Faculdade de Tecnologia So Francisco FATESF

PS-GRADUAO EM GESTO P!"#$A

$ARME% MOTTA GUERRA
Tra&al'os de ()s-gradua*o e+ Ges,o (-&lica
Cachoeiro de tapemirim-ES
2013
#MPORT.%$#A DA METODO"OG#A $#E%T/F#$A
O QUE CNCA?
Pode-se afirmar que cincia um conjunto de informaes
sistematicamente organizadas e comprovadamente verdadeiras a respeito de
um determinado tema. Contudo existem muitas maneiras de pensar, de
organizar e de comprovar os estudos, dependendo do caminho que se segue
(mtodo).
Os objetivos da cincia podem ser apresentados como a melhoria da
qualidade de vida intelectual e vida material. Para o alcance dos objetivos, so
necessrias novas descobertas e novos produtos.
Os princpios da cincia podem ser classificados como: nunca absoluto
ou final, pode ser sempre modificado ou substitudo; a exatido nunca obtida
integralmente, mas sim, atravs de modelos sucessivamente mais prximos;
um conhecimento vlido at que novas observaes e experimentaes o
substituam.
O QUE METODOLOGA CENTFCA?
O conhecimento cientfico passou por vrias etapas sempre
questionando a maneira de obteno do saber, ou seja, o M0,odo. De origem
grega, a palavra mtodo, segundo Ruiz (1996), significa o conjunto de etapas e
processos a serem vencidos ordenadamente na investigao dos fatos ou na
procura da verdade.
O mtodo no nico e nem uma receita infalvel para o cientista obter
a verdade dos fatos.
Ele apenas tem a inteno de facilitar o planejamento, investigao,
experimentao e concluso de um determinado trabalho cientfico.
Devido a seu carter individual, cada mtodo se presta com maior ou
menor eficincia a um tipo de pesquisa ou cincia.
Ento, mtodo cientfico o conjunto de processos ou operaes
mentais que se deve empregar na investigao. a linha de raciocnio adotada
no processo de pesquisa. Os principais mtodos de abordagem que fornecem
as bases lgicas investigao so: dedutivo, indutivo, hipottico-dedutivo e
dialtico. (GL, 1999).
Na universidade, o papel do aluno torna-se mais ativo na
aprendizagem e a metodologia cientfica, a disciplina encarregada de
fornecer ao aluno os elementos necessrios para este autoaprendizado.
Segundo Demo (1996, p.5) [...] a proposta atual da metodologia
cientfica a de introduzir na academia o gosto pela pesquisa.
Para tanto, faz-se necessrio determinao de algumas normas, que
tm por finalidade validar um estudo cientfico, ou seja, os mtodos de
pesquisa.
O QUE ESTRATGA DE DECSO E AO PARA A PESQUSA?
Tomada de decises o processo pelo qual so escolhidas algumas
ou apenas uma entre muitas alternativas para as aes a serem realizadas.
O conceito do vocbulo deciso constitudo por de (que vem do latim
e significa parar, extrair, interromper) que se antepe palavra caedere (que
significa cindir, cortar). Sendo assim, literalmente significa "parar de cortar ou
"deixar fluir (Gomes L.; Gomes C.; Almeida, 2006).
Chiavenato (1997, p. 710) elucida ao definir deciso como "o processo
de anlise e escolha entre vrias alternativas disponveis do curso de ao que
a pessoa dever seguir.
Tomada de deciso, segundo Oliveira (2004), nada mais do que a
converso das informaes em ao, assim sendo, deciso a ao tomada
com base na apreciao de informaes. Decidir recomendar entre vrios
caminhos alternativos que levam a determinado resultado.
As decises so escolhas tomadas com base em propsitos, so
aes orientadas para determinado objetivo e o alcance deste objetivo
determina a eficincia do processo de tomada de deciso.
A deciso pode ser tomada a partir de probabilidades, possibilidades
e/ou alternativas. Para toda ao existe uma reao e, portanto, so nas
reaes que so baseadas as decises.
A deciso mais do que a simples escolha entre alternativas, sendo
necessrio prever os efeitos futuros da escolha, considerando todos os reflexos
possveis que ela pode causar no momento presente e no futuro.
Modernamente entende-se que impossvel encontrar num processo
de deciso a melhor alternativa o que faz com que sejam buscadas as
alternativas satisfatrias, ou seja, na prtica o que se busca a alternativa que,
mesmo no sendo a melhor, leve para o alcance do objetivo da deciso.
APRESENTAO E COMUNCAO DOS RESULTADOS CENTFCOS: O
CASO DA MONOGRAFA:
O termo monografia designa um tipo especial de trabalho cientfico.
Considera-se monografia aquele trabalho que concentra sua abordagem em
um assunto especfico, em um determinado problema, tendo este, um
tratamento pormenorizado e analtico.
Por esse motivo, a utilizao do termo na caracterizao de uma srie
de trabalhos escolares, ainda que resultantes de investigao cientfica,
testemunha a incorreta generalizao do conceito.
Os trabalhos cientficos sero monogrficos na medida em que
satisfizerem exigncia da especificao, ou seja, na razo direta de um
tratamento estruturado de um nico tema, devidamente delimitado. O trabalho
monogrfico caracteriza-se mais pela unicidade e delimitao do tema, pela
profundidade do tratamento, do que por sua eventual extenso, generalidade
ou valor didtico.
Normalmente, a monografia consiste na forma de trabalho cientfico
exigida do aluno no momento da obteno de sua titulao acadmica, ou seja,
no instante imediatamente precedente concluso de seu curso. Por esse
motivo, possvel verificar a notoriedade, a importncia, o mbito do trabalho
monogrfico enquanto ltima instncia para a formao de um profissional, que
em breve estar disposto no mercado de trabalho como mais um elemento
constituinte da fora motriz em termos profissionais no Pas.
Frente imperiosidade e ao peso que tem uma monografia na vida do
estudante acadmico, esse tipo de trabalho freqentemente causa profunda
preocupao no aluno, principalmente no tocante sua elaborao e boa
disposio em consonncia com as normas ABNT, que delimitam e
normatizam a apresentao dos trabalhos cientficos no Brasil.
De certo, a elaborao de uma monografia consiste em todo um
processo milimetricamente planejado e desempenhado por partes, para sua
fluidez, clareza, e obteno de uma satisfatria conceituao por parte do
orientador/professor regente, mas essencialmente, para a relevante
contribuio no campo cientfico brasileiro, que a finalidade mxima do
trabalho monogrfico.
O QUE PESQUSA?
Pesquisar significa, de forma bem simples, procurar respostas para
indagaes propostas.
Minayo (1993), vendo por um prisma mais filosfico, considera a
pesquisa como "atividade bsica das cincias na sua indagao e descoberta
da realidade. uma atitude e uma prtica terica de constante busca que
define um processo intrinsecamente inacabado e permanente. uma atividade
de aproximao sucessiva da realidade que nunca se esgota, fazendo uma
combinao particular entre teoria e dados.
Demo (1996) insere a pesquisa como atividade cotidiana considerando-
a como uma atitude, um "questionamento sistemtico crtico e criativo, mais a
interveno competente na realidade, ou o dilogo crtico permanente com a
realidade em sentido terico e prtico.
Para Gil (1999), a pesquisa tem um carter pragmtico, um "processo
formal e sistemtico de desenvolvimento do mtodo cientfico. O objetivo
fundamental da pesquisa descobrir respostas para problemas mediante o
emprego de procedimentos cientficos.
Pesquisa um conjunto de aes, propostas para encontrar a soluo
para um problema, que tm por base procedimentos racionais e sistemticos. A
pesquisa realizada quando se tem um problema e no se tem informaes
para solucion-lo.
QUAS OS TPOS DE PESQUSA?
Do ponto de vista da sua natureza, a pesquisa pode ser:
Bsica (ou fundamental): objetiva gerar conhecimentos novos teis
para o avano da cincia sem aplicao prtica prevista, sem finalidades
imediatas. Envolve verdades e interesses universais. Os conhecimentos so
utilizados em pesquisas aplicadas ou tecnolgicas.
Aplicada (ou Tecnolgica): objetiva gerar conhecimentos para
aplicao prtica dirigidos soluo de problemas especficos. Envolve
verdades e interesses locais.
Do ponto de vista da forma de abordagem do problema a pesquisa
pode ser:
Quantitativa: considera que tudo pode ser quantificvel, o que significa
traduzir em nmeros opinies e informaes para classific-las e analis-las.
Requer o uso de recursos e de tcnicas estatsticas (percentagem, mdia,
moda, mediana, desvio-padro, coeficiente de correlao, anlise de
regresso, etc.). Resultados precisam ser replicados.
Qualitativa: considera que h uma relao dinmica entre o mundo real
e o sujeito, isto , um vnculo indissocivel entre o mundo objetivo e a
subjetividade do sujeito que no pode ser traduzido em nmeros.
A interpretao dos fenmenos e a atribuio de significados so
bsicas no processo de pesquisa qualitativa. No requer o uso de mtodos e
tcnicas estatsticas. O ambiente natural a fonte direta para coleta de dados e
o pesquisador o instrumento-chave. descritiva. Os pesquisadores tendem a
analisar seus dados indutivamente. O processo e seu significado so os focos
principais de abordagem.
Do ponto de vista de seus objetivos (Gil, 1991) a pesquisa pode ser:
Exploratria:visa proporcionar maior familiaridade com o problema com
vistas a torn-lo explcito ou a construir hipteses. Envolve levantamento
bibliogrfico; entrevistas com pessoas que tiveram experincias prticas com o
problema pesquisado; anlise de exemplos que estimulem a compreenso.
Assume, em geral, as formas de Pesquisas Bibliogrficas e Estudos de Caso.
Descritiva: visa descrever as caractersticas de determinada populao
ou fenmeno ou o estabelecimento de relaes entre variveis. Envolve o uso
de tcnicas padronizadas de coleta de dados: questionrio e observao
sistemtica. Assume, em geral, a forma de Levantamento.
Explicativa: visa identificar os fatores que determinam ou contribuem
para a ocorrncia dos fenmenos. Aprofunda o conhecimento da realidade
porque explica a razo, o "porqu das coisas. Quando realizada nas cincias
naturais, requer o uso do mtodo experimental, e nas cincias sociais requer o
uso do mtodo observacional. Assume, em geral, a formas de Pesquisa
Experimental e Pesquisa Expost-facto.
Do ponto de vista dos procedimentos tcnicos (Gil, 1991), a pesquisa
pode ser:
Bibliogrfica: quando elaborada a partir de material j publicado,
constitudo principalmente de livros, artigos de peridicos e atualmente com
material disponibilizado na nternet.
Documental: quando elaborada a partir de materiais que no
receberam tratamento analtico.
Experimental: quando se determina um objeto de estudo, selecionam-
se as variveis que seriam capazes de influenci-lo, definem-se as formas de
controle e de observao dos efeitos que a varivel produz no objeto.
Levantamento: quando a pesquisa envolve a interrogao direta das
pessoas cujo comportamento se deseja conhecer.
Estudo de caso: quando envolve o estudo profundo e exaustivo de um
ou poucos objetos de maneira que se permita o seu amplo e detalhado
conhecimento.
