Povos Indígenas - Constituições e Reformas Políticas Na América Latina

Editor Responsvel: Ricardo Verdum Traduo: Demerval Aires Jr.
Lvia Cavallini Dias Projeto Grfico/Diagramao: Clarissa Teixeira Fotos da Capa: Leonardo Prado Tiragem: 1.000 exemplares Impresso: Coronrio Editora Grfica Ltda ConsELho DIrETor: Armando Raggio David Fleischer Fernando Oliveira Paulino Guacira Csar de Oliveira Jurema Werneck Luiz Gonzaga de Arajo Neide Viana Castanha Oswaldo Braga Jr. Silvia Ramos CoLEGIaDo DE GEsTo Atila Roque Iara Pietricovsky Jos Antnio Moroni assEssorIa DE PoLTICas Alessandra Cardoso Alexandre Ciconello
Ana Paula Felipe Cleomar Souza Manhas Edlcio Vigna Eliana Graa Evilsio Salvador Lucdio Bicalho Marcia Acioli Raphael de Oliveira Gomes Ricardo Verdum assEssorIa aDmInIsTraTIvo-fInanCEIra Adalberto Vieira dos Santos Eugnia Christina A. Santana Isabela Mara dos S. da Silva Ivone Maria da Silva Melo Josemar Vieira dos Santos Maria Jos de Morais Maria Lcia Jaime Mria Thereza B. Consiglio Ricardo Santana da Silva Rosa Din Gomes Ferreira InsTITuIEs quE aPIam o InEsC Action Aid, Christian Aid, Evangelischer Entwicklungsdienst (EED), Fastenopfer, Fundao Avina, Fundao Ford, Fundao Mott, Instituto Heinrich Boll, Kinder Not Hilfe (KNH), Norwegian Church Aid, Oxfam Internacional, Oxfam Novib
Povos Indgenas, Constituies e Reformas Polticas na Amrica Latina Realizao: Apoio: Instituto de Estudos Socioeconmicos Inesc Fundao Ford Novib Programa de las Amricas
Copyright , INESC 2009 Povos Indgenas: Constituies e reformas Polticas na amrica Latina / [organizador ricardo verdum]. - Braslia: Instituto de Estudos socioeconmicos, 2009 vrios autores Bibliografia 236p. IsBn 978-85-87386-21-2 1. Povos Indgenas - Direitos - autonomia - amrica Latina Permitida a reproduo, desde que citada a fonte.
POVOS INDGENAS
Constituies e Reformas Polticas na Amrica Latina
Agustn Grijalva Consuelo Snchez Fernando Garcs V. Idn Moiss Chivi Vargas Luisa Fernanda Garcia Lozano Marco Aparcio Wilhelmi Raquel Z. Yrigoyen Fajardo Ricardo Verdum (organizador) Silvina Ramrez
Sumrio
Apresentao___________________________________________ 6 Aos 20 anos da Conveno 169 da OIT: balano e desafios da implementao dos direitos dos Povos Indgenas na Amrica Latina_____________________ 9
Raquel Z. Yrigoyen Fajardo
Autonomia, Estados pluritnicos e plurinacionais ___________ 63

Consuelo Snchez
Povos Indgenas no Brasil: o desafio da autonomia __________ 91

Ricardo Verdum
O Estado plurinacional e intercultural na Constituio equatoriana de 2008 _____________________ 113

Agustn Grijalva
Possibilidades e limites do constitucionalismo pluralista. Direitos e sujeitos na Constituio equatoriana de 2008 _____ 135
Marco Aparcio Wilhelmi
Os caminhos da descolonizao na Amrica Latina: os Povos Indgenas e o igualitarismo jurisdicional na Bolvia _________________________________ 151
Idn Moiss Chivi Vargas
Os esforos de construo descolonizada de um Estado Plurinacional na Bolvia e os riscos de vestir o mesmo cavalheiro com um novo palet _________________ 167
Fernando Garcs V.
A jurisprudncia indgena da Corte Constitucional colombiana: produto de prticas emancipadoras ou adaptativas? _______________________________________ 193
Luisa Fernanda Garcia Lozano
Sete problemas do novo constitucionalismo indigenista ___________________ 213

Silvina Ramrez
POvOS InDgEnAS, COnStItuIES E REfORmAS POLtICAS nA AmRICA LAtInA
Apresentao
Esta publicao rene um conjunto de oito ensaios onde seus autores, tendo por base experincias de militncia e pesquisa aplicada na promoo dos direitos dos povos indgenas em diferentes pases da amrica Latina, buscam refletir e problematizar a participao poltica indgena na regio, a luz dos processos constitucionais e reformas polticas ocorridos nos ltimos 25 anos. a publicao trs tambm um balano da implementao dos direitos dos povos indgenas nos pases da amrica Latina, passados vinte anos da Conferncia Geral da organizao Internacional do Trabalho (oIT) que adotou a Conveno 169, que trata dos direitos dos povos indgenas e tribais nos pases independentes (Genebra, 27/06/1989). assim, essa publicao retoma o debate proposto pelo Inesc no processo constituinte de 1988 e intensificado em 2001, quando passou a desenvolver, conjuntamente com as principais organizaes de povos indgenas no Brasil, uma srie de oficinas, seminrios, publicaes e articulaes no parlamento brasileiro orientadas pelo objetivo de fortalecer o protagonismo indgena na cena poltica brasileira. O movimento indgena um dos principais movimentos sociais na amrica Latina. sobre tudo em pases como a Bolvia, Colmbia, Equador, Guatemala, mxico e Peru, onde os povos indgenas obtiveram o reconhecimento de uma srie de direitos nos respectivos textos constitucionais dos Estados e, no caso de pases como a Bolvia, Colmbia, Equador e venezuela, onde conquistaram voz e voto nas assemblias Constituintes e nos parlamentos nacionais. no caso da Bolvia, o processo constituinte concludo em 2009 deu um passo a mais: reconheceu constitucionalmente a persistncia do colonialismo interno e apontou os meios constitucionais para sua erradicao;
INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONMICOS INESC
APRESEntAO
reconheceu o direito interno de autonomia poltica desses povos e a necessidade de reestruturao institucional e territorial do Estado boliviano. no Brasil, o momento oportuno para retomar o tema: est em curso no pas uma mobilizao popular nacional por uma reforma Poltica ampla, Democrtica e Participativa; uma reforma que trs uma proposta alternativa proposta encaminhada pelo Governo federal ao Congresso nacional, que restringe seu escopo ao sistema eleitoral. Dada a pouca reflexo sistemtica sobre o tema autonomia e participao poltica indgena no Brasil, fruto de vises equivocadas e politicamente ultrapassadas, a publicao que ora colocamos a disposio do publico indgena e no indgena uma contribuio rara, principalmente no contexto brasileiro. nossa expectativa que ela mobilize energias e atores sociais para uma ampla e aprofunda democratizao da sociedade e do Estado brasileiro, que s ser efetiva se e quando incluir o direito livre determinao dos povos indgenas no mbito do Estado brasileiro.
Colegiado de Gesto do Instituto de Estudos Socioeconmicos
Aos 20 anos do Convnio 169 da OIt: Balano e desafios da implementao dos direitos dos Povos Indgenas na Amrica Latina
Raquel Z. Yrigoyen fajardo

IIDS - Instituto Internacional de Derecho y Sociedad Peru
raquely@alertanet.org
AOS 20 ANOS DO CONVNIO 169 DA OIT: BALAnO E DESAfIOS DA ImPLEmEntAO DOS DIREItOS DOS POvOS InDgEnAS nA AmRICA LAtInA
Introduo neste ano, 2009, completam-se 20 anos da adoo do Convnio nmero 169 da organizao Internacional do Trabalho sobre povos indgenas e tribais em pases independentes.1 o Convnio 169 da oIT um dos quatro instrumentos internacionais mais relevantes em matria indgena dados nas ltimas dcadas e que tem marcado diferentes horizontes de polticas indigenistas na regio. o Convnio 169 supe um ponto de quebra do modelo de tratamento dos povos indgenas pelos Estados, ao reconhecer o seu direito de controlar as suas prprias instituies e definir suas prioridades de desenvolvimento, dando fim ao modelo de tutela indgena. Este Convnio teve um impacto muito importante no constitucionalismo latino-americano a partir da ltima dcada do sculo XX, inaugurando todo um ciclo de reformas constitucionais. Este ciclo de reformas permitiu aprofundar um primeiro ciclo dado no contexto do multiculturalismo, e estabelecer as bases para o terceiro. o terceiro ciclo de reformas constitucionais foi dado quase a par da aprovao da Declarao das naes unidas sobre os direitos dos povos indgenas (2007)2, instrumento que aprofunda alguns direitos j contidos no Convnio e abre um novo horizonte, ao afirmar o direito dos povos indgenas e sua livre determinao. sirva esta ocasio do vigsimo aniversrio do Convnio 169 para fazer um balano da implementao da normativa internacional sobre os povos indgenas e o seu impacto nas reformas constitucionais e normativas internas, as polticas pblicas, a jurisprudncia, etc., assim como para anotar alguns desafios e tarefas pendentes para um efetivo exerccio de tais direitos pelos povos indgenas.
1 apresentado pelo Convnio 169 da oIT. 2 apresentado pela Declarao da onu.
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Sobre a identificao dos povos indgenas Em primeiro lugar, cabe esclarecer a que sujeito nos referimos. o direito internacional, hoje, identifica como povos indgenas aqueles povos que descendem de povos que pr-existem aos Estados atuais (feito histrico), conservam totalmente ou parcialmente as suas instituies sociais, polticas, culturais, ou modos de vida (vigncia atual), e que tm autoconscincia da sua prpria identidade (critrio subjetivo). Convnio 169 da organizao Internacional do Trabalho sobre os povos indgenas em pases independentes art. 1. o presente Convnio se aplica: b) aos povos em pases independentes, considerados indgenas pelo fato de descender de populaes que habitaram o pas ou uma regio geogrfica que pertencesse ao pas poca da conquista ou colonizao ou do estabelecimento das atuais fronteiras estatais e que, qualquer que seja a sua situao jurdica, conservem todas as suas prprias instituies sociais, econmicas, sociais e polticas, ou parte delas. 2. a conscincia da sua identidade indgena ou tribal dever ser considerada um critrio fundamental para determinar os grupos aos quais se aplicam as disposies do presente Convnio. Como herana colonial e, em seguida, republicana, os povos originrios sofrem problemas afins vinculados desapropriao territorial, subordinao poltica, debilitao cultural e discriminao. Cabe anotar que ao acontecimento colonial seguiram-se as polticas de extermnio e assimilao do sculo XIX, o integracionismo forado de meados do sc. XX e, finalmente, as polticas de ajuste estrutural de fins do sc. XX e incio do sc. XXI, as quais tm significado novas formas de excluso para os povos ind-
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genas e, inclusive, tm posto em questo sua prpria existncia como povos. o impacto tem sido diverso e no sem resistncia indgena, mas os colocou entre as filas dos excludos em termos de taxas de pobreza, explorao do trabalho, falta de acesso aos recursos e servios bsicos, analfabetismo, etc. a situao se agrava no caso das mulheres, meninas e meninos, pois a varivel de excluso tnica une-se ao gnero e idade. O corpus de direitos indgenas e sua eficcia Em resposta s lutas e demandas indgenas, o direito internacional e os sistemas jurdicos nacionais tm desenvolvido um corpus de direitos dos povos indgenas destinado, de um lado, a reparar, em parte, as excluses histricas e, de outro, a proporcionar condies para um novo entendimento entre os estados, os povos indgenas e a sociedade em seu conjunto. a partir do Convnio 169 da oIT e a Declarao das naes unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas, o corpus de direitos indgenas tem como horizonte a construo de sociedades mais democrticas e um mundo global mais justo sobre a base do reconhecimento da igual dignidade e direitos dos povos indgenas. agora, para que o reconhecimento dos direitos tenha eficcia, no basta adoo dos instrumentos internacionais. Em conjunto, um quadro de proteo de direitos indgenas requer: adequao normativa interna; Implementao institucional; e mudana na cultura jurdica tanto de funcionrios e operadores jurdicos, como de usurios ou beneficirios do sistema.
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Instrumentos internacionais e polticas indigenistas na regio Grosso modo, quatro instrumentos internacionais tm marcado o horizonte das polticas regionais em matria indgena nas ltimas dcadas. Estes instrumentos sociais so: a Conveno sobre o Instituto Indigenista Interamericano (III), de 1940. o Convnio nmero 107 da oIT sobre Populaes Indgenas e Tribais em Pases Independncia, de 1957. o Convnio nmero 169 da oIT sobre Povos Indgenas e Tribais em Pases Independentes, de 1989. a Declarao das naes unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas, de 2007. os trs primeiros instrumentos so tratados internacionais vinculantes para os estados que os ratificam. o ltimo instrumento uma declarao e, portanto, no sujeito ratificao, mas com uma clusula que vincula os estados a zelar pela eficcia das suas disposies. 3 Tais instrumentos respondem a pocas e polticas indigenistas distintas. os dois primeiros, adotados em meados do sc. XX, do-se no contexto do indigenismo integracionista, na condio de minoria tutelada pelo Estado, e tem como objetivo alcanar o desenvolvimento e a integrao indgena ao Estado e ao mercado. o primeiro, a Conveno sobre o III, busca institucionalizar e coordenar as polticas indigenistas na regio. o segundo, o Convnio 107, incorpora um marco de direitos.
3 Declarao das naes unidas sobre os direitos dos povos indgenas, art. 42: as naes unidas, seus rgos, incluindo o foro Permanente para as questes Indgenas, e os organismos especializados, em particular a nvel local, assim como os Estados, promovero o respeito e a plena aplicao das disposies da presente Declarao e zelaro pela eficcia da presente Declarao.
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o terceiro instrumento, o Convnio 169, rompe explicitamente com o integracionismo e estabelece as bases de um modelo pluralista, baseado no controle indgena de suas prprias instituies e modelo de desenvolvimento, e na sua participao nas polticas estatais. Este modelo aprofundado e desenvolvido pelo ltimo instrumento. a Declarao reconhece a igual dignidade de todos os povos e o direito dos povos indgenas a definir livremente sua condio poltica e seu modelo de desenvolvimento, assim como a participar da tomada de decises com o Estado, se assim desejarem. o desafio atual a implementao do marco de direitos existente e o desenvolvimento de polticas pblicas, coordenadas, sistemticas e participativas, baseadas em tais direitos, que permitam aos povos retomar as rdeas do seu destino e participar com os outros povos na construo de estados democrticos e pluralistas.
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tabela 1. Instrumentos internacionais sobre indgenas vigentes na regio
Instrumento
Natureza
Poltica na qual se inscreve
Nmero de pases que o tm adotado 17 depsitos 1 firma sem depsito (total: 18 firmas) 14 ratificaes
Estado ou ao pendente
Conveno sobre o III (1940)
Tratado, vinculante
Integracionismo - Coordenao para polticas indigenistas - Institucionalizao do indigenismo Integracionismo -Direitos indgenas -Estado tutelar
vigente
Convnio 107 da oIT sobre populaes indgenas
Tratado, vinculante
J no est aberto a ratificaes -vigente ainda em 5 pases da aL e Caribe aberto a ratificaes - requere aplicao
Convnio 169 da oIT sobre povos indgenas
Tratado vinculante
- fim integracionismo - Promove controle por PI de suas instituies prprias e participao de povos no Estado (Base de um modelo pluralista) - fim de genocdio e assimilao -reconhece igual dignidade de povos e livre determinao; aprofunda direitos.
14 ratificaes
Declarao onu sobre os direitos dos Povos Indgenas
Delarao
- adotado pela onu com voto favorvel de todos os pases latinoamericanos exceto Colmbia (absteno)
- no requere ratificaes - Compromisso de estados e NNUU para torn-lo efetivo
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A Conveno sobre o Instituto Indigenista Interamericano de 1940 a Conveno sobre o Instituto Indigenista Interamericano foi firmada por 18 pases raiz do Congresso Internacional de Ptzcuaro no mxico, em 19404. Graas a esta Conveno, criou-se o Instituto Indigenista Interamericano (III) como um organismo intergovernamental, o qual se constitui como um organismo especializado da organizao dos Estados americanos em 1953. o III busca a colaborao na coordenao de polticas indigenistas dos estados membros, assim como promover a investigao e capacitao para o desenvolvimento indgena. houve uma rpida diplomacia para promover a ratificao deste instrumento, conseguindo-se que, no total, 17 pases da regio depositassem sua ratificao ou adoo; 16 entre 1941 e 1953, e mais tardiamente o Chile, em 1968. o III tem sede no mxico e atualmente conta com 16 pases membros, entre os quais se encontram quase todos os latino-americanos 5. os Eua foram parte do III por um perodo, e Canad e Espanha tiveram estatuto de observadores. O Congresso de Ptzcuaro de 1940 permitiu uma reviso crtica das polticas assimilacionistas que os estados haviam adotado durante o sc. XIX no contexto da ideologia liberal e que propendiam ao desaparecimento do indgena. sob o ideal de Estado-nao, todos os pases latinoamericanos haviam dado medidas para dissolver os povos de ndios, de herana colonial, a fim de converter os ndios em cidados. no entanto, o desaparecimento legal de comunidades, terras coletivas e foros no havia convertido os ndios em prsperos parceiros, mas em servos de fazenda, marginalizados do
4 veja o site de III em: http://www.indigenista.org/, o texto da Conveno est disponvel em: http:// indigenista.org/content/view/14/28/. 5 Pases membros no ano 2008: argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Costa rica, Chile, Equador, El salvador, Guatemala, honduras, mxico, nicargua, Panam, Paraguai, Peru y venezuela. at o ano 2000 os Estados unidos da amrica fizeram parte do Instituto. (fonte: site do III www.indigenista.web).
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Estado e dos benefcios sociais.6 nesse contexto, o Congresso de Ptzcuaro preocupou-se pelo chamado problema indgena e buscou institucionalizar polticas indigenistas segundo o modelo integracionista que vinha sendo gestado no mxico raiz do novo constitucionalismo social, iniciado em 1917. o integracionismo, como o prprio nome diz, busca a integrao dos indgenas no Estado e no mercado atravs de polticas estatais que reconhecem as especificidades culturais dos indgenas.7 seu ideal que os indgenas j no estejam marginalizados e postergados, mas o tipo de integrao e desenvolvimento indgena definido pelo Estado, e se d dentro do modelo de Estado-nao. Como resultado da adoo desta Conveno, os pases da regio fizeram um estudo ou compilao da legislao indigenista, criaram institutos indigenistas e instauraram polticas indigenistas integracionistas8. ao Congresso do mxico seguiram-se uma dezena de outros congressos, sendo o ltimo em 19939. Esses congressos permitiram o intercmbio de estudos sobre a situao dos povos indgenas, assim como experincias de polticas indigenistas dos governos por vrias dcadas. no incio, as atividades estavam mais centradas nos governos e logo o III comeou a fazer atividades tambm orientadas a indgenas. Embora o papel do III tenha sido fundamental por vrias dcadas depois de meados do sculo XX, para marcar a pauta das polticas indigenistas na regio, logo caiu em crise financeira e no acabou
6 Do ideal assimilacionista no se cumpriu a assimilao dos indgenas s vantagens de uma cidadania de iguais, mais sim se deu a desapario das protees coletivas a terras, foros e autoridades prprias. sem as vantagens da cidadania e sem as protees coletivas, a desapropriao territorial e a explorao se tornaram determinadores da condio indgena. veja: Yrigoyen fajardo, raquel (2005): Subordinao constitucional e penal dos indgenas nos Pases Andinos no sc. XIX. Barcelona: Tese de doutorado defendida na faculdade de Direito da universidade de Barcelona. 7 marzal, manuel (1986): Histria da Antropologia indigenista: Mxico e Peru. Lima: PuCP, 1986. 8 at agora, h 16 institutos indigenistas da regio com os quais o III ainda mantm relaes. 9 os Congressos aconteceram em: I. Ptzcuaro, 1940; II. Cuzco, 1949; III. La Paz, 1954; Iv. Guatemala, 1959; v. quito, 1964; vI. Ptzcuaro, 1968; vII. Braslia, 1972; vIII. mrida, 1980; IX. santa f, 1985; X. argentina 1989; XI. mangua, 1993.
