REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CALABRIA composto dai signori Aldo

Finati Giulio Castriota Scanderbeg Umberto Maiello ha pronunciato la seguente SENTENZA PRESIDENTE COMPONENTE COMPONENTE relatore

N.

1485

Reg.Sent.

Anno 2004 N. 914 Reg.Ric. Anno 2003

sul ricorso n. 914/2003 Reg. Gen., proposto da Milone Damiano, Arena Giuseppe, Biondi Carmine, Bruno Domenico, Cavarretta Vincenzo, Marescalco Antonietta, Mungo Gaetano, Notaro Giuseppe, Parisi Leonardo, Procopio Pietro Antonio, Scerbo Maria Teresa, Scerbo Pasquale Antonio, Stillitano Giovanni e Vittimberga Maria Teresa, tutti rappresentati e difesi in giudizio dallavv. Gian Michele Gentile e Anselmo Torchia ed elettivamente domiciliati presso lo studio di questultimo in Catanzaro alla via F. Crispi 37; CONTRO la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore ed il Ministero dellInterno, in persona del Ministro pro tempore, e lUfficio Territoriale del Governo di Crotone, rappresentati e difesi dallAvvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro presso la cui sede domiciliano ex lege; E NEI CONFRONTI del Comune di Isola Capo Rizzuto, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio per l'annullamento del decreto del Presidente della Repubblica del 9 maggio 2003 con cui stato sciolto, per la durata di diciotto mesi, il Consiglio Comunale di Isola Capo Rizzuto ed stata nominata la Commissione straordinaria per lesercizio delle attribuzioni spettanti al Consiglio comunale, alla Giunta ed al Sindaco; nonch di tutti gli atti presupposti, susseguenti e consequenziali con particolare riferimento alla relazione del Ministro dellInterno del 30 aprile 2003, alla deliberazione del Consiglio dei Ministri del 2 maggio 2003 ed alla relazione della Commissione di accesso di cui al provvedimento del Prefetto di Crotone; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio e del Ministero dellinterno; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla camera di consiglio del 25 giugno 2004 il dr. Giulio Castriota Scanderbeg e uditi, altres, i difensori delle parti come da verbale di udienza; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: F A T T O

Con lavversato decreto il Presidente della Repubblica, vista la proposta del Ministro dellInterno e la relativa deliberazione del Consiglio dei Ministri, ha decretato lo scioglimento del Consiglio comunale di Isola Capo Rizzuto per diciotto mesi ai sensi dellart 143 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n.267. Avverso il detto provvedimento proposto il presente ricorso a sostegno del quale si deduce violazione e falsa applicazione dellart. 143 del D. L.vo n. 267 del 2000, eccesso di potere per difetto di istruttoria, di motivazione e presupposti nonch per travisamento dei fatti, falsit della causa e sviamento di potere. Con memoria aggiuntiva depositata in data 11 marzo 2004 sono state ulteriormente sviluppate le ragioni a sostegno del ricorso . Si costituito in giudizio il Ministero dellInterno nonch la Presidenza del Consiglio dei Ministri per sostenere la infondatezza del proposto ricorso e concludendo per il suo rigetto. Alla udienza pubblica del 25 giugno 2004 il ricorso stato trattenuto per la decisione nel merito. D I R I T T O Con il proposto ricorso chiesto lannullamento del decreto del Presidente della Repubblica del con cui stato sciolto, per la durata di diciotto mesi, il Consiglio comunale di Isola Capo Rizzuto ed stata nominata la Commissione straordinaria per lesercizio delle attribuzioni spettanti al Consiglio comunale, alla Giunta ed al Sindaco. Con il mezzo principale come anche con la ulteriore memoria illustrativa i ricorrenti in buona sostanza lamentano che la gravata determinazione di scioglimento, cos pregiudizievole negli effetti per essi ricorrenti come per lintera collettivit isolana , sia stata adottata in carenza dei presupposti cui la legge subordina il provvedimento di scioglimento, concepito come extrema ratio per riportare lazione delle amministrazioni locali nellalveo della

legittimit amministrativa, o comunque per prevenirne i rischi di una deriva extraistituzionale, allontanandola il pi possibile da ogni condizionamento ambientale delle consorterie criminose, ad evitare pi in particolare che le stesse possano anche indirettamente interferire sulla libera formazione della volont amministrativa dellEnte. Ma il ricorso non appare fondato e va, pertanto, respinto.

