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H um Direito Privacidade e Intimidade absolutos na ordem jurdica e poltica democrticas contemporneas, notadamente em face de informaes de interesse pblico indisponvel?
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Rogrio Gesta Leal
Desembargador do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul. Doutor em Direito. Prof. Titular da UNISC. Professor da UNOESC. Professor visitante da Universit Tlio Ascarelli Roma Tr, Universidad de La Corua Espanha, e Universidad de Buenos Aires. Professor da Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento da Magistratura (ENFAM). Membro da Rede de Direitos Fundamentais (REDIR), do Conselho Nacional de Justia (CNJ), Braslia. Coordenador Cientfico do Ncleo de Pesquisa Judiciria, da Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento da Magistratura (ENFAM), Braslia. Membro do Conselho Cientfico do Observatrio da Justia Brasileira. Coordenador da Rede de Observatrios do Direito Verdade, Memria e Justia nas Universidades brasileiras Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
Resumo: O presente ensaio pretende tratar do tormentoso tema do Direito Fundamental Privacidade e Intimidade em face do direito igualmente fundamental informao sobre os atos de terror do Estado no Regime Militar. Palavras-chave: Direito intimidade. Direito informao. Regime militar. Sumrio: 1 Notas introdutrias 2 Acesso a informaes atinentes aos atos de terror de Estado praticados pelo regime de exceo no Brasil e o Direito Fundamental Privacidade e Intimidade Uma difcil equao 3 A Lei Federal n 12.527, de 18.11.2011, e o Direito Fundamental Privacidade e Intimidade no Brasil Consideraes finais Referncias
Este texto fruto das pesquisas que esto sendo desenvolvidas no Grupo de Pesquisa sobre Verdade, memria e justia: anlises da experincia das polticas pblicas reparatrias do governo do RS envolvendo os atos de sequestro, morte, desaparecimento e tortura de pessoas no regime militar brasileiro (1964-1985), junto ao Programa de Doutorado e Mestrado da Universidade de Santa Cruz do Sul-UNISC, e vinculado ao Diretrio de Grupo do CNPQ intitulado Estado, Administrao Pblica e Sociedade, coordenado pelo Prof. Dr. Rogrio Gesta Leal.
A&C R. de Dir. Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 12, n. 48, p. 65-96, abr./jun. 2012
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Notas introdutrias
H muito debate ainda hoje sobre o chamado Direito Fundamental Privacidade e Intimidade, no s no Brasil, mas em todo o Ocidente, notadamente no que diz com os limites e blindagens possveis a tais Direitos sob a perspectiva moral, poltica e jurdica. Por outro lado, tem-se tambm afirmado que a informao e o conhecimento so pedras angulares da Democracia, por mltiplas razes, desde as que se relacionam com as condies e possibilidades de participao da cidadania na gesto dos interesses pblicos (e seu controle), at o fato de esta informao e conhecimento serem imperativos categricos morais e jurdicos, per si, Administrao Pblica e Sociedade Democrtica. Pretendo neste texto fazer o enfrentamento desta questo, dando realce mais particular a sua implicao no mbito de outra discusso igualmente polmica que o acesso informao (inclusive pessoal) envolvendo os atos de terrorismo de Estado praticado por agentes pblicos no perodo do regime militar brasileiro (1964-1985), notadamente em face da edio da Lei Federal n 12.527, de 18.11.2011, que regula o acesso a informaes previsto no inc. XXXIII, do art. 5; no inc. II, do 3, do art. 37; e no 2, do art. 216, da Constituio Federal de 1988.
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Qual o estado da arte do Direito Fundamental Privacidade e Intimidade no Brasil?
O tema do Direito Fundamental Privacidade e Intimidade no novo no cenrio filosfico, poltico e jurdico do Ocidente. H uma esfera de patrimnio imaterial do ser humano que vem sendo objeto de ateno jurdica progressiva no tempo, envolvendo exatamente outros nveis de existncia que no o material e economicamente mensurvel por regras de mercado produtivo, e que diz com a condio de ser no mundo deste sujeito e em suas relaes afetivas, sexuais, metafsicas, familiares, etc. Como quer Orlando de Carvalho, em tal situao o ser humano recolocado no centro de ocupao dos ordenamentos jurdicos, dando-se o fenmeno ao qual chama com tantos outros autores, inclusive brasileiros de repersonalizao do Direito, no qual a dimenso axiolgica e tica das normas ganham mais relevo do que suas feies lgico-formais.2
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CARVALHO. Para uma teoria geral da relao jurdica.
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O problema a radicalizao sobre os limites da proteo jurdica deste patrimnio imaterial, havendo quem compreenda, como em Portugal, ser absoluto em todas as suas variantes, como quer Rabindranath de Souza:
Os direitos de personalidade entre os quais se insere o direito intimidade da vida privada podem ser definidos como direitos subjectivos, privados, absolutos, gerais, extrapatrimoniais, inatos perptuos, intransmissveis, relativamente indisponveis, tendo por objecto os bens e as manifestaes interiores da pessoa humana, visando tutelar a integridade e o desenvolvimento fsico e moral dos indivduos e obrigando todos os sujeitos de direito a absterem-se de praticar ou de deixar de praticar actos que ilicitamente ofendam ou ameacem ofender a personalidade alheia sem que incorrero em responsabilidade civil e/ou na sujeio s providncias cveis adequadas a evitar a consumao da ameaa ou a atenuar os efeitos da ofensa cometida.3
Veja-se que a Diretiva Europeia n 95/46, de 24.10.1995, j dispunha que seus Estados membros devem garantir a tutela dos direitos e das liberdades fundamentais da pessoa fsica e particularmente o direito vida privada, com especial ateno ao resguardo do tratamento de dados pessoais. Na Itlia, desde a Lei n 675, de 31.12.1996, o conceito de vida privada ganha relevo de tratamento, pois opera tal dispositivo forte regulao sobre o manejo de dados privados, a ponto de Alessandro Pace referir que con la legge 675/1996, quindi, stata creata una nuova disciplina di fondamentale importanza che influenza lo svolgimento di ogni tipologia di attivit, infatti, praticamente impossibile individuare unattivit per leffettuazione della quale non vengano utilizzati dati personali.4 interessante notar, todavia, a advertncia que faz quanto s informaes e dados atinentes Administrao Pblica:
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SOUZA. A Constituio e os direitos de personalidade. In: MIRANDA (Coord.). Estudos sobre a Constituio. v. 2, p. 93. Adverte o autor que posterior legislao sobre a matria veio a dar mais coerncia ao ponto, simplificando e esclarecendo uma srie de conceitos importantes, em especial a Lei n196, de 30.06.2003. Refere o autor que: Ladozione di un solo testo di rango legislativo, che prende il posto di un insieme di leggi e regolamenti, inoltre pi consono a disciplinare i diritti e le libert fondamentali tutelati dalla normativa privacy. Nel corso degli si sviluppato sempre pi il senso di dovere tutelare al meglio quello che il diritto alla riservatezza del singolo individuo, ovvero il diritto del singolo a decidere autonomamente quando e con quali limiti possono essere diffuse informazioni riguardanti la propria persona. Lindividuo non ha pi un diritto assoluto di essere lasciato in pace, ma il diritto di conoscere il flusso di informazioni che lo riguardano: il diritto alla privacy acquista cos una valenza diversa, rispetto alloriginaria
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Tale diritto assurge quindi al rango di diritto fondamentale, non solo delle persone fisiche, ma anche di enti e persone giuridiche (fanno ovviamente eccezione gli Organi dello Stato e degli enti pubblici, nello svolgimento delle loro attivit istituzionali, la cui attivit pubblica esclude per definizione che si possa configurare lesistenza di dati di natura personale, cui debba essere garantita la riservatezza).5
E assim o porque o que no se admite em termos jurdicos e at ticos e morais a violao da intimidade em qualquer de suas nuances por parte de quem quer que seja em face de curiosidade patolgica que muitos meios de comunicao e a excessiva exposio pblica de determinadas pessoas fomentam no senso comum da populao. Em outras palavras:
In generale, un fatto deve ritenersi privato (e rimanere riservato) quando la sua diffusione non ha alcuna utilit sociale. Quando, cio, la collettivit non pu obiettivamente ricavare dalla sua conoscenza alcuna utilit. In assenza di questa, la divulgazione di un fatto privato cessa di servire linteresse pubblico; e il diritto del singolo individuo alla riservatezza non pu essere sacrificato senza il suo consenso.6
No caso do Brasil, a ordem constitucional elevou condio de Direito Fundamental a Privacidade, nos termos do seu art. 5, X, assegurando a inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas, prevendo o direito indenizao pelo dano material ou moral decorrente de sua violao. Ao mesmo tempo, diz o Texto Poltico como j referi que assegurado a todos o acesso informao (art. 5, XIV), sendo que esta informao, sob qualquer forma, processo ou veculo, no sofrer qualquer restrio, observado o disposto na Constituio, vedada ainda qualquer censura de natureza poltica, ideolgica e artstica. (art. 220 e 2).
pretesa di escludere gli altri dalla propria vita privata, connotandosi come diritto di mantenere il controllo sulle informazioni relative alla propria persona e sulluso che di esse viene da altri fatto (PACE. Metodi interpretativi e costituzionalismo. Quaderni Costituzionali Rivista Italiana di Diritto Costituzionale, p. 21). Ibidem, p. 26. Acrescenta o autor: Non possono invocare il diritto alla riservatezza lo stupratore e lomicida, il truffatore e il medico abusivo, cos come lanonimo funzionario arrestato per corruzione. Qui il soggetto trascinato al centro della scena pubblica unicamente a causa della gravit o eccezionalit dellazione. Ibidem.
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No mbito da infraconstitucionalidade, o Novo Cdigo Civil brasileiro, em seu Livro I, Ttulo I, Captulo II, art. 11 e seguintes, regulamentou ainda mais o tema sob comento, destacando, dentre outras coisas: a) o fato de que toda pessoa tem direito ao nome, nele compreendidos o prenome e o sobrenome (art. 16); b) ao fato de que, salvo se autorizadas, ou se necessrias administrao da justia ou manuteno da ordem pblica, a divulgao de escritos, a transmisso da palavra, ou a publicao, a exposio ou a utilizao de imagem de uma pessoa podero ser proibidas, a seu requerimento e sem prejuzo da indenizao que couber, se lhe atingirem a honra, a boa fama ou a respeitabilidade, ou se destinarem a fins comerciais (art. 20); c) ao fato de que a vida privada da pessoa natural inviolvel, e o juiz, a requerimento do interessado, adotar as providncias necessrias para impedir ou fazer cessar ato contrrio a esta norma (art. 21). Vem daqui a ideia de que h determinadas qualidades que caracterizam a dignidade da pessoa, dentre elas, o respeito dos concidados (honra subjetiva e objetiva), o bom nome, a imagem e a reputao, e por tal razo devem ser observados.7 Prez Luo lembra neste particular que se tratavam destas questes como o direito das pessoas fama e reputao, bem como direito tranquilidade do esprito e solido.8 certo que o direito de privacidade no se confunde com o de intimidade, representando este o ncleo mais reservado e indevassvel da vida de determinada pessoa, em nada interessando opinio pblica o que faz ou deixa de fazer, pensar, sentir, fruir, etc., desde que no interferindo de forma violatria na vida de outras pessoas.9 interessante, todavia, como a imagem tem um espectro amplo de potencial proteo, isto porque, como adverte lvaro Barbosa, ela no pode ser restrita ao mbito dos caracteres fsicos de indivduos, mas abarca o que se pode chamar de formas estticas de representao (fotografia, pintura, fotograma, escultura, halografia), como tambm os dinmicos (cinema, vdeo). Para alm disto, importa reconhecer que este direito imagem se expande a determinados
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CARVALHO. A defesa da honra e o direito informao, p. 94. No caso da intimidade, parte da doutrina refere que ele pode ser subdividido em trs outros: o direito solido, o direito ao sigilo sobre os dados ntimos, o direito de decidir enquanto centro divulgador de informaes sobre se deve ou no tornar pblico aquilo que pertence a sua intimidade. PREZ LUO. Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitucin, p. 335. A doutrina brasileira tem-se preocupado com esta discusso desde h muito, basta ver os textos de PONTES DE MIRANDA. Tratado de direito privado; GOMES. Introduo ao direito civil; FRANA. Instituies de direito civil.
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atributos construdos nas relaes sociais, razo pela qual at uma caricatura enquanto expresso artstica que altera os traos fsicos de algum pode conter elementos caluniosos, difamatrios ou injuriosos, os quais, somente em tais hipteses e outras correlatas, e eventualmente, merecer proteo curativa ou preventiva.10 Aplica-se tal raciocnio tambm ao tema da Honra como bem juridicamente tutelado, aqui entendida enquanto conjunto de conceitos e juzos de determinada pessoa forjados no mbito macrossocial (relaes mais gerais mantidas no tecido social), e microssocial (relaes parentais, afetivas, de trabalho, etc.), evidenciando o quanto as comunidades a que pertence o estimam, inclusive no que tange aos aspectos moral, intelectual, profissional. Como quer Damsio de Jesus, penalista festado no Pas, a honra aqui se afigura como conjunto de atributos morais, fsicos, intelectuais e demais dotes do cidado, que o fazem merecedor de apreo no convvio social.11 Mas mesmo na esfera penal, entretanto, h divergncias ao menos no plano doutrinrio sobre o fato de que, sendo verdadeira a atribuio a determinado sujeito de um fato ofensivo sua reputao, afigura-se possvel, ou no, a caracterizao da ofensa sua honra, basta ver-se a posio de Tourinho Filho, fundado no que chama de Teoria da Notoriedade, ao referir que se o fato ofensivo honra notrio, no pode o pretenso ofendido pretender defender o que ele j perdeu, e cuja perda caiu no domnio pblico, ingressando no rol dos fatos notrios.12 O Supremo Tribunal Federal do Brasil, unanimidade e em deciso de mrito envolvendo a leso imagem de atriz conhecida do pblico, entendeu sobre a matria que:
Para a reparao do dano moral no se exige a ocorrncia de ofensa reputao do indivduo. O que acontece que, de regra, a publicao da fotografia de algum, com intuito comercial ou no, causa desconforto, aborrecimento ou constrangimento, no importando o tamanho desse desconforto, desse aborrecimento ou desse constrangimento. Desde que ele exista, h o dano moral, que deve ser reparado, manda a Constituio, art. 5, X.13
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BARBOSA. Direito prpria imagem: aspectos fundamentais, p. 25. JESUS, Damsio E. de. Direito penal. v. 2, p. 189. Parte especial: Dos crimes contra a pessoa. Dos crimes contra o patrimnio. TOURINHO FILHO. Processo penal. v. 4, p. 74. Dentre outros, Bitencourt (Cdigo penal comentado, p. 537) rebate este argumento a partir da tese de ser irrelevante que o fato difamatrio imputado seja falso ou verdadeiro, pois ningum tem o direito de vilipendiar ningum. Recurso Extraordinrio n 215.984, da relatoria do Min. Carlos Velloso, julgado em 04.07.2002, tendo como recorrente a atriz Cssia Kiss e recorrido a empresa Ediouro S/A. Neste caso, o
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Em outras palavras, entendeu o STF que a caracterizao do dano moral pelo uso indevido da imagem se d em face do mero constrangimento e sentimento de desconforto e indignao do atingido ao ter sua imagem usada sem a devida concordncia prvia, sobrevalorando o Direito Fundamental Individual proteo da Imagem, eis que o interesse que se encontrava no lado oposto da editora que veiculou a imagem , era meramente comercial e privado, sem qualquer carter pblico ou informativo social. Mesmo que no se possa ainda extrair daqui posio definitiva da mais alta Corte do Pas envolvendo a questo discutida, sem sombra de dvidas que h uma orientao hermenutica geral, at porque conhecida a posio da jurisprudncia nacional no que toca ao tratamento do dano moral decorrente de relaes envolvendo patrimnios materiais, reconhecendo que o mero desconforto no geraria por si s esta tipologia reparatria. Digo mais, talvez dificilmente se ter posies absolutas no ponto, at em face das mltiplas variveis que podem surgir no contraste e ponderao entre direitos e interesses potencialmente conflitantes. Por no ter a inteno de avanar sobremaneira nesta discusso, haja vista que a doutrina e casustica no Brasil j o fizeram no mbito tanto do Direito Privado como do Pblico, gostaria apenas de dar destaque a uma das dimenses desta discusso que o da Imagem da Pessoa Humana enquanto Sujeito de Direito, entendendo esta como direito em que a prpria imagem de algum no venha divulgada, exposta e publicizada sem o seu consenso, ou mesmo denegrindo o seu patrimnio imaterial (honra, privacidade, nome gentlico, sossego, etc.) e violando a legislao reguladora da espcie. Em outras palavras, il termine immagine fa riferimento alla globale rappresentazione di un individuo agli occhi della collettivit. In questo senso limmagine coincide con quellinsieme di attributi della persona che la caratterizzano nei rapporti sociali o professionali ed sinonimo soprattutto di reputazione e identit personale.14 Enquanto Direito Fundamento ele se encontra numa categoria de prerrogativa da pessoa humana passvel de proteo administrativa e jurdica, a despeito de representar una categoria di diritti problematica, a causa della sua inerenza agli aspetti interiori della persona e non patrimoniali.15
Tribunal de Justia do Rio de Janeiro (onde foi processado o feito) indeferiu a pretenso da autora ora recorrente extraordinria, sob o argumento de que o uso de fotografias de uma pessoa, para publicao, sem a respectiva autorizao, geraria apenas o direito indenizao por danos materiais, e no por danos morais. CASTRO. Il danno allimmagine, p. 29. Ver tambm o texto de LEEBAW. Judging State-sponsored violence, imagining political change.
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Alguns autores o compreendem inclusive como gnero normativo gerador de diversas faculdades especficas, a ponto de a Constituio Italiana, por exemplo, tratar do tema com alto ndice de detalhamento:
Qualora limmagine della persona o dei genitori, del coniuge o dei figli sia stata esposta o pubblicata fuori dei casi in cui lesposizione o la pubblicazione dalla legge consentita, ovvero con pregiudizio al decoro o alla reputazione della persona stessa o dei suoi congiunti, lAutorit Giudiziaria, su richiesta dellinteressato, pu disporre che cessi labuso salvo il risarcimento del danno.16
O direito de imagem no se confunde, em face destes elementos, com direito intelectual, que opera no mbito da comunicao e da arte em geral, tendo como foco de proteo o conhecimento e no a pessoa humana, a despeito de j se colocar, o primeiro, como produto de mercado tambm, basta ver o volume de negcios que representa o mundo da moda, cinema, televiso, revistas, etc., no qual o marketing de publicidade e propaganda fazem movimentar valores astronmicos. De certa forma vige na cultura ocidental como um todo a premissa de que a possibilidade de exposio da imagem de quem quer que seja est relacionada, em primeiro lugar, ao consenso tcito ou explcito17 do exposto, desde que no viole disposio jurdica cogente sobre o tema. Mas tal consenso sempre condio de possibilidade da exposio de imagem? Poder haver questes de ordem pblica que possam tensionar este Direito Fundamental? A doutrina italiana tem uma boa abordagem deste tema:
In alcuni casi non necessario acquisire il consenso della persona ritratta per poter esporre, riprodurre o fare un uso commerciale del ritratto:
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Art.10, da Constituio Italiana. Ver o texto de CAMPO, Gabriella da. Lesione del diritto allimmagine. interessante como a autora destaca o fato de que Dalla lettera della norma rileva un primo aspetto, particolarmente significativo; sembrerebbe che la pubblicazione dellimmagine o la sua esposizione sia possibile, liberamente fino a dove la legge lo consenta, ma questa prima lettura va opportunamente integrata con gli articoli 96 e 97 della L. 633/41, i quali si pongono tra loro nei termini di regola eccezione. Lart. 96 L. 633/41 stabilisce che sia necessario il consenso del soggetto, la cui immagine venga esposta, riprodotta o messa in commercio e ammette la revoca del consenso da parte del soggetto interessato, introducendo cos la principio del consenso che si integra con lart. 10 c.c.. de se lembrar que o Superior Tribunal de Justia j teve oportunidade de decidir que h consentimento tcito de exposio e uso da imagem em cenrio pblico a situao da prtica de topless voluntrio, no REsp. n 595.600/SC, relatoria M. Cesar A. Rocha, 4 Turma, julgado em 18.03.2004.
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quando la riproduzione dellimmagine giustificata dalla notoriet della persona ritratta, quando il ritratto viene riprodotto per fini scientifici, didattici o culturali, quando il ritratto si riferisce a fatti di interesse pubblico o svoltisi in pubblico, per fini di giustizia e di polizia.18
Vai nesta direo o tratamento dado pela jurisprudncia norte-americana, na medida em que j teve oportunidade de decidir que a imprensa tem o direito de publicizar dados e informaes pessoais de vtimas de estupro conforme o caso Landmark Communications Inc. x Virgnia, n. 435 US, 829, de 1978 , bem como dar a conhecer publicamente o contedo de conversas telefnicas particulares obtidas ilicitamente como no caso Bartnicki x Vopper, n. 121, S. Ct. 1753, de 2001.19 Mas afinal, ser que A pessoa tem o direito de preservar a prpria dignidade [] mesmo fictcia, at contra ataques da verdade, pois aquilo que contrrio dignidade da pessoa deve permanecer um segredo dela prpria?20 Parece-me que no, isto porque h outros Direitos igualmente fundamentais que podem operar modulaes neste Direito Individual, fundamentalmente os de natureza social que importam em interesse pblico indisponvel, e isto pelo reconhecimento de que h uma inevitvel tenso na relao entre a liberdade de expresso e de comunicao, de um lado, e os direitos de personalidade constitucionalmente protegidos, de outro, que pode gerar uma situao conflituosa, a chamada coliso de direitos fundamentais (Grundrechtskollision).21 O Supremo Tribunal Federal, na Relatoria do Ministro Gilmar Mendes, teve oportunidade de lembrar deciso da Corte Constitucional Alem sobre a matria:
Considerou, inicialmente, o Tribunal que os valores constitucionais em conflito (liberdade de comunicao e os direitos de personalidade) configuram elementos essenciais da ordem democrtico-liberal (freiheitlich demokratische ordnung) estabelecida pela Lei Fundamental, de modo que nenhum deles deve ser considerado, em princpio, superior ao outro. Na impossibilidade de uma compatibilizao
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PROSPERI. La tutela dellimmagine, p. 55. Adverte ainda o autor que: Al di l di quanto si detto sin qui, esiste un limite generale alluso dellimmagine di una persona: tale uso non deve ledere lonore, la reputazione o il decoro della persona di cui si utilizza limmagine. Disponvel em: <http://www.law.cornell.edu/supremecourt/>. Acesso em: 31 jan. 2012. Como quer SILVA. Curso de direito constitucional, p. 539. MENDES. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade: estudos de direito constitucional, p. 87.
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dos interesses conflitantes, tinha-se de contemplar qual haveria de ceder lugar, no caso concreto, para permitir uma adequada soluo de coliso.22
Este debate se centra direta ou indiretamente junto ao tema complexo da Teoria do Direito e da Teoria do Discurso, partindo da lgica de que existem determinadas caractersticas constantemente exibidas em certas normas jurdicas (princpios), as quais se afiguram necessrias e suficientes para distingui-las de outras (regras), a saber: a) as primeiras so normas particularmente importantes pelo fato de representarem valores fundantes e constitutivos do ordenamento, razo pela qual a relao que se impe a eles a aderncia, enquanto as regras se obedecem; b) os princpios tm graus de generalidade e vagueza muito amplos, com certa indeterminao, enquanto que as regras so normas que conectam consequncias jurdicas a uma precisa fatispcie, associando uma modalidade dentica (proibio, permisso ou obrigao) a certa conduta; c) a aplicao dos princpios est condicionada a consideraes de peso e importncia, enquanto que as regras no poderiam ser operadas a partir desta lgica, mas deveriam ou no ser aplicadas.23 A verdade que, no mbito do direito constitucional, h duas diferentes construes de direitos: a construo por regras e a construo por princpios, sendo que nenhuma delas cumpre, sozinha, a funo absoluta e satisfativa de atender a complexidade dos temas que enfrentam, e tampouco representam ideias opostas entre si sobre todas as solues oriundas da doutrina constitucional. E por que isto? Pelo fato de que questes condizentes a direitos constitucionais no pertencem simplesmente a uma rea particular do direito, pois as respostas decorrentes delas tm consequncias em toda a estrutura do sistema jurdico e mesmo social.24
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Ibidem, p. 91. Ver meu texto: LEAL. O Estado-Juiz na democracia contempornea: uma perspectiva procedimentalista. Ver o texto de: MENGONI. Ermeneutica e dogmatica giuridica, p. 29 et seq. Ainda agrega o autor aqui outras diferenas, seguindo o raciocnio de Alexy, tais como: 1. i principi sono soggetti ad eccezioni implicite, non chiaramente determinate in anticipo (sono norme defettibili), e quindi sono ragioni non conclusive, applicabili solo prima facie, poich la loro applicazione pu essere differita uma volta considerati tutti i fattori rilevanti; di contro, le regole sarebbero soggette ad applicazione categorica, tutto-o-niente, una volta verificatesi le circostanze fattuali previste nella fattispecie; (2) i principio sono mandati di ottimizzazione, cio prescrivono il perseguimento di un certo obiettivo, valore ecc., nella maggior misura possibile a seconda delle concrete possibilit fattuali e normative. Como quer ALEXY. The construction of constitutional rights. The Law & Ethics of Human Rights, v. 4. Nas palavras do autor: Questions pertaining to constitutional rights are not simply questions in a
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Mas quais so os fatores ou critrios que determinam ser uma norma mais ou menos importante que outra, com mais ou menos peso que outra? Essencial e tradicionalmente fatores de trs tipos: a) fatores atinentes hierarquia da fonte (constitucional, infraconstitucional, internacional), tida como peso abstrato;25 b) fatores atinentes hierarquia axiolgica acreditada pela cultura jurdica de referncia;26 c) fatores associados s circunstncias relevantes do caso concreto.27 certo que muitas regras jurdicas possuem, tanto no ordenamento positivado como na cultura jurdica de referncia, notvel importncia, tais quais as tipificaes penais de condutas delituosas contra a vida (arts. 121 a 128, do Cdigo Penal Brasileiro), configurando verdadeiras opes e cuidados axiolgicos com determinados bens da vida, e, por isto, densificadores materiais dos princpios que sobre estes bens estabelecem diretrizes a serem seguidas. Em face disto que a forma subsuntiva de aplicao das regras (principalmente constitucionais) no se afigura tarefa fcil ou de apego irrestrito s dimenses gramaticais da lei escrita, eis que Subsumption, here as elsewhere in the Law, can be rather difficult and may require intermediate steps as well as further arguments of different kinds in order to justify these intermediate steps.28 Ou seja, no raro, a atribuio de sentido que se d s normas em
particular area of law. The answers given to such questions have consequences for the structure of the entire legal system. The spectrum extends from the third party or horizontal effect, that is, the bearing of constitutional rights on private law, right up to the relation between the legislature and the practice of constitutional review, behind which the tension between constitutional rights and democracy is found (p. 3). Como diz Francisco Schauer: Cos, un principio costituzionale ha un peso astratto maggiore rispetto ad un principio legislativo, un principio legislativo ha un peso astratto maggiore rispetto ad un principio consuetudinrio (Le regole del gioco: unanalisi filosofica delle decisioni prese secondo regole nel diritto e nella vita quotidiana, p. 56). claro que o autor adverte que este fator no matemtico, eis que entre os princpios pode haver tenses que demandam solues mltiplas. Un secondo ordine di fattori per determinare il peso di una norma relativo alle gerarchie assiologiche accreditate nellordinamento e/o nelle pratiche degli interpreti: in questo senso, il peso di una norma sar funzione della sua relativa prossimit (strumentalit, implicazione, ecc.) rispetto agli ideali etico-politici che gli interpreti ritengono accolti nellordinamento giuridico di riferimento, o nel sotto-sistema rilevante (ad es., il diritto privato, il diritto penale, oppure il diritto dei contratti, ecc.), idem. Un terzo ordine di fattori per determinare il peso di una norma relativo alle circostanze rilevanti nel contesto di applicazione della norma stessa, circostanze fattuali (la possibilit concreta di attuazione della norma in base alle risorse disponibili) e normative (lesistenza di altre norme concorrenti o confliggenti), ibidem. ALEXY. A theory of legal argumentation: the theory of rational discourse as theory of legal justification. Ratio Juris, p. 30. Os exemplos que o autor d para tal afirmao so fortes, ao dizer que: Thus, it can be very doubtful whether a certain statement is an expression of ones opinion protected by the freedom of speech, or whether a certain activity is an exercise of religion, or whether a certain valuable advantage counts as property protected by the constitution.
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face do caso concreto pode gerar situaes de no adequao ou pertinncia, impossibilitando sua aplicao por isto, todos os casos so de complexa soluo. Em suas prprias palavras: A clareza de um caso, seja como for, no algo to simples assim. Quem afirma que uma deciso clara, d a entender que no h argumentos que dem motivo a dvidas srias. No entanto, estes argumentos so sempre concebveis.29 Alexy insiste com a tese de que nestes cenrios h que se ter formas controlveis e pblicas de procedimentos decisionais envolvendo a aplicao fundamentada do sistema normativo soluo de problemas intersubjetivos ou sociais judicializados. E que formas so estas? Uma delas o chamado balanceamento de normas. o prprio autor que define o balanceamento como a terceira fase do teste de ponderao normativa que prope anlise e deciso de casos judiciais: It has already been noted that balancing is the subject of the third sub-principle of the principle of proportionality. This is the principle of proportionality in the narrower sense, which concerns optimization relative to the legal possibilities at hand.30 Lembrando que o autor alemo compreende esta ponderao em trs dimenses sucessivas e complementares, a saber: a) adequao ou subprincpio da idoneidade , estando a exigir que toda a restrio aos direitos (notadamente aos fundamentais) seja idnea para o atendimento de um fim constitucionalmente legtimo, alm do que os meios empregados deverem ser instrumentalmente adequados para alcanar o fim almejado; b) necessidade ou subprincpio da indispensabilidade, do meio menos restritivo, do direito menor desvantagem possvel , no sentido de que dentre as vrias medidas restritivas de direitos igualmente aptas para atingir o fim perseguido, a Constituio impe que o legislador opte por aquela menos lesiva para os direitos envolvidos (certa proibio de excesso);31 c) proporcionalidade em sentido estrito, no sentido de que uma restrio aos direitos constitucional se pode ser justificada pela relevncia da satisfao do princpio cuja implementao buscada por meio da interveno.32
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ALEXY. Teoria da argumentao jurdica: a teoria do discurso racional como teoria da justificao jurdica, p. 21. ALEXY. The construction of constitutional rights, p. 9. interessante como Alexy associa este subprincpio lgica do timo de Pareto: the subject of the first two sub-principles, the sub-principle of suitability and necessity, is optimization relative to the factual possibilities. In this respect, they are concerned with the question of whether the factual possibilities allow for the avoidance of costs to constitutional rights without bringing about costs contrary to the aims of the legislator. The issue, in other words, is Pareto-optimality (op. cit., p. 10). The basic idea of optimization relative to the legal possibilities at hand can be expressed by a rule that might be called the Law of Balancing. A statement of this rule runs as follows: The
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Este balanceamento por certo que no mecnico ou de sopesamento subjetivo de importncia, validade ou vigncia das normas do sistema jurdico, mas envolve juzos de valor na atribuio de sentido da norma ao caso concreto, a partir de parmetros e diretrizes igualmente normativas, controladas e capazes de serem aferidas publicamente. Para alm disto, como lembra Maniaci:
La seconda tesi che sosterr che nella Teoria dei diritti fondamentali Alexy, sebbene in modo non sempre sufficientemente chiaro, elabora un modello del bilanciamento tra principi secondo il quale le regole che determinano la precedenza di un principio sullaltro non soltanto sono defettibili, vista limpossibilit di determinare tutte le propriet rilevanti, ma sono, e devono sempre interpretarsi, come regole che impongono una relazione di precedenza relativa soltanto ad alcuni tra i casi (generici) in relazione ai quali i due principi possono confliggere, relazione di precedenza che non necessariamente valida per altri casi.33
No campo especfico das regras jurdicas constitucionais, por exemplo, tem-se algumas particularidades que Alexy no texto refere, envolvendo o que chama do fenmeno da reserva legal dos sistemas normativos (statutory reservation), when a constitutional rights provision guarantees, in a first step, constitutional rights such as the right to life and to bodily integrity, and, in a second step, then empowers the legislature by means of a clause such as these rights can only be interfered with on a statutory basis.34 A ideia de fundo que est aqui a de que se afigura mais do que possvel, mas recomendado, no mbito da ponderao e do balanceamento de normas em face do caso concreto, elaborar certa ordem hierrquica conjuntural entre os princpios que se encontram em tenso na casustica, tutelando, assim, um valor importante ao sistema jurdico que a certeza do direito, entretanto, ele no o nico que demanda realizao, pois ao seu lado est o valor de carter pragmtico relativo eficincia social da prestao jurdica, igualmente importante e cuja realizao pode eventualmente mitigar a realizao do ideal de completude do ordenamento jurdico.35
greater the degree of non-satisfaction of, or detriment to, one principle, the greater must be the importance of satisfying the other (ibidem, p. 11). Ver tambm ALEXY. Teora de los derechos fundamentales, p. 112. MANIACI. Note sulla teoria del bilanciamento di Robert Alexy. Rivista Diritto & Questioni Pubbliche. v. 2, p. 3. Ainda lembra o autor que: In termini guastiniani la regola che determina la precedenza di un principio sullaltro sarebbe una gerarchia assiologica mbile. ALEXY. The construction of constitutional rights, p. 5. Me afasto, assim, dos que defendem existir uma hierarquia material das normas constitucionais ou de Direitos Fundamentais Preferenciais em Abstrato , aproximando-me mais da
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A questo, pois, que se coloca, se esta metodologia de abordagem da norma jurdica, em face dos casos concretos e dos procedimentos que se fomentam deciso judicial, apresentam ou no nveis de racionalidade pblica e controlveis pela via da argumentao/comunicao jurdica, e isto porque, Assim como regras no podem se aplicar a elas mesmas, um sistema no pode produzir ele prprio a resposta correta. Para tanto, so necessrios pessoas e procedimentos.36 Todavia, estas pessoas e procedimentos precisam, por sua vez, estar ancorados em sistemas normativos que possuem carter fundamentalmente deontolgico, regulando o contexto vital dos cidados de uma comunidade jurdica concreta. Na deciso do Supremo Tribunal Federal anteriormente referida, restou claro que dentre os bens jurdicos litigados (direito informao e preservao da imagem), foi a privacidade e proteo da imagem que, no caso, se afigurou mais carente de proteo, at em face da finalidade meramente especulativa e invasiva, sem fins educativos, de precauo e de utilidade pblica envolvidos na espcie para justificar a exposio sob comento. O que se poderia questionar aqui se a mesma lgica protetiva substancial privacidade, intimidade, honra, moral, etc., das relaes privadas envolvendo sujeitos de direito privados vale para relaes envolvendo agentes polticos e pblicos. Para responder tal demanda preciso ter em conta que as aes estatais (criao e desenvolvimento de polticas pblicas, atos administrativos, legislativos e jurisdicionais) esto previamente determinadas por alguns contornos, limites e direes estatudos eticamente, em mbito normativo (constitucional e infraconstitucional), ocorrendo em relao a elas, sempre e de forma continuada, o prvio exame de suas constitucionalidade e legalidade a partir do cotejo com os fundamentos e objetivos do Estado Democrtico de Direito no Pas.37 Assim que, quando a Administrao Pblica estiver promovendo seus atos oficiais, cumprindo com suas atribuies normativas e polticas,38 ou o faz respeitando e perseguindo os ditames constitucionais insertos nos Princpios Fundamentais, ou corre o risco de violar a ordem jurdica, cometendo inconstitucionalidades por omisso ou ao.
ideia de que o devido processo legal substantivo que autoriza controles de razoabilidade dos atos capazes de operarem restrio aos Direitos Fundamentais. Ibidem. Tratei deste tema mais amide no livro: LEAL. Estado, Administrao Pblica e sociedade: novos paradigmas. Aqui entendidas como atinentes supremacia do interesse pblico da maior parte quantitativa da populao e sua indisponibilidade.
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Em outras palavras, da competncia dos poderes estatais institudos (e no s deles), em seus andares institucionais, perseguir incondicionadamente a mantena da soberania nacional, a potencializao da cidadania e da dignidade da pessoa humana, o pluralismo poltico, dentre outros, visando: construo de uma Sociedade livre, justa e solidria; promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, cor, sexo, idade e quaisquer outras formas de discriminao, etc. Os atos administrativos enquanto gnero devem ajustar-se aos referidos princpios, eis que eles, na verdade, se afiguram como as condies de possibilidades de sua existncia; so a causa ou fonte do prprio sistema jurdico e do Estado. Assim, a eventual violao do que dispem, tornam ilcitos e ilegtimos aqueles atos, matria que pode ser aferida ou sindicada tanto pela via administrativa como pela jurisdicional.39 Estas particularidades se estendem aos agentes pblicos que executam as polticas e a gesto das instituies estatais, pois esto igualmente compromissados com os parmetros e diretrizes regulatrios do Poder Pblico, e quando estiverem no desempenho de funes pblicas, devem observar todos os comandos normativos sob comento.40 Da porque no se poder falar em segredo e sigilo nas atividades dos servidores pblicos com exceo, claro, daquelas rarssimas hipteses previstas por lei, e somente estas, razo pela qual tem fundamento legtimo a tese de Chequer:
A liberdade de expresso em sentido amplo tambm gozar do mximo de eficcia se a matria, objeto dessa liberdade, estiver relacionada com uma pessoa pblica, um funcionrio pblico ou uma pessoa implicada em assuntos de interesse pblico. Haver, nesses casos, portanto, um certo rebaixamento da tutela jurdica da honra dessas pessoas... A difuso de contedos informativos verdadeiros, ainda que o seu contedo seja constrangedor, no pode ser considerada ofensiva honra.41
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O Conselho de Estado Francs, tratando de matria administrativa sob esta perspectiva, j referiu que uma ao administrativa ou regulamento que viole um princpio jurdico configura o mesmo tipo de invalidez que a violao de uma regra positivada. Neste sentido a obra de: RIVERO. Droit Administratif, p. 135. Trabalho aqui com o conceito ampliado de servidor pblico demarcado pelas disposies do art. 327, do Cdigo Penal Brasileiro, que dispe: Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica. Conceito similar, na verdade, ao que estabelece a Lei de Abuso de Autoridade no Pas. CHEQUER. A liberdade de expresso como direito fundamental preferencial prima facie, p. 68.
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No bastasse isso, tem-se que ter em conta ainda a necessria leitura sistemtica do ordenamento jurdico ptrio no ponto.42 Neste sentido, o texto constitucional vigente est a confortar a proposta de viabilidade do controle ampliado das aes pblicas, haja vista as disposies do art. 5, XXXV, tratando do princpio da inafastabilidade do controle judicial; do art. 102, I, a; II, a e b; III, a, b e c; e art. 103, 2, que versam sobre o princpio da constitucionalidade dos atos estatais, ao dispor sobre os mecanismos assecuratrios da ordem constitucional e seus remdios/instrumentos protetivos. Da ganhar mais fora a tese de Chequer no sentido de que a honra no pode configurar obstculo impeditivo de acesso informao relacionada com investigaes sobre cometimento de violaes de direitos, eis que, nesses casos, o dano honra da pessoa atingida pela matria informativa ou pela expresso veiculada no se origina da veiculao da notcia, mas sim da prpria conduta daquele que foi investigado, acionado em juzo ou preso.43 O que se tem de ter em mente, a partir do referido, que, por mais que a norma constitucional e o sistema jurdico como um todo estabeleam catlogos de direitos e garantias constitucionais referidas como autoaplicveis, e disto no se tem dvidas, o fenmeno de efetivao concretizante destes sempre contar com graus/medidas passveis de mensurao, e estas, definitivamente, no esto dadas pela Carta Poltica, demandando do intrprete/ aplicador atribuio de sentido racional e material s suas reivindicaes, caso por caso (que inclusive pode tratar de interesse coletivo, difuso ou individual homogneo), levando em conta o universo de variveis que convergem a ele. A partir destas premissas, cumpre verificar como elas podem auxiliar no processo de compreenso e viabilizao do acesso s informaes relacionadas aos atos de terror de Estado praticados pelo regime de exceo no Brasil em face do Direito Fundamental Privacidade e Intimidade.
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A partir de Canaris, a ideia de sistema se sustenta em razo de alguns pressupostos: 1. Necessidade de um mnimo de racionalidade na dogmtica; 2. Da identificao das instituies com sistemas de aes e de interaes, o do prprio direito como um sistema de comunicaes; 3. O do apoio sociolgico da estruturao jurdica; 4. O do tipo do pensamento dos juristas (Pensamento sistemtico e conceito de sistema na cincia do direito, p. 83). CHEQUER. A liberdade de expresso como direito fundamental preferencial prima facie, p. 68. Lembra o autor que a Corte Europia de Direitos Humanos condenou o Estado Austraco pelo fato de que um Tribunal domstico seu condenara jornalista por crticas duras feitas ao ento chanceler da ustria, Bruno Kreisky, por ter ele sido benevolente para com os nazistas durante a Segunda Guerra Mundial, violando, assim, o direito fundamental expresso e informao.
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Acesso a informaes atinentes aos atos de terror de Estado praticados pelo regime de exceo no Brasil e o Direito Fundamental Privacidade e Intimidade Uma difcil equao
O tema do acesso informao enquanto Direito Fundamental no novo experincia jurdica do Ocidente, basta ver que a Declarao Universal dos Direitos Humanos, em seu art. 19, trata disto, garantindo que toda pessoa tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de, sem interferncia, ter opinies e de procurar receber e transmitir informaes e idias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.44 Da mesma forma, na Conveno Americana de Direitos Humanos, de 45 1969, pode-se encontrar previso clara no sentido de que toda pessoa tem o direito liberdade de pensamento e de expresso, e que tal direito inclui a liberdade de procurar, receber e difundir informaes e idias de qualquer natureza, sem consideraes de fronteiras, verbalmente ou por escrito, ou em forma impressa ou artstica, ou por qualquer meio de sua escolha (art. 13). Ademais, o exerccio deste direito no pode estar sujeito a censura prvia, mas a responsabilidades ulteriores, que devem ser expressamente previstas em lei e que se faam necessrias para assegurar to somente o respeito dos direitos e da reputao das demais pessoas, e a proteo da segurana nacional, da ordem pblica, ou da sade ou da moral pblicas. A Declarao Internacional de Chapultepec,46 firmada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, em 1996, em conjunto com vrios presidentes latino-americanos, estabelece em seus Princpios que: No h pessoas nem sociedades livres sem liberdade de expresso e de imprensa. O exerccio desta no uma concesso das autoridades; um direito inalienvel do povo. Toda pessoa tem o direito de buscar e receber informao, expressar opinies e
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Adotada e proclamada pela resoluo n 217 A (III), da Assemblia Geral das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1948. Adotada e aberta assinatura na Conferncia Especializada Interamericana sobre Direitos Humanos, em San Jos de Costa Rica, em 22.11.1969 ratificada pelo Brasil em 25.09.1992, Dirio Oficial da Unio de 09.11.1992; p. 15.562-15.567. O documento foi adotado pela Conferncia Hemisfrica sobre liberdade de Expresso realizada em Chapultepec, na cidade do Mxico, em 11 de maro de 1994. Ele no um documento de governo, como so os acordos internacionais. Trata-se de uma carta de princpios assinada por chefes de Estado, juristas e entidades ou cidados comuns. O compromisso foi assumido pelo Brasil quando o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso assinou a declarao em 09 de agosto de 1996, sendo que o presidente Luiz Incio Lula da Silva deu continuidade ao trabalho renovando o compromisso no dia 03 de Maio de 2006.
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divulg-las livremente. Alm disto, refere o documento que as autoridades devem estar legalmente obrigadas a pr disposio dos cidados, de forma oportuna e eqitativa, a informao gerada pelo setor pblico. Assim tem-se comportado as Constituies de parte significativa dos pases Ocidentais, eis que:
The right of access to official information is now protected by the constitutions of some 60 countries. At least 46, and arguably 53 of these expressly guarantee a right to information or documents, or else impose an obligation on the government to make information available to the public. The top courts of six of these countries (Argentina, Canada, France, India, Israel and South Korea) have interpreted the constitution to recognize the right implicitly.47
Especificando mais este mapeamento da forma com que o Direito Informao se encontra disposto na ordem constitucional contempornea, o documento referido d conta de que: a) em onze pases da Amrica h previso constitucional sobre tal direito, a saber: Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru e Venezuela; b) em outros dezessete pases h uma clara garantia constitucional deste direito: Albnia, Bulgria, Repblica Checa, Estnia, Finlndia, Grcia, Hungria, Litunia, Moldova, Noruega, Polnia, Portugal, Romnia, Servia, Eslovquia, Eslovnia, Sua; c) igualmente na sia e Pacfico pode-se contar com as seguintes constituies: Nepal, Nova Zelndia, Paquisto, Nova Guin, Filipinas, Tailndia; d) na frica, tm-se os seguintes pases compromissados normativamente com o Direito Informao: Camares, Repblica do Congo, Gana, Qunia, Madagascar, Marrocos, Moambique, Senegal, frica do Sul, Tanznia, Uganda.48
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Disponvel em: <http://right2info.org/constitutional-protections-of-the-right-to>. Acesso em: 12 set. 2011. Adverte o documento, todavia, que: Constitutions that guarantee less than general right to government-held information are not included in this count. For instance, we do not include constitutions that guarantee a right only to personal information, or to environmental information, or extend the right only to journalists. Nor do we include in this count constitutions that recognize a right to freely seek and receive information, or variations of that phrasing, for instance as part of the right to freedom of expression, unless case-law, actual practice and/or assessments of in-country experts support the conclusion that the right includes a general right to information. We do, however, include in this count a right to government-held information that is limited to information of public interest (p. 3). Ibidem, p. 4. Alerta o documento ainda que: Top courts of at least nine of these countries have ruled that the constitutional right is enforceable in court even without enactment of an
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Em algumas constituies de pases como Azerbaijo, Macednia, Rssia e Ucrnia, h a explcita garantia do direito de receber informaes, mas no especificamente em relao aos rgos pblicos como fornecedores destas, razo pela qual os Tribunais destes pases tm progressivamente determinado que tal direito da cidadania tambm est associado e relacionado aos poderes estatais, devendo estes providenciar as informaes postuladas guardadas as situaes impossveis normativamente de serem publicizadas, como aquelas que envolvem segurana nacional ou perigo de Estado (tema igualmente polmico na discusso contempornea da questo).49 As Constituies do Qunia, Panam, Polnia, Srvia e frica do Sul, expressamente estendem o Direito Informao s empresas e ou entidades que exercem funes pblicas, bem como s autoridades pblicas, garantindo tais Constituies o acesso a qualquer informao que produzida ou est na posse de outra pessoa e necessria/requerida para o exerccio ou proteo de qualquer direito ou liberdade. De outro lado, desde o caso Claude Reyes e outros contra o governo chileno, julgado em 19 de setembro de 2006, pela Corte Interamericana de Direitos Humanos,50 tem-se uma posio clara no mbito latino-americano da jurisprudncia internacional envolvendo esta matria, reconhecendo o direito informao como fundamental, em especial diante do Estado. Tais posturas vm alterando a prpria compreenso da funo institucional e social dos fundos e arquivos pblicos, como bem adverte o Prof. Dr. Jaime Antunes:
Com o advento das modernas tecnologias de controle e recuperao da informao, a viso de arquivo como instituio de guarda de documentos foi substituda por aquela que o situa enquanto gestor de um
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implementing law, including Chile, Costa Rica, India, Paraguay, the Philippines, South Africa, South Korea, Uganda and Uruguay. Disponvel em: <http://www.ccourt.go.kr/home/english/>. Acesso em: 12 set. 2011. Disponvel em: <http://www.soros.org/initiatives/justice/litigation/chile/d_decision-en_200 60919.pdf>. Acesso em: 12 set. 2011. Em especial ver tambm a Open society justice initiatives amicus brief. Disponvel em: <http://www.soros.org/initiatives/justice/litigation/chile/ court-amicus-brief-3282006.pdf>. Tenha-se presente que a Assembleia Geral da OEA reconhece o direito de acesso informao como um requisito indispensvel para o prprio funcionamento da democracia. Ver a Resoluo da Assembleia n 1.932 (XXXIII-O/03): Acesso informao pblica: fortalecimento da democracia. 10.06.2003. Na mesma direo as resolues da Assembleia Geral da OEA n 2.057 (XXXIV-O/04), n 2.121 (XXXV-O/05), n 2.252 (XXXV-O/06), n 2.288 (XXXVII-O/07) e n 2.418 (XXXVIII-O/08). Ver tambm o texto de MENDEL. Freedom of information: a comparative legal survey.
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sistema de informao, integrado a outros sistemas, com o objetivo maior de garantir o acesso do usurio s informaes demandadas. Ou seja, o eixo foi deslocado da questo da guarda para a do acesso.51
Nesta linha de raciocnio, resta claro que os documentos e arquivos envolvendo temas de natureza pblica em especial os que dizem com aprendizagens democrticas necessrias precisam ser manejados para alm da conservao meramente histrica, impondo compreenso enquanto fontes de informaes que reclamam domnio e debate pblico emergente, at em face da dico constitucional do art. 216, 2, da Constituio Federal de 1988, ao disciplinar que cabe Administrao Pblica a gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. interessante a perspectiva de Gentot quando assevera que freedom of information and data protection are two forms of protection against the Leviathan state that have the aim of restoring the balance between the citizen and the state,52 isto porque efetivamente estas duas verdadeiras instituies da Democracia contempornea por vezes tm rotas de tensionamento muito grandes, aparentando estarem tais Direitos Fundamentais em situao de conflito insupervel entre si. notrio que os registros do passado e do presente devero sofrer adequados manejos, avaliaes e interpretaes, tarefas de tensas conciliaes tericas e prticas, no s pelas distintas escolas e doutrinas que se ocupam disto, mas fundamentalmente em face dos interesses diversos/antagnicos que esto envolvidos, tendo-se dito que a simples existncia e posterior organizao de documentos desta natureza j implicam a possibilidade to cara Democracia de controlar o Poder e seu exerccio, notadamente em suas instncias burocrticas, e mais que isto, pode gerar responsabilidades e relaes de confiana que formam de maneira crtica a opinio pblica da Sociedade Civil.53
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SILVA. O Centro de Referncia das Lutas Polticas no Brasil (1964-1985): memrias reveladas. Acervo Revista do Arquivo Nacional, p. 14. GENTOT. Access for information and protection of personal data. In: Commission Nationale de linformatique et des liberts, p. 12. Esclarece o autor que Right to information (RTI) laws provide a fundamental right for any person to access information held by government bodies. At the same time, right to privacy laws grant individuals a fundamental right to control the collection of, access to, and use of personal information about them that is held by governments and private bodies. Diz SHAPIRO; HUGHES: People being aware of their rights and being able to act on them by making use of the public information is an important aspect of the creation of an engaged
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Em regra, o acesso a documentos pode ser compreendido sob uma perspectiva legal, fsica, virtual e intelectual, pois envolve o direito e a permisso para usar registros e informaes atravs do acesso a locais fsicos e virtuais, atribuindo sentidos mltiplos e possveis a estes dados, todavia, h ainda muitos obstculos para tanto, os quais, muitas vezes, tm a ver com questes polticas e de corrupo alm de interesses escusos por trs de tudo isto que dificulta o empoderamento social e mesmo a efetividade dos direitos referidos. Ocorre que as estruturas de poder e as administrativas do seu exerccio, mesmo em pases com tradies progressivamente democrticas, contam com culturas, aes de governo e sociais, demasiadamente comprometidas com conceitos e formas de gesto dos interesses privados, pblicos corporativos e pouco transparentes o que se estende s burocracias estatais e no estatais. bvio que o acesso informao e dados seja pela via fsica, seja pela virtual apenas um aspecto dos desafios que se apresentam no tema proposto neste ensaio, isto porque records are complex by nature, because of their origin in complex social processes. Thus, it requires certain skills and knowledge first to locate the relevant records, then to find the relevant item, and finally to interpret and understand the content.54 O mbito, pois, das questes atinentes ao manejo propriamente dito daquelas informaes se revelam importantes at pelo fato de que, em muitos casos, somente elas podem levar ao conhecimento das atrocidades perpetradas para fins de formao da opinio pblica, fundamentalmente porque a populao que sai de tempos sombrios e ditatoriais possuem sempre algumas expectativas institucionais sobre estas questes.55
civil society. Access to information and public records are thus of crucial importance in the reconstruction of a postconflict civil society, and is recognized as a right for citizens in a democratic society in the spirit of the Universal Declaration of Human Rights (art. 19) Information literacy as a liberal art: enlightenment proposals for a new curriculum. Educom Review. Ibidem, p. 30. curioso que at na frica do Sul tais circunstncias se fizeram sentir, como lembra KEMONI; WAMUKOYA; KIPLANGAT. Obstacles to utilization of information held by archival institutions: a review of literature. Records Management Journal, p. 29, no sentido de que: African archives are underutilized as information sources. This is partly due to professional problems like lack of recognition of archives by governments, obsolete legislation, lack of professional training, inadequate service, and inadequate or nonexistent access tools. Another impacting factor is lack of appropriate hardware and software and userfriendly systems, lack of knowledge using information technology, costs, and the vulnerability of digital information. Ver o texto de MASIRE. Democracy and peace in Africa and the role of archives. International Journal on Archives, p. 87.
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Para alguns autores com os quais concordo tais expectativas se apresentam como necessrias to build a functioning civil society, in which all citizens are included and can participate in public affairs.56 bvio que no basta para que esta participao se d apenas a existncia de expectativas, mas fundamental que elas se transformem em posturas de aes sociais efetivas, com nveis de democracia interna e operacional amplos, assim como mecanismos de fomento e articulao destas redes e atores racionais e controlveis.57 Estou falando, em termos mais acadmicos, do que se tem referido como Boa Administrao (Good Governance), enquanto processo poltico e social no qual instituies e sociedade civil conduzem os interesses pblicos, manejando recursos para garantir a realizao dos Direitos da Pessoa Humana, libertando-a de quaisquer abusos e mesmo da corrupo, a partir do reconhecimento de que impossvel um Estado Democrtico de Direito sem uma Sociedade Democrtica de Direito, da que suas caractersticas essenciais, dentre outras, so: transparency, responsibility, accountability, participation of the whole people, both men and women, and responsiveness to the peoples needs.58 Considerando tais elementos, pode-se inclusive sustentar que os argumentos relativos segurana do Estado, defesa nacional ou ordem pblica em muito utilizados para restringir o acesso informao devem ser definidos e interpretados em conformidade com o marco jurdico e poltico do Estado Democrtico de Direito e da ordem constitucional vigente, alm, claro, de estar conforme os tratados e convenes protetivos dos Direitos Humanos, em especial a Conveno Americana sobre Direitos Humanos. Na base destes argumentos que o princpio 3, do Conjunto de princpios proteo e promoo dos Direitos Humanos por meio da luta contra a impunidade, da ONU, estabelece que os Estados tm o dever de recuperar a informao relativa s violaes dos direitos humanos de fontes que incluem: a) rgos governamentais nacionais, em especial os que tenham desempenhado uma funo importante relacionada s violaes dos direitos humanos; b) rgos locais, tais como delegacias de polcia, que tenham participado de violaes dos direitos humanos; c) rgos estatais, includo o gabinete da promotoria e o
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REED; UPWARD (Ed.). Archives: recordkeeping in society, p. 43. Tratei disto em meu texto LEAL. Estado, Sociedade e Administrao Pblica, 2008. SVRD. Building up a collective memory: the challenges of documenting war atrocities for postconflict democratisation in Sierra Leone. African Journal of International Affairs, p. 77.
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poder judicirio, que participam da proteo dos direitos humanos; e d) materiais reunidos pelas comisses da verdade ou outros rgos de investigao.59 Com base neste princpio que sustenta Catalina Botero Marino:
As obrigaes mencionadas aparelham o dever de realizar, de boa f, esforos significativos de investigao tendentes a esclarecer as violaes de direitos humanos investigadas. Esses esforos teriam que incluir a abertura dos arquivos para que as instituies que investigam os fatos possam realizar inspees diretas; a realizao de inventrios e rastreamentos nas instituies oficiais; o estmulo a operaes de busca que incluam incurses nos locais nos quais a informao possa estar; e a realizao de audincias e interrogatrios com aqueles que possam saber onde se encontra ou quem pode reconstituir o ocorrido, entre outras coisas.60
Por outro lado, h um princpio regulatrio da atividade de acesso e que busca o fornecimento e recepo da informao que diz com Il grado di eccezionalit dellevento responsabile del depotenziamento del principio di essenzialit dellinformazione. Quanto maggiore sar la gravit del fatto, tanto maggiore sar la domanda informativa.61 E isto se afigura absolutamente lgico, principalmente quando envolve fatos e atos vinculados a experincias sociais e institucionais trgicas, com autorias estatais inescusveis. No Brasil, o art. 5, inc. XXXIII, da CF/88, disciplina que todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvando aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. Mas, afinal, quais so as informaes cujo sigilo seja imprescindvel segurana da Sociedade e do Estado? Quem define, e como o faz, os critrios de eleio desta imprescindibilidade? De que tipo de segurana se est falando aqui em face da Sociedade e do Estado? Estas questes demandam reflexo e respostas preliminares, as quais devem tomar como referncia obrigatria, dentre outros, os marcos normativos aplicados no caso.
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Em NACIONES UNIDAS. Comisin de Derechos Humanos. Conjunto de principios actualizado para la proteccin y la promocin de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad. E/CN.4/2005/102/Add.1. 8 de febrero de 2005. Principio 3 (El deber de recordar). MARINO. O direito de acesso informao relativa a violaes em massa de direitos humanos. Acervo Revista do Arquivo Nacional, p. 31. PACE. Metodi interpretativi e costituzionalismo, p. 118.
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A Lei Federal n 12.527, de 18.11.2011, e o Direito Fundamental Privacidade e Intimidade no Brasil Consideraes inais
O histrico dos documentos normativos infraconstitucionais que o Pas teve sobre a matria, ao menos em termos de maior regulamentao, data de 1977, com o Decreto Federal n 79.099, de 06.01.1977, posteriormente revogado pela Lei Federal n 8.159, de 08.01.1991, e sua regulamentao pelo Decreto n 21.134, de 02.01.1997 (o qual foi revogado pelo Decreto n 4.553, de 27.12.2002 e suas alteraes em especial a do Decreto n 5.301, de 09.12.2004), editado em pleno regime militar, pelo ento Presidente General Ernesto Geisel, e que lanou os marcos conceituais preliminares sobre a matria que os demais institutos jurdicos basicamente repetiram, chegando s mincias de definir categorias prprias de blindagem e segredo documental.62 Em 05.05.2005, ainda se teve a Lei Federal n 11.111, recentemente substituda pela Lei Federal n 12.527, de 18.11.2011, que estabelece novos parmetros para o tratamento destas questes. O art. 3 da lei j de pronto estabelece que seus procedimentos devem vir ao encontro da concretizao do que chama de Direito Fundamental de Acesso Informao, observados os princpios bsicos da administrao pblica e as seguintes diretrizes: a) observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo; b) divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes; c) utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao; d) fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica; e) desenvolvimento do controle social da administrao pblica. Por certo que tais diretrizes se apresentam de forma vinculante para o Estado, e implicam, em nome da coerncia teleolgica da norma, a adoo de polticas pblicas especficas que vo dar densidade material e eficacial aos enunciados sob comento. Significa dizer que, da leitura integrada de todas estas diretrizes, compete ao Poder Pblico gerar medidas e ferramentas de reviso de todos os seus acervos e fundos que ainda no contam com acesso irrestrito, exatamente para se afastar o mximo possvel do segredo de dados e informaes que possui, dando a saber populao sobre o que lhe pode ser til para o exerccio pleno da cidadania mediante procedimentos objetivos, geis, claros e em linguagem de fcil compreenso (art. 5) , valendo-se inclusive, para tanto, dos
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Abordo de forma mais aprofundada este tema em meu livro: LEAL. Verdade, memria e justia no Brasil: responsabilidades compartidas.
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recursos das tecnologias virtuais, ampliando os nveis de transparncia e controle social.63 De forma mais precisa, a novel legislao, em seu art. 7, houve por bem demarcar no que consiste, exemplificativamente, aquele Direito Fundamental Informao: a) obter orientao sobre os procedimentos para a consecuo de acesso, bem como sobre o local onde poder ser encontrada ou obtida a informao almejada; b) obter informao contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus rgos ou entidades, recolhidos ou no a arquivos pblicos; c) obter informao produzida ou custodiada por pessoa fsica ou entidade privada decorrente de qualquer vnculo com seus rgos ou entidades, mesmo que esse vnculo j tenha cessado; d) obter informao sobre atividades exercidas pelos rgos e entidades, inclusive as relativas sua poltica, organizao e servios.64 Em face deste Direito Fundamental, qualquer interessado poder apresentar pedido de acesso a informaes aos rgos e entidades referidos na lei, por qualquer meio legtimo, devendo o pedido conter a identificao do requerente e a especificao da informao requerida, sendo que para o acesso a informaes de interesse pblico, a identificao do requerente no pode conter exigncias que inviabilizem a solicitao (art. 10 e 1). O que mais importante: so vedadas quaisquer exigncias relativas aos motivos determinantes da solicitao de informaes de interesse pblico art. 10, 3, da lei, medida absolutamente necessria para que se atinjam os fins almejados pela normativa, principalmente quando os dados que se quer buscar dizem com interesses conflitantes e delicados sob o ponto de vista poltico e histrico. No ponto que interessa a este trabalho, dispem os arts. 21 e 22, da lei que:
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disposio expressa do art.8, que dever dos rgos e entidades pblicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito de suas competncias, de informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. J no 2, do art.10, restou disposto que os rgos e entidades do poder pblico devem viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso a informaes por meio de seus stios oficiais na internet. Excludas as informaes referentes a projetos de pesquisa e desenvolvimento cientficos ou tecnolgicos cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado (1, art. 7), sendo que quando no for autorizado acesso integral informao por ser ela parcialmente sigilosa, assegurado o acesso parte no sigilosa por meio de certido, extrato ou cpia com ocultao da parte sob sigilo (2). Por outro lado, a negativa de acesso s informaes objeto de pedido formulado aos rgos e entidades referidas no art. 1, quando no fundamentada, sujeitar o responsvel a medidas disciplinares, nos termos do art. 32, da Lei. (3).
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Art. 21. No poder ser negado acesso informao necessria tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais. Pargrafo nico. As informaes ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violao dos direitos humanos praticada por agentes pblicos ou a mando de autoridades pblicas no podero ser objeto de restrio de acesso. Art. 22. O disposto nesta Lei no exclui as demais hipteses legais de sigilo e de segredo de justia nem as hipteses de segredo industrial decorrentes da explorao direta de atividade econmica pelo Estado ou por pessoa fsica ou entidade privada que tenha qualquer vnculo com o poder pblico.
Pode-se celebrar tais dispositivos porque ratificam o princpio da publicidade que informa o acesso a dados e informaes em mos do Poder Pblico, todavia h que se perquirir sobre o alcance da norma para to somente os casos em que tais documentos estejam vinculados tutela judicial ou administrativa de Direitos Fundamentais, ou seja, o acesso pode ser negado se no forem estas as situaes? Quando se pretenda to somente conhecer o que consta em tais documentos para fins de esclarecimento pblico, isto pode ser compreendido como Direito Fundamental Social Difuso? A meu juzo sim, pois o art. 21 no discrimina espcies de Direitos Fundamentais e nem poderia, e por isto engloba tanto Direitos Fundamentais Individuais como Sociais, at em face da leitura integrada que se deve fazer desta lei com a Constituio Federal, que compromissada com a dignidade da pessoa humana e todos caracteres que a potencializam. Andou bem o legislador ao deixar explcito no 1, do art. 21, que as informaes ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violao dos direitos humanos praticada por agentes pblicos ou a mando de autoridades pblicas no podero ser objeto de restrio de acesso, pois isto diz com as aes do Estado, atravs de seus agentes de segurana pblica, que operaram sequestros, mortes, torturas e desaparecimento de pessoas durante o regime militar no Pas.65
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Veja-se que o art. 32 muito claro em determinar que constituem condutas ilcitas que ensejam responsabilidade do agente pblico ou militar: I - recusar-se a fornecer informao requerida nos termos desta Lei, retardar deliberadamente o seu fornecimento ou fornec-la intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa; II - utilizar indevidamente, bem como subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar, alterar ou ocultar, total ou parcialmente, informao que se encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou conhecimento em razo do exerccio das atribuies de cargo, emprego ou funo pblica; III - agir com dolo ou m-f na anlise das
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bvio que para se ter um juzo de valor sobre se aqueles documentos e informaes se prestam tutela de Direitos e se versam sobre condutas violadoras destes mesmos Direitos (e se foram praticados por agentes pblicos ou a mando de autoridades pblicas), ser preciso anlise preliminar e percuciente, atividade esta que no poder se restringir aos juzos de valor, por exemplo, de uma Comisso Mista de Reavaliao de Informaes (art. 35, da lei), rgo da prpria Administrao Pblica que deve garantir o acesso, sob pena de incoerncia total da lei. Mas pertinente o questionamento, principalmente quando tais demandas se derem em face dos documentos classificados como ultrassecretos, secretos e reservados (at por decorrncia do que dispe o art. 22, no sentido de que o disposto nesta Lei no exclui as demais hipteses legais de sigilo e de segredo de justia), quem ter legitimidade e competncia para deliberar sobre a acessibilidade perquirida? Com base em que critrios e argumentos? No mnimo, a meu sentir, a deliberao sobre esta matria dever ser compartida entre as partes interessadas, observado o devido processo legal (administrativo ou judicial), notadamente havendo discordncia de compreenso, conceituao e interesses entre elas. Quando a lei delimita quais as informaes que se apresentam imprescindveis segurana da sociedade ou do Estado e, portanto, passveis de classificao restritiva de acesso (art. 23), elenca duas hipteses que, em tese, poderiam alcanar eventuais agentes pblicos envolvidos em atos violatrios de Direitos Fundamentais no perodo da represso: a) quando as informaes que se pretende acessar ponham em risco a vida, a segurana ou a sade da populao (inc. I); b) quando ponham em risco a segurana de instituies ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares (inc. VIII). No primeiro caso, pode ocorrer que aes mais incisivas de protesto e denncias contra atos atentatrios a Direitos Humanos venham a periclitar a segurana de pessoas acusadas de terem agido assim, como o que ocorreu em Porto Alegre e em capitais brasileiras recentemente mas, diga-se de pronto, sem qualquer incidente de violncia.66
solicitaes de acesso informao; IV - divulgar ou permitir a divulgao ou acessar ou permitir acesso indevido informao sigilosa ou informao pessoal; V - impor sigilo informao para obter proveito pessoal ou de terceiro, ou para fins de ocultao de ato ilegal cometido por si ou por outrem; VI - ocultar da reviso de autoridade superior competente informao sigilosa para beneficiar a si ou a outrem, ou em prejuzo de terceiros; e VII - destruir ou subtrair, por qualquer meio, documentos concernentes a possveis violaes de direitos humanos por parte de agentes do Estado. E mais: O disposto neste artigo aplica-se pessoa fsica ou entidade privada que, em virtude de vnculo de qualquer natureza com rgos ou entidades, tenha acesso a informao sigilosa ou pessoal e a submeta a tratamento indevido (pargrafo nico). O episdio : jovens integrantes do Levante Popular da Juventude protestaram no dia 27.03.2012 em frente casa do coronel Carlos Alberto Ponzi, ex-chefe do Servio Nacional de
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Cito esta notcia jornalstica exatamente para tencionar a discusso em torno do que se pode admitir como razovel e suportvel em termos de manifestao individual e social ordeira de veiculao do pensamento e da opinio, esta sim imperativo categrico das Democracias Contemporneas, o que no configuraria em hiptese alguma ameaa vida, segurana e sade de quem quer que seja. Ao revs, impem o dever de suportar a todos que com tal comportamento no concordam.67 Ou seja, necessrio que se tenham evidncias muito verossmeis do estado de perigo real aos bens e patrimnios referidos para que se viabilizem medidas restritivas de direitos e, no caso, do acesso a informaes. O problema da segunda hiptese saber quem se enquadra na definio de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares? Quais os requisitos objetivos para definir quem alta autoridade para os efeitos desta disposio normativa. Apenas algum que detenha a mais alta patente oficial de nvel hierrquico de alguma corporao pblica ou privada? E se assim for, os subordinados destas pessoas ficam expostos em termos de acesso a informaes e dados? De qualquer sorte, com base no princpio da publicidade e do acesso irrestrito nos casos de tutela de Direitos Fundamentais, e ainda nos parmetros de classificao de documentos impostos pelo 5, do art. 24, da lei (para a classificao da informao em determinado grau de sigilo, dever ser observado o interesse pblico da informao e utilizado o critrio menos restritivo possvel, considerados: I - a gravidade do risco ou dano segurana da sociedade e do Estado; e II - o prazo mximo de restrio de acesso ou o evento que
Informaes de Porto Alegre. O ato integrou uma manifestao nacional para expor publicamente ex-militares e policiais acusados de tortura, abusos sexuais e homicdios durante a ditadura militar (1964-1985). Disponvel em: <http://zerohora.clicrbs.com.br/rs/noticia/2012/03/ manifestantes-protestam-em-frente-a-casa-do-ex-chefe-do-sni-em-porto-alegre-3706932. html>. Acesso em 27 mar. 2012. Matria veiculada em 27 de maro de 2012. Na experincia norte-americana, h um precedente muito interessante na Suprema Corte no caso Landmark Communications, Inc., appellant, v. Commonwealth of Virginia. 435 U.S. 829 (98 S.Ct. 1535, 56 L. Ed.2d 1), julgado em maio de 1978, que exatamente trata da questo que envolve a possibilidade de discusso sobre assuntos governamentais em face da Primeira Emenda , e diz que a restrio deste direito demanda que: The mere fact that the legislature found a clear and present danger to the orderly administration of justice justifying enactment of the challenged statute did not preclude the necessity of proof that such danger existed. This Court has consistently rejected the argument that out-of-court comments on pending cases or grand jury investigations constituted a clear and present danger to the administration of justice. See Bridges v. California, 314 U.S. 252, 62 S.Ct. 190, 86 L.Ed. 192; Pennekamp v. Florida, 328 U.S. 331, 66 S.Ct. 1029, 90 L.Ed. 1295; Craig v. Harney, 331 U.S. 367, 67 S.Ct. 1249, 91 L.Ed. 1546; Wood v. Georgia, 370 U.S. 375, 82 S.Ct. 1364, 8 L.Ed.2d 569.
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defina seu termo final), nenhuma das hipteses analisadas teriam o condo de impedir o manejo dos dados e informaes pertinentes para estes casos. Por fim, o art. 31, da lei, que trata das informaes pessoais sob a guarda/ custdia e gesto do Poder Pblico ou em seu nome, e neste sentido refere que elas devem ser tratadas de forma transparente e com respeito intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como s liberdades e garantias individuais, sendo que receberam restrio de acesso (somente aos agentes pblicos legalmente autorizados e pessoa a que elas se referem), independente de classificao, pelo prazo mximo de 100 (cem) anos, a contar da data de sua produo (1, art. 31). Ressalva o dispositivo, todavia, que o consentimento para o acesso da pessoa a que se referem as informaes e dados no ser necessrio quando forem necessrias para os fins de: a) preveno e diagnstico mdico, quando a pessoa estiver fsica ou legalmente incapaz, e para utilizao nica e exclusivamente para o tratamento mdico; b) realizao de estatsticas e pesquisas cientficas de evidente interesse pblico ou geral, previstos em lei, sendo vedada a identificao da pessoa a que as informaes se referirem; c) cumprimento de ordem judicial; d) defesa de direitos humanos; ou e) proteo do interesse pblico e geral preponderante (3); e mais, o que diz com objeto deste ensaio: 4 A restrio de acesso informao relativa vida privada, honra e imagem de pessoa no poder ser invocada com o intuito de prejudicar processo de apurao de irregularidades em que o titular das informaes estiver envolvido, bem como em aes voltadas para a recuperao de fatos histricos de maior relevncia. Ou seja, para os fins de apurao da Verdade e Memria dos atos praticados pelo Estado e seus agentes o regime de exceo, a restrio de acesso s informaes pessoais no pode ser invocado, at em respeito ao tratamento que a lei d aos Direitos Humanos e Fundamentais, Individuais e Sociais. Tampouco a disposio do 5, deste art. 31, poder, a meu sentir, impor restries a tal acesso, sob o argumento de se aguardar, primeiro, o regulamento que dispor sobre os procedimentos para o tratamento de tais dados, pois isto implicaria esvaziar de eficcia as demais normas concretizadoras de Direitos e Interesses Indisponveis.
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Is There a Right to Absolute Privacy and Intimacy in the Legal and Political Orders in Contemporary Democracies, Especially in Face of Unavailable Information of Public Interest? Abstract: This paper intends to approach the issue of the Fundamental Right to Privacy and Intimacy in the face of the other basic law that involves the Fundamental Right to the Information on acts of terror in the State Military Regime. Key words: Right to privacy. Right to information. Military regime.
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Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT): LEAL, Rogrio Gesta. H um direito privacidade e intimidade absolutos na ordem jurdica e poltica democrticas contemporneas, notadamente em face de informaes de interesse pblico indisponvel?. A&C Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 12, n. 48, p. 65-96, abr./jun. 2012.
Recebido em: 12.12.2011 Aprovado em: 06.05.2012
A licitao pblica como instrumento de concretizao do direito fundamental ao desenvolvimento nacional sustentvel
Daniel Ferreira
Mestre e Doutor em Direito do Estado pela PUC-SP. Professor Titular da Faculdade de Direito de Curitiba e do Corpo Docente Permanente do Mestrado em Direito Empresarial e Cidadania do UNICURITIBA. Lder do Grupo de Pesquisa Atividade Empresarial e Administrao Pblica devidamente registrado no CNPq.
Anna Flvia Camilli Oliveira Giusti

