuatro (en el caso de carreras de cuatro aos de estudio) y por doce (carreras de menos de cuatro aos de estudio). Del total de plazas nuevas creadas en estos lmos dos niveles, 84% se ofrece en provincias, conrmando que la conquista del Hinterland se hace a parr de estudios de cuatro aos y menos de duracin (Labbens, 1968). De hecho, entonces, puede concluirse que la propia conformacin del sistema de educacin superior, con su base instucional poco diferenciada, favoreci un ritmo ms alto de diversicacin interna, pues cada una de las ocho universidades deba ir hacindose cargo de las nuevas y variadas demandas que surgan en su entorno. As, en vez de formarse nuevas instuciones para responder a estas demandas, como ocurri en otras partes de Amrica Lana, ellas iban siendo acomodadas dentro del molde organizacional de los establecimientos existentes, los cuales deban diferenciarse internamente para estos efectos y abarcar tambin a las provincias en su expansin. La diferenciacin endgena o intrainstucional fue canalizndose, a su vez, por medio de la gradual mulplicacin de las facultades y, dentro de cada una de ellas, de las escuelas y unidades que imparan carreras profesionales. Con el empo esto fue consolidando un esquema organizacional universitario basado en estructuras intermedias fuertes -las facultades-- mientras que la base organizacional y la cspide de las organizaciones universitarias se desarrollaban a un ritmo ms lento y resultaban, en cualquier caso, ms dbiles que las facultades. Debilidad en la base porque, al contrario de lo que sucede en universidades de invesgacin con un cuerpo permanente de acadmicos, en estas otras universidades la escuela no es nada ms que una asociacin relavamente suelta de catedrcos que enen su ocupacin principal fuera de la universidad y se renen espordicamente para el solo efecto de combinar administravamente sus horarios de clase y la organizacin del currculo de la respecva carrera. Dicho en otras palabras, no estamos aqu frente a instuciones de base pesada (Clark, 1983: caps. 1, 3 y 6), sino que frente a organizaciones cuyo centro de gravedad se ubica en el nivel intermedio --el de las facultades-- verdadero centro de poder de la universidad y corazn de sus acvidades. Asimismo, la cspide de estas organizaciones es dbil pues el Rector carece de un equipo burocrco y opera ms bien como un inspirador y representante de la universidad, al empo que el poder efecvo lo detentan los decanos (encargados de las facultades), los cuales se renen peridicamente para dirigir la universidad, coordinar sus acvidades y reparrse los recursos. El hecho de que los procesos de diferenciacin dentro del ncleo instucional bsico de la educacin superior chilena hayan tenido lugar casi exclusivamente al interior de cada

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uno de los establecimientos, consolid esta estructura organizacional de cpula y base relavamente dbiles o livianas pero con una poderosa estructura intermedia encargada, precisamente a travs de las facultades, de regular los procesos de diferenciacin internos, acomodando a las nuevas carreras y unidades que se iban creando para responder a las demandas progresivamente ms variadas del medio. Orientacin netamente profesional Al completarse la conformacin del ncleo instucional del sistema el ao 1956, la matrcula total de las ocho universidades alcanzaba a alrededor de 20 mil alumnos matriculados en carreras largas, intermedias y cortas, de los cuales ms del 25% se hallaban inscritos en carreras de pedagoga, 15% en derecho, 11% cursaba carreras tcnicas, 7% medicina y salud y 7% carreras de ingeniera. El resto se distribua, en orden decreciente, entre las siguientes carreras: arquitectura, economa y comercio, odontologa, servicio social, agronoma (con menos de 5% cada una); administracin pblica, qumica y farmacia, veterinaria, enfermera y obstetricia (con menos de 2.5% cada una) y, con menor parcipacin, las dems carreras como artes y msica, periodismo, quinesioterapia, psicologa, ingeniera forestal. El conjunto de la matrcula se agrupaba, en suma, en carreras profesionales, semiprofesionales y tcnicas, dando a la universidad de la poca su pica sonoma docente, con nfasis en la tulacin profesional y su rgimen de ctedras, escuelas y facultades ocupadas por un cuerpo de enseantes con remuneraciones honorcas reclutados de entre los profesionales de xito en cada uno de los respecvos campos. Entre 1957 y 1967 la distribucin por reas de la matrcula muestra una reduccin de los inscritos en las carreras tradicionales (derecho y medicina) y un progresivo aumento en la parcipacin de las reas llamadas modernas: ciencias sociales y naturales, agronoma, ingeniera, tecnologas y educacin.3 En cuanto a la creacin de nuevas plazas durante el perodo 1957-1967, cerca del 75% se crea en las reas de matrcula moderna, incluyendo, como vimos, un nmero signicavo en carreras intermedias y cortas. Desde temprano se consolid asimismo en Chile un rasgo adicional, consistente en que los grados y tulos son conferidos por las propias instuciones universitarias, primero bajo el control de la Universidad de Chile y luego directamente por cada una de las universidades reconocidas ocialmente por el estado (las ocho del ncleo instucional bsico). La sola excepcin a esta regla, que se manene hasta el presente, es que el tulo de abogado es entregado formalmente por la Corte Suprema de Juscia. Coordinacin por jerarquas instucionales y demanda estudianl El ncleo instucional bsico de la educacin superior chilena se conform originariamente, durante el siglo pasado, a parr de la voluntad, entonces separada y en pugna, del poder estatal y del poder eclesisco. Aquel fund a la Universidad de Chile (1842), ste a la Universidad Catlica de Chile (1888), que ms tarde sera erigida como Universidad Poncia. La primera ejerci por un largo empo, hasta bien entrada la primera mitad del pasado siglo, un neto predominio, representando para todos los efectos al estado frente al sector

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educavo nacional (Serrano, 1994). Control el otorgamiento de grados y tulos y ejerci su superintendencia, ganando con ello en poder por el presgio que le otorgaba esta funcin. La Universidad Catlica, por su parte, represent el peso de la Iglesia y la inuencia cultural de los grupos oligrquicos, ganando para s el presgio asociado al capital social de sus estudiantes y profesores. Mientras la Universidad estatal canalizaba el ascenso de los grupos medios y daba origen a una cultura superior laica y mesocrca, la Universidad Catlica cerc educacionalmente a los hijos de la clase dominante y gener un espacio de movilidad para los grupos catlicos que buscaban profesionalizar a sus vstagos (Brunner y Cataln, 1985: 261-320). Ms tardamente, ya sobre la base de estos presgios instucionales establecidos, se fueron constuyendo las dems universidades del ncleo instucional originante de la educacin superior chilena. La Universidad de Concepcin fue creada en 1919 en la principal ciudad de la zona sur del pas, bajo la inuencia de la masonera local. En la dcada siguiente, con el patrocinio de la Compaa de Jess, se cre la Universidad Catlica de Valparaso (1928), a la que se agreg, tres aos ms tarde, la Universidad Tcnica Federico Santa Mara, constuida en esa misma ciudad con base en el legado de un importante industrial de la poca. En 1947 el estado constuy su propia Universidad Tcnica, en concordancia con las incipientes polcas de fomento de la industria nacional. Siete aos ms tarde, bajo el impulso del Gobierno pero con carcter de instucin privada, se constuy en la ciudad de Valdivia la Universidad Austral de Chile, inspirada en un esquema y con arreglo a valores ms modernos, como una instucin llamada a tener injerencia en la realidad regional, desarrollar docencia y posteriormente invesgacin en las reas ligadas al desarrollo rural, dentro de una concepcin que valorizaba asimismo las humanidades y la losoa. Por n, en 1956 se crea en Antofagasta la Universidad del Norte, con el impulso de la Compaa de Jess generado desde su matriz universitaria de Valparaso. Cada una de estas seis universidades, que vinieron a agregarse a lo largo del siglo XX a las dos ms anguas, tuvo una denida misin de origen y recibi el soporte de sus grupos de patrocinadores y sostenedores. Cada una adquiri una suerte de presgio diferencial, decreciente segn el orden temporal de su fundacin, con la excepcin de la Universidad Austral de Chile, que pronto se transform, por su modernismo original, en una suerte de expresin del progreso universitario nacional. En su conjunto, estas ocho instuciones adquirieron un lugar propio y desarrollaron su idendad en la geograa y la historia cultural del pas con plena autonoma y con el apoyo nanciero del estado, pasando a ocupar tambin una posicin en la escala de reputaciones instucionales. Evidentemente, esta lma se conforma progresivamente a medida que las nuevas instuciones van incorporndose al ncleo instucional bsico. Esencial para estos efectos resultaba el grupo de acadmicos que ellas lograban atraer y el medio social del cual reclutaban a su alumnado. Sin embargo, no exisa competencia entre ellas, ni por profesores ni por alumnos, pues entre todas se produca una verdadera divisin del trabajo, que resultaba ya bien de su localizacin geogrca ya bien del carcter social e ideolgico de su cuerpo docente y estudianl. As, por ejemplo, mientras la Universidad de Concepcin se insertaba cmodamente en una ciudad con tradicin cultural propia y poda recurrir a las

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elites profesionales de la regin para seleccionar a sus acadmicos y a los grupos sociales ms pudientes de la ciudad para reclutar a sus alumnos, en cambio las Universidades Catlicas de Valparaso y del Norte nacieron con un designio de servicio a los sectores ms modestos de las clases medias, igual que las dos universidades tcnicas --la estatal y la Federico Santa Mara-- ambas con una oferta principal de carreras intermedias y cortas volcadas hacia la capacitacin para la industria y el comercio. De esta manera, la divisin del trabajo, junto con crear una solidaridad orgnica entre las instuciones, se expresaba como una jerarqua de capitales simblicos en el plano de la cultura. Cada universidad de las ocho originales funcionaba as con independencia, con un ujo de recursos asegurado por el sco, coordinadas entre s nada ms que por la jerarqua implcita en la escala de los presgios instucionales y reparndose el mercado de las demandas estudianles en funcin de sus mundos sociales y geogrcos de referencia. Esta forma de coordinacin implcita de la educacin terciaria chilena lleg a instucionalizarse casi al mismo empo que se cerraba el ciclo de formacin de universidades pertenecientes a dicho ncleo instucional bsico. En efecto, en 1954 se crea por ley de la Repblica un Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, organismo cuya presidencia se entrega al Rector de la Universidad de Chile, reconocindose su posicin como primero entre sus pares. Dicho Consejo se encargara de poner en contacto a las universidades, de generar informacin sobre sus acvidades y deba, adems, confeccionar anualmente los planes de coordinacin de las invesgaciones tecnolgicas, dentro de los presupuestos que para ellas hayan aprobado las respecvas universidades, funcin esta lma de escasa trascendencia en aquella poca por la casi inexistencia de este po de invesgacin, o de cualquiera otra, en las universidades del pas. El estado, por su parte, no jugaba un rol acvo frente a la enseanza superior, reservando su intervencin nada ms que para el momento de la creacin de las instuciones y asegurando a todas ellas una corriente constante de recursos, los cuales eran distribuidos anualmente segn una regla implcita que combinaba el peso numrico de los alumnos de cada instucin y su ubicacin en la escala de presgios instucionales reconocida social e incluso estatalmente. Las transferencias de dicho aporte scal a las instuciones se haca de manera benevolente; es decir, sin ataduras ni control posterior sobre su uso o rendimiento, caractersca que sera la ms resaltante de dicha relacin entre el estado y el sistema de educacin terciaria de aquella poca (Brunner, 1994, 1993, 1990). Expansin lenta y modernizacin endgenamente generada As estructurada en torno a un ncleo de instuciones creadas parsimoniosamente a lo largo de un siglo, se enende fcilmente que la educacin superior chilena no haya aumentado nunca de manera explosiva su oferta de matrcula, si no hasta ya entrada la dcada de los aos 1960. Por el contrario, ella creca al ritmo de las iniciavas marginalmente incrementales de cada una de las instuciones, pasndose de cerca de 8 mil alumnos matriculados en 1940 a 15 mil en 1950 y a 20 mil en 1955. Este lmo ao, solo entre tres y cuatro jvenes de cada cien dentro del grupo de edad respecvo concurran a la universidad, la que por este slo hecho --e incluso independientemente del origen social del alumnado-- poda caracterizarse como una universidad de elites y para las elites. 10 aos despus, si bien el

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nmero de alumnos se haba incrementado fuertemente, la tasa bruta de escolarizacin superior (TBES) segua siendo extraordinariamente baja, alcanzando apenas a un 5,6% en 1965 (PIIE, 1984: 582). Organizadas casi completamente en torno a la funcin docente; orientadas casi exclusivamente a la formacin para las profesiones, las semiprofesiones y el desempeo de funciones tcnicas; desprovistas de cualquier incenvo para comper entre s y cambiar sus runas; garanzados sus recursos por el estado y reguladas nada ms que por una escala de presgios instucionales diferenciales y un mercado de demandas estudianles en lenta expansin, las universidades chilenas de mediados del siglo XX se encontraban sujetas, para innovar y modernizarse, casi exclusivamente a sus dinmicas internas; esto es, generadas desde dentro de cada una de ellas. Vivan, para decirlo con una frmula, en una ecologa altamente protectora, sin presiones ni urgencias. Sus dinmicas de cambio dependan, de manera casi absoluta, de factores endgenos, en la medida que tambin el ritmo de transferencia de recursos estatales posea una gran regularidad. Efecvamente, el gasto scal en educacin superior, expresado como porcentaje del PIB, se manene, alrededor de 1960, en torno a un 0.75%, y slo empezar a incrementarse a parr de 1965, como se ver ms adelante. Segn sosenen los analistas de la educacin superior, las dinmicas de cambio endgeno en este po de organizaciones se hallan radicadas fundamentalmente en su base; enen su origen en el incesante movimiento de especializacin y entrecruzamiento que ocurre en las diversas disciplinas, a parr del trabajo de invesgacin (Clark, 1987: cap. 44; Ben-David y Zloczower, 1962; Halsey, Aron, Trow y Dahrendorf, 1964). Por el contrario, en universidades dedicadas casi exclusivamente a transmir conocimientos, y no a producirlos, los factores endgenos posibilitantes del cambio y la innovacin se reducen a unos pocos. Primero, la existencia de liderazgos fuertes de cambio; segundo, la aparicin de conictos intrainstucionales que obligan a negociar transformaciones para acomodar los intereses de los grupos contendientes; tercero, el surgimiento de ncleos innovavos o de agentes rebeldes al interior de la organizacin. Como hemos visto, las universidades chilenas de la poca no eran instuciones de invesgacin. Su comedo casi nico era la enseanza de las profesiones y la cercacin de los respecvos estudios, tareas ambas que guardan una relacin ms bien conservadora con el conocimiento. De all que las fuentes del cambio deban encontrarse en otra parte, que puede o bien ser un entorno turbulento que impacta sobre ellas, obligndolas a adaptarse, o bien polcas que intervengan sobre la operacin de las instuciones, modicando sus estructuras organizacionales o su comportamiento. Ni lo uno ni lo otro se observa en la sociedad chilena de aquella poca. El entorno en que operan las universidades era relavamente estable y ellas se protegan del medio externo, adems, con el cerco de su autonoma, la que se hallaba polco-estatalmente consagrada. De otro lado, el estado no intervena en el mbito de la educacin terciaria sino para autorizar nuevas instuciones y para canalizar recursos scales hacia el conjunto de ellas, ujo que --como dijimos anteriormente-- se manene estable en el empo e, incluso, aumenta progresivamente.

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As, en el caso chileno, las universidades disponan solo de las fuentes endgenas de cambio, limitadas adems --por ausencia de invesgacin en las disciplinas-- a solo unos pocos expedientes. Posibilidades y lmites: factores endgenos de cambio e innovacin Un primer factor con potencial de cambio endgenamente generado es la existencia de autoridades innovadoras; es decir, de lderes organizacionales capaces de imponer por medio de su autoridad personal cambios en la estructura o el funcionamiento de las universidades. De hecho, en cada uno de los ocho establecimientos pertenecientes al ncleo instucional bsico es posible idencar Rectores que desempearon este papel y que, por tal concepto, fueron acvos promotores del cambio, especialmente en los momentos del origen de la instucin o en coyunturas especcas favorables para introducir innovaciones. Ms generalizadamente se observa en varias de estas universidades --a lo largo de su historia-- la presencia de lderes innovadores; es decir, acadmicos revesdos de especial autoridad y presgio y de una voluntad determinada de realizar un proyecto de cambio o transformacin. Parcular importancia revis el papel de este po de lderes en los procesos de instucionalizacin de algunas ciencias y de la invesgacin cienca en las dos ms anguas universidades del pas; como muestran, por ejemplo, los estudios sobre la creacin de la Facultad de Ciencias de la Universidad de Chile y sobre la implantacin de la disciplina de la sociologa en las Universidades de Chile y Catlica de Chile.5 De hecho, igual como ocurri en otros pases de Amrica Lana, la instalacin de las ciencias en las universidades chilenas se debi, inicialmente y durante dos o tres dcadas, al rol pionero de ciencos extranjeros y de sus discpulos locales, los cuales operando en el medio ambiente relavamente hosl de unas instuciones exclusivamente docentes fueron abrindose paso y legimando este nuevo po de acvidad en el seno de sus instuciones. En segundo lugar, caba esperar que algunos conictos internos en las instuciones universitarias pudieran servir como detonantes de cambios en la propia organizacin, en la distribucin de las inuencias y del poder o en la orientacin de sus acvidades. Sin embargo, al observar la historia de cada una de estas instuciones se ver que, en general, ellas no experimentaron este po de conictos originantes de innovaciones hasta ms tarde, segn se ver en la prxima seccin, con excepcin de las querellas a que daba lugar la accin de los innovadores a que nos referimos hace un momento. Cmo explicar la ausencia de esta clase de conictos --los generadores de cambio organizacional-- al interior de nuestras universidades? No es este un fenmeno que haya sido bien estudiado por la historiograa nacional, por lo cual solo es posible avanzar aqu algunas hiptesis. La primera, y central, ene que ver con la capacidad reguladora del conicto potencial que desempeaban las facultades, al segmentar la organizacin en un conjunto de reas aisladas entre s, cada una provista de suciente autoridad y recursos para ejercer un control relavamente ecaz sobre su propio campo de operacin. La facultad, segn esta hiptesis, inhibe estructuralmente el conicto, al dividir la organizacin en partes separadas, las que quedan as sujetas a su

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dinmica interna de evolucin. Un conicto con potencial innovador en una facultad no logra traspasar las fronteras de sta y, cualquiera sea su resultado, permanece encerrado en los lmites de esa unidad. En seguida, como vimos antes, estas organizaciones carecen de una base pesada, lo cual implica que no hay agentes poderosos de cambio sino slo, en el mejor de los casos, individuos innovadores con suciente capacidad para imponer su personal proyecto de cambio. La base instucional de la universidad exclusivamente docente es una base atomizada, donde la ctedra no es, como pudo ser en Alemania, una unidad estructural sino, ms bien, una mera adscripcin administravo-curricular delegada en un profesional que se vincula transitoriamente con la organizacin. En estas condiciones, ser catedrco es meramente un rol temporal que se desempea en la sala de clase y de cuyo presgio se goza en la sociedad. Pero no constuye una posicin organizacional dotada de intereses especcos y, por ende, generadora de potenciales estrategias de poder y de cambio. Lo cual nos lleva al tercer factor potencial de cambio endgeno, que son los ncleos innovavos y los agentes rebeldes al interior de la organizacin. Ya decamos hace un momento que los catedrcos no ocupan propiamente una posicin en el campo organizacional, es decir en la base de la instucin, si no que meramente desempean un rol adscrito en la divisin administrava del trabajo docente. Esta situacin fue la ms comn hasta comienzos de la segunda mitad del pasado siglo, momento a parr del cual, especialmente en la Universidad de Chile y en medida menor en la Universidades Catlica de Chile y de Concepcin, empieza a surgir, en medio de los catedrcos y en unas pocas facultades, la gura del profesor (habitualmente joven) de jornada completa, que ocupa una posicin a la vez estructural y conquistada por mritos, en el sendo de una carrera meritocrca o de logro profesional. Esta nueva gura, que generalmente corresponde a la de un joven acadmico formado en el extranjero, donde ha realizado sus estudios de postgrado ponindose en contacto con las prccas de una organizacin universitaria moderna y con la cultura de una moderna profesin acadmica, se inserta disonantemente en el medio universitario local controlado por las facultades y organizado en torno al rol adscrito del docente tradicional (catedrco). La existencia de unos pocos ncleos acadmicos de este po, imbuidos de una cultura profesional basada en el logro y en el desempeo exclusivo de las funciones universitarias, que pretenden vivir no solamente para la universidad sino de ella, los convierte automcamente en una amenaza innovava dentro del molde organizacional de la universidad tradicional. Su posicin en el campo organizacional los dota, adems, de intereses especcos y los convierte, a poco andar, en potenciales grupos contendientes frente al poder de los incumbentes, o sea, de aquellos que bajo la autoridad del decano de la facultad controlan los recursos organizacionales. De hecho, signicavas innovaciones modernizadoras se originaron en la accin estratgica de dichos grupos contendientes, como muestra un estudio sobre los enclaves de la profesionalizacin acadmica tarda (Brunner y Flissch, 1983: cap. X) y su aplicacin a diversas situaciones en las universidades chilenas (Brunner, 1988a; Fuenzalida, 1963).

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Un papel similar han desempeado a lo largo de la historia de las universidades lanoamericanas los agentes rebeldes encarnados principalmente por los movimientos estudianles y sus asociaciones. De hecho, los estudiantes --a diferencia de los catedrcos adscritos administravamente para ejercer su rol dentro de la divisin del trabajo docente-- ocupan posiciones en una estructura, por lo menos en la doble dimensin de la relacin pedaggica y de la autoridad organizacional, llegando a idencarse fuertemente con su instucin y los propios intereses gremiales. Ellos, en realidad, son en la universidad tradicional el nico segmento relavamente permanente dentro de la organizacin, junto con los empleados y trabajadores que, sin embargo, estn al margen de la operacin central. Los dems agentes permanentes ocupan las escasas posiciones de autoridad --el Rector y algunos decanos-- y son habitualmente menos propensos al cambio pues se hallan limitados por los intereses inmediatos de los roles que desempean. Lo anterior explica que, en este po de universidad, los estudiantes puedan converrse, bajo condiciones de contexto propicias, en agentes rebeldes que desencadenan o introducen innovaciones y novedades. De hecho, as ocurri en Amrica Lana durante las primeras dcadas del siglo XX, a parr del movimiento de Crdoba de 1918 (Portanero, 1978). Y as volvera a ocurrir nuevamente en la dcada de los 60 del siglo pasado, con ocasin del movimiento reformista al que nos abocaremos en el siguiente Captulo (3.2.). Tampoco debiera sorprender que en coyunturas propicias de conicto, el movimiento estudianl haya podido establecer alianzas o desarrollado estrategias convergentes con los ncleos innovadores compuestos por los nuevos acadmicos profesionalizados, puesto que ambos encuentran --desde sus respecvas posiciones organizacionales-- movos sucientes para combinar sus esfuerzos de cambio e impulsar sus respecvos intereses posicionales.6 3.1.2. Balance del perodo En suma, puede decirse que en el caso chileno su sistema de educacin terciaria se consolida tardamente al completarse la conformacin de su ncleo instucional bsico compuesto por slo ocho universidades. El perodo de formacin de este ncleo instucional se exende a lo largo de casi 120 aos, perodo durante el cual se alcanza apenas una tasa bruta de escolarizacin superior de alrededor de 5% del respecvo grupo de edad. Las universidades formadas durante este empo aspiran a obtener y obenen un cierto grado de igualdad, independientemente de su estatuto jurdico que las disngue como universidades estatales, universidades privadas confesionales (catlicas) y universidades privadas laicas. Todas terminan percibiendo recursos del estado, recursos que forman la casi totalidad de su presupuesto, y reciben --junto con el reconocimiento ocial de su autonoma-- el derecho a expedir tulos profesionales y grados acadmicos. La escasa diversicacin interinstucional se compensa con un alto grado de diferenciacin interna o intrainstucional que opera bsicamente en dos sendos. Por un lado, las universidades existentes mulplican su oferta de carreras y de tulos, cubriendo todo el rango de la formacin postsecundaria, desde el nivel del postgrado (aunque tardamente) hasta el nivel de las carreras tcnicas cortas. Por otro lado, las universidades estatales, y en menor grado las privadas, salen a la conquista de la provincia, estableciendo sedes en las mayores ciudades a lo largo del territorio nacional.

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Lo anterior explica, asimismo, la relava modernidad de la matrcula de las universidades chilenas de esa poca, que en lo fundamental se debe a la inclusin de las carreras de pedagoga dentro de los establecimientos universitarios, al sostenido incremento de la matrcula de ciencias sociales y en carreras intermedias y cortas del rea de ingenieras y tecnologas. Con todo, las universidades fundantes del ncleo instucional bsico no desarrollan de manera sistemca, sino a parr de 1957, el nivel de estudios de postgrado, que comienza a desenvolverse en las reas de medicina y de educacin bajo la forma de cursos especializados de postulacin. Asimismo, la matrcula de pregrado en el rea de las ciencias naturales aparece recin en los aos 50 del pasado siglo y ene inicialmente un ritmo lento de crecimiento. Se est pues en Chile, hasta 1960, frente a un sistema de enseanza superior conformado por instuciones universitarias exclusivamente docentes y profesionales, que funcionan en torno a la estructura de las facultades y en base a un cuerpo acadmico integrado por catedrcos de honor, que dedican una parte marginal de su empo a las labores universitarias. La coordinacin interinstucional ene lugar sobre la base del mercado de demandas estudianles, las que se orientan en funcin de la escala de presgio de las instuciones y de la localizacin geogrca de sus casas matrices y sedes. Al interior de las universidades son las jerarquas superiores docentes --i.e., los catedrcos-- junto con las autoridades centrales y de las facultades las que deciden el curso de sus instuciones y sus comportamientos y relaciones con la sociedad. El estado no interviene mediante polcas explcitas en la conduccin y coordinacin de la educacin superior, limitndose a autorizar o patrocinar la creacin de nuevas instuciones y a asegurar la gratuidad de la enseanza mediante la provisin de los fondos requeridos para la operacin de las universidades y de sus sedes provinciales. 3.2. Reforma y modernizacin: 1967-1973 El hecho de que el epicentro del mulfacco proceso de reforma universitaria desencadenado en Chile el ao 1967 se ubicara en las dos principales Universidades Catlicas del pas --en Sanago y Valparaso-- obliga a preguntarse por este origen que podra considerarse peculiar. Resulta, sin embargo, que estas dos universidades eran basones conservadores dentro del ncleo instucional bsico de la educacin terciaria chilena. Mientras en la principal universidad estatal, la Universidad de Chile, se mulplicaban los grupos innovadores y, al mismo empo, el rectorado era ejercido por lderes modernizadores, en las dos Universidades Catlicas predominaba en cambio un clima tradicionalista, especialmente en la Universidad Catlica de Chile. Las respecvas rectoras eran ejercidas por Obispos que representaban el ala ms conservadora de la Iglesia Catlica y los escasos grupos innovadores existentes, como el de los arquitectos en la Universidad Catlica de Valparaso, se encontraban relavamente aislados.

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En las dems universidades el panorama era disnto. La Universidad de Concepcin haca ya empo haba iniciado un proceso de modernizacin endgeno, adaptando su organizacin de acuerdo al modelo norteamericano de una universidad de invesgacin. Las universidades ms nuevas, como las del Norte y la Austral, haban nacido a la vida durante la dcada del 50 con una concepcin inicial ms moderna, aquella orientada a servir a la comunidad regional de menores recursos y sta llamada a converrse desde su fundacin en una universidad propiamente acadmica y de invesgacin. Las restantes dos universidades (la Tcnica del Estado y la Tcnica Federico Santa Mara) tenan una naturaleza de suyo diferente, pues se especializaban en un campo especco de carreras y reclutaban a sus alumnos en sectores de clase media y grupos urbanos ascendentes. En n, slo las dos Universidades Catlicas tradicionales se encontraban situadas en una zona altamente vulnerable, desde el punto de vista de su evolucin interna y de los procesos de cambio que estaban ocurriendo a su alrededor (Brunner y Cataln, 1985: Estudio 4). Efecvamente, el entorno de ambas universidades haba empezado a volverse turbulento desde el momento en que: (a) la propia Iglesia Catlica haba iniciado un rpido proceso de aggiornamiento bajo la inspiracin del Papa Juan XXIII, que conducira al Concilio Vacano II y, en el terreno propiamente universitario, a propsito de la Declaracin de Buga patrocinada por la Conferencia Episcopal de Amrica Lana, que tomaba una posicin avanzada en materias de enseanza superior; (b) simultneamente, el pardo polco representavo de la cultura catlica progresista en Chile, el Pardo Demcrata Crisano, haba llegado al Gobierno el ao 1964 dentro de una coyuntura electoral que le haba permido obtener un amplio respaldo ciudadano, parlamentario y de la opinin pblica nacional para su programa de reformas y modernizacin de la sociedad chilena (Ree, 2007: cap. 3). Frente a dicha situacin, que se vera reforzada por un creciente acvismo social y una toma de posicin favorable a los cambios por parte de la propia Iglesia Catlica chilena y su Jerarqua, las Universidades Catlicas tradicionales se encontraron de pronto aisladas, puestas a la defensiva y en manos de un sector de la Iglesia y de la sociedad chilena que representaban el pasado oligrquico y a un catolicismo puramente sacramental, conservador y tradicionalista. Estas caracterscas eran especialmente notables en el caso de la Universidad Catlica de Chile. En ambos establecimientos universitarios catlicos, adems, el movimiento estudianl vena siendo conducido desde haca unos pocos aos por agrupaciones estudianles adscritas al catolicismo progresista y la democracia crisana, lo que le llevaba a reivindicar reformas que chocaban con el tradicionalismo conservador de la autoridad y de las facultades. Las iniciavas innovadoras que haban tenido lugar en ambas universidades --como aquellas impulsadas por el grupo de arquitectura de la Universidad Catlica de Valparaso y por los grupos innovadores de algunas facultades de la Universidad Catlica de Chile (especialmente en la Facultad de Economa y Ciencias Sociales y en las Facultades de Ingeniera y Medicina)-- se perciban nada ms que como iniciavas aisladas y circunscritas a unas pocas unidades acadmicas, sin capacidad de afectar al conjunto de la organizacin universitaria ni de cambiar la orientacin tradicionalista de sus autoridades superiores.

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Por lo mismo, fue en estas universidades donde el movimiento estudianl, en complejas alianzas con acadmicos innovadores o con grupos de profesores de inclinacin favorable a la democracia crisana, pudieron converrse en efecvos agentes rebeldes, apuntando sus demandas hacia el cambio de las estructuras de autoridad de sus universidades y exigiendo la remocin y sustucin de sus ocupantes. Los elementos exgenos jugaron en estas circunstancias en favor de las fuerzas contestatarias internos. El gobierno Demcrata Crisano (1964-1970) apoy las demandas de cambio de los estudiantes, sin intervenir directamente, pero tolerando la accin de los reformistas, incluso durante la fase ms aguda que desemboc en la ocupacin y paralizacin de acvidades en ambos establecimientos catlicos. La Jerarqua de la Iglesia Catlica chilena alent la necesidad del cambio en sus dos principales universidades y, eventualmente, tuvo que interceder en favor de los rebeldes ante la Santa Sede. Esta lma, en conversaciones con el Gobierno de Chile, dio la autorizacin nal para que los cambios pudieran producirse y encomend a la Jerarqua eclesisca local encontrar las formas para acelerar dicho cambio y abrir las puertas a una eleccin democrca de las nuevas autoridades universitarias. La accin iniciada en las dos Universidades Catlicas se expandi luego, como las ondas en el agua, hacia el resto de las instuciones universitarias del pas, en todas las cuales los estudiantes exigieron y obtuvieron parcipacin en el gobierno de sus universidades, abriendo las compuertas para que en cada una de ellas pudieran desarrollarse procesos organizacionales de modernizacin y de apertura hacia el acceso de un mayor nmero de jvenes. En la dimensin temporal diacrnica, la fase lgida del proceso reformista --aquella que se completara con la denominada democrazacin del gobierno de las universidades-- tom entre tres meses y dos aos, momento a parr del cual, en cada una de las instuciones, se llev adelante un proceso de reforma centrado en la organizacin acadmica y la vinculacin de la universidad con su entorno social. 3.2.1. Principales efectos de la reforma universitaria Seis son los efectos ms interesantes que cabe analizar desde el punto de vista del impacto de los procesos reformistas sobre el desarrollo de la educacin superior chilena: - Carcter endgeno de la reforma y su incidencia sobre las relaciones entre el estado y la educacin terciaria, - Expansin de la matrcula, - Profesionalizacin acadmica, - Creacin de una base profesional para la invesgacin, - Mayor complejidad de la organizacin y el gobierno acadmicos, - Los fenmenos de polizacin universitaria.

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Carcter endgeno de la reforma Como se acaba de sealar, el proceso de reforma de 1967 se inicia en circunstancias externas que favorecen la efecvidad de las estrategias internas de cambio. Pero son estas lmas, y no aquellas, las que ponen en marcha el proceso y explican sus orientaciones bsicas. Dicho en otras palabras, el proceso reformista no corre por cuenta del gobierno y sus polcas ni se desencadena, tampoco, a parr de acciones externas a las instuciones. Aquel y stas hacen posible que el proceso se ponga en marcha y lleve a cabo, pero sus principales dinmicas son endgenas y adquieren, por lo mismo, modalidades especcas en el caso de cada establecimiento. Incluso, la reforma universitaria del ao 1967 no llega a involucrar directamente la relacin entre el estado y el sistema de educacin superior, que permanece intocada a lo largo de estos aos y hasta el golpe militar de 1973. En efecto, los reformistas de la poca apenas plantean cuesones que trascienden el marco de sus propias instuciones, rearmando a cada paso la autonoma de sus establecimientos, la gratuidad de la educacin superior, y la necesidad de que el estado aumente las transferencias en benecio de la expansin y modernizacin de la enseanza superior. Slo en 1970, al producirse el trmino del Gobierno Demcrata Crisano y el triunfo electoral de la Unidad Popular que llevara a un dirigente del Pardo Socialista a la Presidencia de la Repblica, se negocia entre las fuerzas polcas en pugna un estatuto constucional de garanas, que comprende tambin a las universidades. De acuerdo con dicho estatuto de garanas7 se refuerza en la Constucin Polca del Estado el carcter autnomo de las universidades, medida que buscaba evitar que el gobierno pudiera intervenir en el futuro en su conduccin. En efecto, se consagra en la Constucin (arculo 10, N 7) que: Las universidades estatales y las parculares reconocidas por el estado son personas jurdicas dotadas de autonoma acadmica, administrava y econmica. Corresponde al estado proveer a su adecuado nanciamiento para que puedan cumplir sus funciones plenamente, de acuerdo a los requerimientos educacionales, ciencos y culturales del pas. EI acceso a las universidades depender exclusivamente de la idoneidad de los postulantes, quienes debern ser egresados de la enseanza media o tener estudios equivalentes, que les permitan cumplir las exigencias objevas de po acadmico. El ingreso y promocin de profesores e invesgadores a la carrera acadmica se har tomando en cuenta su capacidad y aptudes. El personal acadmico es libre para desarrollar las materias conforme a sus ideas, dentro del deber de ofrecer a sus alumnos la informacin necesaria sobre las doctrinas y principios diversos y discrepantes. Los estudiantes universitarios enen derecho a expresar sus propias ideas y a escoger, en cuanto sea posible, la enseanza y tuicin de los profesores que preeran.

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En breve, se buscaba asegurar, frente a una nueva coalicin polca que llegaba al gobierno sobre la base de un programa que se autodeclarada socialista y revolucionario, las condiciones bsicas que hasta ese momento haban caracterizado a la educacin superior chilena: autonoma irrestricta de las instuciones, nanciamiento garanzado por parte del estado, pluralismo interno, libertad de ensear y estudiar, seleccin por mritos de estudiantes y profesores. En cambio, no hubo durante el perodo que nos ocupa (1967-1973) ningn intento serio por legislar sobre la educacin superior en su conjunto, o para alterar el patrn tradicional de relaciones entre sta y el estado. La reforma universitaria fue, entonces, un proceso endgenamente generado; esto es, conducido y aplicado de acuerdo a las condiciones prevalecientes en cada instucin en un marco de condiciones externas favorables para su desarrollo. Inicialmente se vio esmulado por un clima cultural parcularmente propicio en el caso de las universidades catlicas tradicionales (Brunner, 1985a). Y cont tambin con un clima polco propicio a lo largo de su desarrollo, el cual hizo posible que el Gobierno no solo miraran con buenos ojos este proceso sino que adems lo apoyara aumentando sustancialmente las transferencias de recursos scales en benecio de las ocho instuciones universitarias. En efecto, entre 1965 y 1973, el gasto pblico en educacin superior aument en relacin al PIB de 0,99% a 2,11%, llegando este lmo ao a representar un alrededor de un tercio del gasto pblico total en educacin (Arriagada, 1989). Ms adelante se ver como este aumento de recursos sirvi para nanciar los objevos de la reforma y a qu nes se desnaron. Por ahora conviene subrayar que tal incremento del subsidio pblico reeja --de manera que casi no necesita subrayarse-- la mantencin del pacto histrico entre el estado y las universidades segn el cual aquel aumentaba generosamente las transferencias a las universidades en tanto que stas retenan plenamente su autonoma, consagrada ahora constucionalmente, y disponan de aquellos recursos de acuerdo a su libre voluntad y decisiones. Expansin de la matrcula Uno de efectos ms visibles del proceso reformista consis en la apertura de stas a un ms rpido incremento de la matrcula. Las ocho universidades se vieron envueltas, aunque de manera diversa como veremos ms adelante, en este comn proceso expansivo, el que se debi a la conjuncin de tres factores. Primero, la mayor disponibilidad de recursos scales debida a polcas expansivas del gasto scal, especialmente durante la segunda fase de la Reforma, o sea, bajo el Gobierno de la Unidad Popular (1970 - 1973). Segundo, el mecanismo de clculo para la asignacin de estos recursos que, gruesamente, dependa de una combinacin entre el patrn histrico de distribucin (la asignacin del ao anterior como antecedente para la asignacin durante el prximo) y el nmero de alumnos matriculados por cada universidad (de modo tal que la fuente de legimidad para aumentar los aportes directos del estado a las universidades reposaba, en lma instancia, en el nmero de alumnos inscritos).

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Tercero, el propio proyecto ideolgico de la Reforma que pona nfasis en la necesidad de democrazar el acceso a la enseanza superior mediante el ofrecimiento de un mayor nmero de vacantes a los estudiantes egresados de la educacin secundaria. Este lmo punto es importante. En efecto, no se trata nada ms de que haya exisdo una ideologa expansionista en el seno de las universidades reformadas sino que, simultneamente, se estaba produciendo en Chile un notable incremento de la matrcula de la enseanza secundaria. Esta pasa de 148.444 alumnos en 1965 a 302.100 en 1970 y a 445.862 en 1973, con la consiguiente elevacin de la tasa de parcipacin respecto del grupo de 15 a 19 aos de edad que en esos tres momentos se sita en 17.5%, 32.8% y 42.9%, respecvamente. El resultado combinado de estos efectos signic que, mientras durante la poca de consolidacin del ncleo instucional bsico doblar la matrcula total de enseanza superior (de 6 a 12 mil alumnos) tom casi 15 aos, y luego casi 10 aos para pasar de 20 mil matriculados (1957) a 40 mil (1965), en cambio durante los siete aos del perodo de la reforma (1967-1973) la matrcula aument casi tres veces, pasando de 55 mil a 145 mil. A su vez, la tasa bruta de escolarizacin superior se increment de 7.1 % a 16.8% durante este perodo, lo cual representa el trnsito desde un sistema elista a uno ya en fase de masicacin (Trow, 1974, 2000). El mayor y ms rpido crecimiento de la matrcula se produce entre los aos 1970 y 1973, que coincide asimismo con la poca de mayor crecimiento del gasto pblico en educacin. A la vez, el mayor crecimiento es absorbido principalmente por las universidades estatales, llevando a una gradual cada de la parcipacin de la enseanza superior privada en el total de la matrcula de la enseanza superior. En efecto, de las 90.010 matrculas nuevas que se reclutan durante el perodo de la Reforma (1967-1973), a la Universidad de Chile corresponde la creacin de 38.787 (43.1%) y a la Universidad Tcnica del Estado de 23.791 (26.4%). Es decir, ambos establecimientos estatales contribuyen con alrededor de un 70% de la nueva matrcula generada por el sistema en su conjunto. Entre las universidades parculares, slo la Universidad de Concepcin presenta un crecimiento fuerte de su matrcula, aportando un 16% de la nueva matrcula total. En cambio, si se toma como base el ao 1967 (ndice 100), en tal caso el crecimiento ms alto de la matrcula se observa en la universidad ms nueva (la Universidad del Norte) y en las instuciones tcnicas que ofrecen carreras intermedias y cortas. En cuanto a las restantes, crece ms aceleradamente la matrcula en la Universidad de Concepcin que, entre las privadas impulsa la polca ms fuertemente expansiva, en tanto que las Universidades Catlicas de Sanago y Valparaso manenen polcas relavamente selecvas, igual que la Universidad Austral de Chile. Caso aparte es el de la Universidad de Chile, la cual aporta el mayor nmero de nuevas matrculas que se generan durante el perodo pero, en cambio, crece a un ritmo moderado y pierde, incluso, algunos puntos de parcipacin dentro de la matrcula total del sistema. En efecto, en 1967 ofreca un nmero levemente mayor a la mitad de la matrcula nacional mientras que en 1973 parcipa con un 45.2%. En cuanto a la evolucin de la matrcula por reas del conocimiento, ella presenta algunos cambios signicavos durante este perodo. Las carreras tradicionales --derecho y salud-que todava el ao 1957 comprendan casi un tercio de la matrcula total, abarcan el ao 1973

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menos de un 14%, mientras que el rea de las ingenieras y tecnologas --comprendiendo carreras intermedias y cortas-- alcanza este lmo ao una parcipacin cercana al 30%. Tambin crece durante este perodo la parcipacin de las ciencias sociales y de las ciencias naturales y matemcas, en tanto que la matrcula del rea de educacin se manene constante por encima de un cuarto de la matrcula total. En suma, durante el perodo reformista se observa una relava connuidad de la tendencia hacia la modernizacin de la matrcula, proceso que, como tuvimos oportunidad de ver, se haba iniciado ya antes de 1957. Profesionalizacin acadmica Al iniciarse el proceso de Reforma Universitaria slo un reducido nmero de docentes se hallaba contratado en rgimen de jornada completa. Segn datos esmavos, el nmero de profesores de jornada completa alcanzaba en la Universidad de Chile a alrededor de 32% el ao 1966 y, en el caso de la Universidad Catlica de Chile, a alrededor de 17% el ao 1967.8 En esta lma Universidad, los profesores de jornada completa aumentan a ms del doble entre 1967 y 1973, al empo que en las dems universidades los docentes e invesgadores de jornada completa alcanzan el ao 1973 los siguientes porcentajes dentro del total del cuerpo acadmico: Universidad Tcnica del Estado, 29%; Universidad del Norte, 56%; Universidad Catlica de Valparaso, 48%; Universidad de Concepcin, 50%; Universidad Austral de Chile, 52%.9 En otras palabras, al ponerse n al proceso reformista, ste haba transformado la sonoma organizacional de la mayora de las instuciones universitarias, empujando a ms de la mitad del cuerpo acadmico --en cada una de ellas-- a pasar desde un rgimen de docentes adscritos a un rol temporal de enseanza al rgimen de acadmicos profesionalizados con una posicin permanente dentro de su respecva universidad. Seguramente ste es el cambio ms signicavo que trajo consigo el proceso reformista. Pues en virtud de l, la propia organizacin de las universidades adquiere una nueva dinmica, al converrse denivamente en el hogar de una profesin independiente, la de los acadmicos con sus propios intereses posicionales y sus subculturas especcas de disciplina en el caso de los invesgadores o como enseantes en el caso de los docentes. La profesionalizacin acadmica absorbi la mayor parte de los recursos adicionales transferidos por el estado a las universidades, los que crecieron de $10.466.120 en 1967 a $16.439.100 en 1970 y a $28.284.880 en 1973 (expresado en miles de pesos de 1986). Durante el mismo perodo, sin embargo, el gasto scal por alumno de pregrado aument (en pesos de 1986) slo de $188 mil en 1967 a $194 mil en 1973,10 reejando el fuerte incremento experimentado por la matrcula estudianl. Creacin de una base profesional para la invesgacin La Reforma instucionaliz denivamente la invesgacin cienca y tecnolgica en las universidades que componen el ncleo instucional del sistema, desarrollando en ellas las capacidades ya establecidas y dotando al resto con invesgadores al menos en unas pocas reas. En general, cuatro de las ocho universidades quedaron con una interesante

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capacidad instalada de invesgacin, parendo por la Universidad de Chile seguida de las Universidades Catlica de Chile, de Concepcin y Austral de Chile. Comenzando por el rea de las ciencias mdicas y biolgicas, la de mayor tradicin de invesgacin en las dos universidades ms anguas del pas, se desarrollaron adicionalmente nuevas acvidades de invesgacin en diversas disciplinas de las ciencias sociales (en economa, sociologa y, ms dbilmente, en ciencias polcas y antropologa) y se establecieron ncleos de invesgacin en algunas reas tecnolgicas ligadas a la enseanza de las ingenieras y la agronoma, en las dems disciplinas bsicas (sica, qumica y matemcas) y en algunas reas de las humanidades y de la educacin. Asimismo, se crearon diversos centros interdisciplinarios de invesgacin, especialmente en materias relacionadas con el desarrollo del pas (urbanismo, desarrollo rural, educacin, estudios socio-econmicos, laborales). Igualmente, durante la primera fase de la Reforma (1967-1970) se aprob la creacin de una Comisin Nacional de Invesgacin Cienca y Tecnolgica (CONICYT) que vendra a dar mayor atencin e impulso pblicos a la invesgacin cienca, canalizando asimismo la cooperacin internacional hacia este campo y apoyando la formacin de jvenes invesgadores chilenos en el extranjero. La mayor atencin otorgada a las acvidades de Invesgacin y Desarrollo (I+D) se expres tambin en un mayor gasto dedicado a dichas acvidades, que en 1965 representaba un 0.25% del PIB, pasando a representar en 1967 un 0.36%; el ao 1970 un 0.37% y el ao 1973 un 0.36%, luego de alcanzar porcentajes superiores a 0.40% durante los aos 1971 y 1972.11 Tambin durante estos aos adquieren parcular importancia algunos programas de cooperacin internacional en el mbito de la ciencia y tecnologa, como crditos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en favor de las universidades chilenas para la modernizacin de sus plantas sica y acadmica y los programas de donaciones de la Fundacin Ford y otras agencias privadas. En cualquier caso, el ao 1973 Chile ocupaba la sexta posicin entre los pases del Tercer Mundo con mayor nmero de publicaciones ciencas de corriente principal, con 384 arculos anuales. Del total de arculos originados en Chile ese ao, un 75% correspondi a la Universidad de Chile y un 14% a la Universidad Catlica de Chile, con parcipacin decreciente, adems, de las Universidades de Concepcin, Austral de Chile y Tcnica del Estado. Al comenzar la Reforma, y considerando el perodo que cubre los aos 1965-1969, la Universidad de Chile haba publicado en esos 5 aos un 83% de los arculos registrados internacionalmente, la Universidad de Concepcin un 8% y la Universidad Catlica de Chile un 4% (Krauskopf y Pessot, 1980). Mayor complejidad de la organizacin y el gobierno acadmicos La Reforma Universitaria naci como una reaccin frente al po de gobierno paternalistatradicional imperante especialmente en las Universidades Catlicas ms anguas. Por eso, su efecto ms visible --y tambin el ms debado-- fue la llamada democrazacin interna de las universidades; es decir, la adopcin de un modelo de gobierno que, en todas las universidades, aunque con especicidades propias en cada una, consagr la parcipacin

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ponderada de los tres estamentos --acadmico, estudianl y del personal no-acadmico-reservando al primero el mayor peso en la eleccin de las autoridades unipersonales y en la integracin de los organismos colegiados de direccin. Dicho en pocas palabras, se cre un po de gobierno universitario que descansaba, en general, sobre la existencia de un claustro soberano donde parcipan los acadmicos preferentemente, pero donde intervienen tambin los representantes estudianles y de los trabajadores y empleados no acadmicos de las universidades. El claustro elige al Rector, recibe su cuenta anual y aprueba las reformas de los estatutos instucionales. Adems se establece una red de organismos colegiados de carcter deliberavo y resoluvo, los cuales contrapesan el poder rectorial y, en algunos casos, llegan incluso a entrabar la expedita y ecaz conduccin de los asuntos instucionales. Sin embargo, la estructura clave de poder dentro de las universidades no fue tocada, mantenindose su centro de gravedad en las facultades. Por encima de las facultades se fortalece el poder administravo del Rector, al crearse equipos rectoriales de carcter permanente y relavamente burocrazados, los que se encargan del manejo de los asuntos acadmicos, econmicos, administravos y de extensin de las instuciones. Por debajo de las facultades se promueve asimismo una nueva organizacin, mediante la adopcin generalizada del departamento en sustucin del viejo rgimen de ctedras. Los departamentos adquieren mayor vitalidad all donde renen a grupos acadmicos ms altamente profesionalizados que desempean simultneamente acvidades de invesgacin y docencia. Y se vuelven ms runarios y administravos all donde slo coordinan la divisin del trabajo de enseanza dentro de las escuelas netamente profesionalizantes. A la vez, en varias universidades los departamentos con mayor dedicacin a la invesgacin se agrupan en instutos, los cuales realizan docencia al nivel de la licenciatura y docencia de postgrado, mientras que se reserva a las escuelas la organizacin de la enseanza conducente a tulos profesionales. Adems, como ya se seal, se crean en varias universidades centros interdisciplinarios de invesgacin sobre reas-temcas de relevancia o signicacin para el desarrollo del pas, los cuales renen a un nmero de invesgadores y docentes provenientes de varios departamentos y a un plantel permanente propio. Estos centros sern parcularmente acvos en las ciencias sociales, alcanzando algunos una alta visibilidad en virtud de su parcipacin en el debate pblico de los principales asuntos de la agenda polco-ideolgica de la poca (Garretn, 2005; Devs, 2004). En suma, la organizacin de las universidades chilenas se moderniza de maneras ms o menos profundas durante esta poca, adoptando estructuras ms exibles desnadas a dar cabida a las labores de invesgacin y a la enseanza de las disciplinas. Al mismo empo se establecen estructuras parcipavas de gobierno en que intervienen preponderantemente los acadmicos pero, tambin, los estudiantes y el personal no-acadmico de las respecvas universidades. Este lmo rasgo da su colorido y un cierto eslo antagnico a la Reforma Universitaria chilena, pues signic romper con tradiciones jerrquicas largamente consagradas e introdujo ruido en la comunicacin y la toma de decisiones, volvindose ms pesada y lenta la gesn y, a veces, enervantemente inecaz por la necesidad debar todos los asuntos y resoluciones en asambleas representavas de la comunidad universitaria.

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Los fenmenos de polizacin universitaria En conexin con este lmo aspecto cabe mencionar los fenmenos de polizacin de la vida universitaria durante los aos de la Reforma, que luego tras el golpe militar sirvieron para juscar la intervencin polco-administrava de las instuciones. En el caso chileno, la polizacin no correspondi a un aumento del control de las universidades por parte del poder central. Ms bien, la Reforma consolid una completa autonoma de las universidades, las cuales connuaron gozando de todos sus fueros y privilegios, entre ellos, el de percibir anualmente una transferencia no condicionada de recursos scales, los cuales incluso se incrementaron durante este empo. Asimismo, las universidades connuaron gozando de plena autonoma para decidir sus formas de gobierno interno y para elegir y componer a sus rganos de autoridad, sin ninguna intervencin externa. Sin embargo, el nuevo modelo de gobierno parcipavo instaurado en las ocho universidades del pas convir a estas organizaciones, desde el punto de vista de la distribucin del poder y las inuencias, en verdaderas arenas polcas en las cuales pugnaban diversas fuerzas colecvas que compean y negociaban entre s. En general dichas fuerzas, estructuradas intraestamentalmente, tendieron a idencarse polcamente; es decir, se organizaron en funcin de los principales pardos y alianzas polcas vigentes en la sociedad chilena. As, a poco andar, hubo acadmicos, estudiantes y trabajadores no-acadmicos aliados en corrientes polcas de derecha, izquierda y centro que en ocasiones se idencaban directamente con algunos pardos, aunque en otras oportunidades optaban por idencarse con nombres ms acordes con las tradiciones corporavas de cada universidad. Estos fenmenos de polizacin se vieron reforzados a parr de 1970, una vez elegida la Unidad Popular como coalicin gobernante encabezada por el Presidente Allende. Desde ese momento las universidades pasaron a formar parte acva de la arena polca nacional, convirndose en basones disputados entre las fuerzas de gobierno y oposicin. Elegir a un Rector favorable a una u otra posicin se transform entonces en una cuesn de polca nacional de la mayor trascendencia, pues las propias universidades fueron percibidas y se convireron en un signicavo recurso de poder dentro de una sociedad crecientemente polarizada y enfrentada a una lucha ideolgico-polca que terminara por abarcar a todas las instuciones centrales de la sociedad, incluidas las iglesias, los tribunales de juscia, las Fuerzas Armadas y los medios de comunicacin. Contribuy poderosamente a esta percepcin de las universidades como basn a ser conquistado y controlado polcamente, el hecho de que la ley hubiera determinado que en Chile slo el estado y las universidades podan administrar canales de televisin. De hecho, ya en 1970, las Universidades de Chile, Catlica de Chile, Catlica de Valparaso y la del Norte administraban cada una un canal de televisin, algunos de los cuales --como el Canal 13 de la Universidad Catlica de Chile-- tenan amplia audiencia y una poderosa inuencia polco-cultural en segmentos estratgicos de la sociedad. Luego, la disputa por el control de las universidades signicaba no solamente la posibilidad de movilizar una instucin cultural altamente valorizada y presgiosa en favor de una u otra posicin polca, sino que representaba, adems, la posibilidad de ejercer una

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decisiva inuencia en el campo de la comunicacin de masas, ya sea a favor o en contra del gobierno. Adicionalmente, en una fase de expansin de las posiciones acadmicas permanentes, las universidades representaban un interesante mercado de trabajo para personal dirigente de la sociedad, sobre todo para aquel sector desplazado del gobierno el ao 1970; un espacio de sustentacin para idelogos e intelectuales de los diversos pardos polcos; un centro acvo de produccin ideolgica ya sea para legimar los diagnscos y las polcas de gobierno o para recusarlos y plantear propuestas alternavas; y un lugar desde donde movilizar a los estudiantes como acvos agentes de apoyo o de oposicin al gobierno. Por lmo, contribuy tambin al clima de polizacin de las universidades el hecho de que la propia ideologa de la Reforma Universitaria, en la expresin de sus elementos ms radicalizados, tendiera a denir a la universidad en trminos netamente polcos, ya bien como un baluarte de las clases dominantes que deba ser desmontado para dar paso a un verdadero proceso de liberacin de las culturas oprimidas o subyugadas, ya bien como una punta de lanza de las fuerzas del cambio social, llamada a converrse en una agencia revolucionaria y en un centro crco de la dependencia cienca, del profesionalismo burgus y de la cultura de elites en general. 3.2.2. Balance El perodo de la Reforma Universitaria signic en Chile una etapa de convulsin y transformacin del orden establecido de la educacin superior. Esta lma ampli su cobertura de manera acelerada, llegndose a triplicar --entre 1965 y 1973-- la tasa bruta de parcipacin. Un segmento importante del personal acadmico se profesionaliz durante esta poca con el doble n de atender la mayor carga docente y de desarrollar la invesgacin en diversas reas disciplinarias o a travs de centros interdisciplinarios de estudio. La organizacin del gobierno universitario experiment asimismo una notable transformacin, adoptndose por parte de las ocho universidades un modelo similar de coparcipacin de los estamentos, con neto predominio del acadmico. Sin embargo, el centro de gravedad de la estructura de poder connu residiendo en las facultades, cuya posicin se vio relavamente debilitada; por arriba, por el surgimiento de una autoridad rectorial ms fuerte y burocrazada y, por abajo, por la emergencia de los departamentos que, en las universidades con mayor desarrollo de las acvidades de invesgacin, lograron adquirir una cierta autonoma y un peso propio en el manejo de los asuntos acadmicos. En cambio, la Reforma Universitaria no implic alteraciones mayores en cuanto al patrn tradicional de relaciones entre el estado y la educacin terciaria. Aquel connu operando como un mero dador de recursos scales, en tanto que las universidades vieron fortalecida su autonoma instucional para decidir sobre el uso de los mismos. El rpido incremento de la matrcula aceler el proceso de diferenciacin interna de las universidades, tanto horizontal como vercal, agregndole una serie de nuevas acvidades, sea con base en la invesgacin o, en el mbito de la docencia, mediante la introduccin de currculos ms exibles y de cursos de extensin dirigidos a sectores sociales pobres. La

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nocin de abrir la universidad a su entorno, debilitando para ello las fronteras instucionales --que fue uno de los objevos declarados de la Reforma-- no lleg lejos en cambio, si bien con la ampliacin del acceso se alcanz tambin un ingreso ms variado de alumnos y, mediante la extensin universitaria, se increment la oferta de cursos y acvidades orientados hacia pblicos no-tradicionales. En suma, la Reforma Universitaria se concibi a s misma en trminos de una ideologa ms radical y transformadora de lo que eventualmente result su prcca, en tanto que el logro ms decisivo de sta --la profesionalizacin del personal acadmico-- pas casi desapercibido para los propios reformistas. NOTAS
1 Las universidades estatales son: la Universidad de Chile y la Universidad Tcnica del Estado (que a comienzos de los aos 1980 toma el nombre de Universidad de Sanago de Chile). Las universidades privadas confesionales son: las Universidades Catlica de Chile y de Valparaso y la Universidad del Norte. Las universidades privadas no-confesionales son: la Universidad de Concepcin, la Universidad Tcnica Federico Santa Mara y la Universidad Austral de Chile. Usualmente se denomina a este grupo de instuciones como las universidades tradicionales. 2 Sobre esta peculiaridad del caso chileno, consistente en el hecho de que las universidades privadas pertenecientes al ncleo instucional bsico son nanciadas por el erario pblico, ver Levy (1986: cap. 3). 3 De acuerdo con el estudio citado de Labbens (1968: 77), ya en 1957 la distribucin de la matrcula de educacin terciaria en Chile era notoriamente ms moderna que en el resto de los pases de Amrica Lana. En efecto, mientras en Chile un 62% de la matrcula total corresponda a las llamadas carreras modernas, en cambio en otros pases de la regin la parcipacin de stas era inferior: Panam 48%, Venezuela 44%, Ecuador 41 %, Colombia y Paraguay 38%, Brasil 36% y Argenna 28%. 4 Para un anlisis crco del enfoque clarkiano aplicado a la realidad de los sistemas lanoamericanos de educacin superior, ver Brunner (1988). 5 Sobre el primer caso vase Fuenzalida (1963: Parte Segunda). Sobre el caso de la sociologa ver Brunner (1988a). 6 Sin embargo, una vez que la universidad se transforma contemporneamente en la organizacin y el hogar de la profesin acadmica, el agente rebelde estudianl pierda progresivamente su papel innovavo endgeno, debido a que ahora debe someter sus proyectos de innovacin a un nuevo grupo de incumbentes mucho ms fuerte y slido que l y con mayores recursos organizacionales a su alcance. De hecho, el movimiento estudianl pierde en la universidad contempornea el carcter de agente rebelde con capacidad innovava y ve reducida su accin al aprovechamiento de los momentos de turbulencia externa o se limita a actuar como movimiento de protesta en torno a sus especcos intereses corporavos (no pago de aranceles, valorizacin de sus cercados, proteccin de sus oportunidades de carrera, etc.) (Brunner, 1985).

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7 El estatuto de garanas fue acordado entre el gobierno saliente y la Unidad Popular como condicin para asegurar el apoyo de la Democracia Crisana a la nominacin en el Congreso Nacional del candidato socialista como Presidente de la Repblica. En efecto, no habiendo obtenido ninguno de los candidatos presidenciales la mayora absoluta de los votos vlidamente emidos, corresponda al Congreso Nacional elegir entre ellos a quien ocupara la Presidencia. 8 Ver Schiefelbein (1978:43) para el caso de la Universidad de Chile y Brunner y Flissch (1983:287) para el caso de la Universidad Catlica de Chile. 9 Ver Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, Bolen Informavo Interno, ao 1973, N 15, Sanago de Chile, octubre de 1973. (No da cifras para los casos de la Universidad de Chile y Universidad Tcnica Federico Santa Mara). 10 Ver Arriagada (1989: Anexo 2). 11 Ver CONICYT, Gasto Nacional en Invesgacin y Desarrollo Experimental, 1965-1988; CONICYT, Sanago de Chile, 1989.

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Captulo 4: Transformaciones del sistema bajo el rgimen militar

4.1. La intervencin autoritaria de la educacin superior: 1973-1980 Producido el golpe militar que puso n al Gobierno de la Unidad Popular (11 de sepembre de 1973), el nuevo gobierno extendi prontamente su control hacia todos los aspectos e instuciones de la sociedad, incluyendo a las universidades. Con fecha 2 de octubre de 1973, el Ministro de Educacin comunic al pas la intervencin de las ocho universidades, designndose en cada una de ellas, en calidad de Rectores-delegados, a personas directamente nombradas por la Junta de Gobierno constuida por los Comandantes en Jefe de las tres ramas de las Fuerzas Armadas y por el Director General de Carabineros. Para juscar dicha intervencin, el Ministro de Educacin seal en esa oportunidad que: [] muchas sedes y escuelas universitarias se han converdo en focos de adoctrinamiento y propaganda marxista, llegando incluso algunas a amparar la violencia y el armamensmo ilegal, muchas veces promovidos por extranjeros indeseables que privan a jvenes chilenos de un lugar en las aulas. Gran parte de la agitacin extremista y de la prdica del odio que estuvieron a punto de precipitar a Chile a un trgico abismo, tuvieron su origen en esos centros universitarios. Por otro lado, la necesidad de contrarrestar esa acvidad destrucva del marxismo ha obligado al resto de los acadmicos, estudiantes y administravos a descuidar sus labores especcas para sumirse en una permanente y estril lucha por el poder. [ ... ] En ese marco de polizacin general, no resultaba posible aspirar a que las autoridades universitarias existentes hasta la fecha, causantes o vcmas impotentes de la descomposicin sealada, pudieran por s mismas solucionar el problema planteado.1 Los argumentos usados para juscar la intervencin y la designacin de los Rectoresdelegados, expresaban el diagnsco de la Fuerzas Armadas sobre la educacin terciaria. Sus elementos centrales pueden resumirse en los siguientes tres puntos:2 a) El origen de la prdica y la accin subversivas de liacin marxista se encontraba, en gran parte, en las universidades. b) Estas lmas eran presas de un proceso de polizacin general, que las empujaba hacia su descomposicin. c) Los universitarios haban desvirtuado su papel propio, centrndose en cambio en una interminable lucha por el poder interno para conseguir la instrumentalizacin polca de sus instuciones. Tal diagnsco se basaba en premisas simples que surgan de aplicar a las universidades un juicio global emanado de consideraciones de seguridad nacional.3 Dicho sucintamente, se sostena que las universidades se haban converdo en una amenaza para la seguridad interna del pas y deban por lo mismo ser intervenidas drscamente y depuradas de elementos peligrosos o amenazantes, para as devolverles su funcin propia en la sociedad. Segn expresa el Ministro Castro Jimnez en el comunicado antes citado, la drascidad de la accin de

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las nuevas autoridades universitarias (o sea, de los Rectores-delegados, n. del a.) ir [] en directa relacin con la mayor o menor distancia que separa a cada universidad del papel que le corresponde. [...] Saneado el ambiente y la vida universitaria ser posible emprender las tareas de racionalizacin de recursos humanos y materiales, y de adecuacin de la enseanza superior a la realidad nacional. El Decreto Ley N 50 del 2 de octubre de 1973 anuncia que la Junta de Gobierno designar, en su representacin, Rectores-delegados en cada una de las universidades del pas, interventores que empezaran a ser nombrados durante las semanas siguientes con amplias atribuciones, entre las cuales destacan4: la de suprimir, disolver o declarar en receso los cuerpos acadmicos colegiados superiores; modicar su composicin o sus acuerdos; asumir todas o parte de sus facultades o delegarlas en otras autoridades; crear o suprimir cargos, jar o modicar sus atribuciones o deberes; designar, remover, destuir, crear o suprimir autoridades unipersonales; crear, modicar, refundir o suprimir unidades acadmicas, departamentos, programas y dems formas de trabajo de la respecva universidad; aprobar, modicar y derogar las normas internas relavas a otorgamiento de tulos y grados acadmicos y a planes y programas de estudio; dictar o modicar los estatutos, reglamentos y dems cuerpos normavos de las respecvas universidades y de las endades dependientes de ellas. En breve, los Rectores-delegados fueron revesdos de la plenitud del poder, con facultades para proceder discrecionalmente en materias estatutarias, de gobierno universitario y relavas al personal acadmico, las unidades instucionales, sus planes y programas de trabajo y los tulos y grados acadmicos conferidos. 4.1.1. Efectos de la intervencin de las universidades sobre la ES Los efectos principales de la intervencin de las universidades pueden resumirse en cuatro reas: - Depuracin de los cuerpos acadmicos y control sobre la profesin acadmica, - Congelamiento de la expansin de la enseanza superior, - Disminucin de las transferencias scales, - Persistencia del patrn tradicional de relaciones entre el sistema de educacin terciaria y el estado. Depuracin y de la profesin acadmica En uso de sus atribuciones interventoras, los Rectores-delegados procedieron a depurar los claustros universitarios, marginando de las instuciones a un nmero signicavo de direcvos, acadmicos, estudiantes y de personal administravo. Las esmaciones sobre esta operacin de limpieza establecen que en los primeros empos de la intervencin militar habra sido marginado de las universidades alrededor del 25% del plantel docente, en las diversas categoras; del 10 al 15% de su personal no acadmico y del 15 al 18% de los estudiantes (Garretn y Pozo, 1984:14).

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Un anlisis ms detallado de dicha operacin permite observar que, en general, fueron suprimidos los centros de invesgacin interdisciplinarios de ciencias sociales, varias unidades acadmicas pertenecientes a esta misma rea, diversos centros de extensin especializados en acvidades de vinculacin con el sector laboral y popular, y algunos departamentos de historia y periodismo. En este clima de persecucin, innumerables acadmicos optaron asimismo por rerarse de las universidades, producindose fenmenos como el sealado para la Facultad de Ciencias Fsicas y Matemcas de la Universidad de Chile que, durante la primera mitad del ao 1974, perda invesgadores de jornada completa [...] a un ritmo de uno por semana, en tanto que en los tres aos y medio anteriores haba perdido un total de 27 personas con grado de doctor (Saavedra, Cori y Anguita, 1976). Por su parte, un informe ocial de CONICYT de la poca constata la existencia de un considerable xodo de invesgadores, sealando que sus causas se encontraran en deciencias econmicas, laborales y movacionales.5 Junto a las fenmenos de supresin de unidades acadmicas, expulsin directa de acadmicos y migracin de otros inducida por el clima imperante en los claustros, se suprimen, durante las semanas siguientes a la intervencin de las universidades, las agrupaciones representavas de los acadmicos, los centros de alumnos, las federaciones de estudiantes y los sindicatos de trabajadores y empleados no-acadmicos. En otras palabras, la naciente profesin acadmica pierde su autonoma y su capacidad de incidir en el manejo de los asuntos corporavos. El modelo parcipavo de gobierno legado por la Reforma Universitaria es desahuciado y sustuido por un esquema vercal de mando, en que la totalidad del poder y de las atribuciones reside en los Rectores-delegados. Estos lmos se hacen asesorar exclusivamente por aquellos acadmicos que dan conanza a las nuevas autoridades y que se declaran favorables al gobierno militar. En general la universidad como organizacin se ocializa, doblegndose ante las nuevas autoridades, y pasa a ser rigurosamente vigilada dentro de una visin que pone a las instuciones bajo el cuidado de la doctrina de seguridad nacional. Congelamiento de la expansin de la ES Las nuevas autoridades proceden a frenar el ritmo expansivo de la educacin superior, limitando para este efecto los aportes scales a las universidades, medida que responde en parte a la polca econmica contracva empleada por el gobierno militar para reducir la inacin heredada del gobierno anterior y, en parte, a la reasignacin de recursos operada en favor de la educacin bsica, situacin que se analiza ms adelante. De hecho, por efecto de inercia, la matrcula alcanza su punto histricamente ms alto de la dcada durante los aos 1974 y 1975, para luego empezar a disminuir progresivamente. La tasa bruta de escolarizacin superior declina hasta situarse, en 1980, en el mismo punto que haba alcanzado a comienzos de la dcada de los 70. La disminucin de la matrcula pblica es mayor que la experimentada por la matrcula privada, que en su conjunto se recupera moderadamente, volviendo a parcipar --en el total de la matrcula-- en proporcin semejante a la que tena al comenzar los aos 1960. Las tres universidades con mayor

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prdida de matrcula durante esta etapa son las Universidades de Chile y Tcnica del Estado y, entre las privadas, la Universidad de Concepcin. Las tres Universidades Catlicas (de Chile, de Valparaso y del Norte) manenen su matrcula y aumentan su parcipacin en el total, mientras las Universidades Tcnica Federico Santa Mara y Austral de Chile crecen durante estos aos. Las vacantes ofrecidas por las ocho instuciones caen de 47.214 en 1973 a 32.952 en 1980, lo cual representa una disminucin cercana a un tercio. Expresada como ndice 100 en 1973, tal cada es ms marcada en algunas reas que en otras. As, baja a menos de la mitad en las carreras agropecuarias y de ciencias sociales; a ndices de entre 60 y 65 en los casos de salud, arte, arquitectura y derecho; a ndices de entre 70 y 80 en los casos de educacin y de ingenieras y tecnologas, mientras que se manene en el caso del rea de humanidades y aumenta su incidencia en las ciencias naturales y matemcas (Brunner, 1986:52). En cuanto a la distribucin de la matrcula total por reas de conocimiento, entre 1973 y 1980 los cambios son menos marcados que durante el perodo 1957-1973, observndose una previsible disminucin en la parcipacin del rea de las ciencias sociales (de 14.9% a 12.0%) y leves aumentos en salud, educacin, ingenieras y tecnologas, humanidades, y ciencias naturales y matemcas, mientras que se producen leves menguas en la parcipacin de las reas de agronoma, arte y arquitectura y derecho (Brunner, 1986:53). En breve, el congelamiento de la expansin de la matrcula no trae consigo grandes variaciones en la distribucin de la matrcula por reas, aunque se observan uctuaciones un poco ms pronunciadas en la oferta de vacantes segn reas. Pero estas no responden, en realidad, a una polca coherente ni a un diseo preestablecido --salvo en el caso de las ciencias sociales que son drscamente afectadas por la intervencin-- sino a las polcas denidas por cada una de las instuciones que, en estas materias, conservan su autonoma y buscan adaptarse por su cuenta a las demandas del mercado estudianl. Disminucin de las transferencias scales Entre 1967 y 1973, los aportes scales a las universidades haban aumentado en ms de 2.5 veces en moneda de igual valor. Luego, a parr de 1974, su parcipacin en el presupuesto de la nacin comienza caer, hasta situarse en torno a un 1% del PIB en 1980, esto es, el mismo nivel pre-Reforma del ao 1967. Esta tendencia decreciente del gasto se explica, en parte, por una cada del gasto scal total en educacin, que habiendo llegado en 1974 a representar un 4.9% del PIB, se sita al nal del ciclo que estamos analizando en un 3.6%. Adicionalmente se produce un desplazamiento de recursos desde la educacin terciaria hacia los dems niveles del sistema educavo nacional, especialmente la enseanza primaria o bsica. De hecho, la parcipacin del gasto pblico en educacin superior, medido como porcentaje sobre el gasto pblico total en educacin, disminuye de un 41 % a un 28% durante el perodo analizado. En cambio, durante esos aos aumentan progresivamente los recursos pblicos para acvidades de I+D canalizados a travs del CONICYT, que se incrementan en moneda de igual valor (miles pesos de 1988) de $3.221,5 en 1974 a $8.242,0 en 1988, experimentando un aumento cercano a 2.5 veces.6 Tal vez este hecho ayude a explicar que, a pesar de la intervencin experimentada por las universidades chilenas y la expulsin o el xodo de

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un nmero de sus invesgadores, la produccin cienca de corriente principal no haya experimentado una cada dramca, sino slo oscilaciones interanuales dentro de un patrn relavamente estable, con sus puntos ms bajos en 1977 y 1978 (Krauskopf y Pessot, 1980). Cabe notar, sin embargo, que no se produce durante este perodo un incremento de las publicaciones ciencas, como caba esperar tras el intenso proceso de profesionalizacin experimentado por el personal acadmico de las universidades durante el perodo de la Reforma. En consecuencia, los mayores recursos parecen haber servido slo para compensar la prdida de capacidades de invesgacin que se produjo como consecuencia de la intervencin de las universidades. Persistencia del patrn tradicional de relaciones con el estado Durante los aos iniciales del gobierno militar, y hasta 1980, se manene en plena vigencia el patrn tradicional de relaciones entre la educacin terciaria y el estado, slo que ahora dentro de un nuevo marco de control autoritario. Pero, en la prcca, las universidades connan gozando de una suerte de autonoma vigilada dentro de ese marco de control, al empo que el estado les garanza, con las uctuaciones que hemos observado, las necesarias transferencias de recursos pblicos para el desarrollo de sus acvidades. La pretendida racionalizacin que el gobierno esperaba introducir en las universidades una vez completada la fase inicial de saneamiento no pasa ms all de una connua depuracin ideolgica de los claustros y la remocin de cuotas de personal acadmico y administravo, procesos que habitualmente tenan ms que ver con la idea de eliminar a acadmicos potencialmente opositores que con planes y programas de reestructuracin y modernizacin del trabajo universitario. Nos encontramos as frente a una situacin relavamente paradojal: la de un gobierno militar que interviene las universidades, las sujeta a un estrecho control polco-administravo y las transforma en instuciones rigurosamente vigiladas desde el punto de vista de la seguridad nacional, pero que no altera el patrn tradicional de sus relaciones con el estado, abstenindose durante esta fase de modicar los parmetros estructurales de funcionamiento del sistema. Tal modicacin vendra a producirse recin a comienzos de 1980 (ver 4.2.). 4.1.2. Balance del perodo La intervencin de las universidades les impuso un estrecho esquema de control polco, ideolgico y administravo ejercido a travs de los Rectores-delegados del Poder Militar. Estos lmos depuraron los claustros de guras opositoras al nuevo rgimen y someeron las universidades a una minuciosa vigilancia con el n de asegurar su lealtad respecto a las autoridades emanadas del golpe militar. Sustanvamente, sin embargo, las relaciones del estado con el sistema mantuvieron su patrn tradicional de desenvolvimiento. Las universidades reaccionaron frente a la nueva situacin disminuyendo su oferta de vacantes y, con ello, redujeron la matrcula total de enseanza superior y la tasa de parcipacin. La cada en los aportes scales pudo ser compensada, en buena medida, mediante esta disminucin de la matrcula y la reduccin del plantel de profesores. Paralelamente, la intervencin signic el n de la experiencia parcipava en el gobierno de los establecimientos, mantenindose sin embargo como estructura fundamental de

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poder a las facultades, cuyos decanos pasaron ahora a ser designados en cada universidad por el respecvo Rector-delegado. El nuevo esquema de poder represent una radical disminucin de la inuencia de los acadmicos en las universidades, los cuales quedaron en posicin de funcionarios dependientes, sin capacidad de expresin o de movilizacin de sus intereses corporavos. 4.1.3. Bases ideolgicas de la intervencin de las universidades Antes de pasar a la siguiente etapa en el desarrollo de las polcas universitarias del Gobierno Militar, conviene detenerse en el anlisis de las bases ideolgicas de las polcas impulsadas durante la primera fase, entre el momento del golpe militar y hasta 1980. Durante esta fase, de carcter eminentemente represivo frente al sistema de enseanza superior, la estrategia gubernamental se jusc a travs de variados argumentos, todos expresivos de una naciente concepcin autoritaria del mundo (Brunner, 1981: cap. 2). Para efectos de este anlisis, dichos argumentos pueden agruparse de la siguiente manera: (i) Argumentos polcos, relacionados con la denicin de la universidad como un organismo de poder dentro de la sociedad. (ii) Argumentos ideolgicos, relacionados con la crca al modelo pre-existente de universidad. (iii) Argumentos econmicos, relacionados con el sistema de nanciamiento de las universidades. (iv) Argumentos programcos, relacionados con un nuevo modelo propuesto por el rgimen para la organizacin y el funcionamiento del sistema de educacin superior. Argumentos polcos Guerra no convencional. En el centro de la ideologa autoritaria, tal como se desarroll en Chile, estuvo inicialmente la idea de que en el pas se libraba una guerra de po no convencional contra el marxismo sovico: [] a escala mundial, la ideologa marxista se traduce en una agresin permanente, puesta al servicio del imperialismo sovico. Esta agresin no reconoce fronteras en parte alguna del globo, como es natural que ocurra, en cuanto ningn sendo enen para ella los conceptos de juscia, derecho, libertad o nacin. Ella uliza formas de guerra no convencional para apoderarse de los estados desde dentro empleando simultneamente dos tccas. Por una parte, la inltracin de los ncleos vitales de las sociedades libres, principalmente los medios de comunicacin social, los centros universitarios e intelectuales, las iglesias, los sindicatos y los organismos internacionales. Paralelamente el fomento en esas mismas sociedades de los medios posibles de desorden.7 En efecto, en la base de la polca seguida por el rgimen autoritario durante esta fase se halla la idea que las universidades se encontraban desquiciadas por la inltracin y el trabajo agresivo del marxismo. Es bajo esta pca que se interpreta el proceso de Reforma del ao 1967.

