Financiamiento para la gestion descentralizada

y descentralizacion fiscal.

FINANCIAMIENTO PARA LA GESTIN DESCENTRALIZADA

Y DESCENTRALIZACIN FISCAL.

ALCANCES, ESTADO ACTUAL Y CONCLUSIONES

Marco Conceptual

La descentralizacin fiscal implica que los gobiernos regionales y locales cuenten con capacidades financieras y con suficientes recursos para asumir las responsabilidades y funciones transferidas. En general, un modelo de descentralizacin fiscal propone el incremento de la autonoma financiera de los gobiernos descentralizados, asignndoles lo recaudado por determinados tributos en su zona y estableciendo un sistema de transferencias intergubernamentales para complementar lo que recauden, en especial en las zonas pobres y de bajo desarrollo.

A casi diez aos de implementado el proceso de descentralizacin: Se contina con un esquema de transferencias de recursos financieros del GN a los gobiernos descentralizados. La desigual disponibilidad de recursos financieros por parte de los gobiernos descentralizados es una de las principales limitaciones para la gestin descentralizada. Los gobiernos descentralizados han recibido nuevas responsabilidades (funciones) pero no han ido acompaadas del diseo e implementacin progresiva de un modelo de financiamiento distinto. Persiste la dependencia de los gobiernos regional y locales de parte del GN.

5.1

Marco Normativo

Ley de Descentralizacin Fiscal, D. Leg. N 955.

2004

Ley que modifica artculos de la Ley de Canon, Ley N 27506.

2004

Reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal, D.S. N 114-2005-EF. Ley que establece la implementacin y el funcionamiento del Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local FONIPREL, Ley N 29125. Decretos Supremos que norman los procedimientos, metas y asignacin de recursos del PMM y del PI, D.S. N 002-2010-EF y D.S. N 003-2010-EF respectivamente. Leyes de Presupuesto para el Sector Pblico desde los Aos Fiscales 2006 al 2012.

2005

2007

2010

2006 2012

5.2

Diseo y estado a mayo de 2012

Diseo
Ley de Descentralizacin Fiscal establece dos etapas: 1. Asignacin de recursos provenientes de transferencias presupuestales realizadas por el Gobierno Nacional. Neutralidad. 2. Recursos provenientes de transferencias presupuestales; recaudacin efectiva de cada regin; co-participacin en determinados impuestos nacionales (50% de lo recaudado); incentivos al esfuerzo fiscal; y convenios de la cooperacin interinstitucional. Segunda etapa se condicion a la conformacin de regiones.

Estado actual
Las transferencias a los gobiernos subnacionales provienen de dos fuentes: recursos ordinarios y recursos determinados (canon, FONCOMUN, Renta de Aduanas, etc.): Mayor parte de las transferencia que reciben los GR provienen de recursos ordinarios y cubren gasto corriente. Reciben 20% del canon destinado a gasto de inversin, originando este ingreso, brechas entre departamentos. En los GL predominan las transferencias por recursos determinados y la de recursos ordinarios es menor. Las transferencias no se realizan en funcin a responsabilidades de gasto: No tienen relacin con el costo de las responsabilidades, no son predecibles ni equitativas. Tienden a agudizar las desigualdades entre gobiernos descentralizados. En los ltimos cinco aos se ha observado una tendencia positiva en la asignacin del presupuesto a favor del Gobierno Nacional: Presupuesto 2010: 62% GN / 19% GR / 19% GL Presupuesto 2011: 71% GN / 16% GR / 14% GL Presupuesto 2012: 68% GN / 15% GR / 17% GL Ley de Presupuesto Pblico de Ao Fiscal 2010 cre la Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fiscal que elabor una propuesta tcnica con un nuevo modelo de descentralizacin fiscal. Fue entregada en diciembre de 2010. Ley N 29854, establece medidas en materia fiscal y reconstituye Comisin Tcnica encargada de evaluar y elaborar una propuesta para perfeccionar el marco normativo macrofiscal vigente. Conformacin a travs R.S. N 115-2012-PCM. Implementacin del Programa de Modernizacin Municipal (PMM) y Plan de Incentivos (PI) a la gestin municipal, asignando recursos en base al cumplimiento de metas que generen autosostenibilidad financiera y eficacia en la prestacin de servicios. Ha dado buenos resultados. La Ley de Presupuesto Pblico del Ao Fiscal 2012 fusiona el PMM y el PI. Cambios en Metodologa de PpR: Programas Presupuestales.