Mestra em Direito Empresarial e Cidadania pelo UNICURITIBA.
Resumo: Este artigo examina parte da produo doutrinria contempornea acerca do desenvolvimento, de sua assimilao como direito fundamental, dos mecanismos polticos e jurdicos voltados sua concretizao e da evoluo teleolgico-legislativa da licitao no Brasil. O texto sugere, afinal, que as licitaes podem e devem servir de instrumento consensual para promover o desenvolvimento nacional sustentvel. Palavras-chave: Direito fundamental. Desenvolvimento nacional sustentvel. Licitao pblica. Sumrio: Contextualizao necessria Desenvolvimento no se confunde com crescimento O desenvolvimento nacional como direito e fundamental, de terceira gerao Polticas pblicas e desenvolvimento nacional sustentvel Polticas pblicas para o desenvolvimento nacional sustentvel Funo social das licitaes pblicas A superao da (potencial) funo social das licitaes pblicas pelo dever legal de promoo do desenvolvimento nacional sustentvel Em sntese Referncias
Contextualizao necessria
Em tempos de crise financeira global instalada a partir de 2008, uma das maiores dificuldades encontrada pelos estados que se assumem como democrticos, sociais e de direito, tal qual a Repblica Federativa do Brasil, evitar a diminuio do PIB pari passu conteno do retrocesso social, de forma a
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Daniel Ferreira, Anna Flvia Camilli Oliveira Giusti
manter a economia estvel sem o sacrifcio da prestao dos servios pblicos e dos postos de trabalho criados junto iniciativa privada, em especial. Mais desafiador, ainda, singrar em mar revolto e, a despeito disto, no perder a marcha rumo ao porto seguro de todos e para todos brasileiros que , sem sombras de dvida, o desenvolvimento nacional. Portanto, pautado pelo crescimento econmico sensvel ao meio ambiente e com vistas melhor distribuio de riqueza e minimizao das desigualdades, tudo no entorno de uma sociedade livre, justa e solidria. Este ensaio tem por objetivo demonstrar que a promoo desse direito fundamental no Brasil vivel mesmo no cenrio pouco promissor do incio do sculo XXI, bastando que se manejem, com adequao, os instrumentos polticos, legislativos e administrativos disponveis, dentre os quais o poder de compra estatal. Ou seja, aquele que hoje tambm exige da Administrao Pblica, e como condio de validade, a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel pela via das licitaes pblicas.
Desenvolvimento no se confunde com crescimento

