REFORMA TRIBUTRIA

1. Importncia da Reforma Tributria

Est em curso um processo de crescimento sustentvel, caracterizado por um novo ciclo de crescimento econmico: mais vigoroso e equilibrado. Na base deste crescimento est um grande avano na consolidao da estabilidade macroeconmica, caracterizado por uma poltica fiscal que garante a reduo consistente da dvida pblica, pela inflao baixa e estvel e pela solidez das contas externas, resultado de um forte crescimento das exportaes e de um nvel recorde de reservas internacionais.
1. Indicadores Macroeconmicos do Brasil 2003 Crescimento do PIB (%) Inflao (IPCA) - (%) Exportaes (US$ bilhes) Saldo Comercial (US$ bilhes) Reservas Internacionais (US$ bilhes) Supervit Primrio (% do PIB) Dficit Nominal (% do PIB) Dvida Lquida do Setor Pblico (% do PIB) 1,1 9,3 73,2 24,9 49,3 3,9 (4,7) 52,4 2007 5,4 4,5 160,7 40,0 180,3 4,0 (2,3) 42,8

Mas a caracterstica mais marcante do atual momento uma poltica econmica voltada para a acelerao do crescimento e, principalmente, uma poltica de incluso social e reduo das desigualdades que est na base de todas as aes do atual governo. O desafio, neste momento, no se acomodar com os resultados obtidos, mas sim criar condies para consolidar os avanos e acelerar ainda mais o crescimento econmico e a reduo das desigualdades sociais e regionais. neste contexto que se insere o projeto de Reforma Tributria enviado ao Congresso, resultado de um amplo debate realizado ao longo do ltimo ano com Estados, Municpios, trabalhadores e empresrios, e cujo principal objetivo racionalizar nosso sistema tributrio e ampliar o potencial de crescimento do Pas. A necessidade de uma reviso geral no complexo sistema tributrio brasileiro conhecida por todos os segmentos da sociedade. A Reforma Tributria eliminar os obstculos para uma produo mais eficiente e menos custosa, reduzir a carga fiscal que incide sobre produtores e consumidores, estimular a formalizao e permitir o desenvolvimento mais equilibrado de Estados e Municpios. H vrias razes pelas quais a Reforma Tributria contribui, de forma relevante, para acelerar o potencial de crescimento do Pas:

 a simplificao e desburocratizao do sistema tributrio, reduzindo significativamente o nmero de tributos e o custo de cumprimento das obrigaes tributrias acessrias pelas empresas; o aumento da formalidade, distribuindo mais eqitativamente a carga tributria: os que hoje pagam impostos pagaro menos, e aqueles que no cumprem suas obrigaes tributrias passaro a contribuir; a eliminao das distores da estrutura tributria, diminuindo o custo dos investimentos e das exportaes; a eliminao da guerra fiscal, resultando em aumento dos investimentos e da eficincia econmica; o avano importante na poltica de desonerao, reduzindo o custo tributrio para as empresas formais, para os consumidores e ampliando a competitividade do Pas; o aperfeioamento da poltica de desenvolvimento regional, introduzindo mecanismos mais eficientes de desenvolvimento das regies mais pobres. O insucesso de tentativas anteriores de implementao de reformas no sistema tributrio nacional gerou certo ceticismo por parte de alguns segmentos da sociedade sobre a possibilidade de aprovao de uma proposta. O momento atual , contudo, mais favorvel tramitao da Reforma Tributria. A diferena mais importante que estamos hoje passando por um perodo de crescimento econmico, que tem impacto positivo sobre a arrecadao. Este ambiente reduz as resistncias Reforma e permite Unio reduzir a carga tributria e compensar eventuais prejuzos dos entes federados sem desequilibrar as contas pblicas. Por outro lado, o esgotamento da guerra fiscal como poltica de atrao de investimentos, com o aprofundamento da deteriorao do ambiente de negcios e das relaes federativas, cria um ambiente mais favorvel superao desta distoro em nosso sistema tributrio. Por fim, a implantao da Nota Fiscal Eletrnica (NF-E) e a integrao entre os fiscos, alm contribuir para uma reduo significativa da sonegao, permitem implementar mudanas tcnicas que no eram possveis em outros momentos, tais como: a tributao do ICMS preponderantemente no Estado de destino sem aumentar a evaso; a implantao de um sistema de compensao entre as empresas que resolver o problema do acmulo de crditos tributrios; o clculo preciso dos ganhos e perdas dos Estados com as mudanas decorrentes da Reforma, permitindo uma discusso racional da compensao de eventuais perdas; a calibragem mais precisa das novas alquotas dos impostos tratados na reforma, reduzindo riscos de aumento da carga.

2. Principais problemas do Sistema Tributrio

2.1 Complexidade O Brasil tem uma estrutura tributria muito complexa, com muitos tributos incidentes sobre a mesma base. O problema especialmente relevante no caso dos tributos indiretos sobre bens e servios. Enquanto a maior parte dos pases tem um ou dois tributos indiretos, o Brasil tem seis, com grande diversidade de legislaes, que esto em permanente alterao. Somente na esfera federal so quatro tributos e trs regimes tributrios diferentes. O ICMS, de competncia estadual, apresenta 27 diferentes legislaes, com enorme variedade de alquotas e critrios de apurao. No caso da tributao do lucro das empresas, h dois tributos distintos: o imposto de renda (IR) e a contribuio social sobre o lucro lquido (CSLL).
2. Tributos Indiretos sobre Bens e Servios Tributo IPI COFINS PIS CIDECombustveis ICMS Competncia Federal Federal Federal Federal Estadual Base de Incidncia Importao e produo de produtos Industrializados Importao, produo e comercializao de Misto bens e servios Importao, produo e comercializao de Misto bens e servios Importao e comercializao de petrleo e Cumulativo1 gs natural e seus derivados Circulao de mercadorias e prestao de No servios de transporte interestadual e cumulativo intermunicipal e de comunicao Prestao de servios de qualquer natureza, Cumulativo no compreendidos na base do ICMS, definidos em lei complementar Regime No cumulativo

ISS

Municipal

1/ A tributao de CIDE gera crditos na cadeia de produo de combustveis, mas no gera crditos para as empresas que consomem os combustveis, razo pela qual est se considerando a incidncia como cumulativa.