5.3

Principales aspectos

1. Estructura de financiamiento de los gobiernos descentralizados. 2. Presupuesto pblico descentralizado. 3. Poltica de descentralizacin fiscal.

5.4

Estado actual

1. Estructura de financiamiento de los gobiernos descentralizados

Caractersticas de la distribucin de recursos financieros entre los gobiernos descentralizados: Discrecional Poco predecible No promueve la equidad entre los gobiernos regionales y las municipalidades. No existe una delimitacin clara de las funciones que corresponden a cada nivel de gobierno y se carece de una estimacin tcnica de los recursos necesarios para el cumplimiento efectivo de cada una de ellas. Fuentes de financiamiento: Recursos ordinarios (impuestos, FONCOR, etc.). Recursos determinados (canon, sobrecanon, FONCOMUN, etc.). Recursos directamente recaudados (tasas, contribuciones, etc.). Recursos por operaciones oficiales de crdito. Donaciones y transferencias.

5.5

Diferencias en la estructura de financiamiento de los GR y GL

Gobiernos Regionales (GR)

Mayores ingresos provienen de transferencias por recursos ordinarios, destinadas a gastos corrientes y determinadas por criterios establecidos desde el nivel nacional. Menor grado de autonoma. Transferencias por recursos determinados, orientadas a gastos de inversin, son desiguales e inequitativas: Slo 12 GR reciben ingresos por canon minero (mayor rentabilidad). La mayora de los GR reciben transferencias a travs del FONCOR, en base a negociaciones con el MEF. En el perodo 2007-2011, la transferencia de recursos determinados se ha incrementado en 53%.

Gobiernos Locales (GL)

Predominan transferencias financiadas por recursos determinados (ms del 70% de los ingresos de las municipalidades). Menor autonoma en el caso de municipios rurales: transferencias por concepto de recursos determinados ascienden al 80%. En el caso del mbito urbano, no superan el 40%. En el perodo 2007-2011, la transferencia de recursos determinados se ha incrementado en 68%.

5.6

Estado actual

En los ltimos cinco aos el incremento en el volumen de las transferencias por recursos determinados se explica por: El precio de las materias primas a nivel internacional se ha elevado y, por ende, existe mayor recaudacin del Impuesto a la Renta que generan las empresas extractivas. Actualmente el precio de las materias primas tiene una tendencia a la baja. Los recursos de canon se han multiplicado por diez. La economa nacional se ha mantenido estable y ha permitido que se eleve la recaudacin del IGV y se han duplicado los recursos del FONCOMUN. El mayor volumen de recursos transferidos ha ocasionado: Desbalance horizontal: los departamentos, provincias y distritos que reciben mayores ingresos slo son aquellos de donde se extraen los recursos naturales. Pereza fiscal por parte de municipalidades y mayor presin fiscal desde el nivel nacional.

5.7

Estado actual
2. Presupuesto pblico descentralizado
La tendencia en la participacin del presupuesto de los gobiernos descentralizados se ha incrementado; no obstante, la mayor parte del mismo corresponde al Gobierno Nacional. ANGR, AMPE y REMURPE han expresado la necesidad de contar con mayores recursos en base a sus nuevas responsabilidades y funciones; as como por su capacidad de gasto y ejecucin. La tendencia del gasto realizado por los tres niveles de gobierno ha sido positiva, pero es una tarea pendiente verificar si su calidad ha estado en relacin con la provisin de bienes y servicios destinados a satisfacer los intereses y derechos de los ciudadanos y ciudadanas.
% de asignacin del presupuesto pblico por nivel de gobierno Perodo 2007 - 2011
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 16% 22% 18% 24% 19% 19% 19% 65% 60% 56% 62% 60%

21% 18%

2007

2008

2009

2010

2011

Gobierno Nacional

Gobierno Regionales

Gobierno Locales

5.8

Estado actual

Correspondera que los gobiernos descentralizados ejecuten sus presupuestos en base a una adecuada planificacin y a criterios de calidad del gasto, porque en la prctica: Se presentan desviaciones en cuanto a la previsin de los gastos; esto se debe a: La falta de claridad y cambios constantes en las directivas presupuestales del MEF. La carencia de planes institucionales con indicadores y metas por parte de gobiernos descentralizados. Problemtica aplicable tambin al nivel nacional. Debido a cambios en la planificacin inicial, los gobiernos descentralizados, se rezagan en el logro de sus metas de ejecucin; puesto que la asignacin de los nuevos recursos que solicitan les son transferidos durante el ltimo semestre del ao. Para asegurar la ejecucin del presupuesto segn los objetivos institucionales del ao, el MEF ha establecido la formulacin de una Programacin de Compromisos Anual (PCA) como pauta para la ejecucin de presupuestos institucionales de todos los niveles de gobierno. Resulta importante evaluar su impacto.