O desenvolvimento tornou-se assunto de extrema importncia para diversos pases aps a Segunda Guerra Mundial, embora j fosse estudado por economistas antes mesmo de seu trmino, conforme apontamentos de Fbio Nusdeo.1 Apesar do contnuo interesse no seu revolvimento, pode-se afirmar que ele no conta com um conceito estanque, que rena as condies necessrias e suficientes para sua adequada e perene estipulao. Liliana Locatelli entende que tal dificuldade decorre de ser ele um conceito dinmico, que tem tido sua dimenso ampliada de acordo com a evoluo da sociedade.2 No por acaso, essa transformao posta em relevo por Ignacy Sachs, quando assinala que
(...) a noo de desenvolvimento central nas preocupaes da ONU. Ao longo dos ltimos 50 anos, ela se enriqueceu consideravelmente. A idia simplista de que o crescimento econmico, por si s, bastaria para assegurar o desenvolvimento foi rapidamente abandonada em proveito de uma caracterizao mais complexa do conceito, expressa pelas adies sucessivas de eptetos: econmico, social, cultural, naturalmente poltico,
1
NUSDEO. Desenvolvimento econmico: um retrospecto e algumas perspectivas. In: SALOMO FILHO (Org.). Regulao e desenvolvimento, p. 11. LOCATELLI. Desenvolvimento na Constituio Federal de 1988. In: BARRAL (Org.). Direito e desenvolvimento: anlise da ordem jurdica brasileira sob a tica do desenvolvimento, p. 96.
A licitao pblica como instrumento de concretizao do direito fundamental ao desenvolvimento...
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depois vivel [susteinable], enfim, ltimo e recente acrscimo, humano, significando ter como objetivo o desenvolvimento dos homens e das mulheres em lugar da multiplicao de coisas.3
Mas o entrave no reside apenas na delimitao do (conceito de) desenvolvimento em si, haja vista sua salutar modificao no tempo, sendo evidentes as confuses havidas entre ele e outros importantes fenmenos estudados na economia, como a modernizao. Esta se difere do desenvolvimento por no acarretar em melhorias na condio de vida dos indivduos, a despeito de ensejar a desejvel elevao das taxas de crescimento econmico e o aumento de produtividade. Da Bercovici tambm aduzir o seguinte:
desenvolvimento um fenmeno com dimenso histrica: cada economia enfrenta problemas que lhe so especficos. No existem fases de desenvolvimento pelas quais, necessariamente, passam todas as sociedades seguindo os moldes da industrializao europia. (...) Quando no ocorre nenhuma transformao, seja social, seja no sistema produtivo, no se est diante de um processo de desenvolvimento, mas simples modernizao.4
Em suma, o desenvolvimento exprime um plus sobre o crescimento econmico, expressivo de uma concomitante mais valia qualitativa, de ndole ambiental e social, pelo menos. Mas ser induvidosamente a liberdade humana o principal fim, bem como o principal meio, para atingimento desse desiderato, porque somente as liberdades reais experimentadas por cada sujeito podero servir de parmetro para conformao do seu pessoal e particularizado destino.5 Destino esse que no h de se confundir com um degrau mais elevado na escada da vida por conta de uma opo poltica efmera ou de uma benesse privada assemelhada a esmola.
O desenvolvimento nacional como direito e fundamental, de terceira gerao

O desenvolvimento no constitui um presente, uma ddiva. Configura ele, isto sim, um direito; e fundamental. Daqueles que no se pode negar e
3 4
SACHS. Rumo ecossocioeconomia: teoria e prtica do desenvolvimento, p. 351-352. BERCOVICI. Constituio econmica e desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituio de 1988, p. 52-53. SEN. Desenvolvimento como liberdade, p. 76-77.
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que assim reconhecido internacionalmente, na Declarao sobre o direito ao desenvolvimento adotada pela Resoluo n 41/128 da Assembleia Geral das Naes Unidas, de 4 de dezembro de 1986. Isso no significa dizer, no entanto, que todos e qualquer um tenham direito a ele quando em injustificada inrcia. preciso fazer-se merecedor dele e, ao mesmo tempo, permitir-se que as pessoas possam almejar alcan-lo, no de forma a perpetuar as desigualdades materiais, mas de modo a propiciar meios de igualizao formal, por intermdio de aes afirmativas, expressivas de polticas pblicas e/ou de determinaes normativas, sejam elas constitucionais, legais ou at mesmo regulamentares. No Brasil o direito ao desenvolvimento socioeconmico se encontra assentado na raiz do Direito, na Lei das leis, e configura um dos objetivos perseguidos pela Repblica (art. 3, inciso II), ao qual se agrega direta e imediatamente a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais (inciso III), de sorte a se construir uma sociedade livre, justa e solidria (inciso I) e na qual se promove o bem de todos, sem quaisquer preconceitos ou outras formas de discriminao (inciso IV). Mas no s. Vem ele assegurado, com alarde, no seu prprio prembulo e para o qual se invocou, inclusive, a proteo de Deus. E mais, ele tem de se mostrar sustentvel como assim assumido desde muito por Jos Eli da Veiga,6 propiciando a todos nascidos e por nascer usufruir o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, donde se imps ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes (art. 225). De conseguinte, o desenvolvimento dever cumprir as diretrizes traadas pela sociedade, bem como proporcionar uma relao equilibrada entre bem-estar e crescimento. O desenvolvimento entendido como sustentvel, alm de satisfazer as necessidades imediatas de uma sociedade e de seu crescimento associa essa inteno com o no comprometimento da qualidade de vida das geraes futuras. nesse contexto que a sustentabilidade faz sentido. O desenvolvimento sustentvel a traduo do timo de Pareto a ser encontrado entre desenvolvimento econmico e proteo dos recursos naturais.7 Quer dizer, o constituinte originrio, a um s tempo, felizmente encampou o desenvolvimento em sua trplice feio (ecossocioeconmica), qual
6 7
VEIGA. Desenvolvimento sustentvel: o desafio do sculo XXI, p. 190-191. DERANI. Direito ambiental econmico, p. 113.
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atrelou, ademais, a previso da liberdade e da solidariedade, complementando e justapondo o iderio de Sachs e da Sen. Melina Girardi Fachin, por sua vez, esmia as obrigaes decorrentes da assuno do desenvolvimento como direito, nos seguintes termos:
As obrigaes que nascem ao Estado, a partir da assuno desse direito como fundamental, so de ordem positiva e negativa. No se circunscreve apenas absciso de empecilhos ao desenvolvimento, mas tambm aes concretas de promoo progressiva e crescente do desenvolvimento com o mximo de recursos disponveis. Existem, destarte, face ao direito ao desenvolvimento, deveres positivos e negativos do estado e da comunidade na qual este direito est inserido, com fundamento na solidariedade constitucional.8
O direito ao desenvolvimento , pois, um direito de terceira gerao, um direito de solidariedade.9 Esses direitos, segundo Paulo Bonavides, no se destinam a proteger o interesse de um s indivduo, grupo ou estado, eles tm por primeiro destinatrio o gnero humano mesmo, num momento expressivo de sua afirmao como valor supremo em termos de existencialidade concreta.10
Polticas pblicas e desenvolvimento nacional sustentvel

De outra banda, Celso Antnio Bandeira de Mello afirma que poltica pblica um conjunto de atos unificados por um fio condutor que os une ao objetivo comum de empreender ou prosseguir um dado projeto governamental para o Pas.11 No contexto,
o elemento poltico, no no sentido partidrio, mas no sentido da relao da comunidade com o poder, presente no cotidiano da vida governativa e administrativa, deve ser reconhecido pela prtica do direito administrativo, tanto no processo de definio do interesse pblico, como na sua execuo, o que constitui o campo de atuao de uma poltica pblica.12
9 10 11 12
FACHIN. Direito fundamental ao desenvolvimento: uma possvel ressignificao entre a Constituio Brasileira e o sistema internacional de proteo dos direitos humanos. In: PIOVESAN; SOARES (Coord.). Direito ao desenvolvimento, p. 195-196. FERREIRA FILHO. Direitos humanos fundamentais, p. 60. BONAVIDES. Curso de direito constitucional, p. 569. BUCCI. Direito administrativo e polticas pblicas, p. 280. BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 821.
182
Logo, as polticas pblicas podem encontrar diferentes suportes, sejam eles de Estado ou de Governo, todos, porm, controlveis pelo Poder Judicirio, ainda quando reveladores de competncias discricionrias, como adequadamente observado por Luis Manuel Fonseca Pires13 e por Garca de Enterra.14 O que importa registrar, no entanto, que a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel exige um sem nmero de iniciativas, sejam elas fticas ou jurdicas, e desde logo por um fator de formatao do Estado Brasileiro, a assuno pela Constituio da Repblica de um modelo federativo complexo, que no pouca vez distribui a todos os entes polticos a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios os mesmos deveres-poderes de ndole material, como o de garantir o direito sade (Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao). O mesmo se diga da atuao compulsria no plano legislativo, e.g., quando se atribui constitucionalmente ao Estado (em sua acepo ampla), como agente normativo e regulador da atividade econmica, o dever de exercer, na forma da lei, a funo de incentivo ao cooperativismo e outras formas de associativismo (art. 174 e 2), e defesa do meio ambiente (art. 170, inciso VI), dentre outras, e, ainda, incentivar o microempreendedorismo (art. 179). Logo, com aquelas notas de consensualidade e de participao, tpicas do discurso de Moreira Neto (2000, p. 40-41), em oposio imperatividade clssica do Direito (ou do Direito clssico). E com a depresso econmica global deste incio do sculo XXI, por certo ainda mais preciso criatividade por parte dos poderes pblicos, tanto na criao de polticas de governo como na inovao legislativa e administrativa, para fins de evitar a desacelerao do crescimento econmico, a diminuio dos postos de trabalho e/ ou a precarizao das normas protetivas do obreiro e o sacrifcio do meio ambiente pela consequente e quase inevitvel reduo de gastos ordenados mitigao dos danos ambientais inerentes ao processo produtivo ordinrio.
Polticas pblicas para o desenvolvimento nacional sustentvel