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de se recuperar. agora, vislumbra-se mais como um acervo documental que de orientao poltica. no entanto, sua relao com os institutos indigenistas da regio ainda um capital muito importante. Convnio 107 da OIt sobre Populaes Indgenas e tribais em Pases Independentes de 1957. o contexto da elaborao do Convnio 107 da oIT est dado pelo Programa Indigenista Andino (ou misso andina) que a oIT dirigiu durante os anos cinqenta, com a colaborao de outras agncias das naes unidas. Tal programa revelou que os problemas que sofriam os indgenas no mundo do trabalho (trabalho forado, abuso nos sistemas de contratao recrutamento, contratao, etc.) provinham da desapropriao territorial indgena ao que os haviam levado as polticas precedentes. Portanto, este Convnio incorpora uma srie de direitos que vai muito mais alm do tema laboral, como os direitos terra, o direito consuetudinrio, entre outros. Embora o Convnio se preocupe pelo reconhecimento de direitos aos indgenas, ainda pressupe certa minoria indgena e faz descansar no Estado o papel decisrio sobre as polticas a serem aplicadas aos indgenas. o Convnio 107 foi ratificado por 14 pases da regio entre 1958 e 1971. Comparado com a Conveno sobre o III, h 5 pases que ratificaram tal Conveno que no ratificaram o Convnio 107 da oIT. no entanto, este Convnio foi ratificado por dois pases que no ratificaram tal Conveno (haiti, e Cuba, que s assinou, mas no ratificou a Conveno sobre o III). Este Convnio j no est aberto para ratificaes, pois foi substitudo pelo Convnio nm. 169. no entanto, ainda est vigente para 5 pases que no ratificaram o Convnio 169 (Cuba, El salvador, haiti, Panam, rep. Dominicana). no contexto internacional da Guerra fria, e no contexto interno de movimentos sociais e rebelies indgenas e campesinas por terras, muitos pases empreenderam reformas agrrias, reconhecimento de grupos indgenas,
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direitos sociais, sindicalizao, adoo de formas cooperativas de trabalho e reconhecimento parcial da cultura, idiomas e costumes indgenas. no entanto, dado que estava em voga a corrente agrarista e campesinista da segunda metade do sc. XX, em muitos pases da regio, os grupos indgenas foram reconhecidos como comunidades, sindicatos ou grupos campesinos, antes que como indgenas. o objetivo do Estado era promover o desenvolvimento e a modernizao segundo um modelo, finalmente, decidido por ele. no entanto, tais reformas permitiriam em no poucos casos o fim do sistema oligrquico e de formas de servido indgena associada a tal sistema. Convnio 169 da OIt sobre Povos Indgenas e tribais em Pases Independentes de 1989 raiz da crtica da orientao integracionista do Convnio nm. 107, entre 1987 e 1988 empreende-se em uma reviso do mesmo, na qual participaram tambm alguns grupos indgenas e que conclui no Convnio 169. Em sua redao, este Convnio alimenta-se de importantes avanos de feitos no Grupo de Trabalho sobre Populaes Indgenas que foi criado em 1982 no interior da subcomisso contra as Discriminaes das naes unidas. o Convnio 169 foi adota em 1989, luz do questionamento ao quinto centenrio da penetrao europia nas amricas por um movimento indgena emergente. nesse contexto tambm se produz uma onda de reformas constitucionais na amrica Latina que se do par dos processos de ratificao do Convnio nm. 169. Tais reformas esto enquadradas, de um lado, nos programas de reforma do Estado e ajuste estrutural e, de outro, no conjunto de demandas democratizantes dos novos movimentos sociais e indgenas e o discurso do multiculturalismo. Este Convnio, de modo explcito, proscreve as polticas de assimilao ou integrao forada que alienavam os povos indgenas da capacidade de tomar decises sobre o seu destino. assim, o Convnio 169 reconhece as aspiraes de tais povos a assumir o controle de suas prprias instituies e
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formas de vida e do seu desenvolvimento econmico, e a manter e fortalecer suas identidades, lnguas, religies, dentro dos estados em que vivem. Este Convnio garante o direito dos povos a definir suas prioridades de desenvolvimento. Da se desprende a necessidade de processos de consulta prvia e de participao em todas as polticas ou programas que os venham a afetar, que este Convnio institua em direitos. Entre outros, o Convnio 169 reconhece direitos a terra e territrio, e o acesso aos recursos naturais; reconhece o prprio direito consuetudinrio, assim como direitos relativos ao trabalho, sade, comunicaes, o desenvolvimento das prprias lnguas, educao bilnge intercultural, etc. o Convnio foi ratificado por 13 pases da amrica Latina e um do Caribe. 10 na regio, dois pases, Panam e El salvador, ainda no substituram o Convnio 107 pelo 169, razo pela qual o primeiro segue vigente. E adicionalmente, cinco pases da regio ainda no ratificaram o 169, nem tampouco o anterior. o Chile foi o ltimo pas a ratificar o Convnio, com um processo de ratificao que comeou em 1993 e foi concludo em 2008. no Panam h um debate aberto a respeito. Pode-se dizer que este Convnio, ao reconhecer a existncia de vrios povos no interior de um mesmo Estado e novas formas de relao entre o Estado e os povos indgenas j no mais baseadas na imposio, mas na consulta, participao e respeito , inaugura uma nova poltica de tratamento e possibilita a construo de Estados pluralistas11. a aplicao efetiva do convnio, no entanto, deixa muito a desejar e os estados seguem funcionando, em grande parte, pela inrcia burocrtica de modelos integracionistas e autoritrios em matria indgena. E, alm disso, nas ltimas duas dcadas, os
10 o nmero de ratificaes na amrica Latina contrasta com o da frica e sia, que no passa do par (fiji e nepal). 11 apesar disso, ainda faltam alguns resqucios integracionistas, que deveriam ser interpretados luz das provises mais favorveis. E, devido ao temor dos estados a possveis processos secessionistas, o Convnio se abstm de identificar o conceito de povos que utiliza com o utilizado pelo direito internacional, o que deixa a outras instncias das naes unidas.
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povos indgenas tm se encontrado diante de novas formas de agresso e desapropriao no contexto da abertura, por parte dos estados, de novas formas de penetrao de corporaes extrativas em territrios indgenas, sem cumprir os direitos de consulta e participao. neste sentido, trata-se de um Convnio com grandes desafios de implementao.
tabela 2. Estado de ratificaes vigentes dos Convnios 107 e 169 na Amrica Latina
Pases argentina Belize Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa rica Equador El salvador Dominica (Caribe) Guatemala Guiana honduras mxico nicargua Paraguai Peru Panam Suriname uruguai venezuela X X X X X X X X X X X X X X X Convnio 107 Convnio 169 OIT X
(fontes: Composio a partir dos dados do site da oIT www.ilo.org e a Base de Dados de Legislao Indgena do BID - http://www.iadb.org/sds/InD/ley/leyn/datamap.cfm-).
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Declarao das naes unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas de 2007 a Declarao das naes unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas teve uma gesto de mais de duas dcadas. raiz do estudo do relator especial Jos martnez Cobo sobre o problema da discriminao indgena, em 1982, o Conselho Econmico e social autorizou a construo do Grupo de Trabalho sobre Populaes Indgenas dentro da subcomisso para a Preveno da Discriminao e a Proteo de minorias. E, a partir de 1985, o Grupo recebeu o encargo de redigir um rascunho da Declarao, redao que contou com a participao de organizaes de povos indgenas. a Declarao foi aprovada primeiramente pelo Conselho de Direitos humanos das naes unidas em 29 de junho de 2006. E, em 13 de setembro de 2007, aps umas mudanas, foi adotada pela assemblia Geral com 143 votos a favor, 4 contra e 11 abstenes. a Declarao, por seu contedo, constitui um novo parmetro internacional em direitos dos povos indgenas. De certa forma, a Declarao um ponto de chegada, porque sintetiza os avanos realizados no direito internacional dos direitos dos povos indgenas, aprofunda e amplia direitos que esto no Convnio 169 da oIT, recolhe os princpios desenvolvidos na jurisprudncia da Corte Interamericana, e incorpora demandas indgenas. alm disso, um ponto de partida, porque sua efetividade depende do compromisso dos estados e do sistema das naes unidas. a Declarao parte do princpio da igual dignidade dos povos, o que amplia o clssico princpio da igual dignidade de indivduos. os povos indgenas, considerados iguais em direitos a todos os povos, tm o direito de existir fsica e culturalmente. Da que a Declarao proscreve o genocdio e a assimilao forada como forma de extermnio cultural. Em conseqncia, a Declarao estabelece o direito dos povos indgenas de determinar livremente sua condio poltica e forma de desenvolvimento, e de participar na definio das polticas estatais13.
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12 veja texto em: http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/es/drip.html. 13 Esta Declarao, embora reconhea o direito livre determinao, no por isso autoriza a ruptura da integridade territorial ou a unidade poltica dos estados independentes soberanos (veja art. 46).
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tabela 3. Pases da Amrica Latina e Caribe que ratificaram tratados internacionais sobre temtica indgena
Pas Conveno III (1940) Depsitos 01/16/48 aD 04/28/45 ra 11/24/53 aD 01/03/68 aD 04/10/44 aD 11/19/44 ra 11/29/40 (apenas assina, sem depsito) 12/13/41 ra 07/30/41 ra 08/01/47 aD 04/03/1958 07/29/41 ra 05/02/41 ra 03/10/42 aD 07/27/43 aD 06/17/41 aD 11/19/43 ra 08/10/44 aD 10/04/48 aD 01/06/1959 04/06/1971 20/02/1969 06/12/1960 23/06/1958 10/08/1993 02/02/1994 28/03/1995 05/09/1990 Convnio 107 (1957) ratificaes 18/01/1960 12/01/1965 18/06/1965 04/03/1969 04/05/1959 02/06/1958 Convnio 169 oIT (1989) ratificaes 03/07/2000 11/12/1991 25/07/2002 15/09/2008 07/08/1991 02/04/1993 Convnio oIT vigente at agora
argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa rica Cuba
Convnio 169 Convnio 169 Convnio 169 Convnio 169 Convnio 169 Convnio 169 Convnio 107
Dominica Equador El salvador Guatemala hait honduras mxico nicargua Panam Paraguai Peru repblica Dominicana repblica Bolivariana da venezuela Total 17 depsitos 1 assinatura s/d 14 ratificaes 03/10/1969 18/11/1958
25/06/2002 15/05/1998 05/06/1996
Convnio 169 Convnio 169 Convnio 107 Convnio 169 Convnio 107 Convnio 169 Convnio 169 sr Convnio 107 Convnio 169 Convnio 169 Convnio 107 Convnio 169
22/05/2002
14 ratificaes
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Sntese do quadro normativo internacional o Convnio 169 da oIT, como nico tratado em matria de povos indgenas, segue constituindo o ncleo duro dos direitos indgenas, graas sua exigibilidade para os pases que o ratificaram. serviu de fundamento para reformas institucionais e legais internas, polticas pblicas e desenvolvimento jurisprudencial. o ltimo passo dado em direito internacional foi a adoo da Declarao das naes unidas sobre o Direito dos Povos Indgenas (13.9.2007), que refora e amplia o horizonte de direitos dos povos indgenas, fundandoos na igual dignidade dos povos e seu direito de determinar livremente seu destino. Embora se trate formalmente de uma declarao e, portanto, no sujeita ratificao, uma declarao sui generis, pois inclui uma clusula para que os estados tornem efetivas as disposies deste instrumento. Por outro lado, no direito internacional tambm houve um desenvolvimento relevante graas jurisprudncia da Corte Interamericana de Direitos humanos. Igualmente, os chamados rgos quase-jurisdicionais das naes unidas produziram recomendaes a respeito de muitas situaes em que se violavam direitos. Entre estes, cabe mencionar os diferentes comits especializados das naes unidas, as observaes dos rgos de controle da prpria oIT, as recomendaes do relator Especial sobre direitos fundamentais e liberdades dos indgenas, entre outros relatores, etc. mudanas constitucionais nos ltimos 25 anos houve 3 ciclos de reformas constitucionais em matria indgena e multicultural. o primeiro ciclo de reforma constitucional multiculturalista teve incio nos anos oitenta do sc. XX e caracteriza-se pela introduo do direito individual e coletivo identidade cultural, junto com a incluso de direitos indgenas especficos. aps a primeira adoo do constitucionalismo mul-
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ticultural pelo Canad em 1982, seguiram-se dois pases centro-americano Guatemala 1985 e nicargua 1987 que buscam sair de processos blicos e reconciliar as suas sociedades, incluindo o reconhecimento de direitos indgenas e, no caso da nicargua, um sistema de autonomias. a reforma do Brasil em 1988 antecede em um ano a adoo do Convnio 169 da oIT sobre direitos indgenas, mas j reconhece algumas das concepes debatidas na reviso do Convnio 107, pelo que tal constituio est no limiar do segundo ciclo. o segundo ciclo, durante os anos noventa do sc. XX, incorpora os direitos contidos no Convnio 169 da oIT. Este ciclo afirma o direito (individual e coletivo) identidade e diversidade cultural, j introduzido no primeiro ciclo, mas desenvolve mais o conceito de nao multitnica e estado pluricultural, qualificando a natureza da populao e avanando rumo ao carter do Estado. Tambm reconhece o pluralismo jurdico, assim como novos direitos indgenas e de afrodescententes. Este modelo se expande nas amricas Central e do sul (Colmbia 1991, mxico 1992, Paraguai 1992, Peru 1993, Bolvia 1994, argentina 1994, Equador 1996 e 1998, venezuela 1999). a adoo do multiculturalismo nos anos noventa se deu paralelamente s reformas de Estado, no contexto da globalizao. Tais reformas implicaram, por um lado, em polticas de ajuste e na retrao de direitos sociais, e por outro, na flexibilizao de mercado e abertura s transnacionais. um grande nmero de corporaes transnacionais se instalou em territrios dos povos indgenas com efeitos contraproducentes com relao aos seus novos direitos conquistados. o segundo ciclo, portanto, de marcados contrastes e de algum modo, inconsistente, pelo reconhecimento simultneo de direitos indgenas de um lado, e, de outro, polticas que permitem novas formas de desapropriao territorial indgena como no havia ocorrido desde o sculo XIX.
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o terceiro ciclo, durante a primeira dcada do sc. XXI, colocou no cenrio um debate ainda no resolvido por dois processos constituintes (Bolvia 2007-2008 e Equador 2008) sobre o Estado plurinacional e um modelo de pluralismo legal igualitrio, baseado no dilogo intercultural. aps a crise do modelo de ajuste estrutural e polticas neoliberais, e a mudana poltica na maioria dos pases latinoamericanos, agora, os povos indgenas demandam que sejam reconhecidos no apenas como culturas diversas, mas como naes originrias ou sujeitos polticos coletivos com direito a participar nos novos pactos do Estado, que se configurariam, assim, como Estados plurinacionais. E, alm disso, reclamam, ao Estado, direitos sociais e um papel frente s transnacionais e poderes materiais tradicionais. o encerramento do processo boliviano que acabou com um novo texto constitucional pactuado fora da assemblia reflete as resistncias tericas e polticas para que estas abordagens tornem-se frmula constitucional. no pacfica a resistncia do passado. Talvez tenha terminada a poca da transao amigvel (van Cott, 2000: The friendly liquidation of the past) e nos encontremos frente a uma disputada e incerta gesto do futuro. Por exemplo, no ficou no texto final a existncia de instncias mistas interculturais para resolver conflitos de inter-legalidade a partir de um pluralismo jurdico igualitrio.
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Reformas constitucionais pluralistas
Ciclos/ reformas constitucionais Eixo
PRIMEIRO CICLO:
SEGUNDO CICLO:
TERCEIRO CICLO:
a emergncia do multiculturalismo e o direito diversidade cultural
o Estado-nao multicultural e o reconhecimento do pluralismo jurdico interno 1989-2005 Colmbia 1991 mxico 1992 Peru 1993 Bolvia 1994, 2004 argentina 1994 Equador 1998 venezuela 1999 -adoo do Convnio 169 da oIT sobre povos indgenas em 1989. - mxico ratifica em 1991, seguemse todos os pases andinos. -articulao de movimentos com demandas indgenas - Polticas neoliberais: reformas estruturais do Estado, reduo de direitos sociais, abertura transnacionais
a demanda pelo Estado Plurinacional
Perodo Exemplos de pases
1982-1988 Canad 1982 Guatemala 1985 nicargua 1987 Brasil 1988
2006-2008 Bolvia 2007-8 Equador 2008
Quadro normativo internacional
-1982 Grupo de Trabalho de onu sobre povos indgenas -reviso do Convnio 107 da oIT (1987-1989)
aprovao da Declarao das naes unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas: -Pelo Conselho de Dh: 2006 -Pela assemblia: 2007
Contexto nacional
-Pases com alta diversidade cultural -Presencia indgena em contextos blicos ou psblicos (nicargua, Guatemala)
-Grande presena indgena em constituintes -fracasso de polticas neoliberais - Presso para que Estado retome responsabilidade social
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Sujeitos de direitos
-Comunidades (nicargua) -Grupos tnicos (Guatemala) -Populaes (Brasil) - Povos aborgenes (Canad) -multiculturalismo (Canad) -Direito identidade cultural (Guatemala, nicargua) -multietnicidade (nicargua) - autonomias (nicargua) - Direitos indgenas (Brasil)
-Comunidades -Povos Indgenas -Povos originrios (Peru)
Comunidades Povos indgenas naes indgenas (Bolvia) nacionalidades indgenas (Equador)
reconhecimento de:
-reafirma-se o direito identidade e diversidade cultural -Do direito diversidade passa-se definio da nao, repblica, estado multicultural -Incluso de uma lista de direitos coletivos indgenas -reconhecimento do Pluralismo jurdico: autoridades prprias, direito (consuetudinrio), justia/ jurisdio -Direitos de consulta e participao -falta de acomodao de novas formas de participao e consulta com estruturas institucionais -reduo de responsabilidade social do Estado -Desregulamentao abre novas formas de penetrao de transnacionais em territrios indgenas
-responsabilidade social do Estado -novos direitos sociais ( gua, ao bem-estar), e da natureza (Equador) -Direitos de indivduos, grupos, comunidades, povos, naes, nacionalidades indgenas -autonomias indgenas (Bolvia) -Jurisdio indgena: deve respeitar os direitos das mulheres (Equador); dir. de defesa e garantias (Bolvia)
Limites
-o reconhecimento da diversidade no modifica o carter do Estado -no se reconhece pluralismo jurdico nem jurisdio prpria
-novo texto de constituio da Bolvia reduz alguns avanos de texto inicial (exemplo, busca restringir justia indgena a indgenas) e eliminou instncias mistas de controle constitucional -Discutiu-se, mas no deixou em texto final controle misto intercultural de conflitos de competncia que reflitam pluralismo jurdico igualitrio
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as reformas constitucionais mais importantes ocorridas nas ltimas trs dcadas impactaram a prpria definio do modelo de Estado e reconfiguraram a relao jurdica entre os Estados e os povos indgenas. Estas reformas foram feitas segundo o horizonte do Convnio 169 da oIT; com exceo do Chile, todos os pases andinos mudaram a Constituio (Colmbia em 1991, Peru em 1993, Bolvia em 1994-2007, Equador em 1998 e 2008, e venezuela em 1999) incorporando elementos do Convnio 169. Entre tais reformas, cabe ressaltar as que seguem14: o reconhecimento do carter pluricultural do Estado/nao/repblica, e o direito identidade cultural, individual e coletiva. o que permite superar a idia de Estado-nao monocultural e monolngue. o reconhecimento da igual dignidade das culturas, que rompe com a supremacia institucional da cultura ocidental sobre as demais. o carter do sujeito poltico dos povos e comunidades indgenas e campesinas. os povos indgenas tm direito ao controle das suas instituies polticas, culturais e sociais e seu desenvolvimento econmico. o que permite superar o tratamento tutelar desses povos, como objeto de polticas que ditam terceiros. o reconhecimento de diversas formas de participao, consulta e representao direta de povos indgenas, campesinos e afrodescendentes. o que supera a idia de que apenas os funcionrios pblicos representam e podem formar a vontade popular. o reconhecimento do direito (consuetudinrio) indgena e a jurisdio especial. Isto supe uma forma de pluralismo jurdico interno. Todos os pases andinos incorporaram na Constituio alguma frmula de pluralismo legal reconhecendo autoridades indgenas ou campesinas, funes de justia ou jurisdicionais, e o direito indgena ou suas prprias normas e procedimentos.
14 Tomado de: Yrigoyen fajardo, raquel (2006): hitos del reconocimiento del pluralismo jurdico y el derecho indgena en las polticas indigenistas y el constitucionalismo andino, en Berraondo (coord.): Pueblos indgenas y derechos humanos. (pp. 537-567).
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Junto a isso, o reconhecimento de um conjunto de direitos relativos terra, as formas organizacionais coletivas, educao bilnge intercultural, oficializao de idiomas indgenas, etc. Como essas reformas se deram no contexto das polticas de ajuste estrutural do Estado e contrao de direitos sociais, em muitos casos o reconhecimento de direitos indgenas ficou neutralizado ou foi re-significado no contexto do avano do neoliberalismo. assim, junto ao reconhecimento de direitos terra, participao, aos idiomas indgenas, ao direito consuetudinrio indgena, etc., na linha do Convnio 169, deram-se reformas contrrias seja de base constitucional ou legal , como a possibilidade de venda de terras e dissoluo comunal, facilidades para a penetrao de empresas transnacionais em lugares usualmente habitados por povos indgenas, etc. a seguinte tabela mostra a quantidade de provises constitucionais que tm os pases da regio, sendo algumas ajustadas ao Convnio e outras tantas no, pelo problema mencionado acima. Tambm h outras inconsistncias que derivam da persistncia de modelos indigenistas integracionistas do passado, que coexistem com novas disposies constitucionais de corte pluralista e progressivo. assim por exemplo, no mxico, que tem uma grande quantidade de disposies constitucionais, coexistem duas provises inconsistentes em um mesmo artigo, isto , a declarao da livre determinao dos povos indgenas, e a disposio de que as decises indgenas sejam revisadas ou homologadas pelos juzes ordinrios, como ocorria na era colonial. frente a tal problema, cabe fazer uma interpretao progressiva das disposies constitucionais, mas isso se traduz em batalhas hermenuticas judiciais. no outro extremo da falta de normativa constitucional, encontrase o Chile, que carece de toda proviso constitucional sobre os direitos indgenas, ainda que tenha uma normativa legislativa. agora, com a recente ratificao do Convnio 169, provavelmente podero dar-se outras reformas em cadeia.