Esse modelo implica altos custos burocrticos para as empresas apurarem e pagarem seus impostos, alm de um enorme contencioso com os fiscos. No por acaso que um estudo do Banco Mundial aponta o Brasil como recordista mundial em tempo despendido pelas empresas para cumprimento das obrigaes tributrias.

2.2. Cumulatividade As incidncias cumulativas, nas quais o imposto pago em uma etapa da cadeia produtiva no gera crdito para as etapas seguintes, resultam em uma srie de distores na economia: organizao ineficiente da estrutura produtiva; aumento do custo dos investimentos e das exportaes; favorecimento s importaes. Apesar de avanos recentes, ainda h uma srie de tributos cumulativos no sistema tributrio brasileiro, tais como a Cide-combustveis e o ISS. Mesmo no caso de tributos no-cumulativos (ICMS, PIS/Cofins), parte dos bens e servios utilizados pelas empresas no geram crditos, onerando os investimentos e as exportaes. Na Tabela 3 apresenta-se uma estimativa da incidncia cumulativa ainda remanescente na economia brasileira, a qual alcana quase 2% do PIB. De fato o problema ainda maior, pois, para alguns setores e categorias de empresas, a tributao do PIS/Cofins ainda feita pelo regime cumulativo, mas no possvel calcular o impacto dessa distoro.
3. Incidncias Cumulativas Arrecadao Tributos Cumulativos ISS CIDE-Combustveis Crditos no compensados ICMS PIS/COFINS Total 15,3 7,8 Impacto* 9,9 3,9 17,0 13,0 43,8 R$ bilhes de 2006 % do PIB 0,4% 0,2% 0,7% 0,6% 1,9%

*/ Parte da incidncia do ISS e da CIDE afeta apenas consumidores finais, no sendo considerada como incidncia cumulativa.

2.3. Aumento do Custo dos Investimentos Alm da cumulatividade, o custo dos investimentos elevado devido ao longo prazo de recuperao dos crditos dos impostos pagos sobre os bens de capital. Uma empresa leva 48 meses para compensar o ICMS pago na compra de uma mquina (ao ritmo de 1/48 por ms) e 24 meses para compensar o PIS/Cofins. O custo efetivo deste diferimento depende da situao financeira da empresa. Para uma empresa lquida corresponde ao que deixa de receber por no aplicar os recursos no mercado financeiro. Para uma empresa endividada, corresponde aos juros pagos sobre o crdito que tem de tomar para financiar o longo prazo de recuperao do imposto.

A Tabela 4 apresenta algumas estimativas de como este custo financeiro pode encarecer o preo de uma mquina no caso de uma empresa lquida e duas empresas endividadas. No geral, o problema tende a ser maior para as empresas de menor porte, que so menos lquidas e pagam taxas mais elevadas no mercado financeiro.
4. Custo financeiro do diferimento (% do preo do equipamento) Custo do Capital Selic (11,25%) Capital Giro (27,9%) Conta Garantida (58,8%) Memo: Alquota do Tributo PIS/COFINS 1,0 2,0 3,3 9,25% ICMS 1,7 3,3 4,9 8,80% Total 2,6 5,3 8,2

2.4. Problemas do ICMS Um grande nmero de problemas do ICMS tem a ver com a forma de cobrana desse imposto nas operaes interestaduais. Nestas transaes, uma parte do ICMS devido ao Estado de origem da mercadoria (normalmente correspondente a uma alquota de 12%) e uma parte ao Estado de destino. Nas vendas dos Estados do Sul e Sudeste (exceto Esprito Santo) para os demais Estados, a alquota no Estado de origem de 7%. Um dos problemas que essa estrutura gera a resistncia dos Estados em ressarcir as empresas exportadoras dos crditos acumulados relativos ao ICMS, sob o argumento de que teriam de ressarcir um imposto que foi pago em outra unidade da Federao. Esse acmulo de crditos uma das maiores preocupaes dos exportadores brasileiros e, em vrios casos, tem levado o Brasil a perder investimentos para outros pases. O problema mais grave, no entanto, a guerra fiscal, atravs da qual um Estado reduz o ICMS para atrair investimentos para seu territrio. No incio, a guerra fiscal foi vista como opo dos Estados mais pobres para atrair investimentos, compensando a falta de uma poltica mais efetiva de desenvolvimento regional. Com o tempo, no entanto, os Estados mais ricos tambm passaram a praticar a guerra fiscal, a qual perdeu fora como instrumento de desenvolvimento regional e passou a gerar uma srie de distores altamente prejudiciais ao crescimento do Pas. 2.5. Guerra Fiscal Numa situao em que os Estados vm concedendo benefcios fiscais mediante negociaes caso a caso e sem qualquer coordenao, a guerra fiscal tem produzido uma verdadeira anarquia tributria, gerando uma enorme insegurana para os investidores. 6

