Edicin Nro 159 - Septiembre de 2012

Barrio Sol y Verde, Jos C. Paz, Provincia de Buenos Aires, enero de 2006 (Sub.coop)

Las debilidades del inter-presidencialismo

La integracin sentimental
Por Andrs Malamud*

Aunque siempre presente en el discurso oficial, la integracin latinoamericana est estancada. Una consecuencia tanto de la fuerza centrfuga de las potencias mundiales como de la endeble construccin de la identidad regional.

Usted sabe cmo se dice Comunidad Sudamericana de Naciones en ingls? El interpelado, dirigente alemn de una fundacin partidaria, acept el juego y respondi que no. El acadmico chileno se respondi entonces a s mismo: bullshit. Corra el ao 2005 y ninguno poda imaginar que, al poco tiempo, el interrogador sera designado ministro de Relaciones Exteriores de su pas y el objeto de la conversacin cambiara de nombre a Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR). El discurso pblico suele ignorar la opinin que albergan los chilenos sobre la integracin latinoamericana, pero quien los conoce sabe lo que piensan: que tienen una linda casa en un mal barrio. Y quien estudia los bloques regionales sospecha que sus motivos gozan de algn fundamento. Integracin es la palabra ms abusada en las relaciones internacionales de Amrica Latina. Cuando dos pases se reconcilian despus de un desaguisado cualquiera, nunca falta el jefe de Estado que afirme con conviccin: Se acab el conflicto, ahora es tiempo de integracin. Pero no: en una relacin, lo opuesto al conflicto es la coo peracin. De esta ltima, la integracin es nada ms (y nada menos) que un pequeo subconjunto, definido por la decisin voluntaria de tres o ms Estados de ceder parte de su soberana sea delegndola en una autoridad supranacional o compartindola con los socios en la toma de decisiones conjuntas. En otras palabras, la integracin implica la renuncia al derecho de decidir solo. Alemania o Francia, para citar dos ejemplos significativos, no pueden negociar tratados de libre comercio ni emitir dinero; esas funciones fueron delegadas a la Comisin Europea y el Banco Central Europeo respectivamente. En Amrica Latina, lo ms prximo a esta soberana transferida es la fijacin de un arancel externo comn, que destituye a los pases firmantes de la competencia para regular unilateralmente su comercio exterior. Esto ocurre, en los papeles, en el Mercosur y la Comunidad Andina. Pero en la prctica esas atribuciones siguen siendo administradas con mayor o menor arbitrariedad por dependencias del Ejecutivo, como las secretaras de Comercio Interior. As como cooperacin es lo contrario de conflicto, Guillermo Moreno es la anttesis de integracin. Soberana limitada UNASUR, a pesar de su importancia poltica, no puede ser la piedra fundamental en la construccin del bloque econmico de Amrica del Sur, [que] deber ser formado a partir de la expansin gradual del Mercosur. Quien as opina no es un economista neoliberal sino Samuel Pinheiro Guimares, el ms ferviente defensor brasileo del desarrollismo antiyanqui y de la integracin regional. Sus argumentos, que fueron presentados en la carta de renuncia como Alto Representante del Mercosur en junio de 2012, refieren que Chile, Colombia y Per adoptaron estrategias de insercin internacional incompatibles con la construccin de polticas regionales y la promocin del desarrollo. Aunque las razones que motivaron su dimisin son ideolgicas, su fundamentacin demuestra que entiende de qu se trata la integracin. Una visita guiada a Itamaraty, la cancillera brasilea, deja claro que esta lucidez no es infrecuente. La diferencia entre los diplomticos en ejercicio y Pinheiro Guimares es que, sabiendo como l que la integracin implica cesin de soberana, no la desean lo cual estn dispensados de admitir en pblico. No es que a Brasil la regin le resulte indiferente, sino que no aspira a fundirse en ella. Su poltica externa, de desarrollo y de defensa estn formuladas en trminos de EstadoNacin, y no de provincia de un Estado-Regin. El contraste con el espritu que lider la