Expost-Facto: quando o "experimento se realiza depois dos fatos.
Pesquisa-Ao: quando concebida e realizada em estreita associao
com uma ao ou com a resoluo de um problema coletivo. Os pesquisadores
e participantes representativos da situao ou do problema esto envolvidos de
modo cooperativo ou participativo.
Participante: quando se desenvolve a partir da interao entre
pesquisadores e membros das situaes investigadas.
MODALDADES DE PESQUSA:
Segundo Demo (1994 e 2000), podemos distinguir, pelo menos, quatro
gneros de pesquisa, mas tendo em conta que nenhum tipo de pesquisa
auto-suficiente, pois "na prtica, mesclamos todos acentuando mais este ou
aquele tipo de pesquisa" (2000, p. 22).
1. Pesquisa terica - Trata-se da pesquisa que "dedicada a
reconstruir teoria, conceitos, idias, ideologias, polmicas, tendo em vista, em
termos imediatos, aprimorar fundamentos tericos" (Demo, 2000, p. 20). Esse
tipo de pesquisa orientada no sentido de re-construir teorias, quadros de
referncia, condies explicativas da realidade, polmicas e discusses
pertinentes. A pesquisa terica no implica imediata interveno na realidade,
mas nem por isso deixa de ser importante, pois seu papel decisivo na criao
de condies para a interveno. "O conhecimento terico adequado acarreta
rigor conceitual, anlise acurada, desempenho lgico, argumentao
diversificada, capacidade explicativa" (1994, p. 36).
2. Pesquisa metodolgica - Refere-se ao tipo de pesquisa voltada
para a inquirio de mtodos e procedimentos adotados como cientficos. "Faz
parte da pesquisa metodolgica o estudo dos paradigmas, as crises da cincia,
os mtodos e as tcnicas dominantes da produo cientfica" (Demo, 1994, p.
37).
3. 3. Pesquisa emprica - a pesquisa dedicada ao tratamento
da "face emprica e fatual da realidade; produz e analisa dados, procedendo
sempre pela via do controle emprico e fatual" (Demo, 2000, p. 21). A
valorizao desse tipo de pesquisa pela "possibilidade que oferece de maior
concretude s argumentaes, por mais tnue que possa ser a base fatual. O
significado dos dados empricos depende do referencial terico, mas estes
dados agregam impacto pertinente, sobretudo no sentido de facilitarem a
aproximao prtica" (Demo, 1994, p. 37).
4. Pesquisa prtica - Trata-se da pesquisa "ligada prxis, ou seja,
prtica histrica em termos de conhecimento cientfico para fins explcitos de
interveno; no esconde a ideologia, mas sem perder rigor metodolgico".
Alguns mtodos qualitativos seguem esta direo, como por exemplo, pesquisa
participante, pesquisa-ao, onde via de regra, o pesquisador faz a devoluo
dos dados comunidade estudada para as possveis intervenes (Demo,
2000, p. 22).
Gil (2001), assim como Demo, tambm apresenta uma classificao
das pesquisa, porm adota o a seguinte referencial: classificao das
pesquisas com base em seus objetivos e classificao com base nos
procedimentos tcnicos adotados.
Classificao com base nos objetivos - trs grandes grupos: pesquisas
exploratrias, pesquisas descritivas e pesquisas explicativas.
Classificao com base nos procedimentos tcnicos adotados (pois,
para analisar os fatos do ponto de vista emprico, para confrontar a viso
terica com os dados da realidade, necessrio traar o modelo conceitual e
tambm o operatrio): pesquisa bibliogrfica, pesquisa documental, pesquisa
experimental, pesquisa ex-pos-facto, levantamento, estudo de caso e
pesquisa-ao.
Santos (1999) acrescenta classificao apresentada por Gil,
destacando a caracterizao das pesquisas segundo as fontes de informao,
ou seja, pesquisa de campo, pesquisa de laboratrio e pesquisa bibliogrfica.
BBLOGRAFA
DEMO, Pedro. Pes1uisa e cons,ru*o do con'eci+en,o: metodologia
cientfica no caminho de Habermas. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1994.
________. Me,odologia do con'eci+en,o cien,23ico. So Paulo: Atlas, 2000.
GL, Antonio Carlos. $o+o ela&orar (ro4e,os de (es1uisa. 3. ed. So Paulo:
Atlas, 1994.
SANTOS, Antonio Raimundo. Me,odologia cien,23ica: a construo do
conhecimento. Rio de Janeiro: DP&A,1999.
A #MPORT.%$#A DA D#D5T#$A
A Educao escolar constitui-se um sistema de instruo e ensino com
propsitos internacionais, prticas sistematizadas e alto grau de organizao,
ligado intimamente s demais prticas sociais. Pela educao escolar
democratizam-se os conhecimentos, sendo na escola que os trabalhadores
continuam tendo a oportunidade de prover escolarizao formal aos seus
filhos, adquirindo conhecimentos cientficos e formando capacidade de pensar
criticamente os problemas posto pela realidade social.
O processo educativo que se desenvolve na escola pela instruo e ensino
consiste na simulao de conhecimento e experincias acumulados pelas
fraes anteriores no decurso do desenvolvimento histrico-social.
As condies sociais, polticas e econmicas existentes influenciam
decisivamente o processo de ensino e aprendizagem. Por isso, a prtica
educativa requer uma direo de sentido para a formao humana dos
indivduos e processos que assegurem a atividade prtica que lhes
corresponde.
Para tornar efetivo o processo educativo, e preciso dar-lhe uma orientao
sobre as finalidades e meios de sua realizao, conforme opes que se faam
quanto ao tipo de homem que se deseja formar e ao tipo de sociedade a que
se aspira. Esta tarefa pertence PEDAGOGA como0 teoria e prtica do
processo educativo.
A Didtica o principal ramo de estudo da Pedagogia. Ela investiga os
fundamentos, condies e modos de realizaes da instruo e do ensino.
Se a Didtica estuda o processo de ensino com suas finalidades educacionais
e que estes so sempre sociais, a prtica educativa dever considerar o
conhecimento acumulado pela sociedade, como processo formativo que ocorre
como necessria atividade humana. Nesse sentido, a prtica educativa
fenmeno social e universal necessria existncia de todas as sociedades.
A educao ento pode ser considerada como prtica educativa e no sentido
amplo "compreende os processos formativos que ocorrem no meio social, nos
quais esto envolvidos de modo necessrio e inevitvel pelo simples fato de
existirem socialmente (LBNEO, p. 17).
A educao pode acontecer de duas formas:
Educa*o no-in,encional6 refere-se s influncias do contexto social
e do meio ambiente sobre os indivduos;
Educa*o in,encional 7no 3or+al e 3or+al86 refere-se a influncias
em que h intenes e objetivos conscientemente, como o caso da
educao escolar e extra-escolar.
Essas formas que assume a prtica educativa, intencionais ou no, formais ou
no, escolares ou extras, se interpenetram. O processo educativo, onde quer
que se d, sempre contextualizado social e politicamente; h uma
subordinao sociedade que lhe faz exigncias, determina objetivos e lhe
prov condies e meios de ao.
A didtica a cincia que desenvolve mtodos para se atingir tal objetivo, na
medida em que, depois de anos de estudo por especialistas, esta cincia
atingiu um grau de desenvolvimento capaz de ajudar os professores a
desempenhar sua misso de modo eficiente.
Nesse trabalho alguns nomes como os de Paulo Freire e Vigotsky aparecero
com freqncia, pois foram eles que divulgaram seus trabalhos e teorias para
as geraes futuras conhecerem seus mtodos de praticar a profisso.
Algumas proposies esto colocadas no sentido de dar s crianas brasileiras
um ensino de qualidade, para que tenham um futuro digno de cidado, que
possam desempenhar seu papel dentro da sociedade. A compreenso do
fenmeno educativo e sua interveno intencional faz surgir um saber
especfico que modernamente associa-se ao termo pedagogia. Assim, a
indissociabilidade entre a prtica educativa e a sua teoria elevou o saber
pedaggico ao nvel cientfico. Com este carter, o pedagogo passa a ter, de
fato e de direito, uma funo reflexiva, investigativa e, portanto, cientfica do
processo educativo. Autoridade que no pode ser delegada a outro
profissional, pois o seu campo de estudos possui uma identidade e uma
problemtica prprias.
A histria levou sculos para conferir o status de cientificidade atividade dos
pedagogos apesar de a problemtica pedaggica estar presente em todas as
etapas histricas a partir da Antiguidade. Atualmente, denomina-se pedagogo o
profissional cuja formao a Pedagogia. Devido a sua abrangncia, a
Pedagogia engloba diversas disciplinas, que podem ser reunidas em trs
grupos bsicos: disciplinas filosficas, disciplinas cientficas e disciplinas
tcnico-pedaggicas.
As instituies de ensino, ao longo dos anos, vm transformando a educao
em mercadoria, fruto do capitalismo, o qual acaba por deturpar o conceito e a
importncia da didtica no ensino. Como assevera Martins:
A didtica expressa uma prtica pedaggica que decorre da relao
bsica do sistema capitalista num momento histrico determinado.
Portanto, as formas como as classes sociais se relacionam vo se
materializar em tcnicas, processos, tecnologias, inclusive processos
pedaggicos que se realizam atravs de uma certa relao
pedaggica. (MARTNS, 1988, p.23).
Reconhecendo a didtica como cincia que , sendo pesquisa e tambm uso
de tcnicas de ensino, deve-se conceber a idia de sua importncia na
contribuio para a formao do cidado desde a educao bsica, at o
ensino superior. nesses passos que o professor deve buscar na didtica as
verdadeiras tcnicas de ensino, as quais s sero alcanadas atravs do
trabalho pedaggico bem estruturado.
No basta apenas ao professor em sala de aula repassar os contedos aos
alunos, sem estimular nestes a interpretao, a crtica e a criatividade, pois,
"[...] ensinar no transferir conhecimento, mas criar as possibilidades para a
sua prpria produo ou a sua construo. (FRERE 1996, p. 47).
Para realizar um trabalho didtico-pedaggico, o professor deve ser crtico,
perspicaz para estimular seus alunos, (sem que estes percebam que esto
sendo provocados criticamente), tico, uma vez que o professor formador de
opinio, ter vocabulrio ilibado, ser reflexivo da prtica constante de seu
trabalho, reconhecer a cultura de seus alunos, enfim, ele deve antes de tudo
conhecer seu campo de atuao.
Seja qual for a tcnica de ensino, ela deve ser permeada pelo pensamento
reflexivo, pelo raciocnio e pela interpretao. O professor que age
didaticamente orienta e acompanha seus alunos.
Assim, para ensinar, necessrio que o professor pesquise o assunto a ser
tratado, atualizando-se continuamente. A didtica colocada em prtica serve de
base para um conjunto de mudanas significativas que requerem profissionais
no s inventivos, mas que tenham olhos abertos para a realidade da qual
fazem parte.
