Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Cumplimos 6 aos de trabajo

Anlisis de los temas relevantes de la agenda nacional para el desarrollo metropolitano

Salvador Moreno Prez

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Documento de Trabajo nm. 68 Mayo de 2009

Las opiniones expresadas en este documento no reflejan la postura oficial del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, o de la Cmara de Diputados y sus rganos de gobierno. Este documento es responsabilidad del autor. Este documento es una versin preliminar, favor de citarlo como tal.

Comit del CESOP Mesa Directiva Dip. Salvador Barajas del Toro Presidente Dip. Fabin Fernando Montes Snchez Secretario Dip. Cuauhtmoc Sandoval Ramrez Secretario Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Mtro. Carlos Enrique Casillas Ortega Director General Sal Mungua Ortiz Encargado de la Direccin de Vinculacin y Gestin Gustavo Meixueiro Njera Director de Estudios de Desarrollo Regional Francisco J. Sales Heredia Director de Estudios Sociales Csar Augusto Rodrguez Gmez Director de Opinin Pblica Ernesto Cavero Prez Subdirector de Anlisis y Procesamiento de Datos Jose Jijn Len Encargado de la Coordinacin Administrativa Juan Carlos Amador Hernndez Efrn Arellano Trejo Jos Alonso Contreras Macas Liliam Mara Flores Ortega Rodrguez Gilberto Fuentes Durn Jos de Jess Gonzlez Rodrguez Dunia Ludlow Deloya Jess Mendoza Mendoza Salvador Moreno Prez Ivn H. Pliego Moreno Octavio Ruiz Chvez Roberto Valln Medina Carlos Agustn Vzquez Hernndez Investigadores Elizabeth Cabrera Robles Carena Daz Petit Matilde Gmez Vega Mariela Monroy Jurez Roberto Ocampo Hurtado Edgar Pacheco Barajas Apoyo en Investigacin Alejandro Lpez Morcillo Editor

Documento de Trabajo, nm. 68, mayo de 2009. Publicacin del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, LX Legislatura. Av. Congreso de la Unin 66, Edificio I, primer piso, Col. El Parque, Mxico, D.F., Tel. 5036 0000 ext. 55237, correo electrnico cesop@congreso.gob.mx

Anlisis de los temas relevantes de la agenda nacional para el desarrollo metropolitano. Salvador Moreno Prez1

Introduccin

Uno de los procesos ms importantes es la urbanizacin mundial concretizada en el crecimiento de las ciudades y metrpolis. Un indicador de la importancia de la urbanizacin es que la poblacin urbana se ha cuadruplicado desde 1950 a nivel global. El continente europeo, norte Amrica y Latinoamrica son regiones que experimentan una urbanizacin intensa expresada en el incremento de la concentracin de poblacin en ciudades, ms que en reas rurales, lo mismo sucede en las regiones en vas de desarrollo de Asia y frica. Latinoamrica es la regin ms urbanizada en el mundo en desarrollo. Al igual que en el resto del mundo, en Mxico se ha desarrollado desde el siglo pasado un rpido proceso de urbanizacin e industrializacin y ms recientemente un acelerado crecimiento metropolitano. Las zonas metropolitanas representan una gran oportunidad para el desarrollo, pero tambin un desafo, ya que de no plantearse un crecimiento planificado y ordenado, se corre el riesgo de generar problemas sociales como son la desigualdad, segregacin social y territorial, inseguridad, escasez de agua, servicios deficientes y de mala calidad, contaminacin, congestin vehicular, degradacin del ambiente e ingobernabilidad. Una pregunta importante es por qu las ciudades tendran que recibir una poltica pblica especial; ello se debe a que en las ciudades se representan las transformaciones sociales, culturales y tecnolgicas de la vida colectiva, por ello las polticas pblicas en las ciudades deben hacer frente a problemas concretos e inmediatos.2
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Investigador de la Direccin de Desarrollo Regional del CESOP. Correo electrnico: salvador.moreno@congreso.gob.mx 2 Carlo Mongardini, Miedo y Cultura en el contexto de las polticas pblicas en las grandes ciudades, en Juan Antonio Flores Vera (compilador), Estado, Metrpoli y polticas sociales, Plaza y Valdes, Mxico, 2007, p. 33.

La multiplicacin de las zonas metropolitanas durante la segunda mitad del siglo XX ha sido un marco recurrente para el estudio de nuevos patrones en los procesos de urbanizacin, lo que ha propiciado que los asentamientos se dividan en urbanos y rurales, o el trnsito de una economa rural a una urbana, o bien entre espacios metropolitanos y no metropolitanos.3 En nuestro pas la zona metropolitana ms importante por su nivel de primaca es la Zona Metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM); en ella convergen tres entidades federativas y se integra por 59 municipios del estado de Mxico, 16 delegaciones del Distrito Federal y un municipio de Hidalgo. En ella, segn los datos censales del INEGI, residan en 2005 alrededor de 19.2 millones de habitantes. En la administracin y gestin de esa gran metrpoli intervienen varios gobiernos: estatales, municipales y jefes delegacionales, adems del gobierno federal y muchos de ellos con diferente filiacin poltica lo que muchas veces dificulta la coordinacin. En la mayora de zonas metropolitanas del pas, los problemas urbanos son muy complejos, tanto en su funcionamiento como en su gestin, ya que al desbordar los lmites de los municipios, su administracin depende de varios gobiernos municipales con escasos recursos econmicos y mecanismos de coordinacin y planificacin limitados. La situacin se torna ms complicada cuando los lmites se extienden sobre municipios pertenecientes a entidades federativas distintas. Por ello, las zonas metropolitanas enfrentan una gran fragmentacin de instancias estatales y municipales de planeacin y gestin para atender problemas comunes que no reconocen lmites administrativos como son: explotacin de fuentes de agua potable; evacuacin de aguas negras; recoleccin, tratamiento y disposicin final de residuos slidos; control y prevencin de la contaminacin ambiental; mantenimiento de vialidades continuas; ordenacin del transporte; e inseguridad, entre los ms importantes.

Jaime Sobrino, Zonas metropolitanas de Mxico en 2000: conformacin territorial y movilidad de la poblacin ocupada, Estudios Demogrficos y Urbanos, Vol. 18, Nm 3, diciembre de 2003, Mxico, p. 461.

En este contexto el presente trabajo tiene como objetivo general analizar las relaciones intergubernamentales en el contexto metropolitano y examinar la forma en que se expresan en un sistema federal. As, en primer trmino, se revisa cmo ha sido la gestin metropolitana en Mxico y se describe el marco jurdico que la regula, posteriormente, se destacan los instrumentos de gestin metropolitana como son la economa e inversin metropolitana (fondos metropolitanos) y los mecanismos de coordinacin metropolitana en el pas; posteriormente se revisan las principales iniciativas turnadas a la Comisin de Desarrollo Metropolitano de la Cmara de Diputados para hacer frente a los desafos metropolitanos en la Legislatura LIX y LX, y por ltimo, se analizan los principales temas de debate en la actual agenda metropolitana del pas. El trabajo es pertinente ya que una preocupacin recurrente en el mbito legislativo es la posibilidad de facilitar la existencia de rganos de gobierno y coordinacin metropolitanos debido a que los instrumentos de concurrencia, coordinacin y planeacin urbana de las conurbaciones y zonas metropolitanas que contiene la Ley General de Asentamientos Humanos, no responden ni integral ni eficazmente al conjunto de problemas comunes que ellas enfrentan.