5.9

Estado actual
Ejecucin Presupuestal de los gobiernos descentralizados: Destaca el gasto en obras de infraestructura y saneamiento, a pesar de la iniciativa de los gobiernos descentralizados por reorientar su gasto hacia la promocin del desarrollo econmico y social. Necesidad de distinguir recursos asignados por programas nacionales, cuyo diseo e implementacin est a cargo del Gobierno Nacional y las labores de ejecucin la realizan los gobiernos descentralizados siguiendo una lgica de desconcentracin. Se han dado casos en los que se contraponen las polticas o estrategias nacionales con los planes y proyectos de nivel regional o local. Ejemplo: ncleos ejecutores.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 62% 66% 67% 86% 82%

% de ejecucin del presupuesto pblico asignado por nivel de gobierno Perodo 2007 - 2011
62% 83% 79% 89% 79% 86% 84% 87% 83% 73%

2007

2008

2009

2010

2011

Gobierno Nacional

Gobierno Regionales

Gobierno Locales

5.10

Estado actual

Presupuesto por Resultados (PpR) Se implementa desde 2007 aplicando programas estratgicos definidos por el Estado (a inicios de 2011, 26 programas estratgicos). En marzo de 2011 la programacin presupuestal se realiza en base al diseo de programas presupuestales estratgicos con enfoque de resultados a travs del SIAF: de slo 7 programas estratgicos a nivel nacional. En el diseo de los programas estratgicos la participacin de los gobiernos descentralizados es limitada. Participan en la identificacin de productos que forma parte de la etapa de ejecucin. El diseo de los programas estratgicos hubiese sido una oportunidad para que los GR y GL articulen sus objetivos de desarrollo territorial con las polticas y objetivos nacionales, utilizando esta herramienta de planificacin estratgica.

5.11

Estado actual

3. Poltica de descentralizacin fiscal

Propuestas de reforma fiscal planteadas por ANGR, REMURPE y AMPE coinciden en promover un sistema de coparticipacin de ingresos tributarios nacionales, adecuado a las necesidades reales de gasto de los gobiernos descentralizados. Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fiscal, conformada en 2010, elabor una Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal que se encuentra pendiente de aprobacin y sus principales recomendaciones son: Revisin del sistema de transferencias: incorporar criterios de equidad y predictibilidad. Adopcin de un sistema de coparticipacin tributaria. Revisin del sistema de recaudacin de gobiernos locales considerando heterogeneidad. Anlisis de posible asignacin de impuestos a GR. Revisin de reglas fiscales. La Ley N 29854 establece medidas en materia fiscal y constituye una Comisin Tcnica encargada de evaluar y elaborar una propuesta para perfeccionar el marco normativo macrofiscal vigente. Esta Comisin fue creada por R.S. N 115-2012-PCM y se encargar de evaluar la implementacin de las medidas contenidas en la Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal, as como elaborar el plan de accin correspondiente.
5.12

Estado actual

Otros mecanismos de asignacin de recursos condicionados a resultados implementados durante el 2010 fueron: Plan de Incentivos a la mejora de la gestin municipal (PI) y Programa de Modernizacin Municipal (PMM). Objetivo: Asignar mayores recursos a los municipios que presenten mejor desempeo en la gestin y la promocin de la competitividad de su territorio. Montos comprometidos: S/. 600 millones para el PMM y S/. 700 millones para el PI. Se establecieron criterios de clasificacin municipal para ambos programas, tales como: poblacin, IDH, recaudacin, indicadores de simplificacin administrativa, entre otros. Resultados al 2010: En el PMM 61% de municipios cumplieron las metas propuestas. En el PI 76% de municipios cumplieron con las metas propuestas. Resultados al 2011: De las 1834 municipalidades adscritas al PMM, slo 81 no recibieron transferencia de recursos adicionales por el cumplimiento de las metas establecidas, mientras que 1803 recibieron recursos adicionales. De las 1834 municipalidades adscritas al PI, 309 no recibieron transferencia de recursos adicionales por el cumplimiento de las metas establecidas, mientras que 1525 si lo hicieron. La Ley de Presupuesto Pblico del ao 2012 ha fusionado ambos programas en el Plan de Incentivos a la mejora de la gestin y modernizacin municipal, reduciendo sus recursos a S/. 782 millones.
5.13