Penso que a didtica, para assumir um papel significativo na
formao do educador, dever mudar os seus rumos. No poder
reduzir-se e dedicar-se to-somente ao ensino de meios e
mecanismos pelos quais se possa desenvolver um processo ensino-
aprendizagem, mas dever ser um elo fundamental entre as opes
filosfico-polticas da educao, os contedos profissionalizantes e o
exerccio diuturno da educao. No poder continuar sendo um
apndice de orientaes mecnicas e tecnolgicas. Dever ser sim,
um modo crtico de desenvolver uma prtica educativa, forjadora de
um projeto histrico, que no se far to-somente pelo educador, mas
pelo educador, conjuntamente, com o educando e outros membros
dos diversos setores da sociedade. (LUCKES, 1994, p. 30).
A didtica deve servir ao professor como instrumento de inspirao e
criatividade, fazendo-o compreender o processo de ensino em suas mltiplas
determinaes, para articul-lo lgica, aos interesses e necessidades da
maioria da clientela presente nas escolas hoje, propondo, tambm, reflexes
sobre a prtica e formas de organizao voltada aos interesses na atual
organizao da escola, suas polticas implcitas na seleo de contedos,
objetivos, mtodos, tcnicas, recursos e avaliao para o ensino, conforme
reza a questo poltica do trabalho pedaggico, condizente a cada escola.
gualmente, a didtica como "arte de ensinar, consiste em motivar os alunos
sobre o contedo exposto. Ela deve ser a "atitude do mestre para com seus
aprendizes. Atitude esta compreendida na criticidade e com a finalidade
precpua de ensinar.
A didtica, no bojo da pedagogia crtica, auxilia no processo de
politizao do futuro professor contribuindo para ampliar a sua viso
quanto s perspectivas didtico-pedaggicas mais coerentes com
nossa realidade educacional. Sob esse enfoque, o ensino
concebido como um processo sistemtico e intencional de difuso e
elaborao de conhecimentos culturais e cientficos de forma que os
alunos deles se apropriem. (VEGA, 1991, p. 78).
Portanto, a didtica deve ser a mola propulsora do entusiasmo de ensinar, pois
s assim o educador far a diferena, despertando no educando a vontade de
aprender. Grosso modo, podemos dizer que a Didtica uma cincia cujo
objetivo fundamental ocupar-se das estratgias de ensino, das questes
prticas relativas metodologia e das estratgias de aprendizagem. Sua busca
de cientificidade se apia em posturas filosficas como o funcionalismo, o
positivismo, assim como no formalismo e o idealismo, funcionando como
elemento transformador da teoria e da prtica. Na atualidade a sua perspectiva
fundamental assumir a multifuncionalidade do processo de ensino-
aprendizagem e articular suas trs dimenses: tcnica, humana e poltica no
centro configurador de sua temtica.
A didtica auxilia o professor em sua formao, engrandece seu trabalho
docente, trazendo a compreenso das relaes pedaggicas no contexto da
sociedade. Trata-se de um campo de estudo sistematizado, intencional,
investigativo, dentro da tica do ensino, associada a fatores econmicos,
polticos, educacionais, individual e coletivo, dentro de uma prtica consciente.
A didtica cuida ainda das relaes professor-aluno e ensino-aprendizagem,
alm de outras relaes envolvendo os dois elementos essenciais da didtica:
professor e aluno. sempre possvel buscar uma nova prtica pedaggica
atravs da pesquisa e da convivncia, com foco permanente na formao de
um homem crtico, independente e autnomo, comprometido com a tica e o
bem-estar da sociedade.
Uma boa metodologia para a prtica da didtica o processo ao-reflexo-
ao individual e coletivo. Nesse processo, o professor deve possuir
caractersticas fsicas, psicotemperamentais e intelectuais, como: fsicas,
clareza vocal, acuidade visual e auditiva; como psicotemperamentais,
disciplina, pacincia, estabilidade; como intelectuais, raciocnio lgico e rpido,
inteligncia verbal, observao, coordenao e crtica.
Quanto ao conhecimento e habilidade pedaggicos, o professor precisa dispor
de conhecimento e habilidades especficos de seu campo de atuao. Alm
disso, deve ele dispor de conhecimento sobre a estrutura do ensino,
planejamento, psicologia da aprendizagem, mtodo de ensino e avaliao.
No domnio afetivo, o professor deve ser receptivo, saber responder
satisfatoriamente s questes a ele concernentes, valorizar o outro, organizar
seu trabalho e servir de exemplo de bom cidado.
Para ministrar uma matria, o professor precisa conhecer muito bem o
contedo, ter grande experincia na rea e ter cultura geral.
Segundo Paulo Freire:
O educador educa e os alunos so educados;
O educador sabe e os alunos no sabem;
O educador pensa e os alunos so pensados;
O educador fala e os alunos ouvem;
O educador disciplina e os alunos so disciplinados;
O educador prescreve e os alunos seguem a prescrio;
O educador atua e os alunos pensam que atuam;
O educador escolhe o tema e os alunos a ele se ajustam;
O educador autoridade e os alunos reconhecem a autoridade;
O educador o sujeito e os alunos so objetos.
Quanto motivao, esta seja talvez a parte mais cruciante. No todo aluno
que est disposto a gastar energia com o aprender e os objetivos do
aprendizado no so assimilados com preciso. Surgem ento as perguntas:
Por que estudar? Para que estudar? Estas no so fceis de responder
convincentemente, por mais embasados que sejam os argumentos. Quando o
aluno se polariza, nada o far despolarizar-se, a menos que ele mesmo resolva
despolarizar-se voluntariamente. uma questo de motivao, e esta deve ser
alcanada por tentativas criativas como, por exemplo, uma massagem no ego
do aluno, uma seduo na auto-estima, levantando-se a hiptese do prmio
futuro pelo aprendizado presente, afirmando a realizao pessoal e
profissional, o orgulho da famlia, abrindo-lhe a perspectiva da compensao
financeira.
Como concluso, possvel salientar que a Didtica est intimamente ligada
pedagogia, pois ambas formam duas partes simtricas, as quais, quando
juntas, compem o corpo de relaes existentes entre ensinar a aprender.
O professor precisa dominar tcnicas pedaggicas e didticas capazes de
tornar sua profisso eficiente na hora de passar aos alunos os ensinamentos a
que se prope, e os alunos, por seu lado, devem receber os ensinamentos e
assimil-los de modo a guard-los para uso futuro. Professor e aluno formam,
ento, um par dinmico de relaes pessoais indissolveis, em que o primeiro
ensina e o segundo aprende.
GESTO E ORAME%TO P!"#$O
Uma das preocupaes dentro da gesto financeira e oramentria
no setor pblico deve ser com os custos nos servios pblicos. O modelo de
gesto do Estado, previsto constitucionalmente, segundo Moura, cria as
condies para se utilizar os conceitos da contabilidade de custos, como um
dos critrios de avaliao de desempenho. sto decorre do fato da
contabilidade de custos, ser um sistema de mensurao, onde relaciona
insumos (material, pessoal, instalaes, etc.) com resultados ou benefcios
atingidos. A ausncia de um sistema de custo impede que a administrao
pblica possa avaliar a utilizao dos recursos alocados aos seus agentes e os
resultados por eles atingidos, como prev o dispositivo constitucional.
Piscitelli (1988, p. 33) comenta que "a falta de um sistema de
contabilidade de custos impede a fixao de medidas de desempenho, em
prejuzo do processo de planejamento como um todo.
Uma situao onde a contabilidade de custos poderia ser til, na
administrao pblica, diz respeito ao processo de tomada de deciso quanto a
distribuio ou corte de recursos das unidades gestoras de acordo com o seu
desempenho. Giacomoni (2002, p. 166) afirma que ao medir insumos e
produtos, o sistema de mensurao realiza comparaes e cria medidas teis
para a tomada de deciso dentro do processo oramentrio.
Com esse enfoque gerencial que se quer dar ao Estado, a
administrao pblica deve ser orientada para os resultados esperados pela
sociedade, onde o custo um componente desse resultado a ser atingindo.
Alonso demonstra que atravs da anlise dos indicadores, poder-se-ia
comparar o desempenho de unidades que prestassem ou utilizassem servios
e processos da mesma natureza. Alcanando tambm os programas de
terceirizao e de concesso de servios de utilidade pblica. Na
implementao de estratgias cooperativas os indicadores so essenciais, uma
vez que se pode com isso evitar que se estabeleam parcerias onde o custo
das atividades maior que o praticado pela Administrao pblica, ou por
instituies no governamentais no estando em consonncia com o princpio
da eficincia. Como o resultado da aplicao dos indicadores haveria a
otimizao dos resultados no setor pblico.
Segundo Alonso, com o esgotamento do modelo de gesto
tradicional da administrao pblica procurou adotar modelos que enfatizem a
melhora do desempenho ou dos resultados. Para isso necessrio que sejam
criados sistemas de informao que avaliem o desempenho e apontem as
tendncias do desempenho futuro, atravs de informaes sobre os custos das
atividades. Dentro dessa tica, percebe-se que o Tribunal de Contas da Unio
(TCU) est caminhando nesse sentido, adaptando-se para acompanhar o
processo da administrao, e no apenas para julgar se a norma foi ou no
cumprida na sua formalidade. Esse rgo demonstra tal preocupao ao
questionar se o objetivo para o qual a deciso foi tomada justo, e se,
realmente, a deciso teve, como conseqncia, aes que propiciaram uma
melhoria para o cidado e para o Pas.
Moura, utiliza como um exemplo dessa mudana, "o pronunciamento
por meio da Deciso n 358/2000 TCU Plenrio, no item 16.5, ao apontar a
necessidade da Universidade de Braslia (UnB) possuir um sistema de custos
que "possibilite a aferio do custo por curso ou unidade de ensino. Outro
aspecto, ainda a ser considerado, o fato de que no processo de planejamento
oramentrio, os recursos no so alocados devidamente nos programas de
governo a serem executados por cada entidade. comum diversas unidades
desenvolverem mais de um programa de governo, com determinadas dotaes
oramentrias previstas em apenas um desses programas.
inegvel que a administrao pblica carece de um sistema de
custos que permita o controle eficaz dos seus recursos, coincidindo com o fato
de que o Sistema de Controle nterno - SC vem sofrendo transformaes
desde a implantao da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964. Essa norma foi
marcante para o estabelecimento de um processo de controle na administrao
pblica, sendo estatudas normas gerais de direito financeiro para elaborao e
controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e
do Distrito Federal.
Para regulamentar gastos dentro do setor pblico, existe uma
legislao aplicvel ao setor. A Constituio Federal de 1988 recepcionou a
Lei 4.320/1964 como normalizadora do direito financeiro do setor pblico, que
acabou por constituir-se no principal diploma legal da Contabilidade Pblica
brasileira. Passados 12 anos da promulgao da Constituio, foi editada, em
2000, a Lei Complementar n. 101, conhecida como Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), constituindo-se, tambm, como ponto de referncia.
Recentemente, tendo como perspectiva a modernizao e o
aperfeioamento da gesto voltada para uma adequada evidenciao do
patrimnio pblico e para o resgate de procedimentos contbeis suportados por
conceitos e princpios, o Conselho Federal de Contabilidade (CFC) tem
empreendido esforos fundamentados em trs diretrizes: a promoo do
desenvolvimento conceitual, o fortalecimento institucional da Contabilidade
Pblica e a convergncia s normas internacionais de Contabilidade.