Aspectos conceptuales

En la literatura sobre el tema se utilizan distintos conceptos que representan diversas realidades sociales en el territorio. A continuacin se presentan algunos conceptos bsicos que tienen que ver con la problemtica metropolitana y ms general con la ordenacin del territorio. La conformacin de una zona metropolitana, segn Jaime Sobrino, ocurre cuando una ciudad, independientemente de su tamao, rebasa su lmite territorial, poltico-administrativo para conformar un rea urbana ubicada en dos o ms municipios.4 La metropolizacin es un proceso de expansin fsica que rebasa los lmites municipales de la ciudad central. Los estudios sobre el fenmeno metropolitano
4

Jaime Sobrino, Op, Cit., p. 461.

se han enfocado al anlisis de la interdependencia de la ciudad central y su periferia, la evolucin intrametropolitana, la etapas de metropolitanismo que describen los desplazamientos, primero de la poblacin y posteriormente de las actividades econmicas, desde la ciudad central a la periferia.5 Al respecto Jordi Borja recomienda hacer la distincin terica, entre la aglomeracin (rea metropolitana, ciudad central y periferia inmediata) y la regin metropolitana (discontinua, estratgica y policntrica) y seala que es comn la utilizacin de diferentes trminos en forma indistinta como aglomeracin, conurbacin, rea o zona metropolitana, regin urbana, aunque la aplicacin es para realidades muy diferentes y en materia de polticas pblicas se hace necesaria la definicin de un territorio concreto.6 La discusin de urbanistas, politlogos y administradores pblicos sobre los esquemas de administracin y gobierno en Europa han dado lugar a dos escuelas: la de reformadores y de eleccin racional. La primera considera que la multiplicidad de estructuras administrativas constituye una desventaja para el desempeo de la ciudad, implica una falta de coordinacin entre ellas, elevacin de costos y duplicacin de funciones y servicios, por lo que se manifiestan a favor de construir estructuras de gestin metropolitanas. La escuela de eleccin racional insisten en una cooperacin horizontal entre colectividades locales, ya que una autoridad metropolitana constituye un monopolio de los servicios urbanos y no permite la eleccin racional del individuo, familia o empresas. 7 En la prctica, el anlisis de la gestin y coordinacin en los espacios metropolitanos por lo general se lleva a cabo a travs de la distincin entre las aglomeraciones que tienen algn tipo de gobierno metropolitano, las que no lo tienen pero que estn coordinadas a un nivel superior, y las que no tienen ningn tipo de coordinacin.

5 6

Ibid., p 462 Jord Borja, Informe sobre gobernabilidad de las reas metropolitanas en el mundo actual, Jordi Borja, Esteban Wario, et. al., Desafo Metropoliltano, UNAM, Mxico, 2004, p. 7 Juan Carlos Zentella Gmez Cmo gobernar las zonas metropolitanas en Mxico? Propuestas para el corto, mediano y largo plazos, Este Pas, Mayo 1997, Nm. 194, Mxico.

Por lo general se pueden distinguir dos modelos de gobiernos metropolitanos: el supramunicipal y el intermunicipal. El primero es lo que generalmente se entiende por gobierno metropolitano; es una instancia entre los gobiernos municipales y el gobierno central, regional o federal. En este modelo, las autoridades metropolitanas son electas directamente, el gobierno tiene recursos propios y competencias establecidas por ley. Es el modelo puro, por su legitimidad poltica directa, autonoma financiera y competencias bien definidas. Mientras que el modelo intermunicipal corresponde a un tipo de gobierno cuya legitimidad es indirecta, ya que reside en las autoridades miembros (municipios). Generalmente no tiene autonoma financiera, su financiamiento lo constituyen los municipios miembros o bien a travs del presupuesto central. Las competencias las definen los propios gobiernos de cada autoridad local.8 El marco jurdico mexicano, como se analizar ms adelante, no admite el gobierno supramunicipal, la administracin y gestin de las zonas metropolitanas se identifica con el modelo de gobierno intermunicipal. A continuacin se describe el proceso de crecimiento metropolitano y el marco jurdico que regula ese fenmeno.

Alfredo Rodrguez y Enrique Oviedo, Gestin urbana y gobierno de reas metropolitanas, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2001, p. 15. Otras referencias sobre tema se pueden encontrar en Salvador Moreno, La gestin, coordinacin y gobernabilidad de las metrpolis, CESOP, Documento de trabajo No. 9, Cmara de Diputados, Mxico, 2006; Jos Antonio Rosique, Ciudad de Mxico: La megalpolis ingobernable , Editorial pica, Mxico, 2006; Alfonso X. Iracheta Cenecorta, Gobernar la Mega Metrpoli Mexicana, Compromiso Metropolitano, ao 1, nm. 1, Gobierno del Estado de Mxico, 2006; Juan Carlos Zentella, Cmo gobernar las zonas metropolitanas en Mxico? Propuestas para el corto, mediano y largo plazos, Este Pas, Nm. 194, Mayo de 2007, Mxico; Pedro Prez, La gestin, coordinacin y gobernabilidad de las metrpolis , Estudios Demogrficos y Urbanos, Vol. 20, nmero 3, El Colegio de Mxico, Mxico, 2004; Barlow, I.M., Metropolitan gobernment, Routledge, London and New York.

El crecimiento metropolitano. En Mxico, Luis Unikel defini la zona metropolitana como la extensin territorial que incluye a la unidad poltico-administrativa que contiene la ciudad central, y las unidades poltico-administrativas contiguas a sta que tienen caractersticas urbanas, tales como sitios de trabajo o lugares de residencia de trabajadores dedicados a actividades no agrcolas y que mantienen una interrelacin socioeconmica directa, constante e intensa con la ciudad central, y viceversa.9 Una definicin amplia de la zona o rea metropolitana se considera a la continua movilidad e intercambio entre los lugares de residencia, trabajo y ocio en un espacio en el que comnmente coexisten varios municipios.10 El fenmeno metropolitano en Mxico se empez a desarrollar a partir de los aos cuarenta, el trmino zona metropolitana se utiliza la mayora de las veces para hacer referencia a una ciudad grande cuyos lmites rebasan los de la unidad poltico administrativa que la contena en un principio, en el caso de Mxico la unidad es el municipio y las delegaciones en el caso del Distrito Federal. As la conformacin de la zona metropolita comienza por una ciudad central que poco a poco va creciendo hacia los municipios perifricos que la rodean y los diferentes actores establecen una serie de relaciones de funcionalidad entre los diferentes mbitos territoriales que la conforman. Un ejemplo de la movilidad e interdependencia funcional lo constituye el crecimiento de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM) que ha dado como resultado una gran concentracin urbana que se ha expandido sin control sobre asentamientos humanos perifricos en el estado de Mxico e Hidalgo. Es un crecimiento horizontal que provoca grandes congestiones de trnsito porque los lugares de residencia se encuentran alejados de los lugares de trabajo y cultura. Los resultados ms recientes de la Encuesta Origen Destino 2007 de la ZMVM sealan que cada da hbil se efectan casi 22 millones de viajes, de los

Luis Unikel, El proceso de urbanizacin en Mxico, El Colegio de Mxico, Mxico, 1976, p. 118. Freddy Mariez Navarro, Capital social y redes de polticas. Acciones Pblica en la zona metropolitana de Monterrey, Nuevo Len, Regin y Sociedad, mayo-agosto, vol. XIX, nm. 039, El Colegio de Sonora, Mxico, 2007, p. 40.
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cuales 6.8 millones se realizan utilizando transporte privado, mientras que la mayor parte - 14.8 millones - se realizan en transporte pblico. De estos viajes/da, el 58.4% se realizan en el Distrito Federal y el 41.3% en el Estado de Mxico. 11 En cuanto a los viajes totales por entidad, de los viajes producidos en el Distrito Federal, el 83% se realizan dentro de la entidad y en un 17.0% su destino es el Estado de Mxico. As mismo, el 75.7% de los viajes producidos en el Estado de Mxico se realizan dentro de la misma entidad, mientras que el 24.3% tiene como destino el Distrito Federal.12 Los problemas de traslado y de trnsito tienen entre sus causas las limitaciones en la planeacin urbana. As las viviendas que se construyen actualmente estn alejadas de los centros de trabajo y de cultura. Alrededor de las zonas metropolitanas existen ciudades dormitorios y habitantes que pasan diariamente una buena parte de su vida en diferentes medios de transporte y de muy deficiente calidad. Independientemente de los problemas colaterales en su desarrollo, las zonas metropolitanas, en la actualidad son los elementos de mayor jerarqua del sistema urbano de Mxico, en ellas se genera 75 por ciento del producto interno bruto (PIB) y tienen el potencial de incidir favorablemente en el desarrollo econmico y social de sus respectivas regiones.13 Desde 1940 el crecimiento metropolitano en nuestro pas ha sido una constante, al grado que en el ao 2005 se reconoca la existencia de 5614 zonas metropolitanas, cuando 45 aos antes apenas existan 12 como se aprecia en la grfica 1.