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tabela 4. Provises constitucionais sobre povos indgenas
Este grfico mostra, por cada pas, em que medida existem normas na Constituio dos pases sobre direitos indgenas, expressado em porcentagem de incidncia entre um total de 145 indicadores (ver Tabela de variveis e indicadores e metodologia da Existncia de Legislao), sem analisar a qualidade, a profundidade ou o cumprimento real das normas. fonte: Banco de dados de legislao indgena do BID http://www.iadb.org/sds/InD/ley/leyn/ datamap.cfm
Com relao adequao entre as formas constitucionais e o Convnio 169 oIT, deveria ser avaliado caso por caso. De qualquer maneira, a modo de ilustrao cabe ver a tabela feita pelo BID a respeito.
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tabela 5. Conformidade de reformas constitucionais com o Convnio 169 OIt
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.
Colmbia nicargua Bolvia Peru Equador venezuela Panam Brasil Costa rica Chile argentina mxico Paraguai honduras Guatemala Guiana El salvador suriname Belize uruguai
86.00% 86.00% 84.00% 84.00% 82.00% 82.00% 80.00% 78.00% 66.00% 62.00% 56.00% 56.00% 44.00% 28.00% 26.00% 6.00% 4.00% 4.00% 2.00% 2.00%
fonte: http://www.iadb.org/sds/InD/ley/leyn/datamap.cfm
Com relao reforma constitucional, o balano lana como tarefas pendentes: reconhecimento constitucional dos direitos dos povos indgenas nos pases que ainda no o fizeram, de modo consultado15.
15 apesar de o Chile ter ratificado o Convnio 169 da oIT, em maro de 2009, a Comisso de Constituio, Legislao, Justia e regulamento do senado da repblica do Chile emitiu um parecer sobre um projeto de reforma constitucional para o reconhecimento dos povos indgenas que no foi previamente consultado com tais povos, suscitando reclamaes dos mesmos, e o chamado de ateno de James anaya, relator Especial sobre a situao dos direitos humanos a das liberdades fundamentais dos indgenas, e de Bartolom Clavero, membro do foro Permanente de naes unidas para as questes Indgenas, entre outros (veja: http://clavero.derechosindigenas.org/).
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adequao constitucional ao quadro mais progressivo de direitos, no caso, o Convnio 169 e a Declarao onu, com participao dos povos indgenas. superar as inconsistncias entre normas que reconhecem e outras que limitam direitos. Legislao secundria no que diz respeito ao desenvolvimento de legislao secundria, os pases divergem em seu nvel de adequao normativa interna das provises do Convnio 169, e de elaborao de normas de desenvolvimento constitucional. Entre os problemas mais frequentes relativos legislao interna esto os que se seguem: usualmente, h um lapso temporal entre novas normas internacionais ou constitucionais e leis antigas, as que no se adquam ao novo contexto constitucional ou internacional. assim por exemplo, persistem por anos, cdigos civis ou penais, leis sobre terras ou comunidades indgenas, sem haver-se adequado ao Convnio nm. 169 ou nova Constituio. E isto fonte de conflitos, a restrio efetiva de direitos e batalhas legais. Por inrcia burocrtica, muitos funcionrios priorizam na prtica as normas secundrias restritivas que j conhecem, sem sequer perceberem-se da sua falta de adequao constitucional. Tambm h uma defasagem entre novos direitos reconhecidos no Convnio e na Constituio, de um lado, e a falta de desenvolvimento de legislao secundria de outro. Isto faz com que tanto funcionrios pblicos quanto juzes aleguem a falta de lei regulatria e recusem-se a aplicar diretamente um direito contemplado em um tratado internacional ou uma norma constitucional.
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as normas secundrias so mais restritivas que as disposies constitucionais ou do direito internacional. as normas regulatrias em alguns casos possibilitam, mas em muitos outros restringem e dificultam o exerccio de direitos, pelos requisitos exigidos. Este o caso de requisitos para a identidade, titulao de terras, reconhecimento da personalidade jurdica a grupos indgenas, etc. no existe nenhuma ou suficiente participao nem controle indgena na elaborao de normas secundrias. h questes que esto consagradas na constituio sem desenvolvimento normativo secundrio devido ao bloqueio de setores noindgenas que crem que podem ver afetados os seus interesses. ou, estes fazem propostas de normas a partir dos seus interesses, para bloquear os direitos reconhecidos no Convnio ou na Constituio. Em grande parte dos pases h normas referentes a terras, comunidades, educao, idiomas. Entre os temas mais problemticos como necessrios est o desenvolvimento normativo do direito de consulta e participao. h vrios projetos em debate na regio e vrios buscam reduzir a consulta a um mero ato informativo. h poucos projetos ou normas que respeitam o padro do Convnio 169. funcionrios e juzes frequentemente desconhecem as novas normas constitucionais e internacionais, e aplicam, por inrcia, normas secundrias (como leis e regulamentos) atrasadas, ainda contra a hierarquia normativa. a seguinte tabela mostra a quantidade de normas secundrias desenvolvidas pelos pases, ainda que sem avaliar a sua adequao ao Convnio 169.
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tabela 6. Legislao indgena latino-americana
(fonte: ndice de Legislao Indgena (ILI) do BID http://www.iadb.org/sds/InD/ley/leyn/ datamap.cfmna)
Com relao norma secundria, o balano lana como tarefas pendentes: a adequao normativa interna, com participao dos povos indgenas, para que a legislao secundria seja compatvel com, e desenvolva o Convnio nm. 169 e a Declarao onu, e os textos mais progressivos das Constituies. a adoo consultada de normas relativas aos direitos de consulta e participao, como uma das prioridades. o gerenciamento e aplicao direta do quadro normativo internacional e constitucional, segundo uma hierarquia normativa pr-direitos, por parte dos funcionrios e juzes, ainda que no haja mudanas na normativa secundria em breve.
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A brecha de implementao Considerando o grande desenvolvimento normativo produzido nas ltimas duas dcadas sobre os direitos dos povos indgenas, o grande problema para a eficcia de tais direitos o que o relator Especial sobre a situao dos direitos humanos e das liberdades fundamentais dos indgenas (em seguida redator Especial) chamou de a brecha de implementao16. a implementao constitucional supe: Polticas pblicas que desenvolvam e apliquem o quadro de direitos nas aes do Estado. a existncia de aparatos institucionais dotados de recursos humanos e materiais, incluindo oramentos, pessoal qualificado, etc. Planos e programas. o planejamento pblico deve incluir, no curto, mdio e longo prazo, a implementao do quadro de direitos. modelos e instrumentos de gesto. Isto inclui, por exemplo, que nos manuais de gesto, os perfis de funcionrios e os termos de referncia indiquem como se devem exercer as funes pblicas de tal modo que se apliquem e respeitem os direitos indgenas, e se prestem os servios pblicos com pertinncia lingstica, cultural e de gnero. a existncia de mecanismos e espaos institucionais de dilogo, consulta e participao indgena. um sistema de funcionamento e prticas institucionais que reflitam de alguma maneira a normatividade e que tornem efetivos os direitos. mecanismos de controle e transparncias tanto internos como externos. a existncia de um sistema eficaz para a proteo, restituio ou reparao de direitos, em caso de falhar a aplicao dos mesmos ou quando os direitos forem violados. o exerccio efetivo de direitos pelos povos indgenas.
16 stavenhagen, rodolfo (2006): Informe do Relator Especial sobre a situao dos direitos humanos e das liberdades fundamentais dos indgenas. onu: assemblia Geral. sexagsimo primeiro perodo de sesses. Tema 64 a) do programa. questes Indgenas. a/61/490. 3 de outubro de 2006.
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Institucionalidade e polticas pblicas em matria indgena vrios estados latinoamericanos tm instituies e polticas especficas em matria indgena, como herana e desenvolvimento das polticas fomentadas pelo Instituto Indigenista Interamericano, que obrigou a criao de institutos indgenas nacionais. a institucionalidade encarregada pelas polticas pblicas em matria indgena vai desde institutos indgenas, at ministrios (como na venezuela), ou est formada por rgos dependentes dentro de ministrios. Tais instituies tm diversos graus de autonomia e de incidncia dentro do aparato pblico. Igualmente, h diferentes modalidades e graus de participao na gesto, desde o controle indgena (Equador), at a presena de delegados, conselheiros ou outros formas de representao. Em alguns casos estes delegados indgenas so eleitos diretamente pelas organizaes indgenas (ex. venezuela, Colmbia, Peru); em outros, as organizaes indgenas elegem candidatos os quais o governo designa como conselheiros (como no Chile, para ConaDI). Em alguns pases h uma grande tradio de polticas indigenistas, como no mxico (desde 1936), com um grande investimento de recursos pblicos. no mxico, alm disso, apesar da populao indgena no ser percentualmente to alta como em outros pases, com aproximadamente 10-12%, alta em termos absolutos, pois constitui uns 12 milhes de indgenas, que a populao indgena mais numerosa em toda a regio17. Em outros pases, as polticas pblicas tm sido relativamente recentes, mas tm conseguido aumentar significativamente seu investimento e incidncia em vrios setores, como na Colmbia, Bolvia e venezuela.
17 veja: meentzen, angela (2007): Polticas pblicas para os povos indgenas na Amrica Latina.Os casos do Mxico, Guatemala, Equador, Peru y Bolvia. Lima: Konrad adenauer stifung. outros livros desta fundao tambm informam sobre as polticas pblicas nesta matria: rosenberg, markus y ramn Pajuelo (2007): Polticas indgenas estatais nos Andes e Amrica Central. Avanos, problemas e desafios: um intercmbio de experincias; Polticas pblicas para povos indgenas no Equador do sc. XXI. Relatrios do seminrio nacional (2007); Populao indgena: direitos e participao. Contribuies ao debate multicultural. relatrio das sesses pblicas realizadas ante o Congresso da repblica (2007).
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a partir da Constituio de 1991, na Colmbia, criaram-se numerosas leis, medidas e dotao oramentria, considerando que a populao indgena apenas aproxima-se de 2%, ainda que ocupe quase um quarto do territrio nacional. a mudana significativa com relao situao anterior, ainda que a ameaa cada vez mais forte que sofre a populao indgena provenha da presena de foras armadas em seu territrio, o que vem gerando uma alta violncia e deslocamento interno. na Bolvia, a populao indgena majoritria e as polticas em matria indgena tiveram uma histria flutuante, mas nos ltimos anos incrementou-se o investimento em assuntos indgenas. Com o atual governo, destina-se parte do imposto direto dos hidrocarbonetos aos povos indgenas. na venezuela, a populao indgena percentualmente pequena (quase 2%), semelhante da Colmbia, e a partir da Constituio de 1999 mereceu a criao de leis, polticas e um grande investimento pblico, como no havia ocorrido anteriormente. a Lei Orgnica de Povos e Comunidades Indgenas (LoPCI), aprovada em 2005, desenvolve uma grande lista de direitos indgenas, incluindo direitos territoriais, a consulta, o prprio direito e justia indgena, educao bilnge intercultural, etc., constituindo provavelmente a norma mais compreensiva da regio. o projeto da LoPCI previa a criao de um ente reitor das polticas em matria indgena. Em seu lugar, criou-se recentemente o ministrio do Poder Popular dos Povos Indgenas. na Colmbia (desde 1991) e na venezuela (desde a Constituio de 1999) garantese representao direta de indgenas no Congresso. Isto permitiu que, pela primeira vez na histria, houvesse representantes indgenas tanto nos estados como em assemblia nacional. apesar de manterem alguns institutos indigenistas criados ao amparo da Conveno do Instituto Indigenista Interamericano, a institucionalidade indgena e as polticas indgenas na regio so altamente mutveis. um exemplo disso o caso da Bolvia. Desde os anos oitenta a Bolvia tem vivido o impacto de polticas neoliberais de ajuste estrutural,
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que levaram ao empobrecimento da populao em geral e da indgena em particular. Tais polticas desembocaram nas trs guerras pela gua (2000), pelo gs (2003) e pela nacionalizao do petrleo (2005), que conseguiram o fim do experimento neoliberal e uma mudana poltica do pas como um todo. Por sua vez, as polticas de participao e descentralizao, ainda que orientadas a todos os municpios em geral, tiveram um impacto importante na acumulao de poder local indgena. Tambm se deram normas relativas ao reconhecimento de territrios, educao bilnge intercultural, etc. a institucionalidade pblica em matria indgena tem sido muito flutuante, desde a converso do Instituto Indigenista Boliviano em uma instituio independente anexada a um ministrio em 199018. Em seguida, foi a secretaria de assuntos tnicos (saE) anexada ao ministrio de Desenvolvimento humano (1996); depois um vice-ministrio, vaIPo (vice-ministrio de assuntos Campesinos, Povos Indgenas e originrios) em 1997. Em 200 foi criado o ministrio de assuntos Campesinos, Povos Indgenas e originrios (maCPIo). o antigo vaIPo se transformou no vaIo (vice-ministrio de assuntos Indgenas e originrios) entre 20002002. E depois o vaIo no vaI (vice-ministrio de assuntos Indgenas) dentro de um novo ministrio. Em 2004, aps as eleies, criou-se o ministrio de assuntos Indgenas e Povos originrios (maIPo), que depois desapareceu com o governo de Evo morales, segundo a idia de que todo Estado deve incluir os direitos indgenas e no apenas um ministrio. assim, cria-se o Componente de transversalizao de direitos indgenas, dentro do ministrio da Presidncia. no entanto, at agora, e por diversos motivos, no consegue fazer uma efetiva transversalizao. Paralelamente, quem tomou a liderana foi o vice-ministrio de Descentralizao, que chegou a realizar vrias reunies com diferentes instncias do Executivo que executam polticas pblicas em matria indgena, cerca da ConaDEs.
18 veja meentzen, 2007: 170-196.
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no caso do Peru, tambm se vive uma situao de instabilidade institucional de longa data. Durante o Governo de transio de Paniagua, aps a cada de fujimore, a secretaria Tcnica de assuntos Indgenas (sETaI), dentro de um ministrio, era a instncia encarregada das polticas pblicas em matria indgena. aps a chegada do governo de Toledo em 2000, a mesma englobada ConaPa, que a Comisso nacional de Povos andinos e amaznicos, por meio da Liberao da Primeira Dama. Posteriormente, por presso e com participao indgena, cria-se uma lei para sua institucionalizao e converte-se no InDEPa - Instituto para o Desenvolvimento dos Povos andinos, amaznicos e afro-peruanos -, com carter de organismo autnomo e descentralizado. quando o Governo do aPra consegue subir ao poder, cria um decreto supremo para englobar a InDEPa dentro do ministrio da mulher e do Desenvolvimento (mImDEs), convertendo-o na Direo Geral de Povos originrio e afro-peruanos (DGPoa). Por outra lei, de outubro de 2007, o Congresso reinstaura o InDEPa, mas no caminho, a instituio fica muito debilitada e perde seu carter de organismo autnomo e sua composio plural e consultada. Com apoio da oIT, em 2007 a DGPoa faz uma consulta indgena sobre suas prioridades de desenvolvimento, mas depois o governo muda o diretor e a consulta arquivada. na atualidade, as organizaes indgenas e campesinas esto em uma aberta confrontao com a nova direo do InDEPa, que j no inclui conselheiros eleitos pelas organizaes indgenas nem respeita o direito de consulta, entre outros direitos. a alta flutuao da institucionalidade indgena ao cair os institutos indgenas do passado comum a muitos pases como ilustram o caso boliviano e peruano , o que tambm incide em dificuldades para um planejamento de longo alcance em matria indgena. Em outros casos, como no Chile, a institucionalidade indgena temse mantido desde 1993, quando foi feita a lei que criou a Corporao nacional Indgena (ConaDI). no entanto, o que viveu precariedade institucional foi a sua direo e membros. na percepo indgena, ficou a idia de que os
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diretores que defendem a causa indgena sem deixar-se cooptar pelo governo vigente so retirados das suas funes, como ocorreu com os primeiros diretores da ConaDI. nos ltimos anos, aprecia-se um incremento de instncias que levam polticas setoriais sobre assuntos indgenas a diferentes ministrios ou entidades pblicas. Por exemplo, o ministrio da Educao, vinculado educao bilnge intercultural; no da sade, sade intercultural; no ministrio de Energia e minerao, uma rea para relaes comunitrias ou povos indgenas; no ministrio de Cultura, uma rea relacionada a culturas indgenas; na Defensoria do Povo ou Procuradoria (ombudsman), uma seo sobre direitos indgenas ou comunidades; na Defesa Pblica, uma para a defesa indgena, etc. Estes espaos tm diferente oramento e incidncia. no caso do mxico, que tem uma institucionalidade indigenista de longa data, trata-se de um aparato relativamente orgnico e com um oramento significativo para suas polticas. a Guatemala, no outro extremo, tem uma grande fragmentao, com uns 26 postos pblicos ou entidades, chamadas ventanillas (janelinhas, DEmI, CoDIsra, foDIGua, etc.), a cargo de indgenas, mas sem autonomia funcional, com oramento muito escasso e sem capacidade de articular polticas pblicas de impacto. Em sntese, alguns dos problemas relativos institucionalidade e polticas pblicas em matria indgena so os que seguem: na maior parte dos casos, a incidncia dos povos indgenas nas decises da institucionalidade indgena ou na elaborao das polticas em matria indgena menor e est cheia de tenses. h uma grande instabilidade institucional nas entidades encarregadas pelas polticas pblicas indgenas, aps a queda dos antigos institutos indigenistas. Em muitos casos, a institucionalidade encarregada pelas polticas indgenas carece de fora frente s polticas setoriais de outras entidades cujas polticas pblicas so consideradas de interesse nacional,
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como as polticas de investimento estrangeiro ou de ajuste estrutural que levam outros ministrios encarregados de temas econmicos, investimento mineiro ou petroleiro, assuntos militares, etc. Desse modo, as polticas em matria indgena ficam subordinadas s polticas de outros setores que desconhecem os direitos indgenas. no h coordenao nem articulao sobre assuntos indgenas entre diferentes setores do aparato pblico, no interior do Executivo, e entre este e os outros rgos do Estado, o Judicirio, Legislativo e outros organismos pblicos autnomos como a Defensoria do Povo, Tribunal ou Corte Constitucional, etc. no h suficientes ferramentas para medir o gasto pblico em matria indgena em todos os setores da administrao pblica. Conjuntamente a polticas de ajuste, foram feitas polticas assistenciais em quase todos os pases que travaram a capacidade de desenvolvimento dos povos e os converteram em meros receptores de assistncia. E, as chamadas polticas de desenvolvimento se orientam ao combate da pobreza ou ao desenvolvimento rural em geral, mas no esto orientadas ao fortalecimento dos povos indgenas ou a dar respostas s suas demandas especficas. as polticas pblicas aplicadas aos indgenas no so elaboradas em geral para implementar os direitos indgenas, mas para desenvolver outros objetivos de carter econmico (como as polticas de ajuste estrutural e assistncia, ampliao de fronteira agrcola, investimento, etc.), poltico (expanso do aparato estatal), de segurana (controle de protestos sociais, controle de fronteiras, etc.), ou inclusive militar (recrutamento, instalao de postos militares, etc.). os servios pblicos em geral, ainda no conseguem estruturar servios pertinentes cultural e linguisticamente de qualidade. os esforos em educao bilnge intercultural so insuficientes e no garantem qualidade; em matria de sade intercultural so muito incipientes.
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o ministrio encarregado de prestar contas dos relatrios sobre o Convnio 169 da oIT o ministrio do Trabalho, mas so outras as instncias encarregadas pelas polticas pblicas em matria indgena, o que se traduz em problemas de coordenao na hora de elaborar os relatrios, responder a observaes, e ter um planejamento. a insitucionalidade indgena instituda desde meados do sc. XX respondia ao modelo do indigenismo institucional integracionista, e apesar de ter sido contemplada de alguma forma a participao indgena, deixa a deciso das polticas pblicas nas mos do Estado. Este modelo requer uma readequao no quadro dos direitos do Convnio 169 e da Declarao da onu, quadro que estabelece que os povos indgenas tenham direito de controlar as suas instituies, definir suas prioridades de desenvolvimento, e participar com o Estado na elaborao, aplicao e avaliao dos planos, polticas e programas que os afetam. Por exemplo, as polticas chamadas neoliberais, que possibilitam a chegada de novas corporaes transnacionais extrativas (mineira, petrleo, florestais) ou megaprojetos (hidreltricas, estradas transnacionais), ou de livre comrcio, ao serem consideradas de carter global e de interesse nacional, no so consultadas com os povos indgenas, mas tm um impacto direto e afetam em grande medida as formas de vida dos povos indgenas, em alguns casos pondo em risco inclusive a sua existncia. as polticas de investimento no esto fundadas em direitos nem os levam em conta. requer-se uma mudana urgente no modo de adoo de polticas de desenvolvimento e investimento de alto impacto. Por outro lado, os servios pblicos destinados aos indgenas, como educao bilnge intercultural e sade intercultural, no melhoraram sua qualidade nem cobertura de modo suficiente. Isto no apenas deve-se falta de fundos, mas inrcia burocrtica. Como exemplo, do fundo destinado educao bilnge intercultural no Peru, somente se executou
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30% para o ano de 2007, enquanto que no se cobre a demanda educativa no setor19. um balano das polticas pblicas em matria indgena aponta os seguintes desafios: revisar o tipo de institucionalizao indgena, a fim de que possibilite a participao plena dos povos indgenas, assim como uma coordenao e articulao com as demais instncias do aparato pblico. assegurar o desenvolvimento de capacidades para a institucionalizao de mecanismos e espaos de consulta e participao em todos os nveis (do local ao nacional) e em todos os setores. Basear as polticas pblicas nos direitos indgenas e em um modelo de sociedade democrtica e pluralista. Isto vale para as polticas em matria indgena, mas tambm necessrio que as polticas setoriais de servios pblicos (educao, sade, etc.) assim como as de investimento e segurana levem em conta os direitos indgenas. Garantir a participao indgena na elaborao, aplicao e avaliao das polticas pblicas que os afetaro, assim como em planejamento de curto, mdio e longo prazo. Garantir que haja ferramentas como o desagregado estatstico por etnia, faixa etria e de gnero em dados demogrficos, dados de funcionrios pblicos, registro de destinao de gasto pblico, cobertura de servios, investimentos, e outras aes de todo o setor pblico. assegurar a transversalizao dos direitos indgenas em todo o setor pblico e a adequao institucional correspondente para garantir a plena participao indgena. Instaurar mecanismos de coordenao de todo o setor pblico, e com participao dos povos indgenas, para o planejamento, a implementao de seus direitos, a apresentao de relatrios ante a oIT, assim como para a absolvio de observaes e recomendaes.