Outra referncia legal importante a Lei Complementar n. 101/2000
- conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) -, que regulamenta o
art. 163, inciso , da Constituio Federal de 1988, contemplando as normas de
finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Do ponto
de vista contbil, a LRF trata da escriturao e consolidao das contas,
visando transparncia e ao controle das contas pblicas. Como as
informaes contbeis acerca do patrimnio pblico tm a finalidade de
atender aos interesses dos usurios, e, conseqentemente, contribuem para a
evidenciao das informaes sobre a gesto da coisa pblica, verifica-se um
estreito relacionamento entre a Contabilidade Pblica e a Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Adicionalmente Lei n 4.320/1964 e Lei Complementar n.
101/2000, ao longo dos anos, outros regulamentos vm sendo publicados, com
o intuito de aperfeioar os procedimentos contbeis do ponto de vista
patrimonial. Exemplo disso so as portarias, as instrues normativas e os
manuais de procedimentos contbeis expedidos pela Secretaria do Tesouro
Nacional.
O oramento pblico surgiu para atuar como instrumento de controle
das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficcia desse
controle, faz-se mister que a constituio orgnica do oramento se vincule a
determinadas regras ou princpios oramentrios. Divergem os doutrinadores
na fixao dos princpios oramentrios, o que resulta em inmeras definies.
Entre os princpios defendidos pela corrente doutrinria dos tratadistas,
destacam-se os seguintes:
A%UA"#DADE de conformidade com o princpio da anualidade, tambm
denominado princpio da periodicidade, as previses de receita e despesa
devem referir-se, sempre a um perodo limitado de tempo. Ao perodo de
vigncia do oramento denomina-se exerccio financeiro. No Brasil, de acordo
como Art. no 34 da Lei no 4.320, o exerccio financeiro coincide com o ano civil:
1o de janeiro a 31 de dezembro;
U%#DADE segundo esse princpio o oramento deve ser nico, isto , deve
existir apenas um oramento e no mais que um para cada exerccio
financeiro. Visa-se com esse princpio eliminar a existncia de oramentos
paralelos;
U%#9ERSA"#DADE por este o oramento deve conter todas as receitas e as
despesas referentes aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos entidades da
administrao direta e indireta. (Art. 165 pargrafo 5o CF);
E:$"US#9#DADE consoante o princpio da exclusividade o oramento deve
conter apenas matria oramentria e no cuidar de assuntos estranhos, o
que, alis, est previsto no Art. 165 da Constituio. O princpio da
exclusividade foi introduzido no direito brasileiro pela reforma constitucional de
1926. Sua adoo como norma constitucional ps fim s distores das
famosas "caudas oramentrias". Exceo feita autorizao para abertura de
crditos suplementares e contratao de operaes de crditos;
ESPE$#F#$AO este princpio tem por escopo vedar as autorizaes
globais, ou seja, as despesas devem ser classificadas com um nvel de
desagregao tal que facilite a anlise por parte das pessoas. De acordo com o
Art. 15 da Lei no 4.320, de 17.03.64, a discriminao da despesa na lei-de-
meios far-se-, no mnimo por elemento (pessoal, material, servios, obras,
etc.,). Esse princpio est presente no art. 6o da L.D.O. para o exerccio de
1997, onde se diz que a discriminao da despesa far-se- obedecendo a
classificao funcional-programtica.
PU!"#$#DADE define esse princpio que o contedo oramentrio deve ser
divulgado (publicado) atravs dos veculos oficiais de comunicao/divulgao
para conhecimento pblico e para a eficcia de sua validade que o princpio
exigido para todos os atos oficiais do governo. No caso especfico a publicao
deve ser feita no Dirio Oficial da Unio, do Estado, ou do Municpio; e
E;U#"/!R#O pelo princpio do equilbrio se entende que cada exerccio
financeiro, o montante da despesa no deve ultrapassar a receita prevista para
o perodo. O equilbrio no uma regra rgida, embora a idia de equilibrar
receitas continue ainda sendo perseguida, principalmente a mdio ou longo
prazo. Uma razo fundamentada para defender esse princpio a convico de
que ele constitui o nico meio de limitar o crescimento dos gastos
governamentais, incluindo as despesas de capital para o exerccio
subsequente.
Esses itens fazem parte d gesto Oramentria e Financeira do Setor pblico,
a qual apresenta as noes gerais e especficas inerentes gesto
oramentria e financeira aplicada ao setor pblico. Discute os princpios
bsicos de planejamento e oramento, o ciclo oramentrio, a gesto das
receitas e despesas, os crditos adicionais, transferncias de recursos e
operaes de crdito, os controles da gesto fiscal e a responsabilidade
administrativa e penal dos gestores.
A administrao pblica gerencial emergiu, na segunda metade deste
sculo, como resposta crise do Estado; como modo de enfrentar a crise
fiscal; como estratgia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a
administrao dos imensos servios que cabiam ao Estado; e como um
instrumento para proteger o patrimnio pblico contra os interesses do rent-
seeking ou da corrupo aberta.
Mais especificamente, desde a dcada dos 60 ou, pelo menos, desde o
incio da dcada dos 70, crescia uma insatisfao, amplamente disseminada,
em relao administrao pblica burocrtica.
Algumas caractersticas bsicas definem a administrao pblica
gerencial. orientada para o cidado e para a obteno de resultados;
pressupe que os polticos e os funcionrios pblicos so merecedores de um
grau limitado de confiana; como estratgia, serve-se da descentralizao e do
incentivo criatividade e inovao; o instrumento mediante o qual se faz o
controle sobre os gestores pblicos o contrato de gesto.
Enquanto a administrao pblica burocrtica se concentra no
processo, em definir procedimentos para contratao de pessoal; para compra
de bens e servios; e em satisfazer as demandas dos cidados, a
administrao pblica gerencial orienta-se para resultados. A burocracia
concentra-se nos processos, sem considerar a alta ineficincia envolvida,
porque acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a
corrupo. Os controles so preventivos, vm a priori. Entende, alm disto, que
punir os desvios sempre difcil, se no impossvel; prefere, pois, prevenir.
A rigor, uma vez que sua ao no tem objetivos claros - definir
indicadores de desempenho para as agncias estatais tarefa extremamente
difcil - no tem alternativa seno controlar os procedimentos.
A administrao pblica gerencial, por sua vez, assume que se deve
combater o nepotismo e a corrupo, mas que, para isto, no so necessrios
procedimentos rgidos. Podem ter sido necessrios quando dominavam os
valores patrimonialistas, mas no o so agora, quando se rejeita
universalmente que se confundam os patrimnios pblico e privado. Por outro
lado, emergiram novas modalidades de apropriao da res publica pelo setor
privado, que no podem ser evitadas pelo recurso aos mtodos burocrticos. O
rent-seeking quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o
Estado e exige que se usem novas contra-estratgias.
A administrao gerencial; a descentralizao; a delegao de
autoridade e de responsabilidade ao gestor pblico; o rgido controle sobre o
desempenho, aferido mediante indicadores acordados e definidos por contrato,
alm de serem modos muito mais eficientes para gerir o Estado, so recursos
muito mais efetivos na luta contra as novas modalidades de privatizao do
Estado.
Enquanto a administrao pblica burocrtica auto-referente, a
administrao pblica gerencial orientada para o cidado. Como observa
Barzelay (1992: 8), "uma agncia burocrtica se concentra em suas prprias
necessidades e perspectivas; uma agncia orientada para o consumidor
concentra-se nas necessidades e perspectivas do consumidor.
A burocracia moderna surgiu no sculo XX, quando ainda era preciso
afirmar o poder do Estado em oposio a poderes feudais ou regionais. O
Estado Nacional nasceu na Europa, nas monarquias absolutas, nas quais a
burocracia patrimonialista desempenhava um papel central. As burocracias
capitalistas modernas so uma evoluo da burocracia patrimonialista, que se
auto-diferenciaram ao fazer uma distino clara entre patrimnio pblico e
patrimnio privado, mas que, ainda assim, mantiveram-se bem prximas da
matriz inicial em tudo quanto dissesse respeito afirmao do poder do
Estado. Esta a razo pela qual as burocracias tendem a ser auto-referentes.
Alm de promover seus prprios interesses, interessam-se, primariamente, em
afirmar o poder do Estado - o "poder extrovertido - sobre os cidados.
Em contraposio, a administrao pblica gerencial assume que este
poder j no est sob ameaa grave nos pases desenvolvidos e semi-
desenvolvidos. Assim, o servio pblico j no precisa ser auto-referente, mas
se orientar pela idia de "servio ao cidado. Afinal, o "servio pblico
pblico, um servio ao pblico, ao cidado.
Para que se proceda ao controle dos resultados,
descentralizadamente, em uma administrao pblica, preciso que polticos e
funcionrios pblicos meream pelo menos um certo grau de confiana.
Confiana limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda
assim suficiente para permitir a delegao; para que o gestor pblico possa ter
liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas
prefixadas.
Na administrao burocrtica esta confiana no existe. E
impensvel pela lgica neoconservadora ou neoliberal, dada, nos dois casos, a
viso radicalmente pessimista que tm da natureza humana. Sem algum grau
de confiana, contudo, impossvel se obter a cooperao e, embora a
administrao seja um modo de controle, tambm um modo de cooperao.
O pessimismo radical dos neoliberais funcional para avalizar a concluso a
que chegam quanto necessidade do Estado mnimo, mas no faz sentido
algum quando o Estado mnimo visto como construo mental irrealista, ante
a realidade do Estado moderno que tem de ser eficiente e tem de ser gerido de
forma efetiva e eficiente.
GESTO DE PESSOAS %O SETOR P!"#$O
A partir da implantao do Programa Brasileiro da Qualidade e
Produtividade - PBQP, por volta de 1991, comeou a haver uma mudana na
administrao pblica brasileira, cujo grande propsito foi transformar as
organizaes pblicas, procurando torn-las cada vez mais preocupadas com o
cidado e no apenas com os seus processos burocrticos internos.
De fato, o principal objetivo fazer com que a organizao pblica passe
a considerar o cidado como parte interessada e essencial ao sucesso da
gesto pblica e, em funo disso, que a avaliao do desempenho
institucional somente seja considerada aceitvel se incluir a satisfao do
cidado como item de verificao.
A qualidade no servio pblico passa a ser vista como uma necessidade,
alicerada pelo trip organizaes, servidores e cidados mobilizados, todos
visando a melhoria da gesto no servio pblico.
Observa-se ento, que h dois desafios para a administrao pblica:
elevar o padro dos servios prestados ao cidado, bem como tornar este
cidado mais exigente em relao a esses servios.
Da termos as aes do PQSP focadas, principalmente, para onde o
relacionamento da organizao pblica com o cidado direto, seja na
condio de prestadora de servio, seja na condio de executora da ao do
Estado.
O Programa deve ser olhado como um poderoso instrumento de
cidadania, pois alm de atuar junto s organizaes, mobilizando-as para a
melhoria da gesto pblica, ele d sociedade civil a responsabilidade e o
direito de exercer sua cidadania, fazendo com que ela avalie os servios e as
aes do Estado.
Os principais objetivos do Programa so (PQSP, 2003):
Apoiar as organizaes pblicas no processo de transformao
gerencial, com nfase na produo de resultados positivos para a
sociedade, na otimizao dos custos operacionais, na motivao e
participao dos servidores, na delegao, na racionalidade no modo de
fazer, na definio clara de objetivos e no controle dos resultados.