Giova premettere che, come peraltro

ricordato, lavversato scioglimento stato adotatto sulla scorta delle

previsioni di cui allart. 143 del D. L.vo n. 267 del 2000, corrispondente all' abrogato art 15-bis, L. 19 marzo 1990, n. 55. La norma, sulla cui pretesa illegittima applicazione alla fattispecie incentrato il gravame nel suo insieme, cos testualmente dispone: fuori dei casi previsti dall'articolo 141, i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando,

anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell'articolo 59, comma 7, emergono elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalit organizzata o su forme di condizionamento degli amministratori stessi, che compromettono la libera determinazione degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni comunali e provinciali, nonch il regolare funzionamento dei servizi alle stesse affidati ovvero che risultano tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica. Lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale comporta la cessazione dalla carica di consigliere, di sindaco, di presidente della

provincia e di componente delle rispettive giunte, anche se diversamente disposto dalle leggi vigenti in materia di ordinamento e funzionamento degli organi predetti, nonch di ogni altro incarico comunque connesso alle cariche ricoperte.
Ci posto, va osservato che nel caso di specie lavversato scioglimento risulta disposto, per quanto tra laltro dato leggere nel decreto presidenziale impugnato, sulla base delle considerazioni secondo cui nel Comune di Isola Capo Rizzuto, i cui organi elettivi sono stati rinnovati nelle consultazioni amministrative del 16 aprile 2000, sussistono forme di ingerenza della criminalit organizzata rilevate dai competenti organi investigativi e che tali ingerenze espongono lamministrazione stessa a pressanti condizionamenti, compromettendo la libera determinazione degli organi ed il buon funzionamento della gestione del Comune di Isola di Capo Rizzuto. Pi in particolare, nellallegata relazione al Presidente della Repubblica del Ministro dellInterno ( come nelle relazioni prefettizie dindagine) sono puntualmente rappresentate come appresso pi diffusamente si dir- le circostanze conducenti alle conclusioni raggiunte con il decreto di scioglimento, e sulle quali invero si incentrano sostanzialmente le doglianze dedotte con il ricorso in esame. Giova, preliminarmente, inquadrare correttamente nel sistema normativo, quale riveniente dalla interpretazione giurisprudenziale, la fattispecie dello scioglimento di Consiglio comunale in ragione dei ravvisati collegamenti, diretti o indiretti, con la criminalit organizzata, anche solo di alcuni componenti il civico consesso comunale. Va detto anzitutto che lo scioglimento temporaneo di cui trattasi costituisce una misura di carattere straordinario che non ha finalita' repressive nei confronti di singoli consiglieri o amministratori, ma concerne piuttosto la

salvaguardia della p.a. di fronte alla pressione ed all'influenza della criminalit organizzata e, quindi, si giustificano gli ampi margini d'apprezzamento non traducibili in addebiti concreta realta' personali, ma tali da rendere plausibile, nella soggezione degli

contingente, e in base ai dati dell'esperienza, l'ipotesi della possibile

amministratori locali alla criminalita' stessa (cfr. Consiglio Stato sez. V, 2 ottobre 2000, n. 5225). Lo scioglimento risponde, dunque, a finalit di prevenzione e non gia' sanzionatorie, presentando un contenuto precettivo adeguato alla variet del fenomeno mafioso, sicch attribuito all'amministrazione un largo margine di apprezzamento delle condizioni per l'adozione del provvedimento; ne deriva, pertanto, che il sindacato del giudice di legittimit non pu estendersi al merito della scelta discrezionale operata dall'amministrazione, ma pu concernere la verifica della sussistenza delle circostanze di fatto riportate in motivazione e la valutazione, sotto il profilo della logicit, del significato a queste attribuito e dell'iter seguito (cfr. T.A.R. Campania sez. I, Napoli, 16 giugno 2000, n. 2193). Del resto, attesa l'ampia e generica dizione adoperata dalla disposizione richiamata in ordine al potere di scioglimento del consiglio comunale quando emergano elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalit organizzata, oppure forme di condizionamento da parte di quest'ultima sulla libera determinazione dei corpi elettivi e sul buon andamento della p.a., nonch gravi pregiudizi per lo stato della sicurezza pubblica, evidente l'intento del legislatore di riferirsi anche a situazioni estranee all'area propria dell'intervento penalistico, allo scopo di evitare sul nascere ogni permeabilit dell'ente locale all'influenza della criminalit mafiosa (cfr. Consiglio Stato sez. V, 3 febbraio 2000, n. 585). Il decreto di scioglimento, allora, pur non configurandosi a guisa di atto politico, non neanche una sanzione vera e propria. E non richiede, quindi, un'istruttoria un'ampia

procedimentale tipizzata "ex lege" e apposite garanzie, implicando piuttosto il riconoscimento di