19 Informe e carta de fomBIaP. Lima, novembro 2007.
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mudana na cultura jurdica de servidores pblicos a garantia de uma reforma normativa e institucional passa pela aprovao da mesma tanto pelos funcionrios e operadores jurdicos como pelos beneficirios dos direitos reconhecidos. Isto supe a mudana na cultura jurdica e nos atores a fim de que: Conheam o quadro de direitos indgenas e obrigaes do Estado. Desenvolvam capacidades para implementar o novo quadro de direitos, instituies, modelo de gesto e prticas institucionais. Prestem servios pblicos com relevncia cultural, lingstica e de gnero. abram espao e mecanismo para o dilogo, a consulta e a participao. uma ligeira reviso na formao dos profissionais, bem como de servidores pblicos e juzes, percebe a falta de formao em direitos indgenas e multiculturalismo. Tampouco h cursos que permitam o desenvolvimento de capacidades para a prestao de servios pblicos com pertinncia tnicocultural de modo sistemtico. Isso explica, em parte, a falta de ferramentas nas instituies pblicas para organizar sua ao com base nos direitos. muito poucas universidades da regio oferecem programas ou cursos sobre direitos indgenas, ainda que haja uma quantidade importante delas interessadas em introduzir ou desenvolver tal temtica.20 quase nenhuma faculdade de direito oferece um curso sobre direitos indgenas como parte do programa obrigatrio. o mesmo problema se observa na formao especializada que oferecem instituies como as academias da magistratura e outras entidades encarregadas pela formao ou capacitao de juzes, fiscais, policiais ou servidores pblicos.
20 algumas destas universidades aparecem na lista do Programa Internacional de Intercmbio em multiculturalismo, Pluralismo Jurdico e Direitos Indgenas, disponvel em www.alertanet.org/programa.htm
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no obstante, essa regra geral de falta de formao em direitos indgenas, multiculturalismo e afins, h algumas boas prticas na regio, como os exemplos que apontamos abaixo: Provavelmente no mxico, com sua larga tradio indigenista, onde se concentra a maior oferta formativa sobre povos indgenas, ainda que menos sobre direitos indgenas. Isto a cargo da unam, CIEsas, universidade de michoacn, entre outras universidades. a universidade nacional autnoma do mxico (unam) uma das universidades com maior tradio na formao de programas (graduaes, especializaes e mestrados) sobre direitos indgenas e direito consuetudinrio indgena. alm disso, tem conseguido estender a sua ao a outros pases. Graas a um convnio entre a unam e a universidade de san Carlos de Guatemala (usaC), ministram-se ps-graduaes (Graduao, Especializao e depois um mestrado) em Direito Consuetudinrio Indgena na Guatemala para funcionrios, juzes e dirigentes indgenas. a unam tambm ministra uma Graduao no servio para funcionrios dos diferentes setores (juzes, fiscais, policiais e advogados) dos chamados Centros de Justia, levando o curso at as sedes de tais centros (2003). Este curso tinha como objetivo fazer com que os funcionrios pblicos e juzes que comeavam a trabalhar em zonas indgenas conhecessem os direitos que os amparam e tivessem uma noo do direito consuetudinrio indgena. a universidade de Zulia, venezuela, ministra uma Graduao em Direitos Indgenas e Gnero. o mestrado de Diretos humanos da PuCP, Peru, oferece um curso sobre os povos indgenas. a universidade de Buenos aires, argentina, oferece um curso sobre direitos indgenas.
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um nicho de oportunidades formativas oferecido por algumas redes acadmicas das quais participam profissionais e funcionrios pblicos, juzes, etc. graas a seus encontros peridicos, como a rede Latinoamericana de antropologia Jurdica.21 Como parte desta rede, a faculdade de Direito da universidade do Chile tem um Programa de antropologia Jurdica PranJu, com um curso optativo sobre direitos indgenas e outro sobre antropologia jurdica. a cada dois anos esta rede se rene e oferece um curso, assim como um congresso que permite o intercmbio de experincias. o caso da venezuela excepcional porque a Lei orgnica de Povos e Comunidades Indgenas (LoPCI) ordena que se criem cursos de formao de funcionrios em matria de direitos indgenas, antropologia jurdica, pluralismo, etc. a LoPCI estabelece que o Estado organizar programas de capacitao para os funcionrios pblicos que trabalhem em terras indgenas. a mesma obrigao de formao estabelece para membros de empresas privadas que operem em territrio indgena, para que conheam o direito e a cultura dos povos indgenas. no caso especfico de juzes, tambm prev a formao em direito indgena e pluralismo jurdico22. alm da falta de uma oferta formativa no desenvolvimento de capacidades para a prestao de servios pblicos lingstica e culturalmente pertinentes, tambm faltam incentivos para os servidores pblicos que tem tal formao ou falam idiomas indgenas23. Por exemplo, os professores for21 veja: www.alertanet.org/relaju.htm 22 Texto completo da Lei disponvel em: http://minpi.gob.ve/minpi/downloads/leypueblosindigenas.pdf. 23 um exemplo de incentivos o caso de Catalunha. ao amparo da Lei de normalizao Lingstica, a poltica pblica lingstica inclua e inclui vrios incentivos a quem fale o catalo de tal modo que se consiga garantir a prestao de servios pblicos em catalo em toda a comunidade autnoma. no incio, recompensava-se com anos adicionais de antiguidade a funcionrios pblicos que falavam o catalo. Isto fazia com que catales que estivessem fora da Catalunha, voltassem a trabalhar para os povos da regio, porque receberiam um incentivo em remunerao e promoo. na atualidade, um requisito para a contratao de funcionrios pblicos que os mesmos sejam bilngues, isto , que falem o castelhano e o catalo.
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mados em educao bilnge intercultural, que desenvolvem uma competncia lingstica adicional aos outros professores, e ainda devem trabalhar em zonas distantes, viajar, etc. carecem de incentivos acadmicos, profissionais e econmicos. no se reconhece a capacidade de se falar idiomas indgenas como uma capacidade adicional, mas como um motivo de vergonha. Por isso que, por exemplo, os pais de famlia indgenas no vem utilidade na formao de seus filhos em idiomas indgenas, porque no h polticas pblicas que incentivem o seu uso em esferas profissionais. na Bolvia, o governo anunciou que em um perodo de alguns anos os servidores pblicos estaro obrigados a falar pelo menos um idioma indgena. no entanto, tal anncio carece de uma poltica e um programa estratgico para que funcione, incluindo incentivos, e correlacionando a contratao, traslados e ascenses com o idioma e a competncia lingstica do(a) servidor(a) pblico(a) especificamente, a fim de que esta pessoa utilize tal idioma em sua funo pblica. Desafios pendentes Incluir, desde a formao bsica, o tema da diversidade cultural, os direitos indgenas e o dilogo intercultural. Incluir na formao profissional universitria os temas direitos indgenas e multiculturalismo, em aliana com as universidades. Desenvolver capacidades em funcionrios para aplicar direitos indgenas e oferecer servios pblicos pertinentes cultural e linguisticamente, conjugadamente a instituies pblicas e centros de formao superior. Implementar as normas que estabelecem requisitos de formao.
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fortalecimento dos Povos Indgenas qual o impacto efetivo das normas e polticas na vida dos povos indgenas? um estudo do Banco mundial indica que apesar de se ter reconhecido direitos a nvel internacional e nacional, cumpre-se muito pouco24. Por outro lado estima-se que, apesar da participao poltica dos povos indgenas ter aumentado durante os anos noventa, no melhoraram as suas condies scio-econmicas, nem se reduziu a pobreza. Isso tambm se traduz em menores rendas, escolaridade e acesso a servios de sade que outros setores. Entre as recomendaes do Banco, encontram-se: melhorar o servio educativo, a transparncia na prestao de servios pblicos a indgenas, o acesso eqitativo a servios de sade, e o recolhimento de dados para um monitoramento da mudana de situao. Para os povos indgenas, h uma correlao entre sua situao atual de marginalidade scio-econmica e condies histricas no-resolvidas vinculadas desapropriao de seu territrio e de sua capacidade de autodeterminao. Estas ltimas, agravadas pelas polticas neoliberais, se traduzem em novas formas de desapropriao e excluso. Estes problemas no so resolvidos apenas com a melhora do acesso a servios pblicos de educao, sade, ou com uma maior transparncia na prestao de tais servios. Entre os principais problemas representados aos povos indgenas esto os seguintes25:
24 apesar da sua crescente influncia poltica, os povos indgenas da amrica Latina avanaram pouco em matria econmica e social durante a ltima dcada e continuam sofrendo altos nveis de pobreza, menor educao e maior incidncia de enfermidades e discriminao que outros grupos. veja: hall, Gillette e harry Patrinos: Povos indgenas, pobreza e desenvolvimento humano na Amrica Latina: 1994-2004. Banco mundial. o estudo engloba cinco pases latinoamericanos com maior populao indgena (Bolvia, Equador, Guatemala, mxico e Peru) durante a ltima dcada, proclamada pelas naes unidas em 1994 como a Dcada Internacional dos Povos Indgenas do mundo. 25 fontes de principais problemas e demandas: Consolidado de vrios encontros: 1) oficina nacional de organizaes Indgenas do Peru. Lima, outubro de 2007: mImDEs- oIT; 2) resultados do Encontro agendas pblicas: Concertando esforos pelos direitos dos povos originrios e afrodescendentes na amrica Latina. Encentro de dirigentes indgenas e onGs. Lima, junho de 2007 (http://www.mapuexpress.net/?act=publications&id=781); 3) Encontro de CaoI (julho de 2006). Disponvel em: http:// alia2.voltairenet.org/article142377.html.
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falta de autonomia para definir seu modelo de desenvolvimento. Excluso de uma efetiva participao no desenho, implementao e avaliao de polticas publicas, programas e aes estatais. no se realiza a consulta prvia. Desapropriao territorial. apropriao, saque e destruio dos territrios, recursos naturais e biodiversidade dos povos indgenas por empresas transnacionais, com o aval do Estado, sem respeitar a vida humana e o meio ambiente. aprofundamento da pobreza, e conseqente mortalidade, derivada da vulnerabilidade social, econmica e ambiental. falta de oportunidades de desenvolvimento econmico compatvel com a cultura e respeito ao ambiente e em um esquema de mercado justo. no se d um suficiente reconhecimento aos povos indgenas. no se respeita suas instituies, autonomia e autogoverno. as aes coletivas de reivindicao social dos povos indgenas so objeto de criminalizao e penalizao. Tambm se reprime o exerccio da prpria justia e direito indgena. os servios de educao bilnge intercultural so insuficientes e de baixa qualidade. h pouco acesso aos servios pblicos. mantm-se formas de explorao trabalhista e trabalho forado. no se respeitam os lugares sagrados nem a espiritualidade. h discriminao. Entre as principais demandas e prioridades estratgicas indicam: Exerccio pleno dos direitos dos Povos Indgenas, incluindo sua cultura, identidade, cosmo-viso; e o dilogo e entendimento intercultural.
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Promover, implementar e monitorar o cumprimento do Convnio 169 da oIT. Promover sua ratificao onde no est ratificado. adequar os instrumentos jurdicos nacionais ao Convnio. aplicao de outros instrumentos jurdicos internacionais que reconheam direitos. Entre os principais direitos demandados esto: autodeterminao. autonomia e autogoverno. Direito terra, territrio e acesso a recursos naturais. Titulao e respeito, incluindo o direito dos povos a no serem contatados. Participao poltica indgena a todo nvel e institucionalizao de Polticas Pblicas. Implementao do direito de consulta e consentimento prvio. Direito de definir o prprio modelo de desenvolvimento. Elaborao de alternativas ao modelo econmico atual, que considere o enfoque de gnero, a biodiversidade e o meio ambiente. reconhecimento de identidades culturais dinmicas. E construo de um poder comunitrio. Exerccio do prprio direito e justia indgena, de acordo com suas prprias normas, valores, procedimentos. fim da criminalizao indgena que reprime o protesto social ou a cultura. Educao bilngue intercultural. reconhecimento pleno do prprio sistema de sade, e acesso a servios de sade estatal. Proteo, salvaguarda e recuperao dos conhecimentos ancestrais em: medicina, biodiversidade e outros recursos genticos. fim a toda forma de explorao indgena.
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a) Desenvolvimento de capacidades para o exerccio de direitos apesar de o nvel organizacional indgena ter aumentado, apenas alguns dirigentes de organizaes indgenas e campesinas conseguiram acesso a uma capacitao nos direitos que os amparem, mas no a populao em geral, em particular se vive em comunidades distantes. Isto os impede de traduzir as suas necessidades sociais ou demandas polticas em termos de direitos. Por outro lado, a capacitao dada por algumas onGs em matria de direitos humanos est orientada denncia, mas falta um desenvolvimento de capacidades para a participao, o dilogo, a negociao e a gesto conjunta, capacidades requeridas para que os povos indgenas possam exercer seus direitos luz do Convnio 169 e participar com o Estado na implementao dos mesmos. na regio, muitas onGs fazem uma multiplicidade de esforos em capacitao pontual, com um grande investimento, mas h poucos espaos sistemticos e contnuos de formao de lderes indgenas. apesar de o fundo Indgena tambm ter empreendido cursos e programas formativos, faltam programas em matria de polticas pblicas, direito e pluralismo jurdico. Igualmente, faltam programas de formao em direitos para crianas, em idiomas indgenas e com pertinncia cultural e de gnero, que oferea aulas de modo sistemtico perto dos seus lugares de residncia. um exemplo de boa prtica de formao de lderes foi o mestrado realizado em fLaCso Equador, com a colaborao do fundo Indgena, para formar lideres das principais organizaes indgenas da regio. Tal espao lhes permitiu uma formao sistemtica e o intercmbio de experincias. as diferentes propostas de universidades indgenas no foram aceitas, por diversos motivos. mas faltam programas formativos conduzidos pelos prprios indgenas, que tenham qualidade e desenvolvam capacidades para a interao. o mesmo cabe dizer para os programas de formao em geral, que deveriam ser orientados a desenvolver capacidades para o dilogo intercultural.
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alguns pases tm programas de bolsas de estudos para indgenas, como Chile ou venezuela. no caso do Chile, com um investimento importante (45 milhes), o programa de bolsa de estudos constitui um mecanismo de acesso de carter individual. o problema que tal programa no se vincula aos projetos de desenvolvimento dos povos indgenas. apesar de deverem ser mantidos, os programas de bolsas de estudos deveriam estar vinculados aos projetos de desenvolvimento dos povos indgenas e ter polticas de acesso mais amplas. h algumas universidades na amrica do norte e Europa que oferecem formao em direitos indgenas. a universidade do arizona realiza um importante trabalho por seus cursos e pela clnica jurdica, a qual leva vrios casos indgenas paradigmticos ante o sistema interamericano. a universidade de oklahoma iniciou, h uns anos, um programa de bolsas de estudo para os cursos de vero em direito federal indgena. a universidade de Deusto tem um programa, em coordenao com alto Comissionado de Direitos humanos, para formar indgenas na utilizao do sistema das naes unidas. E em 2008-2009, a universidade Carlos III de madri iniciou um programa de Especializao em direitos indgenas dirigido a indgenas latino-americanos, financiado pelo fundo Indgena e a agncia Espanhola de Cooperao Internacional (aECI). apesar de haver alguns programas isolados, fazem falta programas e processos formativos institucionalizados e de longo alcance que permitam aos indgenas desenvolver capacidades para exercer seus direitos, participar do desenho, execuo e avaliao de polticas pblicas, e defender seus direitos. Em 2008, a oIT ofereceu assistncia tcnica oXfam para que esta desenvolvesse uma avaliao da oferta formativa indgena em trs pases andinos a fim de orientar aes formativas.
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b) Organizao os movimentos indgenas da amrica Latina mostram um crescimento e uma organizao cada vez maiores, convertendo-se em fortes atores polticos e demandando cada vez maiores nveis de participao. os movimentos indgenas reivindicam sua autonomia, seus direitos territoriais, o respeito aos seus valores culturais, idiomas, instituies, normas e sistema de justia prprio; assim como o direito a decidir suas formas e prioridades de desenvolvimento. as organizaes indgenas conseguiram articular diversos nveis organizacionais, no contexto local, nacional e regional. Por exemplo, na Bolvia, existe o chamado Pacto de unidade pelo qual se articularam quatro grandes organizaes indgenas para atuar conjuntamente ante a assemblia constituinte, o sistema das naes unidas e a cooperao internacional. Estas so, CIDoB, de terras baixas, Conamaq, de terras altas, CsuTCB, organizao de campesinos colonizadores e Bartolina sisa, uma coordenadora de organizaes de mulheres. o nvel regional existe algumas redes internacionais, como a CoICa, que a Coordenao de organizaes Indgenas da Bacia amaznica, que abarca organizaes indgenas dos pases dessa regio geogrfica, e que, alm disso, tem semelhanas culturais e histricas, pois sua colonizao mais tardia do que nos andes. no lado andino, vem-se articulando h uns anos a Coordenadoria andina de organizaes Indgenas (CaoI), que engloba organizaes dos pases andinos como Equador, Peru, Bolvia Chile e argentina. c) Represso ainda se produzem prticas de criminalizao da cultura e do direito indgena. no Peru, por exemplo, h aproximadamente uns 500 campesinos processados por sua usurpao de funes, coaes, ou outros delitos afins, pelo nico feito de administrar justia de acordo com suas normas e procedimentos de justia. na Colmbia, os indgenas so os mais afetados, tanto pe-
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las aes dos grupos armados como pelas aes repressivas do Estado, com a conseqncia de deslocamentos, mortes, desaparecidos. no Chile, mxico, Peru d-se a represso de protestos sociais. no Chile, tem o agravante que se utiliza a legislao anti-terrorista para conter aes de protesto ou reivindicao social. Proteo ante o descumprimento Em nvel do sistema interamericano de direitos humanos (a Comisso e a Corte), h um desenvolvimento significativo dos direitos dos povos indgenas na regio, desenvolvimento no qual se pode ver tambm o impacto dos contedos do Convnio 169, assim como da Declarao da onu em casos recentes. h importantes decises da Corte Interamericana de Direitos humanos que desenvolvem os direitos indgenas, integrando o Convnio 169 da oIT, a Declarao das naes unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas de 2007, sua prpria jurisprudncia e inclusive recomendaes do relator Especial sobre as liberdades e direitos fundamentais dos indgenas. apesar de estas decises serem vinculantes para os casos concretos, as mesmas marcam a pauta de para onde ir a jurisprudncia da Corte em casos semelhantes. as sentenas da Corte Interamericana desenvolveram a dimenso coletiva dos direitos que a Conveno reconhece pessoa. assim, em vrias sentenas (como awas Tingni versus nicargua), a corte interpretou que o sujeito titular dos direitos da Conveno no apenas est constitudo por seres humanos individuais, mas tambm por grupos, como as comunidades, povos indgenas e povos tribais26. E, na sentena da Corte no caso do povo saramaka contra suriname (28.11.2007), a Corte desenvolve os di26 veja a sentena do Caso da Comunidade mayagna (sumo) awas Tingni Vs. nicaragua (2001) em http://www.cajpe.org.pe/rIJ/bases/JurIsP/Corte/nicaragua/comunidad_mayagna/comunidad_ mayagna_fondo.pdf . veja a jurisprudncia da CIDh em matria indgena (de 1985 a 2000) em: http:// www.cidh.org/Indigenas/anexos.htm, e a doutrina a respeito em: http://www.cidh.org/Indigenas/ Cap.3.htm.