Promover o controle social.
Esses dois grandes objetivos se desdobram nos seguintes objetivos
gerenciais:
Promover a adeso das organizaes pblicas brasileiras ao PQSP.
Apoiar e avaliar as aes que visem ao aprimoramento e melhoria da
qualidade dos servios prestados pelas organizaes pblicas ao
cidado e sociedade.
Promover a participao dos cidados no processo de definio,
implementao e avaliao da ao pblica.
Avaliar os resultados e nveis de satisfao dos usurios dos servios
pblicos.
Sensibilizar os servidores para a participao no esforo de melhoria da
qualidade da gesto pblica e dos servios prestados ao cidado e
sociedade.
Consolidar a conscincia dos valores ticos inerentes ao servio pblico.
H que se destacar que na Administrao Pblica a utilizao macia
de T tem ainda outros papis importantes. De acordo com Andrade (2002), por
meio dela pode-se consolidar uma parceria com a sociedade no controle social
das aes das organizaes pblicas; divulgar mais facilmente informaes
sobre rgos pblicos; produtos e servios oferecidos, dados estatsticos,
campanhas de interesse coletivo, aplicao de recursos pblicos, entre outros.
Para que estas aes aconteam fundamental a implantao de um
modelo de gesto de recursos humanos que facilite a adoo dos princpios da
administrao gerencial e capacite os servidores para que eles sejam agentes
estratgicos de mudana das organizaes pblicas. A reviso do perfil do
servidor traz dois benefcios diretos para o servio pblico: cria incentivos para
que os prprios servidores busquem a melhoria contnua de sua qualificao e
que nas suas reas de atuao trabalhem de maneira mais gerencial e
empreendedora, contribuindo para o alcance da misso da organizao.
Alm disso, preciso humanizar a gesto do setor pblico. As relaes
humanas no trabalho tm sido caracterizadas, ao longo da histria, pela
submisso dos dirigidos aos dirigentes (MENEZES, 2002). Devido s rpidas
mudanas, muitos dos pressupostos utilizados, h uma dcada atrs,
tornaram-se inadequados ao atual contexto organizacional. Assim, enfoques
mecanicistas, correspondentes s primeiras teorias organizacionais, que
privilegiam o poder e controle nas relaes de trabalho no so mais eficazes
perante as novas situaes empresariais que requerem mudana e inovao
(ARAJO, 2001 e MENEZES, 2002).
Nesse sentido, identificada uma transformao paradigmtica
organizacional emergente que comea exigir novas formas de lidar com as
pessoas dentro das organizaes, ou seja, com orientao humanista
(CARVALHO, 1995; COELHO, 2004; LETO e LAMERA, 2005; MENEZES,
2002). Na perspectiva humanista, e no mbito da economia neoliberal, o
homem deixa de ser meio, mero fator de produo subordinado aos interesses
do capital e da tcnica, para ser o fator essencial de todo processo produtivo.
Ademais, reivindica-se a satisfao das necessidades humanas tais como a
dignidade e a valorizao do indivduo no trabalho (LETO e LAMERA, 2005).
O processo evolutivo do estilo gerencial passa a ser, portanto, voltado
para as pessoas e, assim, mais descentralizado e participativo, em
contraposio rigidez burocrtica, buscando o aperfeioamento contnuo a
fim de satisfazer as necessidades do indivduo e da organizao como um todo
(MENEZES, 2002). Percebe-se assim, no novo modelo gerencial, uma perda
gradual da importncia dos chefes tradicionais que so valorizados pelas
competncias tcnicas e o poder de influncia atravs da superviso constante
e coao, para dar lugar ao gestor lder voltado para o resgate da humanizao
no ambiente de trabalho (ARAJO, 2001).
Segundo Viveiros (1997), o conceito de liderana, voltado para o amplo
exerccio do poder - dar ordens e manter o controle - j est superado:
liderana depende dos liderados. A cada dia, percebe-se que as pessoas s se
esforam se seu trabalho resulta na satisfao de suas necessidades e
proporciona oportunidade de demonstrar o mximo de suas capacidades.
Viveiros (1997, p 57) salienta ainda que:
O lder s pode obter resultados com e atravs das pessoas, se tiver
capacidade de selecionar e desenvolv-las, comunicar-se, motiv-las
e tomar decises que estimulem a sua realizao. Com uma liderana
adequada, as pessoas podem realizar muito, mesmo se lhes faltem
planos e controles, com estes propsitos as pessoas tornam-se
excepcionais. (VVEROS 1997, p. 57).
Desta forma, a conscientizao de que a mudana organizacional passa
primeiro pelas pessoas fundamental. Paradoxalmente, deve-se salientar que
no se humaniza uma organizao com decretos e regulamentos (ARAJO,
2001). Provoca-se primeiro a mudana nas pessoas para depois se mudarem
os mtodos e processos. Alm disso, necessrio promover uma vontade
interior nas pessoas para a mudana; pois, s assim, a organizao garantir
os melhores e mais eficazes resultados.
A gesto humanizada apresenta-se, portanto, como uma evidncia do
novo paradigma organizacional. Esta tem como intuito propor uma mudana do
perfil do gestor em substituio ao estilo autocrtico para tornar-se um lder e
poder captar e desenvolver a capacidade criativa e os talentos que a
organizao dispe. Este novo paradigma com orientao humanista se
estende, tambm, as organizaes pblicas, tornando-se o elemento
construtivo dos novos estilos de gerenciamento pblico, a fim de contemplar as
novas exigncias da sociedade.
Sendo assim, a construo e a implantao do modelo gerencial
humanizado no setor pblico requerem o desenvolvimento de novas e mltiplas
competncias do gestor que caracterizem o perfil do gestor-lder. Este perfil de
liderana, portanto, dinmico e multifacetado que transforma o gestor em um
agente de mudanas via a arte de liderar pessoas, mobilizando energias para a
qualidade dos servios pblicos (FERRERA, 2001).
A falta de motivao enraizada na cultura organizacional pblica,
causada, por exemplo, pela dificuldade em implantar polticas de recompensa a
servidores exemplares, conhecida de longa data, e constitui um dos entraves
para levar a termo um complexo processo de gesto de pessoas baseado nas
suas competncias. A implementao desse modelo ainda um grande
desafio, uma vez que a cultura de gesto pblica permanece, na maioria dos
casos, voltada para cargos, e no para entregas.
As instituies pblicas tm a captao de novos talentos limitada
legalmente por concurso pblico; a exceo so os cargos de confiana
comissionados, em nmero bem menor que o dos servidores concursados.
Enquanto as organizaes privadas possuem inmeros instrumentos para a
melhor escolha, como entrevistas e dinmicas de grupo, as pblicas ficam
restritas a esse instrumento legal, sob pena de serem questionadas
judicialmente. No entanto, podero valer-se de outros meios para melhor
alocao do candidato aprovado.
Por exemplo, apesar de muitas mudanas dependerem de legislao
prpria, isso no constitui entrave para que se atue, no setor pblico, por meio
de outras fontes legais, como concursos com reas especficas de atuao,
avaliao do perfil comportamental dos aprovados para sua melhor alocao,
ou ainda, aes de desenvolvimento profissional, promovendo educao
contnua e no apenas treinamentos pontuais - a educao ampla das pessoas
fundamental nesse contexto, englobando o desenvolvimento das mesmas
com foco em sua carreira profissional, e no apenas no treinamento para as
funes do cargo atual.
No que tange ao desligamento de colaboradores, restries legais
tambm devem ser obedecidas. Apesar de o ordenamento jurdico prever que
os servidores podem ser demitidos por avaliao de desempenho insuficiente,
essa ainda no uma prtica comum no setor pblico. Sendo assim, o ideal
motiv-los, de tal forma que se sintam parte importante no processo e desejem
atingir um melhor desempenho no trabalho. Afinal de contas, prever prazos,
controles, oramentos e indicar responsveis para as atividades faz parte de
um planejamento indispensvel tanto na gesto privada como na pblica.
A fim de obter resultados positivos, a rea de gesto de pessoas deve
procurar manter um clima positivo e profissional na organizao, atravs de
prticas de planejamento, gerenciamento, avaliao e recompensas, que
conciliem os interesses individuais com os objetivos estratgicos do negcio
pblico. Deve-se buscar um direcionamento para resultados nos nveis
individual e organizacional, alm de preservar a correta e eficaz gesto do bem
pblico.
No setor pblico, portanto, o papel da rea de gesto de pessoas, no
contexto da gesto de competncias, deve ser o de facilitar o desenvolvimento
das competncias individuais e conseqentes entregas, para a implementao
da estratgia escolhida, sempre de acordo com o bem maior, que o interesse
pblico.
Gerir pessoas no setor pblico um desafio, pois a ao do gestor
limitada.
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, ocorreram grandes
mudanas no setor pblico. Tais mudanas buscavam tornar as contrataes
mais transparentes e profissionais, diminuindo o ndice de nepotismo e perse-
guies polticas. Nessa ocasio, foi apresentado a toda administrao pblica
o concurso pblico, e a estabilidade no emprego foi introduzida na
administrao direta, ou seja, as contrataes na rea pblica passaram a ser
realizadas por meio de processo transparente, aberto para todos e com
critrios tcnicos.
Referente a essas mudanas, Lemos (2010, p. 2) afirma que "[.] se por
um lado estes objetivos foram atingidos, por outro lado criou-se um mastodon-
te, um excesso de servidores em muitas reas e baixa rotatividade da fora de
trabalho. Segundo o mesmo autor, improdutiva a troca frequente de funcio-
nrios, seja pelos custos trabalhistas, seja pelo tempo e recurso investidos na
integrao e aprendizado do contratado, no entanto, tambm ruim no poder
trocar nenhum funcionrio quando necessrio.
Percebe-se que a administrao de recursos humanos necessita
implantar um sistema de incentivos para o profissional, pois evidente a falta
de uma poltica de formao, capacitao permanente e remunerao coerente
com o exerccio da funo pblica. Ao se referir aos recursos humanos, Mattos
(1982, p. 13) afirma que:
Desenvolver recursos humanos no significa uma ao peridica de aprimorar
o desempenho do exerccio de certa funo, mas um processo individual,
grupal e organizacional permanente de crtica, descoberta e atualizao do
potencial de criatividade e realizao humana em seus diversos nveis de
manifestao.
Para Dutra (2009, p. 29), "[.] a atuao da rea de Gesto de Pessoas,
numa concepo estratgica tem como premissa bsica, a gerao de compro-
metimento, que demanda tempo, estratgias adequadas e constante avaliao,
com a adoo de medidas corretivas.
Sabe-se que existem dificuldades na gesto de pessoas em razo da falta
de ao ou enganos que podem trazer deficincias ou dificuldades na gerao
de novas estratgias de comprometimento. Certas habilidades e atitudes so-
mente sero avaliadas aps um maior contato, possibilitando, assim, o reco-
nhecimento das potencialidades, qualificaes e demais aspectos ligados ao
comportamento dos candidatos.