De fato, ao fazer um investimento, uma empresa no sabe se seus concorrentes recebero benefcios que podem comprometer sua capacidade de competir e sobreviver no mercado. Essa insegurana leva os empresrios a investir menos ou ento a exigir um retorno mais alto dos investimentos, prejudicando os consumidores. Hoje a insegurana atinge at mesmo as empresas que receberam incentivos e que no sabem se conseguiro mant-los: por conta de decises judiciais reconhecendo a inconstitucionalidade dos benefcios concedidos, inclusive obrigando a cobrana retroativa dos impostos que deixaram de ser pagos; porque vrios Estados no esto aceitando o crdito de ICMS de produtos que receberam incentivos em outras unidades da Federao. Mas h outros problemas que resultam da guerra fiscal, como a concesso de benefcios que favorecem as importaes em detrimento da produo nacional. Quando uma empresa importa um produto, todo o ICMS devido ao Estado onde est a empresa, e o benefcio pode alcanar 100% do imposto, mas quando o mesmo produto comprado de outro Estado, parcela do ICMS fica no Estado de origem, e o benefcio s reduz parte do imposto. Por fim, a guerra fiscal leva ineficincia econmica e ao deslocamento improdutivo de mercadorias entre Estados. Em muitos casos principalmente em modalidades predatrias como a guerra fiscal no comrcio atacadista o benefcio depende apenas do trnsito da mercadoria pelo Estado que concede o incentivo, contribuindo para o congestionamento de nossa malha de transportes. 2.6. Tributao Excessiva da Folha de Salrios Uma das caractersticas do sistema tributrio brasileiro a elevadssima tributao da folha de salrios, que resulta no apenas da contribuio previdenciria e do FGTS, mas tambm do financiamento de programas que no tem qualquer relao com o salrio dos trabalhadores, como as aes do Sistema S e a educao bsica (financiada pela contribuio para o salrio educao). Esta elevada tributao da folha de pagamentos traz uma srie de impactos negativos para a economia brasileira: piora das condies de competitividade das empresas nacionais; estmulo informalidade; baixa cobertura da previdncia social (hoje 51% dos ocupados no Brasil no contribuem para a previdncia).

Essa situao leva a um crculo vicioso no qual a elevada tributao provoca a informalidade e, por conta da alta informalidade, a tributao exigida das empresas formais acaba sendo mais elevada.
5. Tributos incidentes sobre a folha de pagamentos (% do salrio) Mnimo Mximo Empregador Contribuio Previdenciria 20,0% Seguro de acidentes de Trabalho1 0,5% 6,0% Sistema "S"/SEBRAE 3,1% 2,5% Salrio Educao 0,2% Outros (INCRA) Total sem FGTS 26,3% 31,8% FGTS 8,0% Total com FGTS 34,3% 39,8% Empregado (contribuio previdenciria) Total 8,0% 42,3% 11,0% 50,8%

Obs. Situao correspondente vigente para uma empresa comercial ou industrial que no recolhe tributos pelo SIMPLES Nacional. 1/ Valores que vigoraro a partir de jan/2009.

3. O Projeto de Reforma Tributria - Principais Medidas Propostas

A proposta de emenda constitucional (PEC) encaminhada ao Congresso Nacional tem seis objetivos principais: 1) simplificar o sistema tanto no mbito dos tributos federais quanto do ICMS, eliminando tributos e reduzindo e desburocratizando a legislao tributria; 2) acabar com a guerra fiscal entre os Estados, com impactos positivos para o investimento e a eficincia econmica; 3) implementar medidas de desonerao tributria, principalmente nas incidncias mais prejudiciais ao desenvolvimento; 4) corrigir as distores dos tributos sobre bens e servios que prejudicam o investimento, a competitividade das empresas nacionais e o crescimento; 5) aperfeioar a poltica de desenvolvimento regional, medida que isoladamente j importante, mas que ganha destaque no contexto da reforma tributria como condio para o fim da guerra fiscal; 6) melhorar a qualidade das relaes federativas, ampliando a solidariedade fiscal entre a Unio e os entes federados, corrigindo distores e dando incio a um processo de aprimoramento do federalismo fiscal no Brasil.

3.1. Simplificao dos Tributos Federais A principal mudana proposta no mbito dos tributos federais a extino, no segundo ano aps a aprovao da Reforma, de cinco tributos e a criao de um novo imposto sobre o valor adicionado (IVA-F), mantendo neutra a arrecadao. Neste sentido, seriam extintas a Cofins, a Contribuio para o PIS, a CIDECombustveis e a Contribuio sobre folha para o Salrio Educao, cuja receita seria suprida pelo IVA-F. Adicionalmente, prope-se a extino da CSLL, que seria incorporada pelo imposto de renda das pessoas jurdicas. Ao longo das discusses, considerou-se a possibilidade de incorporar tambm o IPI ao IVA-F, mas optou-se por manter o IPI, pois isso permite simplificar e reduzir o nmero de alquotas do IVA-F. Ainda assim, a perspectiva de uma simplificao expressiva do IPI, que seria mantido apenas por suas funes regulatrias: tributao seletiva, com alquotas elevadas, de fumo e bebidas; utilizao como instrumento de poltica industrial, como o caso da Lei de Informtica; utilizao como instrumento de poltica regional, atravs da manuteno dos benefcios existentes para a Zona Franca de Manaus. 3.2. Simplificao do ICMS A principal medida de simplificao proposta no projeto de Reforma Tributria a unificao das 27 legislaes estaduais do ICMS em uma nica legislao. A mudana ser feita com a extino do atual ICMS e a criao de um Novo ICMS, que tem a mesma abrangncia em termos de mercadorias e servios do atual. No novo imposto, que continuar sendo cobrado pelos Estados, as alquotas sero nacionalmente uniformes e fixadas na seguinte seqncia: a) o Senado define quais sero as alquotas aplicveis (provavelmente 4 ou 5 alquotas); b) o Confaz prope o enquadramento dos bens e servios entre as diversas alquotas; c) o Senado aprova ou rejeita a proposta do Confaz. Com o modelo proposto estabelece-se um sistema de pesos e contrapesos entre a preocupao do Confaz com a preservao da receita e a preocupao do Senado em no aumentar a carga tributria. Adicionalmente, para evitar o nivelamento das alquotas pelo topo e o conseqente aumento da carga tributria , a proposta prev que para um nmero limitado de bens e servios definidos em lei complementar , os Estados podero fixar alquotas diferenciadas, ajustando sua receita para baixo ou para