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reitos de consulta, participao e consentimento, vinculados ao acesso a direitos territoriais e recursos naturais 27. Igualmente, tem-se desenvolvido uma doutrina progressiva a partir das recomendaes de rgos no-jurisdicionais, como a Comisso Interamericana, o mencionado relator Especial, e de rgos quase-jurisdicionais como os mecanismos de controle da organizao Internacional do Trabalho (oIT). Com relao aos sistemas judiciais internos, salvo alguns casos, ainda h uma grande debilidade dos Estados para proteger os indgenas quando seus direitos tm sido violados. Em geral, h pouca utilizao por parte das organizaes indgenas dos mecanismos que as prprias leis oferecem para a proteo de direitos quando o Estado descumpre as suas obrigaes ou viola direitos, ainda que isto esteja aumentando. Quando se aciona estes mecanismos, ainda muitos juzes desconhecem e, por isso, no aplicam o Convnio 169 e os direitos constitucionais, ainda que isto tambm esteja aumentando. um avano que em vrios pases da regio, as cortes ou tribunais constitucionais afirmaram que os tratados de direitos humanos fazem parte do bloco de constitucionalidade (Bolvia, Colmbia, Peru, etc.), pelo qual o Convnio 169 da oIT est sob o amparo das garantias constitucionais. na regio, a Colmbia um caso paradigmtico de utilizao das aes de tutela ou garantia constitucional para reclamar a aplicao de direitos indgenas. E a corte Constitucional da Colmbia tem amparado muitas tutelas segundo um raciocnio pluralista. Como se observa na tabela abaixo, apenas duas cortes supremas na regio, Colmbia e Costa rica, emitiram jurisprudncia significativa em matria indgena. seguem-se, muito abaixo, venezuela e argentina. E o Tribunal Constitucional do Peru, recentemente, neste ano de 2009, emitiu uma sentena fundada no Convnio 169 da oIT. outros pases, apesar de terem emitido sentenas, nem sempre tm aparado direitos indgenas. no caso da Bolvia, o Tribunal Constitucional
27 a sentena do caso de Povo saramaka vs. surinam est disponvel em: http://www.corteidh.or.cr/ docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf.
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conheceu alguns casos, mas no necessariamente amparou direitos indgenas. no caso da Inconstitucionalidade da Lei de hidrocarbonetos, o tribunal fez uma interpretao sumariamente restritiva e assistemtica do direito de consulta contemplado no art. 15,2, sem fundamentar o art. 6 do Convnio 169. Em outro caso, relativo justia comunal, o Tribunal tampouco amparou o direito da comunidade de impor uma sano de expulso a no-indgenas que no respeitavam as decises comunitrias. no Peru, as organizaes utilizam majoritariamente mobilizaes e medidas de fora (bloqueios de estradas, greves, etc.) para protestar ante o descumprimento do direito de consulta e outros direitos, mas h um escasso uso das aes de garantia constitucional (ou processos constitucionais) para reclamar seus direitos. Pelo contrrio, h muitos dirigentes processados ou com mandados de deteno, acusados por delitos derivados de tais medidas de fora. Por outro lado, os aparatos do Estado reprimiram por muitos anos como delito de usurpao de funes ou seqestro as autoridades indgenas e campesinas que administram a justia segundo seu prprio direito consuetudinrio. Tiveram que se passar onze anos desde o reconhecimento constitucional da jurisdio especial indgena (campesina, nativa, ronDEra) para que a Corte suprema amparasse em 2004 o caso de uns campesinos ronDEros que haviam administrado a justia, dizendo que tal feito no constitua delito, mas exerccio de funes jurisdicionais em aplicao do seu prprio direito consuetudinrio. Igualmente, tiveram que se passar muitos anos para que o Tribunal Constitucional comeasse a aplicar o Convnio 169.
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Jurisprudncia da Corte Suprema relevante em matria indgena
Este grfico mostra, por cada pas, em que medida existe Jurisprudncia com relevncia para os direitos indgenas, expressado em porcentagem de incidncia de falhas relevantes entre as 20 variveis do estudo, na Corte suprema de cada pas. (ver Tabela de variveis e indicadores e metodologia da Existncia de Legislao). somente em quatro pases se encontrou jurisprudncia relevante. fonte: Banco de dados de legislao indgena do BID. http://www.iadb.org/sds/ind/ley/leyn/ datamap.cfm
Desafios pendentes necessrio um trabalho de difuso dos direitos e dos meios para defend-los, tanto com organizaes indgenas, como com juzes e advogados defensores da regio, para que conheam e utilizem os canais legais de defesa, tanto ante as cortes nacionais, como as internacionais, assim como ante os mecanismos chamados quasejurisdicionais (como ante a oIT, os relatores da onu, entre outros).
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seria muito enriquecedor o intercmbio de experincias entre magistrados de diversos pases, em particular, para que conheam a jurisprudncia constitucional colombiana em matria de proteo de direitos indgenas. seria til a organizao de oficinas sobre litgio estratgico a fim de que advogados defensores e dirigentes pudessem discutir possveis estratgias de defesa e levem adiante casos paradigmticos. Caberia organizar sistemas de intercmbio e estncias de advogados(as) defensores em instituies com experincia em litgio estratgico em direitos indgenas ante o sistema interamericano, como o Indian Resource Center ou a universidade do arizona, instituies que tm levado casos ante a Comisso e a Corte Interamericana. Cabe fortalecer e implementar a iniciativa do Programa Internacional de Intercmbio em multiculturalismo, Direitos Indgenas e Pluralismo Jurdico (www.alertanet/programa.htm). Cabe seguir fortalecendo as aes da rede Latinoamericana de antropologia Jurdica quem vem realizando encontros entre a academia, ativistas e organizaes indgenas, e que permite ir alimentando uma agenda pluralista na regio. Desafios com relao s aes e controle pela OIt a oIT realiza aes de controle assim como de assistncia tcnica, investigao e capacitao. o controle regular do Convnio 169 consiste no envio de relatrios pelos estados a cada cinco anos. no quadro da elaborao dos relatrios, os interessados tambm podem enviar comunicaes oIT. o controle extraordinrio se motiva nas reclamaes e queixas de quem faz parte da OIT. a oIT recebeu numerosas comunicaes e tambm reclamaes a respeito do Convnio 169. suas respostas aos estados constituem em uma
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grande lista do que os mesmos devem fazer. h um grande acmulo de ms prticas que merecem ser revisadas. no entanto, cabe anotar que as comunicaes tambm permitiram abrir passagem a dilogos frutferos entre estados e povos indgenas, facilitados pela oIT. na medida em que a oIT publica suas observaes, ainda que as mesmas no tenham um carter jurisdicional, constituem uma forma e controle importante. no entanto, um dos problemas estruturais que tem a oIT que os povos indgenas carecem de legitimidade processual direta e tampouco tm voz institucional ante a oIT, apesar de ser a instituio que zela pelo nico tratado de direitos indgenas 28. a vinte anos do Convnio, continua sendo um desafio pendente que os pases que ratificaram o Convnio aproveitem a ocasio de apresentao de relatrios para estabelecer as bases para uma planificao sistemtica e combinada com os povos indgenas para a implementao dos direitos indgenas, direitos agora reforados pela Declarao. Com relao ao Convnio 169, a resoluo sobre a ao da oIT concernente aos Povos Indgenas e Tribais dispe: que tanto os estados como a oIT devem realizar aes de difuso deste e outros convnios similares, reforar o dilogo entre governos, organizaes de empregadores e trabalhadores sobre o Convnio, com participao das organizaes dos povos indgenas; Preparar um estudo sobre as medidas adotadas pelos estados; Desenvolvimento de programas de cooperao para combater a pobreza e o desemprego que afeta os povos indgenas, etc. Entre as aes de difuso, esta resoluo volta-se elaborao de materiais, informao peridica das medidas adotadas para a aplicao do Convnio, a organizao de seminrios, etc.
28 a oIT um organismo tripartite formado por estados, organizaes de trabalhadores e empregadores, que somente admite a apresentao de comunicaes, reclamaes ou queixas de seus mandantes, entre os quais no esto os povos indgenas.
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a 20 anos de adotado o Convnio, as tarefas mencionadas por esta resoluo continuam vigentes e constituem uma agenda de aes que os estados, com participao dos povos e da sociedade toda, deveriam empreender para fazer vigentes os direitos ali contidos e os que foram se desenvolvendo nestas duas ltimas dcadas. Como diria o poeta, h, irmos, muito o que fazer!.
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Autonomia, Estados Pluritnicos e Plurinacionais
Consuelo Snchez
ENAH - Escuela Nacional de Antropologa e Historia Mxico
konsuelomx@yahoo.com.mx
AUTONOMIA, ESTADOS PLURITNICOS E PLURINACIONAIS
Atualmente, mais de 350 milhes de pessoas no mundo pertencem a cerca de 5000 grupos tnicos distribudos em mais de 100 Estados nacionais. A grande maioria desses agrupamentos de povos indgenas, habitantes originrios de territrios que foram incorporados e submetidos jurisdio de um Estado-nao, e que, at hoje, esto normalmente oprimidos e privados de seus direitos enquanto povos. Essa a condio poltica geral que une a todos os povos indgenas do mundo. Ela est relacionada ao fato de que eles sustentam e desejam sustentar com legitimidade as suas formas de vida. Tal aspirao se manifestou com mais fora nos ltimos anos em suas lutas pela autodeterminao. Recentemente, os povos indgenas conseguiram que o seu direito livre determinao fosse reconhecido pela Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas (aprovada em 13 de setembro de 2007). O prembulo da declarao estabelece que os povos indgenas so iguais a todos os demais povos e, por isso, tm direitos iguais de acordo com o sistema jurdico internacional. A Declarao tambm reconhece o direito de todos os povos serem diferentes, considerarem a si mesmos como diferentes e serem respeitados como tais. De acordo com essas consideraes, o artigo 3 desse instrumento internacional afirma que Os povos indgenas tm direito livre determinao. Em virtude desse direito, determinam livremente sua condio poltica e buscam livremente o seu desenvolvimento econmico, social e cultural (Assemblia Geral da ONU, 2007). O direito livre determinao um principio geral que precisa se concretizar. Por ele, tem-se dito que importante especificar que uma coisa o princpio geral do direito livre determinao, enquanto que outra so os diversos caminhos concretos que podem se derivar do exerccio desse direito, e que vo desde (a) a conformao de entes autnomos sob o marco de um Estado pr-existente at (b) a independncia e a constituio de um Estado nacional prprio (Daz-Polanco, 1996: 157-164).
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POVOS INDGENAS, CONSTITUIES E REFORMAS POLTICAS NA AMRICA LATINA
precisamente pelo direito livre determinao que os povos indgenas tm a opo de decidirem que tipo de organizao poltica querem adotar. A preferncia expressa pela maioria das organizaes indgenas em seus documentos e declaraes tem sido a de exercer o direito livre determinao dentro dos pases em que esto inseridos os povos indgenas, ou seja, a tendncia geral no tem sido de separao e constituio de um Estado nacional prprio, mas sim de garantir a manuteno e o desenvolvimento de suas prprias formas de vida sociocultural sob o marco de seus respectivos mbitos estatais, por meio da autonomia, do autogoverno ou outro regime semelhante. Vale lembrar que, ainda que a tendncia comum aos movimentos indgenas tenha sido a de concretizar seu direito livre determinao no mbito dos Estados em que esto includos, os mecanismos que eles propem para alcan-la no so homogneos. certo que se tem generalizado a adoo da autonomia. Mas mesmo nesse caso, as perspectivas para alcanla terminam diferindo de acordo com o movimento indgena de cada pas, e tambm dentro de um mesmo pas. Levando em conta a variedade de posturas sobre a autonomia na Amrica Latina, podemos vislumbrar um esquema dos distintos tipos de enfoques. De modo concreto, podemos distinguir: Organizaes indgenas que reivindicam a autonomia, e as que no o fazem de modo explcito. Entre as que reivindicam a autonomia, podem existir diversas interpretaes sobre: Os elementos da autonomia: a) organizaes que associam a autonomia com uma ou vrias das suas partes componentes (com o controle do territrio, o autogoverno, a prestao da justia ou a participao nos rgos decisrios nacionais, etc.); e b) organizaes que relacionam a autonomia a todas as suas partes constitutivas (autogoverno, territrio com jurisdio, competncias e faculdades, participao e representao nos rgos decisrios nacionais).
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Os mecanismos para garantir a autonomia: a) organizaes que consideram imprescindvel o estabelecimento da autonomia com regime jurdico-poltico no seio da sociedade nacional em que esto inseridas; e b) organizaes que no consideram a necessidade de instituir o regime de autonomia, mas apenas definir, dentro dos povos indgenas, o seu prprio status poltico.
Os nveis ou mbitos territoriais para os grupos que querem exercer a autonomia (comunal, municipal, regional, territrios, resguardos, etc.): a) organizaes que enfatizam um deles e b) organizaes que defendem a simultaneidade de todos os mbitos possveis.
As condies para a realizao da autonomia: a) organizaes que consideram que a autonomia pode ser exercida de forma isolada e sem mudanas na natureza e na estrutura do Estado; b) organizaes que defendem que a autonomia deve ocorrer sob o marco de uma profunda reforma poltica de alcance nacional, da qual derivariam transformaes na estrutura sociopoltica, econmica, cultural e territorial do Estado; e c) organizaes que defendem a criao de uma nova Constituio que configure um Estado plurinacional ou pluritnico, onde o regime de autonomia viria a ser um elemento fundamental.
Essas variaes costumam se articular. Por exemplo, os movimentos indgenas que reclamam a autonomia com todas as suas partes essenciais costumam conceb-la como um regime de autonomia que implica necessariamente em transformaes profundas na estrutura do Estado. Ademais, as interpretaes dos movimentos indgenas sobre a autonomia no so fixas e podem se modificar de acordo com os processos sociopolticos nacionais. Ocorre que certos movimentos indgenas, que no consideravam a autonomia como parte de suas reivindicaes, conseguem mudar de enfoque em
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um contexto de transformaes polticas nacionais, articulando a exigncia da autonomia e a exigncia de configurar um Estado plurinacional, como ocorreu na Bolvia. No outro extremo, movimentos indgenas que tinham conseguido construir um projeto autnomo como veculo de transformao da natureza e da estrutura do Estado nacional, mas que no se alinharam s foras polticas nacionais para pressionar pelas mudanas nacionais e alcanar as metas que buscavam, tenderam a se fragmentar e a se recolher aos seus espaos locais e regionais, como aconteceu no Mxico. Mesmo assim, essa situao ainda pode se reverter, e os povos indgenas podem sair do seu confinamento e retomar a iniciativa poltica. Em todo caso, esses exemplos mostram a incidncia de dois fatores centrais na dinmica dos movimentos pela autonomia: o entorno sociopoltico nacional e as estratgias adotadas pelo movimento indigenista em cada contexto nacional. Esses fatores tambm influenciam nas mudanas de discurso dos movimentos indgenas a respeito da autonomia. Em um momento de ativao poltica nacional com impulsos transformadores, o movimento indgena tende a afirmar perante o Estado e a sociedade nacional a demanda do reconhecimento do direito dos seus povos livre determinao pelo estabelecimento da autonomia. Em outro momento de retrao e declnio no movimento indgena, o discurso tende a se fragmentar e algumas partes do movimento tendem a enfatizar quase de maneira exclusiva a rearticulao interna (de seus povos e comunidades), para fazerem valer sua autonomia ou seu autogoverno sem o reconhecimento do Estado. Para explicar as variaes nas noes de autonomia entre os movimentos indgenas, preciso levar em conta os fatores apontados acima. Mas existe outro motivo que, a meu ver, est relacionado falta de clareza sobre os conceitos de autonomia e livre determinao (ou autodeterminao), e que conforma um regime de autonomia e seus elementos constitutivos. Esse motivo reconhecido por muitos lderes indgenas de vrios pases da Amrica Latina, que, por meio dele, esto promovendo a reflexo e a discusso
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em seus respectivos pases sobre tais conceitos e suas implicaes para a definio de estratgias, a caracterizao de seu movimento e a unificao de critrios em torno de um projeto poltico (Marimn, Caniuqueo, Millaln e Levil, 2006: 253-271). Por esse motivo, necessrio examinar brevemente o que constitui um regime de autonomia e a sua ligao com as exigncias dos povos indgenas. Regime de Autonomia A autonomia um sistema pelo qual os povos indgenas podem exercer seu direito livre determinao sob o marco de seus respectivos Estados. Para ela, so imprescindveis o reconhecimento jurdico e poltico da existncia dos povos indgenas (comunidades tnicas ou nacionais) e sua configurao em coletividades polticas, em um marco estatal baseado na diversidade sociocultural. Tal reconhecimento implica na configurao de um regime de autonomia, pelo qual as coletividades indgenas teriam capacidades especiais em conduzir livremente seus modos de vida, exercer o controle de seus assuntos, gerenciar certas questes por si mesmas e exercer um conjunto de direitos. O regime de autonomia compreende, assim, os seguintes elementos fundamentais: 1) O Autogoverno (governo autnomo). O regime de autonomia configura um governo prprio ou autogoverno para certas coletividades, que podem dispor de autoridades prprias com capacidade de tomar decises em determinadas esferas e exercer poderes para regrar a vida interna e a administrao de seus assuntos. Historicamente, os povos indgenas tm mantido alguma forma de governo prprio, que tem sido fundamental para a reorganizao e a reproduo de suas formas de vida. Mas a possibilidade desses governos serem autnomos hoje e de seus membros se autodeterminarem coletivamente algo que vai alm: depende de sua condio poltica enquanto povos no seio da estrutura poltica da sociedade mais ampla na qual esto inseridos.
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Por isso, o ideal de autogoverno de muitos povos indgenas se estende a uma enrgica defesa do princpio de autodeterminao, coletiva em essncia. Quando se decide exercer tal princpio atravs de um regime de autonomia dentro do Estado nacional, isso implica em transformaes que tornem possvel o seu exerccio. Essa no uma consequncia bvia, e na discusso latinoamericana (e, em particular, mexicana), um setor tem pretendido impor o critrio de autonomia sem mudanas nacionais. Por isso, o autogoverno um dos elementos fundamentais da autonomia, que, sem ele, no pode existir. Mas o autogoverno no o mesmo que a autonomia. At o presente, os mecanismos conhecidos (e adotados por certos pases) para que as coletividades tnicas ou nacionais possam se governar efetivamente (ou exercer seu direito ao autogoverno) so a autonomia e o federalismo. Trata-se de sistemas institudos dentro dos Estados existentes, cujo funcionamento implica na criao de novos mbitos de governo na organizao poltico-territorial do pas, para que tais coletividades possam se beneficiar de uma repartio justa de poderes e recursos entre o governo central e os governos autnomos, ou, em seu caso, federais. O regime de autonomia implica, assim, em inovaes polticas tanto no seio dos povos indgenas quanto na estrutura do Estado. Por isso, a autonomia mais que o simples reconhecimento daquilo que j existe, ou daquilo que os povos indgenas praticam. Ela implica em novos direitos, bem como em modificaes na organizao poltico-territorial do Estado, para que os povos indgenas sejam parte de uma redistribuio de poderes e recursos que lhes permita a livre conduo dos seus modos de vida, enquanto se amplia sua participao poltica na sociedade nacional. 2) Base territorial. A autonomia tambm implica na definio de mbitos territoriais onde as coletividades correspondentes (povos, grupos nacionais ou tnicos) possam exercer suas responsabilidades de autogoverno e praticar um conjunto de direitos. Trata-se da configurao de territrios com um
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claro contedo jurisdicional, onde os povos indgenas tenham jurisdio para exercer o governo e a justia. O territrio constitui uma demanda consistente entre os povos indgenas, por diversos motivos: porque o assento de suas comunidades e proporciona o meio e os elementos para as atividades de produo (agricultura, pastoreio, criao de gado, caa, coleta, pesca, etc.) e de reproduo material, social, cultural, espiritual e simblica da coletividade e de seus membros. Para que a comunidade siga existindo como tal, necessria a reproduo das relaes entre os indivduos e a coletividade a que pertencem sob as condies objetivas e subjetivas de apropriao da terra / territrio. Essas formas de apropriao foram afetadas em diferentes graus pelo colonialismo e o neocolonialismo; e a atual expanso global do capitalismo multinacional, que compreende formas renovadas de invaso e colonizao dos territrios indgenas, est transtornando seriamente as relaes das comunidades com o territrio / terras, e dos indivduos com suas comunidades. A autonomia se afirma como uma forma de defender esses vnculos essenciais para a reproduo de seus sistemas identitrios. Porm, nem todas as organizaes indgenas associam solidamente a defesa do territrio (que compreende a defesa da natureza, a produo e a cultura) autonomia. A tendncia geral dos povos indgenas tem sido associar seus direitos territoriais ao direito livre determinao como fundamento da luta contra o crescente despojo de suas terras, recursos, conhecimentos e espaos territoriais por parte do capital multinacional. Mas nem todos relacionam de maneira igual os seus direitos territoriais a um regime de autonomia. Algumas organizaes indgenas simplesmente assumem a definio restritiva do Convnio 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que enfatiza a totalidade do habitat das regies que os povos interessados ocupam ou utilizam de alguma outra maneira (artigo 13.2). O territrio assim definido, enquanto habitat, no tem implicaes polticas ou jurisdicionais, o que dificulta a possibilidade dos povos indgenas garantirem seus direitos territoriais.