integracin europea es maysculo, aunque con los gobiernos lindantes no existen diferencias: en Amrica de Sur, todos conciben la formacin de bloques como un mecanismo de refuerzo de la soberana nacional, y no de su dilucin. A propsito, la nocin misma de Amrica del Sur por contraposicin a Amrica Latina es un invento brasileo reciente para redefinir y controlar su rea de influencia al margen de Estados Unidos y sin Mxico. Los documentos oficiales de Brasil siempre se refieren a su regin como Sudamrica, y cuando mencionan al gigante azteca lo hacen como una potencia extra-regional al mismo nivel que Turqua o Indonesia. Por contraste, ningn pas de la Amrica antes espaola (segn la designaba Simn Bolvar) ha asumido que su regin de pertenencia termine en Panam, sino que la extienden hasta el Ro Grande. En las dcadas del 60 y 70, la integracin latinoamericana fue promovida sobre todo por tecncratas como Ral Prebisch y organismos multilaterales especializados como la CEPAL. En contraste, desde los 80 el mecanismo ms utilizado ha sido el interpresidencialismo, un tipo extremo de inter-gubernamentalismo. Imagen de marca del Mercosur, el interpresidencialismo combina una organizacin institucional nacional (la democracia presidencialista), con una estrategia de poltica externa (la diplomacia presidencial). Opera mediante la negociacin directa entre los presidentes, que, ante el raquitismo de los rganos regionales, hacen uso de sus competencias polticas e institucionales para tomar decisiones y resolver conflictos. Si bajos niveles iniciales de interdependencia asociados con una activa diplomacia presidencial permitieron al Mercosur triplicar sus flujos comerciales internos en seis aos y proyectarse internacionalmente como un actor promisorio, la posterior retraccin de la interdependencia y la ausencia de instituciones operativas frenaron la profundizacin del proceso y lo desgastaron por fatiga. El hecho de que el Mercosur siga siendo un asunto de presidentes y cancilleres demuestra que su funcionamiento no ha sido internalizado sino que se mantiene como una cuestin de poltica exterior. La reciente suspensin de Paraguay dej al descubierto a este club de presidentes: ninguna norma fue aprobada por los rganos legales del bloque, sino que bast una declaracin presidencial (que incluy a jefes de Estado de pases no pertenecientes al Mercosur) para privar de sus derechos a un miembro fundador. Aunque el inter-presidencialismo originario fue efectivo, el tardo molde un bloque institucionalmente invertebrado. Si se piensa al Mercosur como una comunidad poltica, rpidamente se descubrir que ninguno de sus poderes funciona. Ciertos roles ejecutivoceremoniales fueron delegados en dos cargos creados ad hoc, primero la Presidencia de la Comisin de Representantes Permanentes y despus el Alto Representante General. Eduardo Duhalde y Chacho lvarez ejercieron mandatos frustrantes en el primero y se alejaron lanzando fuertes crticas; tal como hizo Pinheiro Guimares, en el segundo. Por su parte, la principal caracterstica del Parlamento del Mercosur consiste en haber violado sistemticamente todas las clusulas relevantes del tratado constitutivo, tanto en lo que se refiere a la composicin como al mecanismo de eleccin de los representantes y a la organizacin interna en bloques poltico-ideolgicos en vez de por nacionalidad. Aun as, lo ms trascendente es que carece de toda competencia legislativa: es un adorno, dira elogiosamente Horkheimer. Finalmente, el Tribunal Permanente de Revisin no cumple funciones judiciales reales: adems de ser optativo y de acatamiento voluntario, o quizs por eso, sus servicios jurisdiccionales slo fueron requeridos en media docena de oportunidades