cima. Este mecanismo permitir equacionar o problema de produtos com elevada participao nas receitas estaduais e alquotas muito diferenciadas entre os Estados, como o caso do leo diesel, cuja alquota varia de 12% a 25%. 3.3. Fim da Guerra Fiscal Um dos principais objetivos da proposta de Reforma Tributria acabar com a guerra fiscal entre os Estados, que hoje tem um impacto negativo sobre o crescimento. A forma mais segura de eliminar a guerra fiscal modificando a cobrana do ICMS nas transaes interestaduais, fazendo com que o imposto seja devido ao Estado de destino. Uma mudana imediata no sistema de transaes interestaduais no , no entanto, vivel, por pelo menos duas razes: a adoo da cobrana no destino tem forte impacto na distribuio de receitas entre os Estados, e uma transio brusca dificulta muito a montagem de um sistema confivel de compensao; a desativao imediata dos benefcios j concedidos no mbito da guerra fiscal quase impossvel de ser implementada, em funo da dificuldade de extinguir abruptamente os compromissos assumidos por diversos Estados com as empresas. Neste contexto, prope-se uma transio gradual para a tributao do ICMS no destino, reduzindo-se a alquota na origem progressivamente e completando-se o processo no oitavo ano aps a aprovao da Reforma, com a criao do Novo ICMS. O motivo de fazer a transio no atual ICMS e unificar a legislao apenas no final do processo que se o Novo ICMS fosse criado de imediato, a proposta teria de prever como os benefcios j concedidos seriam recepcionados no novo imposto, o que abriria um enorme contencioso entre os Estados, levando, no limite, a um impasse sobre a Reforma. Em decorrncia da discusso levada a cabo com os governos estaduais e da preocupao com a manuteno de alguma cobrana no Estado de origem como estmulo fiscalizao, a proposta que no Novo ICMS seja mantida uma alquota de 2% no Estado de origem nas transaes interestaduais. Esta cobrana na origem a uma alquota reduzida no suficiente para induzir a guerra fiscal, sendo absolutamente compatvel com o objetivo de acabar com a competio predatria entre os Estados.
6. Alquota do ICMS no Estado de Origem Alquota atual 2010 2011 2012 12% 11% 10% 8% 7% 6,5% 6% 5% 2013 6% 4% 2014 4% 3% 2015 2% 2% 2016 2% 2%

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Para evitar um mecanismo de sonegao muito comum hoje em dia que a permanncia no prprio Estado de uma mercadoria cuja nota fiscal foi emitida como se fosse uma operao interestadual (com alquota mais baixa) , o projeto prev a possibilidade de que o ICMS seja integralmente cobrado no Estado de origem, transferindo-se o montante arrecadado ao Estado de destino atravs de uma cmara de compensao. 3.4. Garantia de Receita Fundo de Equalizao de Receitas Para compensar os Estados por eventuais perdas de receitas decorrentes da Reforma Tributria, a proposta prev a criao de um Fundo de Equalizao de Receitas (FER). Com o FER, que ser regulamentado por lei complementar, criase a garantia de que nenhum Estado ser prejudicado pela Reforma. Prope-se que os recursos do FER sejam utilizados de forma decrescente para a compensao dos Estados pela desonerao das exportaes e de forma crescente para a equalizao dos efeitos da Reforma Tributria. O objetivo desta proposta permitir que os Estados que ganham com a mudana possam contribuir parcialmente para a compensao dos eventuais perdedores. Se a reforma contempla um prazo de transio para a progressiva desativao dos benefcios j concedidos na guerra fiscal, h uma preocupao em impedir que novos incentivos venham a ser concedidos irregularmente. Para alcanar este objetivo, prope-se a suspenso das transferncias do Fundo de Participao dos Estados (FPE), do FER e dos recursos da poltica de desenvolvimento regional aos Estados que concederem novos benefcios em desacordo com as normas constitucionais. 3.5. Desonerao a) Desonerao da Folha Salarial A principal medida de desonerao proposta a reduo de 20% para 14% da contribuio dos empregadores para a previdncia, a qual seria implementada ao ritmo de um ponto percentual por ano, a partir do segundo ano aps a aprovao da Reforma. Pela PEC, o Poder Executivo dever encaminhar ao Congresso, no prazo de 90 dias aps a aprovao da Reforma, projeto de lei implementando a reduo. Para evitar que a mudana se reflita em um aumento do dficit da previdncia, sero adotadas medidas ainda em estudo para compensar este impacto. Complementarmente reduo da contribuio patronal para a previdncia, a extino da Contribuio para o Salrio Educao, compensada pela criao do IVA-F, implicar na desonerao da folha em mais 2,5%.

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No agregado, as duas medidas implicam numa desonerao equivalente a 8,5% do valor da folha de salrios das empresas, contribuindo de forma relevante no apenas para reduzir a informalidade no mercado de trabalho, mas tambm para aumentar a competitividade das empresas nacionais e estimular o crescimento de setores intensivos em trabalho. b) Desonerao dos Investimentos Um dos objetivos da Reforma Tributria a desonerao completa dos investimentos, principalmente pela reduo gradual do prazo requerido para a apropriao dos crditos de impostos pagos na aquisio de mquinas e equipamentos. Para o ICMS, a reduo do prazo de 48 meses ser feita de forma progressiva, simultaneamente transio para a tributao no destino, iniciando-se no segundo ano aps a aprovao da Reforma e terminando no oitavo ano. Este prazo necessrio para que a mudana seja suportvel para as finanas estaduais.
7. Prazo para Apropriao dos Crditos de ICMS sobre Bens de Capital (meses) Prazo Atual 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 48 44 40 32 24 16 8 0

No caso do PIS/Cofins cujos crditos sobre bens de capital so hoje apropriados em 24 meses , a proposta implementar a mudana no menor prazo possvel. Originalmente pretendia-se fazer toda a transio em 2008 e 2009, de modo a que estivesse completa quando da criao do IVA-F. Em decorrncia da extino da CPMF, no entanto, foi necessrio postergar o ajuste, que talvez s seja completado aps a criao do IVA-F. c) Desonerao da Cesta Bsica Com a criao do IVA-F e do Novo ICMS abre-se a oportunidade de rever a estrutura de alquotas atualmente existente e, principalmente, de ampliar a desonerao da cesta bsica, tornando o sistema tributrio mais justo e menos oneroso para a parcela mais pobre da populao. O objetivo da Reforma aproveitar a oportunidade e avanar de forma significativa na desonerao de itens essenciais de consumo das classes de menor renda, como, por exemplo, o po, o acar e o leo de soja, sobre os quais hoje ainda incidem tributos federais. A desonerao dos bens de consumo essenciais um dos instrumentos mais eficientes de distribuio de renda disponveis, e contribui para reduzir a regressividade do sistema tributrio brasileiro, tornando-o mais justo e mais condizente com as necessidades do Pas.