O quadro de pessoal das organizaes pblicas deve ser composto de
indivduos que possuam conhecimentos, habilidades e atitudes necessrias
para a prestao dos servios pblicos. Os profissionais de recursos humanos
exercem papel fundamental na organizao, devendo utilizar meios adequados
para a locao das pessoas, bem como a identificao de capacitao, recicla-
gem e treinamento dos servidores.
Para a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) (2007, p. 32),
os profissionais de recursos humanos so responsveis em oferecer o suporte
necessrio para a gesto de pessoas, estabelecendo critrios a respeito de
questes como: "[.] planejamento da fora de trabalho; implementao de
aes de desenvolvimento profissional; criao de carreiras e estruturas
remuneratrias; avaliao de desempenho; gesto por competncias, entre
outros.
do senso comum, que entre as polticas de recursos humanos, a de
maior importncia para consolidar a eficincia na organizao a de capa-
citao de pessoal. Segundo Pires (2005, p. 23), "[.] o desenvolvimento de
metodologias, tcnicas e mecanismos adequados implantao do modelo de
gesto por competncias em organizaes pblicas, observadas suas
especificidades culturais e atribuies particulares, surge como principal
desafio para a implantao do modelo.
O quadro de servidores deve ser composto por funcionrios que possuam
conhecimentos tcnicos a respeito de matrias especficas, alm de um
conjunto de habilidades e atitudes compatveis com as atribuies que exerce-
ro. Com base nisso, Pires (2005, p. 23) ressalta: "[.] tendo em vista as pecu-
liaridades dos processos seletivos das organizaes pblicas, conduzidos com
o objetivo de elevar seus nveis de efetividade, mister definir metodologias
que permitam a elaborao de estratgias de recrutamento eficazes.
preciso que as organizaes busquem, alm da seleo por meio de
provas e comprovao de ttulos, outras formas de avaliao, procurando
identificar Gesto de pessoas na administrao pblica as competncias
interpessoais, estratgicas e gerenciais de cada candidato. Essa nova maneira
de avaliar objetiva contar com servidores aptos a desempenhar suas funes,
alm da motivao em suas carreiras (PRES, 2005, p. 23).
"EG#S"AO P!"#$A
A Ad+inis,ra*o P-&lica< De3ini*o
Uma das mais explcitas e precisas definies de "Administrao Pblica"
emerge de Meirelles (2000, p. 58-60), que em seu conceito afasta a confuso
comumente ocorrida entre "Administrao" e "Governo".
Nas palavras desse autor:
Governo e Administrao so termos que andam juntos e muitas
vezes confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vrios
aspectos em que se apresentam. [...] Administrao Pblica - Em
sentido formal, o conjunto de rgos institudos para consecuo
dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das
funes necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo
operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico,
dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcio
da coletividade. Numa viso global, a Administrao , pois, todo o
aparelhamento do Estado preordenado realizao de servios,
visando satisfao das necessidades coletivas. A Administrao
no pratica atos de governo, pratica, to-somente, atos de execuo,
com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do
rgo e de seus agentes. So os chamados atos administrativos [...]
O Governo comanda com responsabilidade constitucional e poltica, mas sem
responsabilidade profissional pela sua execuo; a dministrao executa sem
responsabilidade constitucional ou poltica, mas com responsabilidade tcnica
e legal pela execuo. A dministrao o instrumental de que dispe o
!stado para pr em prtica as opes polticas do Governo. O Governo e a
dministrao, como criaes abstratas da Constituio e das leis, atuam por
intermdio de suas entidades (pessoas jurdicas), de seus rgos (centros de
deciso) e de seus agentes (pessoas fsicas investidas em cargos e funes).
V-se, pois, que Administrao Pblica e Governo no podem ser confundidos
em suas acepes jurdico-normativas. A Administrao Pblica constituda
pelo conjunto de entidades, rgos e agentes, criados de acordo com as
normas constitucionais e legais, sendo-lhes atribudas competncias para
apenas e to-somente executar as decises oriundas da vontade poltica do
Governo, respeitados os estritos limites que lhes foram outorgados aos
diferentes entes federados.
Em suma, vale dizer que governar significa uma atividade poltica e
discricionria e administrar uma atividade operacional, imparcial e vinculada
s normas legais.
Princ2(ios da Ad+inis,ra*o P-&lica na $ons,i,ui*o da Re(-&lica
Neste ponto do estudo cumpre mencionar os princpios constitucionais que
regem a Administrao Pblica, sem ingressar em suas especificidades, a par,
contudo, da existncia de outros princpios no menos importantes, a ela
aplicveis.
Na concepo de Moreira (2003, p. 68, 196-197), a atividade processual do
Estado-Administrao regida por:
[...] alguns princpios clssicos da teoria geral do processo: devido processo
legal, contraditrio e ampla defesa. evidncia, o direito processual
administrativo no se esgota em tais cnones, nem tampouco so apenas
estes que lhe do configurao especfica dentro do direito administrativo [...].
Seria at desnecessrio recordar a incidncia do formalismo moderado,
gratuidade, impessoalidade, juiz natural, oficialidade, revisibilidade etc.
Com efeito, vale lembrar que nem todos os princpios aplicveis ao processo
administrativo esto previstos expressamente na CRFB/88. Os princpios que
se encontram expressos na Carta Poltica em vigor, e por tal motivo podem ser
considerados os mais relevantes, esto arrolados no art. 37, caput, a saber:
"[...] legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...]"
(BRASL, 2005, p. 30).
Alm desses, tm aplicao na Administrao Pblica, os princpios contidos
nos incisos LV e LV, do art. 5 da CRFB/88, quais sejam: o devido processo
legal, o contraditrio e ampla defesa, especificamente no processo
administrativo (MORERA, 2003).
Ressalta-se que os princpios acima enfocados no so os nicos aplicveis
Administrao Pblica e, em especial, ao processo administrativo, porquanto
existem outros pressupostos na legislao infraconstitucional. o que se
observa no art. 2, da Lei n 9.784/99, verbis: "A Administrao Pblica
obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio,
segurana jurdica, interesse pblico e eficincia" (BRASL, 2005, p. 736).
"E# DE RESPO%SA!#"#DADE F#S$A"
A Constituio de 1988 tornou obrigatrios alguns instrumentos bsicos de
planejamento e a Lei de Responsabilidade Fiscal rene, em um nico
dispositivo, normas de Planejamento, Oramento, Receita, Despesa, Dvida
Pblica e Endividamento.
uma Lei que busca, principalmente, o Controle dos atos da Administrao
Pblica. O intuito da Lei de Responsabilidade Fiscal a gesto fiscal
responsvel, que dever ocorrer mediante cuidadoso planejamento, cuja
execuo busque o equilbrio das contas pblicas, a preveno de riscos, a
correo de desvios verificados em sua execuo, o cumprimento de metas
propostas e, principalmente, a transparncia de todos os atos da Administrao
Pblica.
A Lei de Responsabilidade na Gesto Fiscal foi editada para regulamentar os
artigos 163, 165, 167 e 169 da Constituio Federal. Esta Lei dirigida aos
Entes Polticos (Unio, Estados-membros, Distrito Federal, e Municpios); aos
trs Poderes que exercem as funes Executiva Legislativa e Judiciria; a
todos os rgos da Administrao Direta e ndireta (Autarquia, Fundaes,
Fundos); a todas as Estatais controladas e dependentes (assim entendidas as
que recebem, do rgo Poltico a que esto vinculadas, recursos financeiros
para o custeio); ao Ministrio Pblico; aos Tribunais de Contas (da Unio, dos
Estados e dos Municpios onde houver, exemplo: cidade de So Paulo).
Com relao ao Planejamento, prev a Lei de Responsabilidade Fiscal a
obrigatoriedade de elaborao de quatro anexos, que devero acompanhar a
Com efeito, outros tm sido utilizados para um melhor desempenho das aes
de planejamento municipal. O objetivo de se levantar tais informaes de
verificar com quais instrumentos os municpios efetivamente esto trabalhando,
com a finalidade de melhor elaborar o planejamento municipal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe um novo horizonte e, tambm,
adaptou-se nova normatizao da lei de crimes contra a administrao
pblica lei n 10028/00.
A par das sanes administrativas previstas no corpo da Lei Complementar
101/00, tais como a que fulmina de nulidade determinados atos, quando
praticados em detrimento da boa e regular gesto de recursos pblicos
(despesa de pessoal, desapropriao de imvel urbano sem observncia do
disposto no art. 182, 3 da Constituio Federal), ou ainda, a que veda o
recebimento de transferncias voluntrias de outros entes polticos e realizao
de operaes de crdito, dentre outras, o art. 73 prev a responsabilizao
pessoal dos Agentes Pblicos.
Na maioria das vezes, o executivo municipal desconhece o que oramento,
deixando a cargo das Secretarias de Finanas a incumbncia da preparao
oramentria.
Na condio de responsvel, o executivo municipal deve ter presente o que a
Lei considera como crime de responsabilidade:
~ deixar de ordenar a reduo do montante da dvida consolidada, nos prazos
estabelecidos em lei (Lei Complementar 101/00), quando o montante
ultrapassar o valor resultante da aplicao do limite mximo fixado pelo Senado
Federal;
~ ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei oramentria ou na
de crdito adicional ou com inobservncia de prescrio legal;
~ deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a
amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de operao de
crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou montante
estabelecido em lei;
~ deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de operao de
crdito por antecipao de receita oramentria, inclusive os respectivos juros
e demais encargos, at o encerramento do exerccio financeiro;
~ ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de operao de
crdito com qualquer um dos demais entes da Federao, inclusive suas
entidades da administrao indireta, ainda que na forma de novao,
refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente;
~ captar recursos a ttulo de antecipao de receita de tributo ou contribuio,
cujo fato gerador ainda no tenha ocorrido;
~ ordenar ou autorizar a destinao de recursos provenientes da emisso de
ttulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;
~ realizar ou receber transferncia voluntria em desacordo com limite ou
condio estabelecida em lei.
A Lei de Responsabilidade Fiscal est apoiada em quatro grandes eixos:
planejamento, transparncia, controle e responsabilizao. No planejamento,
devem ser estabelecidas informaes, metas, limites e condies para:
renncia de receita; gerao de despesas; despesas com pessoal e da
seguridade; dvidas e operaes de crdito, antecipao de receita
oramentria e concesso de garantias.
No eixo da transparncia, a Lei prev ampla divulgao, inclusive pela nternet,
de quatro novos relatrios de acompanhamento da gesto fiscal, que permitem
identificar receitas e despesas possibilitando maior acesso s contas
pblicas por parte do contribuinte.
A transparncia fiscal inclui ainda audincias pblicas na Cmara de
Vereadores, sempre que o Executivo enviar os relatrios quadrimestrais de
cumprimento de metas.
Aprimorado pela maior transparncia e qualidade das informaes, o controle
exigir uma ao fiscalizadora mais efetiva e permanente. O quarto eixo da Lei
a responsabilizao dever ocorrer sempre que houver descumprimento
das regras, com a suspenso de transferncias voluntrias, garantias e
contrataes de operaes de crdito, inclusive antecipao de receita
oramentria. As penalidades previstas vo desde multa sobre os vencimentos
anuais at deteno e cassao do mandato.