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Metrpoli 2025, Resultados de la Encuesta Origen Destino: soporte informativo para la ZMVM, consultado en www.metropoli.org.mx (Mayo de 2009). 12 Idem. 13 SEDESOL, CONAPO E INEGI, Delimitacin de las zonas metropolitanas de Mxico 2005 , Mxico, 2007. 14 Definidas en el segundo ejercicio de delimitacin metropolitana por el Grupo de Trabajo Interinstitucional conformado por el CONAPO, INEGI y SEDESOL en el ao 2007. El primer ejercicio se llev a cabo en el ao 2003 y se identificaron 55 zonas metropolitanas.

Grfica 1. Indicadores del proceso de crecimiento metropolitano 1960-2005

400 345

300

200

100 56 12 0 Zonas metropolitanas

64 14 Delegaciones y municipios metropolitanos 29 9

57.9 25.6

56

66.3

78.6

Entidades federativas

Poblacin total Porcentaje de la Porcentaje de la (millones) poblacin poblacin nacional urbana 2005

1960

Fuente: CONAPO, INEGI, SEDESOL, Delimitacin de las zonas metropolitanas de Mxico 2005, Mxico, 2007.

En el ao 2005, en el pas existan 345 municipios metropolitanos, es decir, que formaban parte de una metrpoli, cuando en 1960 haba slo 64. Adems, 29 de las 32 entidades federativas cuentan con, por lo menos, una zona metropolitana. As el proceso de metropolizacin avanza y se diversifica. En la actualidad existe una gran variedad de zonas metropolitanas, algunas muy grandes como las de la Ciudad de Mxico, Guadalajara y Monterrey, y pequeas aglomeraciones urbanas con caractersticas metropolitanas, por lo que su gestin, administracin, gobierno y normatividad exige un tratamiento diferenciado. El grupo de trabajo interinstitucional para delimitar las zonas metropolitanas, reconoci la existencia de 56 zonas metropolitanas en el pas y las dividi en cuatro grupos de ciudades. El primer grupo corresponde a 45 ciudades, cuyas localidades constituyen conurbaciones entre unidades de dos o ms municipios. El segundo grupo comprende a Tijuana y Guaymas, ciudades que no han rebasado su lmite municipal, pero que desde 2000 mantienen un alto grado de integracin funcional con municipios vecinos, predominantemente urbanos, como Playas de 8

Rosarito y Empalme, respectivamente. En el tercer grupo se encuentran Jurez y Len, ambas ciudades con ms de un milln de habitantes ubicadas dentro de un solo municipio. Finalmente, el cuarto grupo incluye siete ciudades definidas en trminos de su importancia para la poltica urbana: Mexicali, Reynosa-Ro Bravo, Matamoros y Nuevo Laredo, como metrpolis transfronterizas, y Chihuahua, Tula y Cancn, reconocidas como aglomeraciones urbanas en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006.15 La importancia de las zonas metropolitanas radica en su potencial para incidir en el desarrollo econmico y social de sus respectivas regiones y representan un territorio estratgico de desarrollo para las dems regiones del pas. Algunos autores consideran que el proceso de metropolizacin que vive el pas no se ha acompaado de un marco normativo apropiado que permita el diseo y aplicacin de instrumentos de planeacin metropolitana eficaces.16 A continuacin se describe brevemente los principales ordenamientos que tienen relacin con el fenmeno metropolitano.

El marco jurdico mexicano sobre lo metropolitano En el presente apartado se describe la legislacin que interviene en la regulacin del fenmeno metropolitano y como sta se inscribe en las relaciones intergubernamentales de nuestro sistema federal. A pesar de la reconocida importancia del crecimiento metropolitano, para el marco jurdico del pas, no existe un reconocimiento explcito de las metrpolis. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en el apartado I del Artculo 115 establece que Cada Municipio ser gobernado por un Ayuntamiento de eleccin popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el nmero de regidores y sndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitucin

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SEDESOL, CONAPO E INEGI, Op. Cit., p. 25 Ibid., p 10.

otorga al gobierno municipal se ejercer por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia alguna entre ste y el gobierno del Estado. En el apartado III del mismo artculo, se establecen las funciones y los servicios pblicos que son responsabilidad de los municipios: agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales; alumbrado pblico; limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, parques y jardines y su equipamiento y seguridad pblica. En sntesis, el artculo 115 Constitucional, reconoce al municipio las ms amplias atribuciones en el ejercicio y prestacin de diferentes servicios pblicos aunque observando siempre lo dispuesto en las leyes estatales o federales y faculta a los municipios en diferentes materias asociadas al desarrollo urbano y regional, lo que lo convierte en un actor fundamental en el ordenamiento de los asentamientos humanos. En el Artculo 122 Constitucional, en las disposiciones sobre el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, se establece que para la eficaz coordinacin de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre s, y de stas con la federacin y el Distrito Federal en la planeacin y ejecucin de acciones en las zonas conurbadas limtrofes con el Distrito Federal, en materia de asentamientos humanos; proteccin al ambiente; preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico; transporte, agua potable y drenaje; recoleccin, tratamiento y disposicin de desechos slidos y seguridad pblica, sus respectivos gobiernos podrn suscribir convenios para la creacin de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen con apego a sus leyes. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos reconoce la coordinacin en las conurbaciones slo del Distrito Federal, aunque nicamente en ciertas materias, pero no existe un reconocimiento explcito de lo metropolitano. Al respecto, la Ley General de Asentamientos Humanos en su Captulo Cuarto, establece los lineamientos en el caso de las conurbaciones del pas. En primer lugar define que la conurbacin se presenta cuando dos o ms centros de poblacin situados en territorios municipales de dos o ms entidades federativas

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formen o tiendan a formar una continuidad fsica y demogrfica. En ese caso la Federacin, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el fenmeno de conurbacin de referencia. El marco jurdico mexicano reconoce la existencia de conurbaciones, que no son equivalentes a las zonas metropolitanas, pero stas no han sido reconocidas en el marco jurdico mexicano. Al respecto Felipe de Jess Gutirrez considera que las formas de gobierno y coordinacin metropolitana en nuestro pas, se han supeditado a un esfuerzo por impulsar el federalismo mediante el fortalecimiento de la autonoma de estados y municipios y poco se ha avanzado en la instrumentacin de mecanismos para mejorar la administracin y gobernabilidad de las metrpolis.17 La fragmentacin territorial y la concurrencia de varios niveles de gobierno dificultan la gestin de las metrpolis, en particular en lo que se refiere a la planeacin y regulacin del crecimiento, la provisin de servicios pblicos y la preservacin del medio ambiente. La administracin y gestin de las metrpolis le corresponde en el marco jurdico mexicano al nivel municipal de gobierno que lo convierte en el actor fundamental en el ordenamiento de los asentamientos humanos. Al respecto, Enrique Cabrero considera que ese nivel de gobierno se ha caracterizado por su dependencia del nivel federal y estatal, por su debilidad institucional en la funcin de gobierno, y por su carencia de capacidades tanto en lo administrativo como en lo tcnico. Esa forma de funcionamiento, agrega Cabrero, es fruto de un rgimen diseado para centralizar el poder de decisin, concentrar los recursos econmicos y funcionar verticalmente como un gran aparato de direccin y control.18 As, los gobiernos locales cuentan con los recursos que asignan a su demarcacin poltica y a su poblacin. Sin embargo, algunos alcaldes al tomar
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Felipe de Jess Gonzlez, Gestin metropolitana en Mxico. Diagnstico y perspectivas, en Foro Realidad y Perspectivas de la Coordinacin Metropolitana, Comisin de Desarrollo Metropolitano, Cmara de Diputados, 18 de abril de 2007, Mxico. 18 Enrique Cabrero Mendoza, Capacidades innovadoras de municipios mexicanos, Revista Mexicana de Sociologa, Vol. 58. Nm, 3 (Julio-Septiembre), UNAM, Mxico, 1996, p. 73.