Deveras, induvidoso que os brasileiros so ricos em criatividade e a administrao fomentadora, na passagem, tem sido merecedora de ensaios
13
14
PIRES. Controle judicial da discricionariedade administrativa: dos conceitos jurdicos indeterminados s polticas pblicas. GARCA DE ENTERRA. La lucha contra las inmunidades del poder.
183
de primeira grandeza da doutrina nacional. Carlos Ari Sundfeld j deixou assentado que o fomento estatal vida privada consiste na concesso de certos benefcios aos particulares, de modo a induzir suas aes em certo sentido,15 portanto, sem a usual ameaa de sano na hiptese de o comportamento se mostrar fugidio s pretenses pblicas. Contudo, a mais feliz conceituao parece proposta por Clia Cunha Mello, para quem
a atividade de fomento , pois, a funo estatal incentivadora, positiva e persuasiva, que culmina em imprimir uma verdadeira metamorfose no papel estatal. O Estado, tido como o absentesta garantidor dos direitos individuais ou como socialista repressor da iniciativa privada, passa a assumir uma postura dirigente.16
Postura essa que pode e deve se verificar em medidas legais (e regulamentares) complementares da estipulao constitucional ou, ainda, como referenciais de uma poltica de governo especfica. Todavia, estas no seriam suficientes em si para um planejamento para as dcadas futuras, que reclama por polticas objetivas de Estado, transcendentes de uma ou mais simples legislaturas. Como bem observado,
as linhas gerais das polticas pblicas (...) devem estar na Constituio. O Poder Legislativo pode organiz-las na forma das leis, para que o Poder Executivo possa realiz-las de modo mais adequado, o que no significa necessariamente um aumento de sua competncia. Isso porque este poder no se limita administrao do presente, mas ao planejamento do futuro, por meio de polticas pblicas de longo prazo, com vistas ao desenvolvimento econmico e social.17
De qualquer modo, e para a sorte da coletividade, so inmeras as medidas legais e infralegais vigentes neste pas de propores continentais voltadas ao desenvolvimento nacional sustentvel, o mesmo ocorrendo na Argentina, como se pode depreender de comentrios s leis de natureza fomentadora que similarmente expressam a nossa prpria realidade:
Todas estas clases de leyes establecen normas, muchas de ellas definen la causa y la actividad promocional, y pueden clasificarse em la
15 16 17
SUNDFELD. Direito administrativo ordenador, p. 25. MELLO. O fomento da Administrao Pblica, p. 36. BREUS. Polticas pblicas no estado constitucional: problemtica da concretizao dos direitos fundamentais pela Administrao Pblica contempornea, p. 222.
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siguiente forma: 1. Independencia econmica de nuestra ptria, adquiriendo autodeterminacin para la decisin; 2. Aumento progresivo y continuo de la produccin; 3. Desarrollo, descentralizacin y racionalizacin de los centros de produccin com fines de arraigar a los productores y coordinar ncleos urbanos y econmicos; 4. Fortalecer y expandir el desarrollo productivo de nuestras fuerzas econmicas; 5. Asegurar um mercado de produccin y de consumo interno, para transportar los excedentes a nuevos mercados; 6. Mantener el pleno empleo de las fuerzas de trabaljo; 7. Asegurar los factores de nuestra defensa como nacin; 8. Conquistar mercados externos a fin de regular nuestra balanza comercial; 9. Elevar el standard de vida de los habitantes; y 10. Aumentar nuestra renda nacional en forma progresiva e efectiva. El objeto de la actividad promocional a travs de las pautas expuestas trata de acentuar la nacionalidad y asegurar nuestro porvenir; y en esta conjuntura es donde la planificacin, como mtodo de realizacin, tiene su cometido histrico.18
Nada obstante, importa investigar, ainda, aquelas relativas ao poder de compra da Administrao Pblica, que ao longo do tempo vem usando de seu poder econmico de contratante para, mesmo sem querer ou perceber, dirigir as compras, a prestao dos servios e o prprio comportamento empresarial dos seus futuros contratados.
Funo social das licitaes pblicas