O governante dever estar atento para que nenhum gasto seja realizado sem
planejamento oramentrio ou eventuais compensaes com aumento
permanente de receita ou reduo permanente de despesa. Um dos principais
mritos da Lei de Responsabilidade Fiscal obrigar o administrador a manter
ateno gerencial.
"E# ORG.%#$A MU%#$#PA"
A Lei Orgnica Municipal o conjunto de leis bsicas de cada municpio e
passou a ser de formulao obrigatria a partir da Constituio Federal de
1988 "Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos,
com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros
da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos
nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes
preceitos : [...] X - cooperao das associaes representativas no
planejamento municipal; (inciso renumerado pela Emenda Constitucional n
01/92). Segundo o nstituto Brasileiro de Geografia e Estatstica BGE,
verificasse que no Brasil 96,4% dos municpios possuem Lei Orgnica, sendo
que, na faixa acima de 200 mil habitantes, ela existe em 100% dos municpios.
Relativamente data da Lei Orgnica, ressaltam-se os altos percentuais de
promulgao com at dez anos, refletindo a fase em que esta legislao
passou a ser obrigatria. Pesquisa BGE (2002) cita que no grupo dos
municpios instalados em 1997, ou seja, nos de criao recentssima, o
percentual de existncia da Lei Orgnica cai para 88, 1 %, o que explicvel,
pois muito destes municpios ainda no tiveram tempo para se adequarem
lei.
$O%TA!#"#DADE E $O%TRO"ADOR#A %A GESTO P!"#$A
Para a criao da Controladoria na Administrao Pblica de extrema
importncia a busca de eficincia e eficcia na gesto de recursos pblicos.
Para tanto, fundamental identificar a posio da Controladoria na estrutura
organizacional e a descrio de aspectos relacionados a implementao da
Controladoria, os quais sero abordados na seqncia.
Posi*o da $on,roladoria na Es,ru,ura Organi=acional
Uma questo recorrente onde a Controladoria dever estar situada na
estrutura organizacional da entidade, ou seja, se um rgo de Linha ou de
Staff. De acordo com Tung (apud CALJUR, 2004, p. 41), quanto
organizao padro da Controladoria "no h diferena entre a organizao da
Controladoria e a dos demais departamentos da empresa, mas cita que "o
controller , antes de tudo, um executivo de staff cuja funo principal obter e
interpretar os dados que possam ser teis aos executivos na formulao de
uma nova poltica empresarial e, especialmente, na execuo desta poltica.
Mas a autora contrape citando Catelli (2004, p. 41), "o controller um gestor
que ocupa um cargo na estrutura de linha porque toma decises quanto
aceitao de planos, sob o ponto de vista da gesto econmica. Autoridade de
linha a autoridade exercida sobre os subordinados de cima para baixo.
Autoridade de staff a autoridade para aconselhar, mas no para comandar.
"A Controladoria, implantada com independncia funcional, sem nenhuma
subordinao hierrquica, traz inmeros benefcios ao relacionamento entre o
Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Tribunal de Contas. (S, 2001, p.2).
#+(le+en,a*o da $on,roladoria
A Controladoria para ser implantada no mbito da Administrao Pblica deve
ser normatizada atravs de lei para estabelecer a estrutura organizacional.
Conforme Nakagawa (apud FLORES 2007, p. 8), a implementao da
Controladoria deve comear pelo diagnstico da organizao. De acordo com
Flores (2006, p. 25), deve-se considera como relevantes os seguintes itens
para efeito da implementao da Controladoria: reviso ou elaborao da
estrutura organizacional, identificao das competncias das unidades
organizacionais, fluxo dos processos e os controles internos.
A estrutura organizacional projeta e organiza os relacionamentos dos nveis
hierrquicos e o fluxo das informaes essenciais de uma organizao. O
organograma a forma mais comum de representar a organizao e a reviso
ou elaborao da estrutura organizacional tem como objetivo organizar as
competncias das unidades administrativas. Flores, explica a reviso ou
elaborao da estrutura organizacional:
A estrutura organizacional a evidenciao de como rgo ou
entidade se organiza formalmente, fruto de sua departamentalizao.
mporta Controladoria o conhecimento da estrutura organizacional
bem como as competncias das unidades administrativas que a
compem para a organizao dos controles. (2006, p. 26).
A identificao das competncias das unidades organizacionais, de acordo
com Flores (2006, p. 27), determinante para a Controladoria conhecer o
sistema de informaes da organizao governamental como forma de suprir o
gestor para a deciso. necessrio a Controladoria conhecer a organizao
"em movimento com os seguintes propsitos:
conhecer o processo decisrio, elaborar normas de conduta,
estabelecer estrutura de comunicao, criar subsistemas de
informao que incluam registros e relatrios. "S possvel a
tomada de decises corretas atravs da obteno de informaes
corretas. A Controladoria entra no processo decisrio apresentando
ao gestor uma simulao de situaes que lhe permita estimar o
melhor resultado. (FLORES, 2006, p. 27).
Assim, conforme Flores (2006, p. 29), a identificao de todos os processos e
das responsabilidades de cada unidade administrativa de extrema
importncia para o conhecimento sobre o sistema de informaes do
rgo/entidade, pois permite Unidade de Controladoria identificar as
inconformidades como tambm propor revises.
De acordo com Flores (2006, p. 30-32), a funo da Controladoria, identificar
e ordenar segundo a gravidade, urgncia e tendncia, aqueles problemas que,
se resolvidos, podero trazer em si a soluo para outros. Uma das formas de
levantar os problemas das unidades administrativas atravs de check-lists de
controle. Essa tcnica individualiza os setores e arrola os controles mnimos
considerados necessrios para o funcionamento com eficincia dos sistemas.
Quanto ao papel do Controlador ele antes de tudo o responsvel pela
execuo dos controles. Este coleta e analisa os dados para oferecer
alternativas aos gestores pblicos para a tomada de decises.
Conforme Flores, (2006, p. 19), para administrao pblica ser eficiente e
eficaz preciso enfrentar o desafio de gerir (organizar, controlar, dirigir e
planejar) o seu sistema de controle. necessrio que os gestores pblicos
comparem seus resultados atravs de mecanismos gerenciais, afim de que
possam ser melhorados.
Ad+inis,ra*o (-&lica
A satisfao das necessidades pblicas d-se por meio dos chamados servios
pblicos, instrumentos de que se vale o Estado para a execuo prtica de
seus objetivos, sendo impossvel excluir-se determinados indivduos ou
segmentos da populao de seu consumo, uma vez definido o volume de
produo. ncluem-se nesta categoria os servios relacionados preservao
da ordem interna, ao combate a poluio ambiental e segurana pblica.
Em outra categoria tm-se os servios semi-pblicos, que embora submetam-
se ao princpio da excluso so produzidos publicamente, cada vez com maior
intensidade, tendo em vista a importncia a eles atribuda pela coletividade.
Nessa categoria tem-se a maioria dos servios sociais, como educao e
sade.
O consumo de servios pblicos e semi-pblicos envolve duas reaes de
sentidos opostos. Uma corresponde satisfao derivada do prprio consumo,
que depende da utilidade que o indivduo lhe atribui. Outra refere-se ao
sacrifcio associado contribuio individual para a produo desse mesmo
servio, fazendo com que a sociedade torne-se cada vez mais exigente quanto
boa gesto dos recursos pblicos.
O ente que representa o Estado na consecuo do objetivo de atender s
necessidades coletivas, por meio da oferta de servios pblicos e semi-
pblicos, a Administrao Pblica que, em qualquer das esferas (Federal,
Estadual ou Municipal), compreende o conjunto que envolve os trs poderes,
executivo, legislativo e judicirio (excetuando o judicirio que no existe no
mbito Municipal) norteados pelos princpios constitucionais da MORALDADE,
PUBLCDADE, LEGALDADE, MPESSOALDADE eEFCNCA (Art. 37-
CF/88).
A Administrao Pblica tem sua estrutura poltico administrativa composta de
rgos e entidades compreendidos como: Administrao Direta e
Administrao ndireta.
A Administrao Direta, no mbito estadual, envolve os servios integrados ao
Governo do Estado e s Secretarias; enquanto a Administrao ndireta
compreende os servios de interesse pblico deslocados do Estado para uma
entidade por ele criada ou autorizada, com personalidade jurdica de direito
pblico ou privado, quais sejam: autarquias, sociedades de economia mista,
empresas pblicas e fundaes.
O Oramento Pblico o meio pelo qual o Estado programa a previso das
receitas e a fixao das despesas para um determinado exerccio. um
instrumento de planejamento, que expressa a aplicao dos recursos que se
espera arrecadar em programas de nvestimentos, nverses, Custeio e
Transferncias, de forma a propiciar o melhor nvel dinmico de bem estar
coletividade. A despesa pblica, nesse contexto pode ser definida, sob o
aspecto geral, como o conjunto dos dispndios do Estado, no atendimento dos
servios e encargos assumidos no interesse da populao.
A despesa dever obedecer, fundamentalmente, a princpios como:
Utilidade - a despesa deve atender ao custeio dos gastos necessrios ao
funcionamento dos rgos da Administrao Pblica, objetivando o bem estar
da coletividade;
Legitimidade - a despesa precisa fundamentar-se no consentimento coletivo
expresso atravs da discusso e aprovao da Lei Oramentria, e na
possibilidade contributiva da populao;
Oportunidade - a oportunidade da despesa evidencia-se na sua prpria
execuo, em funo de uma necessidade pblica e coletiva, bem como em
funo da situao econmica do momento (Determinao de prioridades);
Legalidade - a despesa dever estar de acordo com a legislao vigente;
Economicidade - as atividades devem observar a relao custo versus
benefcio, na aplicao dos recursos pblicos.
A satisfao simultnea destes princpios deve ser o ideal poltico
administrativo, embora este equilbrio seja muito difcil. A despesa
Oramentria pode ser classificada, legalmente, por funo de governo e por
natureza da Despesa.
As Funes referem-se ao maior nvel de agregao das diversas reas de
despesa que competem ao setor pblico, enquanto a sub-funo representa
uma partio da funo, que visa agregar um determinado subconjunto de
despesa.
As sub-funes podero se adotadas com funes diferentes daquelas a que
estejam vinculadas. Os programas so instrumentos de organizao da ao
governamental, visando a concretizao dos objetivos pretendidos, enquanto
os projetos so instrumentos de programao para alcanar os objetivos de um
programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das
quais resulta um produto que concorre para a expanso ou aperfeioamento da
ao do governo. As atividades, embora tambm sejam instrumentos de
programao para alcanar os objetivos de um programa, envolvem um
conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das
quais resulta um produto necessrio manuteno da ao do governo.
A classificao da despesa oramentria quanto natureza compreende as
categorias econmicas, os grupos de natureza da despesa, a modalidade de
aplicao e os elementos de despesa.
A classificao por categoria econmica divide a despesa em Despesas
Correntes e Despesas de Capital, que determinam o impacto dos gastos
pblicos sobre o nvel de composio do produto nacional, obedecendo a
seguinte codificao:
Despesas Correntes - Despesas que no contribuem, diretamente, para a
formao ou aquisio de um bem de capital;
Despesas de Capital - Despesas que contribuem, diretamente, para a
formao ou aquisio de um bem de capital.