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decisiones no tienen en consideracin que territorialmente los problemas ambientales, econmicos, polticos y sociales no respetan escalas ni fronteras poltico-administrativas. Por tanto, la implementacin y gestin de las polticas sociales en una demarcacin jurisdiccional dentro de un espacio metropolitano se vuelve inestable, ya que depende no slo de su poblacin, sino de la actuacin de los gobiernos y poblacin vecinos.19 En el siguiente apartado se describen algunos mecanismos de coordinacin y gestin que podran facilitar la coordinacin y gestin de las metrpolis: el asociacionismo municipal y los fondos metropolitanos.

Proyectos y experiencias gestin y desarrollo metropolitano.

En trminos generales, la legislacin no reconoce la existencia del fenmeno metropolitano y slo algunas figuras como las conurbaciones y la coordinacin para la gestin de algunos servicios en la conurbacin del Distrito Federal, a pesar de ello, la realidad metropolitana sigue su desarrollo y con sus limitaciones la legislacin actual ha permitido la existencia de algunas figuras que han tenido algn impacto en determinadas zonas metropolitanas del pas como son el asociacionismo municipal, Guadalajara y Monterrey.20 el fondo metropolitano y algunas formas de

coordinacin en algunas zonas metropolitanas del pas como la ciudad Mxico,

El asociacionismo municipal Una figura que se crea en el marco normativo es la intermunicipalidad que es la unin voluntaria de los municipios colindantes para resolver problemas comunes
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Boris Graizbord, Op. Cit. p. 88. Al respecto Jos Luis Lezama, Medio ambiente sociedad y gobierno: la cuestin institucional, El Colegio de Mxico, Mxico, 2006, estudia la contaminacin del aire en la metrpoli y las dificultades que enfrenta la gestin ambiental en aquellos territorios donde coinciden distintas jerarquas de gobierno y varias unidades poltico administrativas; Esteban Wario hace un estudio sobre Guadalajara: Medio siglo de gestin Metropolitana en Jordi Borja, Esteban Wario, et. al., Desafo Metropoliltano, UNAM, Mxico, 2004, en el se analiza la dinmica de la gestin urbana y metropolitana de Guadalajara, se describe el funcionamiento del Consejo Metropolitano, un balance y algunas perspectivas y enseanzas de la gestin urbana de Guadalajara.

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con base en un acuerdo formal entre los ayuntamientos (acuerdos de Cabildo). Al respecto la fraccin III del artculo 115 constitucional establece que los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. Adems seala que tratndose de la asociacin de municipios de dos o ms estados, debern contar con la aprobacin de las legislaturas de los estados respectivos.21 La intermunicipalidad, segn Leticia Santn del Ro, constituye uno de los medios ms adecuados ante la necesidad de racionalizar los recursos, las acciones administrativas y la gestin de servicios.
22

Sin embargo, el tema de las

intermunicipalidades ha sido poco tratado en Mxico. La intermunicipalidad se ha promovido a travs de diferentes mecanismos, aunque los resultados son an muy limitados. El gobierno federal desarrolla el programa Hbitat, a travs del cual se incentivan la creacin de

intermunicipalidades con el fin de recibir recursos para atender a la poblacin en situacin de pobreza que habita en las ciudades y zonas metropolitanas mediante la aplicacin conjunta de programas sociales y de desarrollo urbano. El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) del gobierno federal, ofrece servicios de asesora para el diseo de mecanismos para la integracin de asociaciones intermunicipales.23 Yaneth Ayup Gonzlez considera que son necesarios tres puntos esenciales para que existan intermunicipalidades en Mxico: en primer lugar, proyectos en comn, en segundo, una voluntad poltica compartida puesto que los municipios miembros pueden ser dirigidos por partidos muy diferentes pero el mas importante

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Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, Constitucin Poltica de Los Estados Unidos Mexicanos, consultada en www.diputados.gob.mx (Mayo de 2007). 22 Leticia Santn del Ro, Las intermunicipalidades: prctica de cooperacin entre municipios para el fortalecimiento institucional, el desarrollo social y un ordenamiento racional del territorio, en Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), Perfil y perspectivas de los municipios mexicanos para la construccin de una poltica social de Estado , Secretara de Desarrollo Social, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Mxico, 2002, p. 147. 23 Ady P. Carrera Hernndez, La intermunicipalizacin en Mxico: una estrategia para el desarrollo de relaciones intergubernamentales ms equilibradas. X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica, Santiago, Chile, Octubre, 2005.

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es el proyecto o la voluntad de un desarrollo comn, por ltimo la formalizacin de la cooperacin adoptada conjuntamente.24 Al parecer el problema principal para promover el asociacionismo municipal ha sido la falta de voluntad, as lo manifiestan los diputados Carlos Ren Snchez y Francisco Plascencia, ellos afirman que el carcter voluntario y no obligatorio de la asociacin explica en parte el hecho que pocos gobiernos municipales han aprovechado esta atribucin como instrumentos de gestin en asuntos de carcter metropolitano. Adems consideran que es muy limitada esta prctica en la actualidad, ya que slo alrededor de 20% de los municipios en el pas cuentan con acuerdos de asociacin, y slo 43 corresponden a zonas urbanas.25 A pesar de que son pocas las experiencias de asociacionismo municipal los estudios al respecto indican que han sido exitosas. Mara Eugenia Gonzlez, seala como las principales ventajas de la asociacin de municipios: la disminucin de los costos en la prestacin de los servicios, mejora la planeacin y administracin del territorio, permite realizar acciones que el municipio no podra por s slo, facilita emprender acciones de carcter regional y aprovechar el potencial de cada territorio para generar polos de inversin, propicia la homogeneizacin del marco legal de los municipios y favorece la transparencia y la rendicin de cuentas.26

Fondo Metropolitano

Una de las demandas sociales sobre zonas metropolitanas ha sido la necesidad de recursos para aplicarlos en obras para las zonas metropolitanas. En el ao 2005, producto de la coordinacin y negociacin de varios sectores se logr que la Cmara de Diputados aprobara un presupuesto para el ao 2006 de mil millones
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Yaneth Ayup Gonzlez, Imagen intermunicipal. Planeacin intermunicipal y un cambio en la comunidad, en Maria Cecilia Montemayor Marin, et.al., Polticas y gestin pblica para el estudio municipal: experiencias exitosas, el sector pblico, Edicin electrnica gratuita. Consultado en www.eumed.net (Mayo de 2009). 25 Carlos Ren Snchez Gil y Francisco Javier Plascencia Alonso, Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 2388-I, jueves 22 de noviembre de 2007, Mxico. 26 Maria Eugenia Gonzlez Alcocer y Eunice Karimy Lern De Len, La Asociacin de Municipios: Un Desafo a los Esquemas de Relacin Intergubernamental, Secretara de Desarrollo Social, Mxico.

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de pesos para la creacin del Fondo Metropolitano para la Zona Metropolitana del Valle de Mxico. A partir de entonces, cada ao el Fondo Metropolitano se ha incrementado de forma importante. En el ao 2007 la Cmara de Diputados destin 3 mil millones de pesos. En el presupuesto de egresos para el ao 2008 se destinaron 5,550 millones de pesos al fondo metropolitano y se benefici a 7 zonas metropolitanas. En el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2009 se asignaron 5,985 millones al fondo pero ahora se distribuyeron entre 16 zonas metropolitanas del pas.
Cuadro 1. Total de montos asignados en el Fondo Metropolitano por Zona Metropolitana, 2006-2009 (Millones de pesos) Zonas Metropolitanas 2006 2007 2008 2009
Fondo Metropolitano (Total) Del Valle de Mxico (Distrito Federal, Hidalgo y Mxico) De la Ciudad de Guadalajara De la Ciudad de Monterrey De la Ciudad de Len De la Ciudad de Puebla De la Ciudad de Quertaro De la Laguna De la Ciudad de Acapulco De la Ciudad de Aguascalientes De la Ciudad de Cancn De la Ciudad de Mrida De la Ciudad de Oaxaca De la Ciudad de Tijuana De la Ciudad de Tuxtla Gutirrez De la Ciudad de Veracruz De la Ciudad de Villahermosa 1,000 1,000 3,000 5,550 3,550 1,100 100 300 150 100 250 5,985 3,300 1,100 425 300 150 100 250 40 40 40 40 40 40 40 40 40

Nota: Recursos asignados en los Programas del Ramo 23 (Previsiones salariales y econmicas).
Fuente: Diario Oficial de la Federacin, Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal, 2006, 2007, 2008 y 2009, Mxico, consultado en www.dof.gob.mx (Abril de 2009).