No se tem, aqui, qualquer pretenso de conceituar funo social. O escopo desta modesta investigao apenas o de verificar se pode ou mesmo se deve haver uma funo social para a licitao pblica, mormente no sistema jurdico brasileiro, no sentido de se reconhecer outra potencial ou compulsria finalidade para o certame e que no se confunde com a satisfao da necessidade prxima, premente de certa parcela da coletividade ou da prpria Administrao Pblica, reprise-se a ser obtida mediante regular execuo do objeto contratado. Melhor dizendo, busca-se constatar a admisso pelo Direito em vigor de adicional fim para ela remoto: singular ou plrimo (conforme o caso) , de modo que no se possibilite a satisfao de apenas um interesse pblico com sua exitosa realizao, encapsulado como primrio (de uma particularizada coletividade) ou secundrio
18
FIORINI. Derecho administrativo. t. II, p. 242.
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(do aparato administrativo), porm vrios interesses pblicos, num vis primrio-primrio (coletivo-coletivo) ou secundrio-primrio (administrativo-coletivo). Como exemplo assuma-se, desde logo, uma licitao que estipule, por fora de lei, um critrio ficto de empate entre propostas com vistas a incentivar a formalizao da atividade microempresria e facilitar seu acesso s contrataes pblicas. Ou, ainda, a delimitao do objeto da licitao, por fora de decreto hierrquico, a bens e servios ambientalmente sustentveis. E nisso reside a cogitada funo social da licitao pblica apresentar-se, sempre que possvel e cumulativamente, como um instrumento para a concretizao dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, bem como dos demais valores, anseios e direitos nela encartados, sem prejuzo de outros, assim reconhecidos por lei ou at mesmo por uma poltica de governo.19
Todavia preciso atentar para um fato relevante. Antes do advento da Medida Provisria n 495/2010, que modificou substancialmente a Lei n 8.666/93 (Lei Geral de Licitaes LGL), os fins legais da licitao eram apenas dois: garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a administrao. No entanto, sempre foi dado ao administrador pblico escolher o objeto da licitao, definindo de antemo como, quando e em quais condies dar-se-ia discricionariamente a satisfao da necessidade ou da utilidade administrativa ou coletiva. Logo, sempre cumpriu ao instrumento licitatrio fixar, precisa e objetivamente, no apenas o objeto licitado, mas os critrios por meio dos quais se faria a seleo da proposta mais vantajosa, observados, por evidente, os primados da isonomia e da legalidade, de modo que o exerccio da competncia discricionria sempre se deu nos termos e nos limites da lei, o que no evitou as escolhas polticas, no bom sentido, como a opo de aquisio por veculos logisticamente mais flexveis e menos poluentes, com sistema bicombustvel, por exemplo. A virada normativa, em mbito infraconstitucional imediato, deu-se com a edio da Lei Complementar n 123/2006, que estabeleceu normas gerais relativas ao tratamento diferenciado e favorecido a ser dispensado s microempresas e empresas de pequeno porte no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e deu concreo ao disposto no art. 179 da Constituio da Repblica. Do seu teor extraem-se
19
FERREIRA. Funo social da licitao pblica: o desenvolvimento nacional sustentvel (no e do Brasil, antes e depois da MP 495/2010). Frum de Contratao e Gesto Pblica FCGP, p. 52-53.
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significativas vantagens para o facilitado acesso das microempresas e das empresas de pequeno porte ao mercado das contrataes pblicas, dentre as quais a possibilidade de regularizao de pendncias tributrias apenas antecedendo a contratao (arts. 42 e 43), a preferncia de contratao na ocorrncia de empate com empresas de grande porte (art. 44) e a facultada (sic) realizao de licitaes exclusivas (art. 48, inciso I). De forma ainda mais contundente, a lei permitiu a concesso potencial de
tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte objetivando a promoo do desenvolvimento econmico e social no mbito municipal e regional, a ampliao da eficincia das polticas pblicas e o incentivo inovao tecnolgica, desde que previsto e regulamentado na legislao do respectivo ente (art. 47).
Enfim, somente com esse estatuto j se poderia reconhecer para as licitaes pblicas uma funo social especfica: a de promover o crescimento econmico direcionado, mediante afirmao positiva de ndole legal, incentivadora da regularizao das empresas informais no mercado pelo estmulo de acesso reservado a certas contrataes (de at R$80.000,00), dentre outros. E numa cadeia retroalimentada, porquanto a atuao regular do microempresrio passa a exigir a formalizao dos negcios, das parcerias e das relaes com seus colaboradores e com o fisco, sob as penas da lei. De outra banda, o Decreto Estadual n 6.252, de 22 de maro de 2006, assumidamente politizado em matria ambiental, passou a integrar a ordem jurdica paranaense quando da realizao da Conferncia das Partes (COP 8). Nele se estipulou como medida poltica de governo a adoo de prticas de sustentabilidade ambiental, dentre as quais a restrio a certos produtos ou equipamentos que contenham ou faam uso das substncias que destroem a camada de oznio (SDO), arroladas em resoluo do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA (art. 9). Desse modo, no enquanto um regulamento para fiel execuo da lei, mas como opo poltica de sustentabilidade, que num eventual descumprimento no contaminaria a licitao ou o contrato dela decorrente, mas apenas (sic) ensejaria a responsabilizao funcional do servidor desidioso. Contudo, a ele se seguiram outros atos legislativos tratando do mesmo temrio e, simultaneamente, das licitaes e das contrataes pblicas, o que
187
serviu de mote para a sua predicao como sustentveis.20 Est-se a falar das leis de mudanas climticas (Lei n 12.187/2009) e de resduos slidos (Lei n 12.305/2010), que instalaram um novo padro de aceitabilidade de produtos, servios e de parceiros pelo Poder Pblico. Porm, essas novas funes de carter afirmativo j foram assumidas como anmalas, e por ningum menos que Maral Justen Filho:
(...) h hipteses em que o Estado pretende valer-se de uma contratao no apenas para obter uma prestao de que necessita. A execuo da prestao visualizada como meio de promoo de outros valores reputados como relevantes. Na Lei n 8.666, essa situao conduzia contratao direta, sem licitao. J os arts. 47 e 48 da LC n 123 previram uma situao diferenciada ainda que no absolutamente original. Trata-se de manter a existncia da licitao, porm de modo a assegurar a realizao da funo anmala do contrato administrativo. Da se poderia aludir a uma funo extra-econmica da licitao, para indicar a orientao do certame no propriamente obteno da proposta mais vantajosa, mas seleo da proposta apta realizao de outros fins (no diretamente relacionados com a vantagem econmica). (...) Entretanto, a complexidade da figura dos arts. 47 e 48 ainda maior. Trata-se de promover uma dupla instrumentalizao anormal da contratao. A primeira instrumentalizao indireta da contratao relaciona-se implantao de preferncia em favor de pequenas empresas. A segunda instrumentalizao refere-se obteno de determinados fins macroeconmicos, polticos, complexos. Ou seja, os arts. 47 e 48 prevem a existncia de licitaes que assegurariam vantagens s pequenas empresas como meio de promover certos fins de grande relevncia.21
Anmala ou no, a possibilidade de se conferir s licitaes um carter instrumental no exclusiva de brasileiros, porque assim j foi revelada, no ano de 1999 e sob os auspcios da UNAM, por Len Cortias-Pelez:
La discutida instrumentalizacin. Partiendo de la postura intervencionista de la administracin nacional, tendente al aprovechamiento de masas ingentes de capital capaces de transformar horizontal y verticalmente resortes determinantes del mercado, de la sociedad y de la economia de un pas, de ha planteado y an se discute la posibilidad
20 21
SANTOS; BARKI (Coord.). Licitaes e contrataes pblicas sustentveis. JUSTEN FILHO. O estatuto da microempresa e as licitaes pblicas, p. 80-81.
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de instrumentalizacin de las compras del Estado. Asi, destinando ingresos, por ejemplo, para la adquisicin o promocin de empresas en zonas deprimidas, para la lucha contra la contaminacin, para el fomento del pleno empleo de las mujeres en el mercado de trabajo (...).22
Ento, fica evidente que as licitaes, pelo menos do ponto de vista terico, sempre puderam servir, e, validamente, para outras e mais sobranceiras finalidades que no a franciscana satisfao da necessidade ou da utilidade administrativa ou coletiva, o que se manteve inclume at a adoo do Estatuto das Microempresas e, mais recentemente, a Medida Provisria n 495, de 19 de julho de 2010. E isso porque, at ento, persistia uma frequentemente subliminar dvida: se a licitao poderia ou deveria promover outros fins, como aqueles anunciados no prembulo e nas primeiras e mais importantes notas da Carta Republicana.
A superao da (potencial) funo social das licitaes pblicas pelo dever legal de promoo do desenvolvimento nacional sustentvel
A modificao substancial havida no sistema jurdico-licitacional brasileiro a partir da referida medida provisria foi a insero da terceira finalidade para os certames licitacionais: a promoo do desenvolvimento nacional. Ademais, quando da sua converso em lei (operada pela Lei n 12.349/2010, de 15 de dezembro de 2010) sem qualquer motivo aparente atrelou-se expresso desenvolvimento nacional o termo sustentvel, a despeito de as inovaes constantes nada versarem sobre o meio ambiente. Entretanto, as duas leis anteriores j referidas, de mudanas climticas e de resduos slidos, explicam o ocorrido, porque externam a exata dimenso, em sentido e alcance, do desenvolvimento que se almeja legislativa e sistemicamente obter pela via licitacional, aquele reflexo do socioambientalismo que se escreve junto23 e se volta para o futuro e no para o passado.24 No se pode mais cogitar de uma simples expectativa ou possibilidade para os agentes pblicos, ou de uma deciso administrativa marcada por traos de exacerbada discricionariedade administrativa. Hodiernamente, constitui um dever-poder para a Administrao Pblica direta, indireta, autrquica
22
23 24
CORTIAS-PELEZ. Estudio Preliminar. Del horizonte mexicano del derecho de la licitacin pblica. In: LOPES ELAZ. Aspectos jurdicos de la licitacin pblica en Mxico, p. XXXIII-XXXIV. VEIGA. A emergncia socioambiental, p. 129. RISTER. Direito ao desenvolvimento: antecedentes, significados e conseqncias, p. 10.
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e fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios vislumbrar para as concorrncias vantagens novas e gerais, apropriveis por cada um e por todos, independentemente da fruio efetiva ou potencial do objeto do contrato. Ou seja, por conta dessa mudana substancial os editais de licitao devem se mostrar objetivamente sensveis ao meio ambiente, incluso social e proteo da indstria nacional. Por fora de lei da Lei n 8.666/93, devidamente consolidada faz-se possvel, rectius, obrigatrio (salvo quando o caso concreto assim o impedir) dar preferncia a produtos manufaturados e para servios nacionais que atendam a normas tcnicas brasileiras (5 do art. 3), mediante considerao precisa de fatores como gerao de emprego e renda, arrecadao tributria, desenvolvimento e inovao tecnolgicos realizados no Brasil (6 e incisos). Quanto s contrataes destinadas implantao, manuteno e ao aperfeioamento dos sistemas de tecnologia de informao e comunicao, considerados estratgicos em ato do Poder Executivo Federal, a lei avanou ainda mais, ao permitir que a licitao possa ser restrita a bens e servios com tecnologia desenvolvida no pas e produzidos de acordo com o processo produtivo bsico previsto na Lei n 10.176/2001 (conforme 12 do mesmo art. 3 da LGL). E se a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel passou a figurar como finalidade da licitao e se, ao mesmo tempo, configura ele um direito fundamental, ento possvel concluir que, no Brasil, os processos licitatrios tambm tm por escopo satisfazer esse direito fundamental. Direito esse, (re)lembre-se, que pressupe a liberdade real dos indivduos decorrente de uma igualizao formalmente assegurada, num cenrio de consensualidade e de participao, no qual os parceiros negociais privados da Administrao Pblica sero definidos tanto por seus predicados pessoais distinguidos como pelos compromissos diretos e indiretos; imediatos e mediatos que ho de voluntariamente assumir nessa condio, engajando-se na busca das finalidades pretendidas, nos moldes legais.25 Destarte, como pontuou Flvia Piovesan,26 o direito ao desenvolvimento revela o direito a um ambiente nacional (e internacional) assegurador, aos indivduos e aos povos, do exerccio de seus direitos humanos bsicos, bem como de suas liberdades fundamentais.
25
26
OLIVEIRA. Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito administrativo brasileiro, p. 516. PIOVESAN. Direito ao desenvolvimento: desafios contemporneos. In: PRONER; CORREAS (Coord.). Teoria crtica dos direitos humanos: in memoriam Joaqun Herrera Flores, p. 239.
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Em uma arena cada vez mais complexa, fundamental avanar na afirmao do direito ao desenvolvimento e da justia global nos planos social, econmico e poltico (...). A defesa do princpio da dignidade da pessoa humana demanda prioridade e urgncia na implementao do direito ao desenvolvimento e na realizao de direitos, a fim de assegurar a toda pessoa o direito de exercer seu potencial humano de forma livre, autnoma e plena.27
Some-se a isso tudo o novo esforo legislativo, versado na Lei n 12.462, de 5 de agosto de 2011, instituidora do Regime Diferenciado de Contrataes, que permite a exigncia de certificao da qualidade do produto ou do processo de fabricao portanto, da empresa licitante inclusive sob o aspecto ambiental (art. 7, inciso III), aquele materialmente esquecido, mas literalmente lembrado na Lei n 12.349/2010.
Desse modo, assumir uma postura socioambientalmente diferenciada pode significar para o empresrio disputar o mercado pblico em situao de vantagem competitiva. E mais, com a antecipada e voluntria assuno de padres de economicidade e de responsabilidade socioambiental de pases desenvolvidos, os empresrios brasileiros que sarem na frente tero melhores condies de disputa no mercado internacional.28
Demais disso, no h espao, na seara, para retrocesso social. Muito embora essa nova finalidade da licitao no realize, per se, um direito fundamental propriamente dito, no pode uma lei superveniente desconstitu-la, pura e simplesmente, mormente pelo trato por ela deferido ao meio ambiente, incluso social e proteo da indstria e da soberania nacional (no que diz com a tecnologia). Parafraseando Clmerson Merlin Clve,
quando h direito fundamental em jogo, especialmente direito social, h necessidade de certa dose de cautela. Por isso, seria inaceitvel, do ponto de vista constitucional, uma lei que pretendesse simplesmente revogar o estatuto da Criana e do Adolescente, sem colocar nada no lugar.29
27 28
29
Idem, p. 240. FERREIRA. Inovaes para a responsabilidade socioambiental das empresas: o papel das licitaes e dos contratos administrativos. In: DOTTA; HACHEM; REIS (Org.) Anais do I Seminrio talo-Brasileiro em Inovaes Regulatrias em Direitos Fundamentais, Desenvolvimento e Sustentabilidade, p. 54. CLVE. A eficcia dos direitos fundamentais sociais. Crtica Jurdica Revista Latinoamericana de Poltica, Filosofia y Derecho, p. 28.
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Em sntese
Enfim, e como condio de validade (desde o advento da MP n 495/2010), as licitaes brasileiras bem se prestam e ainda prestaro, ao longo do tempo, como instrumento de concretizao do direito fundamental ao desenvolvimento nacional sustentvel, que pressupe o desenvolvimento do indivduo, da coletividade e da prpria nao, num cenrio que inexoravelmente alia aspectos econmicos, ambientais e sociais. Basta, para tanto, cumprir a lei o direito; ou o direito e as leis, aqui melhor dizendo.
The Public Bidding as a Concretion Toll of the Fundamental Right to the National Sustainable Development Abstract: This paper exams part of the contemporary doctrinal production regarding the development, its assimilation as a fundamental right, the political and juridical mechanisms pointed to its concretion and the teleological-legislative evolution of the public bidding in Brazil. The wording suggests, after all, that the public bidding can and should suit as a consensual toll to promote the national sustainable development. Key words: Fundamental right. National sustainable development. Public bidding.
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Licitaes sustentveis como instrumento de poltica pblica na concretizao do direito fundamental ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado
Ana Cludia Finger
Mestre em Direito do Estado pela UFPR. Especialista em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar e pelo Instituto Brasileiro de Estudos Jurdicos. Professora de Direito Administrativo da UniBrasil e da Universidade Positivo. Professora do Curso de Ps-Graduao em Direito Administrativo do Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar. Professora do Curso de Ps-Graduao da Escola Superior do Ministrio Pblico do Estado do Mato Grosso. Editora Acadmica da A&C - Revista de Direito Administrativo & Constitucional. Membro do Instituto Paranaense de Direito Administrativo e do Instituto dos Advogados do Paran. Advogada.
Resumo: Tendo como premissa o direito fundamental ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, das presentes e futuras geraes, e, tendo em vista que o Poder Pblico com seu elevado poder de compra influencia no processo de produo, utilizao de bens e servios para que sejam ambiental e socialmente sustentveis, as licitaes e contrataes administrativas assumem papel de fundamental importncia na defesa e preservao do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Diante da relevncia, atualidade e pertinncia do tema, o presente ensaio pretende abordar o tema das licitaes sustentveis, apreciando as inseres legislativas no Direito brasileiro sobre o assunto, concebendo-as como instrumento de poltica pblica de preservao ambiental voltado a assegurar os princpios e valores constitucionais sobre os quais se assenta o Estado Social Democrtico de Direito. Palavras-chave: Licitaes sustentveis. Contrataes pblicas sustentveis. Poltica pblica. Direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Sumrio: 1 Consideraes introdutrias 2 Do direito fundamental ao desenvolvimento sustentvel Desenvolvimento e meio ambiente ecologicamente equilibrado 3 Licitaes sustentveis como instrumento de poltica pblica 4 Concluses Referncias
A&C R. de Dir. Administrativo & Constitucional | Belo Horizonte, ano 13, n. 51, p. 121-153, jan./mar. 2013
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Ana Cludia Finger
Consideraes introdutrias
cada vez mais crescente a preocupao com o meio ambiente, especialmente em se considerando a perspectiva de agravamento de questes que afligem toda a sociedade, podendo-se destacar as constantes mudanas climticas; a reduo da biodiversidade como consequncia direta do desacelerado desmatamento; as diversas formas de poluio; a gesto e o descarte de resduos slidos que se acumulam nos lixes das grandes cidades, todos com reflexos diretos (e nefastos) na sade humana. Vrios so os estudos realizados para avaliar as consequncias das mudanas nos ecossistemas, objetivando encontrar alternativas e as bases cientficas para minimizar o impacto ambiental gerado pelo consumo humano, como a conservao e o uso racional e sustentvel dos ecossistemas com vistas a assegurar o bem-estar das presentes e futuras geraes. E o Estado, concebido como um aparelhamento estruturado e organizado para o atendimento das necessidades coletivas, com vistas satisfao do bem comum, exerce um papel fundamental nessa seara. O agigantamento do Estado moderno, caracterizado pela multiplicao das finalidades que lhe foram reconhecidas como prprias e pela intensificao dos seus poderes, resultou no aumento significativo da interveno estatal na vida privada dos indivduos, de sorte que a funo administrativa no se restringe dinmica burocrtica legal. A complexidade da vida moderna e o extraordinrio avano cientfico, alm de implicarem uma srie de mudanas na forma de atuao administrativa, ensejaram uma multiplicao de possibilidades do campo das contrataes administrativas, da por que o exerccio da funo administrativa um dos ncleos essenciais do Estado contemporneo. Administrao Pblica incumbe o dever de se submeter e atender aos postulados consagrados expressa e implicitamente na Constituio Federal de 1988 que, no seu prembulo, estabelece que o desenvolvimento constitui um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil. O desenvolvimento constitui, ao lado do bem-estar comum, da igualdade e da justia, um valor supremo, apresentando-se como um imperativo constitucional para os particulares, mas, especialmente, para o Poder Pblico. O meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado constitui um bem jurdico coletivo e transindividual, sobranceiramente consagrado na Constituio Federal de 1988, como um direito fundamental, de sorte que incumbe ao Poder Pblico o dever constitucional de, no exerccio de seus elevados misteres, assegurar a sua preservao para as presentes e futuras geraes, o que implica reconhecer
Licitaes sustentveis como instrumento de poltica pblica na concretizao do direito fundamental...
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que os processos de produo e utilizao dos recursos naturais no so inesgotveis e, por isso mesmo, devem ser manejados de forma prudente e responsvel, de modo a assegurar as necessidades das geraes presentes, mas sem comprometer a existncia saudvel das geraes futuras. Impe-se, pois, ao Poder Pblico conciliar o objetivo fundamental do desenvolvimento econmico, com o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes geraes assumindo o compromisso de projetar a equidade intergeracional, assegurando que as geraes futuras tambm possam usufruir de um ambiente sadio que lhes proporcione qualidade de vida. Nesse sentido, o exerccio da funo administrativa, especialmente no campo das licitaes e contrataes administrativas, necessita ser ampliado para alm do direito administrativo, constituindo-se tambm como um instrumento de regulao econmica impregnado da tica socioambiental, sem a qual o compromisso com o postulado constitucional do desenvolvimento nacional sustentvel restar relegado inocuidade. Trata-se de um compromisso jurdico administrativo que, no obstante tenha sido assentado na Constituio Federal de 1988 portanto, h quase 24 anos e que se apresenta como norma de eficcia direta, plena e vinculante, e no como um mero programa a ser implementado, raros so os segmentos da Administrao Pblica brasileira que promovem e aplicam efetivamente o princpio do desenvolvimento nacional sustentvel em sua atividade licitatria e contratual. Inaugurando uma nova era no mbito das licitaes e contrataes administrativas, a Lei n 12.349, de 15.12.2010, introduziu a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel como clusula geral obrigatria. Descortina-se, assim, um novo ciclo para os processos de aquisio de bens, servios e obras da Administrao Pblica, pois o desenvolvimento sustentvel ao lado da vantajosidade (eficincia) e isonomia, passa a ser tambm um vetor fundamental e inarredvel nas licitaes. As licitaes e contrataes administrativas precisam incorporar definitivamente, na seleo das propostas, critrios de sustentabilidade para ponderar os custos diretos e indiretos e os benefcios sociais, ambientais e econmicos. Assim sendo, tendo como premissa o direito fundamental ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, das presentes e futuras geraes, e, tendo em vista que o Poder Pblico com seu elevado poder de compra influencia no processo de produo, utilizao de bens e servios para que sejam ambiental e socialmente sustentveis, as licitaes e contrataes administrativas assumem papel de fundamental importncia na defesa e preservao do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
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E nestes termos, diante da relevncia, atualidade e pertinncia do tema, o presente ensaio pretende abordar o tema das licitaes sustentveis, concebendoas como instrumento de poltica pblica de preservao ambiental e de modo a assegurar os princpios e valores constitucionais sobre os quais se assenta o Estado Social Democrtico de Direito, tal como se pretende o nosso.
Do direito fundamental ao desenvolvimento sustentvel Desenvolvimento e meio ambiente ecologicamente equilibrado
O agigantamento do Estado moderno, caracterizado pela multiplicao das finalidades que lhe foram reconhecidas como prprias e pela intensificao dos seus poderes, resultou no aumento significativo da interveno estatal na vida privada dos indivduos. No sculo XIX, a concepo liberal de Estado, cuja legitimidade se assentava na garantia da ordem, da propriedade e da segurana da sociedade, preconizava a mnima interveno estatal dentro de uma perspectiva segundo a qual a promoo do progresso seria realizada pelas foras da economia de mercado. A substituio do Estado Liberal, cujo modelo j no mais atendia aos anseios da sociedade, determinou uma modificao na forma de prestao das atividades estatais, direcionadas agora para o atendimento das necessidades sociais bsicas para o alcance da igualdade social, caracterstica do Estado de Bem-Estar.1 Enquanto no liberalismo se defendia a no interveno do Estado como forma de proteo do cidado, no Estado Social passou-se a exigir essa interveno como forma de realizao da felicidade individual. A funo administrativa um dos ncleos essenciais do Estado contemporneo.2 Os fundamentos da atuao estatal so consagrados na Constituio Federal, que traa os princpios formadores, informadores e conformadores do agir administrativo.3 Alis, sobre as bases constitucionais se construir a presena do Direito Administrativo,4 sendo possvel afirmar-se que o produto imediato desse
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ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 60-61. Esse novo modelo de Estado exige uma atuao mais eficaz da Administrao Pblica e com maiores possibilidades de ser controlada. Da a constitucionalizao da Administrao Pblica, sendo possvel concluir que atravs do exerccio da funo administrativa que o Estado se revela (liberal ou social, presente ou ausente, eficiente ou ineficiente, tico ou corrupto). Por isso, o Estado hoje muito mais administrativo que legislativo. Ibidem, ibidem. Opera-se, assim, a constitucionalizao da Administrao Pblica, como assinala a professora Crmen Lcia Antunes Rocha: a Administrao Pblica constitucionalizou-se (ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 62-63). TCITO. A Constituio e o direito administrativo. Revista de Direito Administrativo, p. 58.
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estudo traz o aperfeioamento das noes categoriais do regime administrativo para a realizao do ideal de justia material.5 Tendo como ncleo central o princpio da dignidade da pessoa humana, elevada categoria de fundamento do Estado Democrtico de Direito, e um extenso catlogo de direitos fundamentais, a Lei Maior de 1988 revela um Estado comprometido com uma Sociedade emancipada e igualitria, cujas finalidades esto atreladas garantia de uma vida digna a todos os cidados. Percebe-se, assim, que a Constituio Federal de 1988 uma valiosa Carta de proteo dos cidados contra os abusos perpetrados tanto por entes estatais quanto privados. uma Constituio marcadamente dirigente,6 que, delimitando os fins pblicos a serem alcanados, condiciona os Poderes a atuarem na direo eleita pelo constituinte, notadamente em campos como os da educao, sade, meio ambiente, impondo a realizao de valores como a justia material e os direitos a ela inerentes. A Constituio no apenas um documento jurdico, que delimita as funes estatais; mais que isso, um instrumento de concretizao da cidadania e dos direitos fundamentais nela acolhidos, visto que o seu ncleo essencial est voltado para a garantia de bens, interesses e valores individuais, consagrados pela categoria dos direitos fundamentais. Ela representa um verdadeiro contrato social, com um ncleo central de normas que decorrem das necessidades e conquistas histricas de uma dada formao social e que devem permanecer como diretrizes bsicas da sociedade que se pretende construir. Sendo assim, a organizao do Estado e a distribuio e delimitao do exerccio do poder revelam-se meramente instrumentais para assegurar sociedade uma vida digna, justa, livre e solidria.7 Concebida como um sistema aberto de regras e princpios, construda atravs do dilogo com a realidade da sociedade que sobre ela se edifica, a Constituio
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No se pode deixar de registrar a inevitabilidade da proximidade da disciplina do Direito Administrativo com o Direito Constitucional. Como anota Jorge Miranda, nem sempre hoje se consegue traar com nitidez as fronteiras do Direito Constitucional e do Direito Administrativo, de forma que quando o Estado do sculo XX se apresenta como um Estado Administrativo, em vez de legislativo (Carl Schmitt), muito do que administrativo eleva-se a constitucional; inversamente, quando a lei emana do Poder Executivo e se converte em medidas concretas esse acto de Direito Constitucional que parece convolar-se em acto de direito administrativo (MIRANDA. Manual de direito constitucional: preliminares: o Estado e os sistemas constitucionais, p. 21). CANOTILHO. Constituio dirigente e vinculao do legislador. Como anota Jorge Miranda, qualquer Estado, seja qual for o tipo histrico que o conduza, tem Constituio; na medida em que necessariamente se acompanha de uma institucionalizao jurdica do poder, em qualquer Estado podem recortar-se normas fundamentais em que se assenta todo o seu ordenamento (MIRANDA. Manual de direito constitucional, p. 7).
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um documento dotado de fora normativa que, alm de estruturar o Estado, estabelece os objetivos materiais e os fins pblicos a serem alcanados, vinculando o agir do Poder Pblico na concretizao dos valores nela consagrados. E nessa ordem de ideias, apresentando como ncleo central o princpio da dignidade da pessoa humana, elevada categoria de fundamento do Estado Democrtico de Direito,8 a Constituio Federal de 1988 estabelece no seu prembulo que o desenvolvimento nacional constitui um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil. Ao lado dele, tambm o bem comum, a igualdade, a justia e um extenso catlogo de direitos fundamentais, concebidos como valores supremos, revelando a Lei Maior de 1988 um Estado cujas finalidades esto atreladas garantia de uma vida digna a todos os cidados. E, em assim sendo, iniludvel que, concebido como valor supremo, o desenvolvimento no foi elaborado apenas em torno do crescimento econmico, estando indissociavelmente ligado ideia de sustentabilidade, o que significa ampliar o seu conceito para aspectos que envolvem meio ambiente, sade e direitos humanos, entre outros valores fundamentais consagrados na Constituio Federal. No se trata de assegurar o desenvolvimento apenas do ponto de vista econmico, aferido pelo critrio utilitarista de crescimento econmico como o do aumento do PIB. Isto porque, apenas para exemplificar, no se pode olvidar que a poluio do ar pode ser o subproduto do crescimento econmico de curto prazo, todavia, pode implicar um custo social e ambiental desmesurado, vindo a colidir frontalmente com o desenvolvimento duradouro. Isso implica um redimensionamento do desenvolvimento luz dos dispositivos constitucionais, pois a Constituio Federal de 1988 estabelece que esse desenvolvimento s pode ser aquele que se qualifique como sustentvel, como se conclui da leitura conjugada e concertada dos arts. 3, 170, inciso VI, e 225. Trata-se do desenvolvimento impregnado da tica ambiental e que, na feliz observao de Juarez Freitas aquele que remete realizao de todos os objetivos fundamentais, que se traduzem em metas indeclinveis, tais como a reduo das desigualdades sociais e regionais [...].9 Identificando a sustentabilidade como princpio constitucional que emerge do entrelaamento tpico-sistemtico dos arts. 3, 170, inciso VI, e 225, da Constituio Federal, o jurista gacho averba que brota da Carta o valor supremo da sustentabilidade (desdobrado em princpio), que prescreve o desenvolvimento continuado e durvel, socialmente redutor das iniquidades, para presentes e
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BACELLAR FILHO. Processo administrativo disciplinar, p. 21. FREITAS. Sustentabilidade: direito ao futuro, p. 114.
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futuras geraes, sem endossar o crescimento econmico irracional, atico, cruel e mefistotlico.10 A promoo do meio ambiente torna-se, desse modo, elemento fundamental do processo de desenvolvimento, pois toda forma de crescimento no sustentvel definitivamente contrria ao conceito de desenvolvimento em si, j que implica na reduo das liberdades das geraes futuras. Essa a advertncia feita por Alexandra Albuquerque Maciel e Marcela Albuquerque Maciel, para quem
[...] a superao da viso do sistema econmico isolado, que enxerga o meio ambiente como fonte inesgotvel, visando promoo do desenvolvimento sustentvel, passa, com isso, pela necessria internalizao aos custos da produo, dos seus efeitos negativos externos no captados pelo sistema de preos. Tais efeitos so chamados externalidades negativas pela economia, a exemplo, a exemplo do lanamento de poluentes qumicos num rio, que no contabilizado como custo do ponto de vista do empreendedor, mas que provoca diversos impactos ambientais negativos, que acabam sendo suportados pela coletividade e, inclusive, pelas geraes futuras.11
Vislumbrando o desenvolvimento estabelecido como imperativo constitucional numa trplice dimenso econmica, social e ambiental como sendo o desenvolvimento como crescimento econmico socialmente justo e benigno do ponto de vista ambiental,12 a identificada a ideia de sustentabilidade, Daniel Ferreira destaca que o patrimnio ambiental deve ser repassado s futuras geraes assegurando-lhes a possibilidade de escolhas (no plural mesmo) para satisfao de suas necessidades de sorte que o crescimento econmico contemporneo seguido da minimizao das desigualdades sociais (pela gerao de empregos e melhor distribuio de riqueza e renda) no pode se mostrar empecilho para as escolhas futuras das futuras geraes, inclusive da prpria sorte.13 E conclui o autor que o desenvolvimento no um prmio, constituindo um direito fundamental reconhecido na Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, adotada pela Resoluo n 41/128 da Assembleia Geral das Naes Unidas, de 1986.14
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Ibidem, p. 117. MACIEL; MACIEL. A eficincia energtica como caminho para as construes sustentveis: uma anlise dos cenrios normativos brasileiro e europeu. In: BLIACHERIS; FERREIRA. Sustentabilidade na Administrao Pblica: valores e prticas de gesto socioambiental, p. 216. FERREIRA. A licitao Pblica no Brasil e sua nova finalidade legal: a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel, p. 52-55. FERREIRA. A licitao Pblica no Brasil e sua nova finalidade legal: a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel, p. 55. FERREIRA, op. cit., p. 55.
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O desenvolvimento sustentvel, assim concebido como aquele comprometido com os postulados ticos, sociais, econmicos e ambientais, se traduz num dever fundamental de trilhar o desenvolvimento limpo, justo e benigno para as presentes e futuras geraes. Identifica-se a uma nova perspectiva, com nfase no apenas nos efeitos presentes, mas, tambm, numa lgica prospectiva, incorpora-se uma dimenso futura, intergeracional, que leve em conta a sustentabilidade das condutas que hoje se desenvolvem, a fim de no comprometer as geraes do porvir. Como adverte Juarez Freitas, a sustentabilidade no um princpio abstrato ou literrio, de concretizao remota e protelvel.15 Trata-se de um direito fundamental que, na lio do jurista gacho, determina, independentemente de regulamentao legal, com eficcia direta e imediata, a responsabilidade do Estado e da sociedade pela concretizao solidria do desenvolvimento material e imaterial, socialmente inclusivo, durvel e equnime, ambientalmente limpo, inovador, tico e eficiente, no intuito de assegurar, preferencialmente de modo preventivo e precavido, no presente e no futuro, o direito ao bem-estar fsico, psquico e espiritual, em consonncia homeosttica com o bem de todos.16 Andr Lus Vieira leciona que o desenvolvimento sustentvel compreende:
[...] a sntese do desenvolvimento em suas acepes econmicas, sociais cientficas e culturais, garantindo qualidade sem exaurir os recursos naturais do planeta e sem comprometer a capacidade das futuras geraes em suprir suas prprias necessidades.17
Para Vanice Regina Lrio do Valle, cogitar de uma ao sustentvel do poder que harmonize a maximizao no atendimento aos interesses das sucessivas geraes significa, de um lado, instituir uma igualdade entre cidadania atual e futura ambas objeto de igual proteo e ainda, de outro, reconhecer que uma situao hipottica de plenitude do bem-estar presente pode se deslegitimar pelos seus reflexos adversos nas geraes do por vir; ou pode ser constringida, num verdadeiro trade off em favor das potencialidades futuras de bem-estar.18
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FREITAS. Sustentabilidade: direito ao futuro, p. 39. Ibidem, p. 41-42. VIEIRA. Desenvolvimento sustentvel: variaes sobre o tema. Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA, p. 11-21. VALLE. Sustentabilidade das escolhas pblicas: dignidade da pessoa trazida pelo planejamento pblico. A&C Revista de Direito Administrativo & Constitucional, p. 130-131.
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Assegurar o meio ambiente sadio e equilibrado s futuras geraes significa no apenas a maximizao da utilizao racional dos recursos naturais, mas, concomitantemente, resguardar a disponibilidade permanente, concorrendo para a manuteno do equilbrio ecolgico propcio vida, conforme determina o inciso VI do art. 4 da Lei n 6.938/81, que disciplina a Poltica Nacional do Meio Ambiente. Isto implica reconhecer que os recursos presentes ho de ser maximizados na sua utilizao e usufruio, tendo por limite o no comprometimento da proteo aos interesses das geraes futuras,19 que igualmente so merecedoras da proteo conferida ao ser humano do presente. Para tanto, imprescindvel que o desenvolvimento seja planejado e responsvel, afastando-se a utilizao descompromissada e leviana dos recursos naturais e ambientais hoje existentes. Tem-se, pois, que o desenvolvimento s ser lcito e moralmente defensvel se, numa perspectiva multidimensional, se apresentar comprometido com postulados ticos, sociais, econmicos, todos de mos dadas com o resguardo srio e duradouro do meio ambiente e que, com inteligncia e proporcional repartio de responsabilidade, proporcione efetivamente uma transformao social, garantindo o bem-estar comum das presentes e das futuras geraes. Logicamente que o desenvolvimento sustentvel jamais poderia ser alcanado sem a participao do Estado,20 cuja atuao nesta seara, imprescindvel, seja em razo da efetivao de seus deveres constitucionais, seja atravs da regulamentao em matria ambiental e, especialmente, atravs da implementao de instrumentos de poltica ambiental, onde se inserem as licitaes sustentveis, tambm denominadas compras verdes, ecoaquisio, compras pblicas sustentveis21 e que se apresentam sob o aspecto de poltica pblica para preservao do meio ambiente. Com efeito, ao adquirir produtos no mercado, para alm da sua posio de mero consumidor, o Estado assume um papel fundamental, pois o seu elevado poder de compra tem o condo de orientar o mercado em direo a determinados bens e servios. Nessa condio, o Estado exprime a fora de grande agente
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Ibidem, p. 133. Atribuindo ao desenvolvimento sustentvel o carter de princpio constitucional vinculante, o Supremo Tribunal Federal, na ADI n 3540-MC/DF, em acrdo da lavra do eminente Min. Celso de Mello, assentou: O princpio do desenvolvimento sustentvel, alm de impregnado de carter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obteno do justo equilbrio entre as exigncias da economia e as da ecologia [...]. FERREIRA. Licitaes Sustentveis como instrumento de defesa do meio ambiente: fundamentos jurdicos para a sua efetividade. In: BLIACHERIS; FERREIRA. Sustentabilidade na Administrao Pblica: valores e prticas de gesto socioambiental, p. 85.
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econmico, influenciando diretamente no processo produtivo dos potenciais fornecedores, compelindo-os a apresentarem propostas que contenham critrios ambientais nos processos de extrao, fabricao, utilizao e descarte de matrias-primas e, nestes termos: (i) se adaptarem a determinadas certificaes tcnicas (ISO 14000, SA 8000 etc.); (ii) realizarem investimentos em tecnologias limpas de produo energtica para fornecimento de produtos que propiciem maior economia de energia, gua e outros recursos naturais; (iii) apresentarem projetos de reduo de gases de efeito estufa e descarte de resduos slidos etc. Os critrios de sustentabilidade (ambientais, sociais e econmicos) vinculam todo o processo de contratao pblica, desde a licitao at a celebrao do contrato e sua execuo, de modo que o Poder Pblico ter de avaliar a real necessidade de aquisio daquele objeto, as circunstncias em que o produto a ser adquirido foi produzido, atentando-se, especialmente, para o processo produtivo e os materiais empregados e as condies de trabalho de quem o gerou.22 Cumpre, assim, ao Poder Pblico influenciar a matriz produtiva para que fornecedores se tornem vigilantes quanto sustentabilidade dos produtos, desde os meios e instrumentos de obteno das matrias-primas e insumos, passando pelo processo produtivo e consumo at a disposio final. E nesse contexto, considerando todos os reflexos da atuao estatal no processo de contratao pblica (que abrange desde a licitao at a execuo do contrato), que irradiam efeitos favorveis em todas as direes e tambm para sujeitos que no participam diretamente da licitao e do contrato administrativo firmado pela Administrao Pblica, que Daniel Ferrera identifica a funo social da licitao.23 Para ele, essa responsabilidade do Poder Pblico rompe com a neutralidade administrativa de praxe na fixao do objeto da licitao, do rol de potenciais licitantes e/ou dos ganhos (diretos e imediatos) com a eventual contratao.24 Segundo o autor,
se por um lado se parte do pressuposto de que a funo social da licitao realiza benefcios extraordinrios, de ndole ambiental (por exemplo), por outro, de se admitir que ela possa gerar, em contrapartida, uma reflexa externalidade negativa, o maior dispndio para a aquisio de bens ambientalmente seletos. Mas isso no problema, porque como visto o prejuzo estritamente econmico no revela menoscabo do
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MENEGUZZI. Conceito de licitao sustentvel. In: SANTOS; BARKI. Licitaes e contrataes pblicas sustentveis, p. 25. FERREIRA, op. cit., p. 36-43. Idem, p. 37-38.
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interesse pblico propriamente dito. No mximo, o interesse pblico secundrio, patrimonial (da Administrao e no da coletividade), que ser afetado. No por acaso a prpria Lei n 8.666/93, antes mesmo de agregar a terceira finalidade legal licitao, j previa fatores de aferio de vantajosidade de propostas (tipos de licitao) que combinavam fatores econmicos com outros, de ndole tcnica.25
Nessa mesma direo, registre-se a lio de Veridiana Bertogna, para quem a interveno estatal obrigatria na proteo ambiental, de forma a garantir as necessidades das geraes futuras, no pode ser olvidada quando o prprio Poder Pblico age na amplitude que as contrataes pblicas exigem neste contexto que o Estado, enquanto poderoso agente econmico, encontra vasto campo de atuao para o cumprimento de deveres que lhes foram outorgados pela Constituio Federal.26 Diante disso, tem-se que a insero de critrios de sustentabilidade nas licitaes administrativas uma decorrncia do interesse pblico, princpio geral que domina toda a atividade estatal.27 De lembrar-se que o interesse a ser perseguido pela Administrao Pblica, concebida como um aparelhamento do Estado organizado para o atendimento das necessidades coletivas, com vistas satisfao do bem comum, no exerccio da funo administrativa,28 encontra seu princpio e fim no interesse prprio do cidado.29
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Ibidem, p. 38. BERTOGNA. Princpios constitucionais ambientais aplicveis s licitaes sustentveis. In: SANTOS; BARKI (Coord.). Licitaes e contrataes pblicas sustentveis. BACELLAR FILHO. A segurana jurdica e as alteraes no regime jurdica do servidor pblico. In: ROCHA (Org.). Constituio e segurana jurdica: direito adquirido, ato jurdico perfeito e coisa julgada: estudos em homenagem a Jos Paulo Seplveda Pertence. Belo Horizonte: Frum, 2004. p. 196. Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, existe funo administrativa quando algum est investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem (da coletividade) e necessita, para tanto, manejar os poderes requeridos para supri-las. Nestes termos, a ideia de funo est atrelada a uma finalidade preestabelecida que deve ser atendida para o benefcio de um terceiro a coletividade. Da a ideia da instrumentalidade dos poderes, vez que so atribudos nica e exclusivamente para propiciar o cumprimento do dever a que est jungido o administrador pblico; ou seja, so conferidos como meios impostergveis ao preenchimento da finalidade que o exercente da funo dever suprir. Na funo administrativa no h liberdade nem vontade pessoal, de sorte que o administrador est adstrito persecuo de uma finalidade previamente estabelecida. Aqui h a submisso da vontade ao escopo predefinido na Constituio ou na lei e h o dever de bem curar o interesse alheio pblico (BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 72). Como refere Romeu Felipe Bacellar Filho a existncia da Administrao Pblica s tem sentido em funo de uma justa e equitativa distribuio, entre os cidados, dos direitos e os encargos sociais. As elevadas e numerosas tarefas administrativas no resultariam exitosas sem a imposio de princpios de atuao capazes de oferecer garantias exigveis de um Estado justo e igualitrio (BACELLAR FILHO. Processo administrativo disciplinar, p. 25-26).
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Encarecendo a ateno para o fato de que a cidadania e a dignidade da pessoa humana foram elevadas a fundamento do Estado Democrtico de Direito (art. 1 da Constituio Federal de 1988), Romeu Felipe Bacellar Filho ensina que o interesse perseguido no exerccio da funo estatal encontra seu princpio e fim no interesse dos cidados, tanto numa perspectiva individual quanto coletiva. E justifica que, constituindo a Administrao Pblica aparelhamento do Estado voltado, por excelncia, satisfao das necessidades coletivas, a legitimidade do Estado-Administrao depende da sua eficincia na prestao dos servios essenciais para a proteo dos direitos fundamentais.30 Da que no mais se fala em interesses do Estado, pois, como refere Romeu Felipe Bacellar Filho, a Administrao Pblica no deve cuidar de interesses do Estado, mas dos cidados.31 E o desenvolvimento qualificado como sustentvel, no qual h o desenvolvimento material, tecnolgico, impregnado de uma tica social, ambiental, sem comprometer a existncia saudvel das presentes e futuras geraes, encontra no interesse pblico32 o seu fundamento legitimador, sendo imperativo constitucional inarredvel para a Administrao Pblica no cumprimento de seus misteres, configurando, pois, um direito fundamental das presentes e das futuras geraes. Em vista disso, as licitaes e as compras pblicas ho de ser examinadas num horizonte intertemporal, mais responsvel e consequente, incorporando critrios de sustentabilidade na sua trplice dimenso (social, ambiental e econmica) e sopesando os efeitos diretos e imediatos no s para as presentes, mas para
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BACELLAR FILHO. O poder normativo dos entes reguladores e a participao dos cidados nesta atividade: servios pblicos e direitos fundamentais: os desafios da regulao na experincia brasileira. Interesse Pblico IP, p. 14. Com fulcro no magistrio de Andrea Pubusa, Romeu Felipe Bacellar Filho enfatiza que diante do princpio democrtico e o da soberania popular, no existe mais uma estrutura e um interesse do Estado separados da comunidade, ou interesses do Estado ou dos seus rgos que no sejam instrumentais em relao comunidade nem, enfim, decises despidas de elementos de democraticidade. Da o administrativista paranaense concluir que a Administrao tem a incumbncia de gerir e zelar pelos interesses prprios dos cidados (BACELLAR FILHO. Direito administrativo e o novo Cdigo Civil, p. 45). Na lio de Celso Antnio Bandeira de Mello, o interesse pblico o prprio interesse do conjunto social, entretanto, isto no significa que ele se identifique como sendo a somatria dos interesses individuais. Para o autor, interesse pblico implica uma dimenso pblica dos interesses individuais, pois, em fim de contas, ele nada mais que uma faceta dos interesses dos indivduos: aquela que se manifesta enquanto estes inevitavelmente como membros de um corpo social comparecem em tal qualidade. Da a sua concluso segundo a qual o interesse pblico deve ser conceituado como o interesse resultante do conjunto de interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da sociedade e pelo simples fato de o serem (BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, 27. ed., p. 59).
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as futuras geraes, desde j titulares do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente sadio e equilibrado (art. 225, CF).33 No se trata, como adverte Juarez Freitas, de simples faculdade, mas de obrigao constitucional e legal realizar licitaes e contrataes administrativas sustentveis, em todos os Poderes e por todos os Poderes, haja vista que guiado pelo imperativo fundamental da sustentabilidade, o gestor precisa, em todas as relaes de administrao, promover o bem-estar das geraes futuras, cujos direitos fundamentais so, desde logo, plenamente reconhecidos pelo ordenamento jurdico.34 Os objetivos e valores fundamentais e democrticos consagrados na Constituio Federal brasileira determinam o agir administrativo funcionalizado com o princpio da dignidade da pessoa humana, fundamento do Estado Democrtico de Direito, com vistas efetiva concretizao dos direitos fundamentais e no autorizam a Administrao Pblica em todas as relaes de administrao a atuar de modo descompromissado com o bem-estar da sociedade do presente e, tambm, da sociedade do futuro. Da poder-se sustentar que as licitaes sustentveis efetivamente se constituem numa das formas de expressar os valores estatais consagrados na Constituio Federal que, muito mais do que um documento jurdico que delimita as funes estatais, , antes disso, um instrumento de concretizao da cidadania e dos direitos fundamentais nela acolhidos, visto que o seu ncleo essencial est voltado para a garantia de bens, interesses e valores individuais e coletivos consagrados pela categoria dos direitos fundamentais. Nessa ordem de ideias, as determinaes insculpidas na Constituio tm o condo de vincular todos os poderes constitudos, caracterizando-se como verdadeiros mandados soberanos, mormente porque, como enfatiza Romeu Felipe Bacellar Filho: A Constituio no se reduz s suas normas de forma isolada, pois tudo o quanto nela dito pode ser ampliado, alargado, superado em busca da concretizao do ideal de justia acolhido pelo povo em dado momento histrico.35
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FREITAS, Juarez. Licitaes e sustentabilidade: ponderao obrigatria dos custos e benefcios sociais, ambientais e econmicos. Revista de Interesse Pblico, Porto Alegre, ano 13, n. 70, nov./dez. de 2011, p. 15-16. FREITAS, Juarez. Licitaes e sustentabilidade: ponderao obrigatria dos custos e benefcios sociais, ambientais e econmicos. Revista de Interesse Pblico, Porto Alegre, ano 13, n. 70, nov./dez. de 2011, p. 22. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Direito Administrativo e o novo Cdigo Civil. Belo Horizonte: 2007, p. 23-28.
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E nessa perspectiva que as licitaes orientadas efetiva promoo do princpio constitucional do desenvolvimento sustentvel, almejando a seleo, mediante critrios isonmicos e impessoais, da proposta mais vantajosa para o interesse pblico (e no apenas para a Administrao Pblica enquanto aparato estatal), incorporando padres socioambientais e econmicos sustentveis com o necessrio objetivo e responsvel sopesamento dos custos e benefcios sociais, ambientais e econmicos, traduzem uma das polticas pblicas para a preservao do meio ambiente. o que se pretende evidenciar a seguir.
Licitaes sustentveis como instrumento de poltica pblica
Tendo em vista o crescente aumento das funes pblicas para a concretizao das demandas coletivas, visando assegurar a eficincia na realizao de suas tarefas administrativas, especialmente no tocante prestao de servios pblicos, o Estado se apresenta como um grande consumidor e, nessa linha, impe-selhe uma gama de sujeies e implicaes, seja em decorrncia do especial regime a que se submete,36 seja em decorrncia de seu elevadssimo poder de compra.37 A defesa e a preservao do meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes imperativo constitucional que se impe de modo inarredvel para o Poder Pblico no exerccio de seus elevados misteres, a se inserindo as licitaes e contrataes administrativas por ele realizadas.
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O regime jurdico administrativo assentado, na lio de Celso Antnio Bandeira de Mello, em dois pilares fundamentais, a pedra de toque do Direito Administrativo que, encampados por ele, so validados como fonte matriz do sistema: o princpio da supremacia do interesse pblico e o princpio da indisponibilidade do interesse pblico. Da sistematizao dos princpios que regem o Direito Administrativo feita por Celso Antnio Bandeira de Mello, pode-se afirmar que o Regime Jurdico Administrativo o conjunto dos princpios, de matriz constitucional, que determinam a compreenso de todo o Direito Administrativo, concebido como uma disciplina jurdica se revela como autnoma quando a ela corresponde um conjunto de normas (regras e princpios) que lhe do identidade, guardando tais normas, entre si, uma correlao lgica de coerncia e unidade que compem um sistema (BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, 27. ed., cap. I e II). Segundo Maria Augusta Soares de Oliveira Ferreira, estima-se que no Brasil, o valor das compras pblicas gira em torno de 16% (dezesseis por cento) do Produto Interno Bruto (PIB). FERREIRA, Maria Augusta Soares de Oliveira. Licitaes Sustentveis como instrumento de defesa do meio ambiente: fundamentos jurdicos para a sua efetividade. In: BLIACHERIS, Marcos Weiss; FERREIRA, Maria Augusta Soares de Oliveira. Sustentabilidade na Administrao Pblica: valores e prticas de gesto socioambiental. Belo Horizonte: Frum, 2012, p. 85.
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A sustentabilidade nas licitaes e contrataes administrativas implica a aquisio de bens, servios ou obras que atendam a critrios sociais e ambientalmente corretos desde a matriz produtiva, com meios e instrumentos de produo que utilizem matrias e condies de trabalho adequadas, com maximizao e utilizao racional dos recursos existentes e utilizao racional e que sejam produzidos por meio de processos que no acarretem degradao do meio ambiente, diminuindo, assim, o impacto ambiental. Para Juan Jos Pernas Garcia,
La administracin pblica y otros entes del sector pblico necesitan acudir al mercado para contratar servicios, obras y suministros, con la finalidad de cumplir con las funciones pblicas que tienes atribuidas y de atender a sus propias necesidades. El rgimen de la contratacin pblica persigue que los entes del sector pblico realicen estas compras mediante una utilizacin eficiente de los fondos pblicos y, asimismo, que quede garantizada la libre concurrrencia entre los operadores econmicos a la hora de concurrir a los procedimientos pblicos de licitacin. Partindo de esta premisa la contratacin pblica debe contribuir a la realizacin de los objetivos de las polticas pblicas. No es un fin en s mismo, sino una herramienta jurdica al servicio de los poderes pblicos. Debe servir por tanto al cumplimiento de los objetivos definidos por la poltica ambiental, por lo que podemos hablar de la necesidad de implantar la Contratacin Pblica Verde.38
Considerando-se que o desenvolvimento, concebido como valor supremo na Constituio Federal de 1988 e um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, aquele qualificado como sustentvel, ou seja, que incorpore no apenas a tica econmica, mas, sobretudo, a tica social e ambientalmente correta, e considerando tambm a qualificao assumida pelo processo de contratao pblica desde a licitao at o contrato administrativo , ao qual se atribui uma funo social, diante dos efeitos que a incorporao de critrios de sustentabilidade fazem expargir, pode-se identificar as licitaes sustentveis como uma poltica pblica que como tal, so institucionalizadas e introduzidas no ordenamento jurdico.39
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PERNAS GARCA, Juan Jos. Apuntes Introductorios sobre la Contratacin Pblica Verde em Europa y em Espaa. In: BACELLAR FILHO, Romeu Felipe; GABARDO, Emerson; HACHEM, Daniel Wunder (Coord.). Globalizao, direitos fundamentais e direito administrativo: novas perspectivas para o desenvolvimento econmico e socioambiental: Anais do 1 Congresso da Rede Docente Eurolatinoamericana de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Frum, 2011. p. 125-126. BLIACHERIS, Marcos Weiss. Licitaes sustentveis: poltica pblica. In: SANTOS, Murillo Giordan; BARKI, Tereza Villac Pinheiro (Coord.). Licitaes e contrataes pblicas sustentveis. Belo Horizonte: Frum, 2011. p. 150.
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O estabelecimento de critrios de preferncia nas licitaes pblicas que propiciem uma maior economia de energia, de gua e outros recursos naturais, bem como a reduo de gases de efeito estufa e a reduo e o descarte de resduos slidos efetivamente propiciam a valorizao do desenvolvimento de pesquisas e tecnologias orientadas ao uso racional e adequado de matrias-primas com vistas preservao e restaurao dos recursos ambientais e sua disponibilidade permanente, e contribuem para a formao de uma conscincia pblica sobre a necessidade de preservao do meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado. Uma conscincia pblica que assume, tambm, uma dimenso futura, ou seja, a necessidade de preservao do meio ambiente ecologicamente equilibrado no s para as presentes, mas, tambm, para as futuras geraes. Nessa linha, as licitaes sustentveis, assim qualificadas como aquelas em que a Administrao Pblica concilia o desenvolvimento no qual h o progresso material e tecnolgico sem comprometimento da existncia saudvel das geraes futuras, sem esgotamento dos recursos naturais no renovveis e preservando condies de vida digna e saudvel tambm para aqueles que ainda esto por vir,40 consistem em uma poltica pblica por parte do Estado. As polticas pblicas constituem-se em instrumentos de atuao governamental que, no entendimento de Maria Paula Dallari Bucci, so qualificadas como:
Programas de ao governamental visando a coordenar os meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. [...] Polticas pblicas so metas coletivas conscientes e, como tais, um problema de direito pblico em sentido lato.41
Vislumbra-se, assim, que as polticas pblicas so diretrizes e aes tomadas pelo Estado, consistindo em um processo, cujo fim tende a uma escolha racional e coletiva das prioridades, na definio de quais interesses pblicos sero reconhecidos pelo direito.42 Como anota Eduardo Apio, o trao caracterizador das polticas pblicas consiste na utilizao de instrumentos cogentes de interveno do Estado na sociedade,
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MENEGUZZI, Rosa Maria. Conceito de Licitao Sustentvel. In: SANTOS, Murillo Giordan; BARKI, Teresa Villac Pinheiro. Licitaes e contrataes pblicas sustentveis. Belo Horizonte: Frum, 2011, p. 35. BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 241. Idem, p. 264.
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com vistas promoo do bem comum, concretizando, assim, a dignidade da pessoa humana.43 Pode-se conceituar polticas pblicas, ento, como execuo de programas polticos baseados na interveno estatal na sociedade com a finalidade de assegurar igualdade de oportunidades aos cidados, tendo por escopo assegurar as condies materiais de uma existncia digna a todos os cidados.44 Percebe-se, pois, que por meio das polticas pblicas o Estado poder, de forma sistemtica e abrangente, realizar os fins previstos na Constituio, sobretudo no que diz respeito aos direitos fundamentais que dependam de aes para sua promoo.45 Nestes termos, pode-se concluir que as licitaes e contrataes administrativas sustentveis tambm so manejadas como instrumento de poltica pblica com vistas plena consolidao do direito fundamental ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, com a plena satisfao das necessidades presentes, sem comprometer a sobrevivncia saudvel e digna das geraes futuras. Nesta linha de raciocnio, as inovaes introduzidas pela Lei n 12.349/2010 e que alteraram a Lei de Licitaes e Contratos, notadamente quanto insero, no art. 3, caput, de mais uma finalidade da licitao46 a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel traduz a atuao do Estado que objetiva instrumentalizar o proceso licitatrio de modo a efetivar polticas pblicas de preservao ao meio ambiente, consagrando um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil. Segundo Eduardo Fortunato Bim, o dever de proteo do meio ambiente, tanto do Estado, quanto do particular, mostra que a preocupao da Lei n 8.666/93 com o respeito ao ambiente no apenas exigncia isolada de uns artigos legais, mas integra uma poltica pblica de proteo ao meio ambiente e desenvolvimento sustentvel.47
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APPIO, Eduardo. Controle Judicial das Polticas Pblicas no Brasil. Curitiba: Juru. 2007. p. 134. Ibidem, p. 136. BARCELLOS. Ana Paula. Neoconstitucionalismo, Direitos Fundamentais e Controle das Polticas Pblicas. Disponvel em: <http://mundojuridico.adv.br/cgi-bin/upload/texto853.pdf>. Identificam-se como finalidades da licitao a garantia da observncia dos princpios constitucionais da isonomia e da impessoalidade e a seleo da proposta mais vantajosa para o interesse pblico, tendo a Lei n 12.349/2010 acrescentado o desenvolvimento nacional sustentvel tambm como uma das finalidades a serem concretizadas no processo licitatrio. BIM, Eduardo Fortunato. Consideraes sobre a juridicidade e os limites da licitao sustentvel. In: SANTOS, Murillo Giordan; BARKI, Tereza Villac Pinheiro (Coord.). Licitaes e contrataes pblicas sustentveis. Belo Horizonte: Frum, 2011. p. 187.
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Nos termos do disposto no art. 225 da Constituio Federal, ao Poder Pblico compete a defesa e proteo do meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes, impondo a utilizao racional dos recursos ambientais no renovveis de modo a assegurar as necessidades das geraes presentes sem comprometer a existncia saudvel e o bem-estar das geraes do futuro. A partir da leitura concertada desse dispositivo com os arts. 3 e 170, inciso VI, da Constituio Federal, identifica-se o fundamento legitimador do princpio do desenvolvimento sustentvel e o compromisso do constituinte com o estabelecimento de uma equidade intergeracional.48 Surge, assim, o postulado da solidariedade intergeracional que traduz a ideia da incorporao de uma dimenso futura do agir estatal, mais responsvel e consequente, de modo que o interesse pblico tambm examinado num horizonte intertemporal dilatado, pois as escolhas pblicas ho de ser feitas com ponderao das repercusses futuras, intergeracionais, e pautadas por um comportamento tico, um compromisso moral para com as geraes do porvir. Com efeito, absolutamente intolervel que nas linhas de atuao estatal sejam enfatizadas escolhas que satisfaam aos interesses presentes custa do empobrecimento daqueles que nos sucedero.49 Para Vanice Regina Lrio do Valle, afirmar a dignidade da pessoa como fundamento da Repblica envolver dizer que as geraes futuras tm a si devidos os elementos necessrios ao atendimento ao bem comum simplesmente por sua condio humana, o que significa que os recursos presentes ho de ser maximizados na sua utilizao e usufruio, tendo por limite o no comprometimento da proteo aos interesses das geraes futuras [...].50 Nesta linha de raciocnio, notrio que os recursos naturais no so inesgotveis, de modo que se possa permitir que a Administrao Pblica aja na ordem econmica ignorando este fato, impondo-se um entrelaamento, de maneira harmoniosa, as atividades econmicas e o meio ambiente.
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Vanice Regina Lrio do Valle sustenta a equidade geracional como sendo um elemento da sustentabilidade e conclui que serve, portanto, preservao do mximo potencial do sujeito constitucional, e, mais ainda, reverencia por bvio os ideais de igualdade e justia em favor desse sujeito futuro. VALLE, Vanice Regina Lrio do. Sustentabilidade das escolhas pblicas: dignidade da pessoa trazida pelo planejamento pblico. A&C Revista de Direito Administrativo & Constitucional, ano 11, n. 45, p.134, jul./set. 2011. ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11. ed. amplamente reform. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 30. VALLE, op. cit., p. 134-135.
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Note-se que as decises da Administrao Pblica no podem estar desvencilhadas da observncia aos princpios ambientais dispostos na Magna Carta, pelo contrrio, ao Poder Pblico compete o dever de sua aplicao imediata em ateno ao princpio fundamental concernente a proteo da prpria vida humana.51 Para tanto, torna-se imprescindvel, neste contexto, que as linhas da ao estatal sejam responsavelmente planejadas, incorporando-se-lhes critrios de sustentabilidade e descortinando uma dimenso futura dos impactos do agir atual, objetivando garantir manuteno dos recursos hoje existentes para as futuras geraes. Trata-se de um compromisso tico, moral, para efetiva incorporao dos valores constitucionais numa perspectiva que transcende os interesses dos presentes. No magistrio de Celso Antnio Pacheco Fiorillo, o princpio do desenvolvimento sustentvel tem por contedo a manuteno das bases vitais de produo e reproduo do homem e de suas atividades, garantindo igualmente uma relao satisfatria entre os homens, e destes com o seu ambiente, para que as futuras geraes tambm tenham oportunidade de desfrutar os mesmos recursos que temos hoje nossa disposio.52 Assim, a procura pela concretizao de um meio ambiente de qualidade traduz, em si, a busca da proteo da prpria existncia humana e advm da tutela constitucional de proteo vida, a uma vida digna e saudvel, das presentes e futuras geraes.53 O Estado, como cedio, desempenha um papel de grande consumidor e de empregador ao mesmo tempo e, nessa condio, a partir da percepo do poder de compra estatal, sobre ele recai uma srie de implicaes especficas, como a sua capacidade e responsabilidade de influenciar, fomentar e conduzir o mercado e, concomitantemente, promover uma cultura de gesto administrativa sustentvel. Da a relevncia da insero e fortalecimento da sustentabilidade nas aes governamentais, notadamente nas licitaes e contrataes pblicas.54 A outorga de poderes para a Administrao Pblica por intermdio dos comandos constitucionais ptrios vigentes no deixa pairar qualquer questionamento acerca da imperiosa necessidade de o Estado interiorizar as questes ambientais
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BERTOGNA, Veridiana. Princpios constitucionais ambientais aplicveis s licitaes sustentveis. In: SANTOS, Murillo Giordan; BARKI, Tereza Villac Pinheiro (Coord.). Licitaes e contrataes pblicas sustentveis. Belo Horizonte: Frum, 2011. p. 86. FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 3. ed. ampl. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 26. BERTOGNA. op. cit. p. 99. BARKI, Teresa Villac Pinheiro. Direito internacional ambiental como fundamento jurdico para as licitaes sustentveis no Brasil. In: SANTOS, Murillo Giordan; BARKI, Tereza Villac Pinheiro (Coord.). Licitaes e contrataes pblicas sustentveis. Belo Horizonte: Frum, 2011. p. 45.
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no exerccio da sua funo administrativa e especialmente no tocante s licitaes e contrataes administrativas, vez que, ao adquirir bens e/ou contratar servios, o Poder Pblico deve concretizar os comandos constitucionais e os valores que apontam para a preservao da prpria vida humana.55 Neste contexto, para que o desenvolvimento sustentvel seja exequvel, torna-se imprescindvel fomentar valores que incentivem padres de consumo que, de fato, prezem por prticas de produo, utilizao e consumo ecologicamente corretos, mormente porque o desenvolvimento a qualquer custo, com sacrifcio dos recursos naturais no encontra mais guarida no ordenamento jurdico ptrio.56 Cabe aqui, ento, recordar o princpio da eficincia57 expressamente previsto no art. 37, caput, da Constituio Federal, que impe Administrao Pblica o dever de agir de modo eficaz, produzindo resultados que satisfaam as premncias coletivas.58 Como refere Maral Justen Filho, a eficincia administrativa no sinnimo de eficincia econmica. Numa empresa privada, a autonomia permite organizar os fatores da produo segundo as finalidades perseguidas egoisticamente pelo empresrio o que autoriza, inclusive, a privilegiar a busca do lucro. Ao contrrio, a atividade estatal dever traduzir valores de diversa ordem, e no apenas aqueles de cunho econmico.59 A eficincia, em ltima medida, traduz o dever de fazer o que deve ser feito, de modo certo e com otimizao dos recursos estatais. Assim, o administrador pblico, no exerccio das escolhas administrativas, est obrigado a trabalhar tendo como meta a melhor atuao, com o inarredvel compromisso indeclinvel de encontrar uma soluo ponderada e responsvel quanto s consequncias do seu agir. Importante ressaltar, nessa seara, a observao de Vanice Regina Lrio do Valle, para quem o agir estatal deve refletir uma eficincia dinmica, ou seja, a eficincia
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BERTOGNA, op. cit., p. 101. SOUZA, Lilian Castro de. Poltica nacional do meio ambiente e licitaes sustentveis. In: SANTOS, Murillo Giordan; BARKI, Tereza Villac Pinheiro (Coord.). Licitaes e contrataes pblicas sustentveis. Belo Horizonte: Frum, 2011. p. 105. Celso Antnio Bandeira de Mello refere que o princpio da eficincia uma faceta de um princpio mais amplo j superiormente tratado, h muito, no Direito italiano: o princpio da boa administrao (BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, 27. ed., p. 125). Sobre o tema da eficincia como vetor constitucional da Administrao Pblica, vale conferir: GABARDO. Princpio constitucional da eficincia administrativa. MEDAUAR. Direito administrativo moderno, p. 132. JUSTEN FILHO. Curso de direito administrativo, p. 183.
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deve ser examinada tambm numa dimenso futura, especialmente porque a introduo da sustentabilidade como critrio exigvel do agir estatal implica o reconhecimento que os efeitos esperados da ao governamental podem se manifestar num futuro no imediato.60 Com efeito, a incluso de critrios ambientais sustentveis nas aes do Estado no poder ser aferida de maneira imediata, de sorte que no possvel evidenciar de maneira previsvel e quantitativa a eficcia dos resultados de modo a legitimar referida ao governamental para qualific-la verdadeiramente suficiente. Em assim sendo, a eficincia administrativa deve ser compreendida em seu carter dinmico, que apresenta uma inevitvel relao de interdependncia entre legitimidade, eficincia, resultado e sustentabilidade na concretizao do interesse pblico.61 O estmulo de aes sustentveis que repercutem em uma nova forma de gesto administrativa, eficiente e responsvel traz em seu bojo o dever do Estado em concretizar os valores expressamente elencados na Constituio Federal. Ora, no resta dvida de que uma vez imposta na Constituio a exigncia de prestaes positivas ambientais nas contrataes realizadas pelo Estado, estas somente sero eficazes quando direcionarem-se obteno de bens e servios que prezem pela sustentabilidade.62 Desse modo, fundamental concretizar a prtica das licitaes sustentveis, de modo a fomentar, induzir, influenciar o uso mais eficiente e racional dos recursos naturais, de sorte que se possa vislumbrar a eficcia jurdica e social das polticas pblicas de preservao do meio ambiente, expressamente consignadas nas leis e na Constituio da Repblica. Nesse sentido, Lena Barcessat ressalta que as licitaes (sustentveis) no s podem como devem ser utilizadas com fins regulatrios (no apenas econmicos), visando a implementao dos ideais previstos na Constituio republicana.63 E mais adiante a mesma autora adverte, com propriedade, que, nos termos dos mandamentos constitucionais que asseguram o desenvolvimento nacional sustentvel como princpio vinculante da Administrao Pblica, o Estado no s
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VALLE. Sustentabilidade das escolhas pblicas: dignidade da pessoa trazida pelo planejamento pblico. A&C Revista de Direito Administrativo & Constitucional, p. 134-137. Idem, p. 137-138. BERTOGNA. Princpios constitucionais ambientais aplicveis s licitaes sustentveis. In: SANTOS; BARKI (Coord.). Licitaes e contrataes pblicas sustentveis, p. 90. BARCESSAT. Papel do Estado brasileiro na ordem econmica e na defesa do meio ambiente: necessidade de opo por contrataes pblicas sustentveis. In: SANTOS; BARKI (Coord.). Licitaes e contrataes pblicas sustentveis. p. 70.
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poder, mas agora dever, sem sombra de dvidas, utilizar as licitaes sustentveis como meio de fomentar uma atividade, restringi-la ou at mesmo desestimulla,64 vislumbrando-se, a, o poder regulatrio inerente s atividades desenvolvidas pela Administrao Pblica. O Estado pode (e deve) conjugar a regulao social e a gesto da atividade econmica, de modo a estimular o desenvolvimento socioambiental tendo em conta o seu potencial de interferncia nas condies de bem-estar, seja como prestador de servios, agente econmico, ou ainda como indutor de condutas.65 Neste sentido, segundo Veridiana Bertogna, exige-se do Poder Pblico no somente a atuao repressiva, contida no Poder de Polcia. A Lei Magna exige prestaes positivas por parte do Estado, visando a eficcia da proteo ambiental. O Estado torna-se, aqui, intervencionista, sempre objetivando assegurar ao mximo o equilbrio ambiental (grifos nossos).66 Sustenta-se, com isso, que o Estado, ao desenvolver aes que promovam as licitaes sustentveis, adquire uma dupla funo regulatria: [...] regular a produo por meio de sua funo clssica, ao regular os modos de produo e em seu papel indutor, ao assumir o papel de consumidor sustentvel e colocar o seu peso na economia a servios deste objetivo.67 Cabe, pois, ao Poder Pblico estimular e reforar as ferramentas de gesto ambiental interna das empresas privadas, pois isso significa um estmulo para que elas possam ir alm do mero cumprimento das normas ambientais.68 Com isso, o mercado gradativamente adequar-se- de modo a produzir produtos e servios pautando-se no uso racional dos recursos naturais. A licitao sustentvel, tambm denominada ecoaquisio, compra verde, licitao positiva ou compra ambientalmente amigvel, tem como objetivo precpuo utilizar o poder de compra estatal visando a propiciar uma postura sustentvel das empresas, que tero de se adequar s exigncias caso queiram vender para o setor pblico.69
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Ibidem, p. 76. VALLE. Sustentabilidade das escolhas pblicas: dignidade da pessoa trazida pelo planejamento pblico. A&C Revista de Direito Administrativo & Constitucional, p. 127-149. BERTOGNA, op. cit., p. 89. BLIACHERIS. Licitaes sustentveis: poltica pblica. In: SANTOS; BARKI (Coord.). Licitaes e contrataes pblicas sustentveis, p. 144. FERREIRA. Apontamentos sobre a gesto socioambiental na Administrao Pblica brasileira. In: BLIACHERIS; FERREIRA, Maria Augusta Soares de Oliveira (Coord.). Sustentabilidade na Administrao Pblica: valores e prticas de gesto socioambiental, p. 28. BARCESSAT, op. cit., p. 67.
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Todavia, como adverte Marcos Weiss Bliacheris, no restam dvidas que a definio dos parmetros de sustentabilidade na atividade licitatria um desafio que tero de enfrentar o legislador e o gestor pblico tendo em vista a necessidade de um adequado sopesamento dos valores jurdicos envolvidos na situao. E isto porque junto ao impacto ambiental dever ser valorada a limitao competitividade e ampla concorrncia e o preo a ser pago. Nesse caso, o recomendvel a valorao de todo o ciclo de vida do produto de forma a apurar todos os valores econmicos relacionados aos produtos, inclusive s externalidades geradas no seu processo de produo, que muitas vezes demandaram (sic) um futuro gasto governamental para serem corrigidas.70 As bases constitucionais para as licitaes sustentveis surgem da interpretao conjugada e concertada dos arts. 3, 37, caput e inciso XXI, 170, inciso VI, e 225 da Constituio Federal. Tendo em vista o princpio da supremacia da Constituio, todas as leis devem ser interpretadas luz da Constituio Federal, de sorte que a todas elas deve ser dada uma interpretao que seja compatvel com os direitos, garantias e valores expressos na Constituio. necessrio, desse modo, promover uma interpretao conforme a Constituio. Segundo Eduardo Garcia de Enterra, a supremacia da Constituio sobre todas as normas e o seu carter central na construo e validade do ordenamento em seu conjunto obrigam a interpretar este [...] no sentido que resulta dos princpios e regras constitucionais, tanto os gerais como os especficos da matria de que se tratar,71 proibindo-se qualquer interpretao que conduza a um resultado direta ou indiretamente contraditrio aos valores constitucionais. Assim, toda a legislao que disciplina o instituto da licitao deve ser realizada luz do seu contedo axiolgico numa interpretao sistemtica do texto constitucional, conjugando os diplomas normativos com os demais preceptivos da Lei Maior, especialmente aquele que estabelece o dever do Poder Pblico de preservar o meio ambiente. Importa reconhecer que j houve um grande avano no mbito das licitaes e contrataes administrativas quanto efetivao do mandamento constitucional que assegura o direito fundamental ao meio ambiente sadio e equilibrado. Um salto significativo na promoo da sustentabilidade ambiental foi dado com o
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BLIACHERIS, op. cit., p. 146-147. Traduo livre. No original: obligan a interpretar ste [...] en el sentido que resulta de los principios y reglas constitucionales, tanto los generales como los especficos referentes a la materia de que se trate (GARCA DE ENTERRA. La Constitucin como Norma y el Tribunal Constitucional, p. 95).
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advento da Lei n 12.187/2009, que institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima e da Lei n 12.305/2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos. No obstante, pondo fim a qualquer eventual discusso a propsito da (im) possibilidade de insero de critrios de sustentabilidade nas aquisies feitas pela Administrao Pblica, inaugurando, portanto, uma nova era no mbito das licitaes e contrataes administrativas, a Lei n 12.349, de 15.12.2010, introduziu a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel como clusula geral obrigatria. Descortina-se, assim, um novo ciclo para os processos de aquisio de bens, servios e obras da Administrao Pblica, pois a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel inserida pelo citado diploma normativo no art. 3, caput, da Lei n 8.666/9372 ao lado da vantajosidade (eficincia) e isonomia, passa a ser tambm um vetor fundamental e inarredvel nas licitaes, alcanando desde a (i) especificao do objeto; (ii) a elaborao dos projetos bsicos de obras e servios; (iii) a estimativa de preos de mercado; (iv) a definio dos critrios de julgamento das propostas; (v) a anlise das impugnaes aos Editais; (vi) o julgamento dos recursos administrativos; (vii) a adjudicao do objeto e (viii) a homologao do certame. Importante registrar, tambm, que na Lei n 12.463/2011, que instituiu o Regime Diferenciado de Contratao (RDC),73 o desenvolvimento nacional sustentvel foi erigido condio de princpio integrante do regime jurdico das licitaes, de sorte que a sustentabilidade ambiental tambm passa a ser vinculante e, portanto, fundamento de validade, da licitao, ao lado dos demais princpios a ela inerentes, como o da impessoalidade, da moralidade, da eficincia, da economicidade, do julgamento objetivo etc.
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Art 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhe so correlatos (grifos nossos). Diploma normativo que foi editado porque se reputava que as normas at ento existentes eram insuficientes para licitar e celebrar os contratos necessrios para garantir a realizao da Copa das Confederaes da Federao Internacional de Futebol (FIFA) em 2013, a Copa do Mundo em 2014 e os Jogos Olmpicos e Paralmpicos que se realizaro em 2016. Trata-se, portanto, de um diploma normativo que foi editado apenas para atender a uma especfica necessidade pblica circunstancial, objetivando conferir maior eficincia e celeridade aos processos de licitao e contratao pblica para esses eventos.
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O art. 4 do RDC assim estabelece: Nas licitaes e contratos de que trata esta Lei, sero observadas as seguintes diretrizes: [...] III - busca da maior vantagem para a administrao pblica, considerando custos e benefcios diretos e indiretos, de natureza econmica, social ou ambiental, inclusive os relativos manuteno, ao desfazimento de bens e resduos, ao ndice de depreciao econmica e outros fatores de igual relevncia; [...] 1 As contrataes realizadas como base no RDC devem respeitar, especialmente, as normas relativas a: I - disposio final ambientalmente adequada dos resduos slidos gerados pelas obras contratadas; II - mitigao por condicionantes e compensao ambiental, que sero definidas no procedimento de licenciamento ambiental; III - utilizao de produtos, equipamentos e servios que, comprovadamente, reduzam o consumo de energia e recursos naturais (grifos nossos). Como se v, no Regime Diferenciado de Contratao o legislador corajosamente inseriu expressamente a sustentabilidade como um fim condicionante da validade da atividade licitatria e da contratao administrativa, revelando-se um marco referencial no tocante tutela ambiental. A proteo ao meio ambiente um dever constitucional do Estado e, nesse contexto, a gesto pblica socioambiental encontra-se representada, por excelncia, pelo programa Agenda Ambiental na Administrao Pblica74 (A3P essa sigla tem origem nos 3 As e 1 P que iniciam as palavras),75 que, por sua vez, est calcado nos seguintes eixos temticos: o uso racional de recursos; as licitaes sustentveis; a gesto ambiental adequada de resduos; a qualidade do ambiente de trabalho; e a educao ambiental.76 Dentre os temas abordados pela A3P, o uso racional de recursos compreende a denominada ecoeficincia, qualificada pela busca em minimizar o desperdcio dos recursos naturais nos meios de produo de modo a proporcionar, alm da diminuio de custos, a reduo de impactos ambientais.
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No site do Ministrio do Meio Ambiente possvel conhecer os objetivos, os eixos temticos, e o histrico do programa A3P: O que a A3P? A Agenda Ambiental da Administrao Pblica A3P um programa, coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de promover a responsabilidade socioambiental e a adoo de procedimentos, referenciais de sustentabilidade e critrios socioambientais nas atividades do setor pblico. A A3P uma iniciativa que demanda o engajamento individual e coletivo, a partir do comprometimento pessoal e da disposio para a incorporao dos conceitos preconizados, para a mudana de hbitos e a difuso do programa (BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. O que a A3P?. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/ responsabilidade-socioambiental/a3p>. Acesso em: 02 ago. 2012). FERREIRA. Apontamentos sobre a gesto socioambiental na Administrao Pblica brasileira. In: BLIACHERIS; FERREIRA (Coord.). Sustentabilidade na Administrao Pblica: valores e prticas de gesto socioambiental, p. 31. Idem, ibidem.
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Nestes termos, as licitaes sustentveis abordadas pela A3P significam:

[...] a preferncia a ser dada em processos licitatrios pblicos a produtos socioambientalmente corretos, com menor impacto ambiental, cujo processo de produo incorpore padres socioambientalmente sustentveis, que geram em todo o seu ciclo de vida menor impacto. Trata-se da aquisio pela administrao pblica de bens e servios melhores para o meio ambiente e para a sade humana.77
Evidentemente que referido eixo temtico est atrelado ao eixo concernente ao uso racional dos recursos naturais, estando intimamente conectados licitao sustentvel, na viso de Marcos Weiss Bliacheris, j que com a adequada especificao dos produtos e servios que sero adquiridos pela Administrao Pblica, h de ser considerada e alcanada a reduo do impacto ambiental.78 O Tribunal de Contas da Unio tem se manifestado acerca da sustentabilidade ambiental nas contrataes realizadas pela Administrao Pblica, como se evidencia do Acrdo n 1.752/2011 Plenrio, verbis:
[...] 9.4. recomendar ao Ministrio do Meio Ambiente, ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e Eletrobras, no que lhe competem, que: 9.4.1. ampliem a divulgao de seus respectivos programas - A3P, PEG e Procel EPP - perante a Administrao Pblica Federal, informando sobre o apoio prestado e sobre a existncia de banco de dados contendo boas prticas bem como disponibilizem links de acesso, em suas respectivas pginas na internet, dos outros dois programas de apoio e de outros sites com informaes sobre prticas sustentveis; 9.4.2. retomem as iniciativas visando implementar o Projeto Eficincia e sustentabilidade na Esplanada dos Ministrios, tendo em vista sua importncia na criao de bases para a implementao de uma poltica coordenada, mais abrangente e de longo prazo voltada para sustentabilidade e eficincia em toda a Administrao Pblica Federal; 9.4.3. avaliem a estrutura, respectivamente, da Agenda Ambiental da Administrao Pblica, do Programa de Eficincia do Gasto e do Subprograma Procel Eficincia Energtica em Prdios Pblicos, visando dot-los das condies necessrias para fomentar a adoo de aes voltadas para o uso racional de recursos naturais na Administrao Pblica Federal; [...] 9.8. recomendar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que incentive os rgos e instituies pblicas federais a adotarem um modelo
77 78
Idem, p. 32. BLIACHERIS, op. cit., p. 47.
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de gesto organizacional estruturado na implementao de aes voltadas ao uso racional de recursos naturais, a exemplo das orientaes fornecidas pelos Programas A3P, PEG e Procel EPP; 9.9. recomendar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que incentive os rgos e instituies pblicas federais a implantarem programas institucionais voltados ao uso racional de recursos naturais, inclusive prevendo designao formal de responsveis e a realizao de campanhas de conscientizao dos usurios [...].79 (grifos nossos)
Evidencia-se, assim, a preocupao da Corte de Contas em fomentar a gesto socioambiental na Administrao Pblica e quanto necessidade de adoo de processos ambientalmente sustentveis pelos rgos pblicos em suas relaes de administrao. sob o influxo dessas ideias que se pode sustentar a licitao sustentvel como:
[...] o corolrio do uso racional dos recursos naturais, da eficincia e economicidade no uso desses recursos, contribuindo para o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Ela nasce da conscincia de que o Estado um grande consumidor, devendo preserv-lo (o que tambm significa minorar os danos ambientais) no somente pela represso, educao ou restaurao, mas ainda atravs do consumo ambientalmente responsvel.80
Ademais disso, o princpio do desenvolvimento sustentvel reflete a preocupao em resguardar a equidade intergeracional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, configurando um dever estatal de promover o equilbrio ambiental e preservao dos recursos naturais, via licitaes sustentveis. Com essa concepo, depreende-se que as licitaes pblicas sustentveis envolvem questes complexas e muito alm da regulao do Estado na ordem econmica. Isto porque devem ser analisados outros aspectos extremamente relevantes, como a dignidade da pessoa humana e o compromisso para com as futuras geraes, as noes de progresso e desenvolvimento nacional sob a tica do no desperdcio e do consumo racional, bem como a atuao do Estado como consumidor, sobremaneira, como indutor de condutas e de estmulos iniciativa privada.
79
80
BRASLIA. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1.752/2011. Plenrio. Relator: Ministro Andr Lus de Carvalho. Sesso ordinria em 29.06.2011. BIM. Consideraes sobre a juridicidade e os limites da licitao sustentvel. In: SANTOS; BARKI (Coord.). Licitaes e contrataes pblicas sustentveis, p. 212.
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Assim sendo, as licitaes sustentveis, previstas no art. 3 da Lei n 8.666/1993, incorporam-se em um cenrio mundial, em que a preocupao com a degradao do meio ambiente alarmante, o que permite consider-las como um importante mecanismo pblico voltado promoo de prticas que viabilizem a manuteno de um meio ambiente sadio e equilibrado, para as presentes e futuras geraes. Pode-se, assim, entender que ao incluir critrios ambientais nas licitaes pblicas produz-se um instrumento de ao positiva do Estado em integrar os requisitos ambientais nos processos relativos a contratao nos rgos pblicos, possibilitando, ainda que no de maneira imediata, a eficcia de boas prticas de sustentabilidade, e, consequentemente, a reduo de impactos ao meio ambiente de modo a propiciar a sadia qualidade de vida humana, num compromisso de solidariedade intertemporal com as novas geraes.
Concluses
A preocupao com a degradao do meio ambiente tem atingido ndices alarmantes. As ltimas dcadas tm demonstrado que a ao inconsequente e a omisso do homem sobre a natureza comprometem no apenas as geraes futuras, haja vista que as nefastas consequncias dessa ao humana j se fazem sentir por todos os presentes. Nesse contexto de preocupao com a preservao do meio ambiente sadio e equilibrado concebido como aquele que atende s necessidades do presente, sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem as suas prprias necessidades, onde se encontram em equilbrio fatores sociais, ambientais e econmicos, a insero de critrios de sustentabilidade nas licitaes administrativas permite consider-las como um importante mecanismo pblico voltado promoo de prticas de preservao ambiental. Com efeito, ao incluir critrios ambientais nas licitaes pblicas produz-se um instrumento de ao positiva do Estado em integrar os requisitos sociais e ambientalmente relevantes nos processos licitatrios, possibilitando, ainda que no de maneira imediata, a eficcia de boas prticas de sustentabilidade, e, consequentemente, a reduo de impactos ao meio ambiente de modo a propiciar a sadia qualidade de vida humana. O interesse perseguido no exerccio da funo estatal encontra seu princpio e fim no interesse dos cidados, tanto numa perspectiva individual quanto coletiva, sendo a Administrao Pblica um aparelhamento do Estado voltado, por excelncia, satisfao das necessidades coletivas, o interesse pblico identificado, em ltima medida, como o bem-estar de todos.
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O desenvolvimento qualificado como sustentvel, no qual h o desenvolvimento material, tecnolgico, impregnado de uma tica social, ambiental, sem comprometer a existncia saudvel das presentes e futuras geraes encontra no interesse pblico o seu fundamento legitimador, sendo imperativo constitucional inarredvel para a Administrao Pblica no cumprimento de seus misteres, configurando, pois, um direito fundamental das presentes e das futuras geraes. No se olvida que a incluso de critrios ambientais sustentveis nas aes do Estado e, consequentemente, a eficcia das licitaes sustentveis, no sero identificadas imediatamente, j que no possvel evidenciar de maneira previsvel e quantitativa a eficcia dos resultados de modo a legitimar referida ao governamental para qualific-la verdadeiramente suficiente. Todavia, a observncia e a admisso paulatina das medidas sociais e ambientalmente relevantes tm o condo de moldar o mercado de fornecedores, de forma a adapt-los e incentiv-los a dispor suas atividades comerciais observando as exigncias ambientais vigentes. O estmulo de aes sustentveis que repercutem em uma nova forma de gesto administrativa, eficiente e responsvel traz em seu bojo o dever do Estado em concretizar os valores expressamente elencados na Constituio Federal. Diante disso, no resta dvida de que uma vez imposta na Constituio a exigncia de prestaes positivas ambientais nas contrataes realizadas pelo Estado, estas somente sero eficazes quando direcionarem-se obteno de bens e servios que prezem pela sustentabilidade. Desse modo, fundamental concretizar a prtica das licitaes sustentveis, de modo a fomentar, induzir, influenciar o uso mais eficiente e racional dos recursos naturais, de sorte que se possa vislumbrar a eficcia jurdica e social das polticas pblicas de preservao do meio ambiente, expressamente consignadas nas leis e na Constituio da Repblica. Em vista disso, as licitaes e as compras pblicas ho de ser examinadas num horizonte intertemporal, mais responsvel e consequente, incorporando critrios de sustentabilidade na sua trplice dimenso (social, ambiental e econmica) e sopesando os efeitos diretos e imediatos no s para as presentes, mas para as futuras geraes, desde j titulares do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente sadio e equilibrado (art. 225, CF).81
81
FREITAS. Licitaes e sustentabilidade: ponderao obrigatria dos custos e benefcios sociais, ambientais e econmicos. Interesse Pblico IP, p. 15-16.
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Trata-se de um compromisso de solidariedade intertemporal com as presentes e futuras geraes, extrado diretamente dos mandamentos constitucionais.
Sustainable Bids as a Tool of Public Policy in the Implementation of the Fundamental Right to a Healthy and Ecologically Balanced Environment Abstract: Having as a premise the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, for present and future generations, and considering that Public Administration with its high purchasing power influences the production process, use of goods and services so that they are environmentally and socially sustainable, bids and administrative contracts assume a fundamental role in the defense and preservation of ecologically balanced environment. Given the relevance, timeliness and importance of the topic, this paper aims to address the issue of sustainable bids, analyzing the legislative insertions in Brazilian law on the subject, conceiving it as an instrument of an environmental conservation public policy aimed at ensuring constitutional principles and values upon which sits the Social Democratic State of Law. Key words: Sustainable bids. Sustainable public contracts. Public policy. Fundamental right to an ecologically balanced environment.
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Revista de Direito Administrativo e Constitucional A&C