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Pois se o territrio no reconhecido como uma entidade jurisdicional onde as coletividades correspondentes adquirem e exercem as funes de autogoverno em seus assuntos, dificulta-se a capacidade dos povos indgenas sustentarem o controle sobre seus territrios e protegerem seus direitos sobre as terras, a natureza e o conhecimento frente aos interesses externos. No regime de autonomia, o territrio tem implicaes de carter poltico, jurisdicional, administrativo, econmico, cultural, simblico e ecolgico. Para que os povos indgenas possam exercer seus direitos (de autogoverno, territoriais, econmicos, culturais), necessrio que o territrio se configure como territrio autnomo. Em outras palavras, como a autonomia implica em direitos sociopolticos, instituies, etc., tais prerrogativas devem ter uma base firme, um espao de realizao e um territrio que v alm da demarcao das terras como parcelas ou unidades produtivas ou seja, mais do que o habitat. Trata-se de uma base poltica e territorial; trata-se de um territrio com jurisdio prpria, para que as coletividades correspondentes possam exercer as tarefas de governo, justia e outros poderes. A configurao de territrios autnomos pressupe a criao de novos nveis de governo (correspondentes s novas entidades territoriais autnomas) e a sua incluso em um novo ordenamento poltico-territorial nacional, para que as novas entidades territoriais possam ser parte de uma nova distribuio do poder que lhes atribua certas funes ou competncias hoje concentradas no governo central ou em outras entidades estatais. Parte dos poderes que precisariam ser atribudos a esses novos mbitos territoriais autnomos e aos seus respectivos governos autnomos dizem respeito aos direitos territoriais dos povos indgenas (meio ambiente, terras, recursos, conhecimentos, patrimnio cultural, intelectual e natural, etc.). Os povos indgenas que chegam a articular o regime de autonomia com o territrio costumam adotar diversas estratgias imediatas quando as expectativas de alcanarem autonomia em seus respectivos pases so remotas. Elas podem incluir a construo de autonomias efetivas e autogovernos de
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fato ou seja, autonomias e autogovernos sem o reconhecimento e o respaldo jurdico e poltico do sistema estatal-nacional ou outras medidas que considerem adequadas para a rearticulao e a ao poltica coletiva. O objetivo imediato de todas elas proteger seus direitos territoriais e assegurar sua base territorial do despojo e da explorao por parte de empresas multinacionais e nacionais florestais, minerais, hidreltricas, de energia elica, farmacuticas, de turismo, etc. O risco que essa estratgia, que em muitos casos adotada sem abandonar uma perspectiva de longo alcance, termine sendo a nica estratgica e perca a conexo com os impulsos transformadores originais. um risco porque as estratgias de resistncia, por si mesmas, no conseguem conter os efeitos negativos do capital multinacional e do sistema poltico dominante sobre os sistemas socioculturais dos povos indgenas. 3) Competncias: dizem respeito ao conjunto de poderes e funes atribudas s entidades territoriais autnomas pelo ordenamento jurdico nacional. Um dos fundamentos da autonomia a descentralizao poltica e a redistribuio de poderes entre o Estado e as entidades autnomas. Tal descentralizao deve ser acompanhada dos servios e recursos econmicos correspondentes s competncias das matrias transferidas. Ou seja, para que as autoridades e instituies autnomas realizem as tarefas de governo e justia, que a prpria ordem legal lhes atribui, imprescindvel que se possam administrar os prprios recursos e acessar os fundos nacionais. As competncias das entidades autnomas costumam ser em matria poltica, econmica, administrativa, cultural, educacional, social, de sade, judicial, de manejo de recursos e conservao da natureza. Certamente, o tipo de matrias e a hierarquia das competncias dependem da negociao poltica levada a cabo a seu tempo. Os povos indgenas tm manifestado que querem assegurar certos assuntos prprios de suas coletividades na relao com os poderes externos e garantir a autonomia nas decises internas. Os povos indgenas que tm se
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apropriado da exigncia de um regime de autonomia tm includo em seus programas de busca de autonomia poderes e faculdades adequadas para desenvolverem sua capacidade de autogoverno; para decidirem coletivamente as normas de uso, preservao, aproveitamento, controle e defesa de seus territrios, terras e recursos naturais; para formularem e executarem planos e programas econmicos, sociais, educacionais e culturais em sua jurisdio; para fomentarem o uso e o florescimento de suas prprias lnguas; para exercerem seu sistema jurdico e as normas que regulam a vida dentro das comunidades e do conjunto de comunidades que compem o povo indgena. Essas exigncias esto expressando no s um interesse em conservar seus sistemas identitrios, mas tambm desenvolver seu potencial criativo e inovador pelo estabelecimento de novas relaes com a sociedade nacional e com o Estado reconfigurado em termos de autonomia. Por isso, a autonomia implica em reconhecer novos direitos para que os povos indgenas possam ampliar suas liberdades e adquirir as competncias e faculdades, alm de desenvolver, enriquecer e tambm modificar o que considerem necessrio em seus complexos socioculturais. 4) Participao e representao poltica na vida nacional. Os povos indgenas tm sido privados do direito de participar de todas as instncias nacionais e regionais onde so decididas e formuladas as polticas e leis que lhes dizem respeito. A participao dos povos indgenas nos processos institucionais do pas, para que possam incidir sobre a tomada de decises, um direito e uma derivao do regime de autonomia. Trata-se da participao dos povos indgenas tanto nos respectivos mbitos de suas entidades autnomas quanto no conjunto da vida poltica nacional. O objetivo a incluso e a presena pblica dos povos indgenas na comunidade poltica nacional. o reconhecimento de que os povos indgenas so igualmente parte da sociedade nacional, e de que por isso mesmo devem participar nas instituies nacionais onde decises so tomadas, enquanto que a sua presena tornaria
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essas decises mais representativas dos grupos constitutivos da sociedade. A sua participao imprescindvel para que possam promover e defender seus direitos de autonomia nos distintos rgos (legislativos, administrativos, judicirios e governamentais) nacionais. A excluso histrica dos povos indgenas da vida poltica nacional tem sido um dos motivos pelos quais no apenas os seus interesses e pontos de vista vm sendo negligenciados, mas tambm pelos quais as decises (legislativas, administrativas, judiciais e governamentais) se inclinam em favor dos grupos dominantes. Assim, sua excluso no apenas tem sido um grave impedimento para a igualdade poltica, mas tem tambm funcionado como um mecanismo para impor aos povos indgenas leis, programas e medidas que, em geral, so-lhes prejudiciais. Com o estabelecimento do regime de autonomia, busca-se corrigir essa situao, determinando os preceitos constitucionais que garantam a plena incluso e participao poltica na vida nacional. Isso implica necessariamente em uma reorganizao institucional. Por exemplo, a representao dos povos indgenas nos congressos ou assemblias legislativas nacionais pressupe certas reformas capazes de tornar a sua incluso algo efetivo. O objetivo no apenas corrigir a representao deficitria dos povos indgenas nos rgos legislativos atravs da reserva de assentos para esses grupos, mas sim, e acima de tudo, fazer com que a representao dos povos favorea a promoo, a salvaguarda e a consolidao dos seus direitos de autonomia. Assim, a representao indgena seria uma representao das entidades territoriais autnomas. Isso inclui a questo dos mecanismos de eleio de representantes indgenas: para que os povos indgenas possam ingressar nos rgos legislativos nacionais, fazem-se necessrias novas formas de redistribuio dos distritos eleitorais. Especificamente, se a representao est ligada autonomia, o critrio geralmente usado delimitar os distritos ou circunscries eleitorais em correspondncia com as fronteiras das entidades territoriais autnomas. Outras questes que requerem reviso incluem a interpretao dominante sobre a eleio de
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representantes atravs dos partidos polticos. Os povos indgenas encontram nos partidos tradicionais um obstculo adicional garantia de sua participao e representao poltica na vida nacional. Parte das demandas dos povos indgenas gira em torno das exigncias de incluso e participao poltica nas assim-chamadas instncias de discusso e deciso nacional. Certamente existem povos indgenas (a maioria, assentada em zonas de selva) que exigem seu direito de viver em isolamento, e sua deciso deveria ser respeitada. Porm, por motivos histricos, a grande maioria dos movimentos indgenas que assumiram a autonomia no se prope ao isolamento. O que muitos deles defendem que, enquanto seus respectivos pases no transformarem as relaes entre os povos indgenas, o Estado e a sociedade em geral e, portanto, enquanto o sistema sociopoltico e institucional do pas se mantiver igual e os povos indgenas prossiguirem sem um regime de autonomia , a participao dos indgenas nas instncias governamentais e legislativas s pode servir para legitimar o sistema dominante e desvirtuar o sentido fundamental das exigncias dos movimentos indgenas. Certamente h outras organizaes indgenas que consideram que possvel combinar a luta pela autonomia com a presena de representantes indgenas nas instncias nacionais atuais. Em suma, o regime de autonomia seria uma pea central na configurao de um Estado pluritnico ou plurinacional. A esse respeito, preciso distinguir o Estado-nao do Estado plurinacional ou pluritnico. No tocante presena de diversos grupos tnicos e nacionais existentes dentro de sua jurisdio, o Estado-nao aquele que se configura como encarnao de uma s nacionalidade. Portanto, esse tipo de Estado conformado a partir de uma cultura, uma economia, um direito e um sistema de valores congruentes com a classe dominante da nacionalidade dominante, enquanto nega a diversidade sociocultural existente no pas. Tambm so considerados Estados-naes aqueles que, apesar de reconhecerem certos direitos e protees aos diversos grupos tnico-nacionais existentes em seu territrio, no
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conseguem transformar a configurao monotnica do Estado. Na atualidade, muitos Estados se consideram multiculturalistas, mas isso no os torna necessariamente Estados pluritnicos ou plurinacionais. O multiculturalismo tem sido definido como a lgica cultural do capitalismo multinacional e como instrumento de domesticao e anulao dos aspectos transformadores contidos nas queixas dos movimentos socioculturais (iek, 1998; DazPolanco, 2006). Estados pluritnicos ou plurinacionais Os Estados pluritnicos ou plurinacionais so os que se configuram considerando a vinculao do Estado com duas ou mais culturas nacionais, ou com todas as existentes no pas, sem importar o seu nmero ou a sua composio demogrfica. No sentido estrito, esse tipo de Estado deixa de ser a personificao de uma s nacionalidade para atribuir equivalncias s nacionalidades em questo. Os movimentos indgenas na Amrica Latina tm assumido a exigncia de configurar Estados pluritnicos ou plurinacionais em seus respectivos pases a partir do estabelecimento de novas relaes entre os povos indgenas e o conjunto da sociedade nacional. Eles se baseiam em vrios argumentos, dos quais mencionaremos apenas dois. O primeiro que os Estados-naes se configuraram negando injustamente a existncia dos povos indgenas e dos seus direitos, tendo recorrido desde sua origem a diversas polticas (desde o genocdio, o integracionismo, a igualdade individual e a discriminao, at a etnofagia) visando a eliminar e dissolver as identidades e os bens coletivos dos povos indgenas. Os movimentos indgenas tm enquadrado a estrutura dos Estados-naes na Amrica Latina como colonialista, pelas relaes de opresso impostas aos povos indgenas e pelo despojo sistemtico (mediante leis, ou sem elas) de suas terras, territrios e recursos naturais. O segundo argumento se baseia em seu direito livre determinao: sustenta que, para exercer esse direito sob o marco de seus respectivos
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pases, imprescindvel a eliminao das relaes de opresso, dominao e despojo, enquanto so decididos os acordos para a configurao de Estados etnicamente plurais. Esses Estados deveriam garantir o regime de autonomia e o justo desejo dos povos indgenas reconstiturem seus povos (fragmentados pelo processo de dominao), reforarem suas prprias formas de organizao sociopoltica (inter-comunitrias ou macro-comunitrias) e reconfigurarem seus sistemas e instituies jurdicas, de governo, econmicas, culturais, etc., distintas das configuradas pelo Estado nacional. A opo pela autonomia pressupe, assim, a formao de Estados pluritnicos ou plurinacionais. a aposta por um modelo de Estado que oferea as condies favorveis para o desenvolvimento de uma sociedade pluricultural, capaz de incluir as distintas formas sociais, culturais, polticas e econmicas das coletividades tnicas que se assentam no pas. A construo desse tipo de Estado na Amrica Latina implica em vrios desafios. No IV Simpsio Internacional de Autonomia, realizado em Mangua, Nicargua, em 2004, Francisco Rojas, indgena colombiano, ento senador, fez alguns comentrios sobre questes centrais para o futuro das autonomias e dos Estados pluritnicos ou plurinacionais. Rojas indicou a dificuldade em se construir a autonomia requerida pelos povos indgenas em meio a um sistema capitalista e um sistema poltico que nada tm a ver com o nosso povo. A autonomia, a seu ver, no se reduz a falar de um sistema poltico nosso, mas compreende o conjunto do pas; a autonomia tem a ver com a possibilidade de desenhar um desenvolvimento integral e coerente com as necessidades dos povos, e, ao mesmo tempo, um desenvolvimento que envolva a sociedade majoritria do pas. A experincia concreta dos povos indgenas colombianos mostrava a impossibilidade de exercer sua idia de autonomia apenas com o reconhecimento jurdico do carter pluritnico e plurinacional do pas e de outros direitos fundamentais dos povos indgenas como o caso da Constituio colombiana de 1991 , sendo que as estruturas polticas e econmicas do pas continuam as mesmas de antes do
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reconhecimento constitucional (Memria do IV Simpsio Internacional de Autonomia, 2005). Para alcanar o projeto de autonomia e este um desafio inovador os povos indgenas requerem necessariamente a busca do consenso das maiorias do pas em torno do compromisso sobre princpios bsicos comuns aos quais possam convergir. Essencialmente, estes princpios seriam o compromisso com o valor da comunidade, o compromisso com o autogoverno e o compromisso com o princpio da diversidade. A configurao de Estados pluritnicos e plurinacionais Em termos gerais, a demanda de autodeterminao dos povos indgenas no defendida em termos de independncia, mas sim em meio disposio de exercer esse direito em um sistema autnomo dentro do pas em que eles esto inseridos. Essa uma primeira diferena em relao tendncia de todo movimento nacional nos sculos XIX e XX, que era a separao estatal e a formao de um Estado nacional independente. Na atualidade, vrios movimentos buscam tal objetivo (o Pas Basco, os curdos e o Tibete, entre outros). O que interessa destacar aqui que essa disparidade entre os movimentos dos povos indgenas em prol da autonomia, sem, no entanto romper com a unidade nacional, e os que buscam se separar e construir seu prprio Estado-nao implica em estratgias e objetivos polticos diferentes, num certo sentido. Em ambos os casos, h uma exigncia de igualdade de direitos entre os grupos nacionais e um questionamento da estrutura do Estado-nao. Porm, no primeiro caso, a crtica conduz convenincia de reformular os termos da relao com o Estado-nao pr-existente, de modo que este deixe de ser a representao de uma s identidade nacional (de sua cultura e de seus valores), de modo que as diversas nacionalidades ou os grupos tnicos passem a modelar a vida do Estado, das instituies, dos valores, da poltica e da economia. Essa a defesa da transformao do Estado-nao em um sentido pluritnico ou plurinacional.
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Os exemplos de Estados multinacionais, como Canad, Blgica e Espanha, resultaram de intensas negociaes polticas que tenderam redistribuio do poder dentro do Estado, mediante a adoo de uma forma de autonomia territorial ou de um federalismo com base na identidade tniconacional. A manuteno desses Estados multinacionais tem implicado em um processo de constante reviso e renegociao da poltica etnolingustica, dos acordos federativos e de autonomia, e da participao dos grupos nacionais nas instituies do governo central (Rudolph e Thompson, 1992). Qualquer que seja o caso, a configurao de Estados etnicamente pluralistas tem pressuposto mudanas constitucionais e institucionais, com inovaes polticas importantes. Transformaes semelhantes esto na base das demandas dos atuais movimentos indgenas. Entretanto, seria preciso distinguir entre as caractersticas dos grupos nacionais nos pases capitalistas ocidentais e as dos povos indgenas nesses pases e nos demais. Em geral, para entender a defesa de qualquer grupo tnico ou nacional, preciso levar em conta as suas particularidades histricas, bem como as particularidades do Estado no qual ele busca avanar as suas lutas. Antes de tudo, necessrio reconhecer duas formas de coletividades tnicas, distinguveis a partir do ponto de vista da sua forma de organizao social e de sua integrao na economia de mercado. Entre essas formas, podem existir numerosos elos de transio. Por uma parte, observamos minorias nacionais plenamente integradas na economia de mercado e, consequentemente, fundidas no capitalismo desenvolvido de seus respectivos pases. A singularidade dessas coletividades est em certos elementos culturais compartilhados pelos seus membros, como a lngua, a representao de uma ascendncia comum, a memria histrica e a herana cultural. justamente sobre essas questes que se assenta a diferena entre grupos nacionais (opressores e oprimidos), que, ao sustentarem sistemas econmicos com base na produo mercantil, convergem com o conjunto das naes capitalistas nas relaes socioeconmicas inerentes a
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esse sistema (expressas no predomnio da propriedade privada e na produo de mercadorias, com base na relao entre capital e trabalho assalariado). Essa competio leva implcita a convergncia de alguns valores e princpios liberais, que, como afirma Jameson, so gerados organicamente pelo prprio sistema do mercado e esto dialtica e indissoluvelmente ligados a ele (Jameson, 2003: 10). Em suma, em Estados plurinacionais como Canad, Espanha e Blgica, as diferenas (nada desprezveis) entre as nacionalidades referem-se a certas caractersticas histricas e culturais. Os conflitos nesses Estados costumam ocorrer pela falta de liberdade e igualdade real entre as diversas nacionalidades, bem como por interesses entre as classes economicamente dominantes. Por outro lado, existem os povos indgenas que no esto plenamente integrados no intercmbio comercial e, por isso mesmo, no se dissolveram na formao social capitalista. O grau de integrao de cada povo na economia de mercado depende de diversas condies (geografia, carter das coletividades, etc.) e das particularidades concretas do pas no qual ele est inserido, especialmente o grau de desenvolvimento do capitalismo e de sua integrao no mercado global. Em todo caso, a particularidade das identidades culturais dos povos indgenas no se reduz a um conjunto de caractersticas particulares como a lngua, a viso de mundo, as crenas e os costumes, mas sim, e fundamentalmente, ao fato de que elas sustentam (e querem seguir sustentando) formas sociais e culturais cujo objetivo econmico predominante no a produo de bens em funo do valor de troca, mas sim do valor de uso. Em outras palavras, trata-se de povos cujo objetivo principal no a produo e o intercmbio comercial, mas sim a defesa de formas de produo e distribuio de bens materiais a partir das necessidades scio-comunitrias (e no da valorizao do capital, ou seja, da obteno do lucro). Essas formas se baseiam em princpios e valores (como a reciprocidade e a redistribuio) que expressam formas de conceber a articulao dos indivduos e da sociedade de maneira muito diferente das sociedades capitalistas liberais.
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Certamente, tais formas de produo e distribuio dos povos indgenas podem ter se alterado em diferentes graus de acordo com a influncia exercida, em cada caso concreto, pela expanso da economia de mercado e do capital multinacionais sobre suas formas de vida. O ponto que se trata de coletividades que sustentam, material e idealmente, valores sociais e morais distintos dos valores do liberalismo. Essas diferenas historicoeconmicas entre os povos indgenas e os povos de tipo europeu ocidental sugerem formas de pluralismo tnico ou nacional essencialmente distintas. Nos pases onde as coletividades tnicas oprimidas tm se integrado economia capitalista e liberalizado suas culturas (convertendo-se em comunidades tnicas liberais), o reconhecimento da diversidade tnica compreende basicamente um compromisso com o pluralismo lingustico e cultural. Por isso, no existe um desafio tradio liberal em si, mas sim o apelo a ela, como um princpio, com vistas a reivindicaes prprias. E por isso que as suas queixas podem ser compatveis com uma viso liberal da diferena ( maneira, por exemplo, de W. Kymlicka). Em suma, o que se faz, nesse caso, apelar perspectiva do Estado neutro e puramente procedimental, que ganhou fora em certas verses liberais desenvolvidas no ltimo tero do sculo XX (Rawls, Dworkin, etc.), agregando um compromisso com o respeito pela pluralidade das vises metafsicas presentes na sociedade. Em contraste, nos pases onde as coletividades tnicas oprimidas sustentam formas sociais e culturais no-capitalistas e no-liberais, trazendoas na base de suas demandas, o reconhecimento da diversidade tnica compreenderia um compromisso muito mais profundo com um pluralismo econmico, jurdico, cultural, lingustico e poltico. O motivo disso reside precisamente no fato de as reivindicaes essenciais dos povos indgenas implicam, sim, em um desafio aberto aos princpios e valores que conformam a tradio liberal. Em suas demandas e lutas, elas incluem o fundamento de uma viso prpria, no liberal, daquilo que constitui um ideal de vida. Um exemplo disso o sumak
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kawsay, o bem viver proposto pelas organizaes indgenas no Equador e na Bolvia como princpio regente para reorganizar as sociedades nacionais (Dvalos, 2008). O que se destaca nesse conceito indgena o fato de que ele implica em uma forma distinta de relao com a natureza, a sociedade e a vida democrtica; e implica na recusa da forma liberal de desenvolvimento e crescimento econmico. Assim sendo, em relao ao mundo liberal, o indgena pressupe o enfrentamento de duas formas de ver e estar no mundo. A reside sua transcendncia. O modelo de Estado que resultaria da adoo jurdica de um ou outro pluralismo seria diferente em aspectos importantes. Em qualquer um dos dois casos, a configurao de um Estado pluritnico ou plurinacional implica no reconhecimento do direito autonomia das coletividades tnicas que integram o pas e o estabelecimento de um regime de carter autnomo ou federal. Isso inclui a adoo de novos princpios que caracterizem a nova estrutura do Estado, como os princpios de unidade, autonomia, solidariedade e igualdade de trato entre as coletividades tnicas e as entidades territoriais integrantes1. Mas o pluralismo que est na base das demandas dos povos indgenas teria implicaes de maior alcance, uma vez que as diferenas entre os povos indgenas e a nacionalidade dominante engendram formas socioeconmicas e culturais distintas. Aqui, as relaes de domnio so estruturais: a formao social capitalista do pas e os valores e instituies liberais impedem a autorrealizao das formas sociais indgenas. Por isso, nas condies histricas atuais, o pluralismo propalado implica na incluso das formas sociais, econmicas, polticas e jurdicas prprias dos povos indgenas, bem como dos valores que definem os princpios de sua viso sobre o ideal da vida. Trata-se, em suma, de uma viso da pluralidade distinta da anterior (que
1 Com o princpio de solidariedade, busca-se corrigir os desequilbrios ou as desigualdades econmicas inter-territoriais e impedir o estabelecimento de privilgios econmicos em favor de alguma entidade territorial autnoma.