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Penetracin marxistas y reforma universitaria. La reforma universitaria habra sido, segn este argumento, el vehculo masivo y organizado para llevar a cabo la inltracin marxista de la enseanza superior. As, por ejemplo, se sosene que: Desde 1967 la enseanza superior se haba converdo en un centro de agitacin y propaganda de doctrinas extremas, perdiendo su rol acadmico y desconectndose de los problemas nacionales.8 Sin embargo, este argumento no era puramente coyuntural. En efecto, se armaba que: [] el marxismo ha empleado tradicionalmente a las universidades para sus nes de conquista polca de los estados. Aprovechando la tendencia crca que el saber acadmico posee desde Scrates y sobre todo el deterioro de las grandes convicciones fundamentales que juscan el humanismo, los comunistas han empleado las universidades como arllera contra el orden establecido, arllera que dispara sobre autncos errores e injuscias, al empo que destruye valores genuinos (El Mercurio, Semana Polca, 11 enero 1976) En breve, bajo esta visin el movimiento reformista haba pretendido llevar a cabo lo que ms adelante el discurso ocial denominara una instrumentalizacin ideolgica de los claustros o polizacin de la universidad: En estas instuciones se haba desarrollado desde mediados de la dcada de 1960 una pugna polca que amenazaba con destruir lo esencial de su espritu y haca temer por su subsistencia misma. El origen de esta lamentable situacin fue en gran medida de carcter polco, al haberse considerado a la universidad, por el pardo gobernante de la poca (la democracia crisana) como un rea estratgica en la lucha por el poder. Lo que no era tan evidente en los comienzos se fue aclarando con el transcurso del empo, hasta que los llamados reformistas proclamaron con toda franqueza su objevo central con el lema: Polizar la Universidad. Durante el gobierno marxista se exacerbaron las peores tendencias de los aos anteriores y en el momento de asumir el actual rgimen, las universidades se encontraban arrasadas por la polizacin (El Mercurio, Situacin Universitaria, 8 octubre 1980). Reejada est aqu la idea de que las universidades se haban transformado en una trinchera militante, cuando en realidad --como se vio-- ellas se haban converdo en una arena polca donde diferentes fuerzas pugnaban para imponer su inuencia dentro de las instuciones y proyectarla hacia la sociedad. La universidad como centro de poder. Efecvamente, la ideologa del rgimen autoritario hered una parcular sensibilidad hacia los problemas universitarios que, durante los aos de la Reforma, fue incubndose en varios ncleos intelectuales de la clase dominante del pas. Especialmente notable es la forma como esta sensibilidad fue difundindose --sin por ello perder su foco de atencin-- a medida que transcurran los aos. La idea de que la universidad es una pieza fundamental en el entramado polco-cultural de la nacin seguir siendo, por lo mismo, un argumento clave del discurso autoritario:

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La universidad es la cabeza pensante del pas. Como ande aquella andar ste. El nivel de los estudios matemcos, geogrcos, polcos, jurdicos o mdicos inuir en la calidad y en la orientacin de los servicios superiores que demanda la colecvidad. Lo que la universidad suministre como conjunto de valores cos e intelectuales, como formacin humana integral, repercur en los lderes, en los maestros y en los profesionales y tecncratas con que contar el pas. Todas las acvidades civiles y militares estarn inuidas directa o indirectamente por el pensamiento que surja de las universidades (El Mercurio, Reformular la Universidad, 9 diciembre 1979). La necesidad de preservar la inuencia de una clase y de sus dirigentes en la universidad aparece aqu claramente vinculada al papel que sta cumple en la formacin de los intelectuales, de la elite civil y militar, y en la organizacin de los servicios profesionales. Desde este punto de vista, la universidad se concibe, centralmente, como un factor de poder. La universidad es el asiento del saber en la comunidad nacional, pero la altura, pureza y carcter contemplavo del trabajo acadmico no son obstculos, sino ms bien factores coadyuvantes para que la universidad sea tambin centro de poder, suscepble de pasar de la inuencia moderadora, a la agitacin y a la violencia sica. () Las universidades componen el centro nervioso de la civilidad. Ellas forman a los profesionales civiles de todas las ramas y a travs de ellos moldean la orientacin y el eslo de la comunidad nacional. Lo que ocurre en las universidades repercute sobre sus egresados y de una manera u otra sobre el crculo en que cada uno de stos acta. La inuencia de las universidades en la vida nacional no resulta siempre palpable, pero se hace evidente en los momentos de crisis. Entonces la sociedad misma se conmueve y lo que pareca un ligio de acadmicos o un alboroto de jvenes estudiantes golpea el centro del pas (El Mercurio, Semana Polca, 11 enero 1976). De all, entonces, que a la hora de discernir el escenario polco como un teatro de guerra, la trinchera universitaria ocupara un lugar tan signicavo en el discurso de la seguridad nacional. Frentes de ataque y defensa. Esto lleva a que la universidad no sea tratada por el discurso del Gobierno Militar exclusivamente desde un ngulo de apreciacin acadmico-cultural. Se la trata, en cambio, como un frente de lucha que el enemigo usara hbilmente cada vez que la ocasin es propicia, y que llama por ende al despliegue de una hbil tcca contraofensiva: El frente universitario resulta delicado porque es de naturaleza explosiva. En los momentos ms diciles ese frente se transforma en polco, y entonces, resulta imposible enfocarlo desde elevados y serenos criterios acadmicos. Se dira que actualmente el tema universitario est en ese momento dicil en que sera equivocado abordarlo como puramente intelectual, neutral y cienco, pero la polca universitaria no debera olvidar jams la naturaleza del campo en que acta. El terreno, el teatro de la guerra, determinan estrategias y posiciones (El Mercurio, Semana Polca, 21 marzo 1976).

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De acuerdo con la concepcin autoritaria del mundo es pues una guerra de posiciones --como la enende Gramsci (Buci-Gluksmann, 1979)-- la que se libra en torno de las universidades. De all el llamado a disnguir ndamente entre la universidad como centro de vida intelectual, y la universidad como una pieza --sujeta a su propia especicidad-- en la lucha de posiciones entre grupos y clases que se disputan la hegemona de la sociedad. Intervencin y depuracin. En esta guerra de posiciones, producido el golpe militar, Una de las primeras medidas que aprob el Gobierno de la Junta Militar fue poner las universidades bajo la direccin de rectores-delegados eligindolos entre los miembros de las disntas ramas de la Defensa Nacional. El objevo claro de esa medida fue prevenir que connuara la inltracin polca que haba prosperado en los planteles durante todo el rgimen de la Unidad Popular. Los rectores-delegados se vieron en la necesidad de buscar una lnea de orden y disciplina en la enseanza superior erradicando de ella a ncleos de agitadores que abarcaban docentes y alumnos. No era slo el problema del comunismo entronizado en numerosas Facultades, sino que la polizacin en general que malograba toda labor acadmica y pugnaba por seguir controlando sectores importantes de la enseanza superior. (El Mercurio, Hacia la Normalidad Universitaria, 21 mayo 1976). As, en las propias palabras de sus propugnadores, la intervencin de las universidades deba entenderse nicamente como un movimiento tcco en esta guerra no convencional, desnado a avanzar las posiciones de las fuerzas triunfantes. Se buscaba erradicar la inuencia de los sectores derrotados, depurando las acvidades acadmicas y estableciendo una lnea de orden y disciplina, frontera simblica impuesta por el ejrcito victorioso. Estamos aqu, como se recordar, en plena etapa jacobina: el lenguaje se ha adaptado por necesidad al nuevo clima imperante. Es el momento en que la prensa se hace eco, sin mayor elaboracin, de la ideologa de la seguridad nacional. Lo cual explica que en esta fase predomine frente a la universidad un po de argumentos que reduce la cuesn de la enseanza superior al mero terreno polco. Hay aqu claramente una opcin en a favor del control a cualquier precio de las universidades, con el n de dominar y resguardar una trinchera que, ms adelante, sera vital para el desarrollo del proyecto de hegemona ideolgica y cultural de la nueva clase dirigente del pas. El argumento polco en retrospecva. Todava a comienzos de la dcada de los 80, el diagnsco de la universidad expresado a travs del discurso ocial reproduce en lo sustancial el argumento polco empleado para juscar la intervencin y depuracin del sistema de educacin superior. As, por ejemplo, el Ministro del Interior, al presentar a comienzos del ao 1981 la nueva legislacin universitaria, expresa que La Reforma Universitaria de 1967 agrav los males [del sistema universitario], al introducir la democracia como forma de gobierno en una endad eminentemente jerrquica, cual es la universidad, lo que deriv en el asambleismo, la demagogia y el caos que todos conocimos. Es igualmente efecvo que la polizacin se vio agudizada por el deliberado intento de dos sucesivos gobiernos, entre 1967 y 1973, para instrumentalizar las universidades al servicio de sus experimentos revolucionarios e ideologizantes.9

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En suma, el argumento polco del discurso autoritario expresaba: (a) La importancia estratgica de estas instuciones para la lucha por el poder y la cultura, sobre todo para la formacin de las elites; (b) Una juscacin histrico-ideolgica de la intervencin militar de las instuciones de enseanza superior y su control por el gobierno; (c) Una interpretacin del proceso de reforma universitaria que avala esa intervencin, hacindola aparecer como una defensa frente a la inltracin y polizacin de las universidades; (d) La idea de que esa supuesta inltracin y polizacin forma parte de la guerra no convencional librada por el marxismo sovico alrededor del mundo. Dentro de esta visin se enende por qu la reforma de las universidades chilenas de la segunda mitad de la dcada de 1960, y el modelo existente de universidad al momento de producirse el golpe militar, adquieren tal importancia para el discurso autoritario. Segn concluye el entonces principal diario del pas: En Agosto de 1967, la ocupacin de la Universidad Catlica por los estudiantes crisanomarxistas de la FEUC [Federacin de Estudiantes de esta Universidad, n. del a.] fue el preludio de los trastornos y debilitamiento que hicieron posible la entrega voluntaria del pas a la minora marxista (El Mercurio, Semana Polca, 11 enero 1976) Argumentos ideolgicos Mientras el argumento relavo a la universidad como rgano de poder y trinchera en la lucha polca se manene relavamente constante a lo largo de esta fase, los argumentos relacionados con el modelo de universidad existente hasta 1973, en cambio, varan en aspectos importantes a lo largo del transcurso de esta fase. A un primer grupo de argumentos, picos hasta 1979, se superpone luego un segundo grupo de argumentos desnado a fundamentar la polca de reorganizacin del sistema de enseanza superior que se emprender a parr de 1980. En lo que sigue se disngue entre ambos grupos de argumentos. Los argumentos de la crca tradicional se dirigen contra el crecimiento irracional e inorgnico del sistema y la baja calidad del desempeo de las instuciones. Crecimiento irracional. El argumento del crecimiento irracional del sistema apunta, en esencia, a denunciar el proceso de masicacin que experimentaron las universidades, especialmente a parr de 1967.10 Se sosene, esquemcamente, que el estado, bajo el impulso combinado de la polca y la demagogia, habra permido una expansin contra natura de la matrcula universitaria. Segn declara el Ministro de Educacin durante el ao 1976, en un discurso que resume bien los argumentos enlados contra la universidad chilena de comienzos de los aos 70: [...] las necesidades de formacin y capacitacin de profesionales fueron objeto de la ms demaggica y estril de las agitaciones. En menos de diez aos, las universidades ms que duplicaron su alumnado. La posiva intencin de crear universidades regionales para servir a su desenvolvimiento y difundir la cultura fue distorsionada, producindose

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un desarrollo inorgnico que llev a la apertura de sedes a lo largo y ancho del pas sin mayores consideraciones de racionalidad acadmica o de eciencia administrava, y en muchos casos animada por claros objevos polcos de los grupos que detentaban el poder en cada corporacin.11 Crecimiento inorgnico. Adems de irracional, el crecimiento experimentado por las universidades habra sido inorgnico, esto es, carente de un adecuado marco de planicacin y coordinacin. El argumento en cuesn resulta paradjico, pues proviene de una tradicin de pensamiento esgrimida a parr de los aos 60 por el movimiento estudianl, los idelogos y tcnicos de la Democracia Crisana y que, ms adelante, pas a formar parte de los postulados de la Reforma del ao 1967. Desde el punto de vista del Gobierno Militar el argumento se formula as: [...] cada universidad creci en forma separada, sin una coordinacin y sin una planicacin de conjunto que respetando la autonoma de cada cual, pudieran haber originado sedes e incluso universidades idencadas con una regin del pas y adecuadas a la demanda nacional por educacin superior. Como consecuencia de lo dicho, en los centros que se crearon, se suscit una innecesaria duplicacin de carreras, con un defectuoso empleo de recursos acadmicos disponibles en las regiones y se gener, a su vez, una dispersin innecesaria de los siempre escasos recursos nancieros con que cuenta el pas para afrontar la atencin de estas acvidades.12 Por su lado, la prensa se hace eco y comenta: Una de las caracterscas del sistema universitario chileno ha sido su crecimiento inorgnico debido a la competencia que por aos sostuvieron los planteles de enseanza superior. En 1974, en 59 sedes universitarias de 35 ciudades del pas, se ofrecieron en conjunto por las ocho universidades ms de 300 carreras, bachilleratos, licenciaturas y cursos. (El Mercurio, Regionalizacin Universitaria, 22 julio 1976) Se estaba lejos an entonces de la idea que la sola competencia entre las universidades poda llevar a su armnico desarrollo, e incluso se cricaba la ausencia de una mayor coordinacin y un ceido planeamiento universitario. Baja calidad. El crecimiento irracional e inorgnico de las universidades habra trado consigo un clima de mediocridad que, se sosene, lleg a permear toda la vida universitaria. En efecto, [] este panorama, de perles irregulares por la a menudo baja calidad acadmica, la duplicacin de carreras en una misma localidad, la carencia de rango universitario de estudios que lo aparentan, la organizacin curricular dismil, etc.,13 hundira su raz en [] la mediocridad que prevalece en la mayor parte de nuestra educacin superior, fenmeno en si mismo grave para el futuro de Chile, y fuente adems de permanente frustracin para miles de estudiantes, que se convierten as en fcil caldo de culvo de la agitacin poliquera.14

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Se concluye entonces que la baja calidad de la formacin acadmica --producto del crecimiento irracional e inorgnico de las universidades-- promova la polizacin del estudiantado y, por esta va, el desquiciamiento de los claustros. A su turno, los argumentos que expresan el discurso ocial hacia el nal de esta etapa --los cuales se aaden hasta superar los argumentos anteriores-- marcan un cambio de enfoque y se despliegan en torno de dos ejes que resultan esenciales para comprender la evolucin de la ideologa universitaria del autoritarismo chileno. Carcter monoplico del sistema universitario. Se sosene que la masicacin de la universidad, el deterioro de sus niveles acadmicos y su dependencia cada vez en mayor medida del nanciamiento estatal, eran el resultado de [...] un esquema cerrado y virtualmente monoplico de ocho universidades sustancialmente nanciadas todas por el estado, y que se distribuyen entre ellas un cuanoso aporte estatal.15 Lo anterior explicaba, adems, que no hubieran surgido nuevas universidades, por cuanto el surgimiento de cualquiera nueva universidad era considerado como una amenaza para el aporte que el estado brinda a todas las existentes.16 Se ingresa aqu pues en un nuevo terreno. La ideologa del Gobierno Militar comienza a desplazarse desde el eje represivo hacia el eje de la economa polca del sistema. Carcter incontrolado del sistema universitario. En refuerzo del anterior argumento, se sosene que la naturaleza cuasi automca adquirida por el nanciamiento estatal de las universidades, unido a la dicultad de evaluar en forma absoluta el rendimiento de los recursos desnados a la educacin superior y a la ausencia adicional de todo control indirecto por la va de la competencia inter-universitaria, haba [] converdo a nuestras universidades en las nicas endades de la Repblica que gozan de un nanciamiento estatal alto, asegurado y carente de control.17 En suma, este segundo grupo de argumentos ideolgicos est desnado a impugnar la relacin universidad-estado, tal como sta se haba congurado a lo largo de las dcadas pasadas en Chile. Argumentos econmicos Gratuidad socialmente regresiva. En lnea con estos argumentos dirigidos contra el modelo de crecimiento de las universidades y su vinculacin con el estado, el discurso ocial enfoc una parte de su crca en torno del carcter gratuito de la enseanza superior. Segn sealaba en esos aos una autoridad del gobierno, [] lo que exisa (en Chile) era una minora privilegiada --los universitarios que, por denicin, son pocos-- que reciba educacin, cultura y posibilidades de mayores ingresos en forma gratuita, a costa de la mayora de los chilenos que tributaba, incluyendo a los pobres.18

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Este argumento asimila e invierte la vieja tesis progresista que, sosteniendo la validez de la gratuidad de la educacin superior, sin embargo reclama su democrazacin en benecio de los jvenes de menores ingresos en la sociedad. En cambio, recurriendo a la evidencia sobre tasas de retorno privado a la educacin superior que entonces empezaba a difundirse (1.3.1.), los idelogos del rgimen militar ponen en tela de juicio el principio de la gratuidad, precisamente, por su contenido contrario a la equidad.19 Formacin del capital humano. En efecto, la crca al carcter gratuito de la enseanza universitaria apuntaba en el sendo de que la educacin superior constua una inversin en capital humano, generador de benecios individuales durante la vida de las personas, que por lo mismo deban adquirirlo para s costeando su precio. Miradas as las cosas, se deca, Las universidades son, en el fondo, empresas productoras de algo fundamental. Son nada menos que centros generadores de capital humano, y el bien de la sociedad exige que estos servicios se den con eciencia, es decir, en candad, variedad y amplitud acordes con el progreso humano, a precios y costos razonables, y con elevados niveles de excelencia acadmica (El Mercurio, Temas Econmicos, 23 febrero 1980). De all entonces que desde temprano empezara a postularse que [...] esta educacin es el caso pico de un servicio que debiera ser nanciado por los que perciben benecios de l. De hecho, la educacin universitaria se puede concebir como un proceso de inversin en que generalmente los benecios los perciben directamente los que estudian.20 Uso eciente de los recursos. Por lmo, se argumenta en este terreno que la educacin superior ha absorbido en Chile, especialmente a parr de 1967, una proporcin desmedida de los recursos scales asignados al sector educacional y que su uso ha sido, adems, extremadamente ineciente. Segn sealaba el Ministro de Educacin de la poca: Fue as que el presupuesto de las universidades alcanz en 1974 al 51.6% del presupuesto total del Ministerio de Educacin, con slo el 4% del alumnado nacional, quedando el resto del sistema educacional chileno, de ms de 3 millones de estudiantes, con poco ms del 48%, con el agravante que los dineros puestos a disposicin de las universidades no se emplearon en aquellas reas de excelencia acadmica que constuyen su esencia y razn de ser.21 En suma, los argumentos de orden econmico enden a mostrar que el sistema scal de nanciamiento de las universidades era socialmente regresivo, ineciente y que favoreca inequitavamente a un grupo privilegiado, con grave detrimento para el funcionamiento de los dems niveles de la educacin. Argumentos programcos Conviene aqu tambin disnguir dos grupos de argumentos, que corresponden a dos etapas diferentes en la formulacin de una polca universitaria por parte del Gobierno Militar: una primera etapa que desemboca en la frustrada reforma universitaria del ao 1976; la

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segunda caracterizada, en cambio, por el surgimiento de nuevos elementos que apuntan a una reforma de fondo del sistema de educacin superior. Elementos tradicionales Durante la primera etapa, las proposiciones enunciadas para la conformacin de un nuevo modelo de universidad se mueven todava en el universo ideolgico de la Reforma del ao 1967, slo que corregido por la argumentacin polco-autoritaria. Esta etapa se exende hasta la propuesta de una reforma universitaria, dada a conocer al pas por el Ministro de Educacin de la poca, en su discurso del 13 de febrero de 1976.22 En efecto, la propuesta reformista del ao 1976 --nalmente abortada, pues no fue ms all del discurso que la enunci-- se inspiraba en los siguientes principios reguladores. Autonoma universitaria, consistente en la facultad de autodeterminacin en materias de docencia, invesgacin, extensin y administracin. No implicaba, en cambio, un fuero territorial para las instuciones universitarias ni para amparar delitos, ni poda entenderse tampoco como una proteccin para acvidades polcas dentro de la universidad. Esta lma limitacin se haca extensiva tambin al adoctrinamiento ideolgico-polco, entendiendo por tal aquella forma de difusin y de enseanza que excede de los lmites naturales de la informacin objeva y de la discusin razonada de doctrinas y puntos de vista. Integracin nacional de las universidades. Sus acvidades tendran que coordinarse adecuadamente con la polca nacional de desarrollo. Planicacin y programacin. De lo anterior se desprenda que la accin de cada universidad deba en adelante estar orientada por un proceso de planicacin y programacin. Coordinacin interuniversitaria. Se sosene que el sistema universitario asume como unidad la misin nacional propia de la universidad, para lo cual hace estudios de planicacin en conjunto, concentra y organiza las fuentes de informacin, y, en general, racionaliza el cumplimiento de la tarea universitaria. Todos estos principios resuenan ms con la tradicin de polcas universitarias como stas se conceban en los aos 1960 que con una visin de polcas de mercado, que a la postre se impondra dentro del Gobierno Militar. En cuanto a los objevos instucionales, se anuncia que la docencia universitaria deba desarrollarse tanto para atender a las necesidades de profesionales, especialistas y tcnicos requeridos por el pas como para sasfacer, en forma razonable, la demanda por ingreso a la universidad. Asimismo, se destaca la necesidad de [] crear, dentro de las universidades, nuevas formas de educacin post-media, que contribuyen a diversicar la enseanza superior, y se capacite, en diferentes etapas y de acuerdo a las necesidades del pas, a especialistas y tcnicos en ocupaciones y tareas que comnmente reciben el nombre de nivel medio, tanto en la acvidad pblica como privada.

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Este enunciado es tributario tambin de los principios que haban inspirado la Reforma de 1967, la cual postulaba una fuerte diversicacin de la enseanza superior a travs de la creacin de carreras medias y cortas, con el n de atender a la creciente demanda por educacin superior. Asimismo, se propone el desarrollo prioritario de [] las reas o profesiones ms requeridas por el desarrollo econmico y social del pas y, en la medida que parezca razonable, de acuerdo con estudios sobre recursos humanos. Tambin esta insistencia en el planeamiento de las acvidades universitarias es pica del espritu de la Reforma de 1967, cuya inuencia segua vigente entre los idelogos de la frustrada reforma del 76. En el terreno de la invesgacin se enfaza la necesidad de adelantar el conocimiento independientemente de su posible ulizacin o aplicacin inmediata; la relacin entre invesgacin y docencia; la necesidad de contribuir a travs de ella al desarrollo econmico y cultural de la nacin, etc. Para lograr estos objevos se propone promover un nivel de invesgacin orientado en funcin de reas-problemas de signicacin social y econmica, como parte de su funcin (de la universidad) analca de la realidad nacional. Sin duda, tambin esta lma frase podra haber sido tomada, casi literalmente, de cualquiera de los numerosos textos programcos de la Reforma del ao 1967. Por lmo, el Ministro de Educacin destacaba en su discurso la funcin universitaria de extensin, otro tpico desarrollado por la ideologa reformista de la dcada pasada. En cuanto a la organizacin del sistema universitario, el proyecto de 1976 pone al centro el objevo de crear las condiciones adecuadas para el progresivo desarrollo de un verdadero sistema universitario. Para ello se propone la existencia de un Estatuto Nacional Pblico de las universidades chilenas; reforzar legalmente la capacidad reguladora del Consejo de Rectores y racionalizar la estructura orgnica y regional de las universidades. A la luz de lo anterior se inform en esa ocasin que se procedera a regionalizar la educacin superior, proceso que deba entrar en operacin a parr del propio ao 1976. Para ello, se indicaba, deba producirse durante los meses de febrero y marzo de ese ao la fusin administrava y acadmica de las sedes, a n de poder iniciar el ao acadmico 1976 en el mes de marzo, en conformidad con la nueva estructura.23 Por lo que toca al nanciamiento universitario, la propuesta del Ministro de Educacin no inclua ninguna modicacin al sistema entonces vigente. Con todo, hay que recordar que a mediados del ao 1974 se public una circular del Ministerio de Educacin que estableca el autonanciamiento de las universidades a parr del ao 1976, medida que no lleg a aplicarse y que dio lugar a una extensa polmica dentro de los crculos del poder (Brunner, 1981). En cambio, durante el transcurso del ao 1976, el propio Ministro de Educacin anuncia que se hallaba en estudio un nuevo sistema de nanciamiento para las universidades. Con ocasin de un discurso del Ministro de Educacin sobre este tpico en la ciudad de Valdivia, la prensa comenta:

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Se proyecta enfrentar este lmo aspecto, en lneas generales, con un sistema mixto que permita allegar fondos provenientes tanto de los mismos beneciarios de la enseanza universitaria como del estado. Sobre los primeros recaeran los gastos asignables a la docencia, que se pagaran con un sistema de crdito a largo plazo, mientras que el segundo nanciara inversiones de capital, de invesgacin, de extensin y de comunicaciones (El Mercurio, Financiamiento de la Educacin Universitaria, 14 sepembre 1976). En resumen, interesa notar que durante esta primera etapa de argumentacin programca, el discurso del autoritarismo no haba logrado desprenderse an del universo ideolgico de la Reforma Universitaria de la dcada pasada. La crca a la universidad existente hasta 1973 era todava de un carcter esencialmente polco y se inspiraba fundamentalmente en la ideologa de la seguridad nacional. El modelo alternavo de universidad aparece, por lo mismo, ms bien como un esfuerzo por adaptar la universidad que existe a un nuevo rgimen de control ideolgico, por imprimirle una mayor eciencia a su funcionamiento y organicidad a su crecimiento, y por trasladar parte del costo de la enseanza a los estudiantes. Esta incapacidad del rgimen para ofrecer una propuesta universitaria que fuese programcamente autnoma, y que respondiera por ende a un proyecto de sociedad y de transformacin de la cultura nacional, obedece bsicamente al hecho de que durante estos aos la ideologa del autoritarismo se encontraba todava en una fase de incipiente desarrollo. Todava no se estableca con claridad al interior del bloque en el poder la hegemona ideolgica y polca del ncleo neoliberal que ms adelante llegara a determinar, en plenitud, las orientaciones de las polcas gubernamentales (Silva, 2006, 1991). Todava aquel ncleo no haba plasmado su propia ideologa, que vendra a manifestarse plenamente slo a parr de 1980. En breve, la nueva clase dominante no haba logrado an imponer con xito su hegemona dentro de la sociedad, impulsando una verdadera transformacin en todos los mbitos, y arculando una capacidad de direccin sobre el resto de las clases y grupos sociales (Brunner, 1981). Nuevos elementos La segunda etapa de la argumentacin programca coincide con un doble movimiento al interior del discurso ocial. Por un lado, empiezan a emerger los elementos o grmenes de un nuevo modelo de organizacin de la educacin superior. Por otro, se profundiza, a parr de ellos, la crca del modelo universitario imperante hasta ese momento en el pas. Un primer elemento nuevo subraya la necesaria coherencia que debe exisr entre las diversas modernizaciones que el Gobierno Militar procura introducir en la sociedad (Ree, 2007: 5.1.). Todas ellas, se dir, estn encaminadas a cambiar de raz el carcter de la sociedad chilena, sobre todo en cuanto se reere a la funcin del estado. Todas pretenden, en comn, generar situaciones dentro de las cuales los individuos tengan que actuar movidos por su propia iniciava, en busca de sasfacer sus necesidades y deseos a travs del intercambio en el mercado de bienes y servicios. Para ello, adicionalmente, deba llevarse a cabo una descentralizacin de los diversos servicios --incluidos los de educacin superior-organizndolos en lo posible fuera del mbito de injerencia del estado. As,

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[] sin perjuicio que el estado se reserve el derecho a ser propietario o gestor de centros de educacin superior, lo natural, para una moderna concepcin democrca y libertaria, es que las universidades puedan ser manejadas en forma descentralizada y que existan personas que aparezcan con claridad como responsables de la marcha de las unidades encargadas de imparr conocimientos de alto nivel (El Mercurio, Temas Econmicos, 23 febrero 1980). Se sosene entonces que existe una suerte de exigencia sistmica que obliga a reajustar el funcionamiento global de la sociedad para hacerlo consonante, por esta va, con el modelo de racionalizacin capitalista impulsado por el Gobierno. Desde esta pca se evaluaba que la polca universitaria no haba avanzado sucientemente hasta ese momento: El actual gobierno, en su propsito de lograr una efecva libertad personal por la nica va correcta, que es la descentralizacin y el traspaso de las decisiones a los individuos y grupos intermedios, ha propuesto algunas correcciones parciales, sin entrar todava al problema de fondo, que no es otro que permir el gobierno universitario a instancias descentralizadas, claramente diferentes e independientes del estado (El Mercurio, Temas Econmicos, 23 febrero 1980). En breve, el argumento es que los exitosos avances que en materia de descentralizacin se han producido en el rea econmica deben proyectarse ahora con fuerza en reas vitales como educacin, salud o previsin, por diferentes que estas lmas puedan ser desde el punto de vista de su organizacin y funcionamiento. Al respecto se seala que [] resulta evidente que la naturaleza de las universidades ene poca semejanza con las acvidades y ocios que hasta ahora han sido objeto de liberalizaciones y modernizaciones. Sin embargo, se argumenta, tal vez el valor ms importante del mundo acadmico sea el de la libertad. Es posible, entonces, que dicho valor se desarrolle en nuevas formas a travs de un proceso de modernizacin como el que ene lugar en otras reas (El Mercurio, Semana Polca, 14 diciembre 1980) Modernizar la sociedad bajo el principio de la libertad apareca as como una posibilidad en el horizonte de la ideologa gubernamental. Pero, de qu libertad se trataba, exactamente, dado que no poda tratarse de las libertades polcas propias de una democracia? Se trataba de libertad entendida como la facultad de optar entre alternavas ofrecidas por el mercado, al interior de un sistema donde cada unidad producva deba estar idealmente en manos privadas y coordinarse con las dems a travs del juego de la competencia. Esto vala tambin para las universidades, las cuales, se sealaba, Desde el punto de vista econmico, [] deben tener dueos o, si se preere, grupos de personas responsables de su gesn, que pueden representar al estado, a agrupaciones de acadmicos, conjuntos de intelectuales, capitalistas privados o agrupaciones humanistas, culturales o religiosas (El Mercurio, Semana Polca, 14 diciembre 1980). As establecida la propiedad, se seguira de manera automca una elevacin en la calidad del servicio, como efecto de la competencia en el mercado:

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Si los centros universitarios se descentralizan, compern entre ellos y obtendrn un producto de mejor calidad (El Mercurio, Semana Polca, 14 diciembre 1980). Dentro de un esquema tal --descentralizado y compevo-- no caba ya pensar, como se haca an al momento de dar a conocer la propuesta de 1976, en trminos de un sistema universitario que coordina y programa sus funciones: En tal sendo, la concepcin de las universidades como formando parte de un sistema universitario [...] atenta derechamente en contra de lo que constuye parte de la esencia misma del quehacer superior. Las universidades, como endades intermedias autnomas con naturaleza y nalidades propias, no pueden converrse en parcelas de un todo regido desde fuera de ellas mismas, sin que sea cercenada esa autonoma tan indispensable al ecaz cumplimiento de su tarea formava. As, un sistema [...] lesiona la independencia y limita las posibilidades creavas y la libre competencia entre los planteles, igualndolos forzosamente, en el mejor de los casos, en un nivel intermedio resultante del achatamiento de las corporaciones de mayor envergadura, y de la elevacin ccia --con cargo a la mengua obligada de los primeros-- de sus congneres con menos recursos materiales y humanos (El Mercurio, Legislacin Universitaria, 20 mayo 1980). Efecvamente, a parr de ahora empezara a insisrse que solo la competencia entre unidades descentralizadas y entregadas en propiedad a agrupaciones bien denidas poda conducir a un mejoramiento de los niveles acadmicos. Segn expresa un idelogo del rgimen en la poca, adems de terminar con el gigansmo de algunas instuciones y poner n al crecimiento inorgnico del sistema, se volva necesario ahora [...] abrir la vida universitaria a desaos compevos en cuanto a calidad, a travs de profundas reformas tanto al actual sistema de nanciamiento de nuestra educacin superior como de la legislacin monoplica que hoy rige la creacin de universidades y el otorgamiento de tulos y grados. Mientras esto no se haga la excelencia acadmica seguir siendo la excepcin. Enfrentado (en cambio) as el tema, desaparecern en forma automca de nuestras universidades las carreras que carecen de nivel o endad universitaria y, por otra parte, los acadmicos sern remunerados y disputados segn su mayor o menor categora comparava.24 En suma, las virtudes esperadas un rgimen compevo entre las universidades eran varias: (i) nivelacin hacia arriba del sistema en su conjunto; (ii) eliminacin de las universidades no compevas; (iii) mejoramiento automco de los niveles acadmicos; (iv) desaparecimiento automco de las carreras no compevas; (v) circulacin de los acadmicos segn su valor de mercado. Entre los nuevos elementos cobra importancia adicionalmente el tpico del carcter necesariamente elitario de los instutos de educacin superior. Segn versin de uno de los exponentes de este pensamiento: Las universidades son instuciones elitarias por denicin. Se debe reconocer la capacidad intelectual de ciertos docentes sobre los restantes, para lo cual corresponde perfeccionar los mecanismos de evaluacin y jerarquizacin existentes.25

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Se apunta aqu a lo que entonces sola denominarse jerarquas acadmicas naturales. Aunque no necesariamente compables con la jerarquizacin de los docentes operada a travs del mercado, dichas jerarquas van a adquirir especial importancia pues, conforme a la Direcva Educacional de marzo de 1979, las autoridades instucionales seran seleccionadas de entre aquellos docentes de mayor jerarqua acadmica, de acuerdo con sus estudios, tulos y grados, publicaciones, experiencia y consagracin a la universidad.26 Sobre la base de estos nuevos elementos se desarrolla tambin una crca ms radical a la situacin universitaria existente en el pas, y se comienza a plantear la necesidad de dictar una nueva legislacin que reorganice la educacin superior en torno a condiciones de mercado. Si bien todava durante el transcurso del ao 1976 se levantaban voces para indicar que la depuracin universitaria haba sido insuciente, dejando perdurar basones diciles de reducir dentro de los cuales prosegua la labor proselista de los grupos polcos lo cual tornaba necesario dar a la depuracin de las aulas un carcter ms efecvo, hacia el nal de la dcada la evaluacin del estado de situacin haba cambiado completamente. Ahora se declaraba que la fase jacobina de depuracin y saneamiento de los claustros haba sido coronada con xito y que era necesario emprender reformas de fondo del sistema. El Gobierno Militar ha trabajado con gran xito en el saneamiento y reconstruccin del pas, pero no logra hasta hoy transformar profundamente a las universidades. Aunque en stas imperan conceptos de disciplina y de orden, la mentalidad y la orientacin bsicas de la educacin superior no han cambiado y permanecen las estructuras universitarias creadas a raz de las reformas (El Mercurio, Ms Vale Prevenir, 27 noviembre 1979). En consecuencia, la propuesta no era exigir ms depuracin sino impulsar una profunda remodelacin de la universidad: Hay convencimiento generalizado de que las universidades no pueden quedar como estn, que no bastan las normas disciplinarias para mantenerlas cumpliendo su alta funcin y que resulta muy desaconsejable el ambiente de inquietud que se percibe en algunos claustros (El Mercurio, Ms Vale Prevenir, 27 noviembre 1979). En esta misma lnea, el discurso ocial insisr reiteradamente que resulta imprescindible abordar el problema universitario de raz, sin limitarse a aspectos puramente formales de orden exterior. Sobre todo, desde esta nueva pca el discurso asume un tono crecientemente crco respecto del esquema de autoridad imperante en las universidades --i.e., el de los rectores delegados o interventores-- pilar fundamental de la primera fase post golpe militar. Por ejemplo, el diario ms inuyente en esos aos argumenta a inicios del ao 1980 que parece llegado el momento de que la universidad est protegida por un rgimen legal estable, por una carta o estatuto que garance la libertad y seguridad de los profesores.27 En efecto, a esta altura se volva evidente que las jerarquas acadmicas naturales entraban en colisin con el rgimen de gobierno universitario, el que se hallaba librado a su propia arbitrariedad. De otro lado, se volva evidente tambin que una vez completada la fase de

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depuracin y lograda una lnea de orden y disciplina, en adelante resultaba ms importante recuperar la dimensin cultural de la universidad: [] debe llegar el instante en que las opiniones que vierten los maestros e invesgadores en el campo de su especialidad gocen del ms estricto respeto, sin que se d el caso de que los formadores de la juventud ms seleccionada intelectualmente se sientan movidos a callar por necesidad econmica o a desgurar su pensamiento (El Mercurio, Estatuto Universitario, 30 marzo 1980). De lo contrario poda irse hacia un estado de cosas en que el orden formal externo fuera puramente aparente, mientras que por debajo actuaban corrosivamente los efectos del control ideolgico a que se hallaba sujeta la universidad. Sera grave, se previene, [] que el extremo de una autoridad no regulada objevamente volviera a amenazar la libertad, la tranquilidad y la seguridad acadmicas en trminos semejantes a la nefasta poca del desorden. En tal caso, el orden externo irreprochable cubrira peligrosamente el desorden moral e intelectual (El Mercurio, Estatuto Universitario, 30 marzo 1980). En suma, la situacin imperante en las universidades se haba vuelto insostenible, incluso desde el punto de vista de los intereses y la ideologa del Gobierno Militar. sta lma haba empezado a desarrollar un conjunto de nuevos elementos de diagnsco y propuestas a parr de los cuales la pura mantencin represiva del orden y la disciplina apareca como un menguado logro de polca universitaria. Haba llegado el momento en que, como seala El Mercurio, era posible prever que tambin la educacin superior va a ser someda al experimento de la libertad.28 4.2. Transformacin de la educacin superior: 1981-1990 Recin despus de siete aos de haber ocupado por la fuerza el gobierno se estableci al interior del rgimen militar una slida hegemona ideolgica, provista por los sectores tecno-burocrcos civiles que se adscriban a una ideologa neoliberal de modernizacin de la sociedad bajo la tutela de lo que entonces empez a llamarse una democracia protegida o autoritaria (Brunner, 1981, 1982; Meller, 1984; Valds, 1989; Huneeus, 2000; Silva, 2006, 1991). Esta lma qued consagrada en la Constucin Polca del Estado del ao 1980, en tanto que el programa de modernizaciones se impuls sectorialmente, aplicndose al rgimen laboral y previsional, a las polcas de vivienda y salud y al sector educacional (Vv. Aa., 1983). En general, el principio orientador de las modernizaciones implementadas fue doble: por un lado, crear o abrir mercados para esmular la competencia en la produccin de bienes y servicios y, por el otro, incenvar la parcipacin de los privados en la produccin para dichos mercados. En el caso especco de la educacin superior, el diagnsco ocial que precedi a la formulacin de la nueva polca adoptada a nes de 1980 y a la legislacin que se dictara a parr de ese momento, combinaba los siguientes elementos:29

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Se acusaba la existencia de un esquema cerrado y virtualmente monoplico de ocho universidades nanciadas todas ellas por el estado, que se distribuan entre s un cuanoso aporte estatal. Lo anterior, se armaba, volva prccamente imposible el surgimiento de cualquiera nueva universidad, pues ello era percibido por las dems como una amenaza para su parcipacin en los subsidios que el estado desnaba a la educacin superior. En estas circunstancias, el sistema tenda a cerrarse sobre s mismo. Tanto debido a la legma autonoma universitaria, como a la dicultad de evaluar el rendimiento de los recursos desnados a la educacin superior, el estado no haba podido -ni poda llegar a-- ejercer forma alguna de control sobre el uso de los recursos que entregaba a las universidades. La ausencia adicional de cualquier control indirecto por la va de la competencia interinstucional convera a las universidades en las nicas endades de la Repblica que gozaban de un nanciamiento estatal alto, asegurado y carente de control. Este esquema cerrado implicaba una realidad discriminatoria segn el diagnsco ocial, ya que marginaba de los recursos estatales asignados a la educacin superior a cualquier agente privado que pudiera aspirar a incorporarse a l, constrindose as la vigencia prcca de la libertad de enseanza (entendida como libertad para crear y mantener nuevas instuciones). Adems, se sostena que este sistema esmulaba una serie de otros fenmenos adversos:30 La tendencia a evitar cualquier elemento compevo entre las universidades; La proliferacin de carreras que no requieren necesariamente rango universitario, ya que todas las universidades y sus unidades enen econmicamente garanzado su funcionamiento cualquiera sea el nivel que su acvidad alcance; El crecimiento inorgnico y desproporcionado de algunas universidades, hasta niveles de un gigansmo que haca virtualmente imposible su efecvo y buen gobierno; La transformacin de las universidades en apetosos centros de poder polco por ser endades que pueden nanciar el acvismo polco disfrazado de vida acadmica, al no encontrarse sujetas a ningn control de calidad; La entrega del desno de todas las universidades, en su crecimiento o su asxia, al arbitrio discrecional del poder polco, elemento propio de sociedades estastas. En seguida se sealaba que [] la Reforma Universitaria de 1967 agrav los males sealados, al introducir la democracia como forma de gobierno a una endad eminentemente jerrquica, cual es la universidad, lo que deriv en el asamblesmo, la demagogia y el caos [...]. Es igualmente efecvo que la polizacin se vio agudizada por el deliberado intento de dos sucesivos gobiernos, entre 1967 y 1973, para instrumentalizar a las universidades al servicio de sus experimentos revolucionarios o ideologizantes.31 En suma, el diagnsco ocial se hallaba movado por dos rdenes de consideraciones diversas: por un lado, el rechazo a la Reforma Universitaria de 1967 a 1973, bajo el supuesto de que la polizacin de la universidad constua una amenaza para la seguridad interior del estado; por otro lado, el rechazo al carcter monoplico de un sistema organizada en torno

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a ocho universidades con nanciamiento estatal asegurado, que impeda la conformacin de un mercado privado y compevo en el sector. Adems, el diagnsco ocial apuntaba a un supuesto crecimiento desproporcionado de ciertas universidades, las que habran alcanzado niveles de gigansmo, se deca, que impeda su buen gobierno. A parr de este diagnsco, el Gobierno Militar impulsa una radical transformacin de la educacin superior chilena, cuyo diseo inicial se conene en las normas legislavas aprobadas entre nes de 1980 y nes de 1981.32 4.2.1. Nueva legislacin y estrategia frente a la educacin superior Desde un punto de vista formal, el nuevo rgimen fue instuido a parr de la promulgacin del Decreto Ley 3.541, de 1980, que otorg al Jefe de Estado facultades especiales para reestructurar las universidades del pas. En aplicacin de este Decreto, el Gobierno Militar dict un conjunto de normas a lo largo del ao 1981 que, combinadamente, conforman el nuevo rgimen legislavo de la educacin superior chilena. Los principios orientadores del nuevo rgimen pueden sintezarse en los siguientes conceptos fundamentales (Araneda, 1982).33 a) Apertura de la educacin superior al mercado sobre la base del principio de la libertad de enseanza entendida como libertad para crear y mantener establecimientos educacionales. Segn establece la Constucin Polca del Estado del ao 1980, la libertad de enseanza incluye el derecho a abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales (art. 19, N 11). Ms adelante, la propia Constucin seala que una ley orgnica constucional establecer los requisitos para el reconocimiento ocial de los establecimientos educacionales de todo nivel, incluidas por tanto las universidades. Dicha ley orgnica constucional fue dictada, sin embargo, recin a nes de 1989, esto es, a pocos meses del trmino del gobierno militar y entr en vigencia una vez iniciado el restablecimiento de la democracia. Durante el perodo intermedio, por tanto, el reconocimiento ocial de las nuevas instuciones de educacin superior qued sujeto a la ley ordinaria; en este caso, al conjunto de Decretos con Fuerza de Ley dictados durante el ao 1981. b) Diversicacin de la enseanza superior inducida mediante la consagracin legal de tres niveles instucionales diferenciados segn una jerarqua de los cercados educacionales expedidos. En efecto, la nueva legislacin reconoce como instuciones de educacin terciaria no slo a las universidades sino que, adems, a dos nuevos pos instucionales: los instutos profesionales y los centros de formacin tcnica. Para disnguir entre los tres niveles, la legislacin dene a la universidad como la instucin que otorga grados acadmicos superiores (de licenciado, magster y doctor) y aquellos tulos profesionales que requieren haber obtenido previamente el respecvo grado de licenciado.34 Los instutos profesionales coneren los dems tulos profesionales, esto es, aquellos no reservados exclusivamente a las universidades. Los centros de formacin tcnica entregan el tulo de tcnico superior en carreras de orientacin vocacional y de duracin no superior a tres aos. Sin embargo, las

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universidades pueden otorgar cualquier tulo profesional y tcnico, en tanto que los instutos profesionales pueden dar tulos tcnicos superiores dentro del rea en que estn ofreciendo carreras conducentes a un tulo profesional. Para ingresar a cualquier nivel de la enseanza superior se requiere estar en posesin de la licencia media. c) Facilidades para la creacin de nuevas instuciones privadas mediante un sistema con bajas barreras de entrada al mercado. La creacin de nuevas instuciones privadas --trtese de universidades, instutos o centros-queda sujeta a un rgimen de mnimos requisitos. Ellas obenen su reconocimiento ocial mediante el solo depsito de su acta de constucin legal y de sus estatutos, pudiendo enseguida iniciar acvidades con la sola condicin de ofrecer una nica carrera del nivel correspondiente. Segn seal el Ministro del Interior al anunciar la nueva legislacin, la clave fundamental para abrir el sistema de educacin superior a exigencias compevas, reside en permir y facilitar la creacin de nuevas universidades.35

Con todo, en el caso de las universidades se establece que, antes de tramitar la solicitud para obtener su reconocimiento ocial, deben contar con una autorizacin del Ministerio del Interior, clusula que se adopta con carcter transitorio hasta el ao 1987. De hecho, se sujetaba con ello la constucin de nuevas universidades a un permiso polco-administravo previo que, como veremos luego, sirvi ecazmente para reducir y ltrar las solicitudes de formacin de nuevos establecimientos universitarios. d) Competencia como condicin para aumentar la calidad. Segn sostenan los idelogos del rgimen, la apertura de un mercado, mediante la creacin bajamente regulada de nuevas instuciones de diverso nivel, deba conducir a un mejoramiento de la calidad acadmica y a aanzar la libertad de enseanza. Subyacente est la idea de que un monopolio universitario impeda la competencia, eliminndose con ello los incenvos para ofrecer programas de mayor calidad y para actuar de manera ms eciente. Por otro lado, para asegurar la calidad de las instuciones formadas bajo este nuevo rgimen, se postula que las nuevas universidades e instutos deban someter sus planes y programas, y a sus alumnos y egresados, a la examinacin y aprobacin por parte de una instucin ya consagrada (alguna de las universidades tradicionales o de las derivadas de aquellas que estuviesen imparendo la carrera que se trataba de examinar). Este disposivo deba aplicarse durante un perodo de empo que, en general, se prolongaba por 5 o ms aos, hasta el momento de graduarse las primeras promociones de alumnos inscritos en las careras examinadas. e) Nuevo sistema de nanciamiento universitario. El nuevo diseo iba acompaado tambin por un nuevo sistema de nanciamiento que deba apoyar las dinmicas compevas y forzar a las instuciones a captar recursos en el mercado. A este efecto se establece que las instuciones creadas dentro del marco de la nueva legislacin no recibiran aportes directos del estado, debiendo autonanciar sus operaciones mediante el cobro de aranceles. En cambio, en el caso de las universidades

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que hasta esa fecha obtenan recursos del estado, se determina que los aportes iran modicndose en el empo, de manera tal que al nal de cinco aos el aporte scal directo (AFD) se vera reducido a la mitad de lo que era en ese momento, mientras que iran en progresivo aumento un nuevo aporte scal indirecto y el monto de recursos desnados a nanciar un crdito scal universitario. Estos dos instrumentos estaban diseados para incenvar la competencia entre los establecimientos. El aporte scal indirecto (AFI) sera otorgado a cada instucin segn el nmero de alumnos que cada una de ellas matriculase anualmente a su primer ao de entre los 20 mil mejores alumnos medidos segn los puntajes obtenidos en la Prueba de Aptud Acadmica (PAA). Por su lado, los alumnos admidos en una universidad que no estuvieran en condiciones de nanciar sus estudios podran optar a un crdito scal universitario con el n de cubrir en parte o todo el costo de los aranceles a pagar. Por lmo, se crea dentro del CONICYT un fondo de apoyo a la invesgacin --el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnologa (FONDECYT)-- - para apoyar sobre bases compevas los proyectos de invesgacin seleccionados con un procedimiento de evaluacin por pares. Adicionalmente se aprueba una ley que establece exenciones tributarias para las donaciones que los individuos parculares o las empresas realicen a las universidades. De la aplicacin de este nuevo esquema de nanciamiento las autoridades del Gobierno Militar esperaban: (a) que se producira una sana competencia entre las universidades por atraer a los mejores postulantes, tendiendo as a elevar la calidad de la docencia; (b) que exisra un incenvo directo para cada universidad en cuanto a contar con los mejores acadmicos, lo que les permira recibir mejores remuneraciones; (c) que se reforzara la idea de que los alumnos paguen una suma que se aproxime al costo de la docencia que reciben, eliminndose con ello la educacin superior gratuita, la cual -- se sealaba-- era un simple disfraz demaggico para ocultar el hecho de que su costo se traslada a la comunidad, recayendo la carga en sectores de menores ingresos que los beneciados.36 f) Reestructuracin de las dos universidades estatales. Por lmo, mediante una medida adicional de intervencin, el Gobierno Militar puso en marcha un proceso que en su momento se llam de racionalizacin de las dos universidades estatales --las Universidades de Chile y Tcnica del Estado-- las cuales fueron forzadas a desprenderse de sus sedes regionales y a concentrar sus acvidades en la Regin Metropolitana. Con esta medida se pretenda aparentemente combar el gigansmo, el burocrasmo y la pesadez instucional de ambos establecimientos, favorecindose al mismo empo la creacin de un nmero de instuciones regionales de educacin superior. Adems, se decret que la Universidad de Chile deba abandonar sus Escuelas Pedaggicas, establecidas en Sanago y Valparaso, las cuales se transformaran en Academias Superiores de Ciencias Pedaggicas, independientes de su angua casa matriz y dedicadas exclusivamente a la formacin de maestros. En la prcca, a travs de estas medidas de racionalizacin el Gobierno buscaba estrechar el control sobre ambas instuciones estatales y reducir su potencial peso e inuencia dentro del sistema y la sociedad. En suma, el nuevo diseo se diriga a crear un mercado compevo para la educacin superior esmulando a los privados a ofrecer el servicio y diversicando su provisin en trminos de

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una jerarqua de cercados educavos, al mismo empo que se trasladaba el costo de la formacin del capital humano a sus propios beneciarios. A su turno, de la operacin compeva de la educacin superior se esperaba, en lo fundamental, un aumento en la calidad de la enseanza y una mayor eciencia en el desempeo de las instuciones. 4.2.2. Efectos organizacionales y sistmicos Los principales efectos producidos por la transformacin impulsada por el gobierno militar pueden resumirse en los siguientes (Brunner y Briones, 1992): - Expansin y diversicacin de las instuciones, - Nuevas dinmicas de crecimiento de la matrcula, - Una nueva estructura del nanciamiento de la educacin superior, - Nuevas dinmicas dentro del mercado acadmico, y - Nuevas dinmicas en el campo de la invesgacin cienca. Expansin y diversicacin de las instuciones Como resultado ms visible del nuevo rgimen consagrado por la legislacin de 1981, se produce una verdadera explosin de instuciones de educacin terciaria. Contribuyen a provocarla la combinacin de tres dinmicas, bsicamente: a) La dinmica de racionalizacin de las dos universidades estatales que se mencion ms arriba, la cual da lugar, mediante un programa sistemco de fusin de sedes, a la creacin inicial de nueve universidades pblicas regionales (habitualmente llamadas derivadas porque proceden de las dos anguas universidades estatales); cinco instutos profesionales estatales (uno en Sanago y cuatro en regiones) y a la formacin de dos Academias Superiores de Ciencias Pedaggicas (en Sanago y Valparaso, respecvamente). Posteriormente, las dos Academias de Ciencias Pedaggicas devienen en Universidades, y tres de los cinco Instutos Profesionales (los de Iquique, Valdivia y Chilln) desaparecen; uno se transforma en la Universidad Arturo Prat (Iquique) y los dos restantes se fusionan, respecvamente, con la Universidad Austral de Chile y la Universidad del Bo Bo. La angua Universidad Tcnica del Estado pasa a llamarse ahora Universidad de Sanago de Chile. Posteriormente los instutos profesionales estatales que subsisten se transforman tambin en universidades, pasando el conjunto del sector de instutos a estar compuesto exclusivamente por establecimientos privados. b) La dinmica de creacin de nuevas universidades privadas (sin aporte scal) progresa slo lentamente hasta 1987, debido a la aplicacin de la clusula de control polcoadministravo ejercida por el Ministerio del Interior a la que se hizo mencin, pero luego avanza rpidamente, pasando de 3 en 1987, a 6 en 1988, a 14 en 1989 y a 40 en 1990. c) La dinmica de creacin de instutos profesionales y centros de formacin tcnica privados (sin aporte scal), que se mulplican velozmente a lo largo del perodo: los centros al comienzo del perodo principalmente y al nal del mismo; los instutos, especialmente entre 1988 y 1990. La Tabla 2.1. muestra los resultados de estas tres dinmicas combinadas.

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Tabla 2.1.: Chile: Evolucin del nmero y po de instuciones de educacin superior, 1980-1990
Tipo de establecimientos Con aporte scal Universidades I. Profesionales1 Sin aporte scal2 Universidades I .Profesionales C. de Formacin Tcnica 1980 8 8 na na na na na 1984 24 17 7 123 3 18 102 1986 24 20 4 146 5 19 122 1988 24 20 4 157 8 26 123 1989 22 20 2 195 22 40 133 1990 22 20 2 288 40 80 168

Fuente: Ministerio de Educacin, Divisin de Educacin Superior. (1) Incluye Academia de Ciencias Pedaggicas. (2) Nmero de instuciones reconocidas ocialmente; no necesariamente en funciones. na = No aplicable

Si se considera adicionalmente a las sedes que los establecimientos poseen en lugares disntos de su casa matriz resulta que en 1990 exisan 461 unidades distribuidas a lo largo del territorio nacional. En la prcca, entonces, la apertura del sistema al mercado mulplic las instuciones y llev a su progresiva diferenciacin, tanto de carcter horizontal (ms establecimientos de diversa naturaleza dentro de un mismo nivel) como tambin vercal (de niveles), diferenciacin esta lma que es a la vez funcional y de presgios relavos. En el hecho, la triparcin del sistema en funcin de niveles jerrquicos de cercados educacionales involucra, asimismo, un principio de jerarquizacin de presgios atribuidos a estos cercados e, indirectamente, a los establecimientos que los coneren, casi independientemente de su calidad. Por el contrario, en el caso de las universidades las disnciones de presgio que empezaban a producirse tenan ms que ver con su mayor o menor angedad, destacndose ndamente en la cspide las ocho universidades tradicionales. Ms ambigua era la denicin de presgios entre las restantes instuciones universitarias. Las derivadas o pblicas regionales gozaban de escaso presgio nacional, al operar casi exclusivamente en mercados locales. Por su parte, las universidades privadas nuevas (sin aporte scal), recin empezaban a construir sus presgios instucionales, llevando ventajas aquellas nacidas ms tempranamente y que, por tanto, lograban un mayor crecimiento y un ms amplio reconocimiento pblico (6.1.4.). Segn se seal ms arriba, estas intensas dinmicas de diversicacin de la base instucional se vieron favorecidas por un rgimen de bajas barreras de acceso al mercado de la enseanza de pregrado. Cumpliendo requisitos mnimos y otros puramente formales, las nuevas instuciones podan solicitar la autorizacin para funcionar, sin estar somedas

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a exigencias signicavas de carcter acadmico o de inversin previa en infraestructura, equipamiento y personal. Hasta el ao 1987, solo el ltro polco-administravo ejercido por el Ministerio del Interior impidi la proliferacin de nuevas instuciones, situacin que cambi en los aos siguientes, al exnguirse este requisito. Por su parte el rpido incremento en el nmero de universidades entre 1989 y 1990 fue el resultado de la presin que exis para crear nuevos establecimientos antes de que se produjese el cambio de gobierno (que tuvo lugar en marzo de 1990), debido al temor (a la postre infundado, como se ver en Captulo 5.1.) de que las nuevas autoridades --una vez reinstaurado el rgimen democrco-- impediran la creacin de nuevas instuciones. Nuevas dinmicas de crecimiento de la matrcula Segn se seal anteriormente, durante el perodo 1974-1980 el crecimiento de la matrcula experiment una retraccin, con prdida neta del nmero de inscritos durante los aos extremos. En cambio, con la nueva conguracin de la oferta de enseanza superior se inaugura un perodo moderadamente expansivo, que presenta las siguientes caracterscas. La matrcula total de pregrado en las instuciones con aporte scal (universidades tradicionales y establecimientos derivados) cae fuertemente en 1981 para crecer durante los aos siguientes y empezar a disminuir, otra vez, hacia el nal de la dcada, bajo la mayor presin compeva de las nuevas instuciones privadas que ingresan al mercado. Las nuevas universidades privadas sin aporte scal aumentan su matrcula de manera constante a parr de 1983, tendencia que tambin se observa en el caso de los instutos profesionales privados (sin aporte scal). Por lmo, la matrcula de los centros de formacin tcnica crece rpidamente durante el perodo, hasta alcanzar casi un tercio de la matrcula total en 1990. En consecuencia, este lmo ao el sector privado de la educacin terciaria (sin aporte scal) registra una matrcula que equivale a ms de la mitad del total de la matrcula de enseanza superior a nivel nacional. La rpida expansin de la base instucional trajo consigo, adems, una cada del nmero promedio de estudiantes por instucin (Tabla 2.2.). En el caso de las instuciones con aporte scal, la drsca reduccin en el nmero promedio de alumnos es una consecuencia de la creacin de las nuevas instuciones derivadas (universidades e instutos estatales regionales), an cuando las ocho universidades tradicionales connan reuniendo alrededor de 70% de la matrcula total de este nivel.

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Tabla 2.2.: Chile: Nmero promedio de estudiantes de educacin superior por po de instuciones y segn niveles, 1981-1990
Nmero Promedio de Estudiantes Tipo Universidades e instutos con aporte scal Universidades privadas sin aporte scal Instutos profesionales sin aporte scal Centros de formacin tcnica 1981 12.87 ---1985 5.523 1.650 767 494 1989 5.048 984 554 578 1990 5.393 465 441 469

Fuente: Sobre la base de datos Ministerio de Educacin, Divisin de Educacin Superior.

Por su parte, la tasa bruta de educacin superior aument progresivamente durante el perodo hasta situarse en 1990 en alrededor de 19%, mientras que la tasa bruta de escolarizacin universitaria, que el ao 1980 se hallaba situada en 10.8%, cae en 1990 a un 9%. En suma, la matrcula total del sistema crece, y con ello la tasa de parcipacin en la educacin terciaria, al mismo empo que la matrcula universitaria pierde incidencia y, con ello, disminuye asimismo la tasa de parcipacin en este nivel. El crecimiento del sistema se genera a parr del aumento de las vacantes de primer ao ofrecidas anualmente por esa plataforma instucional en connua expansin, al punto que se observa, a medida que transcurren los aos, una creciente sobreoferta de plazas de estudio, que no logra ser absorbida por la demanda estudianl. En otras palabras, se produce una reestructuracin profunda del mercado de la educacin de pregrado, por lo menos en lo relavo a la demanda y oferta de plazas de estudio. Sin embargo, lo ms relevante es el cambio producido en la oferta de vacantes por niveles instucionales y segn pos de instuciones. As, en 1990 las vacantes ofrecidas corresponden slo en un 20.7% a los establecimientos con aporte scal (20 universidades y dos IP), 7.7% a las nuevas universidades privadas, 17.2% a los instutos profesionales privados y un 54.3% a los centros de formacin tcnica. Sin embargo un alto porcentaje de las vacantes ofrecidas por los centros de formacin tcnica queda sin llenar, mientras el incremento de la matrcula nueva en este nivel empieza a detenerse, habiendo crecido slo en 3.7% entre 1988 y 1989, para caer luego en un 5% en 1990. Con todo, la matrcula nueva de los centros de formacin tcnica llega a representar, el ao 1990, el 48,9% del total de la matrcula nueva de enseanza superior. En cuanto a la distribucin de la matrcula por reas del conocimiento, en el caso de las universidades e instutos con aporte scal se observa un fuerte incremento en las carreras agropecuarias, especialmente a parr de 1985. En cambio se observa una cada importante en el rea de educacin, cuya matrcula se desplaza hacia las instuciones privadas. La prdida de parcipacin del rea educacin es compensada por aumentos en las reas de ciencias sociales (que incluye la carrera de administracin y comercio), ciencias naturales y matemcas, derecho y en las ingenieras y tecnologas.

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En el caso de las universidades privadas (sin aporte scal) existe una alta parcipacin de las reas de ciencias sociales (principalmente de la carrera de administracin y comercio) y de derecho, que en conjunto representan cerca de un 80% de la matrcula total en 1983 y todava cerca de un 70% en 1990. Esta situacin reeja el hecho de que para iniciar una nueva universidad privada se debe ofrecer por lo menos una de las carreras que exigen previamente la obtencin del grado de licenciado, entre las cuales las de menor costo y ms fciles de imparr son, precisamente, ingeniera comercial y derecho. En el caso de las universidades privadas nuevas, un 13% y un 10% adicionales de la matrcula son aportados en 1983 y 1990, respecvamente, por el rea de humanidades. Los instutos profesionales privados (sin aporte scal) enen un sesgo similar hacia las reas blandas o de servicios, con una alta parcipacin de las ciencias sociales (en realidad, administracin y comercio, publicidad y comunicaciones) y de las pedagogas. Estas dos reas aportaban en 1981 ms del 90% de la matrcula de los instutos privados y en 1990 representan todava dos tercios de la matrcula total. Este lmo ao existe una parcipacin interesante del rea de las ingenieras y tecnologas, que alcanza a un 14%, concentrndose una parte de ella en carreras ligadas a la informca. Por lmo, en el caso de los centros de formacin tcnica (todos ellos privados y sin aporte scal), cerca de la mitad de la matrcula se agrupa en el rea de administracin y comercio (ciencias sociales), mientras que un tercio, en 1990, se localiza en el rea de las tecnologas. En cuanto a la distribucin geogrca de la matrcula, la Tabla 2.3. compara su evolucin en la capital y el resto del pas entre los aos 1983 y 1990. Se observa all que en el subsector de universidades (con y sin aporte scal), se produce un incremento de la parcipacin metropolitana, que es todava ms acentuado para el conjunto del perodo en el caso de los instutos profesionales. En cambio, en el subsector ms dinmico de crecimiento de la matrcula, el de los centros de formacin tcnica, la parcipacin regional se incrementa fuertemente, hasta alcanzar en 1990 casi la mitad del total de matrcula del subsector. Con todo, el balance general de distribucin geogrca de la matrcula se inclina ahora levemente en favor de la Regin Metropolitana, mientras que a comienzos de la dcada era levemente favorable a las regiones. Esto lmo se explica por la alta concentracin en Sanago de la matrcula de los dos niveles instucionales superiores, que no alcanza a ser compensada por el fuerte crecimiento de la matrcula tcnica en las regiones.

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Tabla 2.3.: Chile: Crecimiento regional de la matrcula de educacin superior por po de instuciones, 1983-1990
Tipo Universidades Matrcula total Matrcula regional Matrcula metropolitana Instutos profesionales Matrcula total Matrcula regional Matrcula metropolitana C. de formacin tcnica Matrcula total Matrcula regional Matrcula metropolitana Totales Matrcula total Matrcula regional Matrcula metropolitana 172.895 88.988 83.907 100.0 51.5 48.5 229.911 114.766 115.092 100.0 49.9 50.1 249.472 121.616 127.856 100.0 48.7 52.9 39.602 13.399 26.203 100.0 33.8 66.2 76.520 37.216 39.374 100.0 48.6 51.4 77. 774 38.211 39.555 100.0 49.1 50.8 25.244 11.299 13.945 100.0 44.8 55.2 33.965 10.721 23.244 100.0 31.6 68.5 40.006 12.876 27.130 100.0 32.1 67.8 108.049 64.290 43.759 100.0 59.5 40.5 119.356 66.829 52.527 100.0 56.0 44.0 131.702 70.521 61.181 100.0 53.5 46.4 1983 % 1989 % 1990 %

Fuente: Sobre la base de Ministerio de Educacin, Divisin de Educacin Superior.

Nueva estructura del nanciamiento de la educacin superior A parr de la legislacin de 1981 y hasta el momento actual coexisten en Chile dos esquemas estructuralmente diferenciados para el nanciamiento de la educacin superior; uno que asigna aportes scales directos a las instuciones tradicionales y aquellas derivadas de su reorganizacin, las cuales adems cobran un arancel a sus estudiantes, y el otro para las instuciones privadas de cualquier nivel creadas con posterioridad al ao 1980 que se nancia exclusivamente mediante el cobro de aranceles. Adicionalmente, desde el ao 1990 las instuciones privadas pueden beneciarse, aunque slo logran hacerlo en un porcentaje moderado, del aporte scal indirecto, que se distribuye segn el nmero de alumnos --de entre los que hayan obtenido los 20 mil mejores puntajes en la PAA37-- matriculados en cada establecimiento. En cuanto al subsistema de instuciones con aporte scal, integrado en 1990 por 22 establecimientos (20 universidades y dos instutos profesionales), su rgimen de nanciamiento pblico fue originalmente establecido en el DFL N 4 de 1981. De acuerdo con ste, se disngua entre el aporte scal directo (AFD), determinado en funcin del aporte otorgado en 1980; el aporte scal indirecto (AFI), distribuido a cada establecimiento

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segn el nmero de alumnos con mejores puntajes matriculados en el primer ao en cada instucin, y el crdito scal universitario que deba servir a los estudiantes para cubrir total o parcialmente el monto de los aranceles en el caso de sus alumnos de menores recursos. El esquema original contemplaba que el subsidio asignado mediante estos tres disposivos ira variando entre 1981 y 1986, de manera tal de aumentar progresivamente el monto de los recursos distribuidos compevamente y, al mismo empo, disminuir gradualmente el aporte scal directo (AFD). En cuanto a este lmo, en 1981 se lo j en un monto equivalente al de 1980, determinndose que en los aos siguientes ira reducindose hasta llegar a representar, en 1986, la mitad del aporte de 1981 en moneda de igual valor. Respecto a su distribucin entre los establecimientos, se consagraron legalmente los porcentajes de su reparcin histrica, establecindose que en el caso de las instuciones derivadas de la reorganizacin de las Universidades de Chile y Tcnica del Estado, stas percibiran el mismo monto que tradicionalmente les traspasaban sus respecvas casas matrices. El aporte scal indirecto (AFI) se estableci inicialmente para los 20 mil mejores alumnos -de acuerdo a sus puntajes obtenidos en la P.A.A.-- que ingresaran al primer ao de estudio de una instucin con aporte scal directo. Los valores de este aporte fueron determinados en unidades tributarias (unidad monetaria reajustable) y deban incrementarse cada ao hasta alcanzar su valor mximo en 1985. Adems, se estableci que diversas carreras tendran una ponderacin diferente para efectos de este aporte, de modo que en el caso de alumnos matriculados en medicina, el valor del aporte se mulplicara por un factor de 2.5; en las carreras de ingeniera civil, agronoma, ingeniera forestal, qumica y farmacia y medicina veterinaria por 1.8; y en el resto se aplicara el valor base determinado. A su turno, el crdito scal universitario se j como un volumen global calculado como un porcentaje del aporte scal directo, y deba ir incrementndose hasta alcanzar su mximo volumen el ao 1986. Su asignacin a cada una de las instuciones beneciadas se calculara en funcin del monto total solicitado por cada una para cubrir las necesidades de pago del arancel --total o parcialmente-- de sus alumnos que no estuviesen en condiciones de pagarlo directamente ellos o sus familias. Este crdito deba ser devuelto por el alumno en un mximo de 10 cuotas anuales que se comenzaran a pagar dos aos despus de egresado, devengando un inters anual de un 1%. En resumen, y de acuerdo a su diseo original, el rgimen de nanciamiento pblico favorecera a las ocho universidades anguas y a aquellas derivadas de stas, mediante tres pos de aportes, dos de los cuales --considerados pro-competencia-- iran incrementndose a lo largo del empo hasta estabilizarse en 1986 (Tabla 2.4.).

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Tabla 2.4.: Chile: Rgimen de nanciamiento pblico de la educacin superior de acuerdo al diseo del DFL N 4 (ndice con base en el ao 1980)
Mecanismo de transferencia Aporte scal directo Aporte scal indirecto Crdito scal universitario Total
Fuente: DFL N2 4 de 1981.

1980 100 0 0 100

1981 100 0 7 107

1982 90 10 15 115

1983 75 25 23 123

1984 60 40 30 130

1985 50 50 40 140

1986 50 50 50 150

En la prcca, sin embargo, el rgimen de nanciamiento diseado en 1981 no oper como haba sido previsto. Primero, porque como puede observarse en la Tabla 2.15., los recursos desnados a los diversos pos de aporte no mantuvieron el valor esperado. Segundo, porque en los aos siguientes se introdujeron modicaciones a la legislacin inicialmente aprobada, especialmente en lo tocante al aporte scal indirecto (AFI). En efecto, pronto se eliminaron los factores de ponderacin por carrera (pues constuy un incenvo no previsto para el aumento de matrculas en ciertas reas, especialmente en carreras de ingenieras) y, luego, se estableci que el aporte indirecto se hara en funcin de los 27.500 mejores puntajes que se matriculasen en primer ao, excluyndose ms adelante a aquellos alumnos matriculados por segunda vez y a aquellos que ingresan tras rendir por segunda vez la PAA, todo lo cual volvi menos compevo este aporte. Por lmo, a parr de 1990 el aporte scal indirecto (AFI) se hizo extensivo tambin a los establecimientos privados nuevos, con lo que stos reciben, por primera vez, recursos scales. En cuanto al aporte scal directo (AFD) se estableci en 1987 que, en adelante, su distribucin se hara por decreto supremo expedido por el Ministerio de Educacin con la rma, adems, del Ministro de Hacienda. Por lmo, en el caso del crdito scal universitario, al producirse una mayor demanda respecto del monto asignado anualmente por el estado, se estableci que la Direccin de Presupuesto determinara anualmente el monto disponible para cada establecimiento. Posteriormente, en 1987, se cre un Fondo de Crdito Universitario para cada una de las instuciones con aporte scal directo, traspasndose la administracin de este esquema a las propias universidades. Adems, se establecieron requisitos acadmicos mnimos para poder optar al crdito. Por lmo, el estado decidi disminuir las transferencias para el crdito, bajo el supuesto de que cada instucin recuperara una parte del mismo que a la postre demostr ser menor a la esperada.38 Por tanto, en relacin con los aportes originalmente previstos, los recursos efecvamente entregados a las instuciones resultaron claramente inferiores, crendose una brecha que fue especialmente evidente en el caso del aporte scal directo (AFD) y que, en el caso del aporte indirecto (AFI) y del crdito scal universitario, se apartaron tambin signicavamente de la previsin original.

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Para evaluar de manera completa la evolucin del gasto scal en la educacin terciaria deben considerarse dos fuentes adicionales de recursos: el Fondo de Desarrollo que el Ministerio de Educacin manej durante los aos 1988 y 1989 con el propsito de incenvar procesos de racionalizacin en diversas instuciones que podan postular a dicho Fondo y los recursos provenientes del Fondo de Desarrollo Cienco y Tecnolgico (FONDECYT) que benecian a aquellos invesgadores que, en los respecvos concursos anuales, obenen nanciamiento para sus proyectos (Tabla 2.5.). Tabla 2.5.: Chile: Evolucin real de aportes scales a la educacin superior, 1980-1990 (ndice con base 100 en 1980)
Mecanismo de transferencia Aporte scal directo Aporte scal indirecto Crdito scal universitario FONDECYT Fondo de Desarrollo Total efecvo Total proyectado 1980 100.0 0.0 0.0 0.0 0.0 100.0 100.0 1982 86.2 11.0 14.7 0.3 0.0 112.2 115.0 1984 58.7 9.4 22.7 0.4 0.0 91.3 130.0 1986 47.9 7.8 17.7 1.0 0.0 74.4 150.0 1988 41.6 7.8 15.6 3.0 4.1 72.1 150.0 1990 33.4 10.8 9.4 5.6 0.0 59.1 150.0

Fuente: J. Desormeaux y M. Koljac, El nanciamiento de la educacin superior en la perspecva de la libertad (Manuscrito, junio 1990).

Expresado como porcentaje del PIB, el gasto pblico en educacin superior (incluyendo los aportes scal directo e indirecto y el crdito scal universitario) cay drscamente durante la dcada, igual como en relacin al gasto pblico total en educacin; en el primer caso de un 1,05% del PIB en 1980 a un 0,47% en 1988, en el segundo de un 29% a un 17% del gasto pblico total en educacin (Arriagada, 1989). La progresiva disminucin del aporte pblico oblig a las instuciones beneciadas por l a cambiar sus estrategias de nanciamiento, poniendo nfasis creciente en la recuperacin de costos y la generacin de ingresos adicionales obtenidos ya bien mediante el cobro de aranceles (apoyado por el crdito scal universitario) o bien por la venta de servicios y la suscripcin de contratos (con organismos del sector pblico y del sector privado), o por la va del endeudamiento bancario (Tabla 2.6.). En realidad, puede armarse que este solo hecho --esto es, la presin por generar recursos de fuentes alternavas a las transferencias estatales directas-- signic el mayor cambio en las estrategias de desarrollo de las universidades chilenas durante la dcada de los 90, forzndolas a abrirse a las demandas del medio externo, a valorizar sus acvidades en el mercado y a mejorar, al menos parcialmente, sus mtodos de gesn.

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Tabla 2.6.: Chile, Cambios en el nanciamiento de la educacin superior, sector con aporte scal, segn origen de los recursos, 1981 - 1987
Fuente Aportes scales (directo e indirecto) Cobro aranceles pregrado (y crdito scal universitario) Otros ingresos propios Endeudamiento
Fuente: P. Arriagada (1989).