BeloHorizonte,ano13,n.52,abr./jun.2013
Direitoadministrativoedignidadedapessoahumana
MariaSylviaZanellaDiPietro
ordenamentoconstitucionalbrasileiro,opresenteartigovisaaidentificaropapeldoDireito almejamorespeitoaoreferidoprincpio,notadamentenocampodaschamadaspolticaspblicas. Palavraschave:Direitoadministrativo.Dignidadedapessoahumana.Polticaspblicas.
Resumo:Examinandoanaturezaecontedojurdicosdadignidadedapessoahumanano
Administrativonaconcretizaodasnormasconstitucionaisque,comoprincpiosoucomoregras,
Dignidadedapessoahumana:valor,princpioouregra? 4Opapeldodireitoadministrativona concretizaodasnormasconstitucionaisque,comoprincpiosoucomoregras,almejamorespeito dignidadedapessoahumana5Dignidadedapessoahumanaepolticaspblicas6Attulode concluso 1Observaesiniciais Otemadadignidadedapessoahumananotemsidomuitotratadonombitododireito administrativo.Inseresemaisnasmatriasafetasaodireitoconstitucionaleaodireito internacional(emdecorrnciadasdeclaraesuniversaisdedireitos).Comoprofessoradedireito administrativo,confessoquenohavia,anteriormente,medebruadosobreotemadadignidade dapessoahumana.Narealidade,amatriatemsidopoucoounadatratadanombitododireito administrativo,anoser,maisrecentemente,nosaspectospertinentesspolticaspblicas. Quandomedispusadiscorrersobreotema,aminhaprimeiraatitudefoideperplexidade.Como trataroassunto? Numsegundomomento,percebiquetinhaqueleroquetemsidoescritopelosjuristas,parame ilustrar.TiveasortedereceberdaEditoraRevistadosTribunaisseisvolumessobreDoutrinas Essenciais,precisamenteosquetratamdosdireitoshumanos.Nacomemoraodoscemanosda Editora,elarepublicoutextostalcomopublicadosoriginalmente.Osvolumessobredireitos humanosforamorganizadosporFlviaPiovesaneMariaGarcia.Poisbem,encontreinessa coletneainmerostextosespecficossobreadignidadedapessoahumana.Omaisantigodeles doano2000.Antesdisso,nenhumartigofoipublicadotratandoespecificamentedotema,embora osseisvolumestratassemdosdireitoshumanos.Nohdvidadequefalarsobredireitos humanossignificafalarsobredignidadedapessoahumana.Certamenteessaausnciademeno aoprincpioocorreuporquesomentenaConstituiode1988quefoiprevistaadignidadeda pessoahumana,logonoartigo1,III,entreosfundamentosdoEstadoDemocrticodeDireito. Noterceiromomento,antesmesmodefinalizarasleituras,aminhaatitudefoiademeditao sobreoassunto.Comoatueidurante24anosemreasconsultivasdaProcuradoriaGeraldo EstadodeSoPaulo,acostumeimeatratardaaplicaoconcretadodireitonaanlisedecasos sobreosquaistinhaqueopinar.Umpoucoporissoetalvezporter,pelaprprianatureza,osps nocho,procureinoficarmuitoemaspectostericosoufilosficos,paratentarencontrarno direitoadministrativoasmedidasteisparaaconcretizaodadignidadedapessoahumana.
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
Sumrio: 1Observaesiniciais2Contedodoprincpiodadignidadedapessoahumana3

2Contedodoprincpiodadignidadedapessoahumana Emminhasleituras,noencontreipropriamenteumconceitodedignidadedapessoahumana. Tratasedeexpressocomsignificadoindeterminado,aplicvelsmaisvariadasreasdosdireitos individuais.Tratasedeumprincpiocujosignificadomaisfcildeintuirdoquedefinir.Com efeito,todosnstemosconscinciadequecadaserhumanotemsuaindividualidade,suascrenas, seussonhos,suasesperanas,suaf.Todoserhumanoquerterliberdadeparadecidircomo conduzirsuavidaseminterfernciadoEstado.Todoserhumanoquersertratadocomigualdade emrelaoaosseussemelhantes.Todoserhumanoquerserreconhecidocomopessoae respeitadocomotal.
Emhiptesesextremas,podesedizerque,paramim,adignidadedapessoahumanaexige,pelo menos,umtetoondeseabrigar,alimentosparamanterse,roupasadequadasparavestir, educao,sade,trabalho,segurana,salriocompatvelcomasnecessidadesmnimasde subsistncia.ScomesseenunciadofcilpercebercomooBrasileamaiorpartedomundoest longedessemnimoexistencial. AConstituiode1988contmalgumasnormasquedizemrespeitoespecificamentedignidade dapessoahumana. Oartigo1indicaosfundamentosdaRepblicaFederativadoBrasil,dentreeles,noincisoIII,a dignidadedapessoahumana. Oartigo170estabelecequeaordemeconmica,fundadanavalorizaodotrabalhohumanoena livreiniciativa,temporfimasseguraratodosexistnciadigna,conformeosditamesdajustia social.Edoroldosprincpiosquedevemserobservados,dosquaisosquemaisdizemrespeito dignidadedapessoahumanasoodareduodasdesigualdadesregionaisesociaiseodabusca doplenoemprego. curiosoqueocaptulodaordemsocial,emsuadisposiogeral,contidanoartigo193,nose refiraespecificamentedignidadedapessoahumana.Eleestabelecequeaordemsocialtenha comobaseoprimadodotrabalho,ecomoobjetivoobemestareajustiasociais.Foi,noentanto, maisespecfico,aotratardedeterminadostemasinseridosnesseTtulodaConstituio. Oartigo226,7,inseridonocaptuloquetratadafamlia,dacriana,doadolescenteedoidoso, prevqueoplanejamentofamiliar,fundadonosprincpiosdadignidadedapessoahumanaeda paternidaderesponsvel,livredecisodocasal,competindoaoEstadopropiciarrecursos educacionaisecientficosparaoexercciodessedireito,vedadaqualquerformacoercitivaporparte deinstituiesoficiaisouprivadas. Oartigo227atribuifamlia,sociedadeeaoEstadoodeverdeassegurarcrianaeao adolescente,comabsolutaprioridade,odireitovida,sade,alimentao,educao,ao lazer,profissionalizao,cultura,dignidade,aorespeito,liberdadeeconvivnciafamiliar ecomunitria,almdecoloclosasalvodetodaformadenegligncia,discriminao,explorao, violncia,crueldadeeopresso.

Eoartigo230atribuifamlia,sociedadeeaoEstadoodeverdeampararaspessoasidosas, assegurandosuaparticipaonacomunidade,defendendosuadignidadeebemestaregarantindo lhesodireitovida. Essessoosdispositivosconstitucionaisquefalamsobredignidade.Isso,contudo,noesgotao humano,emseucontedoinseremsetodososdireitosindividuais,sejameleseconmicos, polticos,sociais,culturaisoudequalqueroutranatureza,previstosemConstituies,em DeclaraesdeDireitosouemleisinfraconstitucionais.
contedodoprincpio.Narealidade,partindosedaideiadequeadignidadeinerenteatodoser
NaspalavrasdeJosAfonsodaSilva,1adignidadedapessoahumanaumvalorsupremoque atraiocontedodetodososdireitosfundamentaisdohomem,desdeodireitovida. Praticamentetodosouautoresquetratamdotemaapontamadignidadecomocaracterstica inerenteatodoserhumano.Deformasimples,claraesinttica,ReginaMariaMacedoNery Ferrari2afirma: Quandosefalaemdignidadehumana,sequerdizeradignidadedetodoequalquerserhumano, individualeconcreta,emqualquercircunstnciaeemqualquerfasedesuavida, independentementedesertitulardedireitos,deterreconhecidasuapersonalidade,emtermos jurdicocivis,porquemesmoantesdeadquirilajexisteumserhumanocujadignidademerece proteo.Odireitodignidadehumanaindependedaaquisiodepersonalidadejurdica. Narealidade,oquedecorredoartigo1daDeclaraoUniversaldosDireitosdoHomem,de 1948:Todosossereshumanosnascemlivreseiguaisemdignidadeeemdireitos.Dotadosde razoedeconscinciadevemagirunsparacomosoutrosemespritodefraternidade.Eno PrembulodaDeclaraoconstaaexpressodignidadeinerenteatodososmembrosdafamlia humana. JorgeMiranda,3comentandoaConstituioPortuguesa,observaque: [...]daconscinciajurdicaportuguesaedediferentespreceitosconstitucionaispodemsintetizar seasdiretrizesbsicasseguintes: a)adignidadedapessoahumanareportaseatodasecadaumadaspessoaseadignidadeda pessoaindividualeconcreta b)adignidadedapessoaenquantohomemeenquantomulher c)cadapessoaviveemrelaocomunitria,oqueimplicaoreconhecimentoporcadapessoade igualdignidadedasdemaispessoas d)cadapessoaviveemrelaocomunitria,masadignidadequepossuidelamesma,enoda situaoemsi e)oprimadodapessoaodoser,noodoteraliberdadeprevalecesobreapropriedade f)sadignidadejustificaaprocuradaqualidadedevida g)aprotecodadignidadedaspessoasestparaalmdacidadaniaportuguesaepostulauma visouniversalistadaatribuiodosdireitose h)adignidadepressupeaautonomiavitaldapessoa,asuaautodeterminaorelativamenteao Estado,sdemaisentidadespblicasesoutraspessoas. 3Dignidadedapessoahumana:valor,princpioouregra?

Seriaadignidadedapessoahumanaummerovalor,umprincpioouumaregra? Talvezsepossadizerque,peloseusentido,adignidadehumanaparticipa,aomesmotempo,da naturezadeumvalor(ovalorsupremoaqueserefereoPrembulodaConstituio),deprincpio regraaserobservadaparadarefetividadeaovaloreaoprincpio.
constitucional(quetemporobjetivogarantiratoreferidacentralidadedapessoahumana)ede NaConstituioFederativadoBrasil,de1988,adignidadedapessoahumanaestprevista,no artigo1,III,comoumdosfundamentosdaRepblicaFederativadoBrasil,aoladodasoberania, cidadania,valoressociaisdotrabalhoedalivreiniciativa,edopluralismopoltico. NaspalavrasdeJosAfonsodaSilva:4 [...]sefundamentoporqueseconstituinumvalorsupremo,numvalorfundantedaRepblica, daFederao,doPas,daDemocraciaedoDireito.Portanto,noapenasumprincpiodaordem jurdica,masotambmdaordempoltica,social,econmicaecultural.Dasuanaturezadevalor supremo,porqueestnabasedetodaavidanacional. Acrescentaoautorque,comovalorsupremo,adignidadedapessoahumanaatraiocontedode todososdireitosfundamentaisdohomem,desdeodireitovida.PorissoqueaConstituioo prevnoscaptulosdaordemsocialeeconmica,dandoumcontedonormativoeficazda dignidadedapessoahumana.
OutralioimportantedeJosAfonsodaSilvanosentidodequeadignidadedapessoa permaneceindependentementedesuaformadecomportarse,mesmoqueilcita.Citandoo pensamentodosautoresespanhis,JessGonzalezPerezeFernandoGarridoFalla,ojurista afirmaqueapalavradignidadeempregada: [...]nosentidodeformadecomportarseenosentidodeatributointrnsecodapessoahumana, comoumvalordetodoserracional,independentementedaformacomosecomporte.comesta segundasignificaoqueaConstituiotutelaadignidadedapessoahumana,demodoquenem mesmoumcomportamentoindignoprivaapessoadosdireitosfundamentaisquelhesoinerentes, ressalvadaaincidnciadepenalidadesconstitucionaisautorizadas. Dareconhecerseaospresosodireitodignidade.Sque,noBrasil,foiprecisoquehomensde colarinhobrancofossemcondenadosapenasprivativasdeliberdadeparaquesecomeassea destacarapssimasituaodosistemapenitencirio.5 Enohdvidadequeadignidadedapessoahumanacolocaseentreosvaloressupremosa queserefereoprembulodanossaConstituio,quandoafirmaqueoEstadoDemocrtico institudoparaasseguraroexercciodosdireitossociaiseindividuais,aliberdade,asegurana,o bemestar,odesenvolvimento,aigualdadeeajustiacomovaloressupremosdeumasociedade fraterna,pluralistaesempreconceitos.Todosessesvaloresintegramaideiadedignidadeda pessoahumana. Emborahajaquemidentifiquevaloreseprincpios,euficocomaliodeJoaqunArceYFlres significandoorigem,causa,gnesisdoordenamentojurdicodeumasociedade,enquantoos Valds,6paraquemosprincpiossoproposiesqueestonabasedoordenamentojurdico,

valoressuperioresseentendemcomometa,fim,critrioaxiolgicodoDireito. Adignidadedapessoahumana,pordependerdasgarantiasdaigualdade,liberdade,bemestar, segurana,justia,constitui,semdvida,umvalorsupremo,umidealaserlevadoem consideraopelostrsPoderesdoEstadonoexercciodesuasfunesinstitucionais. Masnohdvidadequeadignidadedapessoahumanatemanaturezadeprincpio,nosentido deorigem,causa,gnesisdoordenamentojurdicodeumasociedade.Eleexiste
independentementedeexistiroEstado.ElenocriadopelaConstituiooupelasDeclaraesde Constituio.
Direitos.Eleapenasreconhecidooudeclaradoporessesinstrumentos.Elecorrespondeaum
valorfundantedaConstituio.Eleaprecede.dessaformaqueestprevistonoartigo1da Apalavraprincpio,nocaso,utilizadanosentidodeproposiobsica,fundamental,tpica, quecondicionatodasasestruturaessubsequentes,conformedefiniodeJosCretellaJnior.7 Ou,comodizCelsoAntnioBandeiradeMello,princpio,pordefinio,mandamentonuclearde umsistema,verdadeiroalicercedele,disposiofundamentalqueseirradiasobrediferentes normas,compondolhesoespritoeservindodecritrioparaexatacompreensoeinteligncia delas,exatamenteporquedefinealgicaearacionalidadedosistemanormativo,conferindolhea tnicaquelhedsentidoharmnico. E,seforlevadaemconsideraoadistinoentreregraseprincpios,feitaporRobertAlexy (aceitanoBrasilporClmersonMerlinClve,VirglioAfonsodaSilva,LusRobertoBarroso,dentre outros),adignidadedapessoahumanaentrariaemqualcategoria? SegundoAlexy,asregrascontemplamumasoluonicaquedevesercumpridaexatamentecomo prevista.Osprincpiossomandamentosdeotimizao,quepodemseraplicadosdediferentes maneiras,conformeascircunstnciasdecadacaso.Ocorrendoconflitoentreprincpios,deveser aplicadaatcnicadaponderao,pelaqualsedecidirqualprincpiodeveterpesomaior. Arespostadifcil.SegundoAlexy,adignidadedapessoahumananoumprincpioabsoluto.Ela tratadaempartecomoregraeempartecomoprincpio.8 SemmaioresaprofundamentosnadoutrinadeAlexy,eudiriaoseguinte:pelaformaprevista (implicitamente)noPrembulodaConstituioeemseuartigo1,adignidadedapessoahumana
considerada,abstratamente,comovalor(idealaseratingido)ecomoprincpioinerenteao EstadodeDireitoDemocrtico.Comessanaturezadevaloredeprincpio,adignidadedapessoa humanatemqueservirdenorteparaaaplicaododireito,paraainterpretaodasregras jurdicaseparaintegraoemcasodelacunadalei. NaspalavrasdeReginaMariaMacedoNeryFerrari:9 [...]quandosetratadoprincpioconstitucionaldadignidadedapessoahumana,precisoressaltar suafunohermenuticaintegradora,poiseleservedeparmetroparaaaplicao,interpretao eintegraonosdosdireitosfundamentaisedasdemaisnormasconstitucionais,mastambm detodooordenamentojurdico.Assim,semquesereconheampessoahumanaosdireitos fundamentaisquelhesoinerentes,estarsenegandoasuaprpriadignidade.(grifosnossos)

Noentanto,tratasedeprincpioqueservedeinspiraoeestnabasedeumasriedenormas constitucionais,estassimcomnaturezaderegras.ocasododireitolivremanifestaodo pensamento,dodireitoampladefesaeaocontraditrio,dainviolabilidadededomiclio,da inviolabilidadedosigilodecorrespondncia,dodireitodeherana,daproibiodoracismo,do direitoindividualizaodapenaetantosoutrosdireitosprevistosnaConstituio.Tratasede regrasquetmporobjetivogarantiraobservnciadoprincpiodadignidadedapessoahumana (emboranemsempreobservadasnassituaesconcretas). Porisso,parecequeadignidadedapessoahumanaprevistaoracomoprincpio,oracomoregra. EseconstituiemvalorsupremodoEstadodeDireitoDemocrtico. 4Opapeldodireitoadministrativonaconcretizaodasnormasconstitucionaisque, comoprincpiosoucomoregras,almejamorespeitodignidadedapessoahumana Grandepartedasnormasconstitucionaisnotemcondiesdeserconcretizada,aindaquetenham porobjetivogarantiradignidadedapessoahumana. desenvolveuempelomenostrsfases:emumprimeiromomento,osdireitoshumanosaparecem comoteoriasfilosficasnasobrasdeseusdefensoresaseguir,inseremseemtextosdembito nacionale,porderradeiro,soenunciadosemdocumentosdealcancemundial,comoa DeclaraoUniversaldosDireitosHumanos,de1948. Erealmenteessaevoluoocorreu. HumtextomuitointeressanteeilustrativodeJacobDolinger, 11noqualelemostracomofoi sendoconceituadaadignidadedapessoahumananasobrasfilosficasatravsdossculos,a convergnciadodireitoromanocomodireitocannico,naeramedievalenasfasessubsequentes, mostrandoainflunciadamoral,dareligioedaticanaformaodoprincpiodadignidadeda pessoahumana,bemcomoainflunciadoAntigoeNovoTestamento.Elenodeixadvidadeque asconstruesdoutrinriasefilosficasantecederamemmuitooreconhecimentodadignidadeda pessoahumananodireitopositivoenasDeclaraesUniversaisdeDireitos.Mesmonodireito brasileiro,elecitaliesextradasdeobrasdeClvisBevilqua,PimentaBueno,RuyBarbosa, CarlosMaximiliano,PontesdeMiranda,emescritosmuitoanterioresConstituiode1988e algunsanterioresprpriaDeclaraoUniversalde1948. FoiaprimeirafaseaqueserefereNorbertoBobbio. Veioasegundafase,comaprevisoemtextosinternoseinternacionais. Noentanto,oautorreconhece,damesmaformaqueamaiorpartedadoutrina,adistnciaentreo princpiodadignidadedapessoahumana,talcomodefendidoteoricamenteepostonodireito internoeinternacional,easuaefetivaconcretizao. Essedistanciamentoexisteouporquenemtodasasnaesestoempenhadasemgarantira dignidadedapessoahumanaeosdireitosfundamentosaelainerentesouporqueaobservncia dessesdireitosexigerecursosfinanceirosquenoexistememquantidadesuficiente,ou,quando NorbertoBobbio10ensinaqueauniversalizaodorespeitodignidadedapessoahumanase

existem,sodesperdiadoscomoutrosfinsmenosrelevantesousoutilizadosdeforma incompetenteouaindasodesviadospelacorrupoqueimperanasclassespolticas. OfatoqueainclusodadignidadehumananaConstituio,comovalor,comoprincpioecomo noquedizrespeitomatria.
regra,nofoisuficienteparagarantirasuaconcretizao,apesardeque,comodizFlvia Piovesan,12aCartade1988destacasecomoumadasConstituiesmaisavanadasdomundo
Comefeito,oavanodaConstituionofoisuficienteparagarantiraaplicaodoprincpiopara expressivaparceladapopulaobrasileira. Nombitododireitoadministrativo,ostemasquemaistmavercomorespeitodignidadeda
pessoahumana,comomnimoexistencial,oreferenteaosserviospblicos,especialmenteosde cartersocial,comosade,educao,previdncia,assistncia,fundamentalmente.Tambma atividadedefomentocontribuiparaomesmofim,namedidaemqueoEstadoincentivaainiciativa privadaquandoelaestejavoltadaparaoatendimentodenecessidadesrelevantesparaa coletividade.DentreosprincpiosdaAdministrao,talvezumdosmaisrelevantessejaoda participaopopular,inerenteideiadeEstadoDemocrticodeDireito,instauradacoma Constituiode1988. Almdisso,algumasmedidasjudiciais,tambmestudadasnombitododireitoadministrativo, podemauxiliarnaconcretizaodoprincpiodadignidadedapessoahumana,comoomandadode injuno(deaplicaopoucoexpressiva)easaescivispblicas,inclusiveparacombate corrupo.Narealidade,osprincipaisremdiosqueodireitopositivooferecetmanaturezade aesjudiciais.mnguadeleisquesejampromulgadasouefetivamentecumpridasmnguade iniciativasdaAdministraoPblica,procurasesocorrojuntoaoPoderJudicirio.Talvezporisso mesmootemadaspolticaspblicasganhourelevncianodireitobrasileiro,especialmentenarea dosdireitossociais. 5Dignidadedapessoahumanaepolticaspblicas Otemadaspolticaspblicas,nombitododireitoadministrativo,passouachamaraatenodos juristasnosltimosdezanos.13 Nosopoucasascontrovrsiasquevemsuscitando.Istoporquesetratadetemarelacionadocom adiscricionariedadedopoderpbliconadefinioeexecuodaspolticaspblicas,bemcomooda complexaquestodoslimitesdoseucontrolepeloPoderJudicirio. Aspolticaspblicassoasmetaseosinstrumentosdeaoqueopoderpblicodefineparaa consecuodeinteressespblicosquelheincumbeproteger.Elascompreendemnosadefinio dasmetas,dasdiretrizes,dasprioridades,mastambmaescolhadosmeiosdeatuao.Deacordo
comMariaPaulaDallariBucci, 14aspolticaspblicasdevemservistastambmcomoprocessoou conjuntodeprocessosqueculminanaescolharacionalecoletivadeprioridades,paraadefinio dosinteressespblicosreconhecidospelodireito.Aautoraconceituaaspolticaspblicascomo programasdeaogovernamentalvisandoacoordenarosmeiosdisposiodoEstadoeas atividadesprivadas,paraarealizaodeobjetivossocialmenterelevantesepoliticamente

determinados.Eacrescentaquepolticaspblicassometascoletivasconscientese,comotais, umproblemadedireitopblico,emsentidolato.15 Comessasafirmaesiniciais,jsepercebecomootemaserelacionacomadiscricionariedade, discricionariedadedaAdministraoPblica.Falase,muitasvezes,atcommaiorrazo,na postaspelaConstituio.
sejanaescolhadointeressepblicoaatender,dentreosvriosagasalhadospeloordenamento jurdico,sejanaescolhadasprioridadesedosmeiosdeexecuo.Eaquinosefalaapenasda prpriadiscricionariedadedolegisladoraodefinirpolticaspblicascombaseemmetasmaiores Comefeito,apartirdaideiadequeadefiniodepolticaspblicasimplicaopesaseremfeitas pelopoderpblicoequeessasopessoexternadasporvariadosinstrumentos(Constituio, EmendasConstituio,atosnormativosdoPoderLegislativo,doPoderExecutivoedergose entidadesdaAdministraoPblica),poderseiafazerumagradaolevandoemcontaaprpria hierarquiadosatosestatais.ExistemmetasfixadaspelaprpriaConstituio,japartirdeseu prembulo.Inmerosexemplosextraemsedeseutexto.ocasodoartigo170,quecolocacomo metaaexistnciadignaconformeosditamesdajustiasocialejindicaosprincpiosde observnciaobrigatriaparaessefim.Oartigo182outorgaaosMunicpioscompetnciapara definirapolticadedesenvolvimentourbano,masjcolocacomometaoplenodesenvolvimento dasfunessociaisdacidadeeobemestardeseushabitantes.Oartigo193prevcomometa dottulopertinenteordemsocialobemestareajustiasocial.Oartigo194estabelececomo metadaseguridadesocialagarantiadosdireitosrelativossade,previdnciaeassistncia social.Oartigo196impepolticassociaisnareadasadequevisemareduodoriscode doenaedeoutrosagravoseaoacessouniversaleigualitriosaeseserviosparasua promoo,proteoerecuperao.Oartigo201defineosobjetivosaserematendidospelos planosdeprevidnciasocial.Osartigos203e204definemosobjetivosaseremalcanadosna readeassistnciasocial.Oartigo205colocacomometadaeducaooplenodesenvolvimento dapessoa,seupreparoparaoexercciodacidadaniaesuaqualificaoparaotrabalho.Essesso apenasalgunsexemplosdemetasdefinidaspelaConstituio,dirigidasatodososentesda federaoeaostrsPoderesdoEstado. Emmuitoscasos,aConstituioatjindicaosinstrumentoshbeisparaaconsecuodasmetas. ocasodoartigo201,queindicaoseventosaseremcobertospelosplanosdeprevidncia.Do mesmomodo,oartigo208prevosinstrumentoshbeisparagarantirodeverdoEstadocoma educao. Outrasvezes,aConstituiodistribuientreastrsesferasdeGovernoacompetnciaparadefinir aspolticaspblicas,comoseverificapeloartigo21,queoutorgaUnio,entreoutras,a competnciaparaelaborareexecutarplanosnacionaiseregionaisdeordenaodoterritrioede desenvolvimentoeconmicoesocial(incisoIX),planejarepromoveradefesapermanentecontra ascalamidadespblicas,especialmenteassecaseasinundaes(incisoXVIII),instituirdiretrizes paraodesenvolvimentourbano,inclusivehabitao,saneamentobsicoetransportesurbanos (incisoXX),estabelecerprincpiosediretrizesparaosistemanacionaldeviao(incisoXXI).Jo artigo23defineascompetnciascomunsdaUnio,dosEstados,doDistritoFederaledos Municpios,algumasdasquaisenvolvendoadefinioe/ouimplantaodepolticaspblicas,como promoverprogramasdeconstruodemoradiaseamelhoriadascondieshabitacionaisede saneamentobsico(IX),estabelecereimplantarpolticadeeducaoparaaseguranadotrnsito