El artculo 42 del Decreto se Presupuesto de Egresos del ao 2009, establece que los recursos del fondo metropolitano se destinarn prioritariamente a estudios, planes, evaluaciones, programas, proyectos, acciones, obras de infraestructura y debern orientarse a promover la planeacin del desarrollo regional, urbano y del ordenamiento del territorio para impulsar la competitividad

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econmica, la sustentabilidad y las capacidades productivas de las zonas metropolitanas.27 En el mismo artculo se establece que para coadyuvar en la asignacin, aplicacin, seguimiento, evaluacin, rendicin de cuentas y transparencia de los recursos del Fondo Metropolitano, cada zona metropolitana deber contar con un Consejo para el Desarrollo Metropolitano y un fideicomiso de administracin e inversin.28 La obtencin de los recursos esta condicionada a la creacin del Consejo y su respectivo fideicomiso; se establece una fecha lmite para integrarlos en cada una de las zonas metropolitanas beneficiadas y las reglas de operacin de los programas se rigen conforme a las reglas de operacin establecidas en el artculo 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. El Fideicomiso para el Fondo Metropolitano de la ZMVM reporta que se han desarrollado diversas obras de infraestructura vial y comunicaciones como son: la construccin del Distribuidor Vial Zaragoza Los Reyes, el Estudio de Origen y Destino de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico, Mantenimiento del Puente Vehicular Monte Lbano, Estudio para resolver la Vialidad de las Zonas Poniente y Norte del Distrito Federal, la elaboracin del estudio que permita determinar la red de corredores metropolitanos (Norte: Indios Verdes, Oriente: Pantitln, La Paz, Ixtapaluca o Chalco).29 Entre las obras de infraestructura hidrulica financiadas por el fondo destacan: la construccin del Colector Marginal Sur de la Presa Guadalupe, el Programa de Uso Eficiente del Agua (catastros tcnicos, sectorizacin, pitometra, deteccin y correccin de fugas, macro y micromedicin), construccin de tneles profundos para el desalojo de las aguas residuales y pluviales, desazolves de presas, y mantenimiento de la infraestructura del drenaje profundo, entre las ms importantes.

27

Diario Oficial de la Federacin, Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2009, Mxico, consultado en www.dof.gob.mx (Abril de 2009). 28 Idem. 29 Fideicomiso para el Fondo Metropoliltano, Gobierno del Distrito Federal y Gobierno del Estado de Mxico, consultado en www.edomexico.gob.mx (Mayo de 2007).

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Una de las limitaciones del fondo sealadas por el diputado Obdulio vila Mayo, presidente de la Comisin de Desarrollo Metropolitano de la Cmara de Diputados es que no hay lineamientos o reglas que determinen a que obras se les asignan los recursos, porque son los propios gobernantes quienes asumen, a su criterio, la decisin de realizar obra en beneficio de determinados municipios o delegaciones.30 Algunos autores consideran que crear un fondo slo para algunas metrpolis es de entrada injusto, por lo que recomiendan que se tuviera que pensar en fondos que atiendan proporcionalmente a todas las metrpolis del pas. Al respecto Jaime Arceo considera que la aplicacin del fondo metropolitano no obedece a objetivos concretos que tengan que ver con el desarrollo econmico y la generacin de empleos en la zona metropolitana e incluso dificulta la conciliacin entre las entidades participantes y por ello propone que la operacin del fondo debera de permitir que cualquier ciudadano, empresario o miembro de una asociacin de desarrollo local que tenga un proyecto susceptible de ser financiado por el fondo pueda poder aplicar para obtener financiamiento.31

Las propuestas legislativas en materia de desarrollo metropolitano. En la Legislatura LIX fueron turnadas a la Comisin de Desarrollo Metropolitano tres iniciativas, la primera establece las bases y funcionamiento del fondo metropolitano, la segunda establece la obligatoriedad del ordenamiento territorial, la planeacin y ordenacin de reas y zonas metropolitanas, as como el desarrollo regional, la tercera pretenda crear un Instituto Nacional de Planeacin Metropolitana. La primera fue presentada por la diputada Clara Marina Brugada Molina del Grupo Parlamentario del PRD el 4 de noviembre de 2003, es un proyecto de

30

Metrpoli 2025, Archivo de noticias, 21 de enero de 2008, Mxico, consultado en www.metropoli.org.mx (Mayo de 2009). 31 Jaime Arceo, participacin en el foro, Realidad y perspectivas de la coordinacin metropolitana , Comisin de Desarrollo Metropolitano, Cmara de Diputados, 25 de Abril, Mxico, 2007.

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decreto por el que se adicionan diversas disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal para crear el Fondo de Aportaciones para el Desarrollo Metropolitano.32 El fondo que se propone, se divide en dos: uno orientado a financiar obras y acciones en las ciudades medias o poblaciones urbanas con ms de 100 mil habitantes y otro para apoyar la realizacin de obras en las zonas metropolitanas con ms de un milln de habitantes. Para la distribucin de los recursos de ambos fondos, se proponen dos criterios bsicos: la equidad y la proporcionalidad en proporcin directa a su peso poblacional. Asimismo, la iniciativa refiere con claridad que los recursos de ese fondo se destinarn exclusivamente a financiar acciones y obras de carcter metropolitano vinculadas a la planeacin y ordenacin del territorio, infraestructura hidrulica, vialidades, transporte, seguridad pblica y proteccin del ambiente. Para la aprobacin del financiamiento de obras o acciones, se proponen como criterios bsicos la integracin y el funcionamiento de las instancias de coordinacin metropolitana que establece el Captulo IV de la Ley General de Asentamientos Humanos, a fin de estimular el funcionamiento efectivo de estos instrumentos de concertacin para la gestin de los asuntos de las ciudades. En la iniciativa tambin se establece la aportacin financiera de los estados y municipios para las obras aprobadas para las conurbaciones. Adems establece las reglas de operacin de los fondos, as como los criterios para obtenerlos. La segunda iniciativa fue presentada por la diputada Mara Guadalupe Morales Rubio del Grupo Parlamentario del PRD el 29 de abril de 2004. La iniciativa pretende reformar, adicionar y derogar algunas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos para establecer las normas bsicas para planificar y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos en equilibrio con el medio ambiente natural.33 Adems incorpora conceptos que no se tenan contemplados en la ley como rea metropolitana, geopoltica.
32 33

regin metropolitana, regin homognea y circunscripcin

Gaceta Parlamentaria, ao VI, nmero 1366, martes 4 de noviembre de 2003, Mxico. Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 1486-III, jueves 29 de abril de 2004, Mxico.

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La iniciativa considera de utilidad pblica la ejecucin de planes o programas de desarrollo urbano, de reas y regiones metropolitanas, de desarrollo municipal, regional y de ordenamiento ecolgico. Establece adems que a la Federacin le corresponde el diseo y elaboracin de la poltica nacional en materia de ocupacin y aprovechamiento sustentable del territorio y definir las estrategias de coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno. Adems, establece que la planeacin y regulacin del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, del desarrollo urbano de los centros de poblacin, de las reas y regiones metropolitanas, del desarrollo municipal, regional y del ordenamiento ecolgico, forman parte del sistema nacional de planeacin y hace obligatoria planeacin y ordenacin de reas y regiones metropolitanas. La tercera iniciativa fue presentada por el diputado Jorge Luis Hinojosa Moreno, del grupo parlamentario del PAN, en ella se propona la creacin el Instituto Nacional de Planeacin Metropolitana. El instituto tendra como objetivos principales el disear los instrumentos operacionales para lograr el crecimiento armnico de las conurbaciones. 34 El Instituto que se propone estara dotado de personalidad jurdica y patrimonio propio y tendra por objeto el diseo de los instrumentos operacionales de contenido tcnico, administrativo, financiero y de gestin. El organismo contara con la participacin de los diferentes niveles de gobierno, del sector privado, social, as como el sector acadmico y se planteaba que fuera apoltico y capaz de unificar criterios. Entre las principales competencias del Instituto Nacional de Planeacin Metropolitana se destacan: la realizacin de estudios de planeacin, supervisin y control de las obras para mejorar la infraestructura urbana de las zonas metropolitanas; disear criterios de gestin tcnica y administrativa para el desarrollo de proyectos estructurales para las conurbaciones; la realizacin de observaciones y recomendaciones a las polticas pblicas y la promocin de

34

Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 1951-I, martes 21 de febrero de 2006.