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d) Garantia de Manuteno da Carga Tributria na Transio Para garantir que as mudanas na estrutura tributria decorrentes da Reforma no prejudicaro os contribuintes, a proposta traz um dispositivo, a ser regulamentado por lei complementar, que assegura que no haver aumento da carga tributria em decorrncia da criao do IVA-F e do Novo ICMS. No se trata de um limite absoluto carga tributria que incompatvel com uma gesto responsvel das finanas pblicas , mas sim de uma garantia de que, na fixao das alquotas iniciais do IVA-F e do Novo ICMS no haver um aumento da carga. 3.6. Correo de Distores no Sistema Tributrio Com a Reforma Tributria pretende-se modernizar o sistema tributrio brasileiro, atravs da adoo, tanto para o IVA-F quanto para o Novo ICMS, de um modelo mais simples e neutro, compatvel com as melhores prticas internacionais. Tais mudanas, complementadas pela introduo da Nota Fiscal Eletrnica, no apenas simplificam o trabalho das empresas como permitem, atravs de uma srie de medidas a serem introduzidas na regulamentao dos novos tributos a correo das principais distores ainda existentes em nossos tributos indiretos: desonerao completa das exportaes, viabilizada no apenas pela eliminao da resistncia dos Estados a ressarcirem crditos de ICMS por conta da transio para o destino, mas tambm pela implementao de um sistema de compensao de dbitos e crditos tributrios entre empresas; forte reduo da cumulatividade do sistema tributrio brasileiro, resultante da extino da CIDE-Combustveis e, principalmente, da eliminao de restries apropriao de crditos de bens e servios adquiridos pelas empresas, a ser regulamentada quando da criao do IVA-F e do Novo ICMS; fim do favorecimento s importaes com a extino da guerra fiscal. Com a desonerao dos investimentos e das exportaes e a tributao do ICMS preponderantemente no Estado de destino nas transaes interestaduais, o sistema brasileiro de tributos sobre bens e servios aproxima-se daquilo que deveria ser: um sistema transparente de tributao do consumo, no qual a alquota dos tributos corresponde ao que o consumidor est efetivamente pagando. A principal exceo continua sendo a incidncia cumulativa do ISS, mas cujo impacto muito menor que as distores que esto sendo corrigidas. 3.7. Aperfeioamento da Poltica de Desenvolvimento Regional O Brasil possui uma poltica de desenvolvimento regional cujo principal instrumento so financiamentos em condies favorecidas atravs de dois mecanismos: crditos dos fundos constitucionais de financiamento do Nordeste (FNE), Norte (FNO) e Centro-Oeste (FCO), cujos recursos provm da vinculao de 3% da receita do IR e IPI;

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 aquisio de debntures de empresas, atravs da alocao de recursos oramentrios destinados aos fundos e desenvolvimento do Nordeste (FDNE) e da Amaznia (FDA). Embora os instrumentos atualmente disponveis sejam importantes, eles so insuficientes para cumprir com todos os objetivos da poltica de desenvolvimento regional. Muitas vezes o que uma regio necessita no de crdito, mas de investimentos estruturantes em infra-estrutura local como estradas vicinais, um armazm refrigerado para guardar frutas ou at mesmo infra-estrutura turstica , bem como em qualificao de mo de obra, permitindo aumentar a produtividade e explorar vocaes locais. Neste contexto, o projeto de Reforma Tributria inclui uma importante mudana na estrutura da poltica de desenvolvimento regional (PDR), cujas principais caractersticas so as seguintes: criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), que permitir a coordenao da aplicao dos recursos da PDR; ampliao do montante de recursos destinados PDR, atravs da destinao ao FNDR de montante equivalente a 4,8% da receita de IR e IPI (hoje, considerando os fundos constitucionais, o FDNE e o FDA este montante equivale a 4,1% do IR e IPI); ampliao do escopo da PDR atravs da possibilidade de aplicao de at 5% dos recursos nas reas menos desenvolvidas das regies Sul e Sudeste, garantindo-se assim a ampliao do montante de recursos da PDR para todas as regies; garantia de que pelo menos 60% dos recursos do FNDR sero aplicados em financiamentos, atravs dos instrumentos atualmente existentes, visando evitar a descontinuidade do modelo j implementado; criao de novos instrumentos para a alocao dos recursos do FNDR: investimentos estruturantes, segundo diretrizes estabelecidas pelas superintendncias regionais e pelo Ministrio da Integrao; transferncias para fundos de desenvolvimento estaduais, para alocao em investimentos ou apoio ao setor produtivo. O modelo proposto avana no sentido da descentralizao na aplicao dos recursos da PDR, seja atravs das transferncias aos fundos de desenvolvimento estaduais, seja na prpria gesto dos investimentos geridos pela Unio. A proposta que as superintendncias regionais (SUDENE, SUDAM e, eventualmente, SUDECO, cuja recriao est sendo discutida no Congresso Nacional) definam diretrizes gerais para a aplicao dos recursos, e que os projetos cuja seleo ser feita por critrios tcnicos sejam executados e geridos de forma descentralizada por Estados, Municpios, associaes de Municpios ou entidades locais.

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8. Modelo da Nova PDR Recursos Vinculados

FNDR
Transf. Estados

SUDENE
Fin. Setor Produtivo Invest. Estrut.