(incisoXIII).Oartigo165prevtrsimportantesinstrumentosdedefiniodemetas,aserem estabelecidospormeiodeleisdeiniciativadoPoderExecutivo:oplanoplurianual,asdiretrizes gastoscomaeducaoeasade(arts.212e198,respectivamente). oramentriaseosoramentosanuais.Algumasdiretrizespodemservinculantesetmque, obrigatoriamente,serincludasnasleisoramentrias,comoaexignciadepercentualmnimode Postasasmetas,emtermosgenricos,pelaConstituio,cabeaolegislador,emsegundoplano, disciplinlasdemodoagarantiroseuatendimento,pormeiodosatoslegislativosprevistosno artigo59. MuitasdessasleisdeixamaoPoderExecutivoeargoseentidadesdaadministraodiretae
indireta,especialmenteasagnciasreguladoras,aimplementaodaspolticaspblicasdefinidas emlei. Soapenasexemplosdadosparademonstrarqueacompetnciaparadefiniodepolticas pblicasdistribuiseentreosPoderesLegislativoeExecutivo.Aamboscabeodeverdeobservaras metaspostaspelaConstituio. SeriasimplesafirmarqueaspolticaspblicassodefinidaspeloLegisladoreexecutadaspelo Executivo,sendovedadoaosrgosdecontrole(especialmentePoderJudicirio,MinistrioPblico eTribunaldeContas)interferirnasopesfeitas,porqueistoafrontariaoprincpiodaseparao depoderes.E,narealidade,asgrandesmetasgovernamentaissotraadaspelaprpria ConstituioerespectivasEmendas.OlegisladordisciplinaasmatriaspostasnaConstituio.O Executivo,pormeiodosentesdaadministraodiretaeindireta,asexecuta. Noentanto,omodocomootemavemsendopostoporpartedadoutrinacolocaemxequeessa formadeaplicaodoprincpiotradicionaldaseparaodepoderes. Istoocorreporqueaspolticaspblicassovistascomooinstrumentoadequadoparaconcretizar osdireitosfundamentaisprevistosnaConstituio,especialmentenareasocial.Comoomodelo doEstadoSocialprdigonaproteodosdireitosfundamentaisenaprevisodeinmeros serviossociaiscomodeveresdoEstado,aconsequnciainevitveladequeacabamporse colocaremconfronto,deumlado,odeverconstitucionaldeatendersimposiesconstitucionais, quecorrespondemadireitosdocidado(essenciaisparagarantiradignidadedapessoahumana), e,deoutrolado,aescassezdosrecursospblicosparaatenderatodosessesdireitos.Dao princpiodareservadopossvel,oriundododireitoalemo:osdeveresestatais,impostospelo ordenamentojurdico,devemsercumpridosnamedidaemqueopermitamosrecursospblicos disponveis. Surgeentoodifcilproblemadetentarestabelecercritriosparaadefiniodepolticaspblicas: quaisasprioridadesaserematendidas?Quaisasescolhasquemelhoratendemsmetas constitucionais?PodeoPoderJudicirio(ououtrorgodecontrole)interferirnasescolhasfeitas pelolegisladoraodefinirasmetasnoplanoplurianualedistribuirrecursosnasleisoramentrias? PodeoPoderJudiciriointerferirnasescolhasfeitaspelaAdministraoPblica? Rigorosamente,nopodeoJudiciriointerferirempolticaspblicas,naquiloqueasuadefinio envolveraspectosdediscricionariedadelegislativaouadministrativa.Ocumprimentodasmetas constitucionaisexigeplanejamentoeexigedestinaooramentriaderecursospblicos.Estes

sofinitos.Noexistememquantidadesuficienteparaatenderatodososdireitosnasreassocial eeconmica.EssadefinioestforadasatribuiesconstitucionaisdoPoderJudicirio.Estepode corrigirilegalidadeseinconstitucionalidades,quandoacionadopelasmedidasjudiciaisprevistasno ordenamentojurdico,masnopodesubstituirasescolhasfeitaspelosPoderescompetentes. Noentanto,oqueseverificaque,pordiferentesformas,oJudicirioveminterferindo,diretaou indiretamente,naformulaodepolticaspblicas.Existemdiferentesfatoresquevm contribuindoparaisso.Doisdelessaltamaosolhos:deumlado,ainrciadopoderpblico,asua definiodeprioridades,osinteressessubalternosprotegidos,emdetrimentodeoutros, especialmenterelevantesparaagarantiadosdireitosfundamentais.dolorosoassistirseaos
ineficincia,aausnciaoudeficincianoplanejamento,acorrupo,osdesviosdefinalidadena gastosdodinheiropblicocompublicidade,mordomia,corrupo,emdetrimentodasade, educao,moradiaeoutrosobjetivosdeinteressesocial.Deoutrolado,haatuaodoMinistrio Pblicoque,namissodeprotegerosinteressesdifusosecoletivos,especialmentenospequenos municpios,utilizaostermosdeajustamentodecondutaparainterferirnasdecisesdas autoridadespblicaseasaescivispblicasparaobterdoPoderJudicirioprestaespositivas dirigidassautoridades,paraobriglasaprestardeterminadoserviopblicoouaconstruir determinadaobrapblica.OMinistrioPblicoimpulsionaoJudicirioainterferirnaspolticas pblicas,nemsemprecomsucesso.16 AinterfernciadoJudiciriovaiganhandoadeptos,soboargumentodeque,aointerferirem polticaspblicas,elenoestinvadindomatriadecompetnciadosoutrosPoderesdoEstado, nemadiscricionariedadequelhesprpria,porqueestfazendooseupapeldeintrpreteda Constituio.Eleestgarantindooncleoessencialdosdireitosfundamentaisouomnimo existencialindispensvelparaadignidadedapessoahumana.17Emresumo,oJudiciriono estariaanalisandoaspectosdediscricionariedade,masfazendocumpriraConstituio. Nafaltadecritriosobjetivosparadefiniroslimitesdocontrolejudicial,umdoscritriosquevem
sendoinvocadoodomnimoexistencialque,nodizerdeCarolinadeFreitasPaladino, 18 compostoporumconjuntodedireitossociais,econmicoseculturais,aquelesconsideradosmais pertinentes,osquaisintegramoncleodadignidadedapessoahumana,ouporquedecorremdo direitobsicodaliberdade.Econcluique,emassimsendo,considerasesuavalidadeergaomnes e,portanto,diretamentesindicveis. Torres,19quedistingueostatuspositivuslibertatis,prpriodomnimoexistencial, d o status positivussocialis,constitudopelasprestaesestataisentreguesparaaproteodosdireitos econmicosesociaiseparaaseguridadesocial.Paraoautor: Hatquemestabeleaumahierarquiaentreosdireitossociais,comofeitoporRicardoLobo
[...]ostatuspositivussocialisdesumaimportnciaparaoaperfeioamentodoEstado DemocrticodeDireito,sobasuaconfiguraodeEstadodePrestaeseemsuamissode protetordosdireitossociaisecuradordaexistncia:compreendeofornecimentodeserviopblico essencial(educaosecundria,superior,sadecurativa,moradiaetc.)easprestaesfinanceiras emfavordosfracos,especialmentesobaformadesubvenessociais. Comoseverifica,oautorsomenteconsideracomointegrantedomnimoexistencialostatus positivuslibertatis.SeriamosmnimosexistenciaisoumnimossociaisaqueserefereaLei

OrgnicadaAssistnciaSocial(Lein8.742/93). LuizaCristinaFonsecaFrischeisen 20mencionaopensamentodeRicardoLoboTorres,maspara refutlo,jque,aseuver,osdireitoscivisemesmopolticos,semacessoeducao,sade, justia,informao,aigualdadedoacessoecondiesdetrabalhoentrehomensemulheres,as chamadasliberdadesnegativas,noserealizamsemorealdesenvolvimentodasliberdades positivas.Emfavordeseuentendimento,citaopensamentodeBobbio,Canotilho,Celsode AlbuquerqueMelloeFlviaPiovesan.
Aautoramencionaaindaopensamentodeautoresquerelacionamomnimosocialcomum quefoipromulgadaaLein9.533,de10.12.97,queautorizaoPoderExecutivoFederala conceitoeconmicoderendamnimanecessriainseronasociedade.Dentrodessecontexto concederapoiofinanceiroaprogramasdegarantiaderendaemmunicpios,cujareceitatributria porhabitanteinferiorrespectivamdiaestadualecomrendafamiliarporhabitanteinferior rendamdiafamiliarporhabitantedoEstado. Comparadososcritrios,evidentequeesteltimotemavantagemdaobjetividade,afastandoa dificuldadeouquaseimpossibilidadededefiniraprioristicamentequaisosdireitosqueseinserem nomnimoexistencialoumnimosocialaqueserefereaLeiOrgnicadaAssistnciaSocial. Tratandosedomnimoexistencial,alegasequeasnormasconstitucionaisqueogarantemtm eficciaimediata,nodependendodemedidaslegislativasouexecutivasparaasua implementao.Emdecorrnciadisso,aomissodopoderpblico,afrontandometas constitucionais,podesercorrigidapeloPoderJudicirio,quandoprovocadapelosprprios interessadosouporrgosdedefesadeinteressescoletivos,constituemexemplooMinistrio Pblico,ossindicatos,ospartidospolticos.Invocaseanecessidadedeponderao,deequilbrio, derazoabilidade,deproporcionalidadenaatuaodoPoderJudicirio. Ofatoque,apartirdetaisideias,aquiexpostasdeformamuitoresumida,vemganhandofora, emboracommuitascontestaes,atesequedefendeocontroledaspolticaspblicaspeloPoder Judicirio.Evemcrescendoonmerodeaesemquesepleiteiajudicialmenteaimposiode prestaespositivasparaoEstado,comoobjetivodegarantiroatendimentodedireitossociais. difcildizerseadoutrinaqueveminspirandodecisesjudiciaisouseestasquevminspirando adoutrina. OfenmenotemsidochamadodejudicializaodaspolticaspblicasoudepolitizaodoJudicirio, provocandoochamadoativismojudicial. Diferentestiposdeaesvmsendopropostas,comoasindividuais,principalmentenasreasda sadeedaeducao,eascoletivas,paraobtenodeprestaespositivasatodaumacoletividade depessoasqueestonamesmasituaoouparaobtenodeprovimentoemquesedeterminea prestaodeumserviopblico(comosaneamento,porexemplo),ouexecuodeumaobra pblica(rodovia),ouaadoodedeterminadapolticapblica,muitasvezesemsubstituio adotadapelaAdministraoPblicaeatcominterferncianadistribuioderecursospblicos constantedeleioramentria. TratasedehiptesesvariadasemqueoJudicirionoselimitaadecretarainvalidadedeumato daAdministraoPblicaouainconstitucionalidadedeumalei,masaimporprestaespositivas,

diantedaomissodoLegislativooudoExecutivo. Nocasodasaesindividuais,nohinterfernciadiretanaspolticaspblicas,porqueoquese objetivaagarantiadeumdireitosubjetivoindividual.ocasodasaesemquesepleiteiam medicamentos,examesoutratamentosmdicos,vagasemcrechesouescolas.Emboranohaja provocadapelagrandequantidadedeaesdessetipo.Ocustoglobaldasprestaespositivas assimobtidasdetalordemqueacabaporpraticamenteobrigaroadministradorpblicoa destinar,paraessefim,verbasqueestariamprevistasnooramentoparaatenderaoutros objetivos.Porexemplo,aconstruodehospitaisoupostosdesade(queatendemaomnimo interfernciadiretacomaspolticaspblicas,naprticaseverificaumainterfernciaindireta,
existencialdetodaumacoletividade)podeficarfrustradapelanecessidadededarcumprimentos
decisesjudiciaisproferidasemcasosconcretos.Comoseverifica,corrigese,parcialmente,uma omissodopoderpblico,beneficiandoocidadoquerecorreaoJudicirio,masseproduzummal maiorparaacoletividadequeficaprivadadaimplementaodedeterminadapolticapblicaque viriaembenefciodetodos.Omritodessetipodeaotalvezsejaodepressionaropoderpblico naadoodemedidascorretivasdesuaomisso.Poroutraspalavras,garanteseodireitoauma pequenaparceladapopulao,pormafrontaseoprincpiodaisonomia,almdeprejudicar(e nofavorecer)ocumprimentodepolticaspblicas.umimpassedifcildeserresolvido,porque dificilmenteummagistradovainegar,porexemplo,ummedicamentoaquemdelenecessiteparaa prpriasobrevivncia.Mas,nohdvidadequeasconsequnciasnegativasdamultiplicao dessetipodeaorecomendamomximodecautelanoreconhecimentododireito. Emsituaescomoessas,aAdministraoPblica,naqualidadeder,costumainvocaroprincpio dareservadopossvel,nemsempreaceitopeloPoderJudicirio,jquesetratadeatendera direitofundamental,analisadonocasoconcreto,sendopossvelaalocaodeverbaoramentria paraessefim. Nocasodasaescoletivasquetenhamtambmoobjetivodeobterprestaespositivas,por exemplo,medicamentosatodososportadoresdedeterminadadoenaouprestaodoserviode saneamentoemdeterminadomunicpio,doistiposdeobservaosorelevantes:(1) inteiramenteinconcebvelqueoJudiciriointerfiranasopesfeitaslicitamentepelosdemais Poderes,substituindoaspelasprpriasopesseasmetasaseremcumpridasnareados direitossociaissoemquantidademaiordoquepossvelatendercomosrecursosfinanceiros disponveis,cabeaoLegislativoeaoExecutivo,dentrodesuascompetnciasconstitucionais, definiraquelasqueconsideraprioritriasamenosquehajafrontalinfringncianorma constitucional(comoodescumprimentodomnimoexigidoconstitucionalmentenasreasda educaoesade),nohcomooJudiciriodeterminaraobservnciadeoutrasprioridades(2) nocasodeaescoletivas,maisdifcilafastaroprincpiodareservadopossvel,poisinmeros fatorestmqueseranalisados,comoaimpossibilidadededispensartratamentoigualasituaes diferentes,comafrontaaosprincpiosdarazoabilidadeeproporcionalidade,semfalarquea inexistnciaderecursosoramentriospodeapresentarsecomoumadeficinciadifcilou impossveldesersuperadacombaseemsimplesordemjudicial.Adificuldadefcildeser constatadaemMunicpioscomparcosrecursosfinanceiros. Narealidade,ainterfernciadoPoderJudicirioempolticaspblicasnopodetransformarseem regraenopodeimplicarsubstituiodadiscricionariedadeadministrativapeladiscricionariedade dojuiz.NoexistegarantiadequeainiciativadoMinistrioPblico,aoproporaao,ouadeciso

tomadapelojuiz,quantooportunidadeeconveninciadedeterminadapoltica,sejamelhordo queaadotadapelolegisladoroupelaAdministraoPblica.Paraatuaojudicial,aindaquecom desviodepoder,parafugiraocumprimentododever.IssonoquerdizerqueoJudiciriono determinarasuaalterao. oobjetivodeobterprestaespositivas,necessriaademonstraodequeaomisso antijurdicaedequeainvocaodoprincpiodareservadopossvelnofeita,ilicitamente,com possaanalisarapolticapblicaelepodefazlomas,severificarqueasescolhasdopoder pblicosorazoveisvistadasmetasimpostasconstitucionalmente,elenopodealterlasou relevanteobservarque,quandooJudicirioanalisapolticaspblicasfixadaseimplementadas pelosdemaisPoderes,elecaminhaemareiasmovedias.Todososfundamentosemquese baseiamosdefensoresdocontrolejudicialdecorremdeconceitosjurdicosindeterminados,como dignidadedapessoahumana,ncleoessencialdosdireitosfundamentais,mnimoexistencial, razoabilidade,proporcionalidade.Nohcritriosobjetivosquepermitamdefinir,compreciso,o queessencialparaquesegarantaadignidadedapessoahumana,ouemqueconsisteoncleo essencialdosdireitosfundamentaisouomnimoexistencial.Emesmoessemnimopodeestarfora doalcancedopoderpblico,pelalimitaodosrecursosfinanceiros.Noporoutrarazoqueo cumprimentodasmetasconstitucionaisexigeplanejamento.Tambmnoporoutrarazoque nosepodefugirinteiramenteaocarterprogramticodasnormasconstitucionaisinseridasno captulodaordemsocialeeconmica. Porissomesmo,otratamentodamatriadeveseromesmoqueseadotacomrelaoaos conceitosjurdicosindeterminados:oJudiciriosomentepodeatuaremzonasdecertezapositiva ounegativa.Edeveanalisarcommuitacautelaospedidosformulados,sejaquantomatriade fatoemquesefundamentam,sejaquantorazoabilidadeemrelaoaofimquesepretende alcanar.Aobservnciadoprincpiodarazoabilidade,inclusivequantoaoaspectoda proporcionalidade,obrigatriaeimpeosseguintesquestionamentospelomagistrado:amedida solicitadarealmentenecessriaparaofimpretendido?adequada?proporcional?Noexistem outrosmeiosmenosonerososparaoscofrespblicos? que: Quantoaessacautela,preciosassoasobservaesdeAliceGonzalezBorges,21quandoobserva
[...]semdvida,asdecisesjudiciaisnocampodaspolticaspblicashoderevestirsedas necessriascautelas,atravsdoexamecuidadosodosaspectosconcretosdarealidadeftica,para evitaremseabusos,e,atmesmo,infelizmente,porincrvelqueparea,asinvestidasde corrupo. AautoralembraqueProcuradoresdoEstadodeSoPaulo(regionaldeMarlia)atuaramparao desmascaramentoepuniodeumaquadrilhaorganizadaparaaplicarogolpedosremdios, compostademdicos,advogados,funcionriosdeONGsedeimportanteslaboratrios farmacuticos.Eacrescenta,combasenasliesdeAlexy: Asdecisesjudiciais,nessadifciledelicadatarefadeingernciaeintervenonaspolticas pblicas,hodepautarse,nosomentepelaadequadainformaodaautoridadejulgadora,mas tambmporumacuidadosaponderaodeprincpios,quehdeserefetuadaemcadacaso concreto,guiadapelarazoabilidadeeproporcionalidade.22

Tambm,oMinistroCelsodeMellodverdadeiraliodedoutrina,aojulgardemocraticamente,
em29.4.2004,aADPF45,pelaqualseimpugnavaovetopresidencialapostoadispositivodo
projetodeleidediretrizesoramentriasde2004,quegarantiaomnimodedotaoderecursos paraareadasade,emcumprimentoEmendaConstitucionaln29/2000.Logopelaementado favordosindivduos,daintegridadeedaintangibilidadedoncleoconsubstanciadordomnimo existencial.Noentanto,quantoclusuladareservadopossvel,fazaseguinteponderao: Cumpreadvertir,dessemodo,queaclusuladareservadopossvelressalvadaaocorrncia
acrdo,verificasequeoMinistroconsideravlidaatesedanecessidadedepreservao,em
dejustomotivoobjetivamenteafervelnopodeserinvocada,peloEstado,comafinalidadede exonerarsedocumprimentodesuasobrigaesconstitucionais,notadamentequando,dessa condutagovernamentalnegativa,puderresultarnulificaoou,atmesmo,aniquilaodedireitos constitucionaisimpregnadosdeumsentidodeessencialfundamentalidade. ParaoMinistro,aaplicaodaclusuladareservadopossvelestsujeitaobservnciadeum binmioquecompreende,deumlado,(1)arazoabilidadedapretensoindividual/socialdeduzida emfacedoPoderP blicoe,deoutro,(2),aexistnciadedisponibilidadefinanceiradoEstadopara tornarefetivasasprestaespositivasdelereclamadas.Eacrescenta: Desnecessrioacentuarse,consideradooencargogovernamentaldetornarefetivaaaplicaodos direitoseconmicos,sociaiseculturais,queoselementoscomponentesdomencionadobinmio (razoabilidadedapretenso+disponibilidadefinanceiradoEstado)devemconfigurarsedemodo afirmativoeemsituaodecumulativaocorrncia,pois,ausentequalquerdesseselementos, descaracterizarseapossibilidadeestatalderealizaoprticadetaisdireitos. Portanto,aconclusoqueadotamosnesteitemnodiferedaexpostacomrelaoaosconceitos jurdicosindeterminados. 6Attulodeconcluso importanteponderarqueainterfernciadoPoderJudicirio,mesmoquandolcita,noresolveo problemadaafrontadignidadedapessoahumananoBrasil.Noexistemcondiesdegarantir nemomnimodomnimoexistencial.Setodasaspessoasquevivememsituaodemisria fossempleitear,peranteoJudicirio,umtetoparamorar,alimentos,vestimenta,sade,educao, nohaveriarecursosfinanceirossuficientesparaatenderatodos.AinterfernciadoJudicirio, quandomuito,podeserimportanteparapressionare,quemsabe,conscientizarasautoridades(se aindaseacreditaemmilagres),opoderpblicoasepreocuparcomadignidadedapessoa humana. TerminocomumacitaodeummembrodoPoderJudicirio,DesembargadorRogrioMedeiros GarciadeLima,doTribunaldeJustiadeMinasGerais,arespeitodajudicializaodaspolticas pblicas:23 Nessecontexto,exigesedomagistradoextremacautelanoexamedasquestesrelacionadas judicializaodapolticapblica.Opovoelegeogovernanteeogovernantegoverna.Segoverna mal,opovo,emeleiesdemocrticasperidicas,remover(ouno)ogovernantequelhe desagrade.

Aosmagistradosapenassereserva,quandoprovocados,opapeldefazercumpriraConstituioe trampolimparaoexerccioarbitrrioeilegtimodopoderpolticoporquemnofoieleito. AdministrativeLawandHumanDignity
asleisrespeitandoospostuladosdagovernanademocrtica,e,seforocaso,aplicarsanesaos queviolaremosprincpiosdaboaadministraopblica.OPoderJudicirionopodeservirde
Abstract:ExaminingthejuridicalnatureandcontentofhumandignityinBrazilianconstitutional system,thisarticleaimstoidentifytheroleofAdministrativeLawintheimplementationofthe constitutionalnormsthat,asrulesorasprinciples,aimsrespecttothisprinciple,especiallyinthe fieldofthepublicpolicies. Keywords:AdministrativeLaw.Humandignity.Publicpolicies. Recebidoem:23.01.2013 Aprovadoem:18.05.2013

1ComentriocontextualConstituio.SoPaulo:Malheiros,2005.p.38. 2Direitoconstitucional.SoPaulo:RevistadosTribunais,2011.p.570.
humanos.SoPaulo:RevistadosTribunais,2012.v.1,p.11551166.
4Op.cit.,p.38.
3AConstituioportuguesaeadignidadedapessoahumana.In: Doutrinasessenciais:direitos
5OMinistrodaJustia,JosEduardoCardoso,afirmouqueprefeririaamorteacumprirpena(O
EstadodeS.Paulo,14nov.12).EoMinistroJosAntnioDiasToffoli,doSupremoTribunal Federal,comparouaspenasimpostasaosrusdomensalospuniesmedievais,dapocada inquisio(OEstadodeS.Paulo,de15nov.12).Taisafirmaessofeitasemdecorrnciada pssimasituaodenossosistemapenitencirio,queestmuitolongederespeitaradignidadeda pessoahumana,epemadescobertodoistiposdeafrontadignidadedapessoahumana:deum lado,ofatodequeospresdiosnorespeitamadignidadedopresodeoutrolado,aafrontaao princpiodaigualdade,jquenuncaantesforamfeitasafirmaesdessetipocomrelaoaos condenadosapenasprivativasdeliberdade.
6 Losprincipiosgeneralesdelderechoysuformulacinconstitucional.Madrid:Civitas,1990.p.
117.
7Oscnonesdodireitoadministrativo.RevistadeInformaoLegislativa,ano25,n.97/552. 8ConformeMENDES,GilmarFerreiraCOELHO,InocncioMrtiresBRANCO,PauloGustavo
Gonet.Cursodedireitoconstitucional.SoPaulo:Saraiva,2007.p.141.

9Op.cit.,p.561. 10ApudMENDESCOELHOBRANCO,op.cit.,p.143. 11Dignidade:omaisantigovalordahumanidade.RevistadeDireitoConstitucionaleInternacional
SoPaulo:RevistadosTribunais,2012.v.1,p.445506.
RDCI,70/24,jan./mar.2010republicadonacoletnea Doutrinasessenciais:direitohumanos.
12Direitoshumanos,oprincpiodadignidadehumanaeaConstituioBrasileirade1988,op.cit. 13Inmerostrabalhostmsidoescritos,dosquaissedestacaatesepioneiradeMariaPaula
DallariBucci,defendidaem2000naFaculdadedeDireitodaUSP,sobottulode Direito administrativoepolticaspblicas,publicadapelaSaraiva,em2002.
14Op.cit.,p.264265. 15Op.cit.,p.241. 16Arespeitodostermosdeajustamentodeconduta,evidentequenopodemserusadoscomo
meiodecoaodasautoridadespblicas.OSuperiorTribunaldeJustiajdecidiuqueaadesoa elesnopodeserimpostaunilateralmenteaosagentespblicosouprivados.Ocompromissode ajustamentodecondutaumacordosemelhanteaoinstitutodaconciliaoe,comotal,depende daconvergnciadevontadesentreaspartes(REspn596.764MG.Rel.Min.AntnioCarlos Ferreira.Dje,23maio12). Aresponsabilidadedoadministradoreoministriopblico),LuizNunesPegoraro( Controle jurisdicionaldosatosadministrativosdiscricionrios),LusManuelFonsecaPires(Controlejudicialda discricionariedadeadministrativa).
17Nessalinhadepensamento,dentreoutros:LuizCristinaFonsecaFrischeisen( Polticaspblicas.
DireitoAdministrativoeConstitucional,BeloHorizonte,ano8,n.32,p.226,abr./jun.2008. direitosfundamentais.RiodeJaneiro:Forense,[s.d.].p.251. Limonad,2000.p.68.
18Polticaspblicas:consideraesgeraisepossibilidadedecontrolejudicial. A&CRevistade 19Acidadaniamultidimensionalnaeradosdireitos.In:TORRES,RicardoLobo(Org.). Teoriados 20 Polticaspblicas:aresponsabilidadedoadministradoreoMinistrioPblico.SoPaulo:Max 21Reflexessobreajudicializaodepolticaspblicas. RevistaBrasileiradeDireitoPblico
RBDP,BeloHorizonte,ano7,n.25,p.944,abr./jun.2009.p.39.
22Amesmacautelarecomendadaporinmerosoutrosautores,como:RaquelMeloUrbanode
Carvalho(Controlejudicialdosatospolticoseadministrativosnasadepblica.Revista Interesse PblicoIP,BeloHorizonte,ano12,n.59,p.83124,jan./fev.2010.p.113)Guilherme CarvalhoeSousa(Quantoinsuficinciadodireitoparacorretaaveriguaodepolticaspblicas: interdependnciacomoutrasdisciplinaselimitaesaocontroleexercidopeloPoderJudicirio, FrumAdministrativoFA,BeloHorizonte,ano10,n.118,p.918,dez.2010.p.14).


23OEstadodeS.Paulo,p.A2,03mar.12.
Comocitaresteartigonaversodigital: ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto cientficopublicadoemperidicoeletrnicodevesercitadodaseguinteforma: DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Direitoadministrativoedignidadedapessoahumana. A&C RevistadeDireitoAdministrativo&Constitucional,BeloHorizonte,ano13,n.52,abr./jun.2013. Disponvelem:<http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=96089>.Acessoem:19 jul.2013. Comocitaresteartigonaversoimpressa: ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto cientficopublicadoemperidicoimpressodevesercitadodaseguinteforma: DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Direitoadministrativoedignidadedapessoahumana. A&C RevistadeDireitoAdministrativo&Constitucional,BeloHorizonte,ano13,n.52,p.1333, abr./jun.2013.

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H um Direito Privacidade e Intimidade absolutos na ordem jurdica e poltica democrticas contemporneas, notadamente em face de informaes de interesse pblico indisponvel?

Rogrio Gesta Leal

Qual o estado da arte do Direito Fundamental Privacidade e Intimidade no Brasil?

CARVALHO. Para uma teoria geral da relao jurdica.

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Recebido em: 12.12.2011 Aprovado em: 06.05.2012

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