19

convenios de colaboracin entre municipios y/o estados para detonar el desarrollo urbano regional. Al final de la Legislatura LIX, el diputado Fernando Fernndez Garca, entonces presidente de la Comisin de Desarrollo Metropolitano, del Grupo Parlamentario del PRI, present una iniciativa con proyecto de Ley General de Asentamientos Humanos y fue turnada para dictamen a la Comisin de Desarrollo Social. La nueva Ley General de Asentamientos Humanos tena los siguientes objetivos principales: establecer la concurrencia de la Federacin, de las entidades federativas y de los municipios, para la ordenamiento y regulacin de los asentamientos humanos en el territorio nacional; fijar las normas bsicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin y de centros urbanos, as como de la declaracin, conservacin y mejoramiento de zonas conurbadas, metropolitanas y regiones; definir los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de reas y predios que regulen la propiedad en los centros de poblacin, centros urbanos, zonas conurbadas, metropolitanas y regiones y; determinar las bases para la participacin social en materia de ordenamiento de los asentamientos humanos. La iniciativa ofrece las siguientes ventajas con relacin al marco jurdico vigente: actualiza el marco conceptual y de categoras territoriales; impulsa el ordenamiento de los asentamientos humanos de las comunidades indgenas y rurales y en particular de los centros urbanos que se asientan en ciudades y zonas metropolitanas; promueve avances en la materia en las legislaturas de los Estados. Durante la LX Legislatura, hasta el mes de agosto de 2008 haban sido turnadas a la Comisin de Desarrollo Metropolitano cinco iniciativas para su anlisis y dictamen, slo dos de ellas abordan la cuestin metropolitana y son las que a continuacin se describen. Una fue presentada 19 de septiembre de 2006 por el diputado Luis Gustavo Parra Noriega del Grupo Parlamentario del Partido Accin Nacional, la iniciativa

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tiene como objetivo reformar los artculos 115, 116 Y 122 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos para crear figuras asociativas de carcter metropolitano que permitan a las ciudades el diseo de planes de desarrollo conjuntos que a su vez sean espacios de dilogo permanente entre los sectores pblico, social y privado para establecer polticas comunes en diversas materias como seguridad pblica, medio ambiente, transporte e infraestructura, particularmente en la zona metropolitana del Valle de Mxico, pero con un alcance y visin para su planeacin y desarrollo respecto a los dems fenmenos metropolitanos en el pas.35 La iniciativa del diputado Parra Noriega hace obligatoria la coordinacin metropolitana que se llevar a cabo a travs de la creacin de entidades metropolitanas que sern constituidas por acuerdo de los participantes y sustituirn a las actuales comisiones. La segunda iniciativa fue presentada el 22 de noviembre de 2007, por los diputados Carlos Ren Snchez Gil y Francisco Javier Plascencia Alonso del Grupo Parlamentario del PAN y tiene como objetivo facultar al Congreso de la Unin para declarar zonas metropolitanas en el pas, mediante iniciativa y previa consulta al Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, el Consejo Nacional de Poblacin y la Secretara de Desarrollo Social. 36 Se busca establecer que los municipios inmersos en zonas metropolitanas as declaradas por el Congreso debern constituir un organismo intermunicipal permanente, que tendr la participacin y representacin proporcional de los ayuntamientos integrantes, y contar con las facultades y las atribuciones legales inherentes para el cumplimiento de sus fines y objetivos. Deber crearse un fondo comn metropolitano integrado con la aportacin porcentual de recursos de los respectivos presupuestos de los municipios involucrados, del estado y de la federacin, a fin de aplicarlos en obras y acciones de carcter metropolitano requeridas, garantizando su viabilidad y ejecucin. El mircoles 21 de enero de 2009, fue presentada una iniciativa que reforma y adiciona los artculos 26, 115 y 122 de la Constitucin Poltica de los Estados
35 36

Gaceta Parlamentaria, ao IX, nmero 2095, martes 19 de septiembre de 2006, Mxico. Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 2388-I, jueves 22 de noviembre de 2007.

21

Unidos Mexicanos a cargo del diputado Augusto Bracho Gonzlez, del Grupo Parlamentario del PAN, y suscrita por los integrantes de la comisin de desarrollo metropolitano. Entre las modificaciones ms importantes que incorpora la iniciativa la facultad que confiere a los estados para declarar en el mbito de su competencia, las zonas metropolitanas estatales y establece la coordinacin, planeacin y regulacin con los municipios en el desarrollo de las metrpolis. La iniciativa delimita tres tipos de zonas metropolitanas: estatales, interestatales y transfronterizas y establece que la federacin, las entidades federativas y los municipios establecern los rganos encargados de la planeacin, coordinacin y ejecucin de acciones en la zona metropolitana respectiva y prevern el financiamiento para la ejecucin de los planes y proyectos de desarrollo metropolitano.37 La iniciativa ofrece un tratamiento especial para la zona metropolitana del Valle de Mxico, al modificar el artculo 122 Constitucional, fraccin G y establecer que el Distrito Federal, los estados y la federacin, delimitarn y declararn la zona metropolitana respectiva y regularn de forma conjunta el desarrollo de dicha zona de conformidad con la ley en la materia en materia de asentamientos humanos, proteccin al ambiente, preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico; transporte, agua potable y drenaje; recoleccin, tratamiento y disposicin de desechos slidos y seguridad pblica. La iniciativa pretende actualizar la legislacin vigente sin afectar la

soberana de los estados y la autonoma de los municipios ni crear nuevos rdenes de gobierno pero establece las bases para la participacin del sector social y privado en la elaboracin de planes y de proyectos de desarrollo metropolitano.

37

Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 2388-I, jueves 22 de noviembre de 2007.

22

El debate actual sobre la agenda metropolitana.

En Mxico el tema metropolitano es reciente y poco a poco se ha insertado como uno de los ms importantes en la agenda pblica. Entre los temas que han generado ms discusin se encuentran: la revisin del marco jurdico sobre lo metropolitano, la delimitacin de lo que es estrictamente metropolitano y su diferenciacin con lo que es materia local, estatal o federal y cmo se puede incorporar la participacin ciudadana en la discusin y solucin de los asuntos metropolitanos. En la actualidad el debate sobre la organizacin y gestin de las zonas metropolitanas se centra en la adecuacin de las estructuras de gobierno y administracin. En particular el debate sobre el desarrollo nacional metropolitano se ha desarrollado en torno a dos aspectos: por un lado, las opiniones que consideran que para lograr el mejor desarrollo, la mejor gobernanza y gobernabilidad, y el crecimiento planificado es necesario hacer reformas a la Constitucin para establecer un nuevo nivel de gobierno metropolitano; un enfoque opuesto, considera que no es necesario modificar la constitucin para lograr el desarrollo equilibrado y la gobernabilidad de las metrpolis, simplemente con algunos ajustes a la legislacin actual y con voluntad poltica. Al respecto, Jos Luis Cuellar considera que la cuestin metropolitana ms que un problema legal o de inadecuacin del marco jurdico lo que enfrenta es una gestin pblica desestructurada, donde los tres mbitos de gobierno han sido incapaces de construir instrumentos efectivos de coordinacin para enfrentar los problemas urbanos y no han aprovechado las facultades que les otorga la Constitucin y las dems leyes. Aunque plantea la necesidad de actualizar y armonizar la Ley General de Asentamientos Humanos para incorporar la nocin de zona metropolitana y se manifiesta a favor definir las formas de gestin, coordinacin o asociacin en el mbito local para que estas se adapten a la realidad poltica de cada entidad.38
38

Jos Luis Cuellar, participacin en el foro Realidad y perspectivas de la coordinacin metropolitana, Comisin de Desarrollo Metropolitano, Cmara de Diputados, 18 de Abril, Mxico, 2007.