SUDAM
Fin. Setor Produtivo Invest. Estrut.

SUDECO*
Fin. Setor Produtivo Invest. Estrut.

Outras Regies
Invest. Estrut.

FNE

FDNE

FNO

FDA

FCO

Para evitar mudanas bruscas, diluir o custo fiscal da ampliao da PDR e permitir o amadurecimento do novo modelo, prope-se uma implementao progressiva. Na tabela 9, apresenta-se a transio proposta, bem como seu impacto sobre o montante de recursos da PDR.
9. Transio da Poltica de Desenvolvimento Regional
2010 % base partilha destinada ao FNDR % FNDR destinado a financiamento % mnimo destinado ao N/NE/CO Valor Financiamento Invest. Estrutur./Transferncias 4,2% 80% 99% 9,5 7,6 1,9 2011 4,3% 76% 98% 10,3 7,8 2,5 2012 4,4% 72% 97% 11,0 7,9 3,1 2013 4,5% 68% 96% 11,8 8,1 3,8 2014 4,6% 64% 95% 12,7 8,1 4,6 (R$ bilhes 2008) 2015 4,7% 62% 95% 13,6 8,5 5,2 2016 4,8% 60% 95% 14,6 8,8 5,8

Projees realizadas com base na hiptese de crescimento do PIB de 5% ao ano.

O aprimoramento proposto para a poltica de desenvolvimento regional tomou como referncias as melhores prticas internacionais, que demonstram que investimentos estruturantes e um modelo que estimula a concorrncia entre projetos so o mecanismo mais eficiente para o desenvolvimento de reas mais atrasadas. Estas mudanas que isoladamente j so de grande importncia ganham relevncia no bojo da Reforma Tributria, ao criar uma alternativa de desenvolvimento mais eficaz que a guerra fiscal para as regies mais pobres, contribuindo para viabilizar o fim da disputa tributria predatria entre os Estados.

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3.8. Mudanas no Sistema de Partilhas Para evitar que a extino e a unificao de tributos resultantes da Reforma Tributria afetem o financiamento de programas pblicos que hoje contam com receitas prprias, bem como a partilha de recursos com Estados e Municpios, a proposta prev ajustes no sistema de vinculaes e partilhas. O objetivo destes ajustes fazer com que a Reforma seja absolutamente neutra, no implicando em qualquer alterao no montante de recursos atualmente destinado aos Estados, aos Municpios e a reas especficas de atuao do setor pblico. Para explicar as mudanas propostas, importante entender a destinao atual das receitas dos tributos que so afetados pela Reforma. No mbito das partilhas federativas, 21,5% das receitas do IR e do IPI so destinados ao Fundo de Participao dos Estados (FPE), 23,5% ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e 3% aos fundos constitucionais de financiamento. Adicionalmente, 10% da receita do IPI destinada aos Estados, proporcionalmente s exportaes de produtos industrializados (FPEX). J os tributos extintos na Reforma so vinculados ao financiamento da seguridade social (Cofins e CSLL), ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e ao BNDES (PIS), educao bsica (Salrio Educao) e infra-estrutura de transportes e outras finalidades (CIDE-Combustveis). A Tabela 10 reproduz a situao vigente em 2006, ano que foi tomado como base para a calibragem do modelo.
10. Situao Atual (base: 2006)
Arrecadao IR CSLL Cofins PIS CIDE Salrio-Educao IPI Total 125,8 28,0 91,5 20,6 7,8 6,9 27,4 308,0 Destinaes Seguridade Social (Cofins+CSLL) FAT/BNDES (PIS) I.E. de transportes, etc. (CIDE) Educao Bsica (Sal.-Educao) FPE (21,5% IR + IPI) FPM (23,5% IR + IPI) Fundos Constitucionais (3% IR + IPI) FPEX (10% IPI) Sem DRU 119,5 20,6 7,8 6,9 32,9 36,0 4,6 2,7 (R$ bilhes) Com DRU 95,6 16,5 6,3 6,9 32,9 36,0 4,6 2,7

Com a Reforma Tributria, os sete tributos discriminados na Tabela 10 sero substitudos por apenas trs: IR, IPI e IVA-F. Para garantir que a mudana no afetar o financiamento atual dos programas, a PEC estabelece que uma porcentagem da receita destes trs tributos seja destinada a cada uma das reas cujas fontes de financiamento esto sendo extintas. Assim, seguridade social passa a ser destinada 38,8% desta base, porcentagem que equivale exatamente proporo entre a receita da Cofins e da CSLL e a receita total dos sete tributos em 2006. Clculo semelhante foi feito para as

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demais vinculaes: ao FAT/BNDES (6,7%), educao bsica (2,3%) e infraestrutura de transportes (2,5%). A metodologia adotada garante que no h perda de recursos para nenhuma das finalidades, apenas altera-se a base tributria sobre a qual estes recursos so definidos. As porcentagens relativas seguridade e ao FAT/BNDES so fixadas na Constituio, enquanto as porcentagens relativas educao bsica e infraestrutura de transportes podero ser alteradas por lei complementar. Para a educao bsica h uma garantia adicional de que, em nenhuma hiptese, a porcentagem definida na lei complementar ser inferior calculada com base na receita do Salrio Educao em seu ltimo ano de vigncia. No caso das partilhas estaduais, para evitar a alterao das porcentagens do FPE e FPM j consagradas na Constituio, optou-se por definir-se uma base de partilha cujo valor corresponde exatamente receita atual do IR e IPI. Esta base de partilha corresponde receita do IR, IPI e IVA-F, deduzidas as porcentagens destinadas seguridade, ao FAT/BNDES, educao bsica e infra-estrutura de transportes. Indo alm, a proposta cria condies para que a base de partilha federativa possa ser ampliada no futuro, na medida em que incorpora o Imposto sobre Grandes Fortunas (previsto na Constituio, mas nunca regulamentado) e a competncia residual (novos impostos que eventualmente vierem a ser criados pela Unio). Sobre esta base de partilha federativa so calculadas as destinaes ao FPE e ao FPM, mantendo as porcentagens j definidas na Constituio, bem como ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (4,8%) e ao Fundo de Equalizao de Receitas (1,8%). Neste ltimo caso, a porcentagem definida corresponde aos 10% do IPI hoje destinados ao FPEX. Os resultados da metodologia utilizada so apresentados na Tabela 11. Como se nota, os valores resultantes da nova metodologia so iguais aos que resultam do sistema atual (apresentados na Tabela 10), inclusive no que diz respeito aos efeitos da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU). As diferenas residuais nos valores so resultantes do arredondamento na fixao das porcentagens,