1981 64.9 15.0 19.8 0.3

1987 42.2 25.5 28.7 3.6

Estos cambios pueden ilustrarse dramcamente en el caso de la Universidad Catlica de Chile, probablemente la instucin que en torno a 1990 ms haba avanzado en la adopcin del nuevo esquema de nanciamiento generado en 1981 (Tabla 2.7.). Tabla 2.7.: Universidad Catlica de Chile, Evolucin de ingresos por fuente, 1972-1988 (En millones de pesos de 1988)
Fuente Aranceles de matrcula y derechos Crdito scal universitario Asesoras e invesgacin Venta servicios mdicos y clnicos Aportes scales Ingresos nancieros Otros ingresos Total 1972 179,2 0,0 183,0 272,4 6.054,8 12,7 123,9 6.822,0 % 2,6 0,0 2,7 4,0 88,7 0,2 1,8 1977 808,4 0,0 605,1 709,1 7.054,0 41,6 1.077,5 10.745,7 % 7,5 0,0 5,6 6,6 69,8 0,4 10,0 1982 3.029,4 824,3 1.404,3 2.047,7 6.605,6 1.003,4 1.328,1 16.260,8 % 18,6 5.2 8,6 12,6 40,6 6,2 8,2 1988 2.733,3 967,1 1.451,9 3.852,2 3.549,4 303,2 1.786,6 14.643,7 % 18,7 6,6 9.9 26,3 24,2 2,1 12,2

Fuente: J. Desormeaux y M. Koljac, El nanciamiento de la educacin superior en la perspecva de la libertad (Manuscrito, junio 1990).

En el caso de esta Universidad, por consiguiente, el subsidio pblico expresado en moneda de igual valor, incluyendo el crdito scal universitario, se redujo en un 40% entre 1977 y 1988, en tanto que los fondos propios crecieron en 200%, pasando desde 3.242 millones de pesos en 1977 a 10.127 millones de pesos en 1988, compensando la cada del aporte scal. Durante este perodo, los ingresos por concepto de matrcula aumentaron en 240%, los ingresos de asesoras e invesgacin en 140%, la venta de servicios clnicos y mdicos en 440% y el rubro otros ingresos en un 88%.

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Nuevas dinmicas en el mercado de posiciones acadmicas Como producto del surgimiento de numerosas nuevas instuciones de educacin terciaria en los tres niveles existentes desde 1981, empez a conformarse durante los aos 80 del pasado siglo por primera vez un mercado de posiciones acadmicas, caracterizado por una intensa segmentacin interna. Primero que todo, este mercado aparece segmentado desde el punto de vista geogrcoregional, con baja movilidad de profesores a nivel nacional pero presencia de canales de movilidad entre regiones vecinas, como ocurre entre Sanago y Valparaso, o entre las ciudades de Valdivia, Osorno y Temuco, por ejemplo. Enseguida, un mercado fuertemente segmentado entre los diversos niveles instucionales: universitario, de instutos profesionales y de centros de formacin tcnica. Sin embargo, un grupo de acadmicos de las universidades suele ensear, adems, en algunos instutos profesionales. En tercer lugar, un mercado segmentado en funcin de la escala de presgios de las instuciones, no exisendo mayores desplazamientos de acadmicos salvo entre instuciones de similar reconocimiento social y de pares. El mayor dinamismo de este mercado as segmentado no se produce inicialmente, por consiguiente, por una movilidad de los docentes e invesgadores entre las diversas instuciones, con excepciones menores, sino por la incorporacin de nuevos docentes a los establecimientos privados surgidos con posterioridad a 1981 y por el desplazamiento de un grupo de profesores de las universidades tradicionales de mayor presgio para desempear labores docentes (por horas) en las nuevas universidades privadas. Nuevas dinmicas en el campo de la invesgacin cienca Durante el perodo 1982 a 1990, FONDECYT aprob un total de 2.589 proyectos de invesgacin, de los cuales 94.5% fueron obtenidos por invesgadores de las universidades e instutos del sector de instuciones con aporte scal y el resto por otras instuciones.39 Del total de proyectos otorgados, dos tercios fueron obtenidos por invesgadores de las dos universidades ms anguas, la Universidad de Chile y la Universidad Catlica de Chile. Si se agregan a ellas las Universidades de Concepcin y Austral de Chile, entre las cuatro obtuvieron cerca del 76% del total de proyectos otorgados durante el perodo. En conjunto, las ocho universidades tradicionales obtuvieron un 87% del total de los proyectos. Del total de proyectos asignados durante el perodo, 43.8% correspondi al rea de ciencias naturales y exactas, con un neto predominio de los proyectos de biologa; 36.8% al rea de tecnologas y ciencias aplicadas, que incluye en orden decreciente de parcipacin a las ingenieras, ciencias mdicas y ciencias silvoagropecuarias. Los dems proyectos provienen del rea de las ciencias sociales (9.3%), las humanidades (6.8%) y de ciencias jurdicas, econmicas y administravas (3.1%).

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De acuerdo con esmaciones de FONDECYT, el universo efecvo de invesgadores acvos que entonces parcipaba de manera connua en los proyectos del Fondo (durante el perodo 1982-1989) comprenda a 2.137 personas. Un 68.5% de dichos invesgadores perteneca a las Universidades de Chile, Catlica de Chile y de Concepcin. El 70.1 % de los invesgadores se concentraba en la Regin Metropolitana, mientras que la Octava y Quinta regiones parcipaban, cada una, con alrededor de un 8%. De acuerdo a un catastro de invesgadores realizado a comienzos de la dcada de los 90 sobre la base de informacin proporcionada por los propios praccantes en las diversas disciplinas puede esmarse que en las universidades chilenas y en los centros acadmicos independientes de ciencias sociales exisan alrededor de 2.500 invesgadores, de los cuales un 28% corresponda al rea de biologa, 14% al rea de tecnologas y ciencias agropecuarias, 13% al rea de qumica, 13% al rea de ciencias sociales (incluyendo a los mencionados centros acadmicos independientes), 11% al rea de las ciencias mdicas y un porcentaje similar al rea de las ingenieras (Brunner, 1986). Este universo de invesgadores nanciaba sus acvidades mediante recursos provenientes del FONDECYT, recursos desnados por las propias universidades, generados mediante contratos de invesgacin y servicios, y con recursos canalizados a travs de la cooperacin cienca internacional. La produccin de corriente principal de los ciencos chilenos se manene relavamente constante durante el perodo bajo anlisis, con un promedio de 440 arculos publicados anualmente en revistas registradas internacionalmente.40 En cuanto a la formacin de postgrado41, la matrcula prccamente se duplica entre 1981 y 1990, pero su parcipacin relava dentro del sector de instuciones con aporte scal conna siendo baja, alcanzando slo a un 2.2% en 1990. Este lmo ao, cerca de la mitad de la matrcula total de postgrado se concentra en la Universidad de Chile, a la que siguen la Universidad Catlica de Chile (17.7%), la Universidad de Concepcin (13.4%), la Universidad de Sanago (5.1 %) y la Universidad Austral (4.5%). Los tulados de este nivel oscilaban anualmente entre 300 y 400 durante la dcada, con una reducida presencia de graduados en el nivel del doctorado. Gobierno de las universidades bajo la nueva legislacin La intervencin de las instuciones con aporte scal se prolonga a lo largo de todo este perodo, hasta 1989, concluyendo solamente junto con el trmino del Gobierno Militar. Es decir, el Jefe del estado manene la facultad de nombrar y remover a los rectores, los canales de parcipacin de los acadmicos permanecen cerrados y la propia ley determina una prohibicin taxava respecto a la parcipacin estudianl en el gobierno de las universidades que reciben aporte scal. Sin embargo, en el caso de las Universidades Catlicas de Chile y de Valparaso, y dada su naturaleza de instuciones poncias, el Jefe de Estado se allana, en los hechos, a convenir con la Santa Sede la designacin de los respecvos rectores. Sin perjuicio de lo anterior, la legislacin de 1981 establece una nueva modalidad para el gobierno de los establecimientos de educacin superior estatales, consistente en la creacin de una Junta Direcva para cada universidad o instuto profesional de naturaleza estatal, organismo encargado de aprobar las decisiones ms importantes y las orientaciones

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generales de cada establecimiento. Las Juntas Direcvas estn compuestas por un tercio de miembros designados por el Presidente de la Repblica, un tercio designado por el Consejo Universitario de entre los miembros acadmicos de mayor jerarqua en la respecva instucin y un tercio designado por este Consejo entre personalidades externas a la instucin. El rector preside la respecva Junta Direcva pero asiste slo con derecho a voz. De acuerdo con la legislacin del ao 1981 corresponda a las Juntas Direcvas proponer al Presidente de la Repblica una terna de nombres para la designacin del rector, pero este mecanismo entr en vigencia solo en 1989, mientras que en el perodo intermedio el Jefe de Estado se reserv el derecho a nombrar y remover discrecionalmente a los rectores de los establecimientos estatales. De manera pues que las Juntas Direcvas fueron constuidas en los aos siguientes a 1981, pero en la prcca no ejercieron sus funciones o lo hicieron de manera espordica, sin alcanzar mayor legimidad ni frente a las comunidades acadmicas ni frente a la opinin pblica nacional, incluso aquella proclive al nuevo rgimen de la enseanza superior y al Gobierno Militar. En el caso de la principal universidad estatal del pas, la Universidad de Chile, tras un conicto producido el ao 1988 entre los acadmicos y el rector, se suprimi la gura de la Junta Direcva, traspasndose sus facultades al rector y al Consejo Universitario. Con ello se debilit an ms esta innovacin introducida por la ley en 1981, que fue permanentemente percibida como una suerte de instucionalizacin del control ejercido por el Gobierno Militar sobre las universidades del estado. En cuanto a la atribucin para proponer candidatos a rector, las Juntas Direcvas entraron a operar efecvamente slo al trmino del rgimen militar, presentando al Jefe del Estado durante el ao 1989 las respecvas ternas para el nombramiento de los rectores que habran de permanecer por cuatro aos, o sea, durante casi toda la duracin del primer Gobierno democrco (1990-1994). Veremos ms adelante que este diseo no logr materializarse y que durante los primeros meses despus de producido el cambio de Gobierno, los rectores designados renunciaron, dndose paso a la eleccin de las nuevas autoridades. Ante el debilitamiento de la cpula del gobierno de las universidades, ocupada por rectores con baja legimidad, se reforz durante la etapa 1981-1989 el poder instucional de las facultades, nica instancia organizacional que durante este empo exhibe una mnima legimidad por el apoyo de los acadmicos a los decanos designados, o por su eleccin impuesta por aquellos. As, mientras la cima del gobierno universitario se manene dbil, las estructuras intermedias de la organizacin se refuerzan, en tanto que la base sigue endeble como resultado de la escasa parcipacin e inuencia que ejercen los acadmicos a nivel departamental. Sin embargo, ellos vuelven a adquirir cierta presencia corporava a propsito de la formacin de las Asociaciones de Acadmicos en las diversas universidades a lo largo del pas. Estas Asociaciones se constuyen como instancias gremiales de los acadmicos y en ellas se integran ms fcilmente los docentes con reconocimiento polcogremial que aquellos reconocidos por sus pares sobre la base de su produccin acadmica. De cualquier modo, las Asociaciones desempean en algunas universidades estatales un acvo papel de oposicin a los rectores-delegados y, en algunos casos, lograron restablecer canales mnimos de parcipacin para la profesin acadmica.

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Por lmo, en lo relavo a los nuevos establecimientos privados creados en virtud de la legislacin de 1981, su rgimen interno de gobierno queda entregado a las disposiciones de sus propios estatutos, los cuales en todo caso deben excluir la parcipacin de los estudiantes en la conduccin instucional. En los dems asuntos, los estatutos de estas universidades determinan las formas de organizarse, gobernarse y administrarse que mejor convenga a sus objevos. 4.2.3. Bases ideolgicas de la reforma de 1981 Desde el punto de vista de la evolucin ideolgica, la fase de reorganizacin universitaria se inicia antes de materializarse los primeros cambios de orden normavo. Como muestra el anlisis del discurso ideolgico ocial (Brunner, 1981a), ya desde inicios del ao 1979, coincidiendo con la Direcva Educacional dada a conocer en marzo de ese ao, empiezan a perlarse los nuevos elementos programcos para una reorganizacin del sistema de educacin superior. Con todo, el punto de parda prcco del proceso de reorganizacin surge con la aprobacin de los sucesivos textos legales aprobados entre los aos 1980 y 1981, como se vio ms arriba (4.2.1.). Denicin de universidad La nueva legislacin dene a las universidades desde dos enfoques; primer desde un punto de vista retrico-legal; enseguida, desde un punto de vista polco-administravo prcco. La denicin jurdico-formal establece que la universidad es una instucin de educacin superior, de invesgacin, raciocinio y cultura que, en el cumplimiento de sus funciones, debe atender adecuadamente los intereses y necesidades del pas al ms alto nivel de excelencia (Art. 1 del DFL N 1, de 30 de diciembre de 1980). En el terreno de la retrica formal, llama la atencin el desplazamiento que experimenta la nocin de universidad. En efecto, con ocasin de la frustrada reforma del ao 1976 --a la que nos referimos antes (4.1.3.)-- el Ministro de Educacin haba denido la universidad como: La comunidad de acadmicos y estudiantes desnada tanto a la conservacin, incremento y transmisin del saber superior y de la tecnologa que de l dependa, como al culvo de las artes y de las letras en sus ms elevadas manifestaciones. A la universidad [] compete la responsabilidad de mantener y enriquecer el patrimonio cultural de la nacin y de servirla mediante los recursos de la ciencia y, en general, de la inteligencia crca, aplicada al estudio de la realidad espiritual, social y material (Ministro de Educacin, Contralmirante Arturo Troncoso. El Mercurio, 14 de febrero de 1976). Cambio de redaccin solamente? Ms bien, existe entre ambas deniciones un desplazamiento ideolgico en el plano de la retrica. Primero, de una versin a la siguiente desaparece la mencin a la universidad como una comunidad de acadmicos y estudiantes. Segundo, en la nueva denicin desaparece asimismo la mencin explcita a las artes y las letras. Tercero, en esta lma desaparece tambin la referencia a la universidad como asiento de la inteligencia crca. En suma, la nueva denicin ha sido expurgada de

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elementos vinculados histricamente con la retrica de la Reforma de 1967, con su nfasis en el carcter comunitario de la universidad, en la naturaleza dialogante y crca de su acvidad, y su apertura hacia las artes y humanidades. En cambio, la retrica de los nes de la universidad recupera en la nueva legislacin varios elementos de la anterior retrica. Se establece as que corresponde a la universidad especialmente promover la invesgacin, creacin, preservacin y transmisin del saber universal y el culvo de las artes y las letras, formar graduados y profesionales idneos, otorgar grados acadmicos y tulos profesionales reconocidos por el estado y, en general, realizar las funciones de docencia, invesgacin y extensin que son propias de la tarea universitaria. Se aade que a la universidad corresponde contribuir al desarrollo espiritual y cultural del pas, de acuerdo con los valores de su tradicin histrica, agregado consistente con el componente nacionalista que se manene a lo largo del empo como un elemento secundario dentro de la ideologa del Gobierno Militar (Brunner, 1981). La denicin polco-administrava prcca de la universidad es sin embargo bien disnta de aquella que se mueve en el plano de la retrica formal. En efecto, se sosene que las universidades que en adelante se creen, esto es, las de naturaleza privada, debern constuirse como personas jurdicas de derecho privado sin nes de lucro mediante escritura pblica o por instrumento privado reducido a escritura pblica. Esta disposicin no se aplica, con todo, a las universidades existentes al momento de aprobarse la nueva legislacin y a aquellas que, en conformidad con sta, deban reestructurarse, las que manenen su denicin jurdica anterior como personas de derecho pblico o corporaciones privadas dotadas de su propio estatuto especial. Constuida una universidad como persona jurdica de derecho privado ella no podr entrar a funcionar sin antes cumplir con los siguientes requisitos, algunos de los cuales son condicin, adems, para su funcionamiento regular: (i) Que, como primera providencia, y durante los cinco primeros aos desde la promulgacin de la nueva legislacin, la universidad cuente con la autorizacin del Ministerio del Interior, el que slo podr otorgarla cuando a su juicio no se atente o no pudiere atentarse con su establecimiento en contra del orden pblico o de la seguridad nacional. Mediante este disposivo se entregaba por tanto al gobierno la facultad discrecional de autorizar la creacin de nuevas instuciones universitarias, radicando dicha atribucin en el rgano encargado de la seguridad interior del estado. (ii) Que el Ministerio de Educacin no objete su constucin, cuyo instrumento deber constar en un registro que para el efecto llevara esta reparcin. Se trata, en este caso, de un control puramente formal legal. (iii) Que el Ministerio de Educacin no haya objetado los Estatutos de la respecva universidad, otro control de naturaleza formal. (iv) Que la universidad en cuesn otorgue a lo menos uno de los doce tulos profesionales que indica el arculo 12 del DFL N 1, que eran, como se recordar, los de abogado, arquitecto, bioqumico, cirujano densta, ingeniero agrnomo, ingeniero civil, ingeniero comercial, ingeniero forestal, mdico cirujano, mdico veterinario, psiclogo y qumico farmacuco. Con esto se jaba una baja barrera de entrada al mercado de la enseanza de pregrado, esmulndose al contrario la creacin de nuevas instuciones.

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(v) Que se hayan aprobado sus programas de estudio por una universidad examinadora, cada vez que ellos sean conducentes a uno de los 12 tulos arriba mencionados. Se entregaba de esta manera el control sobre los nuevos compedores en este mercado a las instuciones que exisan antes de la conformacin del mercado, limitndose con ello el alcance de la competencia. (vi) Que en sus estatutos se excluya necesariamente la parcipacin con derecho a voto de los alumnos y de los funcionarios administravos en los rganos encargados de la gesn y direccin de ella, como asimismo, en la eleccin de las autoridades unipersonales y colegiadas. Se buscaba de esta manera evitar lo que el Gobierno Militar entenda era el origen de la polizacin de las universidades. (vii) Que la nueva universidad no otorgue otros tulos profesionales disntos de los indicados en el arculo 12 del DFL N 1 antes de estar otorgando, a lo menos, tres de los tulos a que se reere dicho arculo. Se buscaba as crear un espacio temporalmente protegido para el desarrollo de los instutos profesionales. (viii) Que la creacin de esos otros tulos de entre los 12, o de cualquier grado acadmico, sea aprobada por una universidad examinadora, hasta que la universidad en cuesn ya est otorgando con plena autonoma por lo menos 3 de los 12 profesionales reservados exclusivamente a las universidades. (ix) Que la universidad en cuesn, si desea otorgar el tulo de mdico cirujano o de licenciado en medicina, obtenga primeramente la aprobacin del respecvo programa por una universidad examinadora, regla excepcional que nicamente se aplicaba a esta carera. (x) Que los alumnos de las cinco primeras promociones de cada una de las carreras a que se reere el arculo 12 del DFL nmero 1 de 1980, o de cualquier programa conducente a un grado acadmico, rindan los exmenes nales de las respecvas asignaturas y el examen de grado respecvo, ante comisiones mixtas paritarias integradas por profesores de la propia universidad y de la universidad examinadora, siendo la opinin de estos lmos decisoria en casos de discrepancias. Por esta va se buscaba asegurar la fe pblica depositada en los cercados expedidos por las nuevas universidades. (xi) Que la universidad que as examina a sus alumnos obtenga, durante el empo de su tuicin por una universidad examinadora, un porcentaje de aprobacin promedio equivalente o superior al 50% de los alumnos que postulan al grado de licenciado en cualquiera de las profesiones a que se reere el mencionado arculo 12. Con esto se reforzaba la disposicin de la clausula anterior. (xii) Que la personalidad jurdica de la respecva universidad no sea cancelada por el Ministerio de Educacin, el que podr hacerlo si ella no cumple con sus nes o si realiza acvidades contrarias a las leyes, al orden pblico, a las buenas costumbres, a la moral o a la seguridad nacional o incurriere en infracciones graves a sus estatutos o dejare de otorgar tulos de aquellos a que se reere el arculo 12 o contare con un nmero de alumnos regulares inferior a cien. En suma, para el caso de las nuevas universidades privadas el procedimiento de denicin polco-administravo prcco resultaba mucho ms complejo de lo que permia suponer la retrica formal. Entraa, en efecto, una casusca que, al nal, congura un sistema de control polco, combinado con normas de control acadmico desnadas a encauzar y regular el experimento de la libertad (esto es, del mercado) que ahora se pona en marcha en la enseanza superior.

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De otro lado, resulta aparente que en adelante las universidades quedaran somedas a un rgimen normavo doble: uno que se aplica a las universidades existentes al momento de dictarse la legislacin y a aquellas que resulten de su reestructuracin, ambas sujetas todava al rgimen de intervencin por parte del Gobierno Militar; otro, provisto de las limitaciones reseadas ms arriba, que se aplica a las nuevas universidades privadas autorizadas por el Gobierno a travs del Ministerio del Interior. Autonoma y libertad acadmica La nueva legislacin consagra una autonoma universitaria limitada. Por un lado, reconoce que las universidades gozan del derecho de regir por s mismas todo lo concerniente al cumplimiento de sus funciones propias. Aqu se incluyen la autonoma acadmica, econmica y administrava. La autonoma acadmica comprende, segn la ley, la potestad de las universidades para desarrollar sus funciones de docencia, invesgacin y extensin y jar sus planes y programas de estudio. Nada se dice, en cambio, de la contratacin del personal acadmico y la libertad de ctedra. La autonoma econmica permite a las universidades disponer de sus recursos para sasfacer sus nes propios. Por lmo, la autonoma administrava faculta a cada universidad para organizar su gesn de la manera que esme ms adecuada. La autonoma formalmente reconocida a las universidades se halla limitada sin embargo desde varios lados. Primero, porque las universidades tradicionales y aquellas que resulten de su reestructuracin connan somedas a la intervencin del Gobierno. Segundo, porque las nuevas universidades privadas se encuentran somedas a un estricto rgimen de control polco-ideolgico, encomendado al Gobierno y a las universidades anguas. Tercero, porque las universidades, en general, no gozan de autonoma de gobierno: no eligen a sus propias autoridades superiores ni pueden establecer formas de parcipacin de la comunidad acadmica que convenga a su misin y propsitos. Finalmente, la autonoma se halla limitada tambin por un criterio de regulacin ideolgica, incompable con la libertad de enseanza, de invesgacin y de debate racional. En efecto, la ley seala que la autonoma y la libertad de enseanza [] excluyen el adoctrinamiento ideolgico polco, entendiendo por tal la enseanza y difusin que excedan los comunes trminos de la informacin objeva y de la discusin razonada, en las que se sealan las ventajas y las objeciones ms conocidas a sistemas doctrinarios o puntos de vista (DFL N 1 de 1980, Art. 6). Segn explic el Ministro del Interior en enero de 1981: [] no se trata de impedir que los universitarios, sean stos acadmicos o estudiantes, sustenten ideas polcas o --en su calidad de ciudadanos-- acten en el terreno polco, en conformidad con la ley. Se trata de que nadie intente subordinar ni instrumentalizar la instucin universitaria ni su tarea acadmica, a la parcular opinin polca, ideolgica o conngente de cada cual, ya que ello desnaturaliza la universidad y su funcin propia dentro del cuerpo social.42

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Como puede apreciarse, en esta visin la enseanza debe enmarcarse dentro de un rgimen de verdades conocidas y de objeciones ms frecuentes, por entero incompable con la nocin del libre ejercicio de la inteligencia y del debate racional entre argumentos sostenidos dentro de los criterios comnmente aceptados por la comunidad cienca. Esta limitacin proviene claramente del clima ideolgico cultural imperante durante la fase represiva de la polca y estrategia autoritarias frente a la educacin superior. En efecto, durante ese empo se elabora una doctrina del pluralismo restringido que queda bien expresada en las siguientes palabras del propio General Pinochet: [] ciertos ambientes universitarios enen la tendencia subconsciente de pretender que el libre juego de ideas se admita sin limitaciones de ninguna especie, lo que equivale a consagrar un pluralismo ideolgico absoluto. [] Debo ser franco y categrico, arma el General Pinochet, para declarar que esto es radicalmente incompable no slo con la actual situacin de emergencia del pas, sino con la esencia misma del rgimen nacido el 11 de sepembre de 1973, porque con el advenimiento de ste el pluralismo ideolgico irrestricto y absoluto debe entenderse denivamente abolido.43 Por otro lado, la frustrada reforma de 1976 haba propuesto una frmula restricva casi textualmente idnca a la que ahora vena a consagrase en la nueva legislacin universitaria. En efecto, el Ministro de Educacin seal en esa ocasin que la autonoma universitaria no poda signicar proteccin a la acvidad polca en las universidades, [] sobretodo en la forma de propaganda oral o escrita, relava o cuesones que comnmente se enenden como propias del debate y los compromisos polcos. Esta limitacin vale tambin para el adoctrinamiento ideolgico y polco, entendiendo por tal aquella forma de difusin y de enseanza que excede de los lmites naturales de la informacin objeva y de la discusin razonada de doctrinas y puntos de vista.44 En suma, un mismo principio, expresado de manera muy semejante, y que manene una similar desconanza frente al libre ejercicio de la inteligencia crca. Grados acadmicos y tulos profesionales La nueva legislacin contempla como acvidad exclusiva de las universidades el otorgar los grados acadmicos de licenciado, magister y doctor. Asimismo, establece que corresponde a las universidades, en forma privava, otorgar los tulos profesionales respecto de los cuales la ley requiere haber obtenido previamente el grado de licenciado en una disciplina determinada. Dichos tulos son, como se anot ms arriba, doce, contenidos en el arculo 12 del DFL N 1 de 1980. Sin embargo las universidades, sujetas a las limitaciones que vimos para el caso de las que se creen dentro del marco de la nueva legislacin, pueden otorgar otros tulos profesionales y asignarles grados acadmicos diferentes del de licenciado. Con respecto a los tulos profesionales no incluidos en el arculo 12 del DFL N 1 de 1980, la ley establece que podrn otorgarlos tambin otras instuciones de enseanza superior no universitaria, materia que es regulada por el DFL N 5 de febrero de 1981. Segn explica el Ministro del Interior,

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[] se apunta as a diferenciar claramente el grado acadmico del tulo profesional, precisndose que lo ms genuino e intransferiblemente universitario, es el otorgamiento de grados acadmicos. Sin perjuicio de ello, se reserva tambin en exclusividad a las universidades el conferir los 12 tulos profesionales que se enuncian [...] ya que se esma que la naturaleza autnoma, integral y profunda de los conocimientos ciencos que ellos requieren, el inters y la fe pblica que compromete su ejercicio, y la tradicin histrica que deviene de los elementos anteriores, no haran aconsejable permir --al menos en la actualidad y en el futuro previsible-- que la enseanza conducente a la obtencin de dichos tulos se imparese fuera de las endades universitarias.45 Ms adelante el comunicado del Ministro del Interior seala que [] lo nico que se busca con esta nueva normava es algo muy simple: que no se obligue a que todas las profesiones para cuyo ejercicio la ley requiera tulo, deban ensearse, en forma necesaria y excluyente por las universidades. En otros trminos, y con el propsito de diversicar la educacin superior, se permite que el resto de los tulos profesionales puedan adems ser conferidos por endades (...) que genricamente se han denominado como de educacin superior no universitaria.46 En esta materia, la nueva legislacin es novedosa respecto a las formulaciones que el propio rgimen haba sostenido antes, y expresado, por ejemplo, con ocasin de la frustrada reforma del ao 1976. En esa ocasin, se recordar, la idea era crear dentro de las universidades nuevas formas de educacin post-media, que contribuyan a diversicar la enseanza superior. Se propona, adems, una segunda opcin consistente en la apertura de carreras de formacin general que, con una duracin aproximada de tres aos, conduciran a un grado que cercase una preparacin razonable en un rea de conocimiento y, especialmente, una metodologa para abordar problemas y realidades an no conocidas. Por lmo, se propona entonces estudiar la creacin de centros universitarios regionales con tamao funcional, que aseguren una eciente administracin acadmica. Nada de esto se conserva en la nueva legislacin que, en cambio, introduce una modicacin ms profunda al rgimen de tulos profesionales, por la va de denir taxavamente cules carreras enen una exclusiva endad universitaria y cules pueden ser ofrecidas indisntamente por las universidades o por otros instutos de formacin superior no universitarios. Lo que se procuraba, entonces, era una redistribucin del poder sobre las credenciales o diplomas profesionales, mediante la creacin de un mercado para profesiones no exclusivamente universitarias. De esta forma se abran las puertas, adems, para una mayor diferenciacin vercal del sistema de enseanza superior. Nuevas universidades y reestructuracin universitaria Segn se seal ms arriba, la nueva legislacin conene las normas bsicas conforme a las cuales debern regirse la constucin y el funcionamiento de las universidades. El comunicado del Ministro del Interior atribuye a esta materia una importancia especialmente grande. Se sosene, en efecto, que a travs de la nueva legislacin se vuelve posible marchar hacia un sistema universitario libre, compevo y de calidad acadmica, donde esos tres trminos estaran estrechamente relacionados entre s. Por tanto,

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[] la nueva instucionalidad (...) se orienta bsicamente a abrir el esquema de nuestra educacin superior, reforzando as la libertad de enseanza de modo amplio aunque responsable, e introduciendo elementos compevos que favorezcan el mejoramiento de la calidad acadmica.47 En realidad, lo que se abra por primera vez era propiamente un mercado para la enseanza de pregrado. Segn expresa la declaracin ocial hay cuatro instrumentos en la nueva legislacin que se combinan para promover el funcionamiento de este esquema abierto y compevo. Primero, la posibilidad de crear instuciones de educacin superior no universitarias, las cuales, conforme al DFL N 5 de 1981, pueden denominarse Instutos Profesionales o Academias Superiores de Estudios. Segundo, la fundacin de nuevas universidades privadas, elemento clave para abrir el sistema de educacin superior a exigencias compevas. Se sosene que la creacin de nuevas universidades ayudar a la elevacin de la calidad acadmica y aanzar la libertad de enseanza en el nivel superior de la vida educacional del pas. Con todo, como se vio anteriormente, las nuevas universidades que se creen, y lo mismo ocurre con la formacin de instutos de educacin superior no universitarios, quedan somedos a un rgimen de control tal que, de parda, la pretendida competencia se halla limitada por un elemento de control discrecional del acceso al mercado de proveedores. Para juscar la autorizacin polca que requiere la creacin de cualquiera nueva universidad, el Ministro del Interior argumenta que [] este perodo de nuestra evolucin instucional reclama atencin y atribuciones excepcionales, desnadas a evitar que las colecvidades polco-pardistas hoy disueltas, y muy especialmente los sectores marxistas en general, pudiesen intentar la creacin de universidades, como pantallas de acvidades disolventes para el paulano avance de Chile hacia la oportuna e integral vigencia de la nueva democracia que disea la Carta Fundamental recientemente aprobada.48 En breve, la competencia quedaba limitada, de entrada, a un campo polco ideolgico previamente demarcado, y la pretendida apertura del esquema instucional debe operar, nicamente, en favor de agentes proveedores alineados con el Gobierno Militar o tolerados por ste. Tercero, la adopcin de un nuevo sistema de nanciamiento de las universidades y dems instuciones de educacin superior desnado a apoyar la apertura del esquema instucional hacia los esmulos de la competencia. Este aspecto crucial fue abordado en una Seccin anterior (4.2.2.) y ms adelante se retoman algunos aspectos ideolgicos de su implementacin. Por lmo, cuarto, la racionalizacin o reestructuracin de las dos anguas universidades estatales deba servir tambin como un instrumento para la apertura del sistema. Al efecto se sosene que para enfrentar adecuadamente el desao de elevar la calidad de la vida

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universitaria chilena, se hace indispensable y urgente proceder a una reestructuracin que racionalice nuestras actuales universidades, parcularmente las que en mayor medida se han visto afectadas por un crecimiento inorgnico y desmesurado.49 Con este propsito se dict el DFL N 2 de 1980, que ordena a las universidades estatales existentes a la fecha, proponer un proyecto para su reestructuracin, de manera que cada una llegase a contar con un nmero racional de alumnos que le permita cumplir adecuadamente con sus nalidades propias. El comunicado ocial insiste en este tpico al sealar que el Decreto N 2 debe entenderse como una instruccin para presentar un plan de divisin para algunas de las actuales universidades, de modo que se conviertan en dos o ms endades enteramente autnomas y diferentes.50 La idea de proceder a una reestructuracin de las universidades mayores, con el n aparente de volverlas ms manejables, racionales y ecientes haba sido expuesta ya con ocasin de la frustrada reforma de 1976. Entonces esta idea se haba presentado como una iniciava tendiente a regionalizar la acvidad universitaria y lograr una mayor coordinacin y racionalizacin de la estructura de sedes provinciales que se haba creado a lo largo de los aos.51 El cambio resultante fue, sin duda, ms drsco. De entrada, se crearon cinco nuevas universidades estatales: la Universidad de Valparaso, anguamente Universidad de Chile de esa ciudad; la Universidad de Antofagasta, que se forma con las sedes de las Universidades de Chile y Tcnica del Estado; la Universidad de La Serena, que se forma igual que la anterior; la Universidad del Bo Bo, en Concepcin, que fusiona las sedes de las Universidades de Chile y Tcnica del Estado en esa ciudad; y la Universidad de la Frontera, en Temuco, formada igual que la anterior. Adems se crean los siguientes instutos de educacin superior no universitarios: el Instuto Profesional de Arica; el Instuto Profesional de Iquique; el Instuto Profesional de Copiap; la Academia Superior de Ciencias Pedaggicas de Sanago; el Instuto Profesional de Sanago; el Instuto Profesional de Talca; el Instuto Profesional de Chilln; el Instuto Profesional de Valdivia; el Instuto Profesional de Osorno: el Instuto Profesional de Magallanes. Por lmo, la Universidad Tcnica del Estado pasa a llamarse Universidad de Sanago. Como seal el Ministro de Educacin, [] la totalidad de estas instuciones estatales de enseanza superior sern autnomas, tendrn personalidad jurdica propia y sern dirigidas por un rector designado por SE el Presidente de la Repblica.52 La nueva legislacin produjo por consiguiente, como primer efecto, una radical transformacin del ncleo matriz del sistema existente hasta antes del ao 1981, provocado por el surgimiento de nuevas instuciones estatales creadas a parr de la reorganizacin de las sedes de las Universidades de Chile y Tcnica del Estado. Detrs de la adopcin de estas iniciavas de aparente racionalizacin del sistema, pueden idencarse dos movos separados. Por un lado, conforme ya se haba insinuado en los lineamientos de la reforma fracasada del ao 1976, dar un impulso a la regionalizacin del pas, tal como este objevo era concebido por el Gobierno Militar. Por el otro, disminuir el poder que tradicionalmente haban detentado las dos anguas universidades del estado, las nicas con alcance nacional

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dentro de las ocho tradicionales, a la vez que se reduca su aparato burocrco y su potencial de inuencia polco-intelectual (Boeninger, 1985:44; Meller y Meller, 2007:135-137). En cuanto a la formacin de nuevas universidades privadas, que era el objeto principal de la nueva legislacin, la prensa informaba a comienzos del ao 1981 que las primeras universidades de este po, a crearse bajo las nuevas normas, seran la Universidad Gabriela Mistral y la Universidad Internacional de Sanago cuyos proyectos son los que se encuentran ms avanzados en este aspecto. Asimismo, agregaba el diario en cuesn, se ha indicado a muchas instuciones como interesadas en formar una corporacin superior parcular; entre ellas al Banco Hipotecario Comercial (BHC), el Opus Dei, la Academia de Humanismo Crisano y otras, las cuales no han conrmado ni han hecho sus respecvas solicitudes al Ministerio del Interior.53 Se pona as en marcha, midamente, un mercado de la enseanza superior. Nuevo sistema de nanciamiento de la enseanza superior Como se vio, el sistema de nanciamiento adoptado en 1981 crea un doble rgimen para las universidades. Slo las tradicionales y derivadas connuaran recibiendo un subsidio directo. Las dems, es decir las nuevas instuciones privadas, no recibiran dicho aporte. A su turno, todas las instuciones con aporte scal directo (AFD) empezaran a comper por un aporte scal indirecto (AFI) y sus alumnos de menores recursos podan postular a un crdito scal universitario para cubrir en todo o parte el pago de los aranceles. El sistema de nanciamiento adoptado en 1981 ene su antecedente remoto en la circular del ao 1974 que, con el propsito de contribuir a la racionalizacin del gasto pblico, estableci el autonanciamiento de las universidades a parr del ao 1976. Producto de la polmica que desat dicha circular, y del rechazo relavamente unnime que experiment entre los crculos del ocialismo, dicha medida fue sepultada. Con todo, a parr de 1976 se empez a postular un sistema diseado, en lo general, de acuerdo a los criterios que nalmente se adoptaron en esta materia. A favor de l se argumentaba que permia un uso ms eciente de los recursos scales asignados a la enseanza superior y una ms justa distribucin de ellos a favor de las universidades de calidad y de los alumnos ms necesitados. Adems se sostena que este sistema tena otras ventajas adicionales. Por ejemplo, segn declaraba el Subsecretario de Educacin en 1976, [] cuando el alumno sepa que deber pagar parte de su educacin no va a entrar a la universidad para pasar el rato, como ocurre a menudo. Tampoco estar dispuesto a reper ao, ya que la deuda aumentara proporcionalmente. Muchas personas que hoy ingresan a una escuela universitaria sin intenciones serias de ejercer, lo pensarn mucho en el futuro. Sobre todo ciertas jvenes que confunden la universidad con la agencia matrimonial. (Pocos hombres estarn dispuestos a casarse con una mujer que aporte una dote de dudas!) Y, desde luego, desaparecern los estudiantes profesionales, eternos, adormilados, eternizados. (El Mercurio, 11 julio 1976). Este po de argumento adquirira con el empo una importancia parcular en el discurso ideolgico ocial. As, se va a sostener que

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[] si los costos para hacer acvismo polco son altos, ste tender a disminuir. As, por ejemplo, si la educacin es pagada, los jvenes se dedicarn ms a los estudios. La gratuidad de la educacin superior fomenta el acvismo (El Mercurio, Temas Econmicos, 28 junio 1980). Con el empo asimismo, este argumento fue radicalizndose a medida que se incorpora a una visin de mercado de la educacin superior. En efecto, equiparada la universidad con una rma o empresa, se segua que, [] tanto la docencia como la invesgacin y la extensin cultural --consideradas como la razn de ser de la universidad-- deben ser medidas por la rentabilidad que otorguen a sus propietarios y administradores.54 Esta visin inspira el esquema de nanciamiento adoptado por la nueva legislacin. De all que el Ministro del Interior seale, en su declaracin de enero de 1981, que entre los benecios de este esquema estn el que se producir una sana competencia entre las universidades por atraer a los mejores postulantes, tendiendo as a elevarse la calidad de la docencia y el hecho de que exisr un incenvo directo para cada universidad, en cuanto a contar con los mejores acadmicos, lo que a su vez permir que stos reciban mejores remuneraciones segn su mayor calidad, en lugar de la tendencia que actualmente prevalece al respecto.55 En breve, como sosene tempranamente un representante del crculo ideolgico del Gobierno Militar: [] este esquema permite tambin la asignacin pma de recursos entre universidades. Si el Gobierno cancela idnco subsidio por alumno/carrera, sin importar en cual universidad el alumno estudia, basta con permirle a las universidades que jen libremente sus matrculas, y los alumnos tendern a escoger aquella en que los benecios que ellos reciben sean mximos en relacin a la matrcula que cancelan. Con esto las universidades ms ecientes tendern a desarrollarse ms rpidamente.56 El hecho que desde el comienzo la jacin de aranceles haya resultado menos exible de lo esperado provoc inicialmente desconcierto y suscit una serie de preguntas: [] parece indispensable que las universidades informen debidamente acerca de los criterios que se han empleado para establecer los costos de las diferentes carreras. Responden ellos a los gastos reales que la universidad deber efectuar? Si es as, cmo se explica, por ejemplo, que Periodismo tenga un costo similar a Medicina, cuando es sabido que esta lma requiere de una infraestructura muchsimo mayor? Se han tomado en cuenta, por otra parte, las situaciones de mercado y las expectavas de futuros ingresos de cada profesin? En tal caso, existe certeza de que se puede predecir con exactud cul ser la oferta y la demanda de las disntas carreras en el mediano plazo, teniendo presente la velocidad de los cambios que se pueden producir en esta rea? O se trata de impulsar ciertas carreras y de desalentar otras? Quin determina esto lmo y de acuerdo a que criterio? (El Mercurio, Aranceles Universitarios, 18 marzo 1981.

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Es decir, la competencia --pieza crucial del nuevo diseo adoptado en 1980-- no pareca operar como postulaba una doctrina de mercado todava algo ingenua, sobre todo mirada a la luz del anlisis microeconmico de la oferta y demanda de educacin superior y la jacin de precios en este mercado, que empezara a aparecer unos aos ms tarde (1.3.). En conclusin puede decirse que la organizacin de la educacin superior que surge con la nueva legislacin de 1980 nace condicionada por dos preocupaciones centrales: (i) cmo asegurar su funcionamiento conforme a las exigencias impuestas por el poder autoritario; y (ii) cmo garanzar su funcionamiento conforme a las exigencias de una sociedad que empezaba a ordenarse en torno al funcionamiento de los mercados. La primera preocupacin encontr respuesta en la mantencin de los mecanismos de control polco-administravo e ideolgico --complejos y variados-- surgidos durante la fase represiva del Gobierno Militar y en la creacin de nuevos disposivos de control (menos costosos) al abrir las puertas del sistema a los agentes privados previo veto polco e ideolgico ejercido por la autoridad gubernamental. La segunda preocupacin se abord principalmente a travs de la sustucin del rgimen universitario legado por la Reforma de 1967 por una organizacin descentralizada de universidades e instutos que deban comper entre s, nanciarse en todo o parte mediante el cobro de aranceles y coordinar sus acvidades en conformidad con las seales provistas por los consumidores o usuarios de servicios de la enseanza superior. 4.3. Balance de tres dcadas: connuidad y cambio 4.3.1. Rasgos estructurales de connuidad A pesar de los grandes cambios experimentados por la educacin superior chilena durante el perodo entre 1960 y 1989, pueden sin embargo idencarse a lo menos tres elementos de connuidad. En primer lugar, las instuciones reconocidas ocialmente por el estado, cualquiera sea su naturaleza jurdica o su nivel, se hallan habilitadas para otorgar los respecvos grados acadmicos y tulos, tanto profesionales como tcnicos. Dicho en otros trminos, la educacin terciaria no slo acredita conocimientos mediante exmenes y los valida con los correspondientes grados acadmicos sino que, adems, conere los tulos habilitantes para el ejercicio de las profesiones en el mercado laboral. Es decir, las instuciones ejercen un control absoluto sobre las credenciales o diplomas, sin interferencia alguna por parte de organismos pblicos externos. Esta tradicin se ha mantenido tambin para el caso de las nuevas instuciones creadas con posterioridad a 1980, aunque sujetas ellas, durante un empo, a un rgimen de examinacin externa, provisto por las instuciones tradicionales o derivadas de ellas. La prerrogava de administrar las credenciales que reciben las instuciones va acompaada de su derecho a denir los planes y programas de estudio conducentes a los respecvos grados acadmicos y tulos profesionales y tcnicos. No existen reglas que limiten esta facultad, salvo para el caso de las nuevas instuciones creadas con posterioridad a 1981,

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cuyos planes y programas deben ser previamente aprobados por una endad examinadora o, alternavamente, por el organismo creado al efecto por la Ley Orgnica Constucional de Enseanza (LOCE), pero solamente mientras dure dicho proceso de examinacin o de acreditacin, respecvamente. En suma, cabe concluir que la posicin estructural de las instuciones dentro de la sociedad --que en media importante viene determinada precisamente por su capacidad de otorgar tulos que habilitan para el ejercicio profesional y de denir los programas conducentes a dichos diplomas-- no se vio afectada por los variados y profundos cambios ocurridos entre 1960 y 1989. En segundo lugar, las instuciones determinan con plena libertad el nmero de vacantes que estn dispuestas a ofrecer anualmente para nuevos alumnos y deciden por s mismas o colaboravamente los procedimientos de seleccin y admisin de dichos alumnos, dentro de las normas mnimas jadas por la ley. El requisito mnimo obligatorio para el ingreso a la enseanza superior es la posesin de la licencia media, la cual se obene al completar la enseanza secundaria. Para ingresar al sector de universidades que reciben aporte scal (las tradicionales y derivadas) se requiere, adems, haber rendido una prueba de seleccin --entonces llamada Prueba de Aptud Acadmica (PAA), hoy Prueba de Seleccin Universitaria (PSU)-- y haber obtenido en ella un puntaje superior a 450 puntos.57 En el caso de las universidades privadas nuevas, creadas a parr de 1981, ellas no estaban obligadas a considerar los puntajes de la PAA en sus procesos de admisin de nuevos alumnos; con todo, aquellas ms selecvas entre ellas lo han hecho desde el comienzo. Tampoco los instutos profesionales y los centros de formacin tcnica estaban obligados inicialmente a considerar los puntajes de la prueba de seleccin, pudiendo limitarse a admir a sus alumnos sobre la base de las notas de la enseanza media y la aplicacin de otros instrumentos de seleccin libremente elegidos. Ms tarde, como se ver en la Parte III de este estudio, y en la medida que el estado convir el puntaje obtenido por los postulantes a ingresar a la enseanza superior en una condicin para la obtencin de crditos estudianles, la mayora de las instuciones --de todo po y nivel-- debi plegarse y emplear la PAA (luego PSU) como parmetro para la admisin de nuevos alumnos. Hasta 1980, el mercado de la enseanza de pregrado haba sido regulado por medio de las vacantes ofrecidas por las universidades (tradicionales) las que, como vimos (3.2.1.), ampliaron fuertemente las oportunidades de estudio durante el perodo de la Reforma Universitaria. En la prcca, cada facultad o escuela decida cuntas vacantes abrir anualmente y en qu carreras, que es otra expresin del papel decisivo que estas unidades han jugado dentro de la organizacin universitaria chilena. Tradicionalmente, las facultades de Medicina, de Derecho y de Ingeniera, en el caso de las carreras de 5 o ms aos de duracin, emplearon la prcca del numerus clausus, observando polcas relavamente restricvas de ingreso a las respecvas carreras. Otras facultades, como la de Educacin, por ejemplo, tuvieron tradicionalmente polcas ms abiertas de ingreso. En tales condiciones, la oferta de vacantes estaba determinada por una serie de consideraciones como el movimiento del respecvo sector del mercado laboral, la mayor

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formalidad o informalidad de ste, la capacidad mayor o menor de los colegios profesionales para ejercer polcas de cierre en su sector, el tamao de las facultades y sus polcas internas de crecimiento, y la presin que se poda ejercer sobre el Fisco para la obtencin de aumentos en el nanciamiento pblico a cambio de una mayor oferta de matrculas. A parr de 1980, sin embargo, estas regulaciones del mercado estudianl se volvieron ms complejas, no slo por la introduccin de numerosos nuevos establecimientos de diverso nivel y tamao sino, principalmente, debido al hecho de que los estudios superiores pasaron a ser pagados. En el caso de alumnos matriculados en alguna de las instuciones con aporte scal directo (tradicionales y derivadas), ellos pudieron, desde el comienzo (1981 en adelante), postular a un crdito universitario subsidiado por el estado. El resto de los alumnos deban pagar directamente --ellos o sus familias-- el respecvo arancel de matrcula. La principal innovacin que trajo consigo el arancelamiento de la educacin terciaria es que oblig a las instuciones a comper en el mercado por estudiantes, al empo que stos se encontraban por primera vez frente a una variedad de ofertas que dicilmente podan juzgar. En efecto, la informacin disponible sobre las diversas instuciones y sus programas se hallaba inicialmente limitada solamente a aquella que las mismas instuciones estaban dispuestas a proporcionar, sea por medio de procedimientos publicitarios o a travs de las cifras proporcionadas a la autoridad pblica para la elaboracin de las estadscas ociales. Se estaba pues ante un mercado escasamente transparente; con fuertes asimetras de informacin (Brunner, 2004). No exisan tampoco procedimientos para ejercer un mnimo control de calidad de los servicios ofrecidos por los diversos establecimientos. En ese momento slo intervenan, en el mbito del aseguramiento de la calidad, las reputaciones que ostentaban las universidades tradicionales, exisendo en cambio escaso conocimiento respecto a las universidades derivadas y a las nuevas universidades privadas, instutos y centros. Por otro lado se especulaba entonces, aunque sin exisr evidencia al respecto, que la estructura compeva del mercado daba lugar a dinmicas perversas desde el punto de vista de la equidad, puesto que una parte sustancial de la matrcula se encontraba ahora en un sector nanciado exclusivamente por los estudiantes, mientras que en el otro sector --el de las universidades tradicionales; el ms selecvo acadmicamente-- el ingreso de los alumnos se hallaba regulado por el capital social, cultural y escolar acumulado por los alumnos a travs de sus familias y a lo largo de su trayectoria escolar. De hecho, es probable que durante los primeros aos de introduccin del esquema de pago obligatorio de aranceles --combinado con una baja disponibilidad de crditos estudianles-- se produjese efecvamente un proceso de elizacin de la matrcula en las 12 carreras declaradas exclusivamente universitarias (Briones, 1981). En cambio, como se ver ms adelante (5.4.), la fuerte expansin posterior de la matrcula produce efectos posivos sobre la distribucin social de la matrcula. En suma, puede decirse que la educacin superior chilena ha sido connuamente selecva, a pesar de que las instuciones han sido libres para determinar las cuotas de ingreso por medio de la jacin del nmero de vacantes ofrecidas. Hasta 1980 dicha selecvidad se produjo por la escasez de vacantes y bajo la forma de una admisin regulada en apariencias meritocrcamente (en trminos de los puntajes obtenidos por los alumnos en la PAA), pero

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que en la prcca obedeca a las condiciones socio-econmicas y culturales de la familia y la trayectoria escolar de los postulantes. A parr de 1981, la capacidad de los alumnos (y sus familias) de costear los aranceles cobrados se agrega como un factor explcito de seleccin, al mismo empo que se crea un esquema de crdito que, por la escasez de los recursos de que inicialmente es dotado, opera como un mecanismo aparentemente tcnico de exclusin de los estudios superiores. Tercero, desde el punto de vista organizacional, la facultad aparece en las universidades tradicionales y derivadas como la estructura ms connua y con mayor capacidad de movilizar recursos de poder e inuencia. Se recordar que las universidades tradicionales se formaron histricamente en Chile en torno a la estructura de las facultades. En 1981, al dictarse el nuevo estatuto de la Universidad de Chile por el gobierno militar, se dej expresamente establecido que la facultad es la estructura fundamental de la Universidad de Chile, denida, de acuerdo con la prcca y las tradiciones, simultneamente como un organismo acadmico y de gobierno.58 En los hechos, la facultad es el corazn administravo y de poder dentro de las universidades tradicionales, pues ejerce las funciones bsicas de la instucin dentro de un sector amplio del saber a travs de las escuelas, instutos y departamentos que agrupa. Adems, la facultad es el centro de costos ms importante para efectos de la distribucin presupuestaria, y su autoridad --el decano-- parcipa habitualmente en el mximo organismo colegiado de la instucin que, entre otras funciones, determina la distribucin de los recursos. La facultad es parcularmente decisiva como rgano regulador de la enseanza, funcin principal de las universidades chilenas. En cambio, ene poco que ver con las dinmicas efecvas de produccin de conocimiento, las que siempre estn ms prximas a la base de las instuciones y se ejercen a travs de los praccantes directos y sus colecvos de invesgacin. La idea del departamento, tal como quiso implementarse durante el perodo de la Reforma Universitaria de 1967, responda a esta concepcin, pero no logr asentarse sino all donde efecvamente agrup a equipos de invesgadores. En cambio, dentro de la tradicin universitaria chilena la facultad es ante todo una estructura que coordina la divisin del trabajo docente o de transmisin de conocimientos, cuya organizacin en carreras y escuelas ella administra, aprobando los planes y programas de estudio que luego deben ser racados por el rgano colegiado superior de la instucin. En la prcca, la facultad --en cuanto a su poder burocrco y posicin central dentro de la organizacin universitaria-- reeja la debilidad estructural de la profesin acadmica, entendida como aquella que agrupa a quienes enen autoridad personal basada en la produccin o el culvo del conocimiento avanzado (scholarship) y emanada del reconocimiento de pares. Por el contrario, una profesin acadmica neta o mayoritariamente docente carece de fuentes propias y directas de autoridad. El docente (de pregrado) no hace parte de una red de reconocimientos interpares ni se comunica horizontalmente en funcin de una disciplina y sus avances, sino que se integra a una malla curricular que es denida administravamente y se comunica slo con las autoridades de la escuela o la facultad hacia arriba, y con los estudiantes en la sala de clases hacia abajo.

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Por su lado, en Chile slo la facultad ha podido desarrollar una verdadera cultura organizacional, que se integra dentro de la cultura instucional y contribuye a denirla. En efecto, las universidades tradicionales chilenas son organizaciones que agrupan, una al lado de la otra, una variedad de culturas de facultad, sin que exista en la base el autnco desarrollo de culturas disciplinarias y de especialidades. A su turno, las culturas de facultad son en su mayor parte culturas de profesiones y, por este concepto, enen su asiento ms bien fuera que dentro de la universidad. No nacen ellas del culvo en comn de un rea del saber cuyos praccantes se comunican intensamente, incluso por encima de las fronteras instucionales y nacionales, dentro de lo que suele llamarse colegios invisibles, sino que nacen de la posicin, el status y las caracterscas de desempeo de las correspondientes profesiones. Por esto mismo las facultades de educacin, por ejemplo, son crnicamente dbiles, pues reejan el disminuido papel de la profesin en la sociedad, mientras que las facultades de medicina, ingeniera y derecho son habitualmente fuertes, pues comparten el presgio social de las respecvas profesiones. Por eso, tambin, las facultades de ciencias tenan al comienzo un papel ambiguo dentro de las universidades, pues carecan de una profesin externa de referencia que pudiera darles sustento, mientras que el proceso de profesionalizacin de la propia acvidad acadmica se hallaba recin en su fase inicial desarrollo. Los variados cambios ocurridos en la educacin superior chilena durante el perodo 19601989 no llegaron a afectar la posicin central de las facultades dentro de las instuciones tradicionales y rpidamente surgieron como la instancia estructurante dentro de las universidades derivadas. Por el contrario, las nuevas universidades privadas tendieron a adoptar en un comienzo un modelo organizacional centrado en torno a las carreras y las escuelas pero, una vez que ellos empezaron a adquirir una mayor complejidad, tendieron igualmente a adscribirse al modelo de las facultades. 4.3.2. Principales dinmicas de cambio Durante el perodo de tres dcadas analizado en este trabajo, cabe disnguir dos etapas ndamente disntas desde el punto de vista del origen de las principales dinmicas de cambio experimentadas por el sistema de enseanza superior. La primera etapa, entre 1957 y 1973, que comprende desde el momento en que se completa la conformacin del ncleo instucional bsico de la educacin superior chilena hasta que la intervencin militar pone n abruptamente a la Reforma Universitaria, se caracteriza por ser una etapa de cambios endgenamente generados. Por el contrario, la etapa posterior, entre 1973 y 1990, es un perodo de cambios exgenamente generados, que son especialmente pronunciados a parr del ao 1981, desde el momento en que entra a aplicarse la nueva legislacin aprobada por el Gobierno Militar.59 En el caso chileno, las principales diferencias entre ambas etapas pueden representarse esquemcamente de la manera como se muestra en el Cuadro sinpco 2.1.

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Cuadro sinpco 2.1.: Modelos de cambio conducidos por factores endgenos y exgenos
MODELO ENDGENO DE CAMBIO Actores: Individuos y grupos innovavos; agentes rebeldes; autoridades universitarias modernizantes. Efecto: Diferenciacin intra-instucional; expansin de las posiciones acadmicas como profesin. Valor-eje: Autonoma, parcipacin. Sistema: Coordinado por presgios instucionales y nanciamiento pblico asegurado frente a un mercado estudianl expansivo. MODELO EXOGENO DE CAMBIO Actores: Gobierno, ministerios, autoridades universitarias delegadas. Efecto: Diferenciacin interinstucional; debilitamiento de la profesin acadmica. Valor eje: Lealtad, competencia, jerarqua. Sistema: Coordinado por mercados compevos de estudiantes y recursos frente a un poder central interventor.

El modelo endgeno de cambio oper mientras las condiciones externas lo hicieron posible. Supona efecvamente un estado a la vez ausente y benevolente, que no regula pero nancia. En estas condiciones la independencia casi total de las instuciones poda expresarse plenamente y sus actores internos pasaban a ocupar el lugar central desde el punto de vista de las dinmicas de transformacin del sistema. Los principales efectos de este modelo especco de cambio fueron, como se vio (3.2.), una alta tasa de diferenciacin intrainstucional, ligada a una fuerte expansin de las posiciones acadmicas, que alcanza su mxima intensidad durante el perodo de la Reforma Universitaria. En otras palabras, son las propias comunidades acadmicas establecidas instucionalmente las que, a travs de sus oligarquas y autoridades, deciden el curso de la enseanza superior, empendose a parr de 1967 en su connuo crecimiento. Los valores axiales que rigen este modelo son aquellos que nacen de la propia prcca del sistema as organizado. Autonoma, en primer lugar, de las instuciones para autodeterminarse en todos los planos y con entera independencia frente al estado, el cual slo debe asegurar las bases econmicas de esta autonoma. Oposicin irrestricta, por tanto, a la existencia de cualquiera forma de regulacin pblica de la educacin superior. Si la autonoma es el valor-eje que permite demarcar fuertemente las fronteras internas de la instucin respecto a su entorno exterior, el valor de la parcipacin es el que esgrime la Reforma Universitaria para regular las relaciones al interior de esas fronteras. La universidad es concebida como una comunidad autnoma de acadmicos y de estudiantes que debe autodeterminarse y, por tanto, establecer sus propias formas de gobierno y de parcipacin en el mismo. La coordinacin del sistema y de sus dinmicas de cambio que resulta de estas condiciones de operacin radica principalmente en la voluntad instucional libremente determinada de cada uno de los establecimientos. Existe coordinacin solamente en la medida en que las partes --que estn dotadas de un presupuesto nanciado por el estado-- deciden coordinarse

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o colaborar entre s. Las escasas interacciones resultantes estn condicionadas, adems, por el peso y presgio diferenciales de los establecimientos, que son el producto combinado de la trayectoria, el tamao, las tradiciones y la reputacin de cada una de ellos. La competencia en el mercado de la demanda estudianl es dbil puesto que aquel se encuentra en connua expansin y stas se orientan selecvamente hacia una u otra instucin, dependiendo de su presgio, localizacin geogrca, po de oferta y el origen social de los estudiantes. En suma, bajo este modelo, la educacin terciaria chilena vena transformndose en un sistema relavamente simple pero con instuciones crecientemente complejas, debido a los fuertes procesos de diferenciacin interna. Por el contrario, el nuevo modelo impuesto a parr de 1981 --el de cambio exgenamente generado-- ende a volver extremadamente complejo el sistema, produciendo una simplicacin mayor a nivel de los establecimientos, incluso de aquellos anteriormente complejos o de mayor tamao, como era el caso de las Universidades de Chile y ex Tcnica del Estado. En el caso de este segundo modelo, los actores principales del cambio estn fuera de los lmites del sistema. Son el gobierno central y las autoridades universitarias delegadas que de l dependen. Sus instrumentos de accin son variados, pero principalmente se usaron dos para promover el cambio de la educacin superior durante este perodo. Primero, regulaciones direcvas de intervencin directa, que corresponden al carcter autoritario del gobierno Militar y que tuvieron su mxima expresin durante la fase 19731980, aunque siguieron emplendose con posterioridad. Estas regulaciones restringan al mximo la autodeterminacin de los actores internos del sistema. Segundo, regulaciones por incenvo, que buscaron en general someter la educacin superior al mercado, forzando a los establecimientos universitarios a volverse ms compevos y a actuar de acuerdo con los esmulos generados por los nuevos mecanismos de nanciamiento. En cualquier caso, bajo el rgimen de regulaciones introducido por el nuevo modelo de cambio, las innovaciones endgenas que se producen son exgenamente determinadas, reducindose consiguientemente el campo de decisin de los individuos y grupos innovavos internos y de las autoridades universitarias modernizadoras, al mismo empo que las regulaciones por intervencin directa supriman o casgaban fuertemente a los agentes rebeldes. El principal efecto producido por la adopcin de este modelo fue la generacin de una alta tasa de diferenciacin interinstucional, proceso que hasta el ao 1980 haba sido limitado, esmulndose la diferenciacin exclusivamente al interior de cada una de las ocho instuciones existentes. Tal efecto fue deliberadamente buscado por la legislacin que se impuso en 1981, como condicin para crear un mercado de la educacin superior. El acceso de nuevas instuciones al sistema fue facilitado al extremo, crendose adems tres niveles disntos entre s de servicios de educacin superior segn la jerarqua de los cercados educacionales otorgados en cada uno de ellos.

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La adopcin de un modelo de cambio exgenamente generado signic, asimismo, reducir el peso de la profesin acadmica y un debilitamiento de la misma, desprovista ahora de autonoma para desarrollarse y de capacidad para inuir en las decisiones que afectaban a sus propias instuciones. La profesin acadmica se manene pero ve redenido drscamente su campo de actuacin, quedando sujeta a un conjunto de restricciones que, entre otras cosas, le impiden expresarse corporavamente (Brunner y Flissch, 1983: cap. XIII). Los valores axiales dentro de este modelo fueron tres de similar intensidad y signicacin. Se impuso a las instuciones la lealtad polca con el poder central radicado en el gobierno. Desde el punto de vista prcco-polco --aunque no legalmente-- las universidades llegaron a ser una prolongacin del servicio gubernamental, dotadas de una relava autonoma en cuanto a sus funciones docentes y de invesgacin pero rigurosamente vigiladas para efectos de su gobierno interior y su capacidad de reclutamiento del personal acadmico. As como la lealtad deba estructurar las relaciones de las instuciones universitarias con el gobierno central, la competencia deba regular las relaciones entre ellas, con la sociedad civil y para la obtencin de recursos. Conforme con la idea de que la educacin superior deba constuirse como un mercado relavamente abierto, la competencia entre las instuciones --por estudiantes, profesores, reputaciones y recursos-- pasa a ser ahora el valor central de las nuevas dinmicas de cambio que deban transformar al sistema. Por lmo, hacia el interior de las instuciones universitarias se adopta como principal valor regulavo el de las jerarquas, que son denidas como el eje central de las instuciones acadmicas e intelectuales en general. As, en vez de disearse el gobierno universitario en trminos del valor de la parcipacin, como se haba hecho bajo el anterior modelo, sobre todo durante el perodo de la Reforma Universitaria, ahora se lo disea en trminos de la nocin de las jerarquas acadmicas, que deben permear toda la vida instucional. Pero adems, en el caso de las universidades estatales se traslada el centro de gravedad del gobierno desde el interior de las instuciones hacia fuera de ellas, crendose la gura de las Juntas Direcvas que deban ejercer un poder externo, por encima de aquel radicado en las instancias internas del gobierno jerrquico de la universidad. As, puede concluirse que el gran cambio introducido por el modelo exgeno de transformacin de la educacin superior chilena fue desplazar la coordinacin del sistema conducido por las propias instuciones, autorreguladas en un marco de baja competencia, nanciamiento scal estable y presgios tradicionales consagrados, hacia una nueva modalidad de coordinacin externa al sistema, regulada por mercados ms compevos de estudiantes, acadmicos, presgios y recursos frente a un gobierno que se reservaba poderes discrecionales de intervencin. En trminos del tringulo de coordinacin (Clark, 1983:143), el centro de gravedad del sistema se desplaza desde una localizacin ms cercana al vrce que pone en relacin a la autoridad estatal con las oligarquas acadmicas hacia una localizacin ms prxima al ngulo del mercado, pero parcialmente sujeta --hasta 1990-- a la regulacin direcva ejercida por un estado autoritario (ver Seccin 5.3.).

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4.3.3. Relaciones de la educacin superior con el estado Si adoptamos esta lma dimensin como foco central para analizar la evolucin de la enseanza superior chilena durante las tres dcadas entre 1960 y 1989 pueden disnguirse ndamente tres etapas. Durante la primera de ellas, hasta el ao 1973, la relacin puede denominarse de nanciamiento benevolente combinado con un extremo laissez faire en favor de las instuciones universitarias. El estado no interviene en el mbito de la enseanza superior mediante regulaciones direcvas ni provee incenvos de ningn po para orientar el comportamiento y desempeo de las instuciones. Se limita a proporcionar el nanciamiento solicitado por las universidades mediante transferencias estables e incrementales, que no van unidas a ningn po de exigencias y que no se someten, tampoco, a ningn po de evaluacin en cuanto a su empleo y rendimiento. Este modelo tradicional de relaciones entre las universidades y el estado, caractersco de una poca en Amrica Lana (Brunner, 1994, 1993), tesmonia la posicin central y estratgica que se atribua a la instucin universitaria en estas sociedades y reeja una escasa conciencia respecto de las restricciones scales que exisan en cuanto al empleo de los recursos pblicos. Habitualmente, esta misma disposicin llev a la generacin connua de dcits scales y de fuertes presiones inacionarias. De hecho, en Chile, la culminacin de este modelo de relacin coincide, precisamente, con el perodo de mayor inacin y mayor dcit scal que se produce durante el gobierno de la Unidad Popular (1970-1973). La segunda etapa, que cubre los aos 1973 a 1980, se caracteriza por una relacin de nanciamiento benevolente combinada con un extremo intervencionismo gubernamental en la esfera instucional de la educacin superior. El estado interviene ahora intensamente, mediante regulaciones de carcter direcvo e imposivo, pero manene --an en medio de polcas scales restricvas y orientadas a contener la inacin-- un nanciamiento no-condicionado para las universidades. Este modelo tesmonia lo profundamente arraigado que estaba en Chile --en su cultura polca-- la idea de que al estado corresponde nanciar plena e integralmente a las universidades, independientemente de su calidad y rendimiento. De hecho, esta misma idea haba llevado en las dcadas anteriores a adoptar la prcca de nanciar con recursos scales a las universidades privadas, incluso en el caso de aquellas confesionales y an cuando dependieran de una instancia supranacional, como ocurre con la Poncia Universidad Catlica. Por lmo, a parr de 1981 se redene de una manera radical la relacin de la educacin terciaria con el estado, reducindose el peso de la intervencin gubernamental y generndose un marco de incenvos para guiar el nanciamiento pblico y privado que se desna a las instuciones. Durante esta etapa se modica drscamente el patrn de relacin anterior, forzndose a las instuciones a buscar una parte sustancial de su nanciamiento en el mercado: mediante el cobro de aranceles, compevamente en el caso de los fondos para invesgacin, a travs de contratos con empresas pblicas y privadas, mediante la venta de servicios y a travs de la captacin de donaciones, que son esmuladas por un disposivo de exencin tributaria. Como ya se seal, este es el principal cambio que se introdujo durante estas dcadas en la relacin entre el estado y la enseanza superior, junto con la conformacin de una plataforma instucional ampliamente diferenciada que result ser el impacto ms duradero sobre la organizacin del sistema de la legislacin del ao 1981.

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Las dinmicas desatadas combinadamente por ambas medidas han signicado, en el hecho, una completa remodelacin de la educacin superior chilena, introduciendo en el seno de las instuciones nuevas prccas de gobierno y administracin, cambiando profundamente sus relaciones con el estado y la sociedad civil, y volviendo al sistema ms sensible a las cambiantes condiciones de los mercados donde operan, como se manifestar despus de 1990, tema que es objeto de la tercera Parte de este estudio. NOTAS
1 Declaracin publicada en el diario El Mercurio, 3 octubre 1973. 2 Ms adelante, al nal de esta seccin, se vuelve con mayor extensin sobre los fundamentos ideolgicos de este diagnsco y la evolucin del discurso del Gobierno Militar sobre las universidades. 3 Este po de diagnsco fue comn en los pases del Cono Sur una vez producidos los respecvos golpes militares. Al respecto vase Rama (1980) y Brunner y Barrios (1987: cap. 2). 4 Para una visin sintca de los contenidos discursivos picos del cargo de Rector-delegado, vase Brunner (1984: 157-163). 5 Comisin Nacional de Invesgacin Cienca y Tecnolgica (CONICYT), Plan Nacional de Desarrollo Cienco y Tecnolgico: 1976-1980, CONICYT, 1975, p. 27. Ver asimismo Meller y Meller (2007: 118132). 6 Ver Comisin Nacional de Invesgacin Cienca y Tecnolgica (CONICYT), Plan Nacional de Desarrollo Cienco y Tecnolgico: 1976-1980, CONICYT, 1975. 7 General A. Pinochet, Discursos en el acto inaugural del ao acadmico de la Universidad de Chile. El Mercurio, 7 abril 1979. 8 El Mercurio, Semana Polca, 15 febrero 1976. Que esta posicin lleg a ser dominante entre las propias autoridades universitarias del rgimen militar lo muestra, por ejemplo, el siguiente prrafo tomado de un discurso del rector delegado de la Universidad de Chile, Julio Tapia, pronunciado ante el Consejo Universitario: Sabemos que el marxismo sovico, bajo el falso pretexto de defender la autonoma universitaria, realiz en el pasado precisamente lo contrario, esto es, termin con la autonoma al transformar la universidad en un centro de adoctrinamiento y pardismo polco, para inltrar al pas con las generaciones de egresado que salan de ella; de esta manera se dio n a la libre expresin de la ctedra El Mercurio, 14 enero 1976. 9 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 10 Entre 1967 y 1973, la matrcula universitaria aumenta de 55.653 alumnos a 139.999. Entre este lmo ao y 1979, disminuye a 126.434 alumnos. Comparavamente, la matrcula universitaria total en Argenna, Uruguay y Chile, tomando como ao base 1970, evoluciona de acuerdo con los siguientes ndices: ao 1973, Argenna 154.0; Uruguay, 175.0; Chile, 190.7; ao 1979, Argenna, 181.4; Uruguay, 200.0 y Chile 164.6. 11 Ministro de Educacin, Contralmirante Arturo Troncoso. El Mercurio, 14 febrero 1976. 12 Ministro de Educacin, Contralmirante Arturo Troncoso. El Mercurio, 14 febrero 1976.

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13 J. A. Guzmn, El desao universitario. Ercilla, 10 diciembre 1980. 14 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 15 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 16 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 17 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 18 A. Bardn, Sobre el acvismo estudianl, El Mercurio, 17 julio 1980. 19 Los argumentos y contra-argumentos en torno de este punto se revisan en el Captulo 1, con ocasin de la revisin de los casilleros 4 y 5 del Diagrama base. 20 R. Lders, Universidades: nanciamiento para solucionar crisis econmicas. Que Pasa, 25 marzo 1976. 21 Ministro de Educacin, Contralmirante Arturo Troncoso. El Mercurio, 14 febrero 1976. 22 Ministro de Educacin, Contralmirante Arturo Troncoso. El Mercurio, 14 febrero 1976. Las citas que siguen en el texto corresponden a esta fuente. 23 El anuncio inclua un plan de fusiones de sedes provinciales para las 12 regiones del pas y la Regin Metropolitana, y una clusula de reserva para el caso de la Universidad Catlica de Chile. 24 J. A. Guzmn, El desao universitario. Ercilla, 10 diciembre 1980. 25 B. Philippi, Ercilla, 23 enero 1980. 26 El Mercurio, Perspecvas Universitarias, 27 mayo 1979. 27 El Mercurio, Estatuto Universitario, 30 marzo 1980. 28 El Mercurio, Semana Polca, 14 diciembre 1980. 29 Los prrafos que siguen estn basados en la Declaracin del Ministerio del Interior sobre la Nueva Legislacin Universitaria del da 6 de enero de 1981. 30 Frases transcritas de la misma fuente anterior. 31 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 32 Al nal de esta seccin se vuelve con ms detalles sobre los fundamentos ideolgicos del diagnsco formulado por el Gobierno Militar y de las propuestas que de l emanan. 33 Para una revisin crca, ver Brunner (1986). 34 Dichos tulos y el respecvo grado de licenciado son: Ttulo de abogado: licenciado en ciencias jurdicas, Ttulo de bioqumico: licenciado en bioqumica, Ttulo de Cirujano Densta: licenciado en odontologa,

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Ttulo de Ingeniero Agrnomo: licenciado agronoma, Ttulo de Ingeniero Civil: licenciado ciencias de la ingeniera, Ttulo de Ingeniero Comercial: licenciado en ciencias econmicas o licenciado en la administracin de empresas, Ttulo de Ingeniero Forestal: licenciado en ingeniera forestal, Ttulo de Mdico Cirujano: licenciado en medicina, Ttulo de Mdico Veterinario: licenciado en medicina veterinaria, Ttulo de Psiclogo: licenciado en psicologa, Titulo de Qumico Farmacuco: licenciado en farmacia. Posteriormente la ley orgnica constucional de enseanza agreg a los anteriores los tulos de profesor de educacin bsica, de educacin media en las asignaturas cienco humanscas y de educacin diferencial, que suponen la obtencin de una licenciatura en educacin. Con el correr de los aos, ya con posterioridad a 1990, se han ido agregando otros tulos que solamente pueden ser otorgados por las universidades. 35 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 36 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 37 Posteriormente se aument el nmero de alumnos para la base del clculo de este aporte a los 27.500 mejores puntajes en la PAA. 38 De hecho, se esma que en 1989 las instuciones recuperaron, en promedio, del orden de un 25% del crdito que corresponda devolver a los alumnos. 39 Ver CONICYT, Recursos humanos en invesgacin cienca y tecnolgica: su parcipacin en FONDECYT. Sanago de Chile: CONICYT, 1989. 40 Ver BID, Progreso Econmico y Social en Amrica Lana. Informe 1988, Washington: BID, 1988, p. 312, Cuadro IX-3. 41 En el caso de Chile comprende el grado avanzado de invesgacin (Ph.D.), el grado de maestra y las especializaciones mdicas. 42 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 43 General A. Pinochet, Discurso de inauguracin del ao acadmico en la Universidad Catlica de Valparaso. El Mercurio, Polca Universitaria en situacin de emergencia, 21 marzo 1976. 44 Ministro de Educacin, Contralmirante Arturo Troncoso. El Mercurio, 14 febrero 1976. 45 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 46 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 47 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 48 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 49 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 50 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981.

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51 A tal efecto, segn dio cuenta en su oportunidad el Ministro de Educacin, el Consejo de Rectores propuso las bases para un plan que luego result en la siguiente propuesta ocial: en la Primera y Segunda Regin exisra solamente la Universidad del Norte que se hara cargo de los dems centros universitarios existentes en la zona; en la Tercera Regin subsisa la sede de la Universidad Tcnica del Estado; en la Cuarta Regin subsisan las sedes de las Universidades de Chile y Tcnica del Estado, pero se estudiara la posibilidad de fundirlas en un centro universitario independiente; en la Quinta Regin se mantenan las Universidades Catlica de Valparaso y Tcnica Federico Santa Mara, y se descentralizaba la Universidad de Chile de Valparaso; en la Sexta Regin se supriman las acvidades universitarias; en la Spma Regin subsisa solamente la sede de la Universidad de Chile; en la Octava Regin se mantena la Universidad de Concepcin, que absorba la sede de la Universidad de Chile, y se mantena la sede de la Universidad Tcnica del Estado; en la Novena Regin se propona la fusin de las sedes de las Universidades de Chile y Tcnica del Estado en una Universidad Regional independiente; en la Dcima Regin todas las sedes pasaban a depender de la Universidad Austral de Valdivia; y en las otras restantes dos regiones se proponan modicaciones menores a las sedes existentes. 52 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 53 El Mercurio, 29 marzo 1981. 54 R. Lders, La Tercera, 5 junio 1980. 55 Declaracin del Ministro del Interior, Sergio Fernndez. El Mercurio, 7 enero 1981. 56 R. Lders, Universidades: nanciamiento para solucionar crisis econmicas. Que Pasa, 25 de marzo de 1976. 57 La PAA fue introducida por las universidades tradicionales el ao 1966, mediante un acuerdo del Consejo de Rectores. En la actualidad, la PSU es administrada por la Universidad de Chile, pero su cobertura es nacional y uniforme para todos los que deseen rendirla. 58 DFL N 153 del 11 de diciembre de 1981 del Ministerio de Educacin que ja el Estatuto de la Universidad de Chile, arculo 34. Para un anlisis crco de la posicin de las facultades en la organizacin universitaria chilena ver Izquierdo (1990:15 y ss.). 59 Sobre factores endgenos y exgenos de cambio en los sistemas lanoamericanos de educacin superior, vase Brunner (1990 y 2007a: Introduccin).