23

Sobre la posibilidad de contar con gobiernos metropolitanos, Juan Ignacio Barragn Villarreal, considera que enfrentaran dificultades de carcter jurdico y poltico. Los aspectos jurdicos se relacionan con el hecho de que los gobiernos metropolitanos seran un golpe muy fuerte a la Federacin y a los estados, ya que las zonas metropolitanas en trminos econmicos muchas veces son ms importantes que el propio estado. Por lo que los avances en ese sentido deberan pasar simplemente por hacer ajustes en materia de coordinacin. Adems los estados deben administrar sus zonas metropolitanas. Asimismo, considerar que no todas son iguales.39 Villarreal considera que las leyes actuales permiten maniobrar y que la voluntad es lo ms importante. El problema es que no siempre hay voluntad, por ejemplo, cuando se quiere poner orden al transporte pblico. Por tanto, recomienda que los interlocutores municipales se sienten en la mesa de manera obligatoria.40 En el mismo sentido, Alfonso Navarrete Prida, opina que desde la ptica del ciudadano lo importante es que los problemas se solucionen. Pero la realidad es ms compleja. Los gobiernos intermedios implican diferencias polticas entre los municipios. Lo ms sencillo es homologar las conductas que son las mismas para todos, por ejemplo, un reglamento de trnsito metropolitano. Navarrete Prida considera que lo ms importante es lograr soluciones parciales, como son los convenios de cooperacin forzosa y afirma que crear nuevos organismos vuelve ms ineficaz las soluciones.41 En trminos generales, Navarrete Prida propone reflexionar sobre qu funciones deberan ser tomadas por otros rdenes de gobierno que no impliquen parlisis.42 recomienda

39

Juan Ignacio Barragn Villarreal, Participacin en el Encuentro Nacional Metropolitano 2009, Senado de la Repblica-Universidad de Guadalajara, Guadalajara, Jalisco, 21 de enero de 2009, Mxico. 40 Idem. 41 Alfonso Navarrete Prida Secretario de Desarrollo Metropolitano del estado de Mxico, Senado de la Repblica-Universidad de Guadalajara, Encuentro Nacional Metropolitano 2009, Guadalajara, Jalisco, 21 de enero de 2009, Mxico. 42 Idem.

24

En el mismo sentido Boris Greizbord enfatiza la fragmentacin y la diferenciacin espacial en las zonas metropolitanas, por lo que para enfrentarlas propone pensar en una efectiva poltica social concertada en unidades polticoadministrativas. Plantea que ms que cambios jurdicos y ms que la creacin de un gobierno metropolitano con un Ejecutivo y una estructura parlamentaria se requiere enfrentar las siguientes condicionantes: espaciales en la prestacin de los servicios pblicos; fragmentacin jurisdiccional y las externalidades por localizacin y vecindad.43 En contraste, Jaime Arceo plantea la necesidad de construir nuevas instituciones porque las dinmicas urbanas han rebasado el esquema clsico de federacin, estados y municipios, no existe una correlacin entre la relacin social econmica, cultural y territorial generada por las ciudades metropolitanas y las estructura territoriales que el derecho administrativo tienen establecidos. Por ello, propone la planeacin de nuevos esquemas de gestin de servicios que consideren las zonas metropolitanas como un conjunto de sistemas cuyos elementos estn relacionados en s.44 Luiz Cesar de Queiroz plantea la cuestin de la gobernabilidad metropolitana y su relacin con el proceso de globalizacin y reestructuracin productiva debe ser formulada considerando la fragmentacin del poder y la fluctuacin de actores econmicos y polticos, en razn de los vnculos de pertenencia transitorios a sectores y polticas diferentes, generando un escenario institucional poco incentivador a la accin cooperativa. As Luiz Cesar de Queiroz plantea que el debate metropolitano se relaciona con un nuevo federalismo que sea capaz de articular a los actores del Estado, del mercado y la sociedad en torno a acciones de cooperacin para la gobernanza y gobernabilidad metropolitana.45 Jos Luis Lezama destaca la importancia de desarrollar sistemas de relaciones intergubernamentales encaminadas a asignar funciones pblicas para
43 44

Boris Graizbord, Op. Cit., p. 87. Jaime Arceo, Op.Cit. 45 Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro Metropolizacin de la cuestin social y los desafos de la gobernancia urbana: reflexiones a partir de Brasil, en n Juan Antonio Flores Vera (compilador), Estado, Metrpoli y polticas sociales, Plaza y Valdes, Mxico, 2007, p. 113.

25

la prestacin de servicios metropolitanos compatibles con las formas de gestin de los gobiernos locales.46

Comentarios finales.

La tendencia mundial generalizada es la urbanizacin y forma parte del proceso de globalizacin econmica y las nuevas tecnologas de la informacin. El crecimiento urbano no es homogneo. En algunos lugares crea integracin pero en otros no. Tal es el caso de los pases en desarrollo, donde las mayoras urbanas no son ciudadanas, ya que estn marginadas y sobreviviendo en la informalidad, localizadas en reas mal equipadas. Es por ello que algunos autores hablan de crisis de la ciudad. En la actualidad, los enfoques sobre el crecimiento urbano hacen nfasis en la nueva forma territorial, caracterizada por la gran dispersin y la incorporacin de pequeos subcentros urbanos. Los especialistas coinciden en afirmar que se ha evolucionado de una ciudad monocntrica a una policntrica. En esa transicin las zonas metropolitanas en la actualidad desempean un papel importante y plantean un gran desafo porque son ciudades conformadas por ciudades; ello implica que lo que sucede en una tiene repercusiones en las otras. Adems, no se puede separar la ciudad metropolitana de su regin de influencia. Las zonas o reas metropolitanas son las unidades territoriales donde se concentran las principales actividades econmicas, polticas, sociales y culturales y su grado de complejidad aumenta con los procesos de desarrollo econmico. Adems, las tendencias a futuro apuntan hacia su consolidacin en todos los pases. Por ello, son espacios territoriales de convivencia ms importantes y que requieren de formas innovadoras de gestin o gobierno, porque los problemas metropolitanos adquieren dimensiones especiales. Al analizar los aspectos metropolitanos es menester tener presente que aunque comparten problemas comunes, no todas las zonas metropolitanas son iguales, y por tanto, no admiten un tratamiento uniforme.47
46

Jos Luis Lezama, Medio ambiente sociedad y gobierno: la cuestin institucional, El Colegio de Mxico, Mxico, 2006, p. 13.

26

Las modernas zonas metropolitanas son supramunicipales, van ms all de las regiones administrativas y, a veces, de las fronteras nacionales. Por tanto, la gestin del territorio depende de una gama de administraciones pblicas y de la realizacin y gestin de grandes proyectos y equipamientos, de la coordinacin entre diferentes niveles de gobierno y de la concertacin pblico-privada para la ejecucin y gestin de obras y servicios urbanos. En el debate sobre la posibilidad de establecer gobiernos de carcter metropolitano o estructuras de gestin intermedias entre los municipios, los estados y la federacin predominan las opiniones que consideran que con simples modificaciones y actualizaciones al marco jurdico existente se podra propiciar la adecuada gobernabilidad, coordinacin y gestin metropolitana. En trminos generales, Jordi Borja plantea que el reparto de competencias entre los distintos entes que confluyen en las zonas metropolitanas es una cuestin compleja que depende tanto del tipo de organizacin metropolitana adoptada, as como de la estructura general del estado, las relaciones entre niveles administrativos y el grado de autonoma de las autoridades locales o municipales.48 En cuanto a la posibilidad de asociacin de los municipios para la gestin coordinada de proyectos, Juan Carlos Zentella afirma que el sistema poltico federal y el sistema de relaciones intergubernamental tradicionalmente vertical no estimula la cooperacin y el asociacionismo intermunicipal para la gestin metropolitana.49 Los fondos metropolitanos abren una posibilidad para la gestin coordinada de algunos proyectos de infraestructura y o bien para la dotacin de servicios pblicos. No se cuestiona mayormente su utilidad, las crticas principales se refieren a que es un recurso limitado y no disponible para todas las zonas metropolitanas.