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11. Novo Modelo (base: 2006)

(R$ bilhes)

Sem DRU
(A) Base I: IR + IPI + IVA-F (B) Vinculaes (% de A) Seguridade Social (38,8%) FAT/BNDES (6,7%) I.E. de transportes, etc. (2,5%) Educao Bsica (2,3%) (C) Base II: (A) - (B)
(3) (2) (3) (2) (1)

Com DRU
246,4 125,4 95,6 16,5 6,2 7,1 153,1

308,0 154,9 119,5 20,6 7,7 7,1 153,1

(D) Partilha Federativa (% de C) FPE (21,5%) FPM (23,5%) FNDR (4,8%) FER (1,8%) 32,9 36,0 7,3 2,8 32,9 36,0 7,3 2,8

(1) A arrecadao do novo IR corresponde do IR atual + CSLL e do IVA-F soma das arrecadaes do PIS, Cofins, CIDE e Salrio-educao. (2) So preservadas as atuais partilhas da CIDE-combustveis e do salrioeducao com Estados e Municpios. (3) A vinculao educao bsica e a base sobre a qual calculada a partilha federativa no se alteram por fora da DRU (art. 76, 1 do ADCT).

Em suma, todas as mudanas propostas no sistema de vinculaes e partilhas foram feitas de modo a manter absoluta neutralidade com relao aos valores atuais, inclusive no que diz respeito destinao de 18% dos impostos para a educao. H, de fato, um avano, na medida em que todas as vinculaes e partilhas passam a ser calculadas sobre uma base ampla de tributos, menos voltil que cada um dos tributos tomado isoladamente. 3.9. Aprimoramento das Relaes Federativas Um dos objetivos da reforma tributria contribuir para melhorar o modelo federativo brasileiro, dando o primeiro passo de um processo mais amplo, a ser aprofundado ao longo dos prximos anos. Uma mudana importante, introduzida a partir de demanda das principais entidades municipalistas, diz respeito ao critrio de partilha da parcela de 25% do ICMS destinada aos Municpios. Atualmente desses recursos so distribudos proporcionalmente ao valor adicionado em cada Municpio. Por conta desse critrio gera-se um grande desequilbrio na distribuio dos recursos entre os Municpios, beneficiando desproporcionalmente aqueles onde esto localizadas grandes unidades industriais, em detrimento dos demais.

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Como se mostra na Tabela 12, por conta dessas distores, em um mesmo Estado, um Municpio chega a receber 130 vezes mais que outro em transferncias de ICMS por habitante. A conseqncia uma situao em que sobram receitas em alguns Municpios, ao mesmo tempo em que outros enfrentam uma enorme carncia de recursos.
12. Transferncias de ICMS para os Municpios (R$/ano, dados de 2006) Transferncias de ICMS per capita Maior/Menor Mdia Mediana Maior Menor Par 133,04 81,03 826,56 21,83 37,9 Bahia 137,48 79,01 4.620,02 43,45 106,3 Gois 274,37 215,62 1.488,85 10,94 136,1 So Paulo 446,87 358,30 8.492,43 61,44 138,2 Rio Grande do Sul 405,51 336,09 3.369,15 49,03 68,7

Para solucionar esse problema, prope-se que o critrio de partilha municipal da parcela de ICMS atualmente transferida com base no valor adicionado passe a ser definido por lei complementar. Obviamente a mudana exigir uma transio longa, para no comprometer a estabilidade das finanas municipais, mas o resultado final ser um modelo federativo mais justo que o atual. Outro avano introduzido pela Reforma a mudana da base de partilha federativa, sobre a qual so calculados os valores dos Fundos de Participao dos Estados (FPE) e dos Municpios (FPM). Embora seja neutra no curto prazo mantendo os valores atuais do FPE e FPM , a alterao proposta no regime de partilha corrige uma sria distoro de nosso sistema federativo, que a existncia de contribuies federais que no so partilhadas com Estados e Municpios. De fato, nas ltimas duas dcadas, o aumento de receitas da Unio baseou-se essencialmente em contribuies sociais no partilhadas, como a Cofins, a CSLL e a CPMF, o que levou a um esgaramento da solidariedade federativa e a um profundo descontentamento dos governos subnacionais. No modelo proposto na Reforma Tributria, a partilha federativa passa a ser definida como proporo de uma base ampla de tributos, que inclui o IR, o IVA-F e o IPI, excluindo apenas a contribuio previdenciria sobre folha, o ITR e os impostos de natureza regulatria de importao (II), exportao (IE), e sobre operaes financeiras (IOF) , que tm pouca relevncia do ponto de vista da arrecadao e que exigem flexibilidade na fixao de alquotas em funo das necessidades da poltica econmica. Com a mudana, elimina-se uma das principais fontes de atrito das relaes entre a Unio e os entes federados. Embora a Reforma Tributria procure contribuir para o aprimoramento das relaes federativas, ainda permanece um grande desafio para que o Brasil tenha modelo federativo justo, equilibrado e eficaz. Neste sentido, ao enviar o projeto de

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Reforma Tributria para o Congresso, o governo federal est propondo aos Estados e Municpios a abertura de um amplo debate sobre competncias dos entes federados e seu financiamento, e sobre um regime de partilhas que no apenas seja justo, mas que tambm seja um instrumento de induo de melhora da qualidade dos servios prestados populao. A partir desta discusso, que certamente exigir um longo perodo de amadurecimento, ser possvel elaborar uma proposta abrangente de aperfeioamento do modelo federativo brasileiro, complementando as mudanas iniciadas com a Reforma Tributria.