Conclusiones
1. Las responsabilidades de gasto y resultados de la gestin tendran que ser el referente de las transferencias presupuestales
Actualmente las transferencias presupuestales se asignan en base a algunos indicadores de pobreza y no en base a las necesidades de gasto o indicadores de eficiencia en la gestin (transferencia condicionada a resultados). Esta forma de distribucin provoca efectos adversos: El desbalance horizontal obedece al manejo discrecional de directivas sectoriales relacionadas al contexto econmico o poltico, lo cual genera brechas entre departamentos. La pereza fiscal se genera en las municipalidades quienes optan por continuar bajo un esquema de transferencia de recursos, antes que promover la recaudacin fiscal, debilitando la administracin municipal. Este modelo resulta inconsistente a largo plazo, puesto que da seales poco claras para las autoridades locales y regionales.

2. Desequilibrio entre gasto corriente y gasto de inversin

Los recursos asignados a los GR y GL correspondientes a gasto corriente, vinculados con las nuevas funciones transferidas y prestacin de servicios son insuficientes. Los mayores recursos que actualmente tienen los gobiernos descentralizados corresponden a recursos determinados (FONCOMUN y canon) que slo excepcionalmente pueden destinarse a gasto corriente. En la prctica los gobiernos descentralizados se ven restringidos en el uso de recursos (contratacin de personal, compra de bienes e insumos) y limitados de atender necesidades en la provisin de servicios bsicos (educacin y salud).
5.14

Conclusiones

3. El Presupuesto Pblico Descentralizado demanda una necesaria vinculacin con las necesidades reales de gasto de los gobiernos descentralizados.
Crecimiento del monto asignado a GR y GL es solo nominal, mientras el Gobierno Nacional contina recibiendo la mayor parte de los recursos presupuestales. Existe, de esta forma, distorsin entre los recursos asignados y las necesidades de gasto de cada nivel de gobierno. La ejecucin presupuestal de los gobiernos descentralizados ha mejorado, pero ello no asegura la calidad de las inversiones realizadas y su vinculacin con la mejora de los servicios brindados a la poblacin. Se ha adoptado el enfoque de presupuesto por resultados para la formulacin del presupuesto pblico, sin embargo, los programas presupuestales an siguen siendo definidos por el nivel nacional con escasa participacin de los gobiernos regionales y locales.

5.15

Conclusiones

4. Construccin de una nueva poltica de descentralizacin fiscal orientada a la autonoma financiera de los GR y GL en el largo plazo.
El modelo de descentralizacin fiscal actual se encuentra centrado en un esquema de transferencias presupuestales y condicionado a la conformacin de regiones. Un factor que limita el diseo e implementacin de un nuevo modelo es la desconfianza por parte del MEF y el Poder Ejecutivo en general, respecto de la gestin y el uso de los recursos asignados a los GR y GL. Los GR y GL, por su parte, enfrentan problemas para cumplir con la ejecucin presupuestal, tales como: falta de cuadros profesionales y tcnicos; carencia de un sistema de costeo tcnico de las reales necesidades del territorio; falta de planes de desarrollo territorial expresados en resultados verificables; fallas de coordinacin; entre otros. El diseo de una nueva poltica de descentralizacin fiscal debe: Basarse en criterios de equidad, racionalidad y predictibilidad, segn las propuestas desarrolladas por la Comisin Multisectorial de Descentralizacin Fiscal. Revisar y modificar los criterios establecidos para la transferencia del canon, puesto que producen inequidades entre los departamentos, provincias y distritos.

5.16

Conclusiones

5. Los programas de incentivos condicionados a resultados constituyen un avance positivo en relacin al actual esquema de transferencia de recursos.
El PMM y PI son mecanismos complementarios al actual modelo de descentralizacin fiscal, cuya lgica es la transferencia de recursos por el cumplimiento de metas en la gestin municipal. Desde su implementacin se ha observado resultados positivos relacionados con la efectividad en la gestin y prestacin de servicios a la ciudadana. En el presupuesto del ao 2012 ambos programas se han fusionado con el objetivo de evitar duplicidad en diseo de las metas, sin embargo: No se cuenta con informacin respecto a cules han sido lo criterios para tomar dicha decisin ni si se he considerado realizar cambios en las clasificacin de municipalidades, la forma de asignacin de recurso o los instrumentos de monitoreo y evaluacin. Tal fusin ha supuesto la disminucin de los recursos asignados en el presupuesto pblico. Su continuidad requiere del acompaamiento del MEF y, adems, debe ser entendida como un paso transitorio a la aprobacin de un nuevo esquema de descentralizacin fiscal.

5.17