desde 2005, y la mitad de ellas fue para aclarar o reinterpretar sentencias anteriores. Si a todo esto se agrega que la mitad de las normas que requieren transposicin domstica no estn en vigor porque al menos un Estado miembro no las ha aprobado, el resultado es un bloque privado de reglas y de consecuencias. El hecho de que, aun as, muchos lo consideren como el ms exitoso bloque latinoamericano es expresivo de la situacin general. Hiperactivismo poltico sin integracin Hemos arado en el mar, murmur clebremente Simn Bolvar antes de expirar. Libertadores posteriores como Juan Pern y Hugo Chvez le dieron la razn al reclamar una segunda independencia, admitiendo que la primera haba fracasado. Qu garantas hay de que esta vez la Patria Grande triunfar? A juzgar por la retrica poltica y la frecuencia de las cumbres presidenciales, la unidad continental est al alcance de la mano. Pero si se analizan los estancados niveles de interdependencia y la acumulacin progresiva de bloques subregionales, la conclusin es menos complaciente. Los pases latinoamericanos, tanto tomados en conjunto como en sus diversos subgrupos, realizan entre s menos del 20% de su comercio internacional. Por comparacin, ese indicador es del 66% en Europa y del 50% en Amrica del Norte. La razn es que los polos gravitacionales son potencias extra-regionales: para Amrica Central, el Caribe y Mxico, la mayor parte del comercio, las inversiones, el turismo y las remesas provienen de Estados Unidos, mientras que para Amrica del Sur la atraccin de China es cada vez ms evidente e irresistible. As, las fuerzas centrfugas producidas por los gigantes mundiales contribuyen a desgarrar a Amrica Latina ms de lo que la voluntad poltica logra cohesionar. Si bien en la historia de la integracin latinoamericana siempre convivieron proyectos contrastantes (la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio y el Mercado Comn Centroamericano en los 60, la Comunidad Andina y el Mercosur en los 90), la rivalidad en ciernes entre el Mercosur ampliado y la Alianza del Pacfico es la ms equilibrada y antittica de todas. Y, dado que cada grupo incluye a uno de los dos gigantes regionales, proyectos supuestamente de sntesis como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC) slo pueden interpretarse como foros de dilogo y cooperacin, y no como mecanismos de integracin. De hecho, la CELAC no tiene tratado fundacional ni instituciones de sostn. Para colmo, su composicin exhibe notables ironas: de sus 33 miembros, 9 tienen como jefe de Estado a Isabel II, la reina de Inglaterra (basta contar: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Granada, Jamaica, Santa Luca, San Cristbal y Nieves, y San Vicente y las Granadinas). En total, ms de un cuarto de la organizacin. Teniendo en cuenta que sta tambin nuclea a los 8 miembros del ALBA, resulta que hay ms sbditos de la Corona que naciones bolivarianas. El colonialismo es invisible a los ojos. La integracin monetaria tambin avanza en la regin pero no en la direccin sugerida por proyectos emancipadores como el Sucre (Sistema Unitario de Compensacin Regional): mientras Ecuador, El Salvador y Panam tienen como moneda nacional al dlar estadounidense, otros seis miembros de la CELAC comparten el dlar del Caribe Oriental. Entretanto, Argentina y Uruguay resuelven sus cuitas en la Corte Internacional de La Haya