47 48

Jordi Borja, Op. Cit. p. 284. Ibid., p. 287 49 Juan Carlos Zentella Gmez, Marco Jurdico y lmites institucionales de la gestin metropolitana en Mxico: Lectura crtica a partir de la experiencia francesa de cooperacin intercomunal. Mxico, Mimeo.

27

Ante la escasez de recursos la tendencia de las grandes zonas metropolitanas es el ensayo de nuevas formas de financiacin con recursos privados en combinacin con recursos pblicos. Las iniciativas turnadas a la Comisin de Desarrollo Metropolitano en las dos ltimas legislaturas corresponden a los temas de la agenda metropolitana; algunas implican la descentralizacin de competencias y funciones a otras instancias de gestin, por ejemplo el instituto de planeacin metropolitana, que de aprobarse desencadenara un proceso poltico tcnico muy complejo que no admite improvisaciones, por lo que se hace necesario un cuidadoso estudio de todas las posibles implicaciones en la diversidad de zonas y problemas metropolitanos. La ltima iniciativa de reformas a la Constitucin suscrita por todos los diputados integrantes de la Comisin de Desarrollo Metropolitano de la LX Legislatura, retoma algunos de las materias de las iniciativas presentadas con anterioridad. Define los tipos de zonas metropolitanas y la responsabilidad de los diferentes gobiernos en la planeacin, coordinacin y ejecucin de acciones en las zonas respectivas. La iniciativa al igual que las anteriores qued pendiente de dictamen y sern de los temas de la prxima legislatura (LXI) as como el seguimiento y fiscalizacin de los proyectos realizados con los recursos del fondo metropolitano.

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 El debate sobre el desarrollo sustentable o sostenible y las

experiencias internacionales tentable Salvador Moreno Prez de desarrollo urbano sus-

Impacto de la actividad turstica en el desarrollo regional

Gustavo M. Meixueiro Njera

Apuntes para la conceptualizacin y la medicin de la calidad

de vida en Mxico Sara Mara Ochoa Len

Nueva legislacin en materia de medios de comunicacin

Efrn Arellano Trejo

El cambio climtico en la agenda legislativa

Mara Guadalupe Martnez Anchondo

Migracin, remesas y desarrollo regional

Salvador Moreno Prez

Qu distribuir cuando nuestro objetivo es la justicia social?

Francisco J. Sales Heredia

La reforma electoral y el nuevo espacio pblico

Efrn Arellano Trejo

La reforma al Poder Judicial en el marco de la Reforma del

Estado Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

La alternancia municipal en Mxico

Csar Augusto Rodrguez Gmez

Propuestas legislativas y datos de opinin pblica sobre migracin y derechos humanos Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

El Poder Legislativo y la construccin de la cultura democrtica

Efrn Arellano Trejo

La evaluacin y el diseo de polticas educativas en Mxico

Juan Carlos Amador Hernndez

Los principales retos de los partidos polticos en Amrica Latina Csar Augusto Rodrguez Gmez / Oscar Rodrguez Olvera

Migracin y codesarrollo
Alejandro Navarro Arredondo

La competitividad en los municipios de Mxico

Csar Augusto Rodrguez Gmez

Reforma penal: los beneficios procesales a favor de la vctima

del delito Oscar Rodrguez Olvera

Consideraciones sobre la evaluacin de las polticas pblicas:

evaluacin ex ante Francisco J. Sales Heredia

Construccin de ciudadana y derechos sociales

Sara Mara Ochoa Len

Construccin de la agenda mexicana de Cooperacin transfronteriza Ivn H. Pliego Moreno

El desarrollo regional y la competitividad en Mxico

Salvador Moreno Prez

Instituciones policiales: situacin y perspectivas de reforma

Efrn Arellano Trejo

La modernizacin de la gestin pblica: el potencial de la tecnologa de informacin Eduardo Rojas Vega

Rendicin de cuentas de los gobiernos locales

Juan Carlos Amador Hernndez

La gestin del agua en los gobiernos locales de Mxico

Csar Augusto Rodrguez Gmez

Seguimos o cambiamos la forma de evalaur los programas

sociales en Mxico? Octavio Ruiz Chvez

Excedentes petroleros y desarrollo regional

Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

Nuevos patrones de la urbanizacin. Interaccin econmica y

territorial en la Regin Centro de Mxico. Anjanette D. Zebada Soto

El sector elctrico como poltica de Estado en el desarrollo

nacional Mara Guadalupe Martnez Anchondo

La Vivienda en Mxico y la poblacin en condiciones de pobreza Liliam Flores Rodrguez

Ciudadana y calidad de vida: consideraciones en torno a la

salud Francisco J. Sales Heredia

Secuestro. Actualizacin del marco jurdico.

Efrn Arellano Trejo

Actores y decisiones en la reforma administrativa de Pemex

Alejandro Navarro Arredondo

Crisis econmica y la poltica contracclica en el sector de la

construccin de vivienda en Mxico. Juan Carlos Amador Hernndez

Turismo: actor de desarrollo nacional y competitividad en Mxico Octavio Ruiz Chvez

El lavado de dinero en Mxico, escenarios, marco legal y propuestas legislativas. Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

Fiscalizacin y evaluacin del gasto pblico descentralizado en

Mxico Juan Carlos Amador Hernndez

 Disciplina partidista en Mxico: el voto dividido de las

fracciones parlamentarias durante las LVII, LVIII y LIX legislaturas Mara de los ngeles Mascott Snchez

El referndum en la agenda legislativa

pacin ciudadana en Mxico Alejandro Navarro Arredondo

de la partici-

Evaluacin, calidad e inversin en el sistema educativo

mexicano Francisco J. Sales Heredia

Panorama mundial de las pensiones no contributivas

Sara Mara Ochoa Len

Sistema integral de justicia para adolescentes

Efrn Arellano Trejo

Reestructuracin del sistema federal de sanciones

Efrn Arellano Trejo en

Redes de poltica y formacin de agenda pblica

el Programa Escuelas de Calidad Alejandro Navarro Arredondo

El papel del Estado en la vinculacin de la ciencia y la

tecnologa con el sector productivo en Mxico Claudia Icela Martnez Garca

La descentralizacin de las polticas de superacin de la

pobreza hacia los municipios mexicanos: el caso del programa hbitat Alejandro Navarro Arredondo

La discusin sobre la reforma poltica del Distrito Federal Salvador Moreno Prez

Oportunidades y Seguro Popular: desigualdad en el

acceso a los servicios de salud en el mbito rural Karla S. Ruiz Oscura

Los avances en la institucionalizacin de la poltica social en Mxico Sara Mara Ochoa Len

Panorama del empleo juvenil en Mxico: situacin actual y perspectivas Vctor Hernndez Prez

Justicia especializada para adolescentes

Efrn Arellano Trejo

Elementos de anlisis sobre la regulacin legislativa de

la subcontratacin laboral Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

50 aniversario de la conformacin de la Unin Europea

Arturo Maldonado Tapia Jsica Otero Mora

La gestin, coordinacin y gobernabilidad de las metrpolis Salvador Moreno Prez

Las dificultades de las transiciones administrativas en

los municipios de Mxico Csar Augusto Rodrguez Gmez

Evolucin normativa de cinco esquemas productivos del

Fondo de Apoyo para Empresas en Solidaridad: de la poltica social al crecimiento con calidad Mario Mendoza Arellano

La segunda vuelta electoral, experiencias y escenarios

Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

La reestructuracin organizacional en Petrleos Mexicanos Alejandro Navarro Arredondo

La regulacin del cabildeo en Estados Unidos y las

propuestas legislativas en Mxico Mara de los ngeles Mascott Snchez

Cmo debemos distribuir cuando nuestro objetivo es la

justicia social? Francisco J. Sales Heredia

Las concesiones de las autopistas mexicanas, examen

de su vertiente legislativa Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

Participacin de Pemex en el gasto social de alguno de

los estados de la repblica Francisco J. Sales Heredia

El principio del que contamina paga: alcances y pendientes en la legislacin mexicana Gustavo M. Meixueiro Njera

La Ley General de Desarrollo Social y la medicin de la

pobreza Sara Mara Ochoa Len

Estimacin de las diferencias en el ingreso laboral entre

los sectores formal e informal en Mxico Sara Mara Ochoa Len