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PARTE III: POLTICAS EN UN CONTEXTO DEMOCRTICO DE MERCADOS

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Captulo 5: Formulacin, implementacin y efectos de las polcas

5.1. Formulacin de una nueva polca 5.1.1. Contexto y gestacin En marzo de 1990, tras un plebiscito en el cual fue derrotado en las urnas, concluye el Gobierno Militar y se inicia en Chile el proceso de reinstalacin de la democracia. El nuevo Gobierno descansa sobre una alianza de pardos de centro-izquierda y un grupo de derecha liberal. En general, el proceso de transicin chileno se caracteriza por la bsqueda de acuerdos entre los actores polcos; por una gradual disminucin de la inuencia de las Fuerzas Armadas en las decisiones del estado; por una aclaracin retrospecva de la violacin de los derechos humanos y la reparacin de sus vcmas, y por una reorientacin de las polcas de desarrollo hacia objevos de crecimiento econmico con equidad.1 En su plataforma electoral, la coalicin de pardos que obtuvo la mayora en la eleccin presidencial del ao 1989 --i.e., la Concertacin de Pardos por la Democracia-- se comprome a mantener las bases de diferenciacin del sistema de educacin superior (con sus diferentes sectores y niveles), a respetar la libertad de creacin de nuevas instuciones privadas (consagrada en la Constucin de 1980) y a modicar la legislacin del ao 1980 con el n de establecer un rgimen de regulaciones para el sistema tendiente a mejorar la calidad, la equidad y la eciencia del mismo, sin afectar la autonoma de los establecimientos universitarios.2 A dos meses de iniciado el nuevo Gobierno, el Presidente de la Repblica dict el Decreto Supremo N 529 (del 3 de mayo de 1990), mediante el cual crea una Comisin de Estudio de la Educacin Superior, a la que otorga un doble mandato: i) colaborar en la preparacin y proposicin de las bases de una polca de desarrollo del sistema de educacin superior, y ii) colaborar en el estudio y proposicin de las modicaciones que se esme necesario introducir a la legislacin angente a la educacin superior. Entre sus considerandos el Decreto postula que las polcas de desarrollo a mediano y largo plazo de este sector, as como los necesarios cambios a ser introducidos en la legislacin que la afectan, conviene que sean estudiados por un grupo de acadmicos y expertos con plena independencia de la gesn conngente de los asuntos que ataen a la educacin. Adems seala: [] que la educacin superior atraviesa por un perodo crucial de deniciones, habiendo experimentado un desarrollo explosivo de su base instucional que no ha ido acompaado por un incremento de sus capacidades de gobierno, nanciamiento, coordinacin y evaluacin de sus acvidades; [] que existen, en parcular, asuntos relavos a la organizacin y regulacin del sistema de enseanza superior, la acreditacin instucional, el gobierno de los establecimientos, la descentralizacin del sistema, sus relaciones con el sector producvo, el desarrollo

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de la docencia y la invesgacin, que necesitan ser abordados con rigor debido a su complejidad y con previsin para ancipar los desaos del futuro. Por lmo, en cuanto a las polcas y cambios legislavos que la Comisin deba proponer, el Gobierno aspirara a encontrar un amplio consenso respecto de esas polcas y cambios legislavos, de modo de asegurar en el futuro su estabilidad y dotar al sistema de educacin superior de un adecuado marco de desarrollo que comprometa a la Nacin entera. Para cumplir su comedo, la Comisin deba consultar y escuchar la opinin de los diversos sectores y estamentos que parcipan de las tareas de la educacin superior. Finalmente se le ja un plazo de diez meses para presentar los respecvos informes al Presidente de la Repblica. Los miembros de la Comisin, en nmero de 22, fueron designados por el Presidente de la Repblica. Todos ellos, con excepcin de un miembro nombrado en vinculacin al mundo estudianl y del secretario tcnico de la Comisin, cargo que se encomend al Director de la Divisin de Educacin Superior del Ministerio de Educacin, fueron elegidos en su calidad de acadmicos. De stos, la mayora se desempeaba en alguna de las ocho universidades ms anguas del pas. Tres pertenecan a centros acadmicos independientes de ciencias sociales; uno se hallaba vinculado al mundo empresarial y otro se desempeaba como funcionario en un organismo internacional. Del total de los miembros acadmicos, diez eran invesgadores acvos o docentes en las reas de ciencias sociales y educacin, cuatro eran ciencos naturales, y 6 se desempeaban como acadmicos vinculados a alguna profesin (abogaca, ingeniera y agronoma). Polcamente, la mayora de los miembros (pero no todos) podan considerarse pardarios del nuevo Gobierno. Ideolgicamente la composicin de la Comisin es ms dicil de desentraar. Entre sus integrantes haba estastas y privastas, regulacionistas y libre-mercadistas, tradicionalistas y modernizantes. Adems, tales lneas divisorias solan entrecruzarse con las aliaciones disciplinarias, profesionales o instucionales, contribuyendo a que las separaciones se dieran eventualmente ms en torno a temas o asuntos que en funcin de posiciones predeterminadas por la doctrina o ideologa, con la consiguiente formacin de cambiantes agrupaciones de opinin dentro de la Comisin. 5.1.2. Resultados y consensos En noviembre de 1990 la Comisin entreg al Gobierno e hizo pblica su Propuesta de un Proyecto de Ley General de Educacin Superior. Posteriormente, en enero de 1991, la Comisin present al Gobierno y publicit el documento que conene Una Polca para el Desarrollo de la Educacin Superior en la Dcada de los Noventa (Comisin de Estudio, 1991). Ambas propuestas contaron con amplio consenso entre los miembros de la Comisin. Slo en algunas materias se registraron opiniones o sugerencias alternavas.3 En el caso de la propuesta para una nueva ley de educacin superior se dice que ella no reeja una opcin polco-ideolgica excluyente. Los miembros de la Comisin declaran que buscaron y lograron amplios consensos, de modo de reducir la diversidad de opiniones y posiciones a un texto aceptado por todos, con las excepciones que se consignan. En el caso del segundo documento --que conene una Propuesta de Polca-- se arma que la Comisin ha buscado denir con el acuerdo de todos sus miembros dicha polca y las recomendaciones que podran facilitar su obtencin. Espera as contribuir al debate sobre estas materias,

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agrega el texto, y a la adopcin de una polca que, para ser ecaz, necesita aplicarse establemente en el empo y, por tanto, gozar de un amplio respaldo nacional. La bsqueda de acuerdos no se limit nicamente a la esfera interna de la Comisin sin embargo. Conforme a lo indicado ms arriba, se le encomend consultar y escuchar opiniones de los diversos sectores y estamentos que parcipan de las tareas de la educacin superior. Con este propsito la Comisin procedi a realizar una consulta escrita a un nmero seleccionado de autoridades instucionales, acadmicos, invesgadores y personalidades del mundo empresarial; sostuvo ms de sesenta reuniones de trabajo en diversos establecimientos de educacin superior a lo largo del pas, en que parciparon ms de 1.500 autoridades instucionales y acadmicos; se reuni en dos oportunidades con los Presidentes de las Federaciones de Estudiantes y escuch a representantes de 15 asociaciones profesionales.4 Segn seal el Presidente del organismo al presentar el documento nal al Gobierno, dichas instancias de consulta y discusin haban servido para extender el crculo de formulacin de las proposiciones ms all de los lmites de la Comisin, generndose as una verdadera red de conversaciones sobre los principales temas involucrados. A su turno, la insistencia del Gobierno en reclamar propuestas de consenso responda a una serie de consideraciones de orden polco y se obtuvo mediante el empleo de ciertos recursos metodolgicos (esto es, de mtodos de trabajo) que interesa analizar con mayor detalle. Consideraciones de orden polco En el origen de cualquiera decisin que procura cambiar una polca o reformar una legislacin existe siempre un relavo malestar con stas. Pero para denir a parr de l un curso de accin se requiere primero expresar ese malestar mediante un diagnsco compardo, nica forma de que los objevos buscados sean percibidos por los diversos actores como conducentes a superar ese estado de cosas. En el caso analizado, una formulacin de consenso pareca posible justamente porque en el nuevo clima polco del pas exisa un clima predominante de malestar con la situacin de la educacin superior, especialmente con la rpida proliferacin de instuciones privadas, la falta de transparencia del mercado de la enseanza superior y con la estructura de gobierno de las universidades estales heredada del perodo de su intervencin (4.2.2.). La Comisin busc expresar este malestar en un lenguaje tcnico y polco comn, evitando elementos interpretavos respecto del pasado que inevitablemente se hallaban expuestos a controversia. Una formulacin de consenso por parte de la Comisin era imprescindible, en cualquier caso, para allanar el camino hacia una decisin de cambio legislavo en el Congreso Nacional. En efecto, para poder modicar la Ley Orgnica Constucional de Educacin, nmero 18.962 de 1990, aprobada por el Gobierno Militar a pocos das de su trmino, deba reunirse el voto favorable de una mayora calicada en el Parlamento, mayora que no reunan por s solos los pardos de Gobierno. En otras palabras, el cambio de la legislacin slo poda lograrse mediante un acuerdo polco entre los pardos del Gobierno y la Oposicin. Por tanto, la Comisin poda facilitar este acuerdo si lograba una formulacin de consenso y de carcter suprapardista, hecho que actu como un esmulo para la convergencia de opiniones y como un desincenvo para las discrepancias. En el mismo sendo operaba el conocimiento

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de que las reformas de alcance sistmico (o sea, que abarcan al sistema de educacin superior en su conjunto) slo enen xito si el programa de cambios puede ser aplicado establemente durante el empo necesario para su materializacin y si durante ese lapso logra mantener el apoyo necesario para vencer las resistencias a que da lugar su aplicacin (Cerych y Sabaer, 1986: caps. 2 y 10). En un sistema democrco ambas condiciones pueden reunirse ms fcilmente si la formulacin y adopcin previas de la respecva propuesta de cambio han contado con una base relavamente amplia de consenso. Esta base no asegura el xito de la polca pero puede ser un elemento clave para su posterior implementacin. Recursos metodolgicos Para ayudar a la formacin de ese consenso, el Gobierno emple adems algunos recursos de mtodo; es decir, de divisin y organizacin del trabajo encaminado a producir las propuestas. Primero que todo encarg la formulacin de la polca a un grupo independiente del Gobierno y sin ataduras corporavas, en el sendo que ninguno de sus miembros ejerca la mxima autoridad en las instuciones a las que pertenecan. Al adoptar esta decisin el Gobierno limitaba sus propias facultades de formulacin a cambio de facilitar el consenso necesario para la ulterior adopcin e implementacin de las reformas. Al mismo empo, el Gobierno sorteaba as las presiones corporavas --de las instuciones y las oligarquas acadmicas-durante la fase de gestacin y proposicin de la polca, desplazando su intervencin hacia las siguientes fases de adopcin e implementacin. Adicionalmente, a travs de la composicin e independencia de la Comisin Presidencial, el Gobierno busc dotar de legimidad tcnica al proceso. Del mismo modo, al encomendarle consultar a los actores interesados, especialmente los actores internos del sistema, busc vincular el proceso de formulacin con las instuciones y los grupos de inters pero ltrando su capacidad de presin corporava a travs del tamiz tcnico y la independencia otorgada a la Comisin. Luego, en vez de absorber directamente las presiones, el Gobierno las encausaba a travs de una instancia intermedia, menos vulnerable a las reivindicaciones corporavas. Enseguida, el Gobierno j los parmetros doctrinarios y polcos para el trabajo de la Comisin. En efecto, el Decreto que la constuy enuncia una serie de valores inspirados en la mejor tradicin universitaria y en la propia cultura acadmica del pas, tales como la libertad de enseanza, la autonoma y responsabilidad social de las instuciones, su diversidad, la bsqueda de la mayor excelencia acadmica y el compromiso con la equidad, la naturaleza necesariamente libre y plural de la vida intelectual, que podan servir como base para un consenso. Es decir, enunci un ncleo doctrinal mnimo que explcitamente busca situarse en connuidad con la tradicin acadmica y cultural de una sociedad democrca, rearmando de paso valores compardos por la comunidad acadmica, como libertad acadmica, autonoma instucional, excelencia, equidad y responsabilidad social que haban sido conculcados o estado ausentes durante el Gobierno Militar. Con esto buscaba sortear uno de los mayores obstculos para cualquiera polca de cambio democrco, cual es que ella aparezca sustentada en valores disntos u opuestos a aquellos compardos por quienes al nal deben implementar esa polca, al mismo empo que trazaba una lnea valrica de diferenciacin con el perodo anterior, estudiado en la Parte segunda este volumen. La otra seal transmida a la Comisin al momento de iniciar sus deliberaciones, consis en la presentacin, por parte del Ministro de Educacin, de las ideas y preocupaciones del Gobierno

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en este mbito de materias.5 El contenido doctrinal de esta seal fue consistente con los considerandos del Decreto que constuy a la Comisin. Dijo el Ministro en esa oportunidad: Esperamos que vuestra Comisin pueda sugerir las necesarias reformas que convendra introducir a la legislacin, y queremos en estas materias --como en otras de igual trascendencia-- animar un amplio consenso nacional. Dichas reformas habrn de inspirarse por eso mismo en los valores permanentes de la vida acadmica chilena que, adems, constuyen hoy da la base de cualquier progreso en el mbito de la educacin superior: la libertad de enseanza, la autonoma y la diversidad instuciona1es que son su corolario, y una efecva regulacin del sistema en su conjunto, de modo que pueda desarrollarse armnicamente en funcin de las exigencias de la sociedad y del connuo progreso del conocimiento y sus aplicaciones.6 Por lmo, el Gobierno encomend a la Comisin actuar dentro de un plazo acotado y relavamente breve para la magnitud de la tarea encargada. Este aspecto, que a primera vista pudiera parecer como puramente procesal, es clave para entender cmo en el caso analizado pudo arribarse a la formulacin de una polca y una reforma legislava de consenso. En efecto, la Comisin no recibi un mandato vago. Deba abocarse a dos tareas precisas: elaborar la propuesta para una polca de desarrollo de la educacin superior chilena y proponer un nuevo marco normavo dentro del cual ella deba desenvolverse. Deba cumplir estos comedos en plazos jos: seis meses para presentar las modicaciones que esmase necesario introducir a la legislacin vigente y diez meses para presentar su proposicin de una polca para el desarrollo de la educacin superior. Adems el Gobierno hizo presente a travs del Ministro de Educacin cules eran las principales preocupaciones de la autoridad. En concreto, el Ministro llam a la Comisin estudiar propuestas en temas tales como los componentes instucionales del sistema y las relaciones que deban establecerse entre sus varios niveles y sectores; las modalidades para el reconocimiento ocial y para la acreditacin de nuevos establecimientos privados; la conduccin, coordinacin y regulacin del sistema; el nanciamiento de la educacin superior y los disposivos de apoyo a los estudiantes de escasos recursos. En suma, varios aspectos claves de la estructura, el marco instucional, las reglas del juego y las regulaciones del mercado de la educacin superior deban ser revisados y sujetos a nuevas polcas. Los parmetros descritos muestran que tanto el Gobierno como la propia Comisin abordaron sus tareas con criterio pragmco. En vez de iniciar sus deliberaciones con una fase de cuesones previas y estudio de antecedentes, como suele ocurrir con este po de organismos, la Comisin dio por sentado que entre sus miembros exisa relavo acuerdo respecto a cules eran los problemas que deban abordarse. Asimismo, dio por conocido el cmulo de estudios, informes e interpretaciones entonces existentes sobre el desarrollo reciente de la educacin superior chilena y asumi que frente a esa evolucin exisan diversas posturas, cuya confrontacin no corresponda llevar a cabo en una instancia creada para producir un consenso en estas materias. Por tanto, los problemas fueron abordados en vena exclusivamente proposiva, discundose sucesivos borradores que buscaban crear un lenguaje comn para la formulacin de las polcas y recomendaciones. Con este n, la presidencia de la Comisin presentaba en cada sesin un borrador de discusin y posibles puntos de acuerdo, as como un acta de

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los puntos debados y acordados durante la sesin anterior. Las ideas que iban surgiendo del trabajo de los comisionados eran discudas durante las visitas de consulta con las autoridades y miembros acadmicos de las instuciones. A su vez, las sugerencias nacidas de esos contactos eran transmidas a la Comisin mediante informes de las reuniones sostenidas o eran incorporadas directamente a los borradores de trabajo. Los puntos que lograban pleno acuerdo --esto es, frente a los cuales ninguno de los miembros expresaba un veto intenso-- quedaban incorporados como tales en las redacciones sucesivas de los respecvos documentos mientras se mantenan en discusin aquellos otros que no contaban con el respaldo de todos. Los puntos en discusin no eran votados, salvo ocasionalmente y entonces slo para idencar la alternava preferida. Ms bien, cada punto controverdo era debado hasta determinar cules aspectos podan alcanzar consenso y cules deban permanecer en la agenda de discusin. Slo al trmino del proceso, al momento de redactarse los informes nales que deban entregarse al Gobierno, los miembros que an mantenan opiniones alternavas las registraron por escrito. Este mtodo de trabajo permi arribar a documentos de amplio consenso, los cuales expresan la opinin y propuestas de la Comisin como tal sin perjuicio de consignar las discrepancias individuales de sus miembros frente a aspectos especcos de los temas tratados y de las recomendaciones presentadas. 5.1.3. Propuesta de un modelo mixto Las propuestas formuladas por la Comisin favorecen un esquema de coordinacin con intervencin simultnea y combinada de la profesin acadmica, la polca y el mercado (1.2.5.). En tal sendo puede interpretase que la Comisin --aunque no lo dice explcitamente-- propona modicar de dos maneras la evolucin experimentada hasta ese momento por dicho esquema. Por un lado se descartaba el cambio brusco de un modelo a otro polarmente disnto, como haba ocurrido con la ruptura introducida al comienzo del Gobierno Militar en 1973 (ver Captulo 4.1.) y luego, otra vez, en 1980 (ver Captulo 4.2.). En vez de favorecerse el desplazamiento del modelo coordinado por el mercado y su sustucin por un modelo coordinado por la polca o administravamente se buscaba, por el contrario, establecer una modalidad mixta de coordinacin con mayor equilibrio entre los disntos componentes principales: gobierno, instuciones y mercados. Por otro lado se descartaba tanto una vuelta atrs del sistema hacia el perodo anterior a la instauracin del Gobierno Militar como tambin un mero connuismo con respecto a las polcas implementadas por ste. En efecto, no se propona recrear un modelo de coordinacin donde el centro de gravedad radicase en los intereses corporavos y las oligarquas acadmicas como haba imperado en Chile hasta el perodo de la Reforma de 1967 (3.1.1. y 3.2.2.), ni se deseaba tampoco mantener ese centro de gravedad en el mercado, donde lo haba puesto el Gobierno Militar a parr de 1981 (cfr. 4.2.). En cambio, la Comisin propuso un modelo mixto donde interactan --con roles diferenciados- los actores y las fuerzas representadas en el tringulo de Clark (cfr. Seccin 1.2.5. y Brunner, 1993a). La profesin acadmica es reconocida como actor clave en el nivel de las instuciones y sus unidades internas (facultades, escuelas, instutos, departamentos, carreras, etc.). Se aspira a que ella ejerza el autogobierno de las instuciones. Se reconoce la autonoma de la profesin y de sus acvidades y, por tanto, de las propias instuciones. Se arma que la profesin debe

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evaluar los aspectos tcnicos comprendidos dentro de la esfera de sus acvidades y la calidad intrnseca de sus productos. De all que se propongan diversos mecanismos de evaluacin acadmica por pares. Pero tambin las instuciones necesitan ser evaluadas en cuanto a su ecacia, de acuerdo a sus metas autnomamente denidas. En la evaluacin instucional propuesta deben parcipar los pares acadmicos pero intervenir, adems, los mecanismos annimos del mercado y los agentes y agencias encargados de las polcas pblicas. En los documentos presentados por la Comisin se reconoce nalmente que los acadmicos son los principales actores de las innovaciones endgenas; aquellas --como vimos-- ligadas a la generacin y transmisin del conocimiento. De ellos depende en gran medida la calidad de las instuciones. Esta lma no surge slo ni principalmente de la coordinacin compeva provista por los mercados, ni tampoco puede producirse a travs del ne tuning instucional provisto por medios polcos y administravos. Del mercado --es decir, de los mercados pernentes para la educacin terciaria (ver Seccin 2.1.2.)-- se espera que coordine las principales interacciones entre los establecimientos y con el medio externo, as como las dinmicas de cambio que surgen de estos intercambios. El mercado de productores mantendra su base diferenciada en niveles y sectores y las instuciones connuaran determinando autnomamente, dentro del marco de la ley, cundo, cules y cuntos cercados educacionales, carreras y vacantes ofrecer. Las barreras de entrada al mercado de oferta se elevaran, pero se reconoce que cualquier individuo o grupo de individuos puede crear una instucin de enseanza superior si cumple con los requisitos jados por la ley. Igualmente el mercado de demanda estudianl seguira operando sin restricciones y se impulsara su expansin. Por su lado, se sugiere que los mercados de usuarios --contratantes de proyectos y servicios, oferentes de ocupaciones para graduados y otros-- deban incrementar su presencia en la coordinacin del sistema, debido a la necesidad en que se encontraban las instuciones de obtener recursos por la va de contratos y donaciones y de colocar a sus egresados en un mercado laboral crecientemente ms compevo. Por n, la existencia de un sistema compuesto por numerosas instuciones haca prever que se incrementara tambin la importancia del mercado de presgios o reputaciones instucionales, incluso tratndose de un mercado segmentado donde los establecimientos compiten directamente slo con un nmero limitado de instuciones y no con todos los dems (Brunner, 1994: Presentacin; Brunner et al., 2005). En suma, en los informes de la Comisin los mercados son considerados un componente vital para mantener y profundizar la apertura de las instuciones hacia su entorno y para incenvar formas innovavas de adaptacin. El grado de competencia que de all pudiera resultar -competencia por profesores y alumnos, de proyectos, de reputaciones, por recursos, etc.-- es evaluado como un posivo aliciente para el cambio instucional y el desarrollo del sistema. Sin embargo, la coordinacin de ste no se radica nicamente en la competencia ni se espere del mercado la provisin automca de la calidad, la eciencia y la equidad de la enseanza superior. Ms bien, estos aspectos deban ser objeto de una nueva generacin de polcas. Efecvamente, en las propuestas de la Comisin los medios de la polca juegan un rol decisivo. De hecho, se reserva a la esfera de la polca pblica dos aspectos esenciales para el funcionamiento del sistema: sus relaciones con el estado y el funcionamiento de los mercados por un lado y, por el otro, el fomento de acvidades y programas conducentes a objevos que son considerados prioritarios para la sociedad y la economa.

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En cuanto a las relaciones del sistema con el estado y el funcionamiento de los mercados se proponen dos reformas bsicamente. Por un lado, desplazar el eje de dichas relaciones desde el control burocrco-polco pero sin caer en el laissez faire benevolente, donde el estado nancia a las instuciones sin atender a la eciencia del gasto ni a la ecacia del sistema. Para esto se propone arcular la relacin del estado con el sistema en torno al eje informacin-evaluacin-acreditacin-incenvos. Es decir, debe exisr informacin suciente para orientar a los actores y usuarios en los mercados pernentes; evaluacin y acreditacin de proyectos, de instuciones y desempeos, e incenvos --materiales y simblicos-- vinculados a los resultados de generados por la aplicacin de dichos esquemas de evaluacin. La Comisin sugiere que las nuevas regulaciones se establezcan a travs de un rgano pblico independiente del Gobierno y las instuciones, compuesto en una parte por miembros acadmicos y, en la otra, por miembros elegidos por los poderes pblicos de representacin electoral. Propone, adems, que los juicios tcnico-evaluavos sean realizados siempre por pares de la comunidad acadmica y cienca para as proteger la autonoma de la profesin. Por otro lado, se favorece el uso de las polcas pblicas para promover el desarrollo de determinadas acvidades o programas conducentes a objevos que interesan al Gobierno. A tal efecto los documentos de la Comisin recomiendan vincular el empleo de los instrumentos de apoyo y fomento al esquema de informacin-evaluacin-incenvos. Los medios principales con que contara el Gobierno para impulsar este po de polcas encaminadas a la realizacin de objevos prioritarios (de equidad, de calidad, de pernencia de la invesgacin, entre otros) son los del tesoro pblico. En efecto, se propone que para la asignacin de subsidios scales el Gobierno pueda suscribir convenios de desempeo, licitar recursos, emplear frmulas, convocar a concursos de proyectos a travs de agencias especializadas, incenvar donaciones del sector privado, crear fondos para nes especiales, etc. En suma, se recomienda usar instrumentos descentralizados de nanciamiento orientados a los resultados, al mismo empo que se enfaza la necesidad de ampliar los esquemas de apoyo a los estudiantes (ver Secciones 1.3.2. y 1.3.3.). 5.1.4. Conclusin: consenso o transaccin? Cabe preguntarse si acaso la Comisin arrib a unas propuestas que para dar sasfaccin a todos debieron formularse de manera vaga, eclcca o incluso admiendo objevos contradictorios. A este respecto conviene tener presente, como seala un estudio sobre varias reformas introducidas en algunos sistemas de educacin superior europeos durante los aos 1960 y 1970, que [] la vaguedad de los objevos es frecuentemente el precio que debe pagarse para alcanzar consenso durante la fase de formulacin. [] La ambigedad aparece entonces como un resultado deliberado, ya sea porque deniciones ms precisas habran impedido el acuerdo de todas las partes interesadas o bien porque el legislador preri entregar la determinacin detallada de objevos a diversos pos de comits de planicacin y coordinacin que deban establecerse como primera etapa de la implementacin (Cerych y Sabaer, 1986:243).

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Tambin en el caso aqu analizado las reformas propuestas deban encontrar un balance entre autonoma y regulacin; entre competencia en los mercados y coordinacin por polcas; entre prerrogavas de autocontrol de la profesin acadmica y evaluacin de los desempeos instucionales; entre el nanciamiento de los establecimientos y el de los estudiantes; entre selecvidad y equidad, y as por delante. En efecto, a nivel del sistema en su conjunto es imposible sortear estos balances, incluso si no se pretende alcanzar formulaciones de consenso. Ellos forman parte de la naturaleza de los modernos sistemas de educacin superior una vez que estos alcanzan el carcter de una empresa masiva y diferenciada, especialmente donde la provisin se realiza por instuciones que compiten en el mercado. Por lo mismo, crear estos balances no implica necesariamente establecer objevos confusos o medios ambiguos para alcanzarlos. En las propuestas de la Comisin el consenso de fondo se arcula en torno a un diseo de coordinacin del sistema que ja espacios y comedos especcos a la profesin acadmica y las instuciones, a los mercados y a la polca. Las dems recomendaciones --tales como fortalecer la autonoma profesional, regular la accin de los mercados, ligar el uso de los instrumentos de polca a un nuevo esquema de relaciones entre el estado y el sistema-- todo eso se sigue de manera ms o menos lgica de la adopcin de aquel diseo de base. A su turno, sobre la base de argumentos tcnicos encaminados a obtener estos balances, personas de diversas persuasiones ideolgicas --como era el caso de los miembros de la Comisin-- podan concordar en torno a un diseo que permia acoger y proteger los principales intereses y valores en juego. En efecto, la preeminencia otorgada a la profesin y a la autonoma de las instuciones forma parte del ncleo de la propia cultura e ideologa de los acadmicos. Al reconocerse una funcin esencial a los mercados en la adaptacin del sistema y sus unidades al entornosociedad, se manene un rasgo estructural de las reformas introducidas en 1980 y se acepta la idea, hoy ampliamente difundida, de que los sistemas de educacin superior necesitan desburocrazarse, exibilizarse y reconocer un papel importante a la competencia entre proyectos instucionales diversos y por profesores, alumnos, recursos y presgios (OECD, 2008: Vol.1). Por lmo, al redenirse la relacin entre el sistema y el estado en torno al eje informacin-evaluacin-acreditacin-incenvos se genera un punto de convergencia entre libremercadistas y regulacionistas. Efecvamente, la nocin de un estado evaluavo (Neave, 1989, 1998) y de un sistema autorregulado y autogobernado que interacta con los mercados, creando espacios para una intervencin a distancia de las polcas gubernamentales (6.1.2.), parece acomodarse a un po de pensamiento que puede calicarse a la vez como postestasta y postneoliberal, por decirlo de alguna forma. Dicho en otros trminos, de esta combinacin surge la posibilidad de un nuevo contrato entre el estado, la sociedad y el sistema de enseanza superior a travs del cual las instuciones y la profesin acadmica ven fortalecidas su autonoma, el gobierno adquiere los medios necesarios para guiar el mercado y ste es regulado en funcin de objevos de bienestar social (Brunner, 1994: Presentacin; Brunner et al., 2005). A su turno, este diseo se sustenta en una nueva ca (evaluava) y concepcin (emprendedora-adaptava) de la educacin superior en torno de las cuales pueden conuir verentes ideolgicas diversas sin que ninguna necesite renunciar a sus postulados doctrinales bsicos o se vea forzada a entrar en el terreno de la ambigedad o la banalizacin de las polcas pblicas.

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5.2. Polcas de educacin superior a parr de 1990 5.2.1. Regulaciones iniciales Junto con establecer un nuevo diseo bsico para la coordinacin del sistema de educacin superior, la Comisin del ao 1990 propuso impulsar una polca ordenada en torno de los siguientes objevos: consolidar la base instucional de la educacin superior; impulsar un desarrollo cualitavo de la matrcula; asegurar la calidad y equidad del sistema; fomentar la invesgacin cienca y la creacin cultural; incrementar y diversicar el nanciamiento y perfeccionar el marco legislavo de la educacin superior (Comisin de Estudio, 1991). Por su parte, al momento de recibir el informe nal de la Comisin, el Ministro de Educacin subray una vez ms la necesidad de un consenso nacional en torno a las polcas enunciadas para el sector. La necesidad de un entendimiento nacional, seal en esa ocasin, es consecuencia de que percibimos las polcas en el campo educacional como polcas que necesitan tener connuidad y estabilidad7. La connuidad se maniesta en la mantencin de las condiciones bsicas de accin de un rgimen de competencia: libertad para establecer instuciones de educacin superior, autonoma de estas, autorregulacin en la provisin del servicio, nanciamiento de la docencia a cargo de los alumnos.8 Al mismo empo, las propuestas de la Comisin de 1990 subrayaban la necesidad de mejorar las regulaciones del sistema, parcularmente en cuanto a la autorizacin y supervisin de nuevas instuciones privadas; el aseguramiento de la calidad y equidad de la oferta y el mejoramiento de la informacin disponible en benecio de los usuarios. En cuanto a este lmo aspecto, el hecho ms importante durante esta primera fase post-Gobierno Militar fue la puesta en funcionamiento del Consejo Superior de Educacin, organismo creado por la Ley Orgnica Constucional de Enseanza del ao 1990. Fue establecido como un organismo pblico, de carcter autnomo, presidido por el Ministro de Educacin e integrado por 8 acadmicos designados respecvamente uno por las universidades estatales, uno por las universidades privadas plenamente autnomas, uno por los instutos profesionales plenamente autnomos, dos por las academias del Instuto de Chile, uno designado conjuntamente por los Consejos Superiores de Ciencia y de Desarrollo Tecnolgico, uno designado por los Comandantes en Jefes de las Fuerzas Armadas y el General Director de Carabineros de Chile y uno designado por la Corte Suprema de Juscia. En el mbito de la educacin superior su funcin principal radica en la supervisin y el licenciamiento de las nuevas instuciones privadas. Al momento de constuirse este Consejo, y hasta marzo de 1992, las universidades e instutos profesionales privados podan optar entre sujetarse a un proceso de examinacin de sus programas, alumnos y graduados administrado por las universidades pertenecientes al Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas9 o bien someterse al procedimiento de licenciamiento del Consejo Superior de Educacin. Posteriormente, la autorizacin para crear nuevas universidades e instutos privados, y su supervisin, quedan entregados exclusivamente al Consejo Superior de Educacin. Tanto la examinacin como el licenciamiento enen una duracin denida por la ley. Cumplido este perodo, la instucin obene el reconocimiento de su plena autonoma o debe cerrarse. Declarada su autonoma, est en condiciones de determinar sus propios programas acadmicos, de gobernarse a s misma sin controles externos y de gesonar sus asuntos y recursos libremente (Bernasconi y Rojas, 2004:43-50).

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5.2.2. Connuidad de las polcas enunciadas en 1990 Las polcas implementadas por los sucesivos Gobiernos de la Concertacin de Pardos por la Democracia se manenen hasta el presente dentro del marco formulado por la Comisin, como se maniesta en mlples declaraciones de las autoridades gubernamentales a lo largo de los lmos 18 aos. As, por ejemplo, ya en pleno segundo gobierno de la Concertacin de Pardos por la Democracia (1994-2000), la autoridad del Ministerio de Educacin directamente encargada de la enseanza superior seala: Por las propias caracterscas y dinmica de la educacin superior se requiere, fundamentalmente, de la creavidad de las propias instuciones --administradores, acadmicos y estudiantes-- para llevar a cabo estrategias de cambio, elevar la calidad de su docencia, asumir las tareas de creacin del conocimiento e incrementar la eciencia y capacidad de respuesta de las instuciones a los requerimientos sociales. Son los acadmicos y los estudiantes los principales protagonistas de la transformacin universitaria y de la educacin superior. [] Las polcas y programas que se han diseado se alejan de un dirigismo centralizador que no se condice con las caracterscas de la educacin superior, pero tambin se alejan de la prescindencia absoluta del estado que deja sujeto el desarrollo del sistema exclusivamente a su propia dinmica interna o al mercado; mxime si hay importantes recursos envueltos y una fe pblica que garanzar, parcularmente en lo que respecta a tulos y grados (Allard, 2000: 4 y 6). De esta manera se racan los principios propios de un modelo mixto de coordinacin basado en la parcipacin de la profesin acadmica, los mercados y el estado. Igual como las polcas manenen un alto grado de coherencia con este esquema as tambin las preocupaciones de la autoridad revelan un movo constante. Segn maniesta el Ministro de Educacin el ao 1997, el principal problema que deba enfrentar la polca pblica era la deciente regulacin del sistema: [] el sistema ha crecido en un marco de desregulacin que va a terminar afectando la calidad de la oferta educacional y, por tanto, el papel que cumple la educacin superior en el pas. En consecuencia, al igual que en otros mbitos del sector educacional, el rol del estado se orienta a propsitos centrales de mejorar la calidad y la equidad de la educacin superior, y a entregar incenvos adecuados para encauzar la accin del sistema en consonancia con las necesidades sociales y nacionales (Arellano, 1997).10 En cuanto a las dems recomendaciones de polca formuladas por la Comisin de 1990, ellas van progresivamente implementndose y aparecen reiteradas en los enunciados de las autoridades (Bernasconi y Rojas, 2004:193-199). Por ejemplo, al dar cuenta de las polcas en este sector para el perodo 1994-2000, el Director de la Divisin de Educacin Superior del Gobierno expresa:

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En 1994 se propuso un programa de modernizacin y mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin superior que condujo a un incremento de aportes y a nuevos programas durante el sexenio y, en parcular, a un nuevo marco de polca para la educacin superior denido en julio de 1997, basado en [los siguientes] ejes centrales: Promover la Calidad Fomento de la Equidad Aportar al Desarrollo de la Cultura Vincular la Educacin Superior con el Desarrollo Nacional Fomentar la Invesgacin y la Tecnologa Promover la Regionalizacin Promocionar la Internacionalizacin Desarrollar un Sistema de Educacin Superior complejo pero adecuado a las necesidades del pas (Allard, 2000: 6-7). Efecvamente, los instrumentos de polca --los programas y medidas-- adoptados a parr de 1990 son coherentes con la visin y orientaciones de un sistema de provisin mixta y compeva, a la vez que su implementacin ha ido operando de forma acumulava a travs de innovaciones incrementales. As, durante el perodo 1990 - 1994, esto es, durante el primer Gobierno tras la recuperacin de la democracia, el nfasis se puso en los siguientes aspectos: Legimacin de la nueva matriz de funcionamiento del sistema, basada en principios de autorregulacin y en mecanismos mixtos de coordinacin con un rol preponderante de las fuerzas de mercado. Puesta en operaciones del Consejo Superior de Educacin como organismo de supervisin y licenciamiento de las nuevas instuciones privadas universitarias y profesionales, llegndose en torno al bienio 1994-1995 al nmero ms alto, durante toda la dcada, de instuciones bajo control de dicho organismo. Incremento del gasto scal desnado a la educacin terciaria, dirigido parcularmente a ampliar la cobertura del esquema de ayuda estudianl mediante becas y crditos11, apoyar el desarrollo de las universidades con aporte scal directo del estado mediante el nanciamiento de su infraestructura y programas de mejoramiento12 y a impulsar la produccin de conocimiento tecnolgico mediante la creacin del Fondo de Fomento al Desarrollo Cienco y Tecnolgico (FONDEF), encargado de fortalecer y aprovechar las capacidades de innovacin cienca y tecnolgica de las universidades e instuciones de invesgacin y desarrollo nacionales, nanciando proyectos de alta calidad, signicacin e impacto para mejorar la producvidad y compevidad de los principales sectores de la economa y mejorar la calidad de vida de la poblacin.13 En cambio, no se logr durante este perodo introducir modicaciones de fondo a la Ley Orgnica de Enseanza como haba propuesto la Comisin del ao 1990. No hubo, en el Congreso Nacional, la mayora necesaria para hacer esos cambios (Bernasconi y Rojas, 2004:193-194). Slo a nes del ao 2006 se introduce una modicacin de fondo, mediante la ley que establece el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (Ley N 20.129, de noviembre de 2006) tema que se retoma ms adelante.

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5.2.3. Profundizacin de las polcas Durante el perodo siguiente (1994 - 2000), que corresponde al segundo Gobierno de la Concertacin de Pardos por la Democracia, se ampla el radio de accin de las polcas pblicas, al mismo empo que se manenen los elementos centrales de diseo del sistema14: Se aumentan los recursos desnados a la educacin superior y se exende el alcance de las polcas de apoyo y fomento, crendose dos lneas adicionales de inversin del Fondo de Desarrollo Instucional. Una de apoyo a las universidades regionales para proyectos de infraestructura acadmica, docente y administrava; la otra de apoyo a la formacin de pregrado y el fortalecimiento de programas de postgrado en ciencia y tecnologa. Se crea el Programa de Formacin Inicial de Docentes para apoyar innovaciones en los programas de pedagoga, favorecindose inicialmente a 17 universidades, tanto estatales como privadas. Se establecen Convenios de Desempeo para el Desarrollo de reas Prioritarias, inicialmente con 29 proyectos trianuales vinculados a los planes estratgicos de 21 universidades y a las necesidades regionales y nacionales. Los proyectos se concentraron especialmente en las reas de Salud, Medio Ambiente y Recursos Naturales; Ingeniera, Tecnologa y Desarrollo Regional; Humanidades y Estudios Internacionales y Desarrollo Transversal de la Calidad, incluyendo metodologas y ayudas tecnolgicas para la docencia. Se pone en marcha un Programa de Mejoramiento de la Equidad y la Calidad de la Educacin Superior (MECESUP), nanciado conjuntamente por el Gobierno de Chile y el Banco Mundial, con un monto de US$ 241 millones para el perodo 1999 a 2003. Contempla las siguientes lneas de accin15: -Fondo Compevo: pregrado, postgrado y formacin de tcnicos superiores; -Aseguramiento de calidad, -Fortalecimiento instucional, -Revisin del nanciamiento universitario, y -Sistema de informacin pblica. Se incrementa el nanciamiento desnado al esquema de apoyo estudianl, mediante la creacin de varios instrumentos adicionales: -Fondos Solidarios de Crdito Universitario. A parr de 1995, con la Ley 19.287, se estableci el Formulario nico de Acreditacin Socioeconmica (FUAS) de los alumnos y se modic la forma de reintegro de las deudas estudianles, hacindolas conngentes al ingreso (5% de los ingresos del deudor). -Becas Juan Gmez Millas y Becas para Estudiantes Destacados que Ingresen a Pedagoga. Ambas fueron creadas en 1998. Las primeras permiten al beneciado elegir entre instuciones de educacin superior autnomas, sean stas pblicas o privadas, incluyendo universidades e instutos profesionales.

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-Becas para Estudiantes Hijos de Profesionales de la Educacin. -Crdito Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO) para postgrado. Establecido en 1995, este crdito se otorga por bancos privados con subsidio y lnea de crdito de la CORFO. Se orienta preferentemente a estudiantes que desean cursar estudios de magster en Chile y el extranjero. -Crdito CORFO para pregrado. Creado en 1997, este crdito se otorgado por bancos privados, con subsidio y lnea de crdito de la CORFO. El Ministerio de Educacin, a travs de su Divisin de Educacin Superior, determina las instuciones elegibles segn su grado de consolidacin instucional. -Becas de Desempeo Laboral para Estudiantes de Educacin Superior. Creadas en 1999 en el marco de los programas de emergencia y reacvacin econmica, benecian a alumnos de universidades, instutos profesionales y centros de formacin tcnica para la realizacin de sus prccas laborales. Se amplan los mecanismos de control de la calidad, mediante la creacin de dos instancias especializadas. Por un lado, la Comisin Nacional de Acreditacin de Programas de Pregrado. Establecida en febrero de 1999, debe cumplir dos funciones: (i) llevar a cabo experimentalmente procedimientos voluntarios de acreditacin de programas de pregrado pertenecientes a instuciones autnomas de nivel universitario y profesional y (ii) proponer un sistema permanente de aseguramiento de la calidad. Por el otro, la Comisin Nacional de Acreditacin de Programas de Postgrado. Sobre la base del juicio de pares evala y acredita programas de doctorado y maestras que se acogen voluntariamente al proceso evaluavo. 5.2.4. Revisin de polcas y mejoramientos incrementales A parr del ao 2000, con el tercer gobierno de la Concertacin de Pardos por la Democracia, se consagra el patrn de connuidad de las polcas con cambios incrementales. El eje de connuidad se halla reejado en los siguientes enunciados del Ministro de Educacin de la poca, al dar cuenta de las polcas de educacin superior el ao 2002. Seala all: En 1994 se propuso un programa de modernizacin y mejoramiento de la calidad y la equidad de la educacin superior que condujo a un incremento de aportes y a nuevos programas []. Sobre esta base y considerando la importancia de este sector en la actual dinmica mundial, tanto para el desarrollo de las personas, como para el desarrollo de la sociedad, hoy es posible disnguir los siguientes cuatro ejes. Ellos son orientadores de la polca de educacin superior y de los cambios que ella requiere, y que se relacionan directamente con los grandes objevos que han inspirado a la reforma del sistema educacional en su conjunto: 1. El mejoramiento de la calidad de la educacin superior en todos sus niveles. 2. La igualdad de oportunidades que se expresa tanto en la equidad en las condiciones de acceso, como tambin de retencin en el sistema universitario. 3. La regionalizacin o fomento del desarrollo regional. 4. La internacionalizacin de la Educacin Superior.16

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A su turno, el eje de revisin y cambios incrementales de las polcas se maniesta con claridad en dos acciones emprendidas por el Gobierno durante el perodo 2000 2006. Primero, el Gobierno propone renovar la visin sobre la educacin superior a la luz de los desaos que presentan la sociedad y el entorno de la globalizacin. Con este propsito convoc a las instuciones de enseanza terciaria y a personeros representavos de la sociedad civil a un Foro de la Educacin Superior que abord tres grandes temas: los nuevos desaos de la sociedad del conocimiento y el desarrollo producvo; el rol del estado en la educacin superior, y la arculacin del sistema con el propsito de facilitar la movilidad de los estudiantes y ofrecerles mlples vas de entrada y salida en un proceso de formacin connua a lo largo de la vida. En cuanto al rol del estado, el Foro postul un esquema de coordinacin [] mediante el cual el estado reconoce la autonoma de las instuciones de educacin superior, a la vez que reclama para s la funcin de priorizar acciones y orientar al sistema y sus actores a travs de instrumentos regulatorios diversos. Ello no supone una conduccin centralizada y dirigista de la educacin superior, sino que una coordinacin de los actores del sistema de educacin superior a travs de un marco regulatorio que reconoce el rol subsidiario del estado. Queda por tanto superado el papel del estado como un mero dispensador pasivo de nanciamiento para pasar a coordinar los intereses de la nacin en la educacin superior.17 Segundo, el Gobierno se compromete a ampliar y mejor el esquema de ayudas estudianles, pieza fundamental en un sistema en el cual todos los alumnos asumen el costo de su formacin de nivel terciario. En efecto, segn seal en la poca la Ministra de Educacin ante el Consejo de Rectores de Universidades Chilenas en reunin de 29 de noviembre de 2001,18 la preocupacin central de su cartera era ampliar y mejorar el esquema de ayudas estudianles. Su diagnsco crco respecto de ste apuntaba al hecho de que habiendo aumentado entre 1999 v el 2001 en un 30% real los fondos para crdito, en la prcca este incremento no haba signicado casi ningn avance. La razn, argumenta la autoridad pblica, es que las decisiones de crdito las toman las universidades en forma autnoma, sin que el Ministerio tenga control alguno sobre estos procesos; en parcular, sobre la jacin de los aranceles que cada instucin determina libremente, encareciendo con ello anualmente el costo para el estado de los subsidios que otorga para prstamos estudianles. De hecho, sealaba la Ministra de Educacin, y a pesar de los aumentos de recursos, el nmero de beneciarios permanece estancado en ms o menos 130 mil jvenes. El ao 2001 los fondos aumentaron un 8% nominal y los aranceles lo hicieron en un 7,7%.19 Por otro lado, la autoridad ministerial alega que el uso del crdito vena, asimismo, perdiendo racionalidad:
Se usan las becas del Ministerio para complementar los crditos, no para el objevo para el que fueron establecidas, que es ayudar a los jvenes que provienen de los estratos socioeconmicos ms desfavorecidos y que enen mayor temor a asumir un compromiso de crdito. Por su parte, la recuperacin del crdito opera de manera muy disnta en cada universidad, ya sea porque hay situaciones diferentes entre los deudores o porque los procedimientos de recuperacin no siempre son ecaces. Solo se est recuperando alrededor del 47% del total que se adeuda.

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Tampoco estaba sasfecha la Ministra con el esquema empleado para asignar los fondos que el Gobierno desnaba a prstamos estudianles. Sostena que por defectos del diseo de este esquema haba universidades que terminaban sobre colocando crditos, otorgndolos a estudiantes que no calicaban de acuerdo al modelo mientras a otras instuciones les resultaba insuciente el monto asignado con el consiguiente perjuicio para jvenes que s calicaban para recibir crdito. Por lmo, sealaba la Ministra que tanto las universidades como el Gobierno y la sociedad en su conjunto haban fallado en transmir a los alumnos que el crdito [] es una deuda tanto patrimonial como moral que no puede dejar de ser pagada para garanzar que otros jvenes en el futuro reciban apoyo para nanciar sus estudios. Hemos fallado todos en transmir el profundo sendo solidario de este sistema y por eso funciona mal. En respuesta a estas deciencias el Gobierno se propona avanzar gradual pero resueltamente hacia un sistema nuevo, parendo por introducir las necesarias modicaciones al Fondo Solidario en los siguientes aspectos: Focalizar efecvamente los crditos con alto subsidio pblico en los estudiantes de los dos primeros quinles; Cambiar el esquema de becas por uno que considere tres componentes: -premiar el mrito de estudiantes pobres, -incenvar el acceso a carreras de prioridad para el pas, -otorgar asistencia complementaria al crdito. Establecer criterios compables entre la asignacin de recursos, el crecimiento de la matrcula y el aumento de aranceles. Establecer un sistema eciente de asignacin y de recuperacin del crdito con mayor parcipacin del Ministerio. Para los dems jvenes con necesidades socioeconmicos, en parcular estudiantes de clase media, el Gobierno se compromea a impulsar un sistema de prstamos con tasas de inters ms altas (esto es, con un menor subsidio), con pago conngente al ingreso y un plazo de devolucin de largo aliento, el cual beneciara a los estudiantes inscritos en cualquiera de las instuciones debidamente acreditadas. Las medidas anunciadas en 2001 se implementan luego a lo largo de los aos hasta 2006, abarcando una revisin y perfeccionamiento del Fondo Solidario de Crdito Universitario; la creacin de un Crdito Estudianl con garana del estado, establecido el ao 2005 mediante la Ley 20.027, y la expansin de las becas de modo que un nmero de ellas cubra no slo el costo del arancel si no, adems, la mantencin de los alumnos.20 Adicionalmente, para contrarrestar la presin de costos a que se hallan sujetos los crditos estudianles subsidiados por el estado, el Gobierno estableci un lista de aranceles de referencia21, con

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un tope por po de programas para diferentes categoras de universidades, forzando de esta forma a las instuciones a cubrir con sus propios recursos la diferencia que pudiera exisr entre el monto del crdito subsidiado o garanzado por el estado y el valor del arancel cobrado por las instuciones (Consejo Superior de Educacin, 2006a: 278-318). 5.3. Cambios en las modalidades de coordinacin del sistema 5.3.1. El peso de las instuciones en dos contextos antagnicos Las polcas de educacin superior pueden disnguirse segn la manera como organizan y combinan las fuerzas o factores que determinan los modos de coordinacin de los sistemas; es decir, la autoridad del estado, el mercado y las oligarquas acadmicas que aqu, para resaltar su carcter instucional, denominamos la corporacin acadmica. Concebidos como pos ideales, estos tres disposivos de orden, coordinacin e integracin de los sistemas interactan formando un espacio tridimensional, representado bajo la forma del tringulo de coordinacin de Clark. Se recordar que en ste cada ngulo es ocupado por uno de estos factores o fuerzas integradores. A su turno la localizacin de los sistemas en un determinado lugar dentro del tringulo representa de manera grca la combinacin de las tres fuerzas que operan en disntos grados --segn las distancias de los respecvos ngulos-- en su coordinacin (cfr. Figura 1.1.) Haciendo usa de esa misma representacin grca cabe plantear la siguiente hiptesis: que los cambios experimentados por la educacin superior chilena durante las lmas dcadas reejan sucesivos cambios de las polcas gubernamentales, los que han producido desplazamientos del centro del gravedad del sistema dentro del tringulo de coordinacin de Clark. Hasta el ao 1980, segn tuvimos oportunidad de ver (3.1., 3.2.), predomin un arreglo instucional y de polcas que ubicaba al sistema chileno prximo al eje estado / corporacin acadmica, en una posicin similar a la ocupada, en la misma poca, por el sistema italiano (Figura 3.1.)

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Figura 3.1.: Tringulo de Coordinacin de Clark: Chile antes de 1980

Sin embargo, esta localizacin del sistema hasta el ao 1980 necesita ser precisada en relacin con la evolucin polca del pas durante esta poca. En efecto, la Figura 2.1. es vlida nicamente hasta el ao 1973, durante el perodo previo al quiebre del rgimen democrco. Hasta ese momento el estado tena un reducido papel en la coordinacin del sistema, el mercado prccamente no intervena y la posicin del sistema se hallaba determinada preferentemente por el peso de la corporacin acadmica. Las instuciones --ocho en total-- gozaban de un alto grado de autonoma, con fuerte inuencia de los acadmicos en la designacin de las autoridades internas. El nanciamiento para sus acvidades era provisto casi ntegramente por el estado, mediante un aporte scal directo desnado a cada instucin en relacin a su tamao, grado de complejidad y poder de negociacin. La amplia autonoma concedida a las instuciones limitaba fuertemente la intervencin coordinadora del estado; ste careca de facultades de orientacin, supervisin, evaluacin o fomento; no intervena en la aprobacin de los programas de estudio o la denicin de tulos y grados; ni tena injerencia en la determinacin del nmero de vacantes ofrecidas por las instuciones. Su rol se circunscriba en lo principal a proveer el nanciamiento --que en su momento calicamos como benevolente-- para las instuciones. Como resultado de la reforma universitaria iniciada el ao 1967, combinado con el clima polco de la poca y el acceso de una coalicin socialista al Gobierno el ao 1970, se produce una fuerte expansin de la matrcula universitaria (incluyendo carreras de duracin corta y media) y un formidable aumento del aporte scal desnado a las instuciones de enseanza superior. Este llega a representar un 2.1% del PIB el ao 1973, concentrando prccamente un 40% del gasto pblico total en educacin. No cabe mejor ilustracin del poder que haba alcanzado la corporacin acadmica.

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Posteriormente, entre 1973 y 1980, con el quiebre del rgimen democrco y la intervencin militar de las universidades (4.1.), se produce un primer desplazamiento de la posicin del sistema chileno en el tringulo de Clark, movindose por decir as hacia arriba a lo largo del eje estatal / corporavo, hasta situarse en un lugar prximo a la mayor inuencia y control del estado, como se muestra en la Figura 3.2. Figura 3.2.: Tringulo de Coordinacin de Clark: Chile 1973-1980

Este desplazamiento reeja la fase represiva de la intervencin militar de las universidades, las que son forzadas a abandonar su tradicional autonoma corporava en la eleccin de sus autoridades y su independencia respecto de las autoridades polcas de turno. Paralelamente, el sistema manene su dependencia del nanciamiento pblico, aunque aumenta gradualmente la gravitacin de los ingresos generados por las propias instuciones. A su turno, la corporacin acadmica manene su poder para decidir sobre los programas, el currculo, los tulos y grados y sobre las vacantes ofrecidas, con las naturales limitaciones que se siguen de la intervencin gubernamental. En cambio, las agrupaciones de docentes e invesgadores universitarios, las federaciones estudianles y las organizaciones polcas son prohibidas dentro de los claustros. Como resultado de las polcas contracvas del gasto pblico y de las polcas dirigidas al sector educacional, el aporte pblico a las universidades disminuye durante este perodo alcanzando su punto ms bajo, medido en relacin al PIB, el ao 1980. Asimismo, la matrcula disminuye a parr del ao 1975 alcanzando su punto inferior el ao 1980. 5.3.2. Mercado en condiciones autoritarias A parr de 1981, la polca del Gobierno Militar introduce un drsco realineamiento del sistema dentro del tringulo de coordinacin, desplazndose ahora progresivamente hacia el ngulo del mercado (Figura 3.3.).

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Figura 3.3.: Tringulo de Coordinacin de Clark: Chile 1981-1990

Efecvamente, se lleva a cabo una reforma de alcance sistmico desnada en lo fundamental, segn se vio (4.2.), a abrir el sistema de provisin de enseanza superior al mercado el cual al comienzo opera con bajas barreras de entrada; esmular la aparicin de proveedores privados en el mercado de la enseanza de pregrado; diversicar la oferta a travs de una diferenciacin de las carreras segn su naturaleza, duracin y los tulos y grados acadmicos que otorgan y a traspasar el costo de los estudios a los estudiantes y sus familias. En suma, se modica drscamente la posicin del sistema adoptndose la competencia como principio de coordinacin entre las instuciones, al mismo empo que se manene el control gubernamental sobre los aspectos polcos de las instuciones y el de la corporacin profesional sobre los aspectos de decisin acadmica. Como resultado de esta polca proliferan las instuciones de educacin terciaria. De las 8 instuciones existentes en 1980 se llega a un nmero total de 302 el ao 1990, incluyendo universidades de diverso po, instutos profesionales y centros de formacin tcnica. Asimismo, durante este perodo la matrcula vuelve a expandirse, pasando de menos de 120 mil el ao 1980 a ms de 240 mil diez aos despus. En cambio, el subsidio pblico disminuye drscamente, pasando de un 1.1% del PIB a 0.5% del PIB en 1990. A parr del ao 1981, el aporte scal directo (AFD) queda reservado nicamente para las ocho universidades tradicionales y aquellas derivadas de su reorganizacin. Paralelamente, el Gobierno comienza a ulizar cuatro disposivos --complementarios al aporte scal directo-- para nanciar la educacin superior: un aporte scal indirecto (AFI) abierto a todas las instuciones, cuyo criterio de distribucin es el nmero de los mejores alumnos medidos por la prueba de seleccin para el ingreso a las universidades22 que cada instucin inscribe anualmente en su matrcula; un esquema de crdito estudianl para los alumnos de menores recursos; un fondo concursable para el nanciamiento de proyectos de invesgacin evaluados por pares

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y un fondo de desarrollo instucional para las universidades con aporte scal, que oper el ao 1988, pero que ms adelante sera reinstalado durante la dcada de los noventa. 5.3.3. Mercado en condiciones democrcas Por lmo, con la recuperacin de la democracia el ao 1990, las polcas gubernamentales --sin alterar el esquema bsico de coordinacin del sistema-- buscan moverlo hacia una posicin donde puedan actuar de una manera combinada, y en una suerte de equilibrio dinmico, las fuerzas de la polca, la corporacin acadmica y el mercado, sin perjuicio de otorgar a este lmo el rol preponderante, segn se ha visto a lo largo de este Captulo (Figura 3.4.). Figura 3.4.: Tringulo de Coordinacin de Clark: Chile 1991-2005

En esta etapa el sistema se aleja del polo del estado al concluir la intervencin de las universidades, mientras que ste comienza a regular el funcionamiento del mercado a distancia, controlando la calidad de las instuciones y los programas y nanciando a las universidades del Consejo de Rectores mediante una serie de nuevas modalidades tendientes a incrementar la equidad del sistema y a esmular la competencia entre ellas. stas, al recobrar su autonoma recuperan tambin el derecho a designar a sus propias autoridades, con lo cual se incrementa nuevamente --aunque de manera moderada dentro de los nuevos arreglos-- el poder de la corporacin acadmica. 5.4. Balance cuantavo del sistema y las polcas 1990-2005 Cul ha sido el desempeo de la educacin superior chilena a parr de 1990, bajo los nuevos arreglos instucionales y de polcas descritos en los captulos anteriores? En lo que sigue se responde a esta pregunta desde un punto de vista cuantavo, mostrando

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el comportamiento de las principales variables del sistema y el impacto de las principales polcas desarrolladas durante el perodo. El anlisis cualitavo e interpretavo de estos mismos aspectos se realizar posteriormente, a connuacin de este Captulo. 5.4.1. Variables de comportamiento del sistema Acceso a oportunidades de estudio Ofrece el sistema mayores oportunidades de estudio a la poblacin? Como muestra la Tabla 3.1., la matrcula total del sistema aument en 2.7 veces entre 1990 y 2005, pasando de un nmero de alrededor de 250 mil estudiantes matriculados en todos los niveles y pos de instuciones a una cifra superior a 660 mil estudiantes. El ao 2005, un 73% del total de la matrcula se registra en instuciones privadas con y sin aporte del estado. Tabla 3.1.: Chile, Matrcula de educacin superior por niveles y po de instuciones, 1990 y 2005
Matrcula de educacin superior Total Universidades CRUCH* (con aporte scal directo) Privadas nuevas (sin aporte scal directo) Instutos profesionales Centros de formacin tcnica Nivel de pregrado Universidades CRUCH (con aporte scal directo) Privadas nuevas (sin aporte scal directo) Instutos profesionales Centros de formacin tcnica Nivel de postgrado Universidades CRUCH (con aporte scal directo) Privadas nuevas (sin aporte scal directo) Nivel de postulo Universidades CRUCH (con aporte scal directo) Privadas nuevas (sin aporte scal directo) Instutos profesionales 1990 249.482 131.702 112.193 19.509 40.006 77.774 2005 663.679 486.570 271.598 214.972 114.680 62.429

127.628 108.119 19.509 40.006 77.774

462.115 256.471 205.644 114.546 62.429

2.143 2.143 0

15.294 10.448 4846

1.931 1.931 0 0

9.161 4.679 4.482 134

Fuente: Ministerio de Educacin, Compendio Estadsco de Educacin Superior. (*) Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, compuesto por las 8 universidades tradicionales y aquellas derivadas de la reorganizacin de algunas de stas.

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El principal aumento se produce en la matrcula universitaria de pregrado que durante este perodo se incrementa en 3.6 veces, debido principalmente a la fuerte expansin de las nuevas universidades privadas (sin aporte scal) creadas con posterioridad al ao 1980, cuya matrcula de pregrado aumenta ms de 10 veces. Los dems niveles muestran comportamientos dismiles de crecimiento. Los instutos profesionales aumentan su matrcula en 2.9 veces, en torno al promedio del sistema; los centros de formacin tcnica pierden en torno a un 20% de su matrcula del ao inicial y el nivel de estudios de postgrado (doctorado, maestra y postulo23) se expande de un ndice 100 en 1990 a un ndice 713 en 2005, con el aporte combinado de las universidades pertenecientes al CRUCH y de las nuevas universidades privadas, aunque estas lmas ofrecen casi nicamente programas de maestra y algunos de postulo, con una casi nula parcipacin en el nivel ms avanzado (doctorado). En suma, el sistema ha respondido dinmicamente a la mayor demanda por estudios de educacin superior (Mena y Rojas, 2005) expandiendo fuertemente las oportunidades de acceso. Como resultado, la tasa bruta de parcipacin en la educacin superior (respecto del grupo de edad de 18 a 24 aos) ms que se ha duplicado, pasando de un 15.6% en 1990 --apenas por encima del umbral de la masicacin (Trow, 1974, 2000)-- a un 38,3% en 2006 (Mideplan, 2006). Distribucin regional de la matrcula El aumento de oportunidades ha tenido lugar, adems, en todas las Regiones del pas, como indica la Tabla 3.2. Mientras la proporcin de la matrcula total del sistema radicada en la Regin Metropolitana alcanzaba un 51.1% en 1990, el ao 2005 representa una fraccin levemente menor, un 49,1%. En las dems Regiones la matrcula aumenta entre 2 y 4 veces durante este perodo. Tabla 3.2.: Chile, Distribucin de la matrcula por Regiones, 1990 y 2005
Regin I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII R.M. 1990 7.455 9.095 2.141 6.682 30.164 2.873 5.871 32.264 9.318 12.284 117 1.732 125.412 2005 23.291 21.718 4.374 21.502 92.500 6.380 25.439 75.587 22.800 25.400 534 5.475 313.640

Fuente: Ministerio de Educacin, Compendio Estadsco de Educacin Superior.

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Distribucin de la matrcula por reas del conocimiento Ha variado la distribucin de la matrcula terciaria entre las diferentes reas del conocimiento durante el perodo 1990 a 2005, a la luz de las cambiantes fuerzas de la oferta y la demanda; estos es, las estrategias de crecimiento de las instuciones y las preferencias de los alumnos? Segn puede observarse en la Tabla 3.3., a nivel del sistema en su conjunto, el principal cambio es la fuerte expansin de la matrcula --en todos los niveles instucionales-- en el rea de administracin y comercio, que pasa de 55.238 alumnos en 1990 a 85.622 alumnos en 2005. Tambin se expande fuertemente la matrcula universitaria en las reas de ciencias sociales, educacin y derecho y la matrcula de los instutos profesionales en el rea de tecnologa. Tabla 3.3.: Chile, Distribucin de la matrcula de educacin superior por reas de conocimiento, 1990 y 2005
Universidades rea CRUCH 1990 Agropecuaria Arte y Arquitectura Cs. Bsicas Cs. Sociales Derecho Humanidades Educacin Tecnologa Salud Adm. y Comercio 10.230 4.868 5.163 8.311 3.942 6.705 15.023 35.472 11.879 6.526 2005 19.866 13.619 21.024 28.540 11.273 3.653 36.519 69.040 30.597 22.340 Privadas 1990 951 1.297 0 6.210 4.468 1.940 348 1.926 0 2.369 2005 8.518 20.650 1.417 41.372 18.600 3.753 38.132 26.904 24.722 21.576 Instuciones no-universitarias Instutos profesionales 1990 2.539 4.428 216 6.938 0 1.290 8.268 6.467 0 9.860 2005 2.973 13.029 341 9.936 6.935 327 13.529 41.734 4.644 21.098 Centros de formacin tcnica 1990 5.062 4.134 536 2.211 716 1.042 1.457 23.237 2.896 36.483 2005 2.035 1.462 73 967 4.413 359 2.203 19.035 11.274 20.608

Fuente: Ministerio de Educacin, Compendio Estadsco de Educacin Superior.

Tambin la distribucin de la matrcula entre las diferentes categoras de instuciones y dentro de una misma categora vara a lo largo del empo (Tabla 3.4.). Por ejemplo, las signicavas diferencias existentes al comienzo del perodo entre las universidades del CRUCH (con aporte scal directo) y las nuevas universidades privadas (sin aporte scal directo), enden a disminuir a medida que estas lmas incorporan nuevas reas del conocimiento a su oferta. Se manenen sin embargo diferencias importantes en algunas reas, parcularmente de ciencias bsicas y de tecnologa cuya parcipacin dentro de la

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matrcula total de pregrado de las universidades del CRUCH supera en 2005 por ms de 11 y por 2 veces, respecvamente, la parcipacin que estas mismas reas en las nuevas universidades privadas. Por el contrario, en stas el peso proporcional de las reas de arte y arquitectura, ciencias sociales y derecho prccamente duplica, cada una de ellas, el que ene en las universidades del CRUCH. En otras reas, las de humanidades y salud, la parcipacin de la matrcula en los dos grupos de instuciones es similar, mientras que las carreras del rea agropecuaria poseen un peso relavo algo mayor en las universidades del CRUCH y las carreras del rea de administracin y comercio uno algo menor en comparacin con las nuevas universidades privadas. Tabla 3.4.: Chile, Parcipacin de la matrcula universitaria por reas de conocimiento en 1990 y 2005 (En porcentaje)
CRUCH reas Agropecuaria Arte y Arquitectura Ciencias Bsicas Ciencias Sociales Derecho Humanidades Educacin Tecnologa Salud Administracin y Comercio 1990 9,5 4,5 4,8 7,7 3,6 6,2 13,8 32,8 11,0 6,0 2005 7,7 5,3 8,1 11,4 4,4 1,4 14,2 26,9 11,9 8,7 1990 4,9 6,6 0,0 31,8 22,9 9,9 1,7 9,9 0,0 12,1 Privadas 2005 4,1 10,0 0,7 20,5 9,0 1,8 18,5 13,1 12,0 10,5

Fuente: Ministerio de Educacin, Compendio Estadsco de Educacin Superior.

La mayora de estas diferencias se explica probablemente por el costo de imparr determinadas carreras en las diversas reas, por la disponibilidad de subsidios pblicos que reciben las universidades del CRUCH, por la diferente capacidad que enen las instuciones para efectuar subsidios cruzados entre reas y programas o carreras, y por las cambiantes preferencias manifestadas por los alumnos en los diferentes segmentos del mercado en que actan las instuciones (Brunner y Uribe, 2007:Parte III). En cuanto a los cambios en el empo de la distribucin de la matrcula por reas de conocimiento dentro de cada uno de los dos grupos de instuciones idencados en la Tabla 3.4., en la caso de las universidades del CRUCH se observa una prdida neta en el rea de humanidades (casi 5 puntos porcentuales) y en el rea de tecnologa (6 puntos porcentuales), mientras las reas de ciencias bsicas, ciencias sociales y administracin y comercio experimentan una subida. En cambio, en el caso de las nuevas universidades privadas cae la parcipacin de las reas de ciencias sociales, derecho, humanidades y aumentan su parcipacin las reas de educacin, salud y arte y arquitectura. En consecuencia, no se

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verica entre las nuevas universidades privadas el efecto za y pizarrn que se ancip al momento de su formacin; es decir, que bajo la presin del mercado estas instuciones circunscribiran su enseanza nada ms que a las carreras de menor costo relavo y/o que permiesen a sus controladores obtener una mayor rentabilidad. De hecho el subsistema de nuevas universidades privadas, a pesar de no contar con la ventaja de un subsidio pblico, sin embargo ha desplegado prccamente el ntegro abanico de ofertas, cubriendo as todas las reas de conocimiento, incluyendo carreras de alto costo como medicina, odontologa y algunas careras tecnolgicas, con la sola excepcin del rea de ciencias bsicas donde la docencia de pregrado se halla habitualmente concentrada en aquellas universidades que poseen una base relavamente slida de invesgacin en disciplinas fundamentales como biologa, matemca, sica y qumica. Distribucin social de la matrcula Tampoco se ha vericado el efecto Mateo --i.e., los que enen ms reciben ms y los que enen poco, lo pierden-- que en su momento se ancip deba producirse como consecuencia inevitable de la operacin de los mercados en la educacin superior. De acuerdo a los datos entregados por las encuestas de hogares (Mideplan, 2006), la tasa neta de parcipacin en la educacin terciaria ha mejorado para todos los quinles de ingreso del hogar durante el perodo 1990 2006, (Tabla 3.5.), en cifras que muestra un incremento de 9.7 puntos porcentuales en el caso del Quinl I (ms pobre) y de 19.9 puntos porcentuales en el caso del Quinl V (ms rico). Tabla 3.5.: Chile, Tasa neta de parcipacin en la educacin superior por quinl de ingreso autnomo del hogar, 1990 y 2006
1990 Quinl I Quinl II Quinl III Quinl IV Quinl V Total 4,0 6,3 10,4 17,7 33,2 13,0 2006 13,7 17,2 23,9 35,3 53,1 27,5 Diferencia 2006-1990 9,7 10,8 13,5 17,6 19,9 14,5

Fuente: Mideplan (2006).

Luego, si bien persisten diferencias importantes en la tasa neta de parcipacin de estos dos grupos socio-econmicos situados en los extremos de la distribucin del ingreso, sin embargo el ndice de desigualdad 20/20 se ha reducido de 8.3/1 en 1990 a 3.9/1 en 2006. Esto signica que la fuerte expansin experimentada por la matrcula durante este perodo, combinada con el incremento connuo de los recursos desnados a los esquemas de crditos y becas estudianles y el propio comportamiento estratgico de las instuciones, han permido contrarrestar, e incluso en alguna medida reverr, el efecto Mateo en el mercado de la enseanza de pregrado. Esto sin perjuicio de las brechas sociales y de

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selecvidad acadmica que permanecen entre y dentro de las instuciones como resultado de la segmentacin del mercado de la enseanza de pregrado (6.1.4. y 6.1.5.) Desercin aparente durante los primeros tres aos De los alumnos que ingresan a la educacin terciaria universitaria un porcentaje variable abandona sus estudios en la instucin en que inicialmente se matricul a lo largo de los tres primeros aos de estudio. Llamamos aqu desercin aparente a este fenmeno pues no se conoce el desno de los estudiantes que abandonan prematuramente; si acaso connan estudiando, si suspenden sus estudios temporalmente, si cambian de instucin o si los abandonan de manera permanente. Las cifras de desercin aparente oscilan al tercer ao entre un 37% en el caso de una muestra de universidades del CRUCH y un 59% en el caso de una muestra de instutos profesionales. En el caso de las nuevas universidades privadas es 6 puntos porcentuales ms alta que en las del CRUCH. Se trata, en todos los casos, de instuciones que gozan de plena autonoma; esto es, que no se hallan sujetas a algn rgimen de licenciamiento o supervisin (Tabla 3.6.). Tabla 3.6.: Chile, Tasa aparente de desercin en instuciones autnomas de educacin superior durante los primeros tres aos de estudio: Cohorte ingresada el ao 2004 (En porcentaje)
1er ao Universidades CRUCH Privadas nuevas Instutos profesionales Centros de formacin tcnica
Fuente: Consejo Superior de Educacin (2008).

2 ao 29 35 53 44

3er ao 37 43 59 50

19 22 38 28

Resulta dicil evaluar el signicado de estas cifras por falta de informacin comparable en el empo dentro del propio sistema chileno o en relacin con otros pases. En cualquier caso, ellas indican un importante nivel de abandono aparente que pone en tela de juicio la eciencia interna de las instuciones. Un indicador relacionado es el que muestra la eciencia en la tulacin, calculada como el porcentaje de alumnos ingresados en un ao determinado que se grada en el empo prescrito por el respecvo programa. En este indicador la cifra para las universidades chilenas con aporte scal directo (CRUCH) se sita en torno a 50% y por debajo de 40% para las universidades privadas nuevas. Con todo, el promedio de las universidades chilenas se sita en la franja de mayor eciencia interna en comparacin con diversos otros pases de la regin lanoamericana (Brunner, 2007:135). Debe observarse sin embargo que existen grandes diferencias en las tasas de desercin aparente entre disntas reas de conocimiento y entre carreras. Por ejemplo, la tasa de abandono al tercer ao ucta entre un 30% en el rea de carreras de la salud y un 53% en el caso de derecho. En el caso de los programas o carreras, las cifras oscilan entre un 5% en el caso de medicina y un 45% en el caso de la carrera de derecho en las universidades

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del CRUCH; y en las universidades privadas nuevas entre un 30% y un 55% para las mismas careras, respecvamente (Consejo Superior de Educacin, 2008). En suma, el mercado no parece inducir por s solo ganancias de eciencia interna24, ni tampoco parece sustentarse -- a la luz de la escasa evidencia disponible-- la idea de que el pago de aranceles sirve como un aliciente para que los estudiantes concluyan oportunamente sus estudios. En cambio, todo parece indicar que hay otros factores --tales como el nivel de selecvidad en el ingreso a diferentes careras e instuciones, la trayectoria escolar previa de los alumnos, la estructura curricular y duracin de los programas y sus prccas de evaluacin, caracterscas personales de los estudiantes, el ingreso de la familia y la ancipacin de tasas de retorno a la inversin realizada y el crdito contrado-- que podran incidir ms poderosamente en la decisin de alumnos de connuar sus estudios o abandonarlos (Hernndez y Paredes, 2007; Canales y de los Ros, 2007). Retorno a la inversin en educacin superior Si bien el rendimiento econmico de la educacin superior en el mercado de trabajo es un asunto complejo (ver Seccin 1.3.1.), hay dos indicadores en el caso de Chile que pueden ulizarse para medir la eciencia externa del sistema de enseanza terciaria. Este asunto es parcularmente angente dentro de un sistema donde la coordinacin de la oferta y demanda de estudios superiores descansa en las fuerzas del mercado, preocupndose el Gobierno principalmente de subsidiar la demanda estudianl a travs de crditos y becas y de proveer informacin al mercado. En primer lugar, se dispone en el sio Futuro Laboral del Ministerio de Educacin25 de un indicador de empleabilidad para alrededor de 60 profesiones y un nmero superior a 40 tulos tcnicos superiores, el cual muestra la probabilidad que ene una persona de desempear un trabajo remunerado al segundo y el cuarto ao de tulado, que se acompaa adems de un indicador que seala el ingreso mensual promedio y en diversos percenles (10 y 25 superiores e inferiores) que obenen los graduados de esas carreras en los mismos dos momentos. Por ejemplo, para el segundo ao de tulacin, el ndice de empleabilidad de las carreras profesionales es superior a 0.90% para la mayora de las carreras, oscila entre 0.80 y 0.90 en el caso de 21 carreras y es inferior a 0.80 en 10 carreras, alcanzando su punto ms bajo en la carrera de actuacin teatral (0.54). Por otro lado, se cuenta con los datos proporcionados por las peridicas encuestas de hogares, sobre cuya base se ha esmado que a comienzos de los aos 2000 las personas con educacin superior no-universitaria, de po tcnico-vocacional, ganan mensualmente en promedio, 1.57 veces ms que aquellas con educacin secundaria completa, mientras que los tulados de instutos profesionales ganan en promedio el doble que stas y las personas con formacin universitaria en programas acadmico-profesionales (po 5A del CINE) obenen en promedio un ingreso 4.1 veces superior (Uribe y Salamanca, 2007: Grco 3.2.). Esta lma cifra contrasta con aquella observada en los pases de la OCDE donde la relacin de ingresos para personas con formacin universitaria y secundaria completa alcanza al doble en el extremo alto (casos de Hungra y Austria, por ejemplo) y a un 30% en el extremo bajo, por ejemplo en los casos de Australia y Nueva Zelanda (OECD, 2007c: Tabla A.9.2a).