4. Impactos da Reforma Tributria

O projeto de Reforma Tributria foi elaborado tendo em vista a melhor equao possvel entre a correo de distores de nosso sistema tributrio e a minimizao de resistncias polticas proposta, procurando tornar mais fcil sua tramitao no Congresso Nacional onde ser amplamente discutido e, provavelmente, aperfeioado. Com a proposta apresentada beneficiam-se as empresas, os trabalhadores e os Estados e Municpios. Os custos decorrentes da mudana desonerao, aumento dos recursos da poltica de desenvolvimento regional e compensao dos Estados so integralmente assumidos pela Unio, no porque hoje sobrem recursos, mas porque o atual ciclo de expanso da economia torna possvel absorver estes custos e, principalmente, porque o impacto positivo da Reforma sobre o crescimento mais do que compensa o esforo fiscal da Unio. Apenas para consolidar os argumentos j apresentados, procuramos resumir como a Reforma afeta as empresas, os trabalhadores e os entes federados. Impactos para as Empresas: grande simplificao das obrigaes tributrias, com reduo expressiva de custos de apurao e recolhimento de impostos; aumento da competitividade, atravs da desonerao das exportaes e, principalmente, da reduo da tributao sobre a folha de pagamentos, contribuindo para o fortalecimento da posio do Brasil no ambiente de concorrncia internacional; melhora das condies de investimento, atravs da desonerao completa dos bens de capital e da eliminao do componente de incerteza resultante da guerra fiscal; reduo da informalidade e da concorrncia predatria de empresas que sonegam tributos; aumento da eficincia econmica e da produtividade, atravs da reduo da incidncia cumulativa de tributos, da correo das distores resultantes da guerra fiscal e da implementao de uma poltica mais racional de desenvolvimento regional.

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Impactos para os Trabalhadores: desonerao abrangente da cesta bsica, reduzindo de forma expressiva o custo tributrio incidente sobre as famlias de menor renda e diminuindo a regressividade do sistema tributrio brasileiro; formalizao do mercado de trabalho e ampliao da cobertura previdenciria, atravs da desonerao da folha de pagamentos e do fechamento de brechas de sonegao que viabilizam a informalidade; estrutura tributria mais favorvel ao desenvolvimento de setores intensivos em mo de obra, em decorrncia da desonerao da folha salarial; maior transparncia do custo dos tributos incidentes sobre o consumo de bens e servios, resultante da implantao do IVA-F e do novo ICMS; instrumentos de desenvolvimento regional mais eficientes que a guerra fiscal como mecanismos de gerao de emprego e de aumento da renda do trabalho nas regies mais pobres do Pas. Impactos para os Estados e Municpios: aumento da arrecadao, por conta da reduo da sonegao e do fim da guerra fiscal; adoo de mecanismos eficazes de desenvolvimento das regies menos desenvolvidas do Pas, atravs do aprimoramento da poltica de desenvolvimento regional; garantia de ressarcimento de eventuais perdas pelo Fundo de Equalizao de Receitas, de modo a que nenhum Estado seja prejudicado pela Reforma; criao de um ambiente federativo mais solidrio e justo, atravs do fim da guerra fiscal, da modificao do critrio de partilha municipal do ICMS e da ampliao da base de partilha de tributos federais. Por fim, o impacto mais relevante da Reforma Tributria, o maior crescimento da economia brasileira. Para algumas modificaes introduzidas pela Reforma desonerao da folha salarial, desonerao do investimento e reduo da cumulatividade da estrutura tributria possvel fazer uma estimativa deste impacto. Para outras, como a reduo da incerteza e o aumento da eficincia decorrentes do fim da guerra fiscal, bem como o aumento da produtividade resultante da simplificao da estrutura tributria e da formalizao da economia, no foi possvel estimar o efeito sobre o crescimento. Na Tabela 13 so apresentados os resultados dos clculos realizados. Para a apurao do efeito decorrente da desonerao dos investimentos (reduo do prazo de apropriao dos crditos de ICMS, PIS e Cofins) foram consideradas duas hipteses sobre o custo de capital das empresas: a) todas empresas esto lquidas e seu custo de capital equivale taxa Selic (11,25% a.a.); e b) metade das empresas est lquida e metade se financia a uma taxa equivalente ao custo mdio do crdito para capital de giro (27,9% a.a.).

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13. Aumento do PIB Resultante da Reforma Tributria Mudanas Implementadas Desonerao dos investimentos Reduo da cumulatividade Extino do Salrio Educao (compensada no IVA-F) Reduo em 6% da contribuio patronal para a previdncia Total

(%) Custo do Capital Hiptese B Hiptese A 2,5 2,6 1,3 4,1 10,9 12,2 3,7

Clculos realizados com base no modelo desenvolvido em Fernandes, Gremaud e Narita (2004).

Os resultados indicam que a Reforma Tributria pode levar, aps o ajuste da economia s mudanas, a um PIB de 10,9% a 12,2% superior quele que seria observado na ausncia da Reforma. Os modelos econmicos utilizados no definem o prazo de transio, mas razovel supor que o grosso das mudanas faa efeito ao longo dos primeiros vinte anos. Isto significa que, partindo de hipteses conservadoras, a Reforma Tributria cria condies para que, nos prximos vinte anos, o PIB cresa cerca de 0,5 pontos percentuais ao ano a mais do que cresceria na ausncia da Reforma. Ou seja, se sem a Reforma a tendncia fosse de crescimento de 5% ao ano, com a Reforma esta taxa subiria para 5,5% ao ano. Com o aumento do crescimento ganham todos: trabalhadores, empresas, Estados e Municpios e a prpria Unio, que, mesmo assumindo o custo da Reforma, no final da transio estar com uma situao fiscal mais slida que no incio.

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