A classificao por grupos de natureza da despesa apresenta os principais
gastos governamentais, seguindo a codificao:
1 - Pessoal e Encargos Sociais;
2 - Juros e Encargos da Dvida;
3 - Outras Despesas Correntes;
4 nvestimentos;
5 - nverses Financeiras;
6 - Amortizao da Dvida.
A modalidade de aplicao indica se a despesa ser realizada diretamente por
unidades oramentrias integrantes dos oramentos fiscal e da seguridade, ou
indiretamente, mediante transferncia de recursos financeiros a outro
organismo ou entidade no integrante dos referidos oramentos, obedecendo
seguinte codificao:
20 - Transferncias Unio;
30 - Transferncias a Estados e ao Distrito Federal;
40 - Transferncias a Municpio;
50 - Transferncias a nstituies Privadas sem Fins Lucrativos;
60 - Transferncias a nstituies Privadas com Fins Lucrativos;
70 - Transferncias a nstituies Multigovernamentais Nacionais;
80 - Transferncias ao Exterior;
90 - Aplicaes Diretas;
99 - A Definir.
O elemento de despesa identifica a finalidade do gasto. Para exemplificar
podem ser citados alguns elementos, tais como:
01 - Aposentadorias e Reformas
03 - Penses
04 - Contratao por Tempo Determinado
14 - Dirias Pessoal Civil
30 Material de Consumo
Toda essa organizao presta-se para possibilitar anlises mais refinadas da
execuo oramentria da despesa.
O PRO!"EMA DO $O%TRO"E %A ADM#%#STRAO P!"#$A E O PAPE"
DA $O%TRO"ADOR#A
Apesar dos conceitos de administrao j serem utilizados h muitos sculos,
apenas no incio do sculo XX foram sistematizados de forma cientfica
atravs, principalmente, dos estudos e pesquisas de Frederic Taylor e Henry
Fayol.
Fayol, considerado o pai da administrao cientfica, procurou definir e
sistematizar as funes bsicas da administrao, como planejamento,
organizao, direo, coordenao e controle, em sua obra publicada
originalmente em francs, sob o ttulo dministration "ndustrielle et G#n#rale,
no ano de 1916.
Todas essas funes seriam desempenhadas visando ao alcance da eficincia
administrativa (Koontz et al., 1955). Analisando mais especificamente a funo
controle, pode-se observar que esta era vista como uma simples verificao, a
posteriori, se tudo havia ocorrido de acordo com o planejado. Essa verificao
necessitava de informaes apresentadas em forma de relatrios sobre o
desempenho das diversas reas da organizao, cuja grande fonte
fornecedora era a Contabilidade.
Sob o ponto de vista da gesto, o controle de uma entidade pode significar
"verificao administrativa, fiscalizao financeira, ou ainda o poder de ter sob
o seu domnio o comando e a fiscalizao (Ferreira, 1982, p. 324).
Para definir controle, Koontz & O'Donnel (1955, p. 36) afirmam que "controlar
avaliar e corrigir as atividades de subordinados para garantir que tudo ocorra
conforme os planos. O controle indica onde esto os desvios negativos, e ao
pr em ao medidas para corrigir esses desvios, ajuda a assegurar a
realizao dos planos.
Segundo Gomes (1997, p.22), o controle, enquanto mecanismo de reforo de
comportamento positivo e correo de rumo no caso de resultados no
desejados, necessrio como instrumento que auxilie os gestores a
desenvolverem aes oportunas. Requer a obteno de informaes que
possibilitem a formulao de objetivos e mensurao do resultado.
Qualquer que seja o sentido ou a amplitude do controle, a grande problemtica
est na base de produo de informaes estratgicas, que devem ter como
objetivo a continuidade, o desenvolvimento e a responsabilidade social da
entidade, tanto no curto quanto no longo prazo. Entretanto, a informao s
tem mrito na medida em que possa ser til, confivel e relevante, podendo
fazer diferena na tomada de deciso. sto , se o gestor tiver acesso a
determinada informao, poder tomar deciso diferente da que tomaria sem a
informao.
Dependendo do tipo de entidade e do tipo de usurio, como os investidores, os
empregados e a sociedade em geral, as informaes diferenciam-se. Para a
Administrao Pblica, surge o intuito de verificar a racional aplicao dos
recursos oramentrios e quais os resultados obtidos, bem como melhorar a
prpria gesto.
A Administrao Pblica, embora possua uma gama de ferramentas de
controle, assim como de instncias de controle, apresenta problemas
gerenciais para os quais no tem conseguido solues satisfatrias.Os
controles formais decorrentes de determinaes constitucionais, leis e
regulamentos no significam que na prtica este controle seja efetivo.Tomando
como exemplo a Lei 4.320/64, pode-se constatar grande preocupao com o
aspecto legal e com a formalidade e abrangncia do controle, embora na
realidade esteja restrito execuo oramentria e financeira. Referida Lei
preconiza em seu artigo 75 (Reis, 1999, p. 139) que:
O controle da execuo oramentria compreender:
a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou
a realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e
obrigaes;
a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis
por bens e valores pblicos;
o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos
monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de
servios.
O controle, como princpio constitucional, definido pelos artigos 70 e 74 da
Constituio Federal de 1988: Artigo 70:
A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e
indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao
das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada poder.
Artigo 74:
Os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistemas de controle interno com a finalidade de: Avaliar
o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo
dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e
eficincia, da gesto oramentria, financeira, e patrimonial nos
rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao
de recursos pblicos por entidades de direito privado.
O texto constitucional refora aspectos mais pertinentes Auditoria que
Controladoria, pois, segundo Reis (1999), o controle precisa ser estudado e
planejado, considerando dentre outros fatores os objetivos da organizao, sua
forma e origem, dimenso, volume e natureza das operaes. Dever ainda
responder qual o objeto do controle, as tcnicas a serem utilizadas, e o
motivo do controle.
O controle interno exercido por rgos como a Secretaria Federal de Controle
nterno, no mbito Federal, e por rgos criados para esta finalidade nos
Estados ou Municpios.
Quanto ao controle externo, no mbito estadual, exercido pelo Tribunal de
Contas do Estado, que tem como competncia exercer a fiscalizao contbil,
financeira oramentria, operacional e patrimonial do Estado e das entidades
da administrao direta e indireta.
Baseado principalmente no aspecto da legalidade, o Tribunal de Contas do
Estado (TCE) recebe, periodicamente, documentao sob a forma de
"Prestao de Contas relativa atuao das unidades sob sua jurisdio,
apresentando um julgamento de onde as "contas se apresentam regulares,
regulares com ressalvas, irregulares ou iliquidveis, dependendo do grau de
impropriedade ou dos danos causados ao errio pblico.
Todo esse controle exercido a posteriori, embora o TCE possa realizar
inspees e auditorias rotineiras ou especficas. O que se constata que essas
aes no implicam em melhoria dos instrumentos gerenciais utilizados pelas
instituies fiscalizadas.
Apesar dos aspectos legais e institucionais, o controle no nvel gerencial no
ocorre efetivamente, fazendo-se necessria a busca de novas metodologias
que possam suprir essa lacuna, pois as entidades pblicas vm sofrendo com
a falta de informaes voltadas para o atendimento das necessidades de seus
gestores.
Palavras de ordem como eficincia, produtividade, eficcia e qualidade
precisam ser inseridas no vocabulrio dos gestores das entidades pblicas,
para que essas entidades possam se tornar mais geis e prontas a responder
s demandas da sociedade. Todo esse cenrio aponta para uma maior
racionalizao de recursos cada vez mais escassos, mas que, apesar de todas
as dificuldades, podem ser melhor aplicados com o auxlio de ferramentas
gerenciais modernas, e sistemas de controle j utilizados com sucesso em
organizaes privadas.
Com essa preocupao de buscar informaes como ferramenta complementar
ao controle gerencial, surgiu a Controladoria, podendo ser identificada, na viso
de Almeida, como "[.] uma evoluo natural da Contabilidade tradicional
(Almeida et al, 1999, p.370).
A Controladoria apia-se na Teoria da Contabilidade com uma viso
multidisciplinar, estabelecendo bases tericas e conceituais necessrias
modelagem de sistemas de informao que alimentam o processo
administrativo, fazendo com que os gestores possam tomar decises
adequadas. Tem como principal enfoque as funes de planejamento e
controle, abrangendo todas as atividades da organizao. Procura estabelecer
"[.] padres de desempenho, mtodos de comunicao alm de manter
sistema adequado de produo de relatrios. (Tung, 1976, p. 28).
Compreendendo-se a Controladoria como a responsvel pelo gerenciamento
da informao, a Contabilidade insere-se em sua estrutura como a grande
fornecedora de informaes financeiras, que contribuam para melhorar o
desempenho futuro das atividades organizacionais.
A Controladoria pode ser vista sob dois aspectos (Almeida et al, 1999): como
ramo do conhecimento, ou como unidade administrativa organizacional,
responsvel pela coordenao e controle das atividades da entidade,
objetivando a otimizao de seu resultado.
O papel da Controladoria assessorar o gestor, fornecendo mensurao das
alternativas econmicas e, atravs da viso sistmica, integrar informaes e
report-las para facilitar o processo decisrio. (Perez Jr. et al).
A Controladoria pressupe a existncia de um sistema de planejamento
participativo, coordenado, integrado e permanente. nicia-se com um
diagnstico estratgico, identificando a viso, ou seja, a projeo da entidade
no futuro, considerando-se os ambientes interno e externo. Desse modo,
procura acompanhar o cumprimento da misso organizacional, que consiste no
motivo central da existncia da entidade, refletindo suas habilidades
essenciais.
Deve, ainda, ser compreensvel, realista, flexvel e motivadora. Para cumprir
efetivamente seu papel, a Controladoria deve verificar a forma como os
objetivos e metas esto sendo atingidos, tendo em vista os custos envolvidos
no processo de gesto. A forma de controle adotada passa a ser um diferencial
entre o modelo burocrtico e o gerencial deixando de basear-se estritamente
nos processos para concentrar-se nos resultados.
Enfim, a Controladoria dever ter como objetivo o controle gerencial,
possibilitando que a instituio cumpra o dever decorrente da $accountabilit%&,
fornecendo informaes ao gestor e demais assessores para melhorar o
desempenho da gesto, e, conseqentemente, a qualidade dos produtos e
servios oferecidos sociedade. Dever ter uma clara definio de
competncias, autoridade e responsabilidade, estabelecidas por meio de
instrumentos legais. Dentre suas competncias destacam-se:
~ coordenar, controlar e integrar os planos de curto e longo prazos propor
polticas e procedimentos relativos sua rea de atuao e instituio como
um todo;
~ participar na formulao de estratgias;
~ coordenar e controlar o sistema de informaes gerenciais da instituio;
~ propor e implantar metodologias de controle e avaliao de resultados,
principalmente nas reas de custos, patrimnio, oramento e administrao
financeira;
~ compilar, sintetizar e analisar informaes;
~ apurar e avaliar resultados;
~ influenciar a tomada de deciso,
~ propor e implementar melhorias no modelo de gesto das universidades;.
~ desenvolver e implementar sistema de relatrios que contemplem
informaes financeiras e no-financeiras.