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En cuanto a la tasa de retorno de la educacin superior, esto es, el incremento del salario como retribucin por un ao adicional de estudio, se ha esmado que en Chile se situaba a comienzos de los aos 2000 en torno a 20-24% (Mizala y Romaguera, 200426), habindose mantenido en este rango entre los aos 1990 y 2002 (CEPAL, 2006:102) a pesar de la fuerte expansin de la matrcula y el aumento en el nmero de graduados. En breve, la discusin recurrente en Chile sobre el riesgo de una sobreoferta de graduados de educacin terciaria o de una saturacin de las ocupaciones profesionales y tcnicas producto de un mercado de oferta desbocado, no parece avalada por la evidencia emprica disponible, aunque se vuelve necesario atender a las cifras ms recientes de desempleo de personas con educacin superior27 y avanzar hacia estudios que den cuenta de manera desagregada de las tasas de retorno para diversas carreras profesionales universitarias, no universitarias y tcnicas (Meller y Rappoport, 2006). 5.4.2. Impacto de las polcas Plataforma instucional Durante el perodo 1990-2005 se observa una tendencia de consolidacin de la plataforma instucional de la educacin superior (Tabla 3.7.). Las universidades apenas aumentan su nmero durante este perodo, si bien dentro de este subsistema se observan algunos cambios menores: las universidades estatales aumentan en dos por efecto de la transformacin de instuciones no-universitarias en universidades; las universidades privadas con aporte scal directo (AFD) o privadas dependientes incrementan su nmero en tres como resultado de la decisin adoptada por la Poncia Universidad Catlica de Chile de desprenderse de tres de sus sedes en provincias, las que se convierten en universidades catlicas en la Regin del Maule, en Concepcin y en Temuco; y las universidades privadas nuevas (o privadas independientes), creadas a parr de 1981 y sin aporte scal, disminuyen en dos su nmero total, aunque hay otras que durante estos aos se crean, fusionan o desaparecen.28

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Tabla 3.7.: Chile, Plataforma instucional: Evolucin por po de instucin, 1990-2005

Instuciones Universidades Estatales Privadas con aporte scal directo Privadas sin aporte scal directo Autnomas No autnomas Instutos Profesionales Estatales Privados sin aporte scal directo Autnomos No autnomos CFT Estatales Privados sin aporte scal directo Autnomos No autnomos
Fuente: Ministerio de Educacin, Compendio Estadsco de Educacin Superior.

1990 60 14 6 40

2005 61 16 9 38 31 7

81 2 79

47 0 47 24 23

161 0 161

111 0 111 13 98

A su vez, en el subsistema de instuciones no-universitarias los instutos profesionales reducen su nmero de 81 a 47 y los centros de formacin tcnica de 161 a 111, en ambos casos como producto de la presin compeva del mercado y adems, especialmente en el caso de los centros de formacin tcnica, porque un nmero signicavo de ellos, una vez obtenido su reconocimiento ocial conforme a la ley, luego no entra en operaciones y manene por ende una existencia puramente nominal. En breve, puede concluirse que la propia operacin del mercado, conjuntamente con algunas mayores exigencias regulavas provistas por las polcas gubernamentales, han favorecido una gradual estabilizacin de la plataforma instucional, al mismo empo que las instuciones incrementan la oferta de oportunidades de estudio y buscan consolidar modelos de negocio que les permitan asegurar su propia sustentabilidad en el empo. Esto lmo no se logra en todos los casos, forzando a algunas instuciones privadas nuevas a salir del mercado y a otras a cambiar de controlador o a fusionarse. Apertura de sedes Una de las principales estrategias empleadas por las instuciones de educacin terciaria durante los aos 90 y comienzos de la presente dcada para expandir su oferta y captar mayor ingresos en el mercado de la enseanza de pregrado fue establecer sedes en lugares geogrcamente disntos de aquel en que se halla ubicada su casa matriz. En efecto, el

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hecho de que este mercado se halle segmentado regionalmente (Brunner y Uribe, 2007:269271) esmula a las instuciones a comper en diferentes mercados locales a travs de la creacin de sedes, asunto de expedita resolucin pues no se encuentra regulado y depende por tanto exclusivamente de la decisin autnoma de las instuciones. Esto dio lugar a una connua mulplicacin de las sedes: de 42 que exisan en 1980, se pasa a alrededor de 390 en 1990 y luego a 532 a comienzos del ao 2003. Segn indica un estudio sobre esta materia publicado este lmo ao, An cuando el nmero de instuciones de educacin superior se manene relavamente estable desde hace 10 aos, en los lmos dos aos se ha producido una fuerte explosin en el nmero de sedes en las cuales se ofrecen estudios (CNAP, 2003:12). A comienzo del ao 2003 las universidades del CRUCH contribuan con 25% del total de las sedes existentes, observndose en este caso una fuerte incidencia de las sedes establecidas por las universidades derivadas, las cuales por tener en su gran mayora su casa matriz en una u otra Regin, deciden ampliar su oferta ms all de sus respecvos mercados locales -habitualmente ms pequeos y limitados-- y captar matrcula en otros mercados en regiones vecinas o distantes (Tabla 3.8). Tabla 3.8.: Chile, Nmero de sedes de instuciones de educacin superior por regiones y segn po de instuciones (2003)
Universidades CRUCH Regin Tradicional Derivada I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII R.M. Total 5 30 8 1 3 1 1 8 2 1 5 7 2 8 14 7 14 15 6 6 1 3 13 101 6 10 6 6 14 5 5 1 1 24 87 8 20 1 1 2 6 1 Universidades privadas nuevas

Centros de Instutos Formacin Total Profesionales Tcnica Autnomas No autnomas 2 7 1 2 5 1 6 15 3 6 19 4 9 1 1 39 111 7 9 3 13 30 8 14 18 8 10 1 3 59 183 16 30 6 36 83 27 40 75 24 34 5 8 148 532

Fuente: CNAP (2003).

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A su turno las universidades privadas nuevas, especialmente aquellas que han obtenido su plena autonoma, aportan al sistema un 20% del total de las sedes, cubriendo todas las Regiones con excepcin de la III. El subsistema de instuciones no-universitarias contribuye con 55% de las sedes registradas en la Tabla 3.8., con una presencia mayoritaria de sedes pertenecientes a centros de formacin tcnica. En trminos de su distribucin geogrca, alrededor de un 28% se ubica en la Regin Metropolitana y un 30% en las Regiones V y VIII, en proporcin similar entre ambas. Proliferacin de programas Con todo, la estrategia ms empleada por las instuciones para expandir su parcipacin en el mercado de la enseanza de pregrado y as consolidar su modelo de negocios, ha sido, a lo largo del empo, la creacin de nuevas carreras o programas en sus casas matrices y sedes. En este caso no existen sin embargo estadscas conables para la dcada de los noventa. En tanto, los datos disponibles para los lmos aos indican que las universidades aumentaron el nmero de programas ofrecidos de 1.952 en 2002 a 3.156 en 2007; los instutos profesionales de 962 a 1.769 y los centros de formacin tcnica suman una oferta de 1.602 programas en 2007. En cuanto a la distribucin de estos programas entre los diversos pos de instuciones y el desno de aquellos (Tabla 3.9.), las universidades ofrecen principalmente carreras conducentes a tulos profesionales que exigen previamente la obtencin de una licenciatura, las que representan un 71% y un 67% del total de la oferta de programas de las universidades del CRUCH y de las privadas nuevas autnomas respecvamente. Amabas categoras de instuciones ofrecen adems, en proporciones similares, programas conducentes a tulos profesionales que no exigen la previa obtencin del grado de licenciado, carreras de nivel tcnico superior y planes comunes de formacin para sus alumnos o conducentes al grado de bachiller. En el caso de los instutos profesionales, la mayora de los programas es provista por instuciones que an no han obtenido su plena autonoma. Adems, stas y los instutos profesionales autnomos registran en su oferta alrededor de un 40% o ms de programas conducentes al tulo de tcnico superior. Por lmo, los centros de formacin tcnica, a diferencia de los instutos profesionales, renen la mayor parte de su oferta (64% del total de los programas ofrecidos) en centros que gozan de autonoma.

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Tabla 3.9.: Chile, Programas de educacin superior de nivel de pregrado por po de instucin y de programa (2007)
Plan comn bsico Profesional Tcnica con de Nivel Total licenciatura Superior

Instucin Universidades CRUCH Privadas nuevas Autnomas No autnomas Instutos profesionales Autnomos No autnomos Centros de formacin tcnica Autnomos No autnomos Total

Bachillerato Licenciatura

Profesional

14 21

48 70

22 12

81 355 1

759 1.391 18

142 222

1.066 2.071 19

30 1 920

na na

20 798

50 1.719

na na 35 118 35 1.387

na na 2.168

1.018 584 2.784

1.018 584 6.527

Fuente: Consejo Superior de Educacin, ndices 2008. Na: no aplicable

Por su lado, los programas de postgrado han aumentado de 758 a 1.111 entre 2003 y 2007, producindose el mayor crecimiento en el segmento de los programas de maestra que durante este perodo pasan de 469 a 744 (Tabla 3.10.). Dentro del total de esta oferta, un 14% corresponde el ao 2007 a programas de doctorado, un 67% a programas de maestra y un 19% a programas de postulo en especialidades mdicas y odontolgicas. Las universidades del CRUCH dominan sin contrapeso en el nivel de los programas de doctorado y ofrecen tambin cerca de dos de cada tres programas de maestra. Tabla 3.10.: Chile, Programas de educacin superior de nivel de postgrado por po de universidad y de programa (2007)
Universidades CRUCH Privadas nuevas Total Doctorado 143 13 156 Magster 491 253 744 Especialidades 168 43 211 Total 802 309 1111

Fuente: Consejo Superior de Educacin, ndices 2008.

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Aseguramiento de la calidad e informacin El constante crecimiento de la oferta de programas y de la matrcula en un sistema que coordina las acvidades de las instuciones fundamentalmente por medio de la competencia por alumnos y recursos, plantea a las polcas pblicas un parcular desao en el terreno del aseguramiento de la calidad de dichas instuciones y programas y de provisin de informacin para las decisiones que deben adoptar los estudiantes y las instuciones. Control de calidad A parr de 1990, como se vio en un Captulo anterior (5.2.), las polcas gubernamentales han buscado responder a este desao, lo cual se reeja en los siguientes indicadores cuantavos. Inicialmente, comenzando el ao 1990, se estableci a travs del Consejo Superior un procedimiento para la supervisin y el licenciamiento de nuevas instuciones privadas. A parr de 1992 ste consiste en un proceso obligatorio para dichas instuciones. Se inicia con la aprobacin del proyecto instucional (universidad, instuto profesional o centro de formacin tcnica) y de las carreras que la instucin espera imparr, y conna con un proceso de vericacin que permite evaluar el avance y concrecin del proyecto. Concluye con una evaluacin por parte del Consejo acerca de la capacidad de autonoma que las instuciones han logrado desarrollar. El proceso de licenciamiento se exende por un empo mnimo de seis aos, pudiendo ampliarse hasta por cinco aos adicionales. Transcurrido el perodo inicial de seis aos el Consejo cerca la autonoma de la instucin si es que su desarrollo ha sido sasfactorio o bien puede prorrogar la supervisin por un perodo adicional. Cumplido este lmo debe otorgar a la instucin requirente su plena autonoma o solicitar al Ministerio de Educacin que revoque el reconocimiento ocial de la instucin, procedindose en tal caso a su cierre. Mediante este procedimiento han obtenido su plena autonoma 11 instutos profesionales y 24 universidades privadas y se han cerrado 23 instutos y 12 universidades. Actualmente se encuentran en proceso de licenciamiento 4 instutos profesionales y 4 universidades.29 A su turno, y a parr del ao 1999, se crean las Comisiones de Acreditacin de Programas de Pregrado y de Evaluacin de la Calidad de Programas de Postgrado que luego, en el ao 2006, dan paso a la Comisin Nacional de Acreditacin establecido por la Ley N 20.129 de 17 de noviembre de 2006. A travs de los procedimientos administrados con connuidad por estos organismos ha ido desarrollndose la funcin de vericar y promover la calidad de las universidades, instutos profesionales y centros de formacin tcnica autnomos, y de las carreras y programas que ellos ofrecen. En la actualidad la Comisin Nacional de Acreditacin debe pronunciarse sobre la acreditacin instucional de las universidades, instutos profesionales y centros de formacin tcnica autnomos que voluntariamente soliciten este procedimiento; debe autorizar la creacin de agencias privadas que deseen gesonar procesos de acreditacin de carreras y programas y debe acreditar directamente programas en aquellos casos donde no exista a lo menos una agencia privada autorizada para hacerlo. Slo los programas

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PARTE III:Polcas en un contexto democrco de mercados

conducentes al tulo de profesor y aquellos conducentes al tulo de mdico cirujano deben someterse obligatoriamente a acreditacin. A lo largo del empo se han acreditado 45 universidades por disntos perodos de empo que van de 2 a 6 aos y se ha denegado la acreditacin a 8 (que pueden volver a solicitarla ms adelante). Por su parte, en el nivel de instuciones no-universitarias, 12 instutos profesionales han solicitado la acreditacin, habindola obtenido 11, mientras fue denegada en un caso. En el caso de los centros de formacin tcnica se han acreditado 8 y dos no obtuvieron la acreditacin. Adicionalmente se ha acreditado una instucin de las Fuerzas Armadas y de Orden.30 Dado que se trata de un procedimiento al cual optan libremente las instuciones que gozan de plena autonoma, puede esmarse que la acreditacin instucional ha avanzado sasfactoriamente en el mbito de las universidades. En el caso de las instuciones nouniversitarias, si bien se ha presentado a la acreditacin un nmero menor de instutos profesionales y centros de formacin, debe considerarse que tambin el universo de instuciones plenamente autnomas de este po es ms reducido, al empo que aquellas que han sido acreditadas renen la mayor parte de la matrcula en ambos niveles. De cualquier forma, un estudio reciente esm que el ao 2007, un tercio del total de la matrcula (211 mil alumnos) se hallaba registrado en instuciones no acreditadas; un 13.5% en universidades del CRUCH; un 48.8% en nuevas universidades privadas; un 22.7 en instutos profesionales y un 15% en centros de formacin tcnica (Consejo Asesor, 2007:136). En el caso de las universidades privadas, la cifra indicada se ha reducido posteriormente por la acreditacin de algunas instuciones con un nmero signicavo de estudiantes.31 Del total de universidades autnomas existentes a la fecha se han acreditado 24 de las 25 que forman parte del CRUCH y 19 de las 32 universidades privadas nuevas autnomas. Las universidades que se han presentado a la acreditacin sin obtenerla pertenecen 1 al CRUCH y las siete restantes al grupo de universidades privadas nuevas. Por el contrario, se observa un progreso mucho ms lento en el caso de la acreditacin de los programas ofrecidos por las universidades. En efecto, slo ha obtenido su acreditacin un 17.7%, hallndose parcularmente rezagadas las carreras pertenecientes a las reas de ciencias sociales, derecho, humanidades y administracin y comercio (Tabla 3.11.).

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Tabla 3.11.: Chile, Programas ofrecidos por las universidades y nmero de ellos que se encuentran acreditados (2008) (Mayo 2008)
rea Agropecuaria Arte y Arquitectura Ciencias Bsicas Ciencias Sociales Derecho Humanidades Educacin Tecnologa Salud Administracin y Comercio Total N Programas 140 196 113 388 159 92 661 619 329 440 3.137 Acreditados 34 21 21 38 9 7 126 220 53 27 556 No acreditados 3 0 0 2 0 0 11 4 0 4 24

Fuente: Sobre la base de Consejo Superior de Educacin, ndices 2008, y Comisin Nacional de Acreditacin, Resultados de Acreditacin (mayo 2008).

En el caso de los programas de postgrado, se han acreditado o se hallan reacreditados 117 de un total de 156 programas de doctorado que se imparten en Chile, mientras que slo 176 de los 744 programas de maestra han obtenido su acreditacin. Provisin de informacin En el mbito de la provisin de informacin para los estudiantes y sus familias pero tambin para los empleadores, los invesgadores y los formuladores de polcas pblicas, existen bsicamente seis disposivos pblicos, de desigual calidad e intensidad de uso:32 El compendio estadsco de la educacin superior administrado por el Ministerio de Educacin, que ofrece la informacin ocial bsica sobre las principales variables del sistema; La base de datos ndices del Consejo Superior de Educacin que rene igualmente informacin estadsca sobre variables fundamentales del sistema, adems de informar sobre los proceso de licenciamiento de nuevas instuciones privadas; La informacin sobre instuciones y programas acreditados, provista por la Comisin Nacional de Acreditacin; La informacin sobre crditos estudianles y becas para la enseanza de pregrado ofrecida por el sio web del Ministerio de Educacin y el sio del sistema de crdito estudianl con garana del estado33;

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La informacin sobre insercin laboral de graduados de la educacin superior disponible en el sio Futuro Laboral que administra el Ministerio de Educacin, y La informacin provista por la Universidad de Chile, a travs del sio web de su Departamento de Evaluacin, Medicin y Registro Educacional (DEMRE) sobre la operacin, proceso y resultados de la prueba anual de seleccin para el ingreso a las universidades (PSU). Dado el papel crucial que desempea la informacin pblica para el correcto funcionamiento del mercado de la enseanza de pregrado, tema sobre el cual se vuelve ms adelante, los disposivos descritos no aparecen como sucientes ni son sasfactorios (Brunner, 2004). A una conclusin similar arriba el reciente Informe del Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior, el cual a este respecto seala: Si bien el Consejo pudo observar que la administracin estatal cuenta con las facultades, y con el mandato legal, para llevar a cabo esa tarea, pudo observar una cierta debilidad en los instrumentos disponibles para asegurar que esa informacin se entregue de manera completa y el. El Consejo ha arribado a la conviccin que en esta materia deben contemplarse deberes de entrega de informacin completa y dedigna que sean exigibles so pena de sanciones severas- por la administracin del estado; preverse mecanismos que permitan operacionalizar los disntos indicadores, de manera de hacerlos rigurosamente comparables; disponerse formas de entrega de esa informacin al pblico para que as que ste pueda acceder a ella y compararla con los mnimos costos; incenvar la autorregulacin de las instuciones en materia de entrega de informacin completa y veraz. (Consejo Asesor, 2008: 36). Polca de nanciamiento El gasto en instuciones de educacin superior proveniente de fuentes pblicas y privadas aument (a precios constantes) en alrededor de 106% entre 1995 y 2005 (OECD, 2007c: 192), lo cual permi incrementar levemente el gasto unitario por alumno a pesar de la fuerte expansin de la matrcula durante el mismo perodo (OECD, 2007c: 183). A su turno, el aporte pblico a la educacin superior, sin incluir los recursos canalizados a travs de Conicyt para acvidades de I+D, experiment un crecimiento similar, pasando (en moneda de igual valor) de 110 mil millones de pesos en 1990 a cerca de 242 mil millones de pesos en 2005 (Tabla 3.12.). Parcularmente importante fue el incremento durante este perodo de los recursos desnados a ayudas estudianles, que aumentaron casi 3 veces, de 28 mil millones de pesos a 83 mil millones de pesos. Asimismo, son signicavos los recursos asignados ahora a las universidades del CRUCH mediante un fondo de desarrollo instucional --creado con posterioridad a 1990-- que en 2005 dispuso de alrededor de 25 mil millones de pesos.

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Tabla: 3.12.: Chile, Gasto pblico desnado a educacin superior por desno de los recursos, 1990 y 2005 (En miles de pesos de 2005)
tem Aporte Fiscal Directo Aporte Fiscal Indirecto Ayudas Estudianles Fondo de Crdito Becas MINEDUC Becas de Pedagoga Beca Juan Gmez Millas Beca Hijos de Profesionales de la Educacin Beca Nuevo Milenio Fondo de Desarrollo Instucional Convenio U. de Chile Total Aportes 1990 61.934.428 20.016.211 28.328.075 28.328.075 0 0 0 0 0 0 0 110.278.714 2005 109.483.775 17.695.239 83.368.465 55.251.533 16.224.837 1.001.812 5.533.406 2.550.000 2.806.877 24.483.774 6.700.332 241.731.585

Fuente: Ministerio de Educacin, Compendio Estadsco de Educacin Superior.

A su vez, y como resultado de la aplicacin de la frmula que acompaa al aporte scal directo (AFD)34 y de las variaciones en la asignacin de los recursos desnados a ayudas estudianles, las universidades pertenecientes al CRUCH (tradicionales y derivadas) han modicado su parcipacin individual en el total del gasto pblico asignado por va del Ministerio de Educacin (Tabla 3.13.). Entre 1990 y 2004, las universidades tradicionales pierden alrededor de 10 puntos porcentuales de parcipacin --observndose las mayores prdidas en los casos de la Universidad de Chile y la Poncia Universidad Catlica de Chile-- mientras que las universidades derivadas (estatales y privadas) en su conjunto mejoran proporcionalmente su parcipacin, en especial la Universidad de Talca y la Universidad Arturo Prat. De esta forma, mejora asimismo la parcipacin de las universidades localizadas en regiones en relacin a aquellas cuya casa matriz se encuentra en la Regin Metropolitana.

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Tabla 3.13.: Chile, Parcipacin de las universidades del CRUCH en el gasto pblico en educacin superior asignado por el Ministerio de Educacin, 1990 y 2004 (En porcentaje)
Instuciones U. de Chile* P.U. Catlica de Chile U. de Concepcin U.Cat.de Valparaso U.Tec.F. Sta.Mara U. de Sanago U. Austral de Chile U. Catlica del Norte Total Tradicionales U. de Valparaso U. de Antofagasta U. de la Serena U. de Bo Bo U. de la Frontera U. de Magallanes U. de Talca U. de Atacama U. de Tarapac U. Arturo Prat U. Metropol. Cs. Ed. U. de Playa Ancha U. Tecno.Metropolitana U. de los Lagos U. Catlica de Maule U. Cat. S. Concepcin U. Catlica de Temuco Total Derivadas Total Metropolitanas Total Regionales Total Asignado 1990 21,17% 13,38% 9,72% 6,04% 4,37% 8,27% 5,57% 3,69% 72,20% 2,92% 2,49% 2,18% 2,74% 2,66% 0,97% 1,91% 1,11% 2,94% 0,91% 2,99% 1,16% 1,78% 1,02% 0,00% 0,00% 0,00% 27,80% 47,59% 52,41% 100,00% 2004 16,54% 10,89% 8,26% 5,48% 4,43% 7,95% 4,88% 3,71% 62,13% 3,08% 2,27% 2,74% 3,03% 2,96% 1,12% 4,03% 1,27% 3,03% 1,57% 2,76% 1,91% 2,66% 1,53% 1,26% 1,44% 1,23% 37,87% 40,79% 59,21% 100,00%

Fuente: Ministerio de Educacin, Compendio Estadsco de Educacin Superior. * No incluye monto asignado directamente por va de Convenio con la Universidad de Chile

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Como se ver en los dos Captulos siguientes, junto al aumento del gasto pblico desnado a las universidades y los estudiantes, las polcas gubernamentales han ido empleando con creciente intensidad diversos instrumentos de po mercado para asignar estos recursos, con lo cual se busca esmular a las instuciones beneciadas a racionalizar su gesn, controlar la espiral de costos y diversicar sus fuentes de ingreso. NOTAS
1 De la amplia literatura sobre el proceso chileno de transicin a la democracia puede consultarse Navia (1999), Boeninger (1997, 2007), Foxley (1993), Garretn (1988, 2004) Drake y Jaksic (2002), Valenzuela (2003), Moreno (2006). 2 Ver Pardos de la Concertacin por la Democracia, Bases Programcas, Sanago de Chile, 1989. 3 Se trata, por lo general de opiniones individuales frente a una u otra materia tcnica y, en unos pocos casos, de alternavas que pueden llamarse de base doctrinal. 4 Extractado de diversas publicaciones de prensa y de las palabras del Presidente de la Comisin pronunciadas durante la presentacin del documento Una Polca para el Desarrollo de la Educacin Superior en la Dcada de los Noventa, 28 de marzo de 1991. 5 Ver Lineamientos para una Polca de Educacin Superior. Intervencin del Ministro de Educacin, Sr. Ricardo Lagos Escobar, ante la Comisin de Estudio de la Educacin Superior, 11 mayo de 1990. 6 Idem ant. 7 Ricardo Lagos, Ministro de Educacin, Intervencin durante la entrega del Informe de la Comisin de Estudio de la Educacin Superior a S.E. el Presidente de la Repblica, 28 de marzo de 1991. Ver Comisin de Estudio (1991: xi). 8 Para un tratamiento ms completo de estas condiciones ver ms adelante Seccin 6.1.2. Asimismo vase Jongbloed (2004, 2003). 9 A este organismo pertenecen las 8 universidades tradicionales y aquellas derivadas de la reorganizacin de alguna de stas. En comn enen el hecho de que son beneciarias del aporte scal directo (AFD). 10 Palabras del Ministro de Educacin Jos Pablo Arellano, en julio 1997, citadas en Allard (2000:5). Ver, adems, Arellano (2000:182-197). 11 Se crean las becas MINEDUC, de la Ley de Reprogramacin 19.083 y del Fondo de Reparacin (Ley N 19.123). 12 Para estos efectos se crea el Fondo de Desarrollo Instucional, que es un Fondo concursable para el nanciamiento de proyectos especcos de infraestructura acadmica y/o administrava en las Universidades del Consejo de Rectores. 13 Ver sio del Fondo de Fomento al Desarrollo Cienco y Tecnolgico. Disponible en: hp://www.fondef.cl/index.php?opon=com_content&task=view&id=14&Itemid=28

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14 Para este perodo se usa informacin contenida en Allard (2002) y Bernasconi y Rojas (2004). Ver adems The World Bank (2005). 15 Informacin detallada sobre el MECESUP en: hp://www.mineduc.cl/superior/mecesup/index.htm 16 Ministerio de Educacin de Chile, Los ejes orientadores de la polca de educacin superior, 2002. Citado en Brunner (2004:31-32). 17 Foro de la Educacin Superior (2002). 18 Para las citas que siguen en el texto ver M. Aylwin, Ministra de Educacin, Intervencin ante el Consejo Superior del 29 noviembre de 2001. Citado en Brunner (2004: 38-39). 19 Ver a este respecto la discusin conceptual recogida en la Parte I, 1.3.2. y 2.2.1. 20 Para un anlisis detallado de los cambios recientes en el esquema de crditos y becas y del volumen de recursos asignado anualmente por el Gobierno para estos efectos, ver Uribe y Salamanca (2007: Seccin 7.2.2.). 21 Ver informacin adicional en el sio disponible en: hp://www.educacionsuperiorchile.cl/nocias/no_arancel_16_01_2006.html 22 Entonces llamada Prueba de Aptud Acadmica (PAA), hoy Prueba de Seleccin Universitaria (PSU). 23 Bajo la denominacin de postulo se contabilizan en Chile los programas de especializaciones mdicas y odontolgicas. 24 Con todo, la tasa de graduacin de la educacin terciaria muestra nmeros posivos en el caso de Chile cuando se la compara con otros pases en desarrollo e incluso con algunos pases desarrollados (UNESCO, 2006:34) . 25 Disponible en hp://www.futurolaboral.cl 26 Ver en la fuente citada los diversos estudios realizados lmamente en Chile sobre tasa de retorno de la educacin por niveles (Mizala y Romaguera, 2004:186). 27 Ver ms adelante Secciones 6.1.5. y 6.1.6. 28 Sobre las caracterscas organizacionales de las universidades estatales ver Nez (2007) y para el caso de las universidades privadas dependientes y, sobre todo, independientes, ver Bernasconi (2006a, 2006b). 29 Informacin obtenida en el mes de mayo de 2008 en el sio web del Consejo de Educacin Superior. Disponible en: hp://www.cse.cl/public/Secciones/seccionlicenciamiento/licenciamiento_home.aspx 30 Informacin obtenida en el mes de julio de 2008 en el sio web de la Comisin Nacional de Acreditacin. Disponible en: hp://www.cnachile.cl/acreditacion/ac_portada.html 31 Ver ms adelante en esta Parte la nota 253.

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32 No se considera aqu la informacin pblica sobre ciencia y tecnologa e indicadores relacionados con I+D. 33 Ver respecvamente en: hp://www.becasycreditos.cl/ y hp://ww2.ingresa.cl/website/index.php. 34 El aporte scal directo consiste en un subsidio anual de libre disponibilidad asignado a las universidades del CRUCH en un 95% conforme criterios histricos de parcipacin, que quedaron establecidos en el DFL N 4 del ao 1981, y un 5% que se reparte de acuerdo a una frmula que contempla indicadores de eciencia acadmica anuales. Estos indicadores son: nmero de alumnos de pregrado dividido por el nmero de carreras de pregrado; nmero de alumnos de pregrado dividido por el nmero de jornadas acadmicas completas equivalentes totales; nmero de jornadas acadmicas completas equivalentes con grado acadmico de magister y doctor dividido por el nmero de jornadas acadmicas completas equivalentes totales; nmero de proyectos nanciados por el Fondo Nacional de Ciencias y Tecnologa y otros organismos dividido por el nmero de jornadas acadmicas completas equivalentes totales; y nmero de publicaciones resultante de la suma del total de las publicaciones incorporadas a revistas ciencas de reconocimiento internacional ms un tercio del nmero de publicaciones incorporadas en revistas integrantes de la Biblioteca Cienca-Scielo Chile, dividido por el nmero de jornadas acadmicas completas equivalentes totales (Decreto 116 de Educacin, de 21 de junio de 2002). A su vez, la base del 95% de distribucin histrica vara anual y recursivamente segn los montos que resultan cada ao de la aplicacin de la frmula del 5%, montos que de esta manera pasan a formar parte de la base del aporte scal directo.

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Captulo 6: Escenario actual: dinmicas instucionales y desaos de polca

6.1. Nuevas cuesones: privasmo, mercadizacin y seleccin social Luego de revisar las polcas y los nuevos nfasis en las modalidades de coordinacin del sistema chileno y los indicadores que dan cuenta de su desempeo a parr de 1990, este captulo aborda su ubicacin desde el punto de vista de la economa polca comparada de los sistemas de educacin terciaria (Halsey, 1992). En este marco se proceder luego a examinar el comportamiento del mercado universitario de la enseanza de pregrado en Chile, las principales polcas dirigidas a l y algunos de los efectos derivados de su interaccin con el mercado ocupacional de las profesiones. 6.1.1. Privasmo Economa polca comparada En una primera aproximacin hay dos variables que sirven para caracterizar la economa polca de los sistemas en un contexto internacional comparado. Por un lado, el peso relavo de la matrcula privada dentro del total de la matrcula de educacin superior; esto es, el porcentaje de alumnos que en cada uno de los sistemas se halla matriculado en instuciones privadas, sean ellas independientes o dependientes del nanciamiento estatal.1 Por el otro, el peso relavo los recursos de origen privado dentro del nanciamiento total del sistema; esto es, el porcentaje del gasto de los pases en instuciones de educacin superior proveniente de fuentes privadas. Al combinar ambas variables como escalas de menor a mayor grado de privasmo2, aparece un mapa de los sistemas que revela --a travs de los cuadrantes resultantes-- una topograa de sistemas nacionales (Figura 3.5.).

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Figura 3.5.: Economa polca de los sistemas1: el cuadrante de mayor privasmo

Fuente: Sobre la base de OECD (2007c: Tabla B3.2b) y UNESCO (2006: Tabla 5.b y 2.b.ii). Para los casos de Bolivia, Colombia, Costa Rica, Repblica Dominicana y Uruguay, y para el gasto de origen privado en Brasil, la fuente es Brunner (2007: Grco F.3.1). 1 Incluye solamente los pases que en las fuentes citadas enen cifras comparables para las dos variables ulizadas. En los casos de Pases Bajos y el Reino Unido, la fuente reporta el 100% de la matrcula como perteneciente a universidades privadas dependientes, debido a la convencin clasicatoria empleada por la OECD. En realidad, se trata de instuciones que para cualquier efecto comparavo deben considerarse como pblicas. Por ende, en el Grco la matrcula de estos pases se registra con un 0% de peso en el eje vercal. (*) Corresponde al porcentaje de la matrcula en instuciones privadas independientes y dependientes dentro del total de la matrcula de educacin superior de cada pas. (**) Corresponde al porcentaje del gasto total en instuciones de educacin superior originado en fuentes privadas, incluyendo subsidios pblicos para pago de gastos en duchas instuciones. Leyenda: ARG=Argenna, AU=Australia, BR=Brasil, CHI=Chile, COL=Colombia, COR=Repblica de Corea, CR=Costa Rica, EE.UU.=Estados Unidos de Amrica, IND=Indonesia, IT=Italia, JAP=Japn, MEX=Mxico, OECD=Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (promedio de los pases miembros), PAR=Paraguay, PER=Per, POR=Portugal, RDO=Repblica Dominicana, RU=Reino Unido, TAI=Tailandia, UR=Uruguay, WEI=World Educaon Indicators (promedio de los pases miembros).

En adelante nos ocupamos principalmente de los sistemas incluidos en el cuadrante superior derecho que llamaremos de mayor privasmo, el cual rene a un grupo de sistemas situados a distancia tanto de la ubicacin promedio de aquellos pertenecientes a la OECD como de los que forman parte del Programa WEI.

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Qu caracteriza, en general, a los sistemas que operan en este cuadrante? Diversidad de mercados y sus ajustes Primero que todo una presencia gravitante de la provisin realizada por instuciones privadas (independientes y dependientes) y de los recursos de origen privado, lo cual da lugar tambin a una presencia determinante de los intercambios compevos en la integracin y coordinacin de estos sistemas, con independencia de cules sean las regulaciones pblicas introducidas por los gobiernos y sus polcas respecto a las instuciones de educacin superior en los diversos mercados. En efecto, existe un mercado de consumidores para la enseanza de pregrado, con libertad de eleccin por parte de los alumnos que habitualmente pagan por el servicio, ya sea directamente o a travs de becas y crditos subsidiados por el gobierno, otorgados por el sistema nanciero con garana del estado o administrados por las propias instuciones. En general, en estos sistemas --aunque no en todos-- los estudiantes pagan aranceles tambin en las instuciones pblicas, como ocurre por ejemplo en Chile, en Indonesia (donde un 40% del ingreso de las universidades pblicas proviene de esta fuente) (Tadjudin, 2006:774), Japn (Yonezawa, 2006) y Corea (donde el pago de los estudiantes corresponde a alrededor de un 50% del gasto total por alumno) (Park, 2006:871). En un contexto comparavo, los aranceles cobrados por las instuciones pblicas de los pases con mayor grado de privasmo son en general altos (Tabla 3.14.), como ocurre tambin en Estados Unidos y Australia, destacndose por sobre todos el caso de Chile donde el valor de dichos aranceles es el ms alto en relacin a su ingreso per cpita.

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Tabla 3.14.: Comparacin internacional, Arancel anual esmado cobrado por instuciones de educacin superior en programas 5A por categora instucional (2004/2005) (En USD PPA)1 (Entre parntesis, proporcin de la matrcula total en las respecvas categoras de instuciones)
Pblicas Australia Austria Chile Dinamarca Espaa Estados Unidos Estonia Finlandia Francia Islandia Israel Irlanda Italia Japn Mxico Nueva Zelanda Noruega Pases Bajos Polonia Reino Unido Repblica Checa Repblica de Corea Suecia Turqua 3.883 (22) No cobra (93) 276 (92) 795 (91) 5.027 (68) na No cobra (89) 160 a 990 (87) No cobra (87) na No cobra (100) 1.017 (94) 3.920 (25) .. 1.764 (98) No cobra (87) No cobra (87) 1.859 (100) No cobra (93) na na No cobra (7) na 1.164 (100) na 3.855 (98) 837 (88) 3.845 (56) No cobra (100) na na na 2.190 a 4.660 (86) No cobra (11) 500-8.000 (1) 1.750 a 4.360 (13) 2.658 a 3.452 (87) na na na na 1.764 (2) 4.800 a 5.800 (13) Privadas Dependientes na 837 (12) Independientes 7.452 (2) na 3.900 (44) na .. (9) 18.604 (32) 1.190 a 9.765 (14) na 500 a 8.000 (12) na 6.502 a 8.359 (13) na 3.520 (6) 6.117 (75) 11.359 (34) na na na 2.710 (13) na 3.145 (7) 7.406 (78) na 9.020 a 20.445 (8)

Fuente: OECD (2007c: Tabla B.5.1a). Chile (cifras correspondientes al ao acadmico 2003/2004): OECD (2006: Tabla B.5.1) con esmacin del autor para el caso de las universidades privadas independientes. (1) Sin considerar becas y crditos que los estudiantes puedan recibir. na = no aplicable; .. = sin informacin.

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Tambin el nanciamiento de las instuciones en los pases que actan dentro de este cuadrante se organiza sobre bases compevas, segn su xito para captar alumnos en el mercado de la enseanza de pregrado. Esto se aplica en primer lugar a las universidades privadas independientes pero tambin a las instuciones privadas dependientes y a las universidades pblicas que reciben niveles variables de subsidio, como se desprende de la Tabla 3.15. En efecto, sta muestra que los pases ubicados en el cuadrante de mayor privasmo desnan slo una fraccin del gasto pblico en educacin superior directamente a las instuciones pblicas, mientras que una porcin nancia a instuciones privadas dependientes y/o se desna a transferencias y pagos al sector privado, parcularmente bajo la forma de crditos y becas para los estudiantes. Chile es el pas que desna un menor porcentaje del gasto pblico a instuciones pblicas, mientras asigna prccamente dos tercios de los recursos directamente a instuciones privadas (dependientes) y para apoyar a los estudiantes.

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Tabla 3.15.: Comparacin internacional, Distribucin del gasto total en educacin superior entre instuciones pblicas y privadas y otras transferencias al sector privado (2004) (En porcentaje)
Gasto directo en Gasto directo en instuciones pblicas instuciones privadas Alemania Argenna Australia Austria Brasil Chile1 Dinamarca Espaa Estados Unidos Estonia Finlandia Francia Grecia Indonesia Islandia Israel Irlanda Italia Japn Mxico Nueva Zelanda Noruega OECD (promedio) Portugal Reino Unido Repblica Checa Repblica de Corea Suecia Tailandia Turqua Uruguay WEI promedio 80,9 95,4 67,3 75,2 87,9 35,1 69,7 90,2 73,7 30,4 75,5 86,7 94,8 100,0 73,0 5,1 85,2 81,1 69,7 93,9 56,4 56,0 73,7 94,6 76,1 93,3 69,9 67,0 61,2 80,7 100,0 85,1 1,0 12,4 4,8 38,8 na 0,0 5,1 19,3 0,0 9,9 1,2 4,1 na 5,0 na 30,0 na 1,9 8,0 69,6 7,3 5,4 na 0,0 4,8 83,2 na 2,2 12,1 na 1,3 3,2 8,0 na Transferencias y pagos indirectos al sector privado 17,9 0,4 32,7 19,8 12,1 34,8 30,3 7,8 18,4 na 17,2 7,9 5,2 0,0 22,2 11,7 14,8 16,7 18,2 6,1 42,3 40,8 18,4 5,4 23,9 5,8 17,7 28,2

Fuente: OECD (2007c: Tabla B4.2) y para Argenna, Indonesia, Tailandia y Uruguay, UNESCO (2006: Tabla 2.d). (1) Chile, ao 2005 (2) Argenna, Indonesia, Tailandia y Uruguay, ao 2003

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Enseguida, hay un mercado de posiciones acadmicas. ste funciona con mayor o menor intensidad segn los pases y sectores instucionales. En general se halla bajamente regulado en el caso de las instuciones privadas y somedo a diversos pos de regulaciones en el caso de las instuciones pblicas. No siempre ocurre as sin embargo, como muestra el caso de Chile (Bernasconi 2003: cap. 5) donde las instuciones estatales posee grados importantes de libertad para contratar y despedir profesores, jar su escala salarial y regular, cada una en sus propios estatutos, la carrera del personal acadmico. Por lmo, en estos sistemas opera un mercado de presgios instucionales en el cual, como seala Clark (1983: 165-69), el valor transado es la reputacin de las universidades, las que as quedan situadas en una jerarqua de presgios que suele transmirse al mercado a travs de rankings de instuciones y programas. A su vez, esta escala de presgios relavos comunica una seal sobre la calidad de las instuciones que servira para atraer a los mejores estudiantes y a los profesores e invesgadores de mayor producvidad, en un crculo que bajo condiciones de mercado tendera a retroalimentarse connuamente con efectos de auto-reforzamiento (Dill y Soo, 2005; Dill, 2005a). As el vrce superior de esta escala es ocupado por una universidad, o grupo de universidades, del ms alto presgio dentro del sistema, mientras el resto de las instuciones se ordena jerrquicamente hasta la base en una escala descendente de reputaciones. Las instuciones ubicadas en la cima suelen ser las universidades pblicas de mayor tradicin, que han recibido histricamente subsidios del gobierno y habitualmente contribuyen a educar la elite polca, gerencial y administrava del pas (por ejemplo, en Corea y Japn). En ocasiones tambin algunas universidades privadas dependientes pueden integrar dicho vrce, como sucede en Chile. En otros casos, incluso universidades privadas independientes alcanzan posiciones de preeminencia en su pas, como sucede por ejemplo en Colombia. La competencia en estos diversos mercados, parcularmente en el mercado de la enseanza de pregrado, asume habitualmente modalidades segmentadas geogrcamente (en mercados regionales o locales) (Brunner y Uribe, 2007; Brunner et al., 2005); puede ser ms o menos abierta o hallarse ms o menos limitada dentro de las diferentes categoras de instuciones (pblicas y privadas; instuciones universitarias y no-universitarias); o bien comprender de preferencia solo a determinados segmentos de alumnos denidos por sus caracterscas acadmicas y socio-econmicas o circunscribirse, en el caso del mercado de ocupaciones acadmicas, solamente a ciertos estamentos. En suma, no existe un solo mercado en la educacin superior (Teixeira et al., 20043), ni se hallan estos mercados unicados geogrca, funcional o socialmente (Avery et al., 2005; Hoxby, 2001, 1997). Ms bien, los sistemas que sujetan su desarrollo a las fuerzas de la oferta y la demanda, sin coordinacin central, enden a diferenciarse fuertemente y a ordenarse en torno de diversas escalas jerrquicas, precisamente por la fragmentacin de los mercados en que operan las instuciones y la variedad de estrategias que ellas emplean en cada uno de ellos (Geiger, 2004, 2004a). Enseguida, y como efecto de las dinmicas recin descritas, los sistemas ubicados en el cuadrante de mayor privasmo enden --en una medida que no se halla presente en los dems cuadrantes-- a autorregularse; es decir, a ajustarse a parr de intercambios compevos en

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los diferentes mercados, sin que el gobierno intervenga para producir una coordinacin mediante comandos administravos (Mazzaroo, 2007). En estas condiciones la propia conguracin de los sistemas emerge connuamente como una resultante no buscada ni ancipada de dichos intercambios y de las estrategias empleadas por las instuciones. Es decir, el sistema no se constuye ni se manene por el diseo y las decisiones de una autoridad central ni tampoco de acuerdo a un plan convenido entre las instuciones o entre stas y el gobierno. Hay pues un bajo nivel de construcvismo social y una escasa presencia de planicacin racional en este contexto, como exis en cambio ampliamente en la Europa occidental de los aos 1960 a 1980 (Bertrand, 2004; Neave y Van Vught, 1991: cap. 13). Al contrario, segn subraya Clark, la coordinacin de mercado funciona sin el benecio de una superestructura: intercambios no regulados vinculan a las personas y partes entre s (Clark, 1983: 161-62). Bajo condiciones de mercado, entonces, los sistemas no adoptan una forma arquitectnica o geomtrica sino que asemejan, ms bien, un arreglo de piezas sueltamente acopladas (Weick, 1976), que se mueven impulsadas cada una por sus propias misiones e intereses, con la mirada puesta en las acciones y decisiones que adoptan los compedores y de las oportunidades que se presentan en los diversos mercados (White, 2002: 131-32). Efecvamente, estos sistemas se comportan segn la metfora empleada por Halsey (1992: 1916): como una suma de emprendimientos capitalistas de pequea escala sujetos a vivir o morir conforme a la disciplina del mercado, en contraste con sus contrapartes europeas, ms lentas en nacer y ms an en morir. Corresponden, segn este autor, a un po especco de economa polca; carente de macro-planicaciones y donde cada instucin resuelve sus propios problemas compiendo con numerosos otros proveedores por clientes-alumnos, profesores, recursos y reputaciones. Diversidad de sistemas y arreglos Diametralmente opuesta es la ubicacin de la mayora de los sistemas pertenecientes a los pases de la OECD en el mapa de la Figura 3.5., situados en el cuadrante inferior izquierdo donde menos de un 25% de su matrcula y de los recursos desnados a la educacin radica en instuciones privadas o proviene de fuentes privadas. As ocurre en Austria, Dinamarca, Espaa, Finlandia, Francia, Grecia, Hungra, Irlanda, Islandia, Repblica Checa, Repblica Eslovaca, Suecia y Turqua. En su promedio, los pases de la OECD para los cuales se cuenta con informacin comparable se ubican en las coordenadas 24,3% de matrcula privada y 13,0% de recursos originados en fuentes privadas. Al interior de este Cuadrante de menor privasmo cabe disnguir sin embargo a lo menos tres situaciones diferentes en relacin a los procesos de mercadizacin que all enen lugar. En primer lugar aparece un grupo de pases donde los gobiernos --que en este caso son los principales nancistas de sus sistemas-- ulizan intensamente los instrumentos de asignacin presupuestaria para crear cuasi-mercados o mercados administrados e inducir, por esta va, grados variables de competencia entre las instuciones pblicas, con el n de alcanzar objevos tales como incrementar la eciencia de stas o mejorar su compevidad en el mercado global. Tal es el caso, por ejemplo, de los pases nrdicos4 y lo mismo vale

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para Irlanda y Nueva Zelanda.5 En todos ellos las instuciones se hallan somedas a fuertes presiones de sus gobiernos que emplean mecanismos de po mercado para inducirlas a adoptar comportamientos y formas de gesn que les permitan elevar su desempeo, mejorar su producvidad, diversicar sus fuentes de ingreso, innovar y responder con mayor rapidez y exibilidad a las cambiantes condiciones de su entorno. A este mismo grupo pertenecen asimismo los Pases Bajos y el Reino Unido, que conviene mencionar aparte pues en la estadsca internacional, como se seal anteriormente, aparecen en una situacin sui generis, debido a que su matrcula se computa en un 100% como radicada en instuciones privadas dependientes del nanciamiento gubernamental. Para efectos de nuestro anlisis se trata de una idencacin que no responde a las caracterscas de una autnca provisin privada, sino que proviene del hecho de que en estos dos pases se enfaza el carcter de corporaciones autnomas de las universidades. Para cualquier efecto comparavo deben ser clasicadas como universidades pblicas sin embargo, igual como a las instuciones en los dems pases de Europa occidental. Como sea, en ambos las universidades son nanciadas en su totalidad o en lo principal mediante recursos pblicos y los estudiantes pagan aranceles de matrcula (ms altos en el Reino Unido), disponiendo de esquemas de becas o de crditos para nanciar dicho pago. Adems, estos pases destacan por contar con gobiernos que aplican intensamente polcas pro-competencia conducentes a situaciones de mercado administrado, con un acvo rol del gobierno que acta a distancia pero con mlples instrumentos de conduccin y control.6 En una situacin completamente diferente dentro de este cuadrante se hallan los sistemas de Grecia, Turqua y Uruguay, en los cuales se manene gruesamente el patrn tradicional de relaciones entre la educacin superior y el gobierno prevaleciendo en ellos, por tanto, una forma de coordinacin polco-burocrca, combinada con una fuerte presencia de los intereses corporavos de las instuciones y los acadmicos de las universidades pblicas. Asimismo, estos sistemas han logrado mantener altas barreras de entrada tornando imposible o dicultando al mximo el ingreso de nuevos compedores. En general en estos casos los gobiernos no ulizan mecanismos de po mercado para la asignacin de los recursos ni promueven la desregulacin del sistema.7 Un tercer grupo de pases ubicados en este cuadrante, entre lo que se encuentran Argenna y Mxico por el lado lanoamericano, y Polonia y Portugal dentro del rea OECD, experimentan procesos de mercadizacin de variable intensidad, sin que stos hayan alcanzado todava el umbral del 50% en ninguna de las dos variables fundamentales. Los respecvos gobiernos, a ambos lados del Atlnco, persiguen objevos disntos al fomentar, o dejar crecer, al sector privado pero enfrentan decisiones similares como son si limitar o esmular el crecimiento de este sector, qu procedimientos emplear para asegurar estndares mnimos de calidad de la provisin privada y cmo evitar que niveles crecientes de privasmo generen efectos negavos de equidad en el acceso a la educacin superior.8 En el Cuadrante superior izquierdo se halla situado un grupo de sistemas lanoamericanos --que incluye a Costa Rica9 y en el lmite con el Cuadrante de mayor privasmo, a Repblica Dominicana, Paraguay y Brasil10-- en todos los cuales tanto la matrcula privada como el peso relavo de los recursos originados en el sector privado estn prximos a traspasar el umbral del 50%, como desde ya ocurre en el caso de la matrcula de estos pases. A diferencia sin embargo de lo que sucede con los pases de ms alto privasmo, en este otro grupo los

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gobiernos aplican en general una polca de doble laissez faire respecto de las instuciones de educacin superior. Por un lado nancian casi ntegramente a las universidades pblicas sin sujetarlas a mayores controles de comportamiento y desempeo y, por el otro, dejan crecer desreguladamente al sector privado, con el resultado que, como ocurre tambin en otras partes de la regin lanoamericana, los sistemas adquieren un claro carcter bimodal. Desde el punto de vista del anlisis del mercado, se trata en estos casos por tanto de un mercado de provisin privada que coexiste lado a lado con un sector de instuciones pblicas que se desenvuelven bajo el patronazgo del estado. Ambas partes del sistema forman universos separados: uno bajo directa responsabilidad del estado, que como sucede en Brasil invierte fuertemente en instuciones pblicas que no cobran aranceles en el nivel de pregrado; el otro entregado a una competencia relavamente desregulada y sin que existan esquemas de apoyo estudianl que faciliten la libre eleccin.11 Finalmente, en el cuadrante inferior derecho, los sistemas dependen en ms de un 50% de su gasto total de fuentes privadas --como ocurre en los casos de Australia, Estados Unidos y Per--- pero su matrcula privada se manene por debajo del umbral del 50% (aunque en el lmite de ste en el caso del Per). Si bien hay una similitud de posicin topogrca, las caracterscas de estos sistemas --desde el punto de vista que aqu interesa-- son bien diferentes entre s. Por ejemplo, en Australia no hay universidades privadas, ni independientes ni dependientes del nanciamiento scal (pero s instuciones no-universitarias de este po). Sin embargo, a parr de los aos 1990, los alumnos pagan un arancel en las instuciones pblicas bajo el esquema denominado Higher Educaon Credit System (HECS)12, que combina el pago por parte de los estudiantes con crditos conngentes a sus ingresos futuros. En promedio, alrededor de un 30% de los ingresos de las universidades proviene de recursos obtenidos por este concepto, en proporciones relavamente similares de parte de alumnos nacionales y extranjeros.13 En el caso de los Estados Unidos de Amrica, aunque la mayora de los alumnos est matriculada en instuciones pblicas, todos pagan un arancel y aquellos que concurren a instuciones privadas, especialmente a las de mayor presgio, pagan aranceles extraordinariamente altos.14 Por su lado, el sistema peruano se asemeja en su economa polca ms a los sistemas duales de Amrica Lana que vimos antes, con polcas de doble laissez faire gubernamental y escaso apoyo para los estudiantes, plantendose aqu --con igual agudeza que en los otros casos-- la cuesn del control de calidad, acentuada en el caso peruano por una mayor debilidad de sus instuciones pblicas y un explosivo crecimiento de la matrcula.15 6.1.2. Mercadizacin Segn se acaba de mencionar, los sistemas con un alto nivel de privasmo enden a coordinar sus acvidades a travs del mercado; esto es, las instuciones compiten por alumnos, personal acadmico, recursos y presgios, al empo que las polcas gubernamentales intervienen a distancia (Kickert, 1995)16 con el n de guiar y regular estos mercados y para impulsar el desarrollo de los sistemas a travs de la asignacin selecva de recursos en favor de las instuciones pblicas, como ocurre en Corea (Kim y Lee, 2003), Japn (Yonezawa, 2006; Kobayashi, 1992) y en Chile (Brunner y Tille, 2006). En cada uno de estos sistemas con alto privasmo, la mercadizacin adquiere sin embargo rasgos nacionales disnvos, producto del alojamiento (embeddedness) de sus mercados

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de educacin superior dentro de las condicione propias de contexto --nivel de desarrollo, rgimen polco, estructura social, conformacin cultural, trayectoria de los sistemas, etc.-y debido a las polcas y regulaciones que, en cada caso, adoptan los gobiernos.17 Desde luego, Chile aparece como uno de los pases cuyo sistema muestra un mayor grado de privasmo, pudiendo sostenerse, adems, que tambin all los procesos de mercadizacin se hallan en una fase ms avanzada. Esto resulta, en parte, por la temprana instalacin --a parr de 1981, como se vio en la Parte II de este estudio -- de un esquema de coordinacin que otorga un rol preferente a los mercados y de las polcas y regulaciones impulsadas por los gobiernos a parr de 1990 (Seccin 5.2.). Aqu nos ocuparemos de tres pos reas de polcas especialmente relevantes para este estudio. Primero, las regulaciones que tocan a la estructura del mercado universitario, el comportamiento de las instuciones y su desempeo. Segundo, aquellas que han introducido un conjunto de regulaciones encaminadas a asegurar el control de calidad de los servicios educacionales ofrecidos en el mercado. Y, tercero, las polcas de nanciamiento gubernamental de la educacin superior. Polcas de regulacin del mercado Para tener una visin de conjunto de estas polcas, conviene ulizar aqu la grilla conceptual introducida en la Parte I (2.5.2.) referida a las regulaciones que estructuran el mercado universitario, aquellas referidas al comportamiento de las organizaciones y, en tercer trmino, las que regulan su desempeo, tal como se presenta en el siguiente Cuadro sinpco.

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Cuadro sinpco 3.1.: Regulaciones del mercado universitario en Chile

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Este Cuadro sinpco muestra la existencia de un mercado con bajas reglas de entrada y pocas restricciones estructurales. Tampoco existen exigencias de desempeo ni obligaciones precisas de informacin. La competencia es intensa desde el momento que las universidades estatales (al igual que las privadas dependientes) son nanciadas slo parcialmente por el estado y por tanto deben conseguir en el mercado, al igual que las universidades privadas independientes, sus alumnos, profesores, recursos adicionales y presgios. Las fuerzas de la oferta y la demanda regulan candades (por ejemplo, de vacantes, programas y sedes) y el precio de los aranceles y, en general, crean las oportunidades y trazan los lmites para las estrategias instucionales. No hay topes mnimos o mximos para la admisin de alumnos salvo los determinados por las propias instuciones y, por lo mismo, la produccin de graduados se ajusta por el mercado. Las instuciones gozan de libertad para ensear e invesgar y manejan discrecionalmente sus recursos (con algunos controles administravos en el caso de las universidades estatales). Eligen asimismo sus formas de gobierno y gesn y contratan a su personal, acadmico y no acadmico, en los respecvos mercados de trabajo. Las intervenciones del gobierno se dirigen principalmente a crear un marco de incenvos a travs de regulaciones de orden estructural, las que habitualmente son preferidas pues se consideran ms efecvas y costo ecientes que las regulaciones de comportamientos organizacionales, que usualmente entraan mayores costos de transaccin y, debido a la asimetra de informacin, crean problemas para su seguimiento y control. Dicho en otras palabras, el gobierno cona el desarrollo del sistema, en lo bsico, al mercado, encargndose de regular sus condiciones estructurales y empleando, adicionalmente, dos series de instrumentos para intervenir sobre los comportamientos y el desempeo de las organizaciones. Por un lado, la serie de instrumentos dirigidos al control a distancia de la calidad y, por el otro, la serie de herramientas para la asignacin de los subsidios scales. En suma, el mercado chileno aparece al anlisis como altamente compevo y abriendo un amplio espacio para la autorregulacin de los agentes instucionales (ver ms adelante Cuadro sinpco 3.3.). Polcas de control de calidad Por qu, entonces, no entregar tambin a las fuerzas de la oferta y la demanda la autorregulacin de la calidad de los procesos y productos en este mercado? Como se vio en la primera parte, ello se debe fundamentalmente a la existencia de asimetras de informacin que, en este mbito, causan una falla de mercado. En efecto, como se vio en la primera Parte la educacin es un bien de experiencia (Franck y Schnfelder, 2000)18 --es decir, de aquellos en que el consumidor no puede conocer ancipadamente ni inspeccionar fcilmente su calidad-- lo que genera un problema de informacin para el consumidor (el estudiante) y facilita que el proveedor pueda incurrir en comportamientos engaosos. Ya J.S. Mill (1869: 625) haba ancipado esta situacin: Cuando la ignorancia del consumidor es grande, escribi, el movo comercial acta mucho ms poderosamente en la direccin de comper unos con otros en las artes del engao y el auto-elogio que por el mrito. A lo anterior se agregan varios otros factores que la literatura idenca como obstculos para la autorregulacin de la calidad en el mercado de la educacin superior, tales como la resistencia de las instuciones a informar sobre el valor agregado de sus servicios; el hecho

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de que en las universidades de mayor presgio los invesgadores carecen de incenvos para parcipar acvamente en la enseanza de pregrado; la dicultad que ene medir la calidad de la educacin imparda y, ms an, la experiencia de aprendizaje de los alumnos; la erosin de los mecanismos tradicionales de autocontrol de la profesin acadmica como resultado del proceso de masicacin, el cual ha forzado a las universidades a contratar personal por hora para producir docencia de una manera cuasi-industrial; personal docente compuesto por profesores inerantes que se trasladan de una universidad a otra ofreciendo sus servicios; la falta de inters que suele exisr entre los direcvos y administradores universitarios respecto de la calidad de la formacin de pregrado; la circunstancia de que actualmente parece haber poca colaboracin entre los profesores para reexionar sobre sus prccas de enseanza y mejorarlas, etc. En estas condiciones el mercado genera un sistema de seales indirectas, basado habitualmente en la posicin que las instuciones ocupan en una escala de presgio, el cual opera como sustuto en ausencia de suciente informacin pblica. La ulterior publicacin de rankings de universidades elaborados por los medios de comunicacin refuerzan este sistema de seales indirectas, con una serie de efectos ambiguos que la literatura discute.19 Los gobiernos, por su parte, se ven impelidos a actuar, parcularmente en sistemas con altos niveles de privasmo y mercadizacin, con el n de evitar el fraude de los diplomas y reducir los costos que para los consumidores entraa buscar informacin conable, dicultad que perjudica en especial a los jvenes --parcularmente a aquellos de menores recursos-- que no pertenecen a redes de contacto con una alta densidad de informacin sobre las caracterscas intrnsecas de las instuciones de educacin superior. Las polcas implementadas en Chile a parr del ao 1990 han ido creando entre tanto, de manera incremental, un sistema de aseguramiento de la calidad que par con las funciones de supervisin y licenciamiento de nuevas universidades privadas descritas en el anterior Cuadro sinpco (3.1.), que luego se ampliaron mediante procedimientos experimentales de acreditacin de programas de pre y postgrado hasta alcanzar, el ao 2006, su plena instalacin mediante la aprobacin de la ley que establece un sistema nacional de aseguramiento de la calidad. Este sistema contempla bsicamente cuatro funciones: De informacin, que ene por objeto la idencacin, recoleccin y difusin de los antecedentes necesarios para la gesn de un sistema de informacin al pblico; De licenciamiento de nuevas instuciones privadas, procedimiento administrado por el Consejo Superior de Educacin; De acreditacin instucional, consistente en un proceso de evaluacin externa de los mecanismos existentes al interior de las instuciones autnomas de educacin superior para asegurar su calidad, considerando tanto la existencia de dichos mecanismos, como su aplicacin y resultados. De acreditacin de carreras o programas, consistente en procesos de vericacin por pares de la calidad de las carreras o programas ofrecidos por las instuciones autnomas de educacin superior, en funcin de sus propsitos declarados y de los criterios establecidos por las respecvas comunidades acadmicas y profesionales.

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La operacin de este sistema de aseguramiento --con las funciones indicadas-- no agota sin embargo el conjunto de procedimiento que regulan en este aspecto al mercado universitario en Chile. Para obtener un visin grca de cules son estos mecanismos puede ulizarse como base un tringulo de Clark modicado, en cuyo espacio es posible localizar estos diversos procedimientos, ordenndolos de abajo hacia arriba segn sus niveles crecientes de coercin y, en sendo horizontal, por su grado mayor o menor de proximidad respecto de los lados del tringulo que relacionan al estado con el mercado y con las instuciones y a stas con el mercado respecvamente (Figura 3.6). Figura 3.6.: Control de calidad en el sistema de educacin superior chileno

Leyenda: EV (Evaluacin interna del personal docente); RI (Rankings internacionales); ACI (Acreditacin voluntaria con agencias internacionales); RN (Rankings nacionales de presgio); PSU (Prueba de seleccin universitarias); IMG (Informacin sobre mercado de graduados); AEV (Autoevaluacin); ACV (Acreditacin nacional voluntaria); DC (Defensa del consumidor); ACO (Acreditacin nacional obligatoria); ACF (Acreditacin como condicin para nanciamiento pblico).

La hiptesis ms lgica de plantear es que en un sistema como el chileno, con altos grados de privasmo y extensos procesos de mercadizacin, los mecanismos empleados por el gobierno para regular la calidad del servicio educacional tendern a ser, en general, blandos --es decir, con un bajo componente coercivo-- y de po mercado, es decir, basados ms en incenvos a la competencia que en el ejercicio de la autoridad polco-administrava del estado. Se verica esta hiptesis en la prcca? Para parr por lo ms obvio, el ngulo superior donde cabran los disposivos ms imperavos aparece vaco, mientras que la mayora de los mecanismos se ubican en la parte media y baja del tringulo; ms prximos por ende a la operacin autorregulada del mercado y a la autorregulacin de las propias instuciones.

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La evaluacin interna del personal acadmico (EV), ejercida ya bien por pares de la propia instucin o por medio de encuestas de sasfaccin administradas a los alumnos, o como parte de las runas de la administracin acadmica, constuye un primer instrumento de autocontrol, el cual interesa principalmente a la propia corporacin. Su uso efecvo como medio de control de calidad depende, por lo mismo, principalmente de las propias organizaciones acadmicas y, en buena medida, de su cultura organizacional. En general, y a diferencia de lo que ocurre en el mbito de la invesgacin con sus mecanismos de control por pares ejercido a la hora de la presentacin de resultados y, principalmente, con la intervencin de jurados en las revistas acadmicas de presgio internacional, en el mbito de la docencia no hay una tradicin de evaluacin por pares. Ms bien, las universidades descansan en encuestas que recogen la evaluacin de los cursos por parte de los alumnos y/o en el juicio administravo de las autoridades de departamentos, carreras o escuelas. Se trata pues de un mecanismo que, en ausencia de una fuerte cultura de calidad instucional, slo puede jugar un papel menor. Los rankings internacionales (RI) que han empezado a aparecer en aos recientes, y a los cuales nos referimos anteriormente como una de las expresiones del mercado global (1.4.), enen un inters limitado, debido al escaso nmero de universidades chilenas que aparecen all mencionadas (dos o tres). Su inuencia es por lo mismo acotada, parcularmente en el mercado de la enseanza de pregrado, en la medida que estos rankings, con excepcin del publicado anualmente por el Times Higher Educaon Supplement descansan exclusiva o casi exclusivamente en variables que miden el desempeo de las universidades en el rea de la invesgacin y la produccin de conocimiento cienco internacionalmente registrado. Sirve con todo a algunas pocas universidades para sealizar su presgio, para cohesionar su cultura instucional en torno a metas de estatus internacional y para sus campaas de markeng. En cambio, hay lneas ms especializadas de rankings internacionales, como ocurre en el caso de los Programas de MBA por ejemplo, que s parecen tener impacto sobre la gesn de los mismos, entre otras cosas porque este mercado de especialidad ende a tener, tambin, un mayor grado de internacionalizacin en cuanto a la movilidad de los estudiantes y acadmicos y al uso de los diplomas en el respecvo mercado ocupacional de posiciones gerenciales. Tambin en algunas reas profesionales, por ejemplo de las ingenieras y la arquitectura, ha exisdo inters por parte de algunos programas chilenos de acreditarse ante agencias internacionales, bsicamente con propsitos de mejoramiento de su calidad y con un ojo puesto en las condiciones de la competencia. Es probable, asimismo, que algunas universidades busquen acreditarse, como tales, ante agencias internacionales, con el n de adquirir ventajas compevas en el mercado y de obtener informacin relevante para sus propios procesos de planeamiento estratgico. En tanto, los ranking nacionales (RN) producidos por algunos medios de comunicacin han adquirido progresivamente mayor relevancia, a pesar de su construccin todava dbil, fallas de concepcin y diseo y escasa transparencia en cuanto a las metodologas empleadas. Sin embargo cumplen una funcin evidente a la hora de sealizar presgios instucionales, contribuyendo a crear reputaciones en el mercado como resulta aparente del uso que las universidades hacen de ellos cada vez que su ubicacin en alguna de las variables medidas las favorece.

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La prueba de seleccin universitaria (PSU) puede considerarse un medio indirecto de control de calidad por un doble concepto. Primero, porque permite a las universidades ms compevas seleccionar a los alumnos-insumos de ms alta calidad medida por esta Prueba y, con ello, incrementar el efecto de pares en sus procesos de enseanza (Winston, 1999, 2003). Enseguida porque permite construir expeditamente rankings de selecvidad de las universidades, basados en el porcentaje de alumnos con ms alto puntaje que ingresan a cada instucin o a diferentes carreras y dar a conocer los puntajes de corte por debajo los cuales una instucin no admite alumnos (Brunner y Uribe, 2007:Parte III). Se trata por tanto de un medio pro-competencia, aunque restringido al grupo de universidades ms selecvas o a las carreras con mayor demanda por parte de alumnos con alto rendimiento. Naturalmente, por estos conceptos es adems un componente importante del presgio relavo de las instuciones y sus programas. La informacin sobre el mercado de graduados (IMG), que en Chile proporciona el Ministerio de Educacin a travs del sio Futuro Laboral podra eventualmente converrse en un poderoso instrumento blando para orientar la demanda estudianl y la oferta de programas y para evaluar --sea pblicamente o al interior de las universidades-- la calidad de las instuciones en funcin de la insercin y trayectoria laboral de sus graduados. Por el momento, se trata sin embargo de un instrumento generalista, que slo proporciona agregadamente informacin pblica sobre las remuneraciones promedio y la dispersin salarial en ms de cien carreras profesionales y tcnicas, despus de dos y cuatro aos de haber completado sus estudios. Con todo, comienza a ser usado tambin para efectos de comparacin entre pos de carreras y de instuciones (Meller y Rappoport, 2006; Rappoport, Meller y Benavente, 2004). La realizacin de procesos de autoevaluacin (AEV) por parte de programas, unidades, servicios acadmicos (como bibliotecas, por ejemplo) e instuciones completas ha adquirido asimismo carta de ciudadana en el sistema, como condicin para poder parcipar posteriormente en procesos de acreditacin pblica. En efecto, para tomar parte en estos procesos, los programas e instuciones requieren haber cumplido previamente esta condicin como requisito para optar al procedimiento de acreditacin pblica. Estos procesos han recibido tambin un fuerte impulso del lado de la prdica internacional, que subraya la importancia de instalar una cultura de la evaluacin en las universidades como factor fundamental para una gesn de calidad. El sistema de acreditacin pblica voluntaria (ACV) con que haba venido experimentando Chile durante los lmos aos, y que ahora ha sido consagrado por ley, es sin duda el principal medio de control de calidad con que cuenta el sistema de educacin superior. Si se lo mira en detalle, en su evolucin y potencial futuro, se debe concluir que ha sido diseado para acompaar a las fuerzas del mercado en su funcin de coordinacin del sistema; no para sustuirlas. Es administrado por una agencia independiente del gobierno, ene carcter voluntario y se basa en procesos conducidos por pares acadmicos. Hasta aqu, como se vio antes, los procedimientos usados han sido en general exitosos en el mbito de la acreditacin de instuciones universitarias, las cuales en su mayora se han somedo voluntariamente a este proceso y obtenido su acreditacin por un nmero variable de aos. En cambio, su aplicacin en el mbito de los programas de pregrado y de maestra ha avanzado slo lentamente, mientras ha resultado altamente ecaz en el caso de los programas de doctorado (5.4.2.).

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Las normas de defensa del consumidor (DC), aunque se han establecidas algunas para regular situaciones que pudieran afectar a los estudiantes o candidatos a estudiar en universidades privadas, parecen tener hasta ahora poca ulizacin y no representan por tanto un disposivo importante dentro del cuadro general del control de calidad. La ley de aseguramiento de la calidad, apartndose en este punto del principio voluntario de la acreditacin, deni la obligatoriedad de la acreditacin (ACO), en un plazo determinado, para los programas conducentes al tulo de mdico cirujano y al tulo de profesor en cualquiera de sus especialidades. En el primer caso la propia profesin mdica vena reclamando esta imposicin, como una manera de elevar las barreras de entrada al mercado y para evitar un deterioro de los estndares de formacin profesional que sena amenazados por la creacin de mlples nuevas facultades y escuelas de medicina. En el segundo caso, el connuo debate pblico sobre el desempeo de los docentes de enseanza bsica y media cre la oportunidad y gall la decisin. Es este el nico mecanismo imposivo que ha creado el rgimen de regulaciones de la calidad hasta ahora, conrmndose ms como una excepcin que como una regla. Por lmo, aunque no reviste un carcter directamente imposivo, la acreditacin instucional como condicin para el nanciamiento estatal (ACF) --esto es, exigida como condicin de elegibilidad, por ejemplo para que los alumnos de una universidad puedan acceder a crditos estudianles subsidiados o con aval del estado-- constuye un buen ejemplo de una regulacin que uliza las fuerzas del mercado en benecio del inters pblico. En efecto, mediante este disposivo el gobierno obene, sin obligarlas, que las universidades concurran voluntaria pero inducidamente a acreditar sus estndares de calidad, al mismo empo que resguarda el derecho de los estudiantes en cuanto consumidores y el buen uso de los dineros scales de cara a los ciudadanos contribuyentes. En suma, el triangulo de funciones de control de calidad muestra que, efecvamente, el sistema chileno descansa para este efecto principalmente en las fuerzas autorreguladoras del mercado, con una baja intervencin directa de la autoridad pblica que, cuando interviene, lo hace ms bien a distancia y mediante el uso de disposivos que no intereren en la competencia al mismo empo que procuran evitar lo que J.S. Mill perciba como un riesgo para la educacin en el mercado. Polcas de nanciamiento Segn se vio en la Parte I, los procesos de mercadizacin (2.1.2.) enen uno de sus principales soportes en las modalidades empleadas para el nanciamiento de los sistemas. Se recordar asimismo que la literatura especializada idenca esquemcamente cuatro modelos bsicos de asignacin de recursos pblicos a las instuciones de educacin superior (Seccin 1.3.3.) segn si el nanciamiento gubernamental se orienta hacia los insumos o los resultados, y segn si su asignacin usa una modalidad centralizada (regulada) o descentralizada (de po mercado). Ulizando el mismo esquema y su representacin grca pueden analizarse ahora los diferentes instrumentos de nanciamiento s los que recurren las polcas de educacin superior en Chile (Figura 3.7.).

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Figura 3.7.: Chile, Modalidades e instrumentos de asignacin de recursos scales [Financiamiento de la demanda]

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Segn puede apreciarse en esta Figura, la polca gubernamental emplea en Chile todas las modalidades bsicas disponibles y una combinacin de instrumentos en cada modalidad. En el cuadrante 1 uliza la modalidad de un aporte en bloque (lump sum budget o block grant) bajo la forma del aporte scal directo (AFD), el cual se asigna sobre la base de criterios histricos a las universidades estatales y privadas dependientes y representa alrededor de un 45% del gasto total del estado en la educacin superior, sin considerar el gasto en I+D (Tabla 3.12.). En este mismo cuadrante emplea adems un instrumento de asignacin que suele ser llamado categorial, en el sendo que se dirige a una categora de instuciones denidas de acuerdo a algn criterio especial y no entraa un proceso compevo para su asignacin. Es el caso de los recursos transferidos anualmente a la Universidad de Chile como principal instucin estatal para el cumplimiento de tareas de inters nacional. Por medio de la aplicacin de una frmula (Cuadrante 2) que considera variables de desempeo y resultados se asigna anualmente a estas mismas universidades un 5% del aporte scal directo (AFD); el monto recibido por este concepto pasa a formar parte de la base sobre la cual se calcula el AFD.20 Asimismo, dentro de este cuadrante se asigna sobre bases compevas un aporte scal indirecto (AFI) a las instuciones, el que favorece a aquellas --sin disncin de si son estatales o privadas-- que en su nueva matrcula de cada ao inscriben alumnos provenientes de los 27.500 mejores puntajes de la Prueba de Seleccin Universitaria (PSU). La frmula de clculo considera el nmero de estos alumnos inscritos por cada instucin segn su puntaje obtenido, a efecto de lo cual los puntajes son distribuidos en cinco franjas con ponderacin decreciente del valor del subsidio a medida que disminuyen los puntajes. En el cuadrante 3, de asignacin descentralizada orientada a resultados, las polcas gubernamentales hacen uso de fondos para el desarrollo instucional, de contratos de desempeo (performance contracts)21 y de fondos compevos para el nanciamiento de acvidades de I+D+i. En la primera categora destacan los programas de fomento para el desarrollo de reas prioritarias y el mejoramiento de la calidad y el desempeo de la educacin superior, los cuales enen por objeto nanciar proyectos desnados a la inversin en infraestructura acadmica y el mejoramiento acadmico y de la gesn de las universidades estatales y privadas dependientes. Habitualmente estos proyectos contemplan objevos, metas y plazos y las instuciones deben cumplir otra serie de requisitos --como por ejemplo contar con un plan estratgico de desarrollo-- al momento de presentarlos. Tambin forman parte de este cuadrante los diversos fondos, programas e iniciavas -todos ellos basados en concursos de proyectos evaluados por pares-- mediante los cuales el gobierno asigna recursos para I+D+i y para la formacin de posgrado, cuyos principales beneciarios son las universidades, en parcular aquellas con mayor capacidad en este mbito.22 Por lmo, en la modalidad del cuadrante 4 el gobierno uliza disntos instrumentos para nanciar la demanda mediante esquemas de apoyo a los estudiantes. Actualmente este rubro representa alrededor de un 35% del gasto pblico en educacin superior, sin contar los recursos desnados a I+D (Tabla 3.12). Comprende por un lado un fondo solidario de crdito que contribuye anualmente a los fondos de crditos que administra individualmente

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cada una de las universidades estatales y privadas dependientes para auxiliar a sus alumnos que no estn en condiciones pagar el arancel y, por el otro, un sistema de crdito con garana del estado (Ley 20.027) desnado a alumnos de cualquiera instucin de educacin superior que cumpla con las condiciones socio-econmicas y acadmicas establecidas por la autoridad. Este sistema es administrado por las instuciones del sistema nanciero y la garana es provista inicialmente por la instucin donde estudia el alumno y luego, desde el momento que se grada, por el estado. Adems existe el Crdito CORFO para estudios de pregrado que permite a estudiantes chilenos y extranjeros residentes en Chile nanciar a largo plazo la realizacin de sus estudios a travs de crditos otorgados por bancos comerciales con recursos licitados por un organismo pblico denominado Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO). Benecia principalmente a familias de ingresos medios que estn en condiciones de avalar --con sus propios medios-- el prstamo ante el respecvo banco. Adems, el Gobierno nancia un conjunto de programas de becas de disnto po y alcance, tanto en el nivel de pregrado como de posgrado.23 Dentro de este cuadrante cabe tambin el rgimen que incenva las donaciones lantrpicas de las empresas en benecio de las instuciones de educacin superior a travs del sistema de Donaciones a la Educacin Superior reglamentado por el art. 69 de la Ley 18.681, mecanismo que permite a los donantes recibir un benecio tributario de hasta un 50% del monto donado, monto este lmo que se contabiliza como una contribucin gubernamental. Se trata por tanto de un mecanismo descentralizado de nanciamiento de insumos que haciendo uso de la competencia asigna de manera indirecta recursos a las instuciones mediante el expediente de favorecer a las empresas que ejecutan donaciones en su favor. Para completar el cuadro sobre el nanciamiento del sistema universitario chileno es preciso introducir la otra variable clave, cual es, el pago de aranceles por parte de los alumnos y sus familias, ya sea directamente o con el apoyo de prstamos y becas. El pago de aranceles representa ms de un 90% de los ingresos anuales en el caso de las nuevas universidades privadas y, en promedio, alrededor de un tercio del ingreso anual de las universidades estatales y privadas dependientes. En suma, el gobierno nancia a las instuciones con recursos pblicos mediante el uso de diversas modalidades e instrumentos de subsidio a la oferta y la demanda, pero son los alumnos y sus familias quienes aportan la mayor parte del gasto desnado a la educacin superior. De hecho, al considerar una seleccin de pases, se observa que en el caso de Chile se produce la paradoja de tener uno de los ms altos gastos en educacin superior en relacin al PIB (2,0% en comparacin con 1,4% en promedio para los pases de la OECD) junto con el ms bajo gasto pblico desnado a este sector (0,3% del PIB en comparacin con 1,0% en promedio para el caso de los pases de la OECD) (Tabla 3.16). De modo tal que el gasto pblico representa en Chile apenas un 15% del gasto total, situacin anmala desde un punto de vista comparavo y slo similar a la que exhiben otros pases con sistemas dotados de un alto nivel de privasmo, como Japn y la Repblica de Corea por un lado y, por el otro, Estados Unidos y Australia. Como un corolario, esta misma Tabla muestra que en Chile el gasto por alumno en programas de Nivel 5A no es bajo considerado el nivel relavo de desarrollo de los pases segn su ingreso per cpita. En efecto, asciende a USD 8.090, cifra superior a la de Grecia, Hungra, Italia, Polonia, Repblica Checa y Repblica Eslovaca y es similar al de la Repblica de Corea.