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tem como base o liberalismo). A pergunta chave se isso seria possvel sob o marco do capitalismo. Na Amrica Latina, h dois exemplos de inovaes polticas com vistas a configurar Estados pluritnicos e plurinacionais: a Nicargua e a Bolvia. Ambos surgem de movimentos populares que buscam transformaes nacionais. Na Nicargua, a Constituio de 1987 (reformada em 1995) estabelece como princpios fundamentais da nao: 1) o pluralismo poltico, social e tnico, reconhecendo o direito dos povos indgenas manterem e desenvolverem sua identidade e cultura; 2) o reconhecimento das distintas formas de propriedade (pblica, comunitria, cooperativa, associativa e privada); em especial, reconhecem-se as formas comunais de propriedade da terra dos povos indgenas, alm do desfrute, uso e aproveitamento das guas e bosques de suas terras comunais; 3) a criao do regime de autonomia para os povos e as comunidades tnicas da Costa Atlntica, instituindo-se duas regies autnomas que fazem parte da organizao politicoadministrativa do pas; 4) a eleio e a participao de deputados das regies autnomas na Assemblia Nacional2. Em suma, trata-se de uma Constituio que institui formalmente um Estado pluritnico. A partir desse e de outros instrumentos legais (como o Estatuto ou Lei de Autonomia), os povos indgenas e suas comunidades tnicas vm construindo suas instituies autnomas. Mas existem vrios problemas cruciais. Um deles tem a ver com a transferncia das competncias e dos recursos do Estado s regies autnomas. Essa problemtica prpria do processo de autonomia foi retardada na Nicargua por motivos de ordem politicoeconmica. Desde 1990, quando os conselhos regionais das respectivas regies
2 Alm desses princpios e direitos sobre o regime de autonomia e as formas de propriedade das terras e dos recursos das comunidades indgenas, estabeleceram-se outros direitos e preceitos sobre: a livreexpresso e preservao de suas lnguas, arte e cultura; a educao inter-cultural em suas lnguas maternas (art. 121); a participao de deputados das regies autnomas na Assemblia Nacional (art. 132); e a faculdade de iniciativa de leis pelos conselhos regionais autnomos (art. 140).
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autnomas foram eleitos pela primeira vez, a administrao do pas ficou nas mos de governos neoliberais, opostos a um regime de autonomia. A partir de ento, a neoliberalizao do Estado e da economia nacional tem repercutido severamente nas regies autnomas. Em lugar de descentralizao politicoadministrativa e de uma redistribuio de recursos, que so partes essenciais de todo processo de autonomia, tem-se produzido uma recentralizao do poder e dos recursos naturais. Enquanto isso, a reorganizao da economia nacional em funo do assim-chamado livre mercado tem propiciado uma nova penetrao e uma colonizao historicamente original do inconsciente e da natureza (Jameson, 1995: 81). preocupante que vrios dos membros dos conselhos regionais autnomos, frente aos exguos recursos estatais na regio, tendam a assumir, sem questionamentos, a ideologia do mercado e do investimento estrangeiro como soluo para os problemas socioeconmicos das regies, quando ela precisamente a causa da crescente destruio dos sistemas autctones de produo, distribuio e consumo. Ao aceitar-se o slogan do mercado, so extraviados os objetivos da luta pela autonomia, que inclui a autonomia das formas socioeconmicas dos povos indgenas, que do sustento a todo um sistema cultural. O que consola o fato de que diversos setores das regies autnomas mantm uma postura crtica e consistente a respeito desse processo, e sobre a autonomia como instrumento para alcanarem um futuro melhor. Um segundo problema, ligado ao anterior, o das condies socioeconmicas das regies autnomas. As grandes necessidades sociais herdadas de uma histria de despojo e explorao no foram resolvidas; pelo contrrio, a neoliberalizao do pas provocou uma maior pobreza e desigualdade social e inter-regional, incluindo a Costa Atlntica. Alm disso, o capital multinacional nas regies, longe de melhorar a situao, tem provocado uma maior depredao de seus recursos naturais. Houve sucessos significativos nos planos institucional e sociocultural. A autonomia vem favorecendo o dilogo e a tolerncia entre os diversos
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grupos socioculturais, bem como a valorizao da diversidade sociotnica do pas (Frhling, Gonzlez e Buvollen, 2007). O carter pluritnico (miskitos, sumus, ramas, garfonas, criollos e mestios) das regies autnomas da Costa Atlntica merece especial ateno pelas inovaes que pressupe em contraste com outras experincias de autonomia. Na Nicargua, a delimitao territorial das regies no se baseia em uma nica identidade tnica: ela inclui diversos grupos tnicos, o que significa, por sua vez, o estabelecimento de direitos iguais independentemente do nmero de seus membros. O fortalecimento da perspectiva pluritnica das regies autnomas (em seus rgos de governo, nas relaes sociais, polticas, culturais, etc.) uma das preocupaes persistentes. A experincia do processo de autonomia na Nicargua tem sido uma referncia central para os movimentos indgenas da Amrica Latina. Recentemente, na Bolvia, os povos indgenas conseguiram unificar diversas foras sociais e polticas em torno de uma nova concepo sobre a diversidade que se afirmou em uma Constituio (2007) notavelmente inovadora. A diversidade cultural o eixo fundamental de toda a constituio e a base essencial do Estado plurinacional comunitrio. Assim, o compromisso com o princpio da diversidade se expressa: 1) Nos atributos do Estado, indicando explicitamente os valores e os princpios tico-morais prprios de uma sociedade plural,3 incorporando os princpios e valores que normatizam a vida coletiva de cada comunidade scio-cultural, bem como os que constituiro o marco geral da nova unidade; 2) Na configurao do sistema de governo, que parte da forma democrtica participativa, representativa e comunitria, com equivalncia de condies entre homens e mulheres;
3 Por exemplo, o artigo 8, inciso II da Constituio, diz: O Estado se sustenta nos valores de unidade, igualdade, incluso, dignidade, liberdade, solidariedade, reciprocidade, respeito, complementaridade, harmonia, transparncia, equilbrio, equidade social e de gnero na participao, bem-estar comum, responsabilidade, justia social, distribuio e redistribuio dos produtos e bens sociais para o bom viver.
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3) Na composio do rgo legislativo, a Assemblia Legislativa Plurinacional, definindo vrios mecanismos ligados delimitao de circunscries eleitorais (departamentais, uninominais e especiais indgenas) para garantir a participao proporcional dos povos e naes indgenas; 4) Na instaurao do pluralismo jurdico, para o qual so criadas duas instncias: a jurisdio ordinria e a jurisdio indgena, que gozaro de igual hierarquia, alm das competncias jurisdicionais das entidades territoriais autnomas; 5) Na conformao do Tribunal Constitucional Plurinacional por magistrados e magistradas que tenham exercido sua profisso nas jurisdies ordinrias e indgenas, em nmero igual de membros eleitos pelo critrio de plurinacionalidade; 6) Na criao do Conselho Eleitoral Plurinacional; 7) Na organizao territorial do Estado, com base em um sistema autnomo de vrios nveis: a autonomia dos departamentos, a autonomia regional, a autonomia municipal e a autonomia de territrios indgenas. Indicam-se em cada caso a composio dos rgos de governo autnomo e as diversas formas de eleio das autoridades, listando as competncias e faculdades de cada unidade autnoma; 8) Na estrutura e organizao econmica do Estado, que se baseia em uma economia social e comunitria; e 9) No estabelecimento dos direitos e das liberdades das pessoas, e dos direitos coletivos das naes e dos povos indgenas. Essa a aposta em um modelo de Estado que oferea as condies favorveis para o desenvolvimento de uma sociedade plural, incluindo as diversas formas sociais, culturais, polticas e econmicas das coletividades tnicas. Tanto na experincia da Nicargua como na da Bolvia, as autono-
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mias buscam abrir uma brecha no muro da tradio liberal. E esse o motivo pelo qual o desenvolvimento desse projeto tem encontrado uma inflamada resistncia nos setores liberais dominantes. Ironicamente, na Bolvia, quis-se destruir o fundamento de autonomia do projeto plurinacional impulsionado pelos povos indgenas (aliados a outros setores populares), opondo-se-lhe um autonomismo que era, ao mesmo tempo, a negao do esprito da autonomia e um libi para restaurar plenamente o poder oligrquico que foi erodido nos ltimos anos pelo governo de Evo Morales.
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Povos Indgenas no Brasil: o desafio da autonomia
Ricardo Verdum
INESC - Instituto de Estudos Socioeconmicos Brasil
verdum@inesc.org.br
POVOS INDGENAS NO BRASIL: O DESAFIO DA AUTONOMIA
Os povos indgenas tm direito livre determinao. Em virtude desse direito, determina livremente sua condio poltica e perseguem livremente seu desenvolvimento econmico, social e cultural (Declarao da ONU sobre os Direitos dos Povos Indgenas, Art. 3). Os povos indgenas tm o direito a conservar e fortalecer suas prprias instituies polticas, jurdicas, econmicas, sociais e culturais, mantendo ao mesmo tempo seu direito de participar plenamente, se assim o desejarem, na vida poltica, econmica, social e cultural do Estado (Declarao da ONU sobre os Direitos dos Povos Indgenas, Art. 5). A populao indgena no Brasil estimada, pela Fundao Nacional de Sade (Funasa), em cerca de 470 mil pessoas, o equivalente a pouco mais do que 0,2% da populao total do pas. Cerca de 60% desta populao vive hoje na regio designada como Amaznia Legal. J o censo demogrfico de 2000, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), identificou 734.127 pessoas se auto-identificando como indgena, elevando esse percentual para 0,4% da populao do pas. Essa populao representa uma diversidade lingstica que ultrapassa o nmero de 180 lnguas, classificadas em 35 famlias lingsticas. Estima-se existir no Brasil um total de 220 povos indgenas, vrios deles submetidos jurisdio de mais de um Estado-nao, como o caso dos Guarani (Argentina, Bolvia, Brasil e Paraguai), Yanomami (Brasil e Venezuela), Tukano (Brasil e Colmbia) e Tikuna (Brasil, Colmbia e Peru). Os indgenas esto presentes em todos os estados da Federao e seus territrios (terras indgenas, no linguajar jurdico do estado brasileiro) somam aproximadamente 110,6 milhes de hectares o equivalente a aproximadamente 13% do territrio nacional e 21% da Amaznia brasileira.
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No obstante ter passado mais de vinte anos desde quando foi aprovado a atual Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988), que incluiu um captulo especfico relativo aos direitos dos povos indgenas (Captulo VIII Dos ndios), o que se percebe hoje que nenhum dos governos que se sucederam, ao longo desses anos, implementou mudanas significativas nas prticas e estruturas poltico-administrativas do aparato de Estado, em particular na direo da transformao do Estado brasileiro num Estado Plurinacional. O respeito ao direito interno de autonomia poltica desses povos e a reestruturao territorial do Estado no integra nem mesmo a agenda dos partidos polticos progressistas1. certo que houve alguns esforos nesse sentido, por exemplo, quando da concepo e implantao dos distritos sanitrios especiais indgenas (DSEIs). Alguns agentes sociais, indgenas e no indgenas, viram ali a possibilidade dos DSEIs serem embries de estruturas polticas mais amplas, para o exerccio do direito autonomia ou ao autogoverno indgena nas questes relacionadas com seus assuntos internos e locais, e para a gesto de seus territrios e recursos naturais. Mas a esse esforo seguiram-se movimentos contrrios, que por diferentes perspectivas polticas e interesses econmicos, desqualificaram ou, at, criminalizaram iniciativas que pudessem caminhar nesse sentido. Quando muito, foi aceito um multiculturalismo bem comportado, que se ocupa da diversidade enquanto diferena cultural, dentro de um determinado espao (local, regional, nacional ou internacional), ao mesmo tempo em que repudia ou deixa de lado diferenas econmicas e sociopolticas. Na prtica, isso se manifesta em polticas que se abrem diversidade cultural, manifestam um relativismo cultural, ao mesmo tempo
1 A reflexo desenvolvida por Hctor Daz-Polanco (2006a, 2006b), a respeito da dificuldade terica e poltica da esquerda clssica latinoamericana para tratar a demanda de autonomia dos povos indgena, um bom ponto de partida para pensar o contexto brasileiro. Ele vai mostrar, por exemplo, que a desconsiderao da dimenso do reconhecimento (da diversidade) acaba fortalecendo teses liberais (ou neoliberais), contrarias a demarcao das terras indgenas e ao direito desses povos sobre os recursos naturais nelas existentes.
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em que reforam os mecanismos de controle e domnio do poder do Estado nacional e os interesses do capitalismo global2 sobre os territrios e os recursos naturais. Os povos indgenas e a Constituio de 1988 Igual como o ocorrido em outros pases na Amrica Latina, onde movimentos indgenas se mobilizaram e pressionaram as estruturas de poder dos Estados, visando conquistar voz e poder de voto na Assemblia Constituinte e nos parlamentos nacionais, como, por exemplo, na Bolvia, Colmbia, Equador e Venezuela3, no Brasil, em meados dos anos 1980, por ocasio do processo poltico que resultou no atual texto da Constituio Federal de 1988, tambm houve esforos semelhantes. Em vrios estados da federao, vimos indgenas ingressando em partidos polticos, onde enfrentaram disputas internas por espao poltico e financiamento de campanha e, pelo menos, uma dezena participou em 1986 da disputa eleitoral para deputado constituinte. A Unio das Naes Indgenas (UNI), constituda no incio dessa dcada, foi um plo de articulao de lideranas indgenas e de organizaes de apoio (Inesc, Cedi, CPI-SP, ABA etc.) e a principal responsvel pela campanha Povos Indgenas na Constituinte. O Conselho Indigenista Missionrio (Cimi) teve, igualmente, papel de destaque no processo, apoiando aes do movimento indgena no Congresso Nacional e nos estados4. Embora no tenha sido possvel eleger, ao menos, um representante indgena para o Congresso Nacional, nem conquistado quota especfica de
2 Slajov Zizek (2005) ir chamar esse processo como a nova lgica multicultural do capitalismo multinacional. Essa abertura a diversidade cultural e incorporao de demandas dos movimentos indgenas pelos Estados se manifestou em vrios pases latino-americanos desde os primeiros anos da dcada de 1990, cf. Bretn (2001, 2005), Guerrero & Ospina (2003), Verdum (2006), Hale (2007). 3 Ver Mars 1996; Bengoa 2000; Van Cott 2004; Montejo 2004; Bello 2004; Daz-Polanco 2005; Dvalos 2005; Clavero 2008; Walsh 2009. 4 Para maiores detalhes ver: CEDI 1987, 1991; Lacerda 2008.
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representao das naes ou povos indgenas nessa casa legislativa, essa mobilizao deu, no entanto, visibilidade s questes indgenas, extrapolando as fronteiras dos atores sociais que formam o chamado campo indigenista brasileiro. Tambm possibilitou o apoio de parlamentares de diferentes matizes incluso de um captulo especfico na atual Constituio Federal, intitulado Dos ndios, com dois artigos-chave para o futuro das campanhas de defesa e promoo dos direitos indgenas no pas. Por outro lado, fica evidente que no se conseguiu ir muito mais alm da definio de direitos especficos, que no implicam em mudanas polticas substantivas no projeto republicano de Estado monocultural. Em relao Constituio de 1969, o texto constitucional de 1988 foi sem sombra de dvida um avano, incorporando outras dimenses de direito aos povos indgenas, ento denominados de silvcolas5. Nunca demais lembrar que, em um dos artigos, o de nmero 231, o texto constitucional reconhece aos povos indgenas sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam. No artigo seguinte, o 232, tambm reconhecido aos indgenas (suas comunidades e organizaes) o direito de ingressar em juzo em defesa de seus direitos e interesses, podendo contar para isso com o apoio do Ministrio Pblico em todos os atos do processo. Isso, no nosso entendimento, significa o reconhecimento da condio multicultural e pluritnica da sociedade brasileira. Mas como isso se transforma em prticas e reformula as estruturas polticas do Estado brasileiro algo para o qual o texto da nova Constituio no tem respostas para dar.
5 A Emenda Constitucional No. 1, de 17 de outubro de 1969, que modifica o texto constitucional de 1967, estabelece no Artigo 198 que As terras habitadas pelos silvcolas so inalienveis nos termos que a lei federal determinar, a eles cabendo a sua posse permanente e ficando reconhecido o seu direito ao usufruto exclusivo das riquezas naturais e de todas as utilidades nelas existentes. Como nas demais Constituies do perodo republicano (1934, 1937 e 1946), a terra foi o nico item que mereceu ateno dos legisladores.
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A participao e representao poltica dos povos indgenas nas instncias de poder legislativo do Estado, o reconhecimento dos seus territrios como unidades regionais autnomas, onde o povo que ali vive possa exercer suas formas prprias de governana e justia, e no como meras terras demarcadas como parcelas ou unidades produtivas, so dimenses ausentes do texto constitucional. Da porque, passados mais de vinte anos desde sua aprovao, no soar estranho ouvir a reclamao de que no foram realizadas mudanas substantivas nas estruturas e nas prticas poltico-administrativas do Estado brasileiro. Como outras Constituies latino-americanas, foram incorporadas a diversidade tnica e os direitos especficos no novo texto constitucional, sem tocar nas estruturas polticas de poder e dominao. Tambm ficou de fora, invisibilizada nas polticas pblicas especficas, a parcela da populao indgena que vive hoje em centros urbanos. Se partirmos do pressuposto de que efetivar a cidadania indgena nos termos propostos pela Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT, 1989) e pela Declarao da ONU sobre os Direitos dos Povos Indgenas (2007) significa o reconhecimento jurdico e efetivo dos direitos polticos e sociais dos povos indgenas, que inclui (a) autonomia de deciso; (b) autogoverno e controle sobre os territrios e os recursos naturais neles existentes; (c) direito a representao poltica nas instncias de poder legislativo do Estado; e (e) protagonismo na formulao e controle sobre as chamadas polticas pblicas dos Estados em que esto inseridos por fora do processo de colonizao iniciado na regio no final do sculo XV, no Brasil ainda nos encontramos distantes disso ser efetivado. No obstante as tentativas de abrandar a natureza integracionista da legislao e da relao estabelecida com os povos indgenas, ainda muito presente e atuante o velho vcio tutelar do Estado colonialista brasileiro6.
6 Ver Gaiger 1991; Verdum 2006b.
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Ps-1988 As mudanas morfolgicas e gerenciais desencadeadas no Brasil nos primeiros anos da dcada de 1990 se implicaram num maior acesso dos indivduos aos servios prestados pelo Estado nos distintos setores ou polticas governamentais (sade, educao escolar, assistncia social, apoio tcnico e financeiro a produo etc.) muito pouco contriburam para que superssemos a matriz colonialista na relao com os povos indgenas. Antes, cresce a suspeita de que, o que vem se processando, so transformaes na tecnologia e nas tcnicas de dominao e de domesticao da insatisfao indgena, que de maneira alguma pretende atacar as assimetrias e promover relaes eqitativas: Por isso, vrios autores advertem que por trs das novas polticas latino-americanas de reconhecimento e incluso, joga uma nova lgica cultural do capitalismo global, uma lgica que tenta controlar e harmonizar a oposio com a pretenso de eventualmente integrar aos povos indgenas e negros dentro do mercado (Catherine Walsh, 2002: 25). Em relao aos territrios indgenas, mesmo quando reconhecidos formalmente pelo Estado brasileiro, persiste a idia de que so reservas de recursos naturais a serem incorporados no circuito econmico de mercado quando necessrio7. Em ltima instncia, as demandas indgenas por controle territorial e participao poltica so vistas sob a tica da segurana nacional. Exemplo disso so as 19 salvaguardas estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) ao caso da Terra Indgena Raposa/ Serra do Sol (RSS), que
7 Depois de passar por vrios ciclos produtivos (monocultivo agrcola, extrativismo madeireiro etc.), com a anuncia ou implementado diretamente pelo Servio de Proteo ao ndio (SPI) e por sua substituta, a Fundao Nacional do ndio (Funai), aos povos indgenas vem sendo ofertada uma nova oportunidade para se desenvolverem: o mercado dos servios ambientais.