discrezionalit in ordine alla rilevazione ed alla valutazione dei presupposti, anch'essi non tipizzati, con riferimento

a specifici fatti antigiuridici, ma espressi invece in termini di comportamenti complessivi e di situazioni oggettive tali da determinare il pericolo di gravi disfunzioni sia all'interno dell'ente locale, sia all'esterno, sul piano dell'ordine e della sicurezza pubblica (cfr. Consiglio Stato sez. V, 3 febbraio 2000, n. 585 cit.). Peraltro, in presenza di un fenomeno di diffusa criminalit, che si assume profondamente radicato in un dato contesto

territoriale e che legittima l'esercizio del potere di scioglimento dei corpi rappresentativi degli enti locali infiltrati da organizzazioni criminali, gli elementi di prova di collusioni e collegamenti tra amministratori locali e dette organizzazioni vanno considerati non gia' in relazione a ciascun episodio, di per se' non significativo se preso singolarmente, bensi' nel loro complesso, poiche' solo dal loro esame unitario e' possibile cogliere la

ragionevolezza o meno dell'addebito mosso agli organi dell'ente ritenuto infiltrato (cfr. Consiglio Stato sez. V, 22 marzo 1999, n. 319). Sulla scorta dei richiamati principi di diritto pu dunque affermarsi la infondatezza del proposto ricorso. Lo scioglimento di cui questione, infatti, si colloca pienamente nella sopra segnalata logica di tutela preventiva. Nel caso di specie, la congiunta e convergente ricorrenza di una somma di episodi, al di l della loro stessa specifica e singola rilevanza ( che peraltro non deve necessariamente attingere la soglia di allarme della rilevanza penale, come precisato anche di recente dal Consiglio di Stato, Sez. V, 14 maggio 2003, n. 2590) rendono lavversato decreto immune dai vizi denunciati. In particolare, non risulta censurabile il percorso logico che ha condotto le intimate Amministrazioni a trarre dagli elementi richiamati negli atti preparatori dello stesso decreto di scioglimento ragioni sufficienti alladozione del provvedimento avversato. Il quadro complessivo che si pu ricavare dallesame degli elementi addotti nelle richiamate relazioni dindagine prefettizie induce infatti a ritenere sussistente il concreto pericolo che lamministrazione comunale di Isola Capo Rizzuto possa aver subito condizionamenti pregiudizievoli nel suo agere da parte delle consorterie criminali della zona, s da giustificare anche con finalit preventive ed a protezione della stessa libera determinazione della volont degli amministratori lavversato decreto di scioglimento. Corroborata da precise indicazioni risulta anzitutto la circostanza oggettiva evidenziata nelle ridette relazioni prefettizie inerente il legame parentale tra alcuni componenti del disciolto consesso amministrativo ed elementi

di spicco della locale criminalit organizzata; in tal senso, non potrebbe non rilevarsi il carattere grave e allarmante ( anche in considerazione della diffusivit del fenomeno) che riveste la circostanza inerente la pluralit dei precedenti di polizia da cui risultano gravati ( anche con riguardo a reati associativi) i componenti del disciolto consesso amministrativo ovvero i loro stretti congiunti o affini, circostanza questa ben evidenziata nella Relazione ( pagg. 10 e segg.) sugli accertamenti eseguiti in sede di accesso presso il Comune di Isola Capo Rizzuto ed acquisita agli atti del giudizio a seguito della ordinanza istruttoria del 19 marzo 2004. N secondaria appare in tale prospettiva la altrettanto preoccupante contiguit parentale tra non pochi esponenti dellapparato burocratico del Comune di Isola con esponenti della locale criminalit, nonch i precedenti di polizia ovvero la pericolosa vicinitas con personaggi di spicco della criminalit che coinvolge una elevata percentuale del personale impiegatizio ( soprattutto avventizio). Ora, tale dato oggettivo, di per s di grave allarme, inerente i rapporti di parentela o affinit con esponenti di spicco della criminalit organizzata da parte di amministratori e consiglieri della disciolta amministrazione, nonch