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Tabla 3.16.: Comparacin internacional, Gasto en instuciones de educacin superior por fuentes y gasto por alumno segn po de programa (2004)1
Gasto en educacin superior como porcentaje del PIB Alemania Argenna Australia Austria Brasil Chile Dinamarca Espaa Estados Unidos Estonia Finlandia Francia Grecia Hungra Indonesia Islandia Israel Irlanda Italia Japn Mxico Nueva Zelanda Noruega OECD (promedio) Paraguay Per Polonia Portugal Reino Unido Repblica Checa Repblica de Corea Repblica Eslovaca Suecia Tailandia Turqua Uruguay Pblico 1,0 0,6 0,8 1,1 0,8 0,3 1,8 0,9 1,0 0,9 1,7 1,2 1,1 0,9 0,2 1,1 1,0 1,0 0,7 0,5 0,9 0,9 1,4 1,0 0,7 0,4 1,1 0,9 0,8 0,9 0,5 0,9 1,6 0,5 0,9 0,6 Privado 0,1 0,4 0,8 0,1 0,5 1,7 0,1 0,3 1,9 .. 0,1 0,2 n.a 0,2 0,3 0,1 1,9 1,1 0,3 0,8 0,4 0,6 0,1 0,4 0,7 0,5 0,4 0,1 0,3 0,2 1,8 0,2 0,2 .. 0,1 .. Gasto por alumno (incluyendo acvidades de I+D) (USD PPA) Tipo B 6.413 2.208 8.425 10.072 na 4.371 x 8.363 x 4.194 8.729 9.113 2.549 5.089 x x 8.673 x 8.378 7.619 x 5.791 x 2.275 891 2.756 x x 3.273 4.263 .. x 16.194 .. x Tipo A 13.128 3.180 15.000 14.281 9.019 8.090 x 9.258 x .. 12.507 11.195 7.199 7.198 x x 11.922 x 7.716 13.777 x 9.834 x 2.768 1.646 4.471 x x 7.142 8.600 6.535 x 3.935 .. x Total 12.255 2.896 14.036 13.959 9.019 6.873 15.225 9.378 22.476 4.552 12.505 10.668 5.593 7.095 1.073 8.881 11.289 10.221 7.723 12.193 5.778 8.866 14.997 11.100 2.678 1.368 4.412 7.741 11.484 6.752 7.068 6.535 16.218 4.774 .. 2.351

Fuente: Sobre la base de OECD (2007c: Tabla B2.4 y B1.1a) y UNESCO (2006: Tabla 2.a1 y 3.a). (1)Para Chile, ao 2005. Para Argenna, Brasil, Indonesia, Paraguay, Per, Tailandia y Uruguay, 2003. Leyenda: na = no aplicable x = cifra incluida en columna Total .. = Sin informacin

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Esta fuerte incidencia del gasto privado lleva a que Chile ocupe tambin un lugar especial en cuanto al porcentaje de recursos provenientes del hogar (esto es, las familias y los alumnos) desnado al pago de la educacin superior (Tabla 3.17.). A su turno, a pesar de que existe un esquema amplio de crditos y de becas, sin embargo los hogares reciben nalmente un monto reducido de subsidio, equivalente en Chile al 0.17% del PIB, a distancia de la cifra correspondiente al promedio de los pases de la OECD (0,26%) (OECD, 1997c: Tabla B5.2). Tabla 3.17.: Comparacin internacional, Gasto privado en instuciones de educacin superior como proporcin del gasto total en educacin superior (2004)1
Gasto de otras Gasto privado Gasto de los hogares endades privadas Gasto privado como porcentaje como porcentaje del como porcentaje subsidiado del gasto total1 gasto total1 del gasto total1 Alemania Argenna Australia Austria Chile Dinamarca Espaa Estados Unidos Finlandia Francia Grecia Hungra Indonesia Islandia Israel Irlanda Italia Japn Mxico Nueva Zelanda OECD (promedio) Pases Bajos Paraguay Per Polonia Portugal Reino Unido Repblica Checa Repblica de Corea Repblica Eslovaca Suecia Tailandia Turqua 13,6 41,3 52,0 4,3 82,0 3,3 22,2 64,6 3,7 13,9 2,1 21,0 56,2 9,1 45,0 13,0 26,0 58,8 30,3 39,2 23,0 21,0 48,6 55,4 .. 14,0 30,4 15,3 78,7 18,7 11,6 34,1 10,0 x 33,5 35,6 4,8 83,7 3,3 20,8 35,1 x 9,8 0,4 6,6 49,4 9,1 34,4 15,6 18,4 x 30,6 39,2 .. 12,0 48,6 55,4 27,1 14,0 19,4 9,2 55,6 9,7 .. 34,1 10,0 x 7,8 17,2 1,6 0,9 .. 3,3 29,5 x 6,4 1,7 14,4 6,8 .. 16,1 1,8 12,2 x 0,5 .. .. 10,4 na .. .. .. 11,1 6,1 23,3 9,0 11,6 .. .. .. .. 0,8 2,0 2,5 na 1,0 .. 0,0 2,2 .. 0,0 .. .. 5,4 4,4 4,6 .. 0,8 .. .. 1,4 .. .. .. .. 0,0 .. 0,3 0,0 na .. na

Fuente: Sobre la base de OECD (2007c: Tabla B3.2b) y UNESCO (2006: Tabla 2.b.ii). (*) Para Chile, ao 2005. Para Argenna, Indonesia, Paraguay, Per y Tailandia, ao 2003. (1) No incluye subsidios para pagos a instuciones de educacin superior. na = no aplicable x = cifra incluida en primera columna .. = Sin informacin

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6.1.3. Organizacin del mercado universitario El signicavo aporte de recursos privados a la educacin superior y el uso intensivo de instrumentos de po mercado para asignar recursos pblicos a las universidades esmulan la competencia dentro del sistema. En efecto, el sistema se conforma propiamente a parr de la competencia por alumnos y recursos sin una coordinacin planicada desde el centro a travs de disposivos polco-burocrcos. A su turno, la autoridad pblica acta a distancia con polcas desnadas a desarrollar capacidades mediante la asignacin de recursos a las instuciones24 y para la invesgacin25; a mejorar la calidad de la oferta mediante exigencias de informacin y acreditacin26, y a lograr objevos de equidad por medio de un esquema relavamente amplio de crditos y becas estudianles.27 Por su lado, las universidades buscan adaptarse (Huisman, 2006; Sporn, 1999) a este entorno de mercado y de regulaciones desplegando un conjunto de estrategias que, a su turno, se hallan condicionadas por su posicin en el mercado. En efecto, como se vio en la Parte I, la naturaleza de la competencia en el mercado de la educacin superior se halla determinada por la dotacin inicial de las instuciones al ingresar al mercado y su posterior evolucin; por su ubicacin en una escala de reputaciones (en parte determinada por sus dotaciones iniciales) y por las estrategias instucionales en los mercados relevantes.28 Al momento de ingresar al mercado, la dotacin inicial de las universidades consiste, esencialmente, en su capital histrico, compuesto por los subsidios e ingresos acumulados a lo largo de su existencia y transformados en su plataforma de capacidades; su capital humano (acadmicos, administradores y personal); su capital social (relaciones y normas que rigen a la comunidad instucional, le otorgan su idendad y la vinculan hacia fuera con grupos sociales y organizaciones), y su capital reputacional (producto del presgio de sus acadmicos; la composicin interna de sus funciones, i.e. el mix de docencia de pregrado y postgrado e invesgacin; la cobertura y presgio acadmico y social de las reas disciplinarias que cubren; el nivel selecvo-- acadmico y social-- de sus alumnos, y la trayectoria reputacional de las instuciones29). Bajo estas circunstancias las universidades anguas, preexistentes a la implantacin de un sistema de mercado, poseen en Chile una ventaja compeva inicial, como ocurre con las llamadas universidades tradicionales. En seguida se sitan las universidades que se crean en el mercado a parr de estructuras previamente existentes, como sucede en el caso chileno con las universidades derivadas. Y nalmente, en posicin de desventaja inicial relava, se hallan las nuevas universidades privadas creadas junto con, o despus de, la instauracin del mercado. Estas lmas, en efecto, carecen de capital histrico y al comienzo, por lo mismo, son altamente dependientes de su capital humano y su capital social, cuya combinacin determina su potencial de crecimiento reputacional. Al momento de ingresar al mercado, la escala de reputaciones en que se encuentran situadas las universidades reeja nada ms que sus dotaciones iniciales. A parr de all las universidades compiten por incrementar su reputacin sobre la base del presgio social y acadmico de sus alumnos y profesores, la combinacin de reas de conocimiento y funciones que desarrollan, la calidad de sus servicios, el incremento de su capital social y su capacidad de generar ingresos e inverrlos en la expansin y calidad de los servicios ofrecidos.

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En estas condiciones las universidades con una mayor dotacin inicial tendern a situarse y a comper en la parte superior de la escala reputacional (Winston, 2000). Opera aqu un efecto Mateo ya no slo al interior de las comunidades acadmicas sino tambin en el mercado de presgios instucionales. Efecvamente, el estatus de las instuciones y sus miembros ende a aumentar el retorno a las demostraciones pasadas de calidad. Por el contrario, las instuciones nuevas deben habitualmente comper en los espacios intermedios y bajos del mercado de estudiantes y acadmicos, con la desventaja agregada de su dbil capital histrico. A lo anterior se suma el hecho --observado tambin en el caso de otras empresas-- de que las demostraciones de calidad por parte de los compedores de baja reputacin poseen menos visibilidad e impacto que demostraciones similares de las instuciones de alto estatus (Podolny, 2006:107). Luego, las estrategias instucionales se acomodan a las desiguales condiciones de la competencia generadas por las diferencias en las dotaciones acumuladas por cada universidad y la posicin que ellas ocupan en la escala de reputaciones. El mercado se fragmenta horizontalmente (en funcin de espacios de mercado de base geogrca y de las reas de conocimiento que cubren las instuciones) y se segmenta vercalmente (por escalonamiento reputacional), dando lugar a estrategias jerrquicamente organizadas. En la dimensin horizontal las instuciones compiten por candad o volumen; en la dimensin vercal, por presgio que opera como una seal de calidad en el mercado. De aqu resultan cuatro estrategias bsicas, tal como se representa esquemcamente en la Figura 3.8. Figura 3.8.: Estrategias instucionales bsicas en el mercado universitario

Las estrategias de alto volumen relavo y alto estatus pueden ser ejercidas nicamente por instuciones situadas en la parte alta de la escala reputacional, cuya selecvidad les permite crecer al mismo empo que manenen o incrementan su calidad. Naturalmente, calidad se reere aqu a un valor socialmente percibido como tal, el cual surge de la posicin de los productores en la escala de reputaciones y de la evaluacin de sus productos en el

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mercado (White, 2002:14-15 y Captulo 4). Las instuciones emergentes ubicadas en este casillero enfrentan picamente un trade o entre calidad y volumen. En cambio, aquellas ya consolidadas, en la medida que operan en el mercado ms selecvo, habitualmente enfrentan una espiral de costos que les impone la necesidad de escalar sus insumos para sostener altos estndares y as poder mantenerse en la cspide del sistema. Las estrategias de alto estatus y bajo volumen enden a ser asumidas por instuciones de nicho especializado, ya sea por su cobertura concentrada de reas del saber y profesiones30 o por su reclutamiento selecvo --social y acadmico-- de alumnos. Las instuciones que siguen este lmo po de estrategias (de nicho social y acadmicamente selecvo) enden a ser, frecuentemente, instuciones formadoras de elite (o que aspiran a serlo) y en ocasiones pueden asumir una marcada impronta ideolgica. Esto lmo deriva precisamente de su funcin formava de elites. En efecto, estas instuciones buscan movilizar un proyecto educacional dotado de una fuerte idendad (religioso-denominacional, empresarial, regional, de corte profesionalizante, etc.), pues es sobre la base de estas disnciones que se reclutan los miembros de los grupos de elite. Dicho de otra forma, en el caso de estas instuciones el componente capital social adquiere, necesariamente, un papel sobresaliente. Las estrategias de alto volumen y bajo estatus relavo en tanto son propias de instuciones que compiten en la parte inferior del mercado estudianl, donde no hay presgio que ganar ni crear (Marginson, 2004b:196) y donde, por lo mismo, prima la preocupacin por la escala de operaciones y no por la reputacin acadmica. Suele llamarse a las instuciones compromedas con esta estrategia como de absorcin de demandas por su poca capacidad de operar procesos elecvos y el reducido efecto de pares que caracteriza la masicacin de la matrcula. Ms peyoravamente se idenca a veces a estas instuciones como fbricas de diplomas. Por lmo, las instuciones forzadas a desplegar estrategias de escaso volumen y estatus son frecuentemente las ms dbiles del sistema; estn obligadas a preocuparse casi exclusivamente de su propia subsistencia desde el momento que actan en los mrgenes del mercado y con escaso poder de atraccin sobre nuevos alumnos. Por lo mismo, viven bajo constante amenaza de no lograr un volumen suciente para sustentar su modelo de negocios y, por ende, ante el dilema de tener que aceptar una oferta hosl de adquisicin poco ventajosa o bien mejorar su status en el mercado somendose al procedimiento de acreditacin con el riesgo de empeorar todava ms su situacin en caso de obtener un juicio negavo de la agencia acreditadora. 6.1.4. Dinmicas del mercado universitario Bajo esta peculiar forma de organizacin que adopta el mercado de la enseanza de pregrado, la competencia por estudiantes es el principal motor del sistema. Ella produce tres fenmenos picos. Primero, la constante expansin segmentada del mercado por la creacin de nuevas vacantes, programas y sedes; segundo, una estracacin escalonada del mercado en funcin de los niveles de selecvidad (acadmica y social) que logran sustentar los compedores en el mercado y, tercero, una diferenciacin del valor (econmico y de presgio) de los tulos profesionales emidos por las universidades para acceder al mercado laboral.

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La expansin segmentada resulta del efecto combinado entre las estrategias de oferta de las instuciones por un lado y, por el otro, la cambiante evolucin de la demanda por cercados o credenciales necesarias para ingresar al mercado de ocupaciones profesionales. Del lado de la oferta el mercado se expande, primariamente, por las estrategias de volumen que emplean las instuciones situadas en los segmentos menos selecvos de la escala reputacional (casillero superior derecho de la Figura 3.8.). En efecto, en el caso chileno estas instuciones --de alto volumen y bajo status-- aumentaron su parcipacin en la matrcula nueva de pregrado (es decir, alumnos que ingresan al primer ao de estudio) desde un 37% a un 55% entre los aos 1999 a 200531. Este mismo grupo de universidades lidera tambin el crecimiento de la matrcula en programas especiales y el crecimiento del nmero de sedes localizadas en mercados regionales diferentes de aquel en que se encuentra su sede principal. Las instuciones de mayor selecvidad y de selecvidad intermedia tambin contribuyen a la expansin del mercado, aunque en menor media y por ende con prdida de su peso relavo en el total de la matrcula nueva, lo que torna todava ms aguda la segmentacin. Cmo se explica este fenmeno? Segn ha mostrado Winston (2000), en un mercado de naturaleza esencialmente reputacional, el movimiento expansivo de la matrcula se desagrega en cascada, dando lugar a una estracacin escalonada en funcin de las estrategias de seleccin de alumnos que las instuciones estn en condiciones de sustentar segn su posicin en la escala. En la parte superior de sta, las universidades con mxima selecvidad --esto es, aquellas que captan a los mejores alumnos ordenados en una escala de puntuacin acadmica-- copan en primer lugar su oferta, compiendo entre s principalmente en base a su idendad reputacional (o marca) y a los benecios que estn en condiciones de ofrecer a los postulantes, los que son de dos pos. Por un lado, desde el punto de vista acadmico, un elevado efecto de pares. Por el otro, desde el punto de vista social, la oportunidad de reforzar las redes y vnculos que componen su capital social. Incluso, estas universidades estn en condiciones de restringir el ingreso de nuevos alumnos (estableciendo altos puntajes de corte) en orden a mantener su poder de seleccionar por calidad. Por qu? Porque en la industria de la educacin superior opera una tecnologa del insumo-cliente (Rothschild y White, 2003); es decir, quienes compran el servicio (i.e. los alumnos) proporcionan a la instucin, al mismo empo, un insumo fundamental para su proceso de produccin bajo la forma del efecto de pares32. A connuacin, las universidades que siguen en orden descendente en la escala reputacional entran en competencia por los alumnos situados inmediatamente por debajo en la escala de puntuacin acadmica. Y as sucesivamente a medida que la cascada va cayendo, hasta que la oferta de vacantes se agota o la demanda de ellas se halla completamente sasfecha. Dado que a nivel del sistema universitario chileno en su conjunto la oferta de vacantes supera anualmente la demanda por cupos33, ocurre que un grupo de universidades --situadas en la parte baja de la escala reputacional-- no est en condiciones de rechazar postulantes; ms bien estas instuciones deben salir agresivamente a buscar su demanda a travs de la creacin de nuevos programas, la penetracin en mercados regionales y locales y la captacin de alumnos no-tradicionales para todo po de programas no-tradicionales: cursos vespernos, para adultos, de cercacin acelerada, basado en el reconocimiento de la experiencia, etc.

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Este movimiento en cascada de la matrcula a lo largo de la escala reputacional (medida en este caso por el nivel de selecvidad34 de las universidades chilenas) puede representarse grcamente de la manera como se muestra en la Figura 3.9. All las universidades aparecen distribuidas de arriba hacia abajo segn el porcentaje de alumnos con los mejores puntajes que lograron inscribir dentro de la matrcula nueva correspondiente al ao 200735. Adems, se disnguen 5 tramos de selecvidad: selecvidad mxima, de 80,1% a 100%, que comprende 2 universidades (Tramo 1); selecvidad alta, de 50,1% a 80%, que comprende 3 universidades (Tramo 2); selecvidad media, de 25,1% a 50%, que comprende 10 universidades (Tramo 3); selecvidad baja, de 10,1% a 25%, que comprende 10 universidades (Tramo 4) y selecvidad mnima, de 0,0% a 10%, que comprende a 36 universidades (Tramo 5). Dentro de este lmo grupo, 6 instuciones poseen una selecvidad de entre 5,1% y 10% y, las restantes 30, una selecvidad inferior a 5%. Figura 3.9.: Chile, Distribucin en cascada de la nueva matrcula de pregrado por nivel de selecvidad1 de las universidades chilenas2 (2007)

Fuente: Elaborado sobre la base de informacin del Ministerio de Educacin de Chile. Smbolos: Universidad estatal; Universidades privada dependiente; Universidad privada independiente 1: Nivel de selecvidad calculado como el porcentaje de los 27.072 alumnos universitarios con ms altos puntajes de la Prueba de Seleccin Universitaria (PSU) ingresados en 2007 a cada una de las universidades sobre la matrcula nueva total de cada universidad para el mismo ao, cuya suma total es de 134.499. 2: Considera 61 universidades con informacin comparable. En el caso de tres universidades sin informacin de su matrcula nueva del ao 2007, se ulizan datos de Consejo Superior de Educacin, Base de Datos INDICES 2008. En el caso de una universidad que no proporciona informacin respecto al nmero de alumnos pertenecientes a los 27.072 mejores puntajes en la PSU del ao 2007 se le imputa un nivel de selecvidad cero.

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A su turno, la Tabla 3.18. resume las principales caracterscas de la cascada selecva y de las instuciones que parcipan en cada uno de los tramos de selecvidad. Tabla 3.18.: Chile, Distribucin de las universidades segn niveles de selecvidad y parcipacin de los grupos de selecvidad por tramo en la distribucin de los alumnos con los mejores puntajes en la Prueba de Seleccin Universitaria (2007)
Parcipacin Parcipacin Selecen en universo vidad matrcula mejores promedio nueva alumnos total Privadas independientes (36) 0 2 2 4 28 (26) Porcentaje por tramo de los Por tramo Por tramo 27.072 alum(%) (%) nos con ms altos puntajes PSU) 91.6 57.9 35.2 16.5 2.3 (1.4) 6.3 5.1 20.8 19.0 48.8 (41.0) 28.5 14.2 37.4 14.5 5.4 (2.8)

N de universidades

Total

Privadas Estatales dependientes (16) (9)

Tramo 1 Tramo 2 Tramo 3 Tramo 4 Tramo 5

2 3 10 10 36

1 1 4 4 6 (4)

1 0 4 2 2 (0)

(Selecvidad (30) < 5%)

Fuente: Sobre la base de informacin del Ministerio de Educacin, Compendio de Educacin Superior, 2008, y Educacin Superior Instuciones, Aporte Fiscal Indirecto, Resultados Consolidado AFI 2008, disponible en: hp://www.educacionsuperiorchile.cl/docs/A_doc/AFIWeb2008_ por ciento20nal.xls

En breve, puede decirse que el efecto cascada opera como un poderoso disposivo de arculacin de las fuerzas de oferta y demanda en el mercado de la educacin universitaria. Del total de 134.499 alumnos que accedi a las universidades chilenas el ao 2007, un 89% registr su matrcula en universidades con un nivel de selecvidad inferior a 50%. Slo en 5 universidades la proporcin de matrcula nueva ocupada por alumnos pertenecientes al universo de los mejores puntajes fue superior a un 50%. En el otro extremo (Tramo 5) se encuentran 36 universidades con un nivel de selecvidad promedio de 2.3%, las que el ao 2007 registran un 49% de la matrcula nueva total. Estas cifras reejan el estadio relavamente avanzado de masicacin en que se encuentra la educacin terciaria en Chile, la cual muestra una tasa (bruta) de parcipacin de 48% el ao 2006 (The World Bank, 2008: 80). A medida que el sistema conne masicndose, tambin crecer el nmero de estudiantes en instuciones de baja o nula selecvidad. Corresponde por tanto al sistema nacional de aseguramiento de la calidad (6.1.2.) garanzar que todas las instuciones cumplan con los estndares jados por la autoridad. En la actualidad un 86 % de la matrcula universitaria se registra en instuciones que han sido acreditadas36.

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6.1.5. Valor de las credenciales A la expansin segmentada y la estracacin escalonada del mercado de pregrado se asocia, por lmo, un tercer fenmeno vinculado a la relacin entre la oferta de graduados y las demandas de mercado laboral. Esta relacin se establece por medio de las credenciales (i.e., los cercados profesionales) expedidas por las universidades. Las credenciales operan bsicamente como una seal en el mercado laboral, sea que se considere que ellas reejan el nivel de capital humano adquirido por los individuos o bien el status de las instuciones cercadoras, lo que parece ms sugerente y, de cualquiera forma, no resulta excluyente respecto de la anterior consideracin.37 En efecto, la diferente reputacin de las instuciones (generada por el presgio de sus acadmicos, el nivel selecvo de sus alumnos y su trayectoria reputacional) se transmite a las credenciales de sus graduados. Segn esta visin, hay por tanto diferentes pos y niveles de credenciales que actan como diferentes denominaciones de valor para adquirir ocupaciones (Davis, 1992). En un mercado en fase de rpida expansin segmentada y que posee una intensa estracacin escalonada de las instuciones formavas --que es, precisamente, el caso de Chile-- los efectos de sealizacin de los cercados profesionales adquieren especial relevancia. En esta direccin apunta el estudio de Rappoport, Benavente y Meller (2004) el cual, sin idencar universidades individuales, muestra para diferentes categoras de instuciones universitarias y carreras profesionales un grado signicavo de variacin en el valor econmico de las credenciales. Podra conjeturarse que dichas diferencias de valor son atribuibles, antes que todo, a la jerarqua reputacional-selecva de las instuciones que las emiten. A su turno, en el mercado laboral las credenciales --sobredeterminadas por el valor reputacional de las instuciones emisoras-- funcionaran como un ltro para la clasicacin y seleccin de los postulantes durante los procesos de reclutamiento para puestos de trabajo de diferente jerarqua. Volveremos sobre esto en un momento. Antes conviene preguntarse si acaso existe alguna relacin entre el grado de selecvidad de las universidades y su presgio percibido socialmente. Segn una encuesta sobre la calidad percibida (o presgio) de las universidades entre ejecuvos encargados de contratar profesionales, realizada el ao 2007, las instuciones situadas en ambos extremos de la escala reputacional corresponden, efecvamente, a aquellas con los niveles ms bajos y ms altos de selecvidad, respecvamente. Adems, la tendencia general es clara: a mayor nivel de selecvidad, mayor presgio. Por ejemplo, en la Figura 3.10. se sitan exactamente en la lnea de tendencia (acuerdo entre su posicin en las escalas de selecvidad y de presgio), algunas universidades como la Catlica del Maule (UCM), la Poncia Universidad Catlica de Valparaso (PUCV), la Universidad de Sanago de Chile (USACH), la Universidad Adolfo Ibez (UAI) y la Universidad de Chile (UCH). Hay, sin embargo, varias instuciones que aparecen ya bien favorecidas o perjudicadas en esta correlacin; esto es, que poseen un presgio situado por encima o por debajo de lo que se esperara segn su nivel de selecvidad. Intervienen aqu factores de conocimiento de las instuciones y su marca, por tanto, de angedad y trayectoria; de localizacin geogrca, de tamao y de mayor o menor xito publicitario. Tienden a ser favorecidas en la percepcin de presgio en relacin a sus niveles de selecvidad (instuciones ubicadas por encima de la lnea de tendencia en la Figura 3.10,) varias universidades privadas dependientes anguas, que detentan una idendad reputacional o marca bien establecida, as como tambin algunas

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universidades estatales y privadas independientes de mayor tamao y/o angedad o con una intensa exposicin al mercado a travs de su publicidad en los medios de comunicacin. En cambio, se ven perjudicadas (aquellas situadas por debajo de la lnea de tendencia) varias universidades estatales ubicadas en regiones y algunas privadas independientes que todava no logran comunicar al mercado su nivel relavo de calidad medido segn su nivel de selecvidad o bien que, por otras razones, no han logrado consolidar una imagen de presgio en el mercado ocupacional. Figura 3.10.: Chile, Nivel de selecvidad y presgio de las universidades (2007)

Fuente: Elaborado sobre la base de la Figura 3.8 para la el nivel de selecvidad y de los resultados de la encuesta publicada por la revista Que Pasa- Edicin Especial, Ao VIII, noviembre 2007, para el nivel de presgio. 1: Nivel de selecvidad calculado como el porcentaje de los 27.072 alumnos universitarios con ms altos puntajes de la Prueba de Seleccin Universitaria (PSU) ingresados en 2007 a cada una de las universidades sobre la matrcula nueva total de cada universidad para el mismo ao, cuya suma total es de 134.499. 2: Nivel de presgio segn puntaje obtenido por cada instucin en la encuesta de percepcin de calidad administrada por Time Research a una poblacin de un mil ejecuvos encargados directos o indirectos de la contratacin de la contratacin de profesionales con representavidad regional. Leyenda: PUCH = Poncia Universidad Catlica de Chile (privada dependiente, metropolitana), UCH = Universidad de Chile (estatal, metropolitana), UAI = Universidad Adolfo Ibez (privada independiente, metropolitana), USACH = Universidad de Sanago de Chile (estatal, metropolitana), UDEC = Universidad de Concepcin (privada dependiente, VIII Regin), UTFSM = Universidad Tcnica Federico Santa Mara (privada dependiente, V Regin), UDP = Universidad Diego Portales (privada independiente, metropolitana), UV = Universidad de Valparaso (estatal, V Regin), UCN = Universidad Catlica del Norte (privada dependiente, II Regin), UTEM = Universidad Tecnolgica Metropolitana (estatal, metropolitana), UNAB = Universidad Nacional Andrs Bello (privada independiente, metropolitana), UST = Universidad Santo Toms (privada independiente, metropolitana), UPLA = Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educacin (estatal, V Regin), USEK = Universidad Internacional SEK (privada independiente, metropolitana), UPV = Universidad Pedro de Valdivia (privada independiente, metropolitana), UMCE = Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin (estatal, metropolitana), UFT = Universidad Finis Terrae (privada independiente, metropolitana), UCM = Universidad Catlica del Maule (privada dependiente, VII Regin), UFRO = Universidad de la Frontera (estatal, IX Regin), UTAL = Universidad de Talca (estatal, VII Regin), ULAN = Universidad de Los Andes (ULA, privada nueva, metropolitana).

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6.1.6. Efectos de seleccin social Qu efectos de seleccin social producen las dinmicas de mercado recin descritas? Por lo pronto, como ya vimos, el dinamismo expansivo del mercado (Tabla 3.1.) --a pesar de su carcter estracado y segmentado-- incorpora a alumnos provenientes de todo po de hogares, incluyendo aquellos situados en el 60% inferior de la distribucin del ingreso (Tabla 3.5.). Esta mayor democrazacin del sistema es producto de la masicacin del acceso, posibilitada a su vez por la ampliacin de la oferta debida a la presencia de instuciones de selecvidad acadmica baja o sin selecvidad, tanto estatales como privadas independientes. Esta democrazacin ocurre sin embargo coetneamente con una pronunciada estracacin socio-econmica de las instuciones de educacin superior. En efecto, los mercados de educacin superior son un juego complementario en el cual la jerarqua de estudiantes/ familias es sincronizada con la jerarqua de las universidades y en el cual las elecciones individuales de mercado se determinan por objevos de estatus (Marginson, 2004a:210). Esta sincronizacin, que en el caso de las universidades se maniesta a travs del efecto cascada al momento del ingreso de los estudiantes, constuye al mismo empo un proceso de seleccin social, como muestra la distribucin socio-econmica de los puntajes de la PSU (Tabla 3.18.), la cual a su turno expresa las diferentes trayectorias escolares de los jvenes determinadas por su origen familiar.38 Tabla 3.19.: Chile, Distribucin de alumnos por puntaje promedio de lenguaje y matemca en la PSU y segn tramo de ingreso del grupo familiar, 2006
Tramo 1 Ingreso del grupo familiar(en pesos) Puntaje/ N total alumnos Menos 450 450 a 600 600,5 a 700 Ms de 700 0 a 278.000 127.728 43,2 49,0 7,18 0,64 Tramo 2 278.001 a 834.000 57.482 20,8 56,5 20,0 2,8 Tramo 3 834.001 a 1.400.000 12.527 10,4 46,8 34,6 8,3 Tramo 4 1.400.001 o ms 13.318 5,4 34,2 43,7 16,7

Fuente: DAEM, Resultados de Rendicin de Pruebas Proceso de Admisin 2007. Disponible en: hp://www.demre.cl/text/pdf/Presentacion_prensa08_enero_2007.pdf

Esta triple determinacin hacia atrs que subyace al proceso de seleccin universitaria -desde la escala de puntuacin acadmica hacia la estructura socialmente segmentada de las trayectorias escolares, hacia el origen socio-econmico de los alumnos que ingresan a las diferentes universidades-- revela que la estracacin acadmica de las instuciones (medida por su grado relavo de selecvidad) es, al mismo empo, un disposivo de estracacin socio-econmica de los alumnos. Lo anterior se reeja claramente en la distribucin de los alumnos entre disnto po de instuciones de educacin superior segn el nivel de ingreso de sus hogares. Como seala un estudio reciente (Donoso y Cancino, 2007: 218):

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En los centros de formacin tcnica predominan los primeros quinles, en los instutos profesionales la situacin es ms equilibrada, y en las universidades el escenario mayoritario corresponde a los quinles IV y V lo que, en el caso de las [nuevas] universidades privadas, es todava ms concentrado. As, mientras la parcipacin de los estudiantes pertenecientes a los tres primeros quinles alcanza en un extremo a 67% del alumnado de los centros de formacin tcnica, en el caso de las nuevas universidades privadas representa un 26% y en las universidades del CRUCH --que se benecian de un esquema de crdito estudianl subsidiado por el estado39-- llega a un 43% (Uribe y Salamanca, 2007). En el caso de las universidades, aquellos postulantes pertenecientes a los hogares de mayores ingresos (quinles IV y V), y con los mejores puntajes en la PSU, acceden en primer lugar --en cualquiera de los mercados regionales pero sobre todo en el metropolitano-- a las universidades tradicionales del CRUCH dotadas de mayor presgio y a algunas universidades privadas nuevas de nicho con una selecvidad exigente. Los dems alumnos de este miso estrato socio-econmico que no logran acceder a estas universidades optarn, en general, por otras universidades privadas nuevas, menos selecvas, pero que ofrecen un ambiente propicio para el desarrollo de redes sociales. Enseguida, descendiendo por la escala de selecvidad acadmica y social de las instuciones, los alumnos provenientes del 60% inferior de ingreso de los hogares, elegirn en el mismo orden, primero a las universidades disponibles del CRUCH y luego entre universidades privadas nuevas de menor selecvidad. La mayora de las universidades estatales derivadas emplazadas en regiones reclutarn a sus alumnos dentro de estos estratos, de acuerdo con las circunstancias socio-econmicas prevalecientes en cada mercado regional. Tambin algunas universidades privadas nuevas de la Regin Metropolitana compiten en este mercado. Por lmo en la parte menos selecva del mercado, los alumnos con el ms bajo rendimiento en la PSU pero con sucientes recursos econmicos, ingresarn a una de las 26 universidades que antes llamamos sin selecvidad, de las cuales 25 son privadas nuevas, con presencia principalmente en la Regin Metropolitana pero que actan adems, a travs de sus sedes, en la mayora de las ciudades de relavo tamao del pas. Con todo, un anlisis ms minucioso del efecto cascada como disposivo de seleccin social necesitara incluir adicionalmente otras variables, tales como: la naturaleza especca del funcionamiento de cada uno de los mercados regionales de enseanza de pregrado, la eleccin por parte de los alumnos de programas y carreras y no slo de universidades, el efecto sobre aquella de los precios y la disponibilidad de esquemas de ayuda estudianl a nivel de cada una de las instuciones, y las preferencias ideolgicoculturales de los jvenes y sus familias en relacin con la idendad que transmiten las universidades. Efectos de mercado laboral Como sea, estas dinmicas de seleccin social que operan al momento de ingresar a una universidad, con su triple determinacin hacia atrs, crearn luego, hacia delante, ventajas y desventajas al momento en que los graduados ingresan al mercado laboral. Donde esto resulta ms evidente es en las alturas de la jerarqua del sistema. All los postulantes dotados con mayor capital cultural transmido por el hogar y con mayor capital escolar acumulado a lo largo de su trayectoria escolar (K-12) --los herederos de Bourdieu y Passeron (2003)--

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pertenecientes en su mayora al quinl de mayores ingresos, acceden a las instuciones ms reputadas dentro del sistema, contribuyendo a realzar (como insumos y por efecto de pares) la seal de calidad que stas transmiten en el mercado. Posteriormente los graduados de estas instuciones, con su posicin social ahora reforzada por las credenciales obtenidas por instuciones reputadas, vern facilitado su acceso al mercado de ocupaciones profesionales y seguirn una carrera de movilidad patrocinada (Turner, 1994) hacia las ocupaciones mejor remuneradas y de ms presgio. Dado el efecto-cascada y el funcionamiento de estos disposivos de seleccin acadmico-social, este mismo proceso se repite estracadamente hacia abajo en el mercado laboral, siguiendo el perl reputacional de las instuciones y sus credenciales. Todo esto lleva a concluir que tambin las credenciales obtenidas por los alumnos se hallan estacadas socio-acadmicamente. Dicho en otras palabras, las credenciales funcionan como un vector de seleccin social a travs del vnculo que se establece entre el hogar, la instucin educacional (escolar y universitaria a la cual asiste la persona) y el mercado ocupacional, cuya jerarqua de ocupaciones se sincroniza con el capital social y con las credenciales de los candidatos a ocupar los puestos de trabajo (Collins, 2002, 1979). De hecho, segn muestran Torche y Wormald (2004: 70), en Chile la expansin de las oportunidades educacionales ha sido aprovechada diferencialmente por los diversos segmentos sociales: Los ms beneciados son aquellos que han accedido a la educacin post secundaria lo que les ha permido mantenerse o ingresar a la parte alta de la jerarqua social. En una proporcin signicava este logro educavo est relacionado con la herencia educava de sus padres. Esta es probablemente una de las razones tras la desigualdad observada en los niveles de escolaridad a la que acceden los miembros de las diversas clases sociales. En parcular, de la importante diferencia que se observa en el nivel promedio que alcanzan los integrantes de la clase alta de servicio en comparacin con el resto de los miembros de la estructura social. En el mismo sendo apuntan algunos hallazgos de Nez y colaboradores. En efecto, Nez y Gurrez (2004) encuentran evidencia de brechas de salario del orden de 30% - 40% entre universitarios provenientes de estratos altos versus aquellos que pertenecen a estratos medios y medios bajos, una vez controladas las diferencias en diversos determinantes de la producvidad laboral. Asimismo, muestran que entre personas de igual rendimiento acadmico (en la misma carrera e instucin), aquellos que provienen de comunas acomodadas, se reconocen a s mismos como de clase alta, estudiaron en colegios de elite y enen apellidos asociados a la elite, son remunerados en el mercado de trabajo signicavamente por encima de quienes no enen estas caracterscas. Por su parte, Nez y Risco (2005) establecen que mientras en Chile la probabilidad de permanecer en el quinl ms rico es de 50%, en otros pases este valor es signicavamente inferior; del orden de 20% a 30%. Sin duda, uno de los factores que contribuye a esta estabilidad de status es el vnculo hogar, trayectoria escolar y acadmica y ocupaciones mejor remuneradas. Al contrario, cabra esperar que en un cuadro de expansin de las oportunidades de educacin terciaria, y en virtud de la mayor parcipacin en ellas de los jvenes provenientes

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de los tres quinles de menores ingresos, debiera producirse asimismo un incremento de la movilidad social en estos grupos. En efecto, diversos estudios conrman esta hiptesis, al reportar un mayor nivel de movilidad intergeneracional para las cohortes ms jvenes de los estratos medios y bajos (Torche y Wormald, 2004: 70). Esto indicara que la reproduccin de las posiciones de alto status no es incompable con la movilidad en los segmentos bajos e intermedios. Al contrario, sta se producira precisamente para aquellas cohortes que han inverdo en credenciales durante los aos 80 y 90, justo cuando los niveles de parcipacin en la educacin superior comenzaban a aumentar. Lo cual, a su vez, se reejara en un decrecimiento de la desigualdad entre generaciones (Sapelli, 2007). Credencialismo y desprofesionalizacin La expansin estracada de credenciales ene importantes efectos sobre la estructura de las profesiones. Cualquiera sea la posicin que se adopte frente las tesis de la inacin de credenciales (Collins, 2002, 1979), la enfermedad de los diplomas (Dore, 1976) o la existencia del efecto piel de oveja (sheepskin eect) (Hungerford y Solon, 1987)40, no puede eludirse el hecho de que la progresiva masicacin estracada de los cercados educacionales --impulsada desde el lado de la oferta por las estrategias expansivas de las universidades y desde el lado de la demanda ocupacional por las exigencias de mayor escolarizacin no slo para las ocupaciones intensivas en conocimiento-- genera una suerte de pirmide de credenciales, con un agudo vrce y un progresivo ensanchamiento hacia la base. Lo que sucede con las credenciales en la parte inferior de la pirmide es un fenmeno poco estudiado, aunque puede conjeturarse que all su capacidad de sealizar capital humano y status en el mercado laboral se debilita y cambia de sendo. Desde el punto de vista de la profesionalizacin de las ocupaciones que suponen un extenso perodo de entrenamiento formal, puede esmarse que en la parte baja de la pirmide se produce un gradual proceso de desprofesionalizacin de ciertas profesiones. Dicho de otra forma, se postula que en este espacio las profesiones ms pobladas y con una estructura etrea ms joven41 enden a converrse en semiprofesiones42, cuyos servicios se hallan depreciados en el mercado pudiendo dar lugar a empleos precarios, alta rotacin de puestos, subempleo o desempleo de personas (especialmente jvenes) en posesin de tulos universitarios.43 Efecvamente la ocurrencia de este fenmeno amenaza lo que Sarfa Larson (1977: 52) denomina la promesa profesional de un alto status social, pues para los grupos que se encuentran en esta situacin la educacin profesional y los puestos de trabajo que ocupan ya no aseguran el acceso a los estndares de vida propios de la clase media alta. De esta forma, concluye la autora, un rasgo inherente a la profesionalizacin --cual es, el de transformar recursos escasos de conocimiento y destrezas en un sistema de recompensas sociales y econmicas en el mercado de trabajo-- desaparece. Y da lugar a un po de acvidades donde hay una amplia oferta de personal extensamente entrenado pero cuyas ocupaciones no gozan ya de las caracterscas propias de las profesiones modernas: control sobre competencias valoradas, autonoma laboral, bajo grado de compromiso con runas repevas, elevado estatus relavo a otras ocupaciones, estabilidad en el trabajo, reconocimiento social y econmico, un proyecto co de servicio vocacional, fuerte sendo de logro personal y una ideologa meritocrca del status adquirido; la famosa carrera abierta al talento. Al faltar estos atributos, las profesiones en cuesn se desprofesionalizan en la base de la pirmide, tornndose precarias tambin sus ocupaciones.

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Al interior de las profesiones amenazadas por la desprofesionalizacin cabra en consecuencia esperar una progresiva segmentacin del cuerpo de praccantes profesionales por pos de educacin de los graduados y valor diferencial de sus credenciales. Hacia el vrce de la pirmide las personas buscarn reforzar su profesionalismo, aumentando y mejorando con ese n sus credenciales mediante cursos de especializacin y la obtencin de nuevos cercados, la realizacin de estadas en el extranjero, la parcipacin en redes y organizaciones profesionales de presgio y la aliacin con instuciones y grupos que administran poder simblico. Por el contrario, en la parte baja tender a producirse una erosin de las idendades profesionales y se mulplicar el nmero de praccantes dotados de credenciales con un dbil poder para sealizar sus capacidades en el mercado laboral y para reclamar el reconocimiento social y econmico asociado al status profesional. Al medio, los profesionales debern esforzarse connuamente para sostener un status incierto, evitando deslizarse hacia la desprofesionalizacin al mismo empo que ven crecer la dispersin de los salarios dentro de su mismo sector ocupacional y profesin. Qu se puede concluir de este anlisis? Por lo pronto, que la economa polca del mercado universitario chileno, conjuntamente con los cambios en la estructura ocupacional y la difusin de una cultura de oportunidades y elecciones individuales, genera mlples y contradictorios efectos en la sociedad. Al masicarse el acceso a las credenciales profesionales se redistribuye tambin su valor econmico y, en la parte baja de la pirmide, se desvalorizan sus prerrogavas y presgio, debilitndose su poder de sealizacin en el mercado ocupacional. En la parte alta del mercado, en cambio, la reproduccin social de los herederos limita el acceso meritocrco a las lites, sin perjuicio de que el rpido aumento de cercados profesionales de menor estatus esmula la movilidad intergeneracional en los espacios intermedios y bajos de la estracacin social. Las expectavas de movilidad alimentan, a su turno, la demanda por acceso a la universidad. Con ello crece tambin el nmero de personal profesional que se grada, especialmente de instuciones no selecvas, lo cual trae consigo como consecuencia --en algunos segmentos de las profesiones ms pobladas y con una estructura etaria ms joven-- efectos de desprofesionalizacin, precarizndose un nmero creciente de empleos ocupados por profesionales. En deniva, se postula que las transformaciones en curso dentro de los mercados universitario y profesional reejan un movimiento ms general de la sociedad chilena; cual es, el trnsito desde estructuras universitarias y profesionales elistas con sostn pblico hacia estructuras masivas con sostn privado, trnsito que en Chile acompaa y expresa el surgimiento de una sociedad democrca de mercado (Brunner, 2006a). Al interior de sta se consolida un sistema de educacin superior en avanzada fase de privasmo y mercadizacin y emerge una ordenacin de ocupaciones profesionales jerrquicamente segmentada, caracterizada por mayores grados de movilidad laboral en los segmentos intermedios y la formacin de segmentos semiprofesionales en la base. En estas condiciones las universidades, anguamente veneradas como comunidades intelectuales dedicadas a la formacin de un selecto grupo de profesionales, igual que las profesiones asentadas sobre sus tradiciones y privilegios, pierden su aureola y se ven forzadas a comper para adaptarse a los nuevos entornos en que desenvuelven sus acvidades. Unas

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y otras experimentan cambios que ni las universidades ni las profesiones pueden controlar, lo cual pone en tensin sus estructuras corporavas y debilita su poder en la sociedad. En adelante, el rol de las universidades tender a girar crecientemente en torno a la produccin y distribucin social de credenciales, mientras que las profesiones debern hacer frente a la inacin de cercados buscando contrarrestar y acomodar la desprofesionalizacin que las amenazan por la base. Unas y otras se hallan atrapadas en el torbellino atmosfrico del mercado y descubren, en este proceso, que han desaparecido las condiciones que antao les aseguraban su estabilidad y status dentro de la sociedad. 6.2. Nuevos desaos: actores diferenciados y polcas gubernamentales 6.2.1. Origen polco de los mercados universitarios En diversas partes a lo largo de este estudio se insiste en la idea de que los mercados universitarios se instalan polcamente; no son el producto de una larga evolucin histrica. En efecto, ellos no nacen del lento desarrollo de los juegos del intercambio cuyo origen se pierde en la noche del empo (Braudel, 1984) sino de especcas intervenciones de la autoridad pblica. Ms bien, el espacio natural --por decir as-- de las universidades es inicialmente un espacio corporavo, gremial o instucional (Le Go 1986; Ridder-Symoens, 1992). Ms tarde, con el surgimiento de los estados-naciones, las universidades son asimiladas dentro del espacio estatal (Regg 2004). Al espacio del mercado ingresan slo tarda y forzadamente como resultado de decisiones polcas de la autoridad y mediante la aplicacin de reglas burocrcas. En su origen por tanto los mercados universitarios no enen nada de espontneos. No surgen a la Hayek (1990: cap. V) como unas estructuras que se auto-organizan a lo largo de un extenso proceso evoluvo. Al contrario, son un producto del racionalismo construcvista; una obra de ingeniera social e instucional. En cuanto operan en un espacio corporava y estatalmente denido, ellos quedan entrelazados por los hilos de una historia que les precede --la historia de las instuciones y de los sistemas nacionales de educacin superior-- y son tributarios, al mismo empo, de la historia de su propia instalacin. El mercado no crea las instuciones; en el mejor de los casos las fuerza a redenir sus comportamientos y esmula el surgimiento de nuevas instuciones. En cambio, son los agentes que actan en el mercado quienes forman instuciones y/o las adaptan, cuando preexisten, a las exigencias del mercado. Desde su implantacin, por tanto, el mercado de la educacin superior adquiere un entramado instucional que, de suyo, es producto de una historia que ha ocurrido antes y fuera del mercado. A un mercado universitario recin formado concurren en efecto instuciones geogrcamente distribuidas, de tamaos diferentes, dotadas con muy disntos endowments y que poseen tambin variados grados de amplitud y solidez disciplinarias, se hallan revesdas de diferentes reputaciones, estn ya situadas en una escala jerrquica y, por tanto, enen dismiles capacidades para hacer frente al mercado (6.1.2., 6.1.3.).44 Al mismo empo, la historia de instalacin de un mercado universitario --esto es, el proceso polco-burocrco que lleva a su implantacin-- le conere tambin caracterscas que condicionan su posterior evolucin y funcionamiento. Ha sido impuesto adversariamente

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o por medio de negociaciones? Con qu grado de legimidad cuenta el proceso de su implantacin? Ha sido implementado gradual o aceleradamente? Y con qu alcance? Cunto ha perjudicado o favorecido a las instuciones preexistentes? Bajo qu regulaciones se ha creado? En qu coyuntura de la polca nacional? El proceso de implantacin y desarrollo de una estructura de mercado en el educacin superior chilena a parr de 1981 es revelador a este respecto: muestra cmo dichas polcas varan a lo largo del empo en cuanto a sus orientaciones, objevos, intereses que persiguen, juscaciones ideolgicas y medios de ejecucin. Por todo esto, el anlisis de los mercados universitarios necesita seguir minuciosamente los procesos de su implantacin en diferentes contextos nacionales antes que explicar su aparicin por un reducido nmero de factores aparentemente comunes: la globalizacin, la retraccin del estado / gobierno de la educacin superior, la crisis scal, la ideologa neoliberal, el triunfo del capitalismo, el empuje privazador, etc. No hay un deus-ex-machina que explique la formacin de estos mercados; al contrario, para entender su instalacin y desarrollo hay que atender y analizar en detalle los diversos factores concurrentes, los intereses movilizados por disntos agentes, las modalidades de su legimacin, los medios empleados, el contexto instucional en que surgen y las polcas que los conducen y moldean. 6.2.2. Transformacin de las comunidades De hecho, la conformacin de un mercado universitario representa siempre un intento deliberado por reorganizar el espacio donde se desenvuelven las instuciones con el n de desplazar el patrn dominante de coordinacin desde el gobierno y las corporaciones hacia una nueva forma de coordinacin que esmule (o fuerce) a las instuciones a asumir un rol ms acvo en su propia sustentacin. Para las universidades --organizadas desde anguo como comunidades-- el trnsito hacia los mercados las pone ante un nuevo horizonte: Frente a todas las estructuras de po comunidad [] que regularmente slo encierran una racionalizacin parcial de su acvidad comunitaria, pero que, por lo dems, son muy disntas en su estructura --ms o menos amorfa o socializada, ms o menos connua o disconnua, ms o menos abierta o cerrada-- aparece ahora como arquepo de toda acvidad societaria racional la socializacin que, en virtud del intercambio, ene su escenario en el mercado (Weber, 1964: 493). Esta es justamente la posicin en que se encuentran las comunidades universitarias al momento de verse introducidas en el mercado o cuando son expuestas a polcas que emplean mecanismos de po mercado para su nanciamiento. Enfrentan una racionalizacin que, en virtud de las relaciones de intercambio a las que ahora deben sujetarse, las fuerzan a ingresar al escenario del mercado. Sin embargo los agentes se hallan en una situacin de mercado, agrega Weber, slo cuando hay intercambio por dinero. De donde se sigue que en un sistema donde la educacin de pregrado es provista libre de cargo o con un cargo puramente nominal, no puede propiamente hablarse de un mercado universitario, an si las universidades compiten entre s y venden otros servicios de conocimiento. En este lmo caso es ms apropiado hablar de situaciones de cuasi-mercado o de mercados administrados.

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Por otra parte, la mercabilidad de la educacin superior --es decir, la posibilidad de su plena mercadizacin-- se halla siempre limitada por las disposiciones de un orden de regulaciones. Regulacin de mercado, segn Weber (1978: 85), es un estado de cosas donde existe una restriccin sustanva, efecvamente hecha valer por las disposiciones de un orden, sobre la mercabilidad de ciertos objetos potenciales de intercambio o sobre las libertades de mercado de ciertos parcipantes. [] La racionalidad de la regulacin de los mercados ha estado histricamente asociada con el crecimiento de la libertad formal de mercado y con la extensin de la mercabilidad de los bienes. En efecto, la racionalizacin de la educacin superior por el mercado se lleva a cabo en un espacio donde prevalece, desde el comienzo, un orden de disposiciones que la limita sustanvamente. Varias de estas disposiciones se asimilan en cuanto a sus efectos a los que enumera Weber: exclusin de ciertos objetos de las negociaciones de mercado, como ocurre con las credenciales universitarias y los exmenes que llevan a su obtencin; exclusin de ciertas personas de parcipar en el mercado, como ocurre habitualmente con las personas que no cumplen con los requisitos legales necesarios para ingresar a la universidad; limitacin de la libertad de los consumidores, por ejemplo mediante diversas formas de racionamiento (que en la academia adoptan la forma del numerus clausus); restriccin de la libre competencia en favor de la posicin de mercado de ciertos agentes e intereses, como sucede con los subsidios directos otorgados a determinadas categoras de universidades en Japn o Chile, que as ven mejorada su capacidad de comper en el mercado; reserva de ciertas oportunidades econmicas en el mercado para agentes que actan como concesionarios de la autoridad, precisa situacin en que se encuentran, por ejemplo, las universidades estatales y privadas dependientes en el caso chileno. Estas limitaciones a la accin racionalizadora del mercado son de po tradicional o convencional, lo cual conrma que en el mbito de la educacin superior dicha accin opera sobre una estructura instucional y unas relaciones de poder ya dadas, y explica tambin que el nuevo patrn de coordinacin no sustuye a los anteriores sino que se entrelaza con ellos, a la manera como supone el tringulo de coordinacin de Clark. Slo si el nuevo patrn logra desplazar el centro de gravedad sucientemente, al punto de alterar los equilibrios preexistentes, se podr hablar de un patrn dominante. Dicho de otra forma el mercado universitario es siempre un mercado regulado, pero no slo porque en l se halla acvamente presente el gobierno con sus polcas e intervenciones de orden administravo sino adems, y tanto ms decisivo, porque en l connan operando las tradiciones, los valores y las orientaciones de las instuciones y sus comunidades profesionales. Como dice Weber (1964: 494) a propsito de otro po de comunidades: Todas ellas son obstculos para el libre desarrollo de la mera comunidad de mercado y los intereses especcos del mercado; en cambio, estos intereses son las tentaciones especcas para todas ellas. Efecvamente, las comunidades acadmicas, su ethos colegial, sus valores mertonianos y las adscripciones disciplinarias de los profesores e invesgadores son, o pueden ser, un efecvo contrabalance frente a los requerimientos del mercado. Pero realistamente no debe excluirse, segn seala Weber y muestran abundantemente los anlisis del capitalismo acadmico, que dichos requerimientos son, simultneamente, una tentacin (en el sendo de Abelardo) para los acadmicos y sus instuciones. Y pueden llegar a ser tambin, en un mercado maduro, un esmulo y una excitacin.

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Por lmo, el mercado nunca alcanza a subsumir por completo a la educacin superior porque su implantacin no transforma a las universidades en rmas o empresas orientadas exclusivamente por el movo de lucro, con excepcin de aquellas instuciones privadas que (declaradamente o en la prcca) operan nica y exclusivamente en el mbito de la venta de servicios. La mayora de las universidades pblicas y privadas, en cambio, manenen su naturaleza mixta de organizaciones donavo-comerciales-sin nes de lucro al ingresar al mercado universitario. Por tanto, ste acta ms que como un espacio donde slo subsisten las relaciones de dinero, como un medio de coordinacin que esmula a las instuciones a comper por recursos (materiales, nancieros, humanos, de relaciones y simblicos) y a descubrir y as adaptarse a las nuevas condiciones del entorno. Por eso mismo hemos postulado que la mercadizacin consiste en el conjunto de los procesos que progresivamente hacen descansar la coordinacin de los sistemas en la accin compeva de los agentes, al mismo empo que sta se sujeta a regulaciones que buscan asegurar ciertos nes extramercado. 6.2.3. Actores frente al mercado Luego, cabe armar que el desenvolvimiento de los sistemas, incluso de aquellos con el mayor grado de privasmo, no puede entenderse como impulsado nicamente por el juego de los mercados; esto es, como una eliminacin e integral sustucin de las polcas gubernamentales y los componentes corporavos de la academia por las fuerzas del mercado. En efecto, an all donde se alcanza el mayor privasmo, el tringulo de coordinacin enunciado por Clark no colapsa ni desaparece. Rol de las instuciones Por lo pronto, el rol de las instuciones, y de la modalidad de coordinacin que Clark (1983: 158161) llama profesional --esto es, aquella provista por las elites acadmicas y administravas de las instuciones, especialmente de aquellas instuciones situadas en la parte ms alta de la escala de reputaciones-- manene plena vigencia tambin en la operacin de los sistemas con mayor privasmo, incluso si al interior de ellas el balance de poder entre lites acadmicas y administravas se desplaza en favor de stas (Marginson, 2007a). De hecho, aqu las instuciones intervienen de mlples formas en la integracin y coordinacin de estos sistemas. En efecto, y seguramente ms que en cualquiera de los dems cuadrantes que sirven para clasicar a los sistemas segn sus bases de economa polca (Figura 3.1.), las decisiones y los comportamientos estratgicos que adoptan las instuciones condicionan la evolucin de los sistemas, como ocurre por ejemplo a travs de la oferta autorregulada de programas y vacantes y del establecimiento de sedes instucionales en diferentes puntos geogrcos del territorio nacional. Incluso, dentro de ciertos lmites las instuciones crean, manenen y transforman connuamente los mercados que organizan el funcionamiento del sistema. Al mismo empo, las elites instucionales conservan, en mayor o menor medida segn los pases y sus tradiciones polcas, la capacidad de inuir directa o indirectamente sobre las personas y los organismos que dentro de los gobiernos nacionales y en las instancias pblicas autnomas del sistema disean e implementan polcas de educacin superior. Adicionalmente, el hecho de que dentro del cuadrante de mayor privasmo las instuciones no dependan exclusivamente del nanciamiento gubernamental, las dota de mayores grados de autonoma para operar de acuerdo a sus propias misiones e intereses y para adaptarse,

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empresarialmente, a las cambiantes condiciones del entorno en que se desenvuelven (Clark, 2004, 2001, 1998). De hecho, uno de los objevos perseguidos por los gobiernos en sistemas ms centralizados y homogneos al introducir modalidades de cuasimercado o de mercados administrados en la educacin superior (Shatock, 2006, 2003) y emplear mecanismos de po mercado para nanciar a las universidades pblicas (Kaiser et al., 1999), es forzarlas a diversicar sus fuentes de ingresos (OECD, 2007a, 2007b, 2004) y as otorgarles un mayor espacio de autonoma. El propsito explcito o implcito de estas polcas --hoy ampliamente difundidas como sabemos (OECD, 2008: cap. 4; Teixeira et al., 2004)-- es precisamente crear elementos de competencia dentro de esos sistemas y esmular a las instuciones a comportarse de manera empresarial o emprendedora, a innovar y a adaptarse a una competencia cada vez ms intensa en el marco global de la educacin superior (Marginson y van der Wende, 2006; Marginson, 2006a, 2004a, 2003;). Papel de las polcas Por lo que toca a los gobiernos nacionales, ellos intervienen tambin de mlples formas en la conguracin de los mercados en que operan las instuciones de educacin superior y en su regulacin posterior (2.5.2.). De entrada, como vimos, la propia instucionalizacin de los mercados es producida por las polcas (Fligstein, 2002: 36-41) y su funcionamiento se dene en medida importante por las instuciones, normas y reglas establecidas por la autoridad pblica (North 2005). Bsicamente, sta determina la estructura y el funcionamiento de los mercados relevantes al jar las condiciones bajo las cuales los proveedores y los consumidores ejercen sus libertades de mercado (Jongbloed, 2004, 2003). Por el lado de los proveedores, la autoridad determina bajo que reglas ellos pueden ingresar al mercado, especicar sus productos, ulizar los recursos de que disponen y determinar el precio de los servicios que ofrecen. Por el lado de los consumidores, ella ja los lmites para el ejercicio de la libertad de elegir proveedores y productos, determina el nivel de informacin sobre precios y calidad al que tendrn acceso los consumidores, y puede condicionar la amplitud con que ellos ejercen sus opciones de lealtad, voz y salida (Hirschman, 1970) que son parte esencial de la soberana del consumidor. Determinadas las condiciones de base para la operacin de los mercados, estos funcionan enseguida, y son moldeados, por las regulaciones que introduce la autoridad pblica (Jongbloed 2004:99-104). Bsicamente, estas regulaciones podrn afectar: (i) la estructura del mercado, a travs del rgimen legal que dene y redene las reglas bajo las cuales actan los proveedores y el marco instucional que condiciona sus comportamientos; (ii) la conducta de las instuciones, por ejemplo, mediante restricciones impuestas a su libertad para jar el precio y/o la candad de los servicios que ofrecen, la intensidad y el carcter de la competencia, o las modalidades bajo las cuales las instuciones pueden fusionarse, comprarse y venderse en el mercado, y (iii) aspectos administravos del funcionamiento del mercado, como pueden ser las obligaciones de informar y rendir cuenta, procedimientos para contratar y despedir profesores, modos de designar a las autoridades de las instuciones, etc. Segn muestra el siguiente Cuadro sinpco, las condiciones prevalecientes en Chile son ampliamente favorables para el ejercicio de las libertades de mercado tanto por parte de los proveedores (las instuciones) como por los consumidores o usuarios de servicios de educacin superior (los estudiantes).45

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Cuadro sinpco 3.2.: Condiciones de mercado en la educacin superior chilena y propuestas para su mejoramiento, 2008
Grado en que actualmente se cumple la condicin Medidas propuestas por el Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior - Volver ms exigentes los criterios de licenciamiento de nuevos proveedores privados y claricar las sanciones y condiciones de cierre que les son aplicables. - Explicitar mejor los criterios que deben ser sasfechos durante el proceso de icenciamiento. - Compromiso de los nuevos proveedores privados de cumplir con los estndares del licenciamiento una vez adquirida su plena autonoma. - Denir si acaso son admisibles proveedores privados con nes de lucro. - Exigir a los nuevos proveedores extranjeros las mismas exigencias que a los nacionales. - Instuciones informen sobre proyecciones laborales de nuevas carreras que decidan imparr. - Fijar una escala de niveles de calidad de la acreditacin otorgada. - Monitoreo voluntario para las instuciones que no se acreditan. - Universidades estatales revisen su polca de apertura de nuevas sedes all donde el mercado no sustenta una mayor oferta de carreras. - Sanciones para instuciones que atenten contra niveles mnimos de calidad, integridad y efecvidad. - Crear una instancia que verique ex post el cumplimiento oportuno y completo de los compromisos contrados por las instuciones con el Ministerio de Educacin. - Dictar normas que regulen la publicidad que realizan las instuciones. - Reducir los costos de transaccin que ciertas regulaciones administravas imponen a las universidades estatales. - Universidades estatales regionales asuman un compromiso explcito con el desarrollo de su regin. - Vincular el acceso a ciertos fondos pblicos con los resultados de la acreditacin.

Para proveedores no hay barreas de entrada

Alto

Hay escasas restricciones para determinar productos (servicios ofrecidos)

Alto

Existe libertad para usar recursos

Variable

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No hay restricciones para jacin de precios

Alto

- Ampliar los esquemas de ayuda estudianl para favorecer el acceso de jvenes de menores recursos. - Mejorar el disposivo clculo de los aranceles de referencia empleado por el gobierno para nanciar prstamos estudianles. - Instuciones denan explcitamente las formas de parcipacin de sus miembros en sus estatutos y respeten su derecho de asociacin. - Determinar sanciones para garanzar el cumplimiento de las reglas de parcipacin y representacin en las instuciones. - Estado contribuya acvamente a denir la misin de las universidades estatales y a la evaluacin de su cumplimiento. - Universidades contemplen la representacin de los intereses estatales y sociales en su gobierno corporavo. - Tender a una convergencia e igualacin de las condiciones del crdito estudianl para asegurar una plena libertad de eleccin. - Revisar la prueba de seleccin de ingreso a las universidades para asegurar mayor equidad e introducir polcas de criterio armavo en los procesos de admisin. - Establecer obligaciones de informacin para el estado y los proveedores en benecio de los estudiantes. - Obligar a los proveedores privados que adquieren plena autonoma a informar sobre cambios sustanvos en cuanto a las reas del saber en que ofrecen programas, apertura de sedes y propiedad de la instucin. - Crear una instancia que cautele los derechos de los estudiantes y sus familias. - Denir costos asociados a estndares de calidad. - Determinar costos reales conforme a un modelo de universidad ms eciente. - Ampliar los esquemas de ayuda estudianl para favorecer acceso de jvenes de menores recursos.

Autonoma de gobierno y gesn

Variable/ alto

Para estudiantes libre eleccin de proveedores

Alto

Libre eleccin de programas

Alto

Informacin adecuada

Mediano

Aranceles que cubren costos Alto

Fuente: Sobre la base de una adaptacin del esquema presentado en Jongbloed (2004, 2003) y con informacin del Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior (2008).

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6.2.4. Diferenciacin y diversicacin Una fuerte diferenciacin y diversicacin son rasgos disnvos de los sistemas ubicados en el cuadrante de mayor privasmo (Bernasconi, 2006b: 3). En l las principales dinmicas que adquieren estos procesos nacen de la presin de los mercados y de los comportamientos estratgicos de las instuciones por un lado y, por el otro, del marco de polcas y regulaciones pblicas que facilitan o inhiben la diferenciacin y diversicacin del sistema. En el caso chileno, como se acaba de ver, tales condiciones son favorables a un intenso desarrollo de dinmicas de esta naturaleza.46 Desde el punto de vista de la literatura comparada, siguiendo a Birnbaum (1983), pueden disnguirse las siguientes dimensiones a lo largo de las cuales se desenvuelven estos procesos de diferenciacin y diversicacin de la educacin terciaria: sistmica, estructural, programca, procedimental, reputacional, por composicin de clientelas y de valores y clima cultural. La diferenciacin sistemca ene que ver en Chile ante todo con la presencia de una variedad de instuciones de disnto po (propiedad, gesn y misin); tamao; localizacin (ubicacin geogrca de la instucin y su organizacin territorial en un solo campus, mulcampus dentro de una misma ciudad o de campus distribuidos en diferentes localidades del territorio nacional, todo lo cual es decisivo para delimitar los mercados en que operan las instuciones) y parcipacin de mercado (porcentaje de la matrcula total que cada instucin ene en su mercado relevante), variedad que se manene y evoluciona dentro de un contexto de competencia por alumnos, profesores, recursos y presgio. La diferenciacin estructural se reere a aquella que existe entre las instuciones basada en su trayectoria histrica, estatuto legal y distribucin interna de la autoridad, diferenciacin que en Chile es alta tambin como resultado de la proliferacin de instuciones de todo po ocurrida a parr del ao 1981. La trayectoria histrica de las instuciones, como se subraya en diversas partes de este estudio, es esencial pues determina la dotacin inicial con la cual las instuciones entran al mercado y luego se desenvuelven compevamente en l. El estatuto legal de las instuciones establece sus formas de gobierno y organizacin que condicionan signicavamente sus modalidades de relacionamiento con el entorno. En parcular, la distribucin interna de autoridad --que en las instuciones chilenas adquiere tambin variadas formas-- incide en sus comportamientos de mercado y en sus relaciones con el gobierno, proveyendo la base para la intervencin del poder corporavo y profesional en la coordinacin del sistema. La literatura disngue usualmente diversas formas de organizar y distribuir el poder al interior de las instuciones: colegial, profesional, de arculacin polca, burocrco, de po empresarial, managerial, etc. En la prcca, en Chile cada instucin ene una combinacin peculiar de elementos de estos modelos, dependiendo del po de control o propiedad, su estatuto legal, trayectoria histrica, cultura organizacional y modalidades de nanciamiento. Gruesamente, las instuciones estatales presentan de preferencia modalidades colegial-burocrcas de gobierno y gesn, con esquemas relavamente amplios de parcipacin de los diversos estamentos de la comunidad universitaria. En las instuciones privadas independientes, a su vez, prevalece el modelo empresarial-managerial, con grados menores (y en ocasiones nulos) de parcipacin de la comunidad. Por lmo, en las universidades privadas dependientes el gobierno

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instucional se organiza de diversas maneras segn si son de naturaleza confesional, caso en que interviene la jerarqua de la Iglesia Catlica, o no-confesionales, caso en que enden a adoptar modalidades de po colegial-managerial, con niveles altos de parcipacin de los miembros de sus comunidades. La diversidad programca del sistema se produce y reproduce dentro del mercado de la educacin terciaria por la diferenciacin entre instuciones segn la cobertura de reas del conocimiento y pos de programas que ofrecen, que en su momento se describi cuantavamente, mostrndose la amplitud que ella ha alcanzado en Chile bajo la presin de las fuerzas de la demanda y la oferta (Tabla 3.9.). La diversidad procedimental, en tanto, dice relacin con las modalidades empleadas por las instuciones para la provisin del servicio de enseanza y la organizacin de sus acvidades de invesgacin y desarrollo. Aquellas varan conforma a la base tecnolgica empleada para la docencia (desde presencial y centrada en la sala de clases hasta virtual a distancia, con mlples posibilidades intermedias); los mtodos y las prccas de enseanza ulizadas; las formas de evaluacin aplicadas; la rao de alumnos por profesor; los po de materiales didccos disponibles, etc. Por su lado, la organizacin de la invesgacin vara segn la amplitud e intensidad que presentan las acvidades de I + D en cada instucin y la divisin del trabajo que caracteriza a estas acvidades, si es de base disciplinaria y/o interdisciplinaria, si se concentra en reas bsicas o aplicadas, si es preferentemente acadmica o uliza ms intensamente el MP2 (modo de produccin 2 de conocimiento) (Nowotny, Sco y Gibbons, 2001; Gibbons, 1998), si es guiada por polcas instucionales o por la curiosidad y el emprendimiento de los invesgadores, segn sus modalidades de nanciamiento, niveles de internacionalizacin, etc. En una aproximacin general puede decirse que en Chile la diversidad procedimental es relavamente baja en el mbito de la enseanza, donde enden a primar las runas docentes y slo recientemente comienzan a incorporarse las nuevas tecnologas, y es relavamente alta en cambio en el mbito de las acvidades de invesgacin, propulsada por la diversidad de fondos y fuentes de nanciamiento, la ulizacin de disntos modos de produccin de conocimiento, la diversidad de canales de comunicacin, el mayor grado de internacionalizacin, la presin compeva entre pares, etc. En sistemas coordinados con fuerte presencia de las fuerzas del mercado la diferenciacin reputacional de las instuciones juega un rol esencial (2.2.1.), como ocurre tambin en Chile (Seccin 6.1.4.). Las instuciones compiten por reputacin sobre la base del presgio social y acadmico de sus alumnos y profesores, la combinacin de reas de conocimiento y funciones que desarrollan, la calidad de sus servicios, la posicin de sus graduados en el mercado de trabajo y su capacidad de generar ingresos. En estas circunstancias adquieren tambin un rol central los diversos medios empleados para medir la reputacin de las instuciones: resultados de los procesos de acreditacin pblica, evaluaciones internacionales, encuestas de presgio, captacin de alumnos de altos puntajes en las pruebas de seleccin de ingreso, desno de los graduados, rankings internacionales, etc., varios de los cuales se emplean en Chile y enen una presencia cada vez ms visible en la publicidad realizada por las instuciones.

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Tambin la diversidad generada por las diferentes clientelas a las cuales se dirigen las instuciones en procura de ocupar su espacio en el mercado adquiere especial relevancia en un sistema de libre eleccin. En el caso de la docencia, las clientelas estudianles se diferencian por su base territorial, edad, sexo, origen socio-econmico, trayectoria escolar previa, mrito acadmico medido por la PSU, orientaciones y creencias, preferencias vocacionales y otras variables que las instuciones analizan cada vez ms namente en su esfuerzo por mantener o ampliar su parcipacin de mercado y labrar nichos relavamente protegidos para reducir la intensidad de la competencia. Como se vio, esta dinmica de diferenciacin de clientelas constuye uno de los ejes en torno a los cuales se organiza la competencia en este mercado, con fuerte impacto sobre los niveles de selecvidad de las instuciones y su posicionamiento en la escala reputacional. Por lmo, los procesos de diferenciacin y diversicacin se originan en el sistema chileno por la diversidad de valores y de climas culturales que caracteriza a las instuciones en un contexto con amplia pluralidad de proveedores. En efecto, hay una variedad de misiones y proyectos que compiten en el mercado a travs de instuciones que buscan denir su idendad, culvan smbolos disnvos y desarrollan relatos que las representan en el mercado, relatos que apelan a diferentes discursos: confesionales, de armacin del pluralismo valrico, militantes, empresariales, tecnolgicos, humanscos, crcos, regionalistas, de promocin social, etc. Tambin el capital social de las instuciones --tanto de cohesin interna (bonding) como de vinculacin hacia fuera (bridging) (Putnam, 2000:22)-- les proporciona un clima cultural peculiar y un principio de seleccin de su entorno social. Este factor aparece usualmente vinculado a la composicin social del alumnado y de las dems clientelas, al presgio del personal acadmico, a la trayectoria histrica y reputacional de las instuciones y forma parte de su marca en un campo simblico donde se expresan preferencias que, a n de cuentas, son socio-culturales. En suma, las fuentes de diferenciacin y diversidad son mlples en el sistema chileno pues el marco de coordinacin compeva y de polcas y regulaciones pblicas entrega a las instuciones un amplio espacio para determinar sus propias estrategias y labrar sus idendades disnvas en el mercado. Abarca factores y variables sistmicos, de estructuracin de las instuciones, programcos o de oferta, de modalidades de actuacin en el suministro de los servicios, reputacionales, de composicin de clientelas y de clima cultural y vinculacin con el entorno social. Si se contrastan entonces las fuerzas que usualmente empujan hacia la homogeneizacin de los sistemas con aquellas que esmulan la diferenciacin y diversicacin, podr observarse que el sistema chileno rene la presencia de prccamente todas las lmas, como se muestra en la columna situada a la derecha en el siguiente Cuadro sinpco (3.3.).

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Cuadro sinpco 3.3.: Fuerzas de homogeneizacin y de diferenciacin / diversicacin

Fuerzas de homogeneizacin Acceso selecvo las instuciones Sistemas unitarios (un solo nivel vercal) Sistema exclusivamente pblico / estatal Altas barreras de entrada para la creacin de instuciones Baja dispersin geogrca de las instuciones Coordinacin del sistema provista por la autoridad pblica Financiamiento nico o preferente del estado Sistema centralizado y obligatorio de aseguramiento de la calidad Misiones / proyectos instucionales regulados por el estado Profesin acadmica regulada por estatuto pblico Prevalecen isomorsmo instucional y academic dri Estandarizacin curricular a nivel nacional Tecnologa nica o hegemnica para provisin docente Capacidad de invesgacin ampliamente difundida entre instuciones del sistema Programas de postgrado desarrollados en funcin de excelencia acadmica Ausencia de rankings de presgio Control alto sobre parcipacin nacional de proveedores extranjeros Internacionalizacin de las instuciones para atraer estudiantes extranjeros (marca global) Estructuras internas de decisin dicultan el cambio y la adaptacin Normas y valores acadmicos fuertes y ampliamente difundidos Endades disntas de las instuciones habilitan para el ejercicio profesional Colegios profesionales inciden decisivamente sobre estndares de formacin profesional Fuerzas de diversicacin / diferenciacin Masicacin del ingreso a las instuciones Sistemas binarios, trinitarios o de mlples niveles vercales Sistema con parcipacin proveedores privados (dependientes e independientes) Bajas barreras de entrada para la creacin de instuciones Alta dispersin geogrca de las instuciones Coordinacin descentralizada del sistema de po mercado Diversicacin de las fuentes de nanciamiento Sistema descentralizado y voluntario de aseguramiento de la calidad Pluralidad en la denicin de misiones/proyectos Profesin acadmica desregulada y normada a nivel de las instuciones Prevalecen estrategias instucionales de diferenciacin en el mercado Libertad de iniciava curricular Variadas tecnologas para provisin docente Invesgacin fuertemente concentrada en pocas instuciones Programas de postgrado desarrollados en respuesta a oportunidades de mercado Presencia de mlples rankings de presgio generados por endades privadas Bajo control sobre parcipacin nacional de proveedores extranjeros Internacionalizacin de las instuciones como factor de compevidad local/nacional Estructuras internas de decisin favorecen el cambio y la adaptacin Normas y valores acadmicos dbiles y difundidos limitadamente Instuciones habilitan directamente para el ejercicio profesional Colegios profesionales no inciden decisivamente sobre estndares de formacin profesional

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6.2.5. Ambigua relacin entre lo pblico y privado En un sistema con un alto grado de privasmo, sujeto a intensas dinmicas compevas y con una fuerte diferenciacin de la oferta, las fronteras tradicionales entre lo pblico y lo privado (Enders y Jongbloed, 2007) se debilitan y vuelven porosas, dando lugar a una serie de zonas grises o intermedias donde los atributos pblicos y privados de las instuciones se mezclan y confunden. El siguiente Cuadro sinpco resume esquemcamente esta situacin para el caso de las universidades estatales, privadas dependientes y privadas independientes en el caso chileno. Cuadro sinpco 3.4.: Atributos pblicos y privados de las universidades chilenas
Universidades Estatales Corporaciones de derecho pblico establecidas por ley. Privadas dependientes Corporaciones autnomas regidas por sus propios estatutos de disnta naturaleza segn si son confesionales2 o civiles. Determinada por la Ley Orgnica Constucional de Educacin y especicada en estatutos instucionales segn naturaleza confesional o civil de cada instucin. Pblicos y privados con nfasis variable en unos y otros segn naturaleza civil o confesional instuciones. De carcter colegial con disntos grados de parcipacin acadmica y estudianl e intervencin de autoridades de la Iglesia en universidades catlicas. Subsidio directo y otras contribuciones scales, ingresos por aranceles, venta servicios y donaciones. Privadas independientes Corporaciones de derecho privado sin nes de lucro.1 Admiten la presencia de proveedores extranjeros sujetos a la ley chilena. Determinada por la Ley Orgnica Constucional de Educacin y especicada en estatutos instucionales segn la voluntad declarada del principal. Pblicos y privados con variable nfasis segn misin instucional y nfasis en formacin capital humano.3

Propiedad

Misin

Determinada por la Ley Orgnica Constucional de Educacin y especicada en estatutos instucionales aprobados por ley.