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implicam numa srie de limitaes autodeterminao dos povos indgenas que ali vivem e s futuras demarcaes dos territrios indgenas8. No Brasil, o que hoje chamamos de indigenismo nasceu de uma prtica de conhecimento e de ao poltico-administrativa chamada de tradio sertanista. Ela se constitui como tal no incio do sculo XX, como parte da poltica republicana de integrao nacional. Nos anos 1950, o indigenismo brasileiro passar a interagir com outras tradies indigenistas em ao no continente americano, quando o indigenismo adotado como ideologia por agncias do Sistema Naes Unidas e da Organizao dos Estados Americanos 9. Embora distinto do mexicano, o indigenismo brasileiro nasceu com a mesma grave e insolvel contradio interna: postula o relativismo cultural, ao mesmo tempo em que ambiciona a meta de incluir aos ndios na sociedade nacional. Temos aqui, como no caso mexicanos analisado por Hctor DazPolanco (1991), um discurso ideolgico relativista encobrindo uma prtica integracionista. Separam-se os aspectos positivos das culturas indgenas daqueles que devem desaparecer, ou porque so contrrios ao bom andar do processo de integrao nacional e do progresso, ou porque so inteis necessria adaptao individual e coletiva dos indgenas na economia de mercado. Ao processo constituinte de 1986-1988 seguiu-se um perodo de efervescncia organizativa no meio indgena, seja na defesa de uma indianidade genrica, seja de grupos indgenas especficos, como os Kayap e os Tukano, por exemplo. Contribui para isso o apoio dado pela ajuda financeira e assessoria da Igreja Catlica, da cooperao internacional oficial (governamentais e multilaterais) e de organizaes civis (ONGs) nacionais e internacionais. H casos de organizaes criadas com a pretenso de representar politicamente os indgenas diante do Estado; outras, com a finalidade de
8 Maiores detalhes do caso RSS ver: www.socioambiental.org/inst/esp/raposa/?q=noticias 9 Ver Gagliari 1989; Favre 1998; Verdum 2006.
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receber recursos financeiros para desenvolver aes de interesse da comunidade que supostamente representariam. H tambm organizaes hbridas, com atuao em ambas as frentes de ao. O reconhecimento formal do direito organizao e representao prpria dos indgenas, expresso na Constituio de 1988, representou o impulso definitivo para o processo de auto-organizao desses povos, o surgimento e a multiplicao de organizaes indgenas pelo pas afora e sua articulao em redes regionais, nacionais e inclusive transfronteirias. Um ano depois de promulgada a nova Constituio brasileira, foi criada a Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB), que nasceu com enfoque regional e identidade indgena transcomunitria. Com sede em Manaus (AM), congrega hoje mais de uma centena de organizaes locais e sub-regionais 10. Nos anos noventa tambm cresceu no Brasil, como em outros pases na Amrica Latina, a atuao das chamadas agncia de cooperao internacional para o desenvolvimento - de pases como Gr-Bretanha e Alemanha, ou agncias multilaterais como o Banco Mundial (BM), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e as agncias do Sistema Naes Unidas (UNESCO, OIT, OMS, PNUD etc.) - na poltica indigenista oficial ou diretamente junto as organizaes indgenas. Faz lembrar os anos 1940 e 1950, quando vrias agencias internacionais, como a OIT, atuavam na disseminao de idias e na organizao de um sistema indigenista de abrangncia continental. Como naquele perodo, essas instituies passaram a atuar no somente como agentes financeiros e de assistncia tcnica, mas tambm como agentes polticos, influindo na definio das polticas setoriais e como um aliado do movimento indgena no sentido da flexibilizao dos mecanismos de tutela e controle governamental. 11.
10 Ver Ricardo 1996; Albert 1997, 1998, 2001; Athias 2002. 11 Sobre o papel e as estratgias da cooperao internacional em relao aos povos indgenas na Amrica Latina, em particular no Brasil e no Equador, ver Breton 2001; Verdum 2006.
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A hegemonia poltica, ideolgica e administrativa da FUNAI sobre a gesto oficial da populao e dos territrios e recursos naturais indgenas estendeu-se at 1991, quando algumas das suas funes passaram a ser gradativamente compartilhadas ou mesmo repassadas para outros rgo da administrao pblica federal. Por intermdio dos Decretos No. 23, 24, 25 e 26, de 4 de fevereiro de 1991, durante a presidncia de Fernando Collor de Mello, foram repassadas, respectivamente para os Ministrios da Sade, do Meio Ambiente, da Agricultura e da Educao, as aes da poltica de assistncia ao ndio que estavam, at ento, na responsabilidade da FUNAI executar, ou conceder terceiros a co-responsabilidade pela implementao 12. Nesse contexto, a promoo do chamado etnodesenvolvimento foi concebida como capaz de romper com o ciclo vicioso de dependncia de recursos para novos projetos e como estratgia de desenvolvimento scioeconmico-cultural destas populaes segundo as especificidades prprias. importante ter a clareza de que estamos tratando de expresses-artefatos culturais e polticos que, em decorrncia dessa natureza, esto sujeitas a serem acionadas na construo de narrativas e projetos de uso dos territrios indgenas e dos recursos naturais ai existentes (ver Ribeiro 1992, 2005). Esse o caso, por exemplo, da polmica e polissmica noo de etnodesenvolvimento, que ao longo dos ltimos vinte anos veio adquirindo uma crescente importncia na retrica indigenista latino-americana (e na brasileira tambm), caracterizando o que Hctor Daz-Polanco (1991) e Victor Bretn (2001) denominaram de indigenismo etnofgico. Nesse mesmo ano, 1991, dado incio no mbito do Poder Executivo discusses visando promover uma reviso do Estatuto do ndio (Lei 6001/73). Foi constituda ento uma comisso interministerial para esse fim, que passou a ser coordenada pela FUNAI na gesto de Sydney Possuelo. Tendo por referncia e motivao jurdica a Constituio Federal recm
12 Ver Barroso-Hoffman et al. 2004; Ricardo 1996, 2000; Souza Lima & Barroso-Hoffman 2002; Verdum 2003, 2005a, 2005b, 2008.
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promulgada, e como estmulo poltico a realizao no Brasil da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (a RIO92), se sucederam nesse ano reunies pblicas, algumas abertas participao de organizaes no-governamentais e especialistas Conselho Indigenista Missionrio, Associao Brasileira de Antropologia, Ncleo de Direitos Indgenas (NDI) e outras. Em junho de 1991, organizaes e lideranas indgenas (entre elas a COIAB, UNI-AC e Comisso Indgena Leste-Nordeste), depois de analisar a proposta de Estatuto elaborada por uma Comisso Interministerial do Governo Federal, apresentam as suas propostas para o novo Estatuto. Pelo menos trs projetos de lei foram encaminhados ao Congresso Nacional, que formou uma Comisso Especial para analisar as propostas encaminhadas e emitir parecer. Alm da proposta elaborada pela Comisso Interministerial (PL 2160), o NDI (PL 2057) e o CIMI (PL 2619) encaminharam suas respectivas propostas de projeto de lei. A Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB) e outras organizaes e lideranas indgenas tambm apresentaram em abril de 1992, depois de analisar as trs propostas encaminhadas ao Poder Legislativo, um conjunto de propostas para serem analisadas pela Comisso Especial. Demorou quase trs anos para a Comisso Especial, em 1994 (depois de inmeras reunies, verses, emendas, negociaes etc.) votar o texto definitivo do Estatuto das Sociedades Indgenas, conciliando as diferentes vises e interesses em jogo13. Por iniciativa do Poder Executivo, a tramitao do projeto de lei (PL 2.057/91) do novo Estatuto foi paralisada na Cmara. Antes mesmo da posse do presidente Fernando Henrique Cardoso, em fins de 1994, o ento deputado federal Arthur da Tvola, lder do PSDB na Cmara, apresentou em nome do novo governo recurso suspendendo a tramitao do projeto, justificando a necessidade do novo governo formar um juzo sobre to polmico projeto. Esse ato acabou criando um estado de desconfiana e de insatisfao com o novo governo, tendo gerado protestos
13 Ver Santilli 1996; Arajo e Leito 2002.
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de organizaes indgenas e de apoio, antes mesmo de o presidente Fernando Henrique Cardoso tomar posse do cargo em 1 de janeiro de 199514. Quase quatorze anos depois, no segundo mandato do presidente Lula da Silva, o governo federal retoma o processo de elaborao de um novo Estatuto, contendo os direitos e deveres dos povos indgenas no mbito do Estado brasileiro. Essa retomada acontece no mbito da Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI), instituda pelo por meio de decreto presidencial assinado em 22 de maro de 2006, vinculada administrativamente ao Ministrio da Justia. A CNPI composta por 12 integrantes do Governo Federal, 20 indgenas de diferentes partes do pas e dois representantes de entidades no governamentais. Tendo por base o documento elaborado pelo Deputado Federal Luciano Pizzatto, chamado Substitutivo ao PL 2.057/91, e aprovado na Comisso Especial da Cmara dos Deputados em 1994, foi realizado ao longo do segundo semestre de 2008 dez encontros regionais. Esses encontros foram patrocinados e organizados pelo Governo Federal, e contou com o apoio poltico de organizaes indgenas como COIAB, APOINME, ARPIN-SUL e assessoramento tcnico do CIMI, sob o argumento de que existem possibilidades de avano na relao com o Estado brasileiro. Participaram dos encontros cerca de mil indgenas, onde ao tal substitutivo foram feitas sugestes de mudanas, excluses e acrscimos pelos participantes. Durante o denominado Acampamento Terra Livre, assemblia indgena realizada anualmente desde 2004, em Braslia, realizada neste ano de 2009 entre os dias 4 e 8 de maio, uma verso preliminar, aprovada no mbito da CNPI poucos dias antes, foi distribuda aos participantes e discutida em suas linhas bsicas. Na ocasio, foi lanada oficialmente a criao de uma organizao indgena de representao nacional, a Articulao dos Povos Indgenas do Brasil (APIB).
14 Em maro de 2000 o Governo Federal apresenta nova proposta de Estatuto por intermdio do deputado federal Luciano Pizzatto (PFL-PR), que foi duramente criticado pelo movimento indgena e entidades de apoio e pela bancada de oposio ao governo no Congresso Nacional. Ver Oliveira Pankararu 2006.
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Uma anlise em profundidade desse processo ainda esta por ser feito. H vrias avaliaes dos encontros que convergem para um ponto preocupante: que o roteiro com questes orientadoras da dinmica dos encontros teria induzido seus participantes a considerar como um pressuposto, ou pior, um fato consumado, uma necessidade a explorao de recursos minerais e hdricos nos territrios indgenas. O fato que hoje h um documento, chamado Estatuto dos Povos Indgenas, questionvel em vrios aspectos, que est prestes a ser encaminhado ao Congresso Nacional como emenda ao Substitutivo ao PL 2.057/91. Mas o risco de continusmos com o projeto integracionista desenhado e implementado a partir da primeira metade do sculo passado forte. Mais ainda, quando constatamos que noes operacionais do tipo incluso produtiva, como contraponto a outra noo no menos problemtica quando aplicada para interpretar a condio dos povos indgenas no Brasil, a noo de pobreza, vm informando e formatando polticas e aes de justia social de diferentes setores do indigenismo oficial. Ou pior, dado o perfil poltico predominante no Congresso Nacional brasileiro na atualidade, o debate e o jogo de foras ali ocorrido resultar num texto onde predomine uma viso liberal, mais radical no plano socioeconmico, que induza os indgenas a adotar os princpios da livre competio, do lucro e da propriedade privada no trato com os seus territrios e recursos (naturais, culturais etc.). Consideraes finais Apesar das limitaes conceituais, epistemolgicas, demogrficas, organizativas e, principalmente, polticas que hoje se evidencia para a formulao e implementao de uma estratgia de refundao do Estado brasileiro, que insiste em ser monocultural, a partir da idia de autodeterminao e autonomia territorial indgena, entendemos ser necessrio, ao menos, tentar retomar o fio da meada do debate sobre a participao poltica dos povos indgenas nas instncias de poder Legislativo brasileiro. Digo retomar porque, ao longo dos anos 1990, esse assunto ficou relativamente submerso, enco-
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berto por tantas outras prioridades. Entre 2002 e 2004, o tema quotas para representes indgenas nos Legislativos estadual e federal e a constituio de um parlamento indgena chegou a ser debatido em reunies e encontros regionais do movimento indgena, para gradativamente ser sobreposto por novas urgncias. A demarcao e regularizao dos territrios; a criao de um subsistema de educao escolar; a estruturao um subsistema de servios de sade tambm especfico; a elaborao de um novo estatuto dos povos indgenas; a institucionalizao do associativismo indgena e de organizaes de representao; e a criao de mecanismos de apoio financeiro aos projetos de desenvolvimento local, vem ocupando desde os anos 1990 o movimento indgena e setores da sociedade civil organizada solidria. Isso tudo concomitante com uma ao de resistncia frente a presses contrrias no Congresso Nacional, nas burocracias setoriais do Poder Executivo federal, em nvel local etc. Um parlamentar indgena na Cmara Federal em 2011 pode fazer a diferena, pode abrir novas perspectivas de interlocuo com o Estado brasileiro. Desde 2005, um conjunto de organizaes, movimentos, articulaes, redes e fruns da sociedade civil vm debatendo e formulando propostas para uma reforma poltica do Estado brasileiro. Uma proposta que no se restrinjisse ao sistema eleitoral, mas, sim, ao conjunto dos processos decisrios do sistema de poder institudo no pas. Entre as inmeras propostas contidas no documento, intitulado Plataforma dos Movimentos Sociais para a Reforma do Sistema Poltico no Brasil, resultado de quase quatro anos de debates, aparece uma que aponta para a necessidade de criao de mecanismos legais que garantam a representao direta dos povos indgenas nas eleies proporcionais no pas, a exemplo de pases como Venezuela e Colmbia. Isso implicaria na criao de um sistema prprio de escolha, que no passaria pelo sistema partidrio hoje existente. Isso me faz lembrar de Gersem Luciano, do povo indgena Baniwa, povo que habita na regio de fronteira entre o Brasil e a Colmbia. Em uma
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publicao por ns organizada em 2004 ele apresentou uma proposta de parlamento indgena. Na sua viso, esse parlamento seria um espao de articulao dos movimentos etnopolticos indgena em nvel nacional, uma instncia de referncia prpria dos povos indgenas, na qual estariam representadas suas legtimas aspiraes. Na sua viso, ela poderia muito bem ser parte de um novo modelo de relacionamento institucional dos povos indgenas com o Estado e a sociedade no-indgena no Brasil: um Estado Plurinacional. Faz lembrar tambm do processo de discusso sobre alternativas de fortalecimento da participao indgena em instncias legislativas do Estado nacional, desencadeado pelo Inesc em 2001, em parceria com a Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB), a Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Nordeste, Minas Gerais e Esprito Santo (APOINME) e outras lideranas e organizaes indgenas e de apoio. A partir dessas discusses, foi realizado em Braslia, em 18 e 19 de novembro de 2002, o Seminrio Internacional ndios e Parlamentos, que foi seguido por reunies e encontros regionais no Sul, Nordeste e Norte do pas entre os anos de 2003 e 2005. Chego ao final deste texto com a sensao de que estamos frente a um grande desafio. Ser necessria muita criatividade, muita vontade de inovao e disposio para enfrentar os entraves administrativos, polticos e culturais que freqentemente se interpem ao avano da democracia participativa no Brasil, principalmente quando se refere aos povos indgenas. Neste momento, em que se retoma no mbito do Congresso Nacional a discusso sobre a necessidade de uma legislao especfica, em substituio ao j, h muito, obsoleto Estatuto do ndio de 1973; em que se tenta conceber frmulas alternativas ao instituto da tutela; quando o movimento indgena brasileiro busca se fortalecer e articular alianas com outros movimentos sociais, visando transio para uma sociedade onde a plurietnicidade e a interculturalidade estejam na raiz das suas instituies, acreditamos que o contedo desta publicao aportar contribuies positivas.
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O Estado Plurinacional e Intercultural na Constituio Equatoriana de 2008
Agustn Grijalva
Universidad Andina Simn Bolivar Equador
agustin@uasb.edu.ec
O ESTADO PLURINACIONAL E INTERCULTURAL NA CONSTITUIO EQUATORIANA DE 2008
O presente artigo analisa a projeo constitucional das mudanas introduzidas na Constituio equatoriana de 2008, que estabelece um Estado plurinacional e intercultural, em relao Constituio de 1998, que estabelecia um Estado pluricultural e multitnico. Ainda que a anlise aborde, de forma geral, vrias temticas que esses princpios constitucionais cruzam transversalmente, a nfase colocada nos direitos coletivos e, especificamente, na administrao da justia indgena. A primeira parte do artigo explora os elementos conceituais de um constitucionalismo plurinacional. A segunda parte se refere especificamente ao caso equatoriano. 1. Constitucionalismo plurinacional e intercultural A diversidade cultural , sem dvida, um dos desafios centrais com que se depara o constitucionalismo atual. Tal desafio se deve a dois problemas tericos e prticos, que advm da coexistncia entre grupos humanos com diversas culturas no territrio de um mesmo Estado. Essa coexistncia questiona certas vises de conceitos centrais, como nao, cidadania ou igualdade, conceitos estes que foram pensados sob o marco dos projetos de Estados nacionais,1 que desconsideravam os povos indgenas, seja ignorando-os ou pretendendo integr-los a uma cultura nacional homognea. A diversidade cultural no apenas um questionamento externo ao sistema de direitos que uma Constituio estabelece, mas sim que se assenta fortemente sobre vrios desses mesmos direitos. Assim, e inclusive em algumas constituies europias, que no reconhecem os direitos coletivos de identidade cultural das minorias, e para as quais todos os direitos constitucionais so individuais, o direito a liberdade religiosa dos imigrantes e o seu contexto comunitrio tm levado confrontao com essa questo, como
1 A discusso desses temas tem aflorado at mesmo na Europa, bero do prprio conceito de Estado nacional, inclusive em pases como Alemanha, onde a unidade e a homogeneidade tm marcado o pensamento poltico de um importante setor de constitucionalistas.
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aconteceu, por exemplo, na Alemanha com o Tribunal Constitucional e a sua jurisprudncia2. Por outro lado, Estados como Sua, Blgica, Canad, Bolvia e, em um sentido mais limitado, Espanha3, reconhecem sua plurinacionalidade. Com efeito, a discusso sobre plurinacionalidade est acontecendo no presente tambm na sia e na frica, evidenciando o forte questionamento poltico e terico da concepo liberal de uma s nao como realidade coincidente com um s Estado, e sugerindo diante dela a coexistncia democrtica de vrias naes ou nacionalidades sob o marco de um mesmo Estado4. Para o constitucionalismo latinoamericano, a diversidade cultural implica em um desafio ainda maior, dotado de conotaes prprias. Sob a presso dos movimentos indgenas e em um esforo de legitimao que problematiza o seu indubitvel estigma neocolonial, vrios Estados latinoamericanos tm constitucionalizado, em meio a vrias frmulas, o direito diversidade cultural e identidade. Tal reconhecimento tem includo expresses culturais centrais dos povos indgenas, como seus idiomas, territrios e sistemas de autoridade e normativos. O Equador, em particular, um caso interessante no contexto latinoamericano, pois desde 1998 evidencia um importante desenvolvimento no reconhecimento da diversidade cultural no nvel constitucional formal. Esse desenvolvimento, no entanto, no tem se expressado de forma proporcional nas polticas pblicas, na legislao e na jurisprudncia. A Constituio de 1998 afirmou um amplo catlogo de direitos coletivos dos povos indgenas. Porm, no se chegou a ditar quase nenhuma normativa legal a seu respeito,
2 Veja Erhard e Dieter (2007). 3 A Constituio espanhola no reconhece o carter plurinacional do Estado, mas seu artigo 2 inclui uma frmula a esse respeito ao reconhecer e garantir o direito autonomia das nacionalidades que integram a Espanha. 4 Veja Sousa Santos (2007: 17 18).
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o Tribunal Constitucional gerou uma magra jurisprudncia e a maioria das instituies pblicas atuou como se tal normativa constitucional no existisse5. O constitucionalismo plurinacional ou deve ser um tipo de constitucionalismo novo, baseado em relaes interculturais igualitrias que redefinam e reinterpretem os direitos constitucionais, reestruturando a institucionalidade advinda do Estado nacional. O Estado plurinacional no ou no deve reduzir-se a uma Constituio que inclua um reconhecimento puramente culturalista, s vezes apenas formal, por parte de um Estado, na verdade instrumentalizado para o domnio de povos com culturas distintas, mas sim um sistema de foros de deliberao intercultural autenticamente democrtica. Aquilo que James Tully tem chamado de constitucionalismo moderno6, isto , o constitucionalismo liberal clssico baseado na igualdade formal perante a lei, no Estado nacional centralizado e na cidadania culturalmente homognea7, tem sido questionado em mltiplos aspectos pelo desenvolvimento histrico e conceitual do prprio constitucionalismo. Um primeiro questionamento do constitucionalismo moderno aflorou com o surgimento do Estado social e suas implicaes: os direitos sociais e a concepo material do princpio de igualdade. O Estado social implicou no reconhecimento explcito das diferenas, visando a alcanar uma igualdade mais real; implicou na visualizao de sujeitos de direito distintos dos indivduos, e de direitos distintos dos individuais8. Com o Estado social, os
5 Duas importantes excees a essa falta de efetividade das normas constitucionais tm sido os programas interculturais em sade e educao, ainda que seja discutvel a contribuio da Constituio de 1998 a esses processos. 6 Tully (1997). Veja tambm Sousa Santos, op. cit. 