y no se ponen de acuerdo sobre el dragado de uno de los ros que los separa cada vez ms . Todo ello resulta una ancdota al lado de que Bolivia y Chile, ambos miembros de la UNASUR y la CELAC y asociados al Mercosur, no mantienen relaciones diplomticas desde hace 35 aos. En los ltimos tiempos se torn frecuente la exaltacin de la voluntad poltica como combustible para construir la unidad latinoamericana. Se desatienden as las enseanzas tanto de Marx como de Gramsci acerca del condicionamiento de la estructura y la correlacin de fuerzas. La integracin requiere condiciones materiales, como la complementariedad de las economas y, adems, sujetos sociales capaces de llevar adelante las transformaciones requeridas. Pero las economas latinoamericanas, si bien ya no son competitivas entre s porque el mundo post-hegemnico ofrece lugar para todos, tampoco son complementarias precisamente, porque el mundo tira para afuera ms que la regin para adentro. Y los sujetos sociales que compelan a sus pases a compartir la soberana con los vecinos tampoco estn presentes: o alguien piensa que la coalicin gobernante brasilea aceptara que la distribucin de su petrleo submarino fuera decidida en la mesa ejecutiva de la UNASUR? Y la defensa a ultranza de la soberana nacional suele ser aun ms aguerrida en los pases chicos. Sin condiciones objetivas y sin sujetos histricos, la voluntad poltica de presidentes circunstanciales poco ms puede hacer que cumbres y arengas. Pero, como proclam Chvez en una de sus ms ignoradas autocrticas, mientras los presidentes vamos de cumbre en cumbre, los pueblos de Amrica Latina van de abismo en abismo. La politizacin del regionalismo, que prescinde de tcnicos e instituciones, encontr hace poco su clmax ante el reclamo de Paraguay al Tribunal Permanente de Revisin cuestionando su suspensin del Mercosur. Lo digno de nota son los argumentos de los demandados, Argentina, Brasil y Uruguay: negando la competencia del Tribunal, alegan que la naturaleza de la decisin adoptada (la suspensin) es poltica, razn por la cual no es necesario realizar un proceso de tipo contradictorio para emitirla, no se prev rito solemne ni formalidades y, en consecuencia, se rechaza la intervencin judicial. El vergonzoso juicio poltico que destituy a Fernando Lugo, y por el cual su pas fue sancionado, tuvo al menos dos horas para la defensa, dos votaciones en el Congreso y la validacin de la Corte Suprema. El chiste brasileo de moda rezaba, sin embargo, que en Paraguay todo es falsificado, hasta el presidente. Que los lderes del Mercosur devalen el recurso al derecho aun ms que los polticos paraguayos merece un reconocimiento al esfuerzo. El futuro: crisis global y declinacin regional A mediados del siglo pasado, Pern apost su estrategia autrquica a que habra una tercera guerra mundial, por lo que convena cortar lazos con el mundo y fomentar el autoabastecimiento. Estuvo cerca, porque la guerra de Corea casi se desborda nuclearmente pero al final no ocurri. El resultado fue que Argentina qued al margen de treinta aos de crecimiento global vertiginoso. La estrategia actual de Cristina Kirchner se parece a la de entonces: si el mundo se cae encima nuestro, como afirm, lo mejor es apartarse. La cuestin es dnde se ubica la regin: all afuera con el mundo o ac adentro con nosotros? Porque una cosa es el discurso integrador y otra la prctica proteccionista.

Como consecuencia de la incorporacin de Venezuela al Mercosur, algunos presidentes se vanagloriaron de que el bloque se haba convertido en la quinta economa del mundo. Esta frase expresa una conviccin mgica en el poder de la tinta, porque los tratados no fundan economas. La misma alienacin se detecta en los discursos sobre la llamada integracin energtica, que suelen referirse a foros como IIRSA (Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana) y a proyectos como el delirante oleoducto del sur. Pero no hay tal cosa como la integracin energtica: se pueden conectar los tubos pero no se comparte el petrleo. Los pases productores venden y los consumidores compran: el 31 de julio pasado el Mercosur no se convirti en dueo del petrleo venezolano, mal que le pese al fiel Galuccio. Y sin embargo, hay quien compara a la integracin regional con la produccin petrolera: existe un pico a partir del cual los rendimientos son decrecientes y, eventualmente, se extinguirn. El mundo que viene ya no depara un escenario de bloques sino de potencias regionales. Sus reas de influencia seguirn siendo relevantes, pero ms como mercados para colocar excedentes de capital y manufacturas poco competitivas que como comunidades de soberana compartida. Seguir discurseando regionalismo, sin embargo, no es irracional: genera simpata y apoyo entre pueblos que se identifican histrica y culturalmente y, sobre todo, no tiene costos. Hacer, en cambio, es costoso, y por eso la integracin latinoamericana no se concreta. El aspecto positivo es que, al menos, no va a terminar tan mal como la europea: lo que nunca fue no puede dejar de ser. * Profesor e Investigador del Instituto de Ciencias Sociales, Universidad de Lisboa.

Le Monde diplomatique, edicin Cono Sur