Produccin de bienes

Pblicos y privados con nfasis declarado en los primeros en funcin de subsidios recibidos.

Gobierno corporavo

De carcter colegial representavo con nfasis en parcipacin de acadmicos y estudiantes y presencia de delegados gubernamentales en Juntas Direcvas. Subsidio directo y otras contribuciones scales, ingresos por aranceles, venta servicios y donaciones.

Denido por la voluntad del principal. De carcter gerencial con disntos grados de representacin de los acadmicos.

Modelo de negocios

Ingresos por aranceles, venta servicios y donaciones.

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Desempeo de funciones lucravas

Cobro de aranceles por servicio docente e ingresos provenientes de un variado portafolio de acvidades lucravas a travs de sus unidades regulares y unidades ad hoc de negocio. Autnoma sujeta a lmites de endeudamiento, disposicin del patrimonio y a control de legalidad por el estado. Tiene calidad de empleado pblico pero es contratado y gesonado segn las reglas previstas en los respecvos estatutos instucionales.4 Fuerte presencia de personal de jornada completa. Fijados autnomamente por cada instucin, pudiendo ofrecer programas de Nivel 5A, 5B y 6 del CINE-97.

Cobro de aranceles por servicio docente e ingresos provenientes de un variado portafolio de acvidades lucravas a travs de sus unidades regulares y unidades ad hoc de negocio.

Cobro de aranceles por servicio docente e ingresos provenientes de un variado portafolio de acvidades lucravas a travs de sus unidades regulares y unidades ad hoc de negocio.3

Gesn de recursos

Autnoma dentro del marco de sus propios estatutos.

Autnoma dentro del marco de sus propios estatutos.

Personal acadmico

Carcter no funcionario. Contratado y gesonado segn reglas previstas en en estatutos instucionales. Fuerte presencia de personal de jornada completa.

Carcter no funcionario. Contratado y gesonado segn reglas previstas en en estatutos instucionales. Fuerte presencia de personal contratado por hora.

Programas y currculo

Fijados autnomamente por cada instucin, pudiendo ofrecer programas de Nivel 5A, 5B y 6 del CINE-97.

Fijados autnomamente por cada instucin, pudiendo ofrecer programas de Nivel 5A, 5B y 6 del CINE-97 una vez obtenida su plena autonoma. Garanzadas conforme a los estatutos instucionales con presencia en ocasiones de marcos curriculares que deben cumplirse uniformemente. Instuciones deciden nmero de vacantes ofrecidas y procedimientos de admisin. Algunas ulizan la PSU como Medio de seleccin. Otros slo la licencia de enseanza secundaria.

Libertades de enseanza e invesgacin

Garanzadas conforme a los estatutos Como parte de su amplia instucionales. autonoma acadmica, En universidades garanzan las libertades de catlicas suelen enseanza (ctedra) y de plantearse tensiones invesgacin. entre libertades y valores. Instuciones deciden nmero de vacantes ofrecidas y procedimientos de admisin a efecto de lo cual ulizan la PSU segn sea su nivel de selecvidad acadmica.

Admisin alumnos

Instuciones deciden nmero de vacantes ofrecidas y procedimientos de admisin a efecto de lo cual ulizan la PSU segn sea su nivel de selecvidad acadmica.

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Diplomas

Otorgan grados acadmicos y tulos profesionales con validez nacional.

Otorgan grados acadmicos y tulos profesionales con validez nacional.

Otorgan grados acadmicos y tulos profesionales con validez nacional una vez obtenida su plena autonoma. Instuciones se acreditan voluntariamente al igual que sus programas, exceptuando aquellos de medicina y pedagoga que deben acreditarse obligadamente. No enen obligacin legal de informar. Podrn entregar voluntariamente antecedentes al Consejo Superior de Educacin para efectos de informacin a los usuarios. Deciden autnomamente sus inversiones y campaas de publicidad.

Control de calidad

Instuciones se acreditan voluntariamente al igual que sus programas, exceptuando aquellos de medicina y pedagoga que deben acreditarse obligadamente.

Instuciones se acreditan voluntariamente al igual que sus programas, exceptuando aquellos de medicina y pedagoga que deben acreditarse obligadamente.

Obligacin de informar

Deben enviar anualmente al Ministerio de Educacin la memoria explicava de sus acvidades y su balance.

Debe rendir cuenta al Ministerio de Educacin slo respecto de los fondos scales recibidos.

Publicidad

Deciden autnomamente sus inversiones y campaas de publicidad. Actan colecvamente a travs del Consorcio de Universidades Estatales de Chile y el Consejo Rectores de Universidades Chilenas. Designan miembros en el Consejo Superior de Educacin y en la Comisin Nacional de Acreditacin.

Deciden autnomamente sus inversiones y campaas de publicidad.

Organizacin de intereses corporavos

Actan colecvamente a travs del Consejo Rectores Universidades Chilenas (CRUCH).

Carecen de representacin colecva ante la sociedad.

Presencia en rganos intermedios del sistema

Designan miembros en el Consejo Superior de Educacin y en la Comisin Nacional de Acreditacin.

Designan miembros en el Consejo Superior de Educacin y en la Comisin Nacional de Acreditacin.

1 Desde el punto de vista jurdico, las universidades privadas son Corporaciones o Fundaciones. En las primeras predomina la voluntad de los socios (entre los cuales puede haber personas con nes de lucro); en las segundas predomina la voluntad de los fundadores (quienes afectan un patrimonio a nes de inters pblico). 2 Las universidades privadas dependientes de naturaleza confesional son todas ellas catlicas; poncias en algunos casos, diocesanas en otros o adscritas o patrocinadas por una congregacin o instucin de la Iglesia en los dems casos. 3 Disnta es la situacin de aquellas universidades que operan de facto bajo un modelo de negocios for prot. 4 Ver Nez (2007).

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Por lo pronto, se observa una serie de rasgos compardos entre los tres pos de instuciones que operan en el mercado universitario. Todas ellas funcionan como corporaciones dotadas de autonoma acadmica, administrava y econmica en un entorno compevo donde despliegan sus estrategias para reclutar alumnos, contratar profesores y obtener recursos. Todas especican su misin dentro de un marco normavo comn y buscan maximizar su presgio e ingresos bajo la clausula de non-distribuon constraint que es una caractersca esencial de las organizaciones sin nes de lucro.47 Todas desarrollan sin embargo acvidades lucravas como parte de su modelo de negocios, lo cual modica su carcter, especialmente en el caso de las universidades estatales, en los trminos sealados por Dill (2005:4): La descripcin de las universidades pblicas y privadas como non-prot es por eso claramente una designacin equivocada. Uno de los objevos de todas las universidades contemporneas es obtener una ganancia o, dicho en trminos contables, un excedente de ingresos por sobre los gastos. La disncin real es que no transeren dichas ganancias a propietarios o accionistas, sino que las reinvierten en acvidades instucionales que se supone sirven el inters pblico.48 Por otra parte, las universidades privadas dependientes e independientes contribuyen -igual que las universidades estatales-- a la provisin de aquellos aspectos de la educacin terciaria usualmente considerados como un bien pblico, en diferentes medidas segn la magnitud de subsidios que reciben del estado y de las decisiones que adoptan para asignar parte o todo el excedente generado a la produccin de externalidades posivas para la sociedad. Por lo mismo, tanto las universidades pblicas como las privadas se ven mejor retratadas si se las describe con los trminos sin nalidad de lucrar (not-for-prot) antes que con la frmula sin n de lucro (non-prot) (Dill, 2005:4). La medida en que unas y otras contribuyen a generar estas externalidades pasa a ser as una cuesn emprica. Depende, por un lado, de las polcas empleadas por el gobierno para asignar recursos pblicos a los diferentes pos de instuciones y, por el otro, de los compromisos que cada una asume --en conformidad con su misin declarada-- de usar sus excedentes para la produccin de externalidades (Enders y Jongbloed, 2007:12-14). Todas, en efecto, gesonan con grados relavamente amplios de discrecionalidad sus ingresos y los asignan entre los diversos centros de costo de acuerdo con las facultades y determinaciones de sus gobiernos corporavos. Adicionalmente, las universidades de los tres pos deciden libremente, sin interferencias de autoridad superior, su oferta de programas y vacantes; garanzan en trminos amplios la libertad de ensear e invesgar de su personal acadmico; se hallan sujetas a los mismos procedimientos de aseguramiento de la calidad y otorgan todas ellas --incluidas las universidades privadas independientes desde el momento que adquieren su plena autonoma-- grados acadmicas y diplomas profesionales vlidos nacionalmente. Por lmo, todas las universidades compiten por presgio, contratan a sus profesores e invesgadores, seleccionan a sus alumnos y buscan construir para s una marca en sus respecvos mercados, la cual publicitan prccamente sin restricciones a travs de los mismos canales de comunicacin con el pblico.

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Signica todo esto que en un rgimen de educacin superior coordinado por el mercado la diferenciacin pblico / privado desaparece por completo? No es as. En parcular, la relacin de recursos que los diferentes pos de universidades manenen con el estado crea asimismo una diferenciacin entre las instuciones estatales y privadas por un lado y entre las instuciones privadas dependientes e independientes por el otro. Aqu la peculiaridad del caso chileno radica en el hecho de que el estado nancia mediante subsidios a las universidades privadas dependientes bajo el mismo esquema de nanciamiento que a las universidades estatales. Paradojalmente, sujeta a stas lmas a exigencias mayores en cuanto a la gesn de esos recursos que a las universidades privadas dependientes, permiendo a estas lmas un estatuto ms exible para la ulizacin de ellos. Asimismo, dene al personal acadmico y no-acadmico de las universidades estatales bajo el estatuto de empleados pblicos, al empo que libera al personal de las universidades privadas dependientes de este rgimen, otorgndole con ello una mayor latud en el manejo de sus recursos humanos y ahorrndole una serie de costos y rigidices que son propios del estatuto funcionario. Tambin la ley dene requisitos --ms o menos uniformes-- para la constucin del gobierno corporavo de las universidades estatales, entregando en cambio amplia libertad a las universidades privadas dependientes e independientes para conformar el suyo. Aquellas deben adoptar modalidades colegial-representavas de gobierno con parcipacin de acadmicos y estudiantes, a la vez que el gobierno nacional parcipa (nominalmente al menos) en el rgano direcvo de estas instuciones. Bajo estas condiciones, el gobierno de las universidades estatales ende a una suerte de burocrasmo-democrco que a veces diculta la toma de decisiones y en otros momentos puede inhibir el cambio. En el caso de las universidades privadas, dependientes e independientes, stas establecen en sus propios estatutos la manera de organizar su gobierno corporavo, el cual por lo mismo adquiere una gran variedad de expresiones a nivel de las instuciones.49 Con todo, bajo las condiciones fuertemente compevas del mercado, hay ciertas tendencias al isomorsmo instucional en las modalidades de gesn de las universidades de los tres pos. Dado el complejo entorno compevo de las universidades, las estrategias anes a las de negocio para gesonarlas se vuelven ms comunes. Los administradores son responsables de disear e implementar estas estrategias. A travs de sus asociaciones y redes profesionales se intercambian los principios de gesn de universidades exitosas y luego se imitan. Esto muestra que a travs del isomorsmo mimco y normavo se perpeta en la educacin superior la importancia de la administracin (Gumport y Sporn, 1999:23). En efecto, mientras las universidades estatales son forzadas a adoptar esquemas ms gerenciales de gesn (habitualmente bajo la inuencia del modelo del NPM, como vimos), las universidades privadas en tanto --para obtener legimidad y presgio-- deben hacerse cargo de la demanda de la sociedad y de las polcas de adoptar un sendo pblico en sus acciones de mercado. Metafricamente, aquellas privazan su gesn y estas deben incorporarle un mayor grado de lo pblico (publicness). Al nal, entonces, si bien las diferencias entre instuciones pblicas (estatales) y privadas manenen una cierta vigencia --especialmente en el plano simblico-- en la prcca las universidades se diferencian unas de otras ya no tanto por sus estructuras de propiedad y gobierno sino mucho ms individualizadamente por sus trayectorias histricas y tradiciones, el carcter de la misin instucional, la captacin de subsidios estatales, su capital

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reputacional, la calidad de sus acvidades que logran transmir al mercado, las estrategias que persiguen dentro de ste, sus niveles de selecvidad acadmica, las caracterscas socioculturales de su cuerpo estudianl y el poder relavo de sus patrocinadores y stakeholders en la sociedad. 6.2.6. Puesta al da de las polcas El desarrollo de los sistemas con alto privasmo es fuertemente dependiente de los instrumentos ulizados por los gobiernos (Van Vught, 1999:39-45) para intervenir en los mercados de la educacin superior: instrumentos del tesoro pblico por una parte (volumen de recursos asignados al sistema y, especialmente, modalidades empleadas para su asignacin, ya sea en funcin de insumos o resultados, en benecio de la oferta o la demanda, a travs de mecanismos centralizados o descentralizados, etc.) y, por la otra, instrumentos de autoridad y control (como autorizaciones, reconocimientos, licenciamientos, exigencias de informar, de rendir cuenta, de sujetarse las instuciones a procedimientos externos de evaluacin, etc.). Como se vio anteriormente en la Parte II, en el caso de Chile la implantacin de un rgimen de mercado para la educacin superior tuvo lugar a comienzos de los aos 1980 mediante una serie de cambios legislavos y el impulso de polcas de inspiracin neo-liberal, de privazacin si se quiere (4.1.)50, adoptadas por el Gobierno Militar. Se estableci all, inicialmente, un marco instucional con bajas barreras de entrada para los proveedores independientes (a condicin de que fueran polcamente aceptables para el gobierno), al mismo empo que se limit el radio de accin y la inuencia de las dos universidades estatales preexistentes. El mercado deba operar sin mayores restricciones para el comportamiento de las instuciones y con escasas exigencias de informacin, control de calidad y rendicin de cuentas. Simultneamente se redujo de manera drsca el nanciamiento directo a las instuciones estatales y privadas dependientes; se impuso a las instuciones de todo po la obligacin de cobrar aranceles de matrcula que deban reejar el costo real de imparr los diferentes programas; se favoreci una polca de nanciamiento de la demanda (pero con reducidos recursos desnados para este efecto) y se crearon nuevos instrumentos --de carcter compevo-- para el nanciamiento de la invesgacin. A parr de 1990, junto con la recuperacin de la democracia, se abre una nueva fase de polcas de educacin superior que, sin alterar las bases de integracin y coordinacin del sistema a travs de intercambios compevos, busc: consolidar la base instucional diversicada del sistema; impulsar la expansin de la matrcula en consonancia con las necesidades de la sociedad y la economa; asegurar la calidad y equidad de la provisin; fomentar la invesgacin cienca y la creacin cultural; incrementar y diversicar el nanciamiento con arreglo a nes de mayor equidad, calidad y eciencia de las instuciones y perfeccionar el marco legislavo, con el objevo de crear un nuevo orden de regulaciones pblicas. Durante los lmos 15 aos, las polcas se han ajustado a estos enunciados, aplicando una racionalidad que antes hemos llamado de connuidad junto con la progresiva introduccin de cambios o innovaciones incrementales. Ms recientemente, el Consejo Asesor de la Educacin Superior, creado por decisin gubernamental el ao 2007,

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[] arrib a la conviccin que el trnsito que el sistema de educacin superior ha experimentado --desde un sistema elitario, homogneo y nanciado con rentas generales, a uno masivo, diverso y de nanciamiento predominantemente privado-aconseja introducir variadas reformas a la instucionalidad que lo coordina y lo gobierna (Consejo Asesor para la Educacin Superior, 1997: 23). Para este efecto recomienda disnguir cuatro funciones dentro del gobierno y la coordinacin del sistema: disear y nanciar polcas pblicas para el sistema, promover y asegurar la calidad de la provisin educava, proteger los derechos de los usuarios del sistema y favorecer la representacin de expectavas e intereses de las instuciones que lo integran. En cuanto al rea clave del nanciamiento de la educacin terciaria, el Consejo constata que el gasto pblico desnado es bajo y que en l existe una predominancia excepcional del gasto privado. De otra parte sosene que el ingreso autnomo per cpita de las familias, con la nica excepcin del quinto quinl, no alcanza para cubrir los aranceles de la educacin superior, especialmente universitaria. Propone por tanto incrementar los recursos a la educacin superior, especialmente aquellos focalizados en benecio de los alumnos de los sectores sociales con mayores desventajas. Para ello sugiere que el estado debe guiarse por tres criterios: primero, debera disnguir entre el nanciamiento a la demanda y el nanciamiento a la oferta; segundo, debera en ambos casos y por regla general inspirar sus polcas en un principio de no discriminacin entre instuciones y, tercero, debera cautelar que las instuciones --sea que reciban nanciamiento indirecto mediante subsidios a la demanda o mediante subsidios directos a la oferta-- cumplan con rigurosas condiciones de elegibilidad. En lo especco, sugiere igualar las ayudas estudianles, tanto el coste del crdito como la cobertura de becas, para todos los estudiantes que sasfagan las condiciones que se establezcan. En lo relavo a las condiciones de elegibilidad para acceder a recursos pblicos, propone que las instuciones deben estar acreditadas, poseer mecanismos pblicos e imparciales de admisin y no inhibir las organizaciones estudianles y el derecho de los estudiantes a promover sus intereses. Sobre la relacin entre el estado y las universidades estatales, el Consejo formula una serie de recomendaciones: que el estado y las universidades que le pertenecen entablen un dilogo para explicitar el vnculo que pretenden mantener; que los deberes de las universidades estatales tengan como contraparda recursos bsicos (core funding) que les permitan dar cumplimiento a dichos mandatos; que los deberes legales que el estado impone a las universidades estatales --en tanto sus funcionarios son empleados pblicos-- contemplen como contraparda los recursos necesarios para su cumplimiento; que el estado contribuya acvamente a la denicin, revisin y evaluacin del cumplimiento de la misin de estas instuciones a travs de una presencia acva en sus Juntas Direcvas; que estas Juntas operen como mecanismos efecvos de vinculacin entre el estado y las universidades estatales; que el estado designe representantes acadmica y profesionalmente calicados en las Juntas Direcvas, los que deberan cuidar se cumplan las responsabilidades atribuidas a estas instuciones; que el estado reduzca o elimine los costos de transaccin que gravan a las instuciones estatales a la hora de comper; que las universidades estatales contemplen formas de gobierno corporavo que aseguren una presencia real de los intereses estatales y sociales; que ellas revisen sus polcas de apertura de nuevas sedes evitando la sobreoferta de programas en zonas en donde el mercado no faculta un gran nmero de instuciones o carreras; que el estado cautele el cumplimiento del rol pblico (polco, social y econmico)

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de las universidades que le pertenecen, proporcionado los recursos econmicos para el logro de estas funciones y cuidando la adecuada gesn de los mismos; que el estado fomente la oferta educava en zonas aisladas y en mbitos de escasa rentabilidad privada a n de cautelar el desarrollo armnico de la sociedad; que las universidades estatales establezcan compromisos con las regiones en que estn insertas, promoviendo su desarrollo en todos los mbitos; que las universidades estatales evalen --y cambien si es necesario-- las normavas y estructuras de su gobierno corporavo y aseguren la capacidad del estado para incidir en l (Consejo Asesor Presidencial, 2007: 72-73) Respecto de las regulaciones del sistema y para la actuacin de los proveedores y el control de calidad de los servicios, el Consejo parte del siguiente postulado: Un sistema de provisin mixta y con un alto grado de parcipacin privada, como ha llegado a ser el sistema de educacin superior chileno, exige [] un marco regulatorio que junto con garanzar la autonoma de las instuciones y la diversidad en su sonoma, asegure el logro de ciertos objevos de bienestar social y corrija las fallas que presenta un sistema en el que el mercado, o sus mecanismos, poseen cada vez mayor presencia (Consejo Asesor Presidencial, 2007: 33). Con este n recomienda perfeccionar el sistema de reconocimiento ocial de las instuciones privadas independientes, haciendo ms rigurosos los requisitos para obtenerlo, especialmente en cuanto a los insumos disponibles para brindar educacin; hacer ms explcitas las condiciones para obtener el licenciamiento en el caso de estas instuciones, de modo tal que en el ejercicio de su autonoma ellas se subordinen al proyecto que se tuvo en vista al empo de conferirles la autonoma; introducir mejoras al sistema de acreditacin, a n de asegurar la imparcialidad de las agencias que en l parcipan, eludir los conictos de intereses, asegurar la publicidad de sus deliberaciones y fomentar la inclusin de todas las instuciones en el sistema; incenvar la prcca de la acreditacin y establecer consecuencias relevantes para las que no la obtengan, evitando, por ejemplo, que instuciones no acreditadas puedan hacer publicidad o promocin omiendo esta circunstancia esencial, y establecer deberes exigibles para el estado y las instuciones en materia de informacin al pblico. En trminos de la parcipacin de las comunidades en sus instuciones y de la representacin de los intereses corporavos de stas, el Consejo declara por un lado el deber que asiste a las instuciones de permir y no inhibir la libre asociacin de sus miembros y la promocin de sus intereses conforme a su propia autonoma y cultura y, por el otro, recomienda instuir un organismo que agrupe a las instuciones de educacin superior acreditadas a n de que hagan valer sus intereses y expectavas mutuas ante el gobierno, disciernan formas de autorregulacin y diseen formas de cooperacin. En suma, estas proposiciones --que buscan poner al da las polcas de educacin superior en Chile-- manenen un claro sendo de connuidad con las polcas aplicadas durante los lmos 17 aos. En su conjunto, ellas procuran establecer un mejor balance entre los factores instucional-corporavos y profesionales, de mercado y de regulacin pblica con el n de alinear la autorregulacin de las instuciones con objevos de bienestar social y prioridades del desarrollo nacional.

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6.2.7. Problemas y desaos Qu problemas y desaos de polca pblica enfrenta entonces el sistema chileno como resultado de su ubicacin en el cuadrante de mayor privasmo para alcanzar estos objevos de polca pblica? Son varios que aqu, agrupados en tres rdenes de asuntos, se abordarn ulizando la literatura revisada en la Parte I. Instucionalidad y regulaciones Un primer orden de problemas y desaos ene que ver con la instucionalidad de los mercados y con las regulaciones que debe implementar la autoridad pblica. En efecto, sistemas con las caracterscas del chileno plantean parculares exigencias de regulacin.51 Se necesita contar con un entorno instucional que esmule la existencia de proveedores de diversa ndole, favorezca su coordinacin no jerarquizada hacia objevos de bienestar social y cumpla con altas exigencias de accountability. Existe una amplia literatura que muestra que la disposicin de los privados a inverr es funcin de los property rigths que se reconozcan sobre las instuciones, el grado en que se disminuyan los costos de transaccin, se reduzcan las asimetras de informacin y se limite la discrecionalidad administrava a la hora de resolver conictos (North, 1990). Este conjunto de principios obliga a examinar con cuidado el marco regulatorio vigente en Chile, como acabamos de ver propuso el Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior. Parcular importancia enen aqu el valor de las credenciales otorgadas por las instuciones, en funcin del cual los individuos deciden inverr en capital humano y asumir un crdito que compromete sus ingresos futuros. Del lado del estado surge la obligacin de garanzar los estndares acadmicos bajo los cuales dichas credenciales son otorgadas; del lado del mercado, la necesidad de proveer informacin suciente para la eleccin de instuciones y carreras, y del lado de las instuciones la obligacin de organizarse de manera tal de cuidar la calidad de los servicios ofrecidos. En el caso de las instuciones privadas independientes existe el riesgo de un aprovechamiento oportunista de las fallas del mercado para reducir los estndares de actuacin y aumentar su rentabilidad en perjuicio de los consumidores (el clsico argumento de J.S. Mill). Por su parte, las instuciones estatales --donde la relacin entre el principal y el agente suele estar poco denida, como ocurre en Chile-- estn expuestas al riesgo de captura por los intereses corporavos de su personal, lo que lleva a distorsionar su nalidad pblica en perjuicio del principal y, asimismo, de los consumidores. La evidencia muestra que en el caso de esas instuciones las formas de gobierno corporavo, los mecanismos de accountability que ellas emplean y el uso de mecanismos de po mercado (aucons, contratos, modelo de instucin eciente, frmulas, etc.) para la distribucin de recursos puede ayudar a contrarrestar este riesgo. Por su lado, la literatura sobre corporate governance ensea que las instuciones carentes de nes de lucro (non prot) no garanzan necesariamente su alineamiento altruista con nes socialmente beneciosos (Massy, 2004: 17-21). En el caso de Chile la experiencia apoya esta hiptesis. Una serie de mbitos entregados a organizaciones sin nes de lucro muestra severas deciencias y baja accountability. La razn es que la ausencia de principal

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hace que estas instuciones padezcan la depredacin que es propia de los bienes comunes si es que no alcanzan formas de gobierno especcas que establezcan contrapesos y eviten la captura. Un anlisis comparado de las formas de regulacin entre instuciones con y sin nes de lucro muestra que --ceteris paribus-- las primeras poseen mayores controles que las segundas y que, por lo mismo, a la hora de la regulacin puede haber un trade o entre non prot making y accountability. Fomento y apoyo Un segundo orden de problemas y desaos dice relacin con las polcas de fomento y apoyo para la creacin y desarrollo de capacidades instucionales. Los sistemas con fuerte diferenciacin de su plataforma instucional, amplia diversidad en la provisin, y coordinados compevamente, son altamente dependientes en su funcionamiento de los recursos y el capital reputacional con que las instuciones ingresan a la competencia (2.1.2., 6.1.4.). De all que estos sistemas planteen con parcular agudeza cuesones relavas a las polcas pblicas de fomento y apoyo. Envueltos hay aqu dos asuntos. En primer lugar, la legimidad de dichas polcas en contextos de mercado, asunto que suele tratarse bajo disntas perspecvas de anlisis. Una arma el carcter de bien pblico de la educacin superior (Newman, Couturier y Scurry, 2004) en tanto se tratara de un servicio que no presenta rivalidad en su uso o consumo ni es excluyente en su propiedad, al empo que genera signicavos benecios sociales (Task Force, 2000: cap. 2). Tal conceptualizacin ha sido contestada sin embargo, tanto desde el punto de vista econmico (Barr, 2004, 2004a) como del punto de vista de la sociologa de las organizaciones (Dill 2005), obligando a encontrar nuevos argumentos de legimacin para las polcas pblicas de fomento y apoyo. As, se sosene que en sistemas coordinados compevamente, la autoridad pblica ene la responsabilidad de garanzar a los compedores una cancha pareja o un campo de juego nivelado (level playing eld) (Jongbloed, 2004); por ejemplo, asegurando condiciones equitavas de acceso al sistema, exigencias regulatorias simtricas, evaluaciones parejas para la acreditacin y medicin del desempeo, apoyos selecvos para contrarrestar la desigualdad de capacidades iniciales y, en general, controlando las estrategias compevas destrucvas (Newman y Couturier, 2001: 12-17). Ms especcamente, se plantea que al estado cabra una obligacin especial de intervencin para fomentar y apoyar el desarrollo de capacidades en el caso de las instuciones estatales, mientras el mercado, bajo adecuadas regulaciones, debera hacerse cargo de disciplinar el desarrollo de las instuciones privadas (Neubauer, 2007; Duderstadt, 2005).52 Esta solucin, sin embargo, est lejos de ser perfecta, pudiendo al contrario ensanchar la brecha entre instuciones pblicas y privadas dependientes, por un lado, e instuciones privadas independientes por el otro. En segundo lugar, se discute sobre cules son los mecanismos e instrumentos ms efecvos y ecientes para guiar el desarrollo de un sistema donde el gobierno interviene preferentemente a distancia. Bajo esta perspecva, tratada principalmente por la economa polca de los sistemas de educacin superior y, especcamente, por la literatura del New Public Management (Hood, 2004) aplicada a la educacin superior (Amaral, Meek y Larsen, 2003), se plantean varios asuntos crcos, entre ellos: cmo contrarrestar fallas de

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mercado en estos sistemas sin incurrir en fallas de coordinacin que pudieran generarse por la intervencin gubernamental; qu mecanismos e instrumentos ulizar para nanciar con fondos pblicos el desarrollo de capacidades instucionales (OECD, 2007a, 2007b, 2004a); cmo alinear los resultados de la competencia entre instuciones con los objevos y las prioridades del desarrollo nacional determinados a travs del proceso polco (Dill et al., 2004; Newman, Couturier y Scurry, 2004). En el caso de Chile las instuciones enfrentan importantes transformaciones en su entorno, que les imponen aprendizajes y cambios organizacionales de disnto alcance e intensidad (6.1.).53 Las respuestas han sido variadas. Mientras algunas instuciones han implementado planicaciones de largo plazo y realizado un esfuerzo por adecuarse sistemcamente al nuevo entorno54, otras han reaccionado de manera ms espontnea, generando desarrollos coyunturales con bajos niveles de planicacin. Por su lado, algunos de los cambios organizacionales han sido inducidos desde el Ministerio de Educacin, a travs de polcas que intentan alinear a las instuciones con objevos gubernamentales y con determinadas iniciavas supranacionales. A su turno, la ulizacin de nuevos mecanismos para asignar recursos pblicos al sector universitario ha llevado a una creciente diversicacin de los instrumentos de asignacin, forzando a las instuciones --como ocurre tambin en otros contextos nacionales-- a comper por dichos recursos (Agas y Catalana, 2006). Esto, a su vez, ene efectos sobre las estrategias y comportamientos de las instuciones, su organizacin y gesn y sobre el rol y la cultura de los acadmicos (Marginson 2007a, 2005; Bernasconi, 2006; Meek, 2003, 2003a). En suma, se plantea aqu agudamente el contraste entre unos mercados que coordinan las acvidades de las instuciones mediante intercambios compevos pero que no aseguran, necesariamente, mejores capacidades instucionales, falla que necesitara ser contrarrestada por el gobierno tanto en el sector de las instuciones que subsidia directamente como en el sector de las instuciones privadas independientes que aenden a la mayora de los estudiantes y a una proporcin en aumento de alumnos de menores recursos. Algo de esto se ha intentado en Japn por ejemplo (Yonezawa, 2006, 2002). En Chile, por el contrario, el argumento de que el gobierno debera apoyar con recursos pblicos a todo po de instuciones acreditadas ha sido resisdo hasta ahora y slo empieza a abrirse paso recientemente como se reeja en el Informe del Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior. Control de calidad Un tercer orden de problemas y desaos toca el rea de los procesos y procedimientos de control de calidad en sistemas con provisin mixta y coordinacin compeva. Uno de los supuestos de polca pblica en este mbito es que exisra una relacin entre el grado de competencia en el mercado de la enseanza superior y la calidad acadmica de su provisin. Desde esta perspecva se plantea entonces que el inters pblico se halla mejor garanzado all donde existe un marco instucional --de polcas, normas y reglas-que maximice de la manera ms eciente y equitava posible los estndares acadmicos que se desea alcancen los estudiantes (Dill, 2005a). Bajo un rgimen de competencia con informacin suciente sobre el precio de los servicios ofrecidos y sobre la calidad relava de

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las ofertas, se producira as una convergencia entre las preferencias personales y el inters pblico. Las bases de este razonamiento han sido impugnadas sin embargo. De un lado, Winston (2003, 2000) y otros han mostrado que los precios en el mercado de la educacin de pregrado no se ajustan de la manera que predice la economa convencional. Del otro, Dill y Soo (2004) rebaten la idea de que en este mercado los estudiantes de pregrado posean la informacin necesaria para hacer una opcin racional al momento de elegir instuciones y programas. En efecto, dado que se trata aqu de la adquisicin de un bien de experiencia, los estudiantes no estn en condiciones de optar por calidad ni podran con posterioridad ejercer fcilmente su opcin de exit. Esto obliga a buscar indicadores sustutos para la calidad del servicio ofrecido. Se ha sugerido que el presgio de las instuciones puede cumplir esta funcin. Sin embargo el presgio instucional se halla vinculado principalmente a la produccin de conocimiento avanzado y su comunicacin a travs de revistas de corriente principal (Garvin, 1980), indicador que en ocasiones solo reeja dbilmente la calidad docente de una instucin, por un lado y, por el otro, suele ser un indicador de limitada ulidad en sistemas --como el chileno-- donde la mayora de las universidades se limita a la funcin docente. Tampoco el ejercicio de voice y exit por parte de los alumnos logra converrse en una presin que obligue a las instuciones a revisar los estndares de calidad bajo los cuales ofrecen sus programas, especialmente en condiciones de sostenida expansin del mercado de pregrado. Por lmo, la provisin de informacin comercial bajo la forma de rankings de calidad instucional, habitualmente generados por los medios de comunicacin, han sido objeto de variadas crcas.55 En estas circunstancias cabe a la autoridad pblica asegurar a los estudiantes y sus familias, y a la sociedad en su conjunto, que las instuciones y programas cumplen ciertos estndares bsicos de calidad. Las normas que obligan a las instuciones a informar y los procedimientos de evaluacin externa y acreditacin independiente son los principales medios empleados para este efecto (Brunner y Montoya, 2006). Adicionalmente, los gobiernos procuran producir, o exigen a las instuciones que produzcan, informacin sobre las condiciones de insercin de los graduados en el mercado laboral, como otro medio para reportar sobre la calidad de la educacin superior y su pernencia en relacin a las demandas de la economa (QAA, 2007: Seccin 8; Maharasoa y Hay, 2001). En Chile, se recordar (6.1.2.), estos asuntos han sido abordados por la polca pblica a travs del establecimiento --primero en condicin experimental, luego con potestad legal-de un sistema nacional de aseguramiento de la calidad, a cuyo cargo estn las funciones de informacin para la gesn del sistema y para el pblico; el licenciamiento de nuevas instuciones privadas; la acreditacin instucional basada en el anlisis de los mecanismos existentes al interior de las instuciones para asegurar su calidad, y la acreditacin de carreras o programas, que verica la calidad de stos en funcin de sus propsitos y de los criterios establecidos por las respecvas comunidades acadmicas y profesionales. Adems, el Ministerio de Educacin provee informacin sobre la insercin laboral de los graduados (Brunner y Meller, 2004) a travs del sio Futuro Laboral. Luego, si bien se ha avanzado en la direccin de resolver fallas de mercado en este mbito, y de compensar asimetras de informacin, sin embargo subsisten importantes vacos. No hay un estatuto denido de obligaciones de informar ni para el estado ni para las instuciones.

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Los procesos de acreditacin de programas avanzan con extrema lentud. Los efectos que deberan acompaar a las evaluaciones externas negavas y a la no-acreditacin permanecen en una nebulosa. Y, en general, la autoridad pblica parece desarmada frente a actos graves de engao de los consumidores, de publicidad abusiva de las instuciones o de aprovechamiento oportunista de las reglas del mercado para obtener benecios denegados por la ley o para impulsar estrategias reidas con un cdigo de buena conducta de mercado. NOTAS
1 De acuerdo a los trminos empleados por las estadscas internacionales, las instuciones privadas independientes son aquellas que reciben menos del 50% de su nanciamiento de organismos pblicos. Suele agregarse, adems, que son gobernadas por organismos no-gubernamentales. Las instuciones privadas dependientes son aquellas que reciben al menos el 50% de su nanciamiento de organismos pblicos. Los establecimientos tambin se clasican como subvencionados si su personal docente est remunerado por un organismo pblico, bien directamente, bien a travs de la administracin. Usualmente se gobiernan sin parcipacin decisiva de representantes del gobierno. Ver el Glosario del Instuto de Estadscas de la UNESCO, disponible en: hp://www.uis.unesco.org/glossary/index. aspx?lang=es 2 Preferimos aqu el uso de este neologismo al trmino privazacin, de uso ms habitual pero ms cargado tambin de connotaciones ideolgicas y polmicas. En el contexto de este estudio, privasmo se reere nicamente al mayor peso relavo de la provisin y el nanciamiento privados en los sistemas de educacin superior. Desde el punto de vista del anlisis social, se vincula con la ulizacin que hace Habermas (1975:54 y 96) de este trmino, resumido por McCarthy (1978: 369) de la siguiente forma: Parte esencial de este sistema es un difundido privasmo civil --absistencia polca combinada con una orientacin hacia la carrera, el ocio y el consumo-- que promueve la expectava de sasfacciones adecuadas dentro del sistema (dinero, empo libre y seguridad). Envuelve una elevada orientacin hacia [] un privasmo familiar-vocacional que consiste en la orientacin de las familias por un desarrollado inters en el consumo y el empo libre de un lado y, del otro, una orientacin hacia la carrera conforme a la competencia por estatus, orientacin que corresponde a las estructuras compevas de los sistemas de educacin y ocupaciones. 3 Ver especialmente la Introduccin y la Conclusin. 4 Vase para estos pases Fgerlind y Strmqvist (2004). Asimismo Kalpazidou-Schmidt (2006:Captulo 27). Para el caso de Dinamarca ver adems Canton y van der Meer (2001). 5 Para el caso de Irlanda ver OECD (2006a). Para Nueva Zelanda, vase Ministry for Terary Educaon, New Zealand (2006). Asimismo, McLaughlin (2003) y Barr (2004). 6 Para Holanda, ver de Weert (2006) y Jongbloed (2004, 2003). Asimismo, Marginson, Channon, Luukkonen, Oberg, Weko (2006). Para el Reino Unido, ver Shaock (2006) y Barr (2002). 7 Para el caso de Grecia, ver Mitsopoulos y Pelagidis (2006). En el caso de Turqua existe un grupo de universidades privadas pero con una baja parcipacin en la matrcula total. El presupuesto de las universidades estatales ene un componente no mayor a 4% de ingresos provenientes del cobro de aranceles. Vase Simsek (2006:Captulo 54). Sobre las recientes evoluciones del sistema uruguayo vase Informe Nacional de Uruguay en Brunner (2007). Adems Chiancone, Veiga y Borraz (2006).

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8 Para Argenna ver Informe Nacional de Argenna en Brunner (2007). Para el caso de Mxico ver Brunner, Sanago, Garca Guadilla y Gerlach (2006). Asimismo Informe Nacional de Mxico en Brunner (2007). Para el caso de Portugal, vase Informe Nacional de Portugal en Brunner (2007), Amaral y Teixeira (2000) y Dima (2005). Para el caso de Polonia vase Duczmal (2006, 2006a). 9 Para el caso de Costa Rica, ver Informe Nacional de Costa Rica en Brunner (2007). 10 Para Brasil y Repblica Dominicana vase los respecvos Informes Nacionales en Brunner (2007). Para el caso de Paraguay, Cceres Rojas, Gaona , Aguilera y Volpe Ros (2005) y Gimnez de Pea (2003). 11 Brasil ha introducido ms recientemente un esquema de becas (Pro Uni) para alumnos matriculados en instuciones privadas que, a cambio de otorgar esas becas, reciben exenciones tributarias. O ProUni - Programa Universidade para Todos tem como nalidade a concesso de bolsas de estudo integrais e parciais a estudantes de cursos de graduao e seqenciais de formao especca, em instuies privadas de educao superior. Criado pelo Governo Federal em 2004 e instucionalizado pela Lei n 11.096, em 13 de janeiro de 2005, ele oferece, em contraparda, iseno de alguns tributos quelas instuies de ensino que aderem ao Programa. Ver mayores antecedentes en la pgina de Pro Uni, disponible en: hp://prouni-inscricao.mec.gov.br/prouni/Oprograma.shtm 12 Ver Department of Educaon, Science and Training, Australian Government (2002). 13 Ver Vossesteyn y Canton (2006). Asimismo, Marginson (2006b). 14 Ver Eckel y King (2006) y Canton y Vossensteyn (2001). 15 Ver Informe Nacional de Per en Brunner (2007). Para una visin ms general del panorama lanoamericano vase Rama (2005) y Yarzbal (2001). 16 Ver adems Enders (2004), Massy (2004), Neave (2004), Marginson (1997), Neave y F. van Vught (1991). 17 Ver Caudro Sinpco 1.7. en la primera Parte. 18 Sobre la naturaleza y caracterscas de estos bienes en el contexto que aqu interesa vase Franck y Schnfelder (2000). Asimismo Animesh, Ramachandran y Viswanathan (2005). 19 Para el caso de Chile, ver los arculos contenidos en la Revista Calidad en la Educacin, N25, diciembre 2006, dedicada al tema de los rankings de universidades. 20 Ver ms arriba nota 34 de la seccin 5.1. Para un anlisis de la evolucin de esta frmula vase Bernasconi y Rojas (2004:163-169). 21 En otros pases suelen llamarse tambin development contracts, higher educaon pact, target agreements, contractual agreement, development program funding. Ver Strehl, Reisinger y Kalatschan, (2006:5). 22 Antecedentes sobre cada de ellos se encuentran en Comisin Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONICYT), en hp://www.conicyt.cl/. Para aquellos administrados por MIDEPLAN ver Iniciava Cienca Milenio en hp://www.mideplan.cl/milenio/index.php y, para becas de posgrado administradas por este Ministerio, hp://www.becasmideplan.cl/. Ver adems Allende, Babul, Marnez y Ureta (2005: cap.5).

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23 Para una descripcin de los disntos programas de becas de pregrado ver la informacin disponible en: hp://www.ayudasestudianles.cl/WCM/connect/AES/Inicio?CACHE=NONE&CONTENTCACHE=N ONE&CONNECTORCACHE=NONE. 24 Ver MECSUP (2002). Adems, Reich (s/f y s/fa). 25 Ver Allende, Babul, Marnez y Ureta (2005: Captulo 5). 26 Ver Brunner (2004) 27 Ver Larran y Zurita (2006), Larraaga (2002) y Leiva (2002). 28 Mercados relevantes se reere aqu a aquellos donde dos o ms universidades compiten por estudiantes. Pueden tener base geogrca, corresponder a un segmento social, referirse a determinadas reas de conocimiento o profesiones o estar denidos por diferentes combinaciones de estas variables. En cambio, no se considera aqu otros mercados fundamentales, como el de posiciones acadmicas y el mercado de produccin y comercializacin de productos de invesgacin. 29 De la capacidad de las universidades para valorizar estos diferentes capitales en los mercados relevantes depende, en gran medida, su reputacin instucional. Es decir, la construccin social de reputaciones instucionales puede explicarse como un caso parcular de aplicacin de la regla bourdiana sobre la converbilidad de los diversos capitales en diferentes campos o mercados. Para un anlisis de esta regla en el contexto de la obra de P. Bourdieu, ver Calhoun (1993). 30 En cuyo caso su estatus reputacional se hallar condicionado, adems, por el presgio de las profesiones impardas. 31 Calculado sobre la base de la informacin provista por INDICES de los aos 2000 y 2006. 32 ste reeja el hecho de que la educacin de un alumno ende a ser mejor mientras ms alta es la calidad de sus compaeros con los cuales se educa. Vase Zimmerman, Rosenblum y Hillman (2004), Winston y Zimmerman (2003) y Winston (2003). 33 Efecvamente, hasta ahora el nmero de vacantes de pregrado ofrecidas por el subsistema universitario en su conjunto ha sido sistemcamente superior al nmero de cupos efecvamente empleados, como muestran las estadscas de INDICES para los aos 2002 a 2006. De hecho, la oferta de vacantes super la demanda (medida como matrcula de primer ao) en 30% los aos 2002 y 2003; en 36% el ao 2004; en 42% el ao 2005 y en 57% el ao 2006. Nos encontramos aqu, por tanto, frente a un mercado de compradores con caracterscas peculiares: ni la oferta se ajusta a la demanda (esto es, la capacidad no ulizada es independiente del ciclo econmico), ni los precios se ajustan a la baja (al contrario, los aranceles se incrementan cada ao con independencia de los costos de produccin). 34 El nivel de selecvidad se calcula aqu como el porcentaje de los 27.072 alumnos universitarios con ms altos puntajes de la Prueba de Seleccin Universitaria (PSU) ingresados en 2007 a cada una de las universidades sobre la matrcula nueva total de cada universidad para el mismo ao, cuya suma total fue de 134.499. 35 Se trata, por consiguiente, de aquellos alumnos que al matricularse en una universidad permiten a sta obtener una fraccin de los recursos desnados por el gobierno a la educacin terciaria bajo la forma del aporte scal indirecto (AFI). 36 Entre las universidades estatales solo una no ha obtenido su acreditacin; todas las universidades privadas dependientes han sido acreditadas; de las 36 universidades privadas independientes, 15

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no se hallan acreditadas. De stas, 6 no obtuvieron la acreditacin al presentarse al proceso; 5 no se han presentado y 4 an no obenen su plena autonoma y por ende no pueden presentarse a la acreditacin. Del total de la matrcula registrada en universidades privadas independientes, un 23% se registra en universidades no acreditadas por alguno de los conceptos sealados. 37 Ver la revisin de la literatura pernente en la Parte 1, a propsito de la discusin del casillero 4. 38 Ver Brunner, Elacqua, Gonzlez, Montoya y Salazar (2006), Brunner (2005a), OECD (2004), Brunner y Elacqua (2003). 39 Sobre las determinantes econmicas en la eleccin de instuciones vase Hernndez y Paredes (2007). 40 Para una revisin y comparacin de la literatura, vase Pons Blasco (2005). 41 Para el caso de Chile, la informacin sobre carreras ms pobladas y con mayor presencia de jvenes se encuentra en el sio Futuro Laboral [www.futurolaboral.cl]. 42 Se trata aqu sin embargo de un concepto de semiprofesiones bien diferente al empleado por los autores compilados en Etzioni (1969). En efecto, las semiprofesiones estudiadas en los aos 60 se caracterizaban como profesiones incompletas pero en vas de de transformase en tales (caso de profesoras, enfermeras, bibliotecarias, etc.; en suma, ocupaciones con un alto grado de feminizacin). Al contrario, empleamos aqu el trmino exactamente en sendo inverso; como profesiones que en sus segmentos masicados y con praccantes portadores de cercados de bajo estatus, experimentan un proceso de desprofesionalizacin. 43 Esto podra explicar dos fenmenos que aparecen en anlisis recientes del mercado laboral chileno. Primero, se ha sugerido que para aquellos individuos con alta educacin y baja experiencia exisran, a la vez, un incremento del desempleo y una cada del empleo. Segundo, se ha sugerido que con posterioridad al ao 2000, la tasa de retorno privado a la educacin superior habra comenzado a caer. Ver Sapelli (2005). 44 Para el caso de los pases de la OECD, Halzelkorn (2005) muestra las dicultades que enfrentan las universidades nuevas para ingresar al mercado de la invesgacin. 45 En el siguiente Cuadro sinpco se emplean las recomendaciones y sugerencias del Consejo Asesor para la Educacin Superior (2007) como base para el llenado de la columna 3. Ver ms adelante Seccin 6.2.6. 46 Para el caso de otros sistemas con alto grado de privasmo vase Kim y Lee (2006), Lee y Kim (2003) y Park (2006) para el caso de la Repblica de Corea; Beerkens (2007), Tadjudin (2006), Directorate General (2003) y Brodjonegoro (2002) para el caso de Indonesia; y Yonezawa (2006), Marginson (2007b, 2004c) y Tsuruta (2003) para el caso de Japn. 47 Como seala Hansmann (1980:835) Una organizacin sin nes de lucro es, en esencia, una organizacin que se halla impedida de distribuir sus ulidades netas, si es que existen, entre los individuos que ejercen control sobre ella, tales como miembros, empleados, directores y trustees. Por ulidades netas enendo aqu ganancias puras ( pure prots), esto es, por encima del monto necesario para pagar los servicios prestados a la organizacin. En general, una organizacin sin nes de lucro es libre para pagar una compensacin razonable a cualquier persona por el trabajo o capital aportado, sea que esas personas ejerzan o no algn control sobre ella. Cabe anotar que una nonprot no se halla impedida de obtener una ulidad. De hecho, muchas muestran consistentemente un balance anual posivo. Es slo la distribucin de esas ulidades lo que est prohibido. Las ulidades netas deben

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retenerse y dedicarase ntegramente a nanciar la produccin del servicio para el cual la organizacin fue formada. En Chile, sin embargo, no todas las universidades privadas independientes cumplen con esta clausula. 48 Naturalmente, lo dicho no se aplica a aquellas universidades privadas independientes que, de facto, operan como instuciones for prot y cuyos dueos ulizan subterfugios para apropiarse de una parte o todo el excedente. 49 Un aspecto que ha merecido especial atencin es la diferenciacin de las universidades privadas independientes segn si se hallan o no aliadas a endades externas al sistema de educacin superior y la medida en que esta aliacin impacta sobre la diversicacin del sistema (Bernasconi, 2006a, 2006b). 50 Ver adems Verger (2008); Jones (1992). 51 Brunner (1994), Neave y Van Vught (1994, 1991). 52 En esta misma direccin parecen orientarse las recomendaciones del Consejo Asesor Presidencial respecto de las relaciones que deberan establecerse entre el estado y las universidades estatales. 53 Ver adicionalmente Brunner et al. (2005) y Brunner (2000). 54 A propsito de procesos de planicacin estratgica en el caso de las universidades chilenas vase Cceres (2007). 55 Ver Moodie (2005, 2005a) y Dill y Soo (2005). Para el caso de Chile ver Consejo Superior (2006) y Fernndez (2003).

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CONCLUSIN

CONCLUSIN
A lo largo de las lmas cuatro dcadas la educacin superior chilena se ha desenvuelto en un entorno de cambiantes polcas gubernamentales hasta converrse --en su actual fase de desarrollo-- en un laboratorio experimental para el anlisis y la evaluacin de la forma como operan los mercados universitarios. Desde el punto de vista del anlisis econmico, la existencia de mercados en la educacin terciaria depende del grado en que se cumplen las condiciones (o libertades) para su funcionamiento, tanto para los proveedores (las rmas o agentes instucionales) como para los consumidores (los estudiantes). En el caso de Chile dichas condiciones se sasfacen en alto grado segn muestra este estudio (6.2.3.). Del lado de la oferta o provisin, el mercado se compone de numerosas instuciones (205 en total) que, de acuerdo a la nomenclatura internacional, pueden clasicarse como estatales (pblicas), privadas dependientes (o subsidiadas por el estado) y privadas independientes. A su vez, el mercado se segmenta vercalmente en tres anillos, segn el nivel y po de programas ofrecidos por las instuciones. Las universidades ofrecen preferentemente programas de Nivel 5A y Nivel 6 (programas de invesgacin avanzada) segn la Clasicacin Internacional Normalizada de la Educacin (CINE-97); los instutos profesionales ofrecen programas de Nivel 5A conducentes a diplomas profesionales que no exigen la obtencin previa del grado de licenciado y los centros de formacin tcnica ofrecen nicamente programas de Nivel 5B. En los tres pos de instuciones predominan (en nmero) las instuciones privadas independientes, las cuales representan casi un 90% del total de instuciones de educacin terciaria y un 59% de las universidades1. El mercado nacional admite, asimismo, la parcipacin de proveedores extranjeros, a condicin de que sean reconocidos ocialmente en Chile y cumplan con los mismos requisitos y regulaciones que facultan a las endades nacionales para operar con plena autonoma. Del lado de la demanda, la matrcula estudianl se distribuye entre las diferentes instuciones de acuerdo al nmero de vacantes que stas ofrecen y las preferencias expresadas por los alumnos, con neto predominio de la matrcula universitaria que representa un 68% de la matrcula total de educacin terciara. Dentro de sta, la matrcula en instuciones privadas independientes represente un 62%, en instuciones estatales un 23% y en instuciones privadas dependientes un 15%. Un anlisis ms detallado de la distribucin de la matrcula permite concluir que, en los tres mercados principales (esto es, de universidades, instutos profesionales y centros de formacin tcnica), los grados de concentracin son variables y que, en parcular, el mercado universitario presenta un bajo grado de concentracin. Por lo mismo, en este lmo la competencia es ms intensa, al mismo empo que los efectos del comportamiento de cada uno de los agentes instucionales son menores en relacin a las acciones de los dems agentes y sobre el correspondiente mercado. En breve, en el caso de Chile la estructura del mercado de la educacin terciaria se caracteriza por un amplio predominio de la oferta privada y su segmentacin en tres niveles segn la naturaleza de los diplomas ofrecidos. Adems, estos mercados no se hallan unicados geogrcamente sino que poseen lmites regionales, provinciales o locales. En cada uno de ellos, pero parcularmente en el mercado metropolitano --el ms poblado desde el punto

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de vista de la oferta y con mayor demanda estudianl-- opera una variedad de proveedores diferenciados por su trayectoria histrica, tamao, dotacin de recursos, rgimen de trabajo y calidad de su personal acadmico, reas de conocimiento cubiertas, programas ofrecidos, condiciones del segmento de mercado en que parcipan, mix de funciones que cumplen, lugar que ocupan en la escala de presgio, sus formas de gobierno y gesn y sus modalidades de nanciamiento (6.2.4.). En el caso de las universidades, las estatales, por ejemplo, se diferencian entre s segn su angedad, localizacin metropolitana o regional, su parcipacin en los recursos asignados por el estado, grado de selecvidad acadmica, nivel de desarrollo de sus programas de posgrado (especialmente de doctorado) y capacidades de invesgacin. Las universidades privadas dependientes se diferencian principalmente segn si poseen carcter confesional (universidades catlicas y, entre ellas, segn su relacin con las autoridad eclesisca) o civil (no confesional); su localizacin metropolitana o regional, grados de selecvidad acadmica, composicin social de sus estudiantes y el nivel de desarrollo de sus programas de posgrado y capacidades de invesgacin. Por lmo, las universidades privadas independientes admiten una gran variedad de formas jurdicas, misiones, tamaos, grados de selecvidad acadmica, composicin social de sus clientelas estudianles, formas de gobierno y relaciones con disntos pos de stakeholders. Tambin el nanciamiento de la educacin terciaria se caracteriza en Chile por la alta incidencia de los recursos provenientes de fuentes privadas dentro del total del gasto en el sistema (6.1.2.). En efecto, el gasto total en instuciones de educacin terciaria --medido como porcentaje del PIB-- alcanza a un 2.0%; a fuentes pblicas corresponde un 0.3% y a las fuentes privadas un 1.7%, en comparacin con un 1.0% y un 0.4%, respecvamente, en el promedio de los pases de la OECD. A su turno, la principal fuente de recursos privados es el pago de aranceles por parte de los estudiantes o sus familias (v.gr., gasto de los hogares) en todo po de instuciones, incluyendo las estatales. De hecho, se esma que stas recaudan, en promedio, un tercio de sus ingresos anuales por este concepto, igual que las universidades privadas dependientes. En el caso de las universidades privadas independientes, en tanto, los ingresos por pago de aranceles representan entre un 90% y un 100% de sus ingresos anuales. En trminos comparavos internacionales, el monto de los aranceles pagados por los estudiantes (o sus familias) en las instuciones chilenas es alto2. Efecvamente, de acuerdo a la informacin disponible, los estudiantes universitarios chilenos matriculados en programas de Nivel 5A pagan en las universidades estatales un arancel que en promedio alcanza a USD (paridad de poder de compra - PPC) 3.485 y a USD (PPC) 3.822 en el caso de las universidades privadas dependientes e independientes. Comparados estos valores con aquellos pagados en los pases miembros de la OECD y en otros pases en desarrollo para los cuales existe informacin equivalente3, ellos representan --en el caso chileno-- uno de los ms altos en relacin al ingreso por habitante de los respecvos pases. Con todo, el pago de aranceles nanciado por los estudiantes es apoyado por un amplio esquema de crditos y becas (de arancel), esquema que favorece especialmente a los alumnos de menores recursos matriculados en universidades estatales y privadas dependientes. Recientemente se ha creado, en paralelo, un esquema de crdito estudianl con garana del estado que benecia tambin a los alumnos matriculados en instuciones privadas independientes.

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Dentro de un mercado en connua expansin (la matrcula terciaria aument en Chile de 249 mil alumnos en 1990 a 753 mil en 2007), estos esquemas de apoyo han permido el acceso de jvenes de diferentes grupos socio-econmicos a la educacin terciaria. Al mismo empo el ndice 20/20 de desigualdad --el cual mide las veces que la tasa de parcipacin de los estudiantes provenientes del quinl de mayores ingresos supera a aquella de los estudiantes provenientes del quinl de menores ingresos-- se ha reducido prccamente a la mitad durante el mismo perodo. En relacin a los recursos de origen pblico asignados a las instuciones de educacin terciaria por va del presupuesto nacional para educacin, sin considerar los fondos desnados a acvidades de I+D+i, en el ao 2007 el mayor porcentaje (43%) se desn a crditos y becas que benecian, en especial, a los alumnos de menores ingresos de las universidades estatales y privadas dependientes. Un 40% adicional corresponde al aporte scal directo (AFD) que reciben anualmente las universidades estatales y privadas dependientes, de acuerdo a un patrn de distribucin histrica, exceptuando un 5% de este aporte que se asigna anualmente en relacin al comportamiento de estas universidades en una serie de indicadores de desempeo. A estos componentes principales se agrega un 9% canalizado a travs de un Fondo de Desarrollo Instucional (FDI) y del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Superior (Mecesup), recursos que se distribuyen compevamente entre las universidades estatales y privadas dependientes. Enseguida, un 6% del presupuesto para la educacin terciaria se distribuye bajo la forma de un aporte scal indirecto (AFI), el cual benecia a todo po de instuciones segn el nmero de alumnos de entre los 27.500 mejores puntajes en la Prueba de Seleccin Universitaria (PSU) que cada una logra matricular anualmente en sus cursos de primer ao. Por lmo, un 2% de la contribucin pblica beneci el ao 2007 directamente a la Universidad de Chile, la principal y ms angua universidad estatal del pas, bajo la forma de una asignacin que suele denominarse categorial, en tanto benecia a una categora especial de instuciones. A los recursos provenientes del presupuesto nacional es necesario sumar aquellos otros --preferentemente de fuentes pblicas tambin-- canalizados hacia los invesgadores y las instuciones acadmicas a travs de diversos fondos concursables para I+D+i; aquellos obtenidos a travs de contratos suscritos por las instuciones con diversos organismos pblicos; adems de aquellos de origen privado que, como se vio, representan la mayor parte del total de ingresos del sistema, provenientes en lo principal del pago de aranceles pero, adems, de donaciones lantrpicas y de la venta de servicios de conocimiento a endades del sector privado. Mediante estas polcas e instrumentos de nanciamiento el gobierno est en condiciones de inuir a distancia sobre el comportamiento de las instuciones o bien puede introducir regulaciones que inciden sobre la estructura del mercado (6.1., 2.5.2.) Por ejemplo, al otorgar crditos estudianles subsidiados y becas el gobierno ampla el nmero de consumidores; al crear incenvos especiales para estudiar en determinados programas acadmicos acta sobre la demanda y, al mismo empo, sealiza prioridades y preferencias de desarrollo a los proveedores. A medida que el centro de gravedad de coordinacin del sistema se desplaza desde la esfera polco-administrava hacia la del mercado, tambin el uso de los recursos pblico ende a orientarse crecientemente ms hacia los resultados y a indicar metas de desempeo a las instuciones.

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En el mbito de la estructura del mercado las regulaciones gubernamentales denen bsicamente los alcances y la intensidad de la competencia. La autorizacin para crear nuevas instuciones privadas, por ejemplo, trae como consecuencia un aumento de la competencia; pero la regulacin del precio de los aranceles, o de lmites geogrcos o acadmicos para la oferta de programas, ende a reducirla. Tambin las estrategias compevas que eligen las organizaciones, el precio que determinan para sus servicios y productos de conocimiento, la forma como obenen los recursos necesarios para cubrir sus costos y, ms en general, organizan su gobierno y gesn son tambin elementos que, teniendo como base la trayectoria previa de las organizaciones, al mismo empo se conguran como respuestas adaptavas frente al mercado. Puestas las instuciones en situacin de mercado, la competencia por estudiantes se convierte en el principal motor del sistema. Ella produce tres fenmenos picos. Primero, la constante expansin segmentada del mercado por la creacin de nuevas vacantes, programas y sedes; segundo, una estracacin escalonada del mercado en funcin de los niveles de selecvidad (acadmica y social) que los compedores logran sustentar en el mercado y, tercero, una diferenciacin del valor (econmico y de presgio) de los tulos profesionales emidos por las universidades para acceder al mercado laboral. Con todo, la adaptacin evoluva de las rmas con respecto a las condiciones del mercado se topa, en el caso de las universidades, con su especial estatuto pblico / privado y, por el lado de los mercados, con su carcter estracado y de competencia posicional por alumnos, personal acadmico, recursos y presgio (2.2.). En efecto, mientras en el caso de organizaciones universitarias con nes de lucro no existe mayor dicultad para aplicar el anlisis econmico estndar, pues se trata de rmas cuyo objevo --a la manera de cualquiera otra empresa comercial-- es maximizar ulidades, en cambio, la teora econmica encuentra dicultades a la hora de denir la funcin maximizadora de las instuciones universitarias sin nes de lucro, sean pblicas o privadas. La respuesta convencional es que ellas buscaran maximizar los nes estatuidos en su misin, o bien, segn se formula en otras ocasiones, maximizar dichos nes dentro de las restricciones que impone la disciplina del mercado. Con todo, los nes de las universidades son mlples. Sean estatales o privadas, ellas dieren en el nfasis que otorgan a la calidad versus la candad, a la produccin de bienes pblicos o privados y el balance que establecen entre invesgacin y docencia. Por lo general, estos nes son diciles de idencar y medir, como ocurre con la docencia por ejemplo, cuya calidad es escasamente observable y cuyo valor puede reconocerse slo ms adelante, una vez completada la experiencia de su adquisicin. Adicionalmente, las instuciones producen una mezcla de benecios privados y sociales lo cual diculta an ms la determinacin de sus resultados y complica las decisiones gubernamentales al momento de denir qu, cunto y cmo subsidiar las diversas funciones desarrolladas por las universidades (1.3.). Tampoco la naturaleza jurdica --referida a la propiedad y gesn instucionales-- facilita una efecva discriminacin de los nes y resultados instucionales. En parcular, se constata en el caso chileno, en la prcca, una serie de rasgos compardos entre los tres pos de

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instuciones (universidades estatales, privadas dependientes y privadas independientes) que operan en el mercado nacional. Todas ellas funcionan como corporaciones dotadas de autonoma acadmica, administrava y econmica en un entorno compevo donde despliegan sus estrategias para reclutar alumnos, contratar profesores y obtener recursos y presgio. Todas especican su misin dentro de un marco normavo comn y buscan maximizar su presgio e ingresos bajo la clausula de no-distribucin de excedentes (nondistribuon constraint) que constuye la caractersca esencial de las organizaciones sin nes de lucro4. Por su parte, las universidades privadas dependientes e independientes contribuyen -- igual que las universidades estatales-- a la provisin de aquellos aspectos de la educacin terciaria usualmente considerados como bienes pblicos, en diferentes medidas segn la magnitud de los subsidios que reciben del estado y de las decisiones que adoptan para asignar parte o todo el excedente generado a la produccin de externalidades posivas para la sociedad. Asimismo, todas gesonan con grados relavamente amplios de discrecionalidad sus ingresos y los asignan entre los diversos centros de costo de acuerdo con las atribuciones y determinaciones de su gobierno corporavo. Adicionalmente, las universidades de los tres pos deciden libremente, sin interferencias de autoridad superior, su oferta de programas y vacantes; garanzan en trminos amplios la libertad de ensear e invesgar de su personal acadmico; se hallan sujetas a los mismos procedimientos de aseguramiento de la calidad y otorgan grados acadmicos y diplomas profesionales vlidos nacionalmente, incluso las universidades privadas independientes mientras dura el proceso de licenciamiento hasta el momento en que obenen su plena autonoma. Esto no signica que en un rgimen de educacin superior coordinado por el mercado la diferenciacin pblico / privado desaparezca por completo. En parcular, la relacin de recursos que los diferentes pos de universidades manenen con el estado crea asimismo una diferenciacin entre instuciones estatales y privadas por un lado y entre las instuciones privadas dependientes e independientes por el otro. Una de las peculiaridades del caso chileno radica en el hecho de que el estado nancia mediante subsidios a las universidades privadas dependientes bajo el mismo esquema que a las universidades estatales, pero sujeta a stas lmas a exigencias mayores en cuanto a la gesn de esos recursos. De cualquier forma, esta relacin de recursos (de origen pblico) determina la mayor diferencia entre las universidades chilenas, pues el hecho de obtener o no un subsidio del estado resulta en una importante ventaja compeva en el mercado a la vez que condiciona los nes y las estrategias que las instuciones pueden adoptar. Luego entonces, si bien las diferencias entre instuciones pblicas (estatales) y privadas se manenen en el plano econmico --y se expresan tambin en el plano simblico-- en la prcca las universidades se diferencian unas de otras ya no tanto categorialmente -por sus estructuras de propiedad y gesn-- sino individualizadamente por sus trayectorias histricas y tradiciones, el carcter de su misin instucional, la captacin de subsidios estatales, su capital reputacional, la calidad de sus acvidades que logran transmir al mercado, las estrategias que persiguen dentro de ste, sus niveles de selecvidad acadmica, las caracterscas socio-culturales de su cuerpo estudianl y el poder relavo de sus patrocinadores y stakeholders en la sociedad.

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Al mismo empo, la propia historia de instalacin de los mercados universitarios --esto es, el proceso polco-burocrco que lleva a su implantacin-- conere a estos mercados sus rasgos disnvos que condicionan su posterior evolucin y funcionamiento (6.2.1.). Han sido impuestos adversariamente o por medio de negociaciones? Con qu grado de legimidad cont el proceso de su implantacin? Se ha implementado gradual o aceleradamente? Y con qu alcances? Cunto ha perjudicado o favorecido a las instuciones preexistentes? Bajo qu regulaciones se han creado los mercados? En qu coyunturas de la polca nacional? El proceso de implantacin y desarrollo de una estructura de mercado en el educacin superior chilena a parr de 1981 es revelador a este respecto: muestra cmo dichas polcas varan a lo largo del empo en cuanto a sus orientaciones, objevos, intereses que persiguen, juscaciones ideolgicas y medios de ejecucin. Las Partes II y III de este estudio ofrecen un anlisis minucioso de los procesos de mercadizacin de la educacin superior chilena as como de su evolucin impulsada por polcas gubernamentales y las estrategias desplegadas por las instuciones. Por su lado, el emplazamiento del sistema chileno en el cuadrante de mayor privasmo plantea a ste desaos especcos que derivan de la necesidad de encontrar connuamente un adecuado balance entre decisiones descentralizadas y comportamientos autnomos de las instuciones, por un lado, y las intervenciones gubernamentales por el otro; entre las dinmicas compevas del mercado y los objevos de bienestar social de las polcas; entre los intereses corporavos de las universidades y las demandas de la sociedad. Como se revela a lo largo de este estudio ese balance --necesariamente cambiante e inestable del patrn de coordinacin-- es un factor crco para el desarrollo del sistema. A su vez, las causas de inestabilidad y cambio que aqu se han analizado desde diversas perspecvas para el caso del sistema chileno durante las lmas cuatro dcadas, se sitan en dos niveles diferentes. En un nivel macro, el sistema se ve afectado por cambios generados exgenamente en su patrn de coordinacin como ocurri en Chile en varias de las coyunturas examinadas: la intervencin por el Gobierno Militar de las universidades el ao 1973 (4.1.), la implantacin de un esquema de mercado para la educacin terciaria el ao 1981 (4.2.) y luego con ocasin de las nuevas polcas implementadas a parr del ao 1990 (5.1.). En cada una de estas coyunturas se alter la forma de coordinacin del sistema --esto es, el balance entre sus diversos componentes-- afectndose con ello de diferentes maneras su desempeo y resultados. Estos cambios trajeron consigo nuevas dinmicas, como la expansin o el retraimiento de la matrcula, cambios en las modalidades de nanciamiento de las instuciones o un nuevo marco normavo para la acvidad de los agentes instucionales. Esto no excluye que algunas transformaciones y nuevas dinmicas hayan tenido un carcter endgeno, como ocurri durante la reforma universitaria del ao 1967 en aspectos tales como la profesionalizacin acadmica y la democrazacin del gobierno universitario (3.1., 3.2.). Sin embargo, la principal causa de cambio en este nivel son los desplazamientos del centro de gravedad en un patrn dado de coordinacin (5.3). En efecto, cada uno de esos desplazamientos

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genera un entorno disnto dentro del cual deben desenvolverse las instuciones, obligndolas a redenir sus comportamientos y a desarrollar conductas adaptavas para ajustarse a las nuevas condiciones. Estas dinmicas adaptavas pueden alcanzar incluso a las formas de organizacin, gobierno y gesn de las instuciones, momento en el cual las dinmicas macro se conjugan y traducen en transformaciones que enen lugar en el plano micro (2.3.). Segn muestra la literatura especializada, y raca la historia reciente de las universidades, el mayor cambio que experimentan contemporneamente los sistemas de educacin terciaria proviene, precisamente, de la gradual transformacin del patrn tradicional de coordinacin, de naturaleza polco-corporava, por la inclusin de componentes de mercado (1.1.); esto es, proviene de los procesos de mercadizacin de la educacin superior y de los mayores grados de privasmo que estos procesos imponen a la economa polca de los sistemas. De all tambin que este sea uno de los principales ejes del debate actual sobre polcas pblicas en el campo de la educacin superior. Valga aqu un excursus. En Amrica Lana, y tambin en Chile, estos procesos se experimentan con parcular intensidad y despiertan fuertes resistencias, como se indica en el texto (2.1.3.). A n de cuentas, estos procesos ponen en tensin --o amenazan, segn se juzgue sus efectos-- la asentada tradicin pblica de la universidad lanoamericana. En efecto, aquellas universidades que se crean (o reforman) despus de la Independencia nacen inspiradas en el legado espaol, slidamente imbuidas de espritu pblico, ajustadas a un diseo burocrco, idencadas con los nacientes estados-naciones y nanciadas por el erario scal. Viven as durante un largo perodo --hasta bien entrado el siglo XX la mayora de ellas-- en el mejor de los mundos posibles: gozan de elevado presgio, enen una amplsima autonoma para gobernar y resolver sus asuntos (es cierto, interrumpida y conculcada en empos de turbulencia polca, asonadas, golpes y regmenes de caudillos), reciben una generosa nanciacin del estado, frecuentemente son dotadas de poderes especiales de supervisin sobre el resto del sistema educacional, y el gobierno nacional se encarga de impedir, postergar o limitar la aparicin de compedores en el horizonte del sistema, mientras ellas aenden slo a una pequea fraccin de los jvenes en edad de cursar estudios superiores (en el promedio regional, un 2% el ao 1950). En esta tradicin no perdura rastro alguno del origen mixto pblico/privado de las universidades medievales ni del nanciamiento que stas obtenan de sus alumnos. Tampoco se recibe en Amrica Lana eco alguno del modelo universitario alemn (humboldano) -con su estrecha dependencia del gobierno y dedicacin instucionalizada a las ciencias-- que sin embargo se difunde en partes de Europa connental y luego emigra a los Estados Unidos de Amrica. Ni tampoco se adopta aqu --como podra haber ocurrido-- el paradigma de la formacin general, que en Estados Unidos se renueva bajo la forma de las artes liberales, prevaleciendo ac ms bien aquel modelo llamado a veces napolenico que concentra todas las energas en ofrecer una formacin estrechamente profesional. En lma instancia, ah reside la fuerza de la universidad republicana: en su facultad exclusiva y excluyente de otorgar tulos que habilitan para el ejercicio de las profesiones, nico camino abierto a los grupos emergentes para comparr la cima de un mundo dominado por las posiciones heredadas. En suma, lo que suele llamarse modelo lanoamericano de universidad resumen mejor sus anomalas que sus virtudes, como se har evidente con el empo. Un concepto de lo

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pblico idencado ms con el mecenazgo estatal que con la solemne lealtad (alemana) con el estado. Un nanciamiento scal que no va acompaado, como en los pases de Europa connental, con exigencias de buena conducta instucional y la obligacin de servir prioridades nacionales. Un rgimen de autonoma llevado al extremo por tanto, desacoplado de cualquiera exigencia; no hay la obligacin de informar y rendir cuentas ni existe la necesidad de someterse a una evaluacin externa. Todo esto junto con un exaltado sendo ritual de misin pblica que, sin embargo, se traduce en un limitado servicio educacional, preferentemente reservado para las clases y estamentos ilustrados o en proceso de rpida acumulacin de capital cultural. Adicionalmente, un compromiso discursivo y ceremonial con las ciencias y la invesgacin que sin embargo no se traduce, salvo excepcionalmente, en una efecva produccin de conocimiento avanzado. Con todo, y a pesar de sus visibles fallas y limitaciones, es este modelo --v.gr., el de una universidad cobijada por el estado y protegida de los vaivenes del mercado; favorecida por el mecenazgo scal a cambio de formar las lites profesionales de cada pas-- el que en su expresin ms idealizada proporciona hasta hoy el trasfondo de los debates sobre el estado actual y el futuro de la instucin universitaria en Amrica Lana. En la conciencia colecva de las universidades pblicas de la regin, dicho modelo idealizado se recuerda an, y aclama, como el ensayo ms logrado de autonoma instucional, libertad polca, compromiso crco-intelectual y vocacin pblica, todo esto favorecido por el (a veces extremamente generoso) desembolso scal y la ideologa del amor sciendi: el puro deseo de saber y aprender5. Y esta memoria, la memoria de su poca dorada --que caracteriz buena parte de la centuria pasada-- es la que reacciona y se agita frente a las condiciones de mercado en que ahora se desenvuelve la educacin superior del siglo XXI. El punto de quiebre, la lnea que separa las aguas --al menos en el terreno simblico-- pasa a ser el contraste entre esta tradicin de universidad pblica, rodeada de su poderosa memoria en tren de converrse en leyenda, y las instuciones privadas que con inusitada rapidez han poblado la escena universitaria lanoamericana durante las lmas dcadas. Sin duda una oposicin sugerente y producva, pues permite mlples conjugaciones en el plano co, cultural y polco, parendo por la idea del servicio pblico versus el inters privado; la gratuidad versus lo mercanl; el amor sciendi versus ese otro apeto (pecunie et laudis cupiditas) que una vez confes Abelardo, el de ensear exclusivamente en vistas a la recompensa y la fama; entre la tradicin y la moda; la independencia pblica y la dependencia comercial; la cultura acadmica y la empresarial; en n, el estado y el mercado. Desde luego, como ya hemos mostrado, en ninguna parte existe tan tajante y arcial divisoria de las aguas. All donde ella se plantea con mayor nidez --esto es, en el terreno de los privilegios nancieros asumidos como demarcador de lo pblico-- la realidad es que prccamente todas las universidades (pblicas) del mundo se hallan hoy distantes, o empiezan a alejarse, del punto de apoyo absoluto que alguna vez represent el mecenazgo estatal. En efecto, cada vez hay menos universidades estatales nica y completamente nanciadas por el presupuesto pblico, as como hay cada vez ms universidades que se nancian parcial o exclusivamente en el mercado (1.1., 1.3.).