di dipendenti comunali, diviene ancor pi preoccupante se letto in abbinata ad una situazione di generale disordine amministrativo presso il disciolto ente, sintomatico di un sistema di gestione della cosa pubblica poco trasparente e di difficile controllo ab extra. In tale quadro, provvedimenti di favore, quali assunzioni a tempo determinato (soprattutto nel settore dei LSU, LPU e presso il Campo profughi) elargiti con continuit dalla disciolta amministrazione in pro di soggetti sicuramente riconducibili alle prefate organizzazioni criminali, non possono che assurgere al rango di elementi sintomatici inequivoci di un forte e pregiudizievole condizionamento degli amministratori nel libero e imparziale adempimento dei compiti istituzionali rientranti nel loro mandato. Non meno significative le vicende relative alla erogazione del reddito minimo di inserimento in cui addirittura, a giustificazione di una elargizione pi diffusa del predetto beneficio economico a vantaggio di soggetti in un primo tempo esclusi, la stessa amministrazione ( in particolare, con la delibera di Giunta n. 352 del 20.121999) fa esplicito riferimento a pressioni autorevoli degli esclusi che avrebbero ispirato il loro reinserimento nel novero dei beneficiari degli interventi sovventivi. A consolidare il convincimento, peraltro gi abbondantemente ritraibile dalle suindicate circostanze, di un concreto pericolo di inquinamento della azione amministrativa dellAmministrazione locale ha contribuito peraltro, come si legge nella relazione di accompagnamento alla proposta di scioglimento redatta dal Ministro dellInterno, lanalisi di episodi poco chiari riferibili alla gestione del taglio degli alberi presso laereoporto di Isola, in cui si potuta registrare sia nelladozione delle ordinanze in danno dei proprietari che nella loro esecuzione una preoccupante inerzia dellAutorit comunale rispetto alla quale, tenuto conto delle esigenze di sicurezza della navigazione aerea, si reso necessario anche lintervento della Autorit prefettizia. Nel quadro di generale disordine amministrativo in cui lEnte versava allepoca del suo scioglimento, disordine che certamente va posto in stretta connessione con il pericolo di inquinamento della azione amministrativa che la norma gi richiamata mira a scongiurare a mezzo della drastica misura dello scioglimento del consesso, va altres fatta menzione alle gravi carenze documentali in ordine alla assegnazione degli alloggi popolari, ed in particolare alla

formazione delle relative graduatorie, della pressoch inesistente attivit di controllo sulla attivit urbanisticoedilizio, di contrasto alla evasione fiscale e di controllo sul rilascio delle autorizzazioni commerciali. Non meno preoccupante la situazione messa a nudo nei richiamati atti istruttori con riguardo al mercato degli appalti gestiti dallEnte locale, in cui sono emerse prassi di dubbia legittimit amministrativa ( ad. esempio con riguardo allappalto per la fornitura di carburante in cui a rimanere aggiudicatarie della gara risultano per gli anni 2000 e 2001 due ditte, i cui rappresentanti legali risultano in rapporto di parentela o affinit con dipendenti comunali) anche nellambito di tali collegamenti assumono rilievo le cointeressenze di soggetti non estranei agli

ambienti della criminalit e forti sospetti lAutorit intimata ha sollevato circa possibili intese previe delle ditte partecipanti alle gare di modo da condizionare gli esiti delle stesse, in un contesto in cui il ricorso quasi sistematico al sistema della licitazione privata ha di certo favorito le prospettate e non improbabili concertazioni tra le (poche ) ditte invitate. In definitiva, il Collegio, pur nei limiti del sindacato di legittimit proprio di questa sede giudiziaria, ritiene che lAmministrazione intimata non abbia nella fattispecie fatto malgoverno, sotto i dedotti profili di censura, delle norme dianzi richiamate che legittimano ladozione del pur grave e contestato provvedimento di scioglimento,

essendosi fatta carico di evidenziare con puntualit le circostanze fattuali aventi valore indiziario e sintomatico di possibili condizionamenti da parte della criminalit organizzata sullazione politico-amministrativa dellEnte locale disciolto. Il che evidentemente non comporta un giudizio di disvalore sullintera compagine amministrativa o sul complesso della sua azione, che ben potrebbe essere stata per altro verso contraddistinta da iniziative certamente positive e meritorie, che tuttavia non potrebbero in nessun caso ritenersi in qualche misura scriminanti rispetto agli elementi negativi che hanno ispirato il provvedimento di scioglimento; il quale ultimo non va inteso quindi, come pi volte si ripetuto, come provvedimento sanzionatorio a carico degli amministratori, quanto piuttosto quale misura di prevenzione ( ancorch estrema) a presidio della legalit dellazione amministrativa locale e della libera determinazione della volont degli organi elettivi. Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, il Collegio ritiene che il ricorso in esame non meriti favorevole accoglimento. Sussistono tuttavia giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese del presente giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Catanzaro - , I Sez., definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorit amministrativa. Cos deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del 25 giugno 2004. IL GIUDICE EST. IL PRESIDENTE

Depositata in Segreteria il 1 luglio 2004