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CONCLUSIN

En este punto Chile aparece como un caso de excepcional inters, dada la temprana adopcin de polcas de mercado en este sector (4.3.) y el alto grado de privasmo y avanzada fase de mercadizacin que caracterizan la economa polca de su sistema (6.1). La implementacin prcca de estas polcas as como la implantacin de especcos disposivos de mercado no obedecen sin embargo a una suerte de lgica general (del capitalismo, del neoliberalismo, de la globalizacin, etc.) sino que representan siempre especcas y disnvas constelaciones de agentes, intereses, polcas e instrumentos. Por eso mismo pueden revesrse tambin de diferentes juscaciones, expresarse en variados lenguajes ideolgicos y servir diversos objevos, como ilustran los principales episodios a lo largo de las cuales se materializa la mercadizacin de la educacin superior chilena. De all, asimismo, que estos procesos deban ser analizadas coyunturalmente como aqu se hace, poniendo atencin a los contextos especcos en que transcurren, a los actores involucrados y a las tradiciones y caracterscas de cada sistema nacional. En un nivel micro, en tanto, el balance de componentes al interior de un patrn dado de coordinacin aparece perturbado, antes que todo, por el grado de riesgo que necesitan asumir los agentes para adaptarse a las condiciones del entorno. La tercera Parte de este estudio est dedicada a examinar los rasgos disnvos de este dinamismo bajo un esquema de alto privasmo y avanzada fase de mercadizacin. A parr de los anlisis all desarrollados puede concluirse que bajo estas condiciones el riesgo bajo el cual operan los agentes proveedores --como sucede en Chile-- es mximo, al igual que es ms intenso el imperavo que enfrentan las instuciones para responder a las demandas provenientes de mlples y diferenciadas clientelas y partes interesadas. El riesgo es mximo porque las instuciones no enen asegurado su sustento por la va del subsidio o por el mero hecho de su conformidad con un orden administravo --el clsico argumento Adam Smith (1.2.2.). Por el contrario, deben comper entre s por todo po de recursos (no slo econmicos) y se hallan forzadas por eso a atender las demandas de esas clientelas y partes interesadas que, directa o indirectamente, se convierten en posibles proveedores de recursos (de todo po). Las instuciones diversican en primer lugar sus fuentes de ingresos (1.3.3.), pero deben diversicar, adems, sus fuentes de obtencin de otros pos de recursos o insumos (estudiantes de mrito, profesores de calidad e invesgadores producvos, capacidades de gesn, reputacin o presgio). Luego, si bajo el patrn tradicional de coordinacin las instuciones necesitaban preocuparse casi exclusivamente de su relacin con el gobierno (fuente principal para todo po de recursos) y de una reducida clientela de estudiantes (3.1.), ahora se hallan envueltas en una dinmica que las obliga a orientarse simultneamente hacia mlples fuentes alternavas de apoyo (insumos en sendo amplio): comunidades locales, graduados, empresas y empleadores, medios de comunicacin, gremios profesionales, sistema nanciero, agencias de publicidad, colegios de enseanza secundaria, asociaciones patronales, organismos no gubernamentales y fundaciones, municipios y gobiernos regionales, analistas del mercado, grupos de presin, agencias nacionales e internacionales de aseguramiento de la calidad, organismos mulnacionales, etc.

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Progresivamente, entonces, las universidades se ven forzadas --ms que a planicar estratgicamente su desarrollo-- a denir un modelo de negocios sustentable en el empo que incluye las estrategias para operar exitosamente en diversos mercados (2.1.2.) y frente a esa mulplicidad de diferentes clientelas y partes interesadas. Como se subraya en diferentes partes de este estudio (2.2.1, 6.1.4.), la adquisicin, mantencin y en lo posible el acrecentamiento del presgio instucional es la principal ventaja que enen los compedores. A su turno el lugar que ocupan en la escala reputacional dene, en gran medida, la intensidad y el alcance de las seales que emiten para comunicar su presgio en el mercado. En un sistema con mlples proveedores --como ocurre en el caso de la educacin terciaria chilena-- al igual que en otras industrias reputacionales con un bajo nivel de concentracin, la mayora de las instuciones situadas en la parte baja de la escala enfrentan serias dicultades para atraer la atencin de las diversas clientelas y partes interesadas. Al contrario, aquellas que ocupan los lugares ms altos aprovechan el efecto Mateo y dicilmente pueden ser amenazadas o alcanzadas por compedores ascendentes. En consecuencia estas dinmicas fuertemente compevas contribuyen por un lado a un grado cada vez mayor de diferenciacin y diversicacin del sistema en mlples dimensiones (6.4.) a la vez que introducen una jerarqua relavamente estable de posiciones, limitando el riesgo compevo para las instuciones rivales. La estracacin del mercado se torna relavamente inmune a los efectos de la competencia. Esto crea enseguida una nueva rea de rivalidad: externa esta vez al mercado pero donde se reejan las posiciones que los diferentes actores instucionales ocupan en l; cual es la pugna entre las instuciones --o diversas categoras de instuciones-- por inuir en la orientacin de las polcas e incidir en las regulaciones gubernamentales de la educacin superior. Desde el momento que se implanta en Chile un esquema de mercado para este sector, efecvamente las polcas y regulaciones pblicas pasan a formar parte de un campo de fuerzas disputado, donde diversos agentes intervienen para negociar las normas que instuyen y regulan el mercado y las condiciones de su operacin (2.5.2.). Trtese de reducir o elevar las barreras de entrada, de limitar o no la libertad para jar el monto de los aranceles, de disear de una u otra forma los esquemas de crditos estudianles, de elevar o reducir los costos de transaccin para la creacin de programas y sedes, de adoptar estas o aquellas condiciones de elegibilidad de las instuciones para comper por subsidios gubernamentales, en cada uno de estos casos el Soberano est puesto frente a una decisin que segn cul sea la alternava que escoja, eventualmente podr favorecer o perjudicar a unos u otros compedores, crear o cerrar oportunidades para acceder a fuentes de recursos (de todo po) y aumentar o disminuir el riesgo para unos u otros compedores (6.1.2.) De hecho, gran parte del debate en curso en Chile para modicar las polcas y regulaciones referidas al sistema de educacin superior (6.3.6.) pueden interpretarse en esta clave. Muestra que las relaciones de mercado son tambin, inseparablemente, relaciones de poder;

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que la competencia de presgios instucionales es, a la vez, una pugna por determinar las condiciones de la competencia y que el propio mercado, al nal, es un espacio condicionado desde dentro por las estrategias rivales de las instuciones y desde fuera por el poder que ellas poseen para negociar polcas y regulaciones que favorezcan sus intereses y expectavas. En Chile, los asuntos controverdos en ese campo de fuerzas, como se seala en el texto, son producto de la conformacin histrica del sistema y de la consiguiente estracacin del mercado universitario. Las principales disputas se refrieren, por un lado, a las condiciones de la competencia y, por el otro, a las orientaciones de valor del sistema. En un caso se lucha bsicamente por la distribucin y apropiacin de los recursos pblicos y en torno a sus modalidades e instrumentos de asignacin; en el otro, por las movaciones ideales que debieran inspirar la misin y el comportamiento de las instuciones y conducir al sistema en su conjunto. Aquellas son conendas por la sobrevivencia de las organizaciones y su status; estas, una batalla de ideas en torno al propio concepto de universidad y los ideales o valores (como equidad, calidad, pernencia, efecvidad, eciencia, nacionalismo o cosmopolismo, pluralismo, autonoma, etc.) que han de ordenar y alinear el desarrollo del sistema. Ambas dinmicas --esto es, los conictos en torno a la determinacin de las condiciones de produccin y los conflictos en torno a los fines y valores de las organizaciones y el sistema-- se entrelazan connuamente, slo que ahora en un contexto de mercado. Es decir, en un entorno donde el bien pblico de la educacin superior se halla sujeto al comportamiento corporavo de las instuciones y stas, a su vez, estn forzadas a producirlo por medio de la competencia, sin el benecio de una coordinacin superior provista por el estado, sus planes y comandos administravos. Desde el punto de vista del dominio especializado en el anlisis de los mercados universitarios (Parte I), un estudio de caso --como el chileno-- contribuye elementos adicionales a lo menos en cuatro dimensiones. En primer lugar, aporta la experiencia de un sistema nacional perifrico a aquellos que comnmente han servido de base para estos anlisis, pertenecientes a los pases ms desarrollados de Amrica del Norte, Europa, el Pacco y Asia, donde por lo dems, con excepcin de Japn y la Repblica de Corea, los procesos de mercadizacin enen tambin alcances ms limitados. En efecto, all se trata en general de la existencia de cuasi-mercados o mercados administrados y del variable uso, por parte de los gobiernos, de mecanismos de po de mercado para la asignacin de subsidios pblicos. Pero no, propiamente, de una provisin de la educacin terciaria determinada por las fuerzas de la oferta y demanda y coordinada compevamente en contextos de mercado. En segundo lugar, permite observar en detalle la implantacin y evolucin de un mercado universitario y estudiar las polcas ulizadas y sus efectos a lo largo del empo, parcularmente las dinmicas que se desarrollan en el mercado de la enseanza de primer grado y sus consecuencias en el plano de la seleccin acadmica y social de los estudiantes y sobre el valor de las credenciales. Muestra, asimismo, la necesidad de indagar con mayores antecedentes empricos la relacin que existe entre el mercado universitario y el mercado de ocupaciones profesionales, especialmente en el segmento ms bajo de aquel, donde

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operan las instuciones menos selecvas y dotadas de menor presgio, cuyos graduados ingresan tambin en los segmentos menos exigentes y ms bajamente remunerados de la acvidad profesional (6.1.5., 6.1.6.). En tercer lugar, el estudio del caso chileno pone en evidencia el peso que poseen los factores histricos --propios de cada contexto nacional-- en la conformacin y el funcionamiento de los mercados universitarios. En efecto, muestra en trminos concretos que el anlisis de estos mercados no puede separarse de su trayectoria de desarrollo y de la trayectoria del sistema, de la posicin ocupada por los agentes instucionales al momento de constuirse aquellos y, en general, de las herencias que han adquirido y la forma como las han administrado a lo largo del empo. Por tanto, el posicionamiento de las universidades en el mercado no slo es topogrco o espacial sino, adems, evoluvo y temporal. En parcular, el carcter acumulavo de los presgios instucionales aparece aqu como un elemento decisivo, en la medida que condiciona fuertemente la situacin de mercado de las universidades y su horizonte estratgico. En contraste con sistemas relavamente homogneos --como son la mayora de los sistemas nacionales de Europa occidental-- los sistemas de mayor privasmo como el chileno ende a desarrollar una plataforma instucional altamente heterognea de provisin, compuesta no solo por diferentes categoras de instuciones sino adems, dentro de ellas, por instuciones individualmente diferenciadas segn diversas orientaciones de misin, caracterscas organizacionales, modelos de negocio y estrategias compevas. Tradicionalmente el anlisis de sistemas con estas caracterscas se reduca al caso de los Estados Unidos de Amrica, con su peculiar conformacin pblico-privada, alto gasto por alumno y una economa de donaciones privadas nica en el mundo. Estudios recientes de algunos sistemas lanoamericanos (como Brasil, Chile y Colombia, por ejemplo, y del Asia, como indonesia y Filipinas) aportan por lo mismo nuevas experiencias de mercado al dominio que se especializa en su anlisis. Por lmo, en cuarto lugar, estas mismas experiencias permiten apreciar --en circunstancias nacionales que hasta ahora no formaban parte de la corriente principal de invesgacin en ese dominio-- la manera como los gobiernos ulizan sus polcas e instrumentos para echar a andar, estructurar, conducir, regular y acomodar procesos de mercadizacin dentro de sus estrategias de desarrollo nacional. En el caso de Chile, como se vio, de una implantacin ampliamente desregulada de un mercado para la educacin terciaria (4.2.) se transit luego, gradualmente, hacia un estadio caracterizado por el uso de una variedad de instrumentos de polca (de nanciamiento, fomento y apoyo, y control de calidad e informacin) mediante los cuales el gobierno busca resolver fallas de coordinacin del mercado, asimetras de informacin y el riesgo creado por los comportamientos oportunistas de las instuciones en detrimento de sus estudiantes y la sociedad. Las dicultades que presentan el diseo y la aplicacin de estas polcas --para obtener coherencia interna y entre s, proporcionar una cancha pareja (level playing eld) a los compedores, llevar a stos a informar al mercado, reducir las ventajas heredadas por algunos de ellos, solventar las funciones de bien pblico de las universidades, medir desempeos instucionales, asegurar estndares mnimos de calidad e introducir principios de equidad en la orientacin y el funcionamiento del sistema-- aparecen tambin maniestas en nuestro estudio (6.2.7.). Y pueden servir, ms all del este caso singular, para el anlisis y la fundamentacin de polcas de educacin superior en otros contextos nacionales.

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CONCLUSIN

En suma, anlisis minuciosos de las dinmicas del mercado universitario --tal como aqu se ofrece para el caso de Chile-- deben considerarse parte del esfuerzo que el campo acadmico ha puesto en movimiento para entender las fuerzas de la competencia en este mbito y, por esta va, contribuir al debate sobre las estrategias instucionales y las polcas gubernamentales necesarias para guiarlas hacia objevos de bienestar social e inters nacional. NOTAS
1 Cifras referidas al ao 2007. 2 Ver OECD (2006: 240-41). 3 Ver OECD (2008: Vol. 1, p. 184-86). 4 Se exceptan las universidades privadas independientes que de hecho operan como instuciones con nes de lucro, cuyos dueos o controladores ulizan subterfugios para apropiarse de una parte o todo el excedente, en las cuales por lo mismo dicha clausula no se aplica. 5 Sobre amor sciendi en el origen de las universidades medievales ver Regg (1992).

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* Independiente del momento en que las fuentes electrnicas citadas fueron consultadas a lo largo del desarrollo de esta tesis, todas ellas fueron vericadas durante los meses de junio y julio, 2008.

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Hoger Onderwijs in Chili: Instues, Markten en Overheidsbeleid, 1967-2007 Deze studie gee een gedetailleerde analyse van het Chileense onderwijsstelsel en van het beleid dat de Chileense overheid in de afgelopen vier decennia hee gevoerd op het gebied van het hoger onderwijs. Het onderzoek richt zich in het bijzonder op de invoering, de ontwikkeling en de kenmerken van marktwerking in het hoger onderwijs, alsook op de inhoud van het beleid dat in dit kader werd gevoerd. De benaderwijze die hierbij wordt gehanteerd is afgeleid van reeds bestaand onderzoek naar de marktwerking in het terair onderwijs (wetenschappelijk en hoger beroepsonderwijs). In de afgelopen twing jaar is het wetenschappelijk onderzoek op dit gebied sterk verbeterd, wat vooral is te danken aan de bijdrage van de universitaire instellingen aan het onderzoek op sociologisch vlak en aan het onderzoek naar het gebruik van overheidsgelden binnen deze markt. De bevindingen van deze studie zijn verwerkt in een uitgebreid overzicht van de transformae die het Chileense hoger onderwijs hee doorgemaakt vanaf het moment waarop de instuonele basis van het onderwijsstelsel werd geconsolideerd (jaren 60 van de vorige eeuw), tot aan het actuele debat dat zich vooral richt op de maatregelen die nodig zijn om het teraire onderwijsstelsel te conformeren aan doelstellingen voor het maatschappelijk welzijn. Het Chileense hoger onderwijs hee zich in bovengenoemde periode ontwikkeld binnen een kader van wisselend poliek beleid, dat in deze studie wordt bezien vanuit het perspecef van vier belangrijke gebeurtenissen. In de eerste plaats komt de universitaire hervorming van het jaar 1967 aan bod, die in gang werd gezet door de universiteiten zelf en dan vooral door de studenten. In de tweede plaats wordt gekeken naar de gouvernementele intervene in het bestuur van de universiteiten in 1973, het jaar waarin een militaire regering aan de macht kwam. Vervolgens wordt ingegaan op de invoering door deze zelfde regering van een beleid van marktwerking voor het terair onderwijs dat vanaf het jaar 1981 op grote schaal werd toegepast en, tensloe, worden de hervormingen bestudeerd van het onderwijsstelsel na het herstel van de democrae in 1990. Met betrekking tot deze vier episodes, elk met een eigen kenmerkende verhouding tussen overheid en universiteiten, wordt gekeken naar de wijze waarop de cordinae van het onderwijsstelsel is veranderd ten gevolge van de ontwikkelingen op het gebied van marktwerking, parcipae en instuonele belangen. Voor deze studie zijn een aantal onderzoeksvragen geformuleerd die onderling verband houden. Welke combinae van factoren is in iedere episode bepalend geweest voor de relae tussen onderwijs en overheid? En hoe verhouden zich met name het publieke beleid en de markt in de verschillende organisaevormen om het onderwijsstelsel te cordineren? In hoeverre is er sprake van connuteit en wat zijn de belangrijkste factoren van disconnuteit en verandering? Hoe funconeert marktwerking in het onderwijs in de prakjk, in het bijzonder in het voorbereidend onderwijs dat de meest dynamische vorm van marktwerking kent? Welke maatregelen en mechanismen passen regeringen toe om

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deze markt te reguleren? Wat voor invloed hee dit vervolgens op het funconeren van de instellingen? Wat zijn de kenmerken van de concurrene op de onderwijsmarkt? En wat zijn de gevolgen voor de onderwijsinstellingen en voor de maatschappij? In dit kader is het eveneens van belang om na te gaan hoe het Chileense onderwijssysteem funconeert in vergelijking met onderwijsstelsels in andere landen met andere regeringsvormen en (publieke) geldstromen. Het beantwoorden van deze vragen maakt het mogelijk om tot een aantal factoren te komen die verklaren hoe het Chileense stelsel zich hee ontwikkeld tot een soort van onderzoeksmodel --in de huidige situae-- voor beleid op het gebied van marktwerking in het hoger onderwijs. Een dergelijk prakjkonderzoek kan, naast een analyse van de specieke ontwikkeling van een land, bijdragen aan de verbreding van de kennis over het eect van marktwerking binnen de sector van het hoger onderwijs. Bovendien wordt op deze manier bijgedragen aan het bestaande theoresche onderzoek naar de rol van de markt in het teraire onderwijssysteem. Verscheidene auteurs en internaonale organisaes bevesgen dat Chili sinds 1980 enkele drassche onderwijshervormingen hee doorgevoerd. De meerderheid van deze studies noemt het totstandbrengen van een onderwijsmarkt en het gebruik van marktmechanismen voor de nanciering van het onderwijs als de belangrijkste kenmerken van deze hervormingen. De focus van de naonale en vergelijkende studies naar marktwerking in het hoger onderwijs ligt vooral op de rol die wordt gespeeld door de markt en het beleid dat deze markt voortbrengt, in stand houdt of juist hervormt. De onderwijshervormingen trekken de aandacht van de academische wereld en van de ontwikkelingsorganisaes, maar zij zorgen ook voor tegenstrijdige reaces en voor een controversieel en fel debat. Het probleem waarmee een groot aantal studies kampt, is terug te voeren op het feit dat veel van de onderzoekers het vraagstuk van de markt in het hoger onderwijs onder de loep nemen zonder de theorien over dit vraagstuk te kennen. Zij maken hierbij de fout een theoresch instrument --een model-- als algemene onderzoeksmethode te gebruiken. Deze benaderwijze (approach) kent op zijn minst vier zwakke punten: ten eerste is het gebruikte model niet meer dan een verzameling van enkele kenmerken van het onderwijsstelsel, over het algemeen uitgekozen op een manier waarmee het eigen kriekpunt wordt onderschreven; ten tweede wordt geen aandacht besteed aan de verschillen in context waarbinnen het beleid of de hervormingen werden uitgevoerd, noch gee het duidelijk aan welke mechanismen werden gebruikt bij de implementae van het beleid; ten derde worden de ideen en ideologien die op verschillende momenten dienden om het gevoerde beleid te rechtvaardigen niet onderzocht, en tensloe wordt bij deze methode geen gebruik gemaakt van empirisch bewijs van de bevindingen. Door het ontbreken van een theoresch kader dat de theorie onderbouwt, biedt deze approach slechts een oppervlakkig begrip van de bestudeerde fenomenen. Het concept van markten wordt op argeloze wijze toegepast, zoals het begrip voorkomt in ons dagelijks taalgebruik. Door het eect van ideologische verbandlegging, krijgt het concept op deze wijze al naar gelang de voorkeuren en denkwijzen van de persoon die ermee in aanraking komt, telkens een andere betekenis. Voor sommigen zal marktwerking in het hoger onderwijs dus het desideratum van een vrije maatschappij betekenen, een superieure vorm

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om in hoger onderwijs te voorzien, de beste manier om de kwaliteit van het onderwijs te garanderen en de ecine te verbeteren, en een mogelijkheid om een einde te maken aan bureaucrasche barrires die de creaeve en innovaeve capaciteiten van universiteiten belemmeren. Voor anderen, vertegenwoordigers van de andere zijde van het ideologisch spectrum, is marktwerking in het onderwijs niet meer dan de zoveelste uing van de expansiedri van het neoliberalisme, een gevolg van wereldwijde processen van privasering en commercialisering, een fenomeen dat areuk doet aan de kwaliteit van het terair onderwijs en leidt tot meer ongelijkheid in de toegang tot het onderwijs. Zij vrezen dat deze ontwikkelingen uiteindelijk zullen leiden tot een toenemende uitholling van het onderwijs als publiek goed en tot het verlies van academische toewijding door de opkomst van economische drijfveren. Al met al zijn de bevindingen van dit soort onderzoeken weinig meer dan een verzameling vooroordelen, die slechts in beperkte mate bijdragen aan een verklaring van de bestudeerde fenomenen. Aangezien bovengenoemde benadering geen aandacht besteedt aan de uiteenlopende lokale en naonale contexten waarbinnen de maatregelen en hervormingen worden uitgevoerd en zij evenmin nauwkeurig aangee welke mechanismen worden gebruikt voor de implementae van het beleid, is er sprake van een generaliserende benadering die als onvolledig moet worden beschouwd. In de prakjk beschikt ieder naonaal onderwijsstelsel over specieke kenmerken die het resultaat zijn van historische ontwikkelingen en gevoerde beleidsstrategien. De overheden en onderwijsinstellingen hebben ieder verschillende doelen nagestreefd, waarbij men gebruik hee gemaakt van instrumenten met uiteenlopende werkwijzen en resultaten. Hetzelfde geldt voor studies naar de opkomst en ontwikkeling van marktwerking in het hoger onderwijs; naar de invloed van beleid op de organisae en regulering van de markt in de onderwijssector; of studies naar de manier waarop de instellingen reageren op veranderingen in hun omgeving. Bij deze onderzoeken is het eveneens van belang om tot in detail te weten welke besluiten de verschillende actoren nemen, wat hun interace te weeg brengt en wat voor gevolgen deze besluiten hebben voor het systeem en voor de maatschappij in het algemeen. Minueus moet worden nagegaan welke specieke kenmerken er gelden voor een land, omdat deze van invloed zijn op de onderzochte fenomenen. Bovendien gaat de genoemde benadering voorbij aan de ideologien die de betrokken actoren aanvoeren om het beleid en hun keuze voor bepaalde instrumenten te rechtvaardigen. Een dergelijke benadering lijkt zich dan ook te beperken tot een analyse van de concrete werking van het systeem. Idealiter zouden deze studies, naast de funconele aspecten, ook de zingeving (doeleinden) en ideologische orintae van het onderwijsstelsel moeten bestuderen, evenals de wijze waarop de universiteiten met elkaar concurreren in hun streven naar status en naar symbolisch en economisch aanzien. Deze concurrenestrijd om presge en macht dient bij het onderzoek naar de marktwerking te worden betrokken. Tevens dient het onderzoek aandacht te besteden aan de ideen en ideologien die de betrokken actoren --regeringen, onderwijsinstellingen, academici, studenten en de diverse stakeholders van het systeem-- zien als onderdeel van hun identeit en die zij noemen ter legimae van de gekozen strategien.

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Tensloe wordt bij deze benaderwijze evenmin gebruik gemaakt van empirisch bewijs voor de resultaten van het beleid of voor het funconeren van het teraire onderwijsstelsel, waardoor geen inzicht wordt geboden in het werkelijke eect van de marktwerking of van de intervenes van overheidswege. Daarmee wordt de beoordeling en de vergelijking van de resultaten die zijn behaald onder uiteenlopende vormen van cordinae en organisae van universiteiten of met behulp van verschillende beleidsmechanismen, bemoeilijkt. In tegenstelling tot de onvolkomenheden van bovenstaande benadering, analyseert deze studie op uitvoerige wijze de opkomst en ontwikkeling van de marktwerking in het Chileense hoger onderwijs. Bovendien bestaat in het onderzoek aandacht voor de uiteenlopende en soms zelfs tegenstrijdige maatregelen die zijn genomen om de marktwerking te instuonaliseren en te reguleren, de gevolgen ervan voor de ontwikkeling van het onderwijsstelsel, en de impact die het beleid hee gehad op de maatschappij in het algemeen. Zo beslaat het eerste deel van dit proefschri een theoresch kader dat de bestaande literatuur over marktwerkingprocessen (markezaon) in het onderwijs behandelt. Vervolgens wordt in het tweede en derde deel van de studie een analyse gemaakt van het beleid dat in de loop der jaren is gevoerd om de marktwerking in het hoger onderwijs vorm te geven en te reguleren, en wordt gekeken naar empirisch bewijs van de veranderingen die het Chileense onderwijsstelsel in de afgelopen vijf decennia hee ondergaan. Het tweede deel van de studie gee een analyse van het onderwijsstelsel en het gevoerde beleid tot aan het moment dat, onder een autoritair-militair regime, een model van marktwerking werd opgelegd en de wijze waarop de implementae van dit model plaatsvond. Het derde deel behandelt dan vervolgens de periode na 1990, dat wil zeggen, onder democrasche omstandigheden. In dit deel wordt tevens vergelijkend onderzoek gedaan naar nancile beleidsvoering om het nancile beleid in uiteenlopende teraire onderwijsstelsels tegen elkaar af te zeen om zo de specieke kenmerken van het Chileense stelsel te kunnen aantonen. Zoals hierboven aangegeven bestaat het theoresch kader van deze studie uit een soort samenvaende beschrijving van het contemporaine onderzoek naar marktwerking in het hoger onderwijs. Uit de vele beschikbare studies kan men vaststellen dat in de afgelopen twee decennia een academisch onderzoeksveld is opgekomen dat zich wijdt aan dit vraagstuk. In het theoresch kader worden een aantal stromingen onderscheiden die deel uit maken van dit onderzoeksveld en enkele van deze stromingen zullen vervolgens worden gebruikt voor de analyse van het Chileense stelsel. Om te beginnen komt de theorie aan bod die de basis vormt van het debat. De stelling van Adam Smith dat het hoger onderwijs van invloed is op de vorming van het menselijk kapitaal, neemt hierbij een centrale plaats in, samen met een economische analyse van het funconeren van de universiteiten. Aan de hand van deze twee themas wordt de contemporaine wetenschappelijke literatuur in het theoresch kader verwerkt, waarbij drie grote onderzoeksterreinen aan bod komen. In de eerste plaats het terrein van de macro-economische analyse van de universitaire markt, zowel met betrekking tot de resultaten die worden geboekt (maatschappelijke en individuele opbrengsten) als met de nanciering van vraag (studenten) en aanbod (onderwijsinstellingen). In de tweede plaats

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het onderzoeksterrein dat zich richt op het fenomeen van globalisering van de markt van het hoger onderwijs, waarbij wordt gekeken naar het ontstaan van de markt op mondiaal niveau; het verschijnen van nieuwe aanbieders en de opkomst van een grensoverschrijdende handel in teraire onderwijsdiensten. En tensloe het onderzoek op sociaalwetenschappelijk en economisch terrein met onder meer aandacht voor het fenomeen dat in de literatuur bekend staat als academisch kapitalisme; voor het proces van commercialisering binnen uiteenlopende naonale contexten; voor de micro-economische analyse van de markt van het hoger onderwijs en voor het onderzoek naar de invloed van de marktwerking op de universiteiten en hun bestuur. Uit de grote hoeveelheid beschikbare literatuur kan men concluderen dat de kennis over het fenomeen van marktwerking in het hoger onderwijs voortdurend toeneemt en dat hiermee --mede dankzij de vele gerelateerde stromingen-- een theoresch kader wordt geboden dat het mogelijk maakt dit fenomeen te doorgronden en te sturen. Dit nieuwe gespecialiseerde onderzoeksveld bezit een themasche structuur; het bevindt zich op het snijpunt van verscheidene disciplines of subdisciplines (voornamelijk die van de sociologie en economie toegepast op het hoger onderwijs) en benaderwijzen (vooral de organisatorische benadering, en benaderingen gericht op nancin, overheidsbeleid en publiek bestuur). Vandaar dat het bijbehorende theoresch kader onderhevig is aan een connue spanning, die niet alleen wordt veroorzaakt door het grote aantal stromingen dat het onderzoeksveld raakt, maar ook door de verscheidenheid aan theorien en wetenschappelijke methodes die deze stromingen voortbrengen. Bovendien benadert het onderzoeksveld het onderzochte thema vanuit twee verschillende uitgangspunten. Enerzijds vanuit academische belangen; anderzijds vanuit de behoee aan nieuw ontwerp en evaluae van overheidsbeleid. Vanzelfsprekend strookt het wetenschappelijk belang niet aljd met dat van de poliek, hetgeen de spanning tussen de betrokken onderzoeksstromingen nog meer vergroot. Kortom, hoewel marktwerking tot nu toe een marginaal thema was binnen het wetenschappelijk onderzoek naar aspecten van het terair onderwijs, neemt het tegenwoordig een steeds centralere posie in. Terwijl marktwerking in het onderwijs tot begin jaren zeveng slechts werd bestudeerd door een handjevol onderzoekers uit de Verenigde Staten, hee het onderzoek op dit gebied zich in het afgelopen decennium snel uitgebreid --vandaar ook de snelle groei van en verscheidenheid aan onderzoeksrichngen- waarbij het aantal studies zich in concentrische cirkels vermenigvuldigde. Dit uie zich in eerste instane in de opkomst van een tweede kring van onderzoekers aomsg uit de ontwikkelde Angelsaksische wereld (Verenigd Koninkrijk, Australi, Canada) om zich vervolgens uit te breiden naar de rest van de wereld. Zo vormden onderzoekers uit andere West-Europese landen (Nederland, Portugal, Scandinavi, Duitsland) en landen uit Zuidoost Azi met een sterk geprivaseerd hoger onderwijsstelsel (zoals Japan en de Republiek Korea) een derde onderzoeksstroming, en deze leidde vervolgens tot de totstandkoming van een vierde academische kring van onderzoekers uit zulke uiteenlopende landen als Zuid-Afrika, China, Korea, Hongkong, Nieuw-Zeeland, Polen en Chili. In het theoresche debat over marktwerking in het onderwijs wordt over het algemeen uitgegaan van de veronderstelling dat de universitaire markt door de poliek tot stand

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wordt gebracht, en dus niet het product is van een historische evolue. Dat wil zeggen, de universitaire markt zou niet zijn ontstaan door de geleidelijke ontwikkeling van het economisch spel van vraag en aanbod waarvan men de oorsprong uit het oog is verloren door de nacht van de jd, zoals Braudel de opkomst van markten in de loop van de geschiedenis posch verwoordde, maar uit concrete intervenes van overheidswege. De natuurlijke ruimte van de eerste universiteiten bestond uit een corporaeve, vakbonds- of instuonele ruimte. Later in de geschiedenis, met de vorming van naestaten, werden de universiteiten opgenomen in de publieke ruimte. De introduce van de universiteiten in de ruimte van de markt hee daarentegen pas veel later plaatsgevonden, als gevolg van polieke besluiten en door middel van bureaucrasche regelingen. De universitaire markt kent hierdoor van oudsher geen enkele vorm van spontaniteit. Integendeel, het is het product van construcef raonalisme; van instuonele en maatschappelijke planning. Deze markt opereert in een ruimte die wordt bepaald door de staat, maar de geschiedenis van de publieke instues en van de universiteiten, is veel ouder dan het bestaan van de universitaire markt, waardoor de voorwaarden voor deze markt al vr de invoering van de marktwerking waren geschapen. De markt creert niet de universitaire organisaes; hoogstens zorgt zij ervoor dat de universiteiten hun bestuur en werkwijzen herdeniren en smuleert zij de opkomst van nieuwe onderwijsinstellingen. Daarentegen zijn het de diverse actoren die acef zijn binnen deze markt die de onderwijsinstellingen vormgeven of, als het om reeds bestaande instellingen gaat, aanpassen aan de eisen van de markt. Al sinds de invoering van de marktwerking in het hoger onderwijs bestaat er hierdoor een reeks van onderwijsinstellingen (aanbieders) die het product is van een geschiedenis die vr en buiten de markt om hee plaatsgevonden. Op de recent gevormde universitaire markt concurreren dus onderwijsinstellingen met elkaar die verschillen van grooe, die geograsch wijdverspreid zijn, en die qua aanbod en kwaliteit van disciplines sterk uiteenlopen. Daarnaast hebben de diverse onderwijsinstellingen te maken met reputaes en met een hirarchische verdeling van economische en polieke macht, die eveneens hun concurreneposie benvloeden. Binnen de markt van het terair onderwijs vormt de werving van studenten de belangrijkste drijfveer. Dit brengt drie typische fenomenen voort. Ten eerste, de constante expansie in segmenten van de universitaire markt door het ontstaan van nieuwe vesgingen, studieprogrammas en funces; ten tweede, een hirarchische stracae van de markt in waarderingsniveaus van bekwaamheden (zowel academisch als maatschappelijk) waarmee de onderwijsinstellingen zich van elkaar onderscheiden, en ten derde, dierenae van de waarde (zowel economisch als qua aanzien) van de diplomas en academische tels die de universiteiten toekennen. Het beeld van een universitaire markt die wordt bepaald door de instues, kan analysch worden onderbouwd --zoals in feite de meerderheid van de onderzoekers die in dit onderzoeksveld acef zijn ook expliciet of impliciet doet-- vanuit het perspecef van het bedrijfsleven. Volgens deze economische benadering hangt het succes van een onderneming --in dit geval de universitaire instelling-- af van haar prestaes op de markt. De markt bepaalt tevens het kader waarbinnen wordt gehandeld. De structuur van de markt is weer aankelijk van het instuonele kader en van de spelregels die per land (naonale context) verschillen. Tensloe wordt het funconeren van een onderneming (de

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onderwijsinstellingen) nog onophoudelijk benvloed door het wisselende beleid en door de maatregelen die van overheidswege worden genomen. In het geval van de universitaire markt is deze onderlinge benvloeding tussen publiek beleid en de markt, tussen overheidscordinae en cordinae voortvloeiende uit concurrene en aanpassing, duidelijk aanwezig, zoals de literatuur over commercialiseringsprocessen ook aantoont. Of de overheid geleidelijk enkele aspecten van het hoger onderwijsstelsel privaseert of dat zij besluit, in een overwegend publiek stelsel, een systeem van geleide marktwerking in te voeren; of de overheid van de ene op de andere dag het besluit neemt --zoals in Chili-- om het onderwijsstelsel te commercialiseren, of dat zij daarentegen het funconeren van de organisaes binnen de markt op verjnde wijze probeert te reguleren; of de overheid de universiteiten smuleert om diensten op het gebied van hoger onderwijs te exporteren, of dat zij de binnenlandse markt openstelt voor nieuwe aanbieders van buiten de naonale grenzen, in al deze situaes opereert de overheid op het niveau waar de spelregels en het instuonele kader van het onderwijsstelsel worden vastgesteld. Liever gezegd --als de spil van alle regelgeving-- benvloedt zij direct de structuur van de markt en het funconeren van de organisaes. Over het algemeen zorgt overheidsinmenging voor een duidelijk kader waarbinnen de markt zich kan ontwikkelen. De overheid kan bijvoorbeeld bepalen aan welke voorwaarden de aanbieders moeten voldoen om legiem te kunnen parciperen in de markt of zij kan enkele basisregels opstellen die gelden voor het spel van vraag en aanbod. Hiermee biedt de overheid een aantal richtlijnen die voornamelijk van belang zijn voor parculiere instellingen en voor de toetreding van nieuwe aanbieders tot de binnenlandse markt. Tegelijkerjd dient de overheid vast te stellen over welke vrijheden de aanbieders en consumenten beschikken. Door toe te zien op de naleving van deze bepalingen zorgt zij ervoor dat vrije marktwerking wordt bevorderd. Door de toepassing van een nancieel beleid zijn regeringen in staat het funconeren van de onderwijsinstellingen direct te benvloeden. Zo kan de overheid maatregelen doorvoeren die gevolgen hebben voor de samenstelling van de markt. Door gesubsidieerde studentenkredieten of beurzen toe te kennen, kan de overheid bijvoorbeeld het aantal consumenten (studenten) uitbreiden. Ook is het mogelijk om met behulp van incenves het volgen van bepaalde academische programmas aantrekkelijker te maken, waardoor de vraag wordt benvloed en tegelijkerjd een impuls wordt gegeven aan de instellingen om het aanbod van deze programmas te vergroten. Naarmate het cordinerend centrum van het onderwijsstelsel verschui van de poliek-bestuurlijke sfeer naar de markt, is de besteding van publieke middelen in toenemende mate gericht op het genereren van resultaat en worden meetbare doelstellingen aan de onderwijsinstellingen opgelegd. De maatregelen en mechanismen die de overheid hanteert om behaalde resultaten te meten en om de mate van concurrene te bepalen, zijn van groot belang voor de samenstelling van de markt. Toestemming van de overheid voor het opzeen van nieuwe parculiere instellingen hee bijvoorbeeld tot gevolg dat de concurrene toeneemt, terwijl regulering van het aanbod aan studieprogrammas en het vaststellen van de hoogte van schoolgelden daarentegen de intensiteit van de concurrene doet afnemen.

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Daarnaast wordt in deze studie aandacht besteed aan de historische ontwikkeling van de onderwijsinstellingen, met name die aspecten die in de loop der jd zijn aangepast aan het proces van marktwerking. Zo wordt gekeken naar de mate van concentrae binnen de markt van het hoger onderwijs; de strategien die de onderwijsinstellingen voeren om te kunnen concurreren; de prijzen die zij kiezen voor hun diensten en de manier waarop zij aan middelen komen om in hun kosten te voorzien en, meer in het algemeen, wordt gekeken naar hun werkwijzen en keuze van bestuur. Al sinds het moment dat Adam Smith de basis legde voor de theorie van vraag en aanbod, botst het principe, dat uitgaat van de geleidelijke aanpassing van een onderneming aan de eisen van de markt, met de speciale parculier-publieke status van de universiteiten en met het gestraceerde karakter van de universitaire markt waarin de concurrenestrijd draait om leerlingen, academisch personeel, nancile middelen en presge. Over het algemeen is men van mening dat bij universitaire instellingen met winstoogmerk probleemloos de standaard economische analyse kan worden toegepast, aangezien het in dit geval gaat om ondernemingen die, zoals ieder ander commercieel bedrijf, maximale winst beogen. Daarentegen is het moeilijk om bij deze economische theorie te bepalen welke vorm van maximale winst wordt nagestreefd door de onderwijsinstellingen, zowel publieke als parculiere, zonder winstoogmerk. Het convenonele antwoord hierop is dat deze instellingen trachten de middelen waarover zij beschikken te maximaliseren --anders gezegd, om maximaal projt te halen uit hun middelen-- binnen de beperking die de voorwaarde van overleving binnen de markt hen oplegt. De onderwijsinstellingen verschillen wat betre de nadruk die zij leggen op kwaliteit versus kwanteit, de produce van publieke of parculiere goederen en de balans tussen onderzoek en onderwijs. Over het algemeen verkrijgen zij hun nancile middelen uit meerdere bronnen die moeilijk te achterhalen en te meten zijn en leveren zij diensten waarvan de kwaliteit niet aljd goed meetbaar is --met name het onderwijs dat op de universiteiten en scholen wordt gegeven-- en waarvan de waarde pas later kan worden vastgesteld. De onderwijsinstellingen brengen bovendien een veelvoud aan maatschappelijke en parculiere diensten voort (de opbrengsten) waardoor het voor de overheid moeilijk is om te bepalen hoeveel en welke subsidies er naar de verscheidene studieprogrammas en projecten dienen te gaan. Tegelijkerjd, zoals al eerder werd genoemd, zorgt de wijze van invoering van de universitaire markt --dat wil zeggen, het hele proces van beleidsvoering dat leidt tot de invoering van marktwerking in het hoger onderwijs-- voor een aantal specieke kenmerken die van invloed zijn op de latere ontwikkeling en funconering van de markt. Worden deze kenmerken gedwongen gecreerd of zijn zij de uitkomst van onderhandelingen met meerdere parjen? In hoeverre kan het implementaeproces rekenen op maatschappelijke steun? Wordt de marktwerking geleidelijk ingevoerd of in n keer? En met welke resultaten? Wat zijn de consequenes voor de reeds bestaande instellingen? Onder welk beleid is de markt van het hoger onderwijs tot stand gekomen? En onder welke polieke omstandigheden? Het beleid voor de invoering en ontwikkeling van de marktwerking in het hoger onderwijs dat in Chili vanaf 1981 werd uitgevoerd, is in dit opzicht een veelzeggend voorbeeld: het laat zien hoe het beleid in de loop der jd kan veranderen ten aanzien van de belangen en doelstellingen die men nastree, de ideologien die men aanvoert om de maatregelen te rechtvaardigen, en de middelen die worden gebruikt om de plannen ten uitvoer te brengen.

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Zoals deze studie aantoont, is het samenspel van onbestendige en wisselende factoren waardoor het cordinerend model van de hogere onderwijssystemen wordt bepaald, buitengewoon belangrijk om te begrijpen op welke manier deze stelsels zich hebben ontwikkeld. De oorzaken van de instabiliteit en verandering, die hier voor het Chileense onderwijsstelsel vanuit verscheidene perspeceven en over een periode van vijf decennia worden onderzocht, kunnen worden verdeeld over twee verschillende niveaus. Op macro-niveau wordt het onderwijsstelsel benvloed door veranderingen die zich buiten het stelsel om afspelen maar die desondanks gevolgen hebben voor het cordinerend model, zoals in Chili gebeurde in enkele van de onderzochte periodes: door de intervene van de militaire regering van de universiteiten in het jaar 1973; door de implementae van een model van marktwerking voor het terair onderwijs in 1981; en vanaf 1990 opnieuw naar aanleiding van het transieproces. Op elk van deze momenten werd de cordinae van het stelsel --oewel, de balans van factoren die het cordinerend model bepalen-- gewijzigd, waarmee ook het funconeren van het onderwijsstelsel werd benvloed. Deze veranderingen brachten op hun beurt nieuwe ontwikkelingen met zich mee, zoals de uitbreiding of inkrimping van het aantal inschrijvingen, aanpassingen in de nanciering van de onderwijsinstellingen, of de totstandkoming van een nieuw regelgevend kader voor de instues. Desalnieemin kan niet worden uitgesloten dat de aanzet tot een aantal van deze ontwikkelingen endogeen van aard was, zoals het geval was bij de universitaire hervorming van 1973. Verscheidene elementen van deze hervorming, zoals de academische professionalisering en de democrasering van het universitaire bestuur, werden van binnenuit genieerd. De ontwikkelingen op macro-niveau worden voornamelijk veroorzaakt door verschuivingen binnen de bestaande machtsverhoudingen. Dit zorgt voor een herindeling van de ruimte waarin de onderwijsinstellingen acef zijn, waardoor zij --om hun voortbestaan te garanderen-- zich gedwongen zien om zich aan te passen aan de nieuwe omstandigheden. Deze aanpassingen kunnen soms zo ver gaan dat zelfs het bestuur en de wijze van organisae van de onderwijsinstellingen worden gewijzigd. Op dat moment ziet men dat de ontwikkelingen op macro-niveau samenkomen en zich vertalen in veranderingen op kleinere schaal: op micro-niveau. Zoals de wetenschappelijke literatuur over het onderwerp aantoont (en zoals deze analyse van het Chileense onderwijsstelsel ook bevesgt), hee de grootste verandering die de teraire onderwijsstelsels momenteel doormaken, te maken met de geleidelijke hervorming van het tradionele patroon van cordinae (van poliek-corporaeve aard) door de gevolgen van marktwerking. Deze transformae wordt vooral veroorzaakt door de commercialisering van het hoger onderwijs en door de toenemende graad van privasering van de publieke voorzieningen die dit tot gevolg hee. Op dit punt kan Chili als een interessante testcase worden beschouwd, gezien het feit dat de Chileense regering als n van de eerste het iniaef nam voor marktwerking in het hoger onderwijs, en vanwege de hoge mate van commercialisering en privasering van het onderwijsstelsel. De implementae van het beleid gaat, evenals de invoering van bepaalde marktmechanismen, in de prakjk anders dan de theorie (van het kapitalisme, het

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neoliberalisme, globaliseringstheorieen etc.) veronderstelt. In plaats van door ideologien te worden geleid, wordt zij bepaald door concrete factoren, zoals reeds bestaande maatregelen en beleidsmechanismen, en door de belangen van de actoren die deel uitmaken van het systeem. Hierdoor kan de implementae van het beleid plaatsvinden onder uiteenlopende ideologien en met verschillende doelstellingen, wat de bestudering van de diverse perioden van commercialisering van het Chileense hoger onderwijsstelsel ook laat zien. Het is daarom van belang om deze processen conjunctureel (per periode) te analyseren, en aandacht te besteden aan de specieke omstandigheden waaronder zij plaatsvonden, evenals aan de betrokken actoren en aan de (tradionele) kenmerken van het naonale onderwijsstelsel. Op micro-niveau ziet men dat de balans van factoren die het cordinerend model in evenwicht houden, wordt verstoord door het risico dat de instellingen moeten nemen om zich aan te passen aan de veranderende omstandigheden in hun omgeving. Het derde deel van deze studie is gericht op het onderzoeken van de disnceve kenmerken van dit fenomeen in een onderwijsstelsel dat een hoge graad van privasering kent en zich in een vergevorderd stadium van commercialisering bevindt. Uit het onderzoek kan men concluderen dat het risico en de onzekerheid waaronder de onderwijsinstellingen in Chili moeten opereren, maximaal is, maar tegelijkerjd blijkt dat de drang om te kunnen voldoen aan de vraag van de vele afnemers en belanghebbenden sterker is. Het risico is zo groot omdat de onderwijsinstellingen geen nancile zekerheid hebben van overheidsgelden en subsidies en hun voortbestaan niet langer wordt gegarandeerd door de overheid --het klassieke argument van Adam Smith. Zij moeten daarentegen de concurrene aangaan met andere onderwijsinstellingen om aan hulpmiddelen te komen, waardoor zij min of meer gedwongen worden te voldoen aan de eisen van afnemers en aandeelhouders die, direct of indirect voor inkomsten kunnen zorgen (investeringen). In de eerste plaats zullen de onderwijsinstellingen hun inkomstenbronnen uitbreiden, maar daarnaast is het voor deze instellingen ook nodig om andere middelen te zoeken waarmee zij de concurrene het hoofd kunnen bieden, onder andere door investeringen (het aantrekken van topstudenten en van goede professoren en onderzoekers, verbetering van bestuur, reputae en presge). Onder het tradionele model van cordinae hoefden de onderwijsinstellingen zich slechts te richten op hun betrekkingen met de overheid (de belangrijkste bron van inkomsten) en met de wensen van een bescheiden groep studenten. Nu hebben zij echter te maken met de dynamiek van de markt die hen dwingt rekening te houden met de belangen van allerlei soorten afnemers, belanghebbenden en inkomstenbronnen (inkomsten in de breedste zin van het woord): jongeren en volwassenen die massaal toegang zoeken tot het hoger onderwijs, lokale gemeenschappen, academici, ondernemingen en werknemers, media, vakbonden, nancile instellingen, communicaebureaus, middelbare scholen, werkgeversorganisaes, fondsen en non-gouvernementele organisaes, gemeentes en regionale overheden, marktanalisten en onderzoeksbureaus, pressiegroepen, naonale en internaonale onderwijsraden die de kwaliteit van het onderwijs controleren, mulnaonals, etc.

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SAMENVATTING

De universiteiten zien zich dus in toenemende mate genoodzaakt om --meer dan alleen een ontwikkelingsplan-- een goed onderbouwd businessplan samen te stellen waarin aandacht wordt besteed aan de te voeren strategie om succesvol te concurreren op diverse markten en om tegemoet te komen aan de wensen van afnemers en belanghebbende actoren. Zoals al eerder werd genoemd, vormt het presge van de onderwijsinstellingen de belangrijkste troef in de concurrenestrijd. Het aanzien dat de universiteiten genieten, bepaalt in grote mate of de signalen die zij uitzenden om hun kwaliteiten en studieaanbod op de universitaire markt kenbaar te maken, ook daadwerkelijk eect hebben. In een onderwijsstelsel waarin een grote groep aanbieders acef is --zoals in het geval van het Chileense hoger onderwijs-- ondervindt de meerderheid van de onderwijsinstellingen die behoren tot een lage rang van aanzien --net als bij andere economische sectoren met een beperkte mate van marktconcentrae en waar aanzien een belangrijke rol speelt-- ernsge problemen bij het aantrekken van investeerders en studenten. Daarentegen proteren de aanbieders die zich bovenaan de rangschikking bevinden en veel aanzien genieten, juist van het Mateo eect, waardoor hun posie nauwelijks nog bedreigd kan worden door nieuwe concurrenten. Als gevolg draagt de concurrenestrijd tussen universiteiten dus bij aan de steeds verdergaande dierenae en spreiding van het onderwijsstelsel en wordt een hirarchie van macht en aanzien gecreerd die de eerlijke concurrene tussen de rivaliserende instellingen belemmert. Op den duur zal de markt zelfs min of meer immuun worden voor de eecten van concurrene. Tegelijkerjd zorgt het voor het ontstaan van een nieuwe vorm van rivaliteit: extern aan de markt dit keer, maar die wel de posies van de diverse onderwijsinstellingen op de markt weerspiegelt. Deze vorm van rivaliteit draait om de invloed die de onderwijsinstellingen weten uit te oefenen op de beleidsvoering en op de maatregelen die de overheid neemt op het gebied van het hoger onderwijs. Sinds in Chili de marktwerking in de onderwijssector werd ingevoerd, maakt het overheidsbeleid op dit gebied in toenemende mate deel uit van een soort open debat waarin de diverse instellingen parciperen en druk uitoefenen om de regulering en samenstelling van de markt te benvloeden. Of het nu gaat om de opheng of invoering van toetredingsbarrires; om het loslaten of inperken van de vrijheid omtrent de vaststelling van schoolgelden; om de totstandbrenging van programmas voor studentenkredieten; om het verhogen of verlagen van de transacekosten voor het opzeen van nieuwe studieprogrammas; of om het deniren van voorwaarden voor de onderwijsinstellingen om in aanmerking te komen voor overheidssubsidies, in elk van deze gevallen zal de publieke machthebber een afweging moeten maken tussen de verschillende belangen die meespelen, en het besluit zal aljd, voor welke ope er ook wordt gekozen, voor de ene parj verlies en voor de andere parj winst betekenen. Het gekozen beleid zal voor enkele onderwijsinstellingen de concurreneposie verbeteren, terwijl andere juist minder sterk zullen komen te staan. Hetzelfde geldt voor de toekenning van subsidies en inkomstenbronnen, voor sommige instellingen betekenen de maatregelen een uitbreiding van hun nancile hulpmiddelen, terwijl andere te maken krijgen met dalende inkomsten.

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In feite is het debat in Chili over beleidshervormingen en aanpassing van de regelgeving met betrekking tot het hoger onderwijssysteem, in belangrijke mate hierop terug te voeren. Het toont aan dat de verhoudingen binnen de markt onlosmakelijk verbonden zijn aan macht, en dat de strijd tussen onderwijsinstellingen om aanzien en posieve publiciteit ook een strijd is om de concurrenevoorwaarden te kunnen bepalen. Tensloe kan men concluderen dat de universitaire markt een ruimte is die van binnenuit wordt gestuurd door de beleidsstrategien van de onderwijsinstellingen zelf en van buitenaf door de macht waarover deze instellingen beschikken om het beleid zo te benvloeden dat de maatregelen die worden genomen, hun belangen ten goede komen.

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SUMMARY

SUMMARY
Higher Educaon in Chile: Instuons, Markets and Governmental Policies, 1967-2007 The present study is a detailed analysis of the Chilean higher educaon system and policies over the last four decades. It focuses on the creaon, development and working of higher educaon markets and policies. The approach employed is shared with other recent specialized market studies of terary educaon, a eld which has been formed academically during the last twenty years, based on the contribuons of the organizaonal sociology of universies and the analysis of the polical economy of markets. The study presents an in-depth exploraon of the transformaons experienced by Chilean higher educaon from the moment when its basic instuonal nucleus was established in the 1960s to the present policy debates over the need to align terary educaonal markets with naonal development priories and social welfare objecves. During this period, Chilean higher educaon unfolded in a changing polical environment which is represented in this study by four episodes: rst, the 1967 university reform, unleashed by the systems own instuons, principally students; second, the intervenon of universies in 1973 by the military government; third, the installaon, by the same government, of a market policy for terary educaon beginning in 1981; and last, the changes that have occurred since the recuperaon of democracy in 1990. Each of these episodes illustrates a parcular and specic form of organizing relaons between the state and the higher educaon system; these are analysed from the point of view of how the systems coordinaon was structured with the shiing parcipaon of government policies, instuonal interests and market forces. The quesons that guide this study are many and interrelated. What combinaons of these elements (i.e., policies, markets and instuons) dene the systems relaon to the state at each of the crical junctures? In parcular, what role did public policy play and what was the role of the market under these dierent forms of organizing the systems coordinaon? Does connuity exist between these episodes? What are the principal disconnuies and changes? How, in pracce, do higher educaon markets funcon and in parcular, the most dynamic, the undergraduate market? What policies and what instruments do governments use to regulate these markets? And what eects do they produce on instuonal behaviour? And associated with these quesons, what are the compeve characteriscs of these markets and what are the results for higher educaon instuons and society? How does Chilean higher educaon performance compare with that of other polical economy arrangements and policy orientaons for terary educaon provision? Replies to these quesons help idenfy the factors that explain the Chilean systems evoluon toward its current phase as a laboratory for the analysis and evaluaon of higher educaonal policies and markets. A naonal case study of these issues can also contribute to an expansion of knowledge about how higher educaon markets work and to an understanding of their eects that go beyond a single experience.

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Many authors and internaonal organizaons have highlighted the drasc educaon reforms pursued in Chile from 1980 onwards. Most of these studies idenfy the creaon of educaonal markets and the use of market type mechanisms to nance educaon as the principal features of these reforms. In the case of higher educaon the primary focus has been on the role played by markets and on the policies which create, maintain, and transform them. As well as aracng the aenon of the academic community and internaonal development agencies these reforms provoked strong, divergent, reacons and intense controversy. A drawback with many of these studies is that they approach the market debate in higher educaon without taking into account the theorecal assumpons for a specialized market analysis of terary educaon, conferring instead on the Chilean case the status of a theorecal model. This approach has at least four weaknesses: rst, this so called model is oen presented as lile more than an aggregaon of arbitrarily selected system features, usually chosen to cricize or praise; second, it pays lile aenon to the specic contextual factors within which the policies are applied and does not idenfy with sucient precision the instruments used in each case for their implementaon; third, it avoids an examinaon of the changing ideas and/ or ideologies that have been used at dierent mes to jusfy higher educaon policies, and fourth, it appears to be uninterested in empirical evidence about policy outcomes and impact. Without a theorecal framework to sustain this approach the resulng analyses oen seem supercial. The concept of markets is used naively reecng the commonsense of dierent agents as expressed in everyday language. It follows that as result of ideological anies, these analyses are oen lile more than a series of arbitrary dichotomies which are then used according to the authors preferences. For some, a market based higher educaon system appears, without discussion, to be prerequisite for a free society; a beer way to organize the provision of terary learning; the best way of guaranteeing its quality; of increasing its eciency and discarding the polical-bureaucrac barriers that suocate university creavity and innovave capacity. For others it is the opposite markets are lile more that the imposion of neo-liberalism on a global scale; with privazaon and commercializaon destroying the terary sectors educaonal quality and creang major inequalies of access; and this, in turn, leads to a progressive erosion of the public good and the substuon of academic for commercial values. In summary, this type of analysis oers lile more than a series of biases with lile capacity to explain the issues raised by this study. By paying lile aenon to the local and naonal environment where the policies and reforms are applied, and failing to carefully idenfy the instruments used to implement policy, this approach leads to a decontextualized analysis unable to reect the specic nature of the phenomena under scruny. For in pracce each naonal terary educaon system possesses its own characteriscs as a result of a parcular historical evoluon, policy frame and the instuons strategies that drive its development. Over me, these policies and strategies follow diverse objecves and use dierent instruments with modalies of operaon that should be approached with parcular aenon. Moreover it is vital to know in detail the decisions adopted by the diverse agents to understand the emergence and evoluon of terary educaon markets and the role that policies play in their organizaon and regulaon - as well as how instuons react to these new circumstances, their interacon and the eects that they produce on the system and society. This argues for a microscopic approach to specic naonal contexts.

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SUMMARY

If the changing ideas and ideologies, which jusfy policies and the selecon of instruments, used by disnct actors are discarded then any examinaon is limited to the systems mechanisms. Such an approach cannot deal with the system features that go beyond funconal mechanisms or with key issues such as the systems direcon and sense (including its value raonality), how instuons compete for status and reputaon and promote the economic and symbolic value of their degrees and diplomas. A study of university markets must include these dimensions as well as the ideas and ideologies that movate agents governments, instuons, academic sta, students and the dierent stakeholders in the system. For these beliefs and movaons form part of their social identy and help legimize their strategies and demands. Last, being unconcerned with the empirical evidence about policy outcomes and the result of terary educaon processes, this commonly used approach inhibits understanding about market performance, instuonal behaviour and government intervenons. Further it becomes dicult to assess eects and evaluate comparave results obtained under dierently coordinated systems, university organizaons and combinaon of public policy instruments. This study aempts to compensate for these weaknesses by examining in detail the origin and development of Chilean higher educaon markets; in parcular the whole range of diverse at mes contradictory policies employed to instuonalize and regulate these markets and their eects on the systems evoluon and social impact. With this purpose, the rst Part sets out a disncve conceptual framework based on a systemac review of the specialized literature about markets and markezaon processes in higher educaon. The following two Parts analyze the main policies that were used in Chile to establish and regulate terary educaon markets and their evoluon; and to examine and interpret the empirical evidence about the changes brought about by these policies over the last four decades. In parcular, the second Part analyses the system and policies to the point at which under the condions of a military-authoritarian regime a market structure was imposed on Chiles terary educaon and the methods used for its imposion. In turn, the third Part reviews the systems evoluon and policies since 1990; that is, the period of democracy and the way that policies --under these new polical condions-- have aected the relaonship between the State and higher educaon instuons. Where appropriate a comparave polical economy approach is used to beer understand the characteriscs of dierent terary educaon systems while at the same me drawing aenon to the disncve features of the Chilean system. As noted, the conceptual framework for this study is based on a systemac revision a state of the art of contemporary research on markets in higher educaon. In pracce, it is argued that during the last two decades a solid academic eld has grown up to examine this queson. Part one reviews the dierent research lines that make up this eld, some of which are used later in the analysis of the Chilean system. It begins with an examinaon of key texts; these are organized around Adam Smiths contribuon, rst in understanding the role that higher educaon plays in the creaon of advanced human capital and second, about the economic analysis of university behaviour. These two topics are used in the revision of the contemporary literature to examine three dierent research areas: rst, the

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macroeconomic analysis of university markets both in terms of results (individual and social benets) and the funding of both demand (students) and supply (instuons). Second, the studies about globalizaon of higher educaon, including the emergence of a global market and the appearance of new providers and cross-boundary higher educaonal services. Last, the sociology of organizaons and polical economy approaches including the theory of academic capitalism, markezaon processes in dierent naonal environments, the microeconomic analysis of higher educaon and the eects that markets produce on higher educaon instuons, their government and management. This review shows that today there is a growing and numerically important research output which deals with higher educaon markets and which provides through dierent, interconnected, research lines a powerful conceptual apparatus for the understanding of higher educaon issues and policy acon in this domain. If this new specialized eld has a themac structure then it is to be located at the intersecon between various disciplines and sub-disciplines (parcularly economics and sociology applied to higher educaon), together with various other approaches (principally those of organizaonal analysis, polical economy and policy, and public administraon). This conceptual structure is in connuous and producve tension, not only because of the diversity of research lines that underpin it, but because of the dierent perspecves contained within it, each one with its own theorecal language and methods. In addion, this eld approaches its object i.e., higher educaon marketsfrom two perspecves; academic interests (disciplines, approaches) and from that of policy design, implementaon and evaluaon. As must be expected, the academic perspecve does not always coincide with policy interests and this, in turn, generates yet another set of tensions in this eld. In summary, from having occupied a relavely marginal posion in the eld of higher educaon studies, market issues are becoming ever more central. Unl the 1970s, they were conned to a reduced circle of researchers in the United States; now the eld has mulplied with research expanding like concentric circles: rst to include researchers in other English speaking countries (United Kingdom, Australia and Canada), then to other Western European countries (Netherlands, Portugal, the Nordic countries, Germany), later to a third circle composed by countries in south-east Asia which have a strong private higher educaon component (Japan and Korea); and nally a fourth circle incorporang such countries as South Africa, China, Hong Kong, New Zealand, Poland and Chile. The new conceptual approach builds on the assumpon that university markets are created polically they are not the product of a long historic evoluon. They are the result of concrete intervenons by public authories. In fact, in their origin universies were associated with the medieval world of corporaons and guilds; later on with the growth of naon states, universies became part of the state structure. It is only recently that these instuons have been forced to enter the market as the result of polical decisions taken by a growing number of naonal governments. University markets are therefore not spontaneous but rather a product of construcve raonalism, a work of instuonal social engineering. While they operate within a corporate context, dened by the state, these markets remain entwined in history the history of instuons and naonal systems of terary educaon and are thus servants to these origins.

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SUMMARY

The market itself does not create university organizaons. However today they are forced to adapt to market forces which dene their behaviour and determine the condions for the growth of new instuons. From the beginning a higher educaon market has a plaorm of providers with a pre-market history instuons that were inially extraneous to the market. Hence recently formed university markets are made up of widely scaered instuons, of very dierent size, with disnct endowments, which have various degrees of instuonal solidity and coverage, possessing dierent reputaons and so very dierent capacies by which to face their compeon. Under this parcular form of market organizaon, the systems principal driver is compeon for undergraduate students, which produces three typical outcomes: rst, a connuous and segmented market expansion indicated by the creaon of new vacancies, programs and branch campuses; second, a hierarchical market stracaon that is a funcon of the selecvity levels (academic and social) that instuons wish to sustain in the market; and third, very dierent labour market values (economic and reputaonal) associated with the professional degrees or diplomas granted by dierent competors. This picture of an instuonally condioned market can be developed analycally as many researchers have done by using concepts from the industrial organizaon eld. In pracce, rm performance in this case that of higher educaon organizaons and instuons is determined by their marked behaviour, markets in turn providing the structure within which they act. The market structure is the result of the instuonal framework and rules of the game set up by governments and that apply in each naonal context. Equally important, in each of these dimensions i.e., performance, behaviour, market structure and interacons, and instuonal framework-- governments connually intervene through policies, regulaons and the allocaon of resources. In the case of university markets the interacon between public policy and compeve instuonal behaviour, between state coordinaon and coordinaon resulng from mutual adaptaon is highly evident, as the literature on markezaon shows. To illustrate with a few examples when a government privazes some part of the higher educaon supply or decides, in a predominantly public system, to create a quasi- market; or it abruptly proceeds to markeze the system as happened in Chile; or proposes increasingly sophiscated regulaons by which organizaons are to behave; or encourages universies to export higher educaon services or opens the domesc market to providers located outside naonal froners in each of these cases it alters the systems rules of the game and its instuonal framework. In other words, it directly impacts the market structure and the behaviour of organizaons, their performance and outputs. Government intervenons have the ability to constute new markets, to set up their instuonal order and the rules to which agents must comply. It can dene, for example, how suppliers can legimately parcipate in the market and the basic regulaons that they have to meet. This is parcularly important for private instuons and for the entrance of new suppliers in the naonal market. At the same me, public authories establish and then regulate the scope of (market) freedoms for both providers and consumers in such a way that these regulaons can condion market processes.

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In addion, governments are able, through funding policies and instruments, to directly inuence instuonal behaviour or introduce regulaons that aect the market structure. For example, by granng student loans and scholarships the government can expand the number of consumers or provide incenves for the expansion of specic programs, thus inuencing demand while at the same me signalling development priories and preferences to instuons. Increasingly, as the centre of gravity of a systems coordinaon moves from the polical-bureaucrac sphere to the market, so the use of public resources tends to be linked to instuonal outputs (results) and standards of behaviour. In a market regime government regulaon denes the scope and intensity of compeon. The authority to create new private instuons, for example, brings as a consequence an increase in compeon; but the seng of tuion fees by the government or establishing geographic limits on the supply of academic programs tends to reduce it. Further, issues raised in this study concern the market concentraon rao and the compeve strategies chosen by the organizaons; the prices set for their services and knowledge products; and funding (and how they obtain it) to cover their costs; and, more generally, the types of governance and instuonal management adopted, and given their past trajectories, how they congure their market responses. Above all, universies, with their public/private dimension, are a special case of Adam Smiths insights of how rms adapt to the market, and in terms of markets, their hierarchical character and the posional (status) nature of compeon for students, academic sta, resources and reputaon. Here an important dierence exists between for-prot and non prot instuons. In the case of for-prot universies there is no diculty in applying standard economic analysis by regarding them as rms that maximize prots. However economic theory nds it dicult to apply this objecve to public and/or private non-prot universies. The convenonal view is that they are aempng to maximize the objecves set out in their mission statements or the implicit goals found in their statutes, and which they seek to maximize within the constraints of market discipline. But universies are disnct in that they normally place quality above quanty; emphasize public over private goods and a balance between research and teaching. Overall they have diverse goals that are oen dicult to idenfy and measure as they supply services such as teaching undergraduates an output that cannot be easily observed and with a value that only can be esmated post hoc. Universies produce a mix of private and social benets. This makes government funding decisions dicult parcularly about how and how much to subsidize dierent university acvies. So, as noted, history in parcular the way markets have been established by the policalbureaucrac process condion their character, the terms under which they funcon and their later evoluon. Given the disncve nature of universies it is important to ask quesons about how the market originated and market regulaons developed. Have these been imposed or negoated? What level of legimacy does the process command? Has it been done quickly or slowly? And with what results? Does it show unnecessary bias toward exisng instuons? What regulaons lead to markets? And under what polical condions? In terms of answers to these quesons, the creaon and evoluon of Chilean higher educaon markets is revealing as they show how policies vary over long periods in terms of approaches, objecves, dominant interests, ideological juscaons and methods of applicaon.

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SUMMARY

This study demonstrates how higher educaon coordinaon models change connuously and are inherently unstable this is crical for understanding their evoluon. For the case of Chile, over the four decades discussed in this study, it is argued that this instability must be discussed at two levels. First, at the macro level, the coordinaon paern has been aected by exogenous change as illustrated by the episodes analyzed here; the intervenon by the military government in universies in 1973 and the applicaon of a terary educaon market scheme in 1981 and followed by the policies applied since 1990. At each case, the coordinaon system was changed that is, the balance between its many components altered aecng their behaviour and results dierently. These changes bring new dynamics to the market, such as the expansion or contracon of enrolment, modicaons to instuonal funding, or a new normave framework for parcipang instuons. This does not exclude transformaons and new dynamics which have an endogenous origin, as happened during Chiles university reform of 1967 with academic professionalizaon and the democrazaon of university governance as its main consequences. But the principal cause of change at the macro level are the shis that occur at the centre of gravity of the systems coordinaon structure or paern. In pracce, each major shi generates a disnct environment within which instuons are forced to redene their behaviour and adjust to the new condions. This adapve dynamic can encompass instuons organizaon, government and management so that the dynamics at the macro level results in micro level changes. According to the specialized literature and conrmed by Chile, the greatest changes experienced by higher educaon systems comes from the gradual transformaon of the tradional (polico-corporave) coordinaon paern and the introducon of market components; in other words, it comes from the process of markezaon of higher educaon with dierent levels of privasm which these processes impose on the polical economy of systems. On these issues, Chile is an exceponally interesng case, given its early adopon of market policies, the high level of privasm and the advanced phase of markezaon that characterizes the systems polical economy. However neither the praccal implementaon of these policies nor the embedding of specic market mechanisms follow a generalized system logic be it capitalism, neo-liberalism, globalizaon, etc. but show specic and disnct constellaons of agents, interests, policies and instruments. So one can revisit the arguments and juscaons, expressed in various ideological languages and serving dierent objecves, as episodes in Chiles higher educaon move to markezaon. It follows that each one of these episodes must be analyzed in depth, paying parcular aenon to the specic contexts in which they occur, as well as to the parcipants, the tradions and characteriscs of the naonal higher educaon system.

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Turning to the micro level, the coordinaon paern is altered, above all, by the level of risk that agents have to assume in these changing environments. The third Part of this study examines the characteriscs of systems that, like Chile, are disnguished by high privasm and advanced markezaon. From this analysis it can be concluded that the risks under which Chilean providers work can be extremely high, as is the imperave that instuons respond to demands from mulple and dierenated clienteles and stakeholders. The risks are high because instuons have neither an assurance of public nancial support nor are they rewarded for conforming to a set of bureaucrac rules. Rather instuons have to compete with one another for all types of resources (not only economic) and thus pay aenon to client demands and those of other interested pares that have the potenal, directly or indirectly, to become resource providers (with inputs of all types). Instuons rst diversify their funding base but can be penalized unless they diversify their access to non-nancial resources (e.g. best score students, qualied teachers and producve researchers, management capacity, reputaon or presge). While under a tradional coordinaon regime instuons have to be concerned with only their relaons with the government (their principal source for most resources) and with a reduced number of students, now they are involved in a dynamic that forces them to pay aenon to mulple alternave resources (inputs in the fullest sense); for example, young people and adults that massively demand access to higher educaon, local communies, graduates, rms and employees, the media, professional associaons, nancial intermediaries, public agencies, secondary schools, industry associaons, non-governmental organizaons and foundaons, regional and municipal governments, market analysts, producers of rankings, pressure groups, naonal and internaonal agencies for quality control, mulnaonal development agencies etc. Universies are thus progressively required but not by any overall or collecvely agreed strategic plan to dene a sustainable business model which includes ways by which to operate successfully in various markets and face a mulplicity of clients and stakeholders. Instuonal reputaon, as is emphasised in dierent secons of this study, becomes the principal value for higher educaon compeon dened as the place universies hold on a reputaonal hierarchy originang in large part, the intensity and scope of the signals they emit to communicate their presge to the market. In a system with mulple providers as in the case of Chilean higher educaon similar to other reputaonal industries with low market concentraon, those instuons located in the lower parts of the reputaon-scale face dicules in aracng clients and involving stakeholders. On the other hand, those that hold the highest posions seem to conrm St. Mahews dictum279 and are rarely threatened or overtaken by ascending competors. In consequence, this highly compeve market contributes to an increasing dierenaon and diversicaon of the system in mulple forms but paradoxically creates a relavely stable

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SUMMARY

hierarchy of posions, which reduces the compeve risk for the higher posioned instuons from rivals lower down the ladder. Over me it appears that the reputaonal stracaon of the market can become relavely immune from compeve upsets. This creates a new theatre of rivalry which, in contrast, is external to the market but reects the dierent posions which instuonal agents hold in the reputaonal hierarchy the struggle between instuons (or categories of instuons) to inuence public higher educaon policy direcon and regulaons. From the moment when Chile created a higher educaon market, public policies and regulaons have become a disputed area where dierent agents intervene to negoate the norms under which the market is regulated and the rules about how they operate, for example, by aempng to increase or reduce entry barriers, limit or otherwise the price of tuion fees, design student loan schemes, increase or reduce transacon costs for new programs or branch campuses, or the adopon of this or that eligibility condion for government subsidies. In each of these examples the government has choices and the alternaves might favour or prejudice some or all competor(s), create, increase or limit opportunies to access new resources (of all kinds) thus altering the risk for some but not all competors. In fact, a great part of Chiles contemporary debate about modifying higher educaon policies and regulaons can be interpreted in this sense to show that market relaons are inseparable from power relaons; that the compeon for reputaon is, at the same me, a struggle to determine compeve advantage in the higher educaon market. An analysis of higher educaon must explore these two changing and dynamic dimensions; the internal dimension that depends on the component instuons rivalry and their strategies; and the external dimension about their individual and collecve power to negoate policies and regulaons to benet their interests. In brief, this study can be described as a contribuon to a praccal understanding of higher educaon and university markets in parcular. Without a realisc understanding of how they perform and how the instuons behave, it will dicult to achieve progressive welfare goals. We can all agree that higher educaon performs a series of social funcons (beer educated and so informed cizens, the development of specialized skills, research for knowledge and innovaon) but it is somemes not appreciated that these markets funcon in dierent ways and depend on a sophiscated system of incenves which are not easily described by demand, supply and price. As the depth of market incenves is rooted in naonal history, state control and public policy choices so each higher educaon market tends to dierent. The challenge is to nd the common features of these markets and to explore them in enough detail to ensure they do not become abstracons subject to tempng but facile ideological explanaons. The core of this study is a detailed example of one higher educaon market, Chile. But this would be insucient to explain how higher educaon markets develop or to appreciate the full value of the case study and its possible lessons. Hence it is important to review the current literature (in Part one) to expand the characteriscs that make up markets; second to show that Chile over me developed specic instuonal arrangements for the working of terary educaon markets (Part two), but nonetheless shares a set of features possessed by other naonal systems which can be grouped (using specic indicators) as systems with

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high privasm (Part three). This group of countries has special relevance because of the current trend, fully described by a recent, large OECD (2008) comparave study, of other systems to move from state dened and funded higher educaon systems toward greater degrees of privasm. This process originates with governments but paradoxically reduces their direct administrave inuence and shis system coordinaon to the compeve interacons between component instuons themselves. Whereas some aspects of individual instuons market behaviour are similar to rms fund raising, building a client base, markeng and adversing it takes place, in Chile and in similar systems, within the context of highly segmented markets based on reputaon and posion similar to but more complex than brands where quality and scarcity play as great a part in the denion of the benets of higher educaon (parcularly the labour market) as does classroom learning and knowledge acquision. Under privasm, governments can no longer directly intervene in the planning and management of the system, but must now develop more complex goals (such as equal opportunies, quality assessment, links to naonal producon and global networks) which require more sophiscated policies and instruments. As the Chilean case study illustrates the shi to market coordinaon reects not only reduced direct state funding (e.g. block grants) but a move to individual support (student fees and maintenance) and compeve incenve mechanisms (e.g. instuon building, research and knowledge) among others. This process is dicult and almost always incomplete because a higher educaon market today depends on many actors, all with dierent aims within a common naonal but changing and dynamic framework. Not only is Chile a vigorous example of privasm in terary educaon but its aempt to introduce social welfare goals into policy illustrate the strengths and weaknesses of market relaons. These strengths and weaknesses are not a queson of ideology but behaviour and which is explored in this study to provide rst, a building block for future policies and social goals; and second, a realisc understanding of the higher educaon market process, without disguising that it raises as many quesons as it answers and the need for more empirical research.

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CURRICULUM VITAE
Jose Joaquin Brunner was born on December 5th, 1944 in Sanago de Chile. He completed his law studies at the Universidad Catlica de Chile (1967) and received his graduate training in sociology at Oxford University (1973-1976). He is currently Director of the Center for Comparave Educaon Policy at the Universidad Diego Portales (Sanago de Chile) where he holds the UNESCO Chair in Comparave Higher Educaon Policies. Prior to his present academic posions he was a Professor at the Universidad Adolfo Ibez and the Universidad Catlica de Chile, and Director of the Facultad Lanoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) at Sanago de Chile. He has served as a vising scholar in several Lan American academic instuons. In early 2008 he was appointed as Vising Professor by the Department of Lan American Studies (TCLA) at Leiden University where he held the Andres Bello Chair on Chilean Culture and Society. From 1990 onwards he as served in diverse public bodies. He chaired Chiles Naonal Television Council and the Chilean Higher Educaon Accreditaon Commission. From 1994 to 1998 he served as Minister Secretary General of the Chilean Government, a cabinet posion. Presently he is a member of the Internaonal Advisory Council of ANECA (the Spanish Naonal Agency for Higher Educaon Quality Evaluaon and Accreditaon) and a member of the Global Iniave for Quality Assurance Capacity (GIQAC) Steering Commiee. He has been a consultant in terary educaon policies for various internaonal agencies, amongst them the World Bank and the Organizaon for Economic Cooperaon and Development (OECD). In this capacity he has worked in dierent countries in Lan America, Eastern Europe, Central Asia and Africa. He acted as rapporteur for the recent OECD review mission on higher educaon to Mexico (2006) and was a member of the review teams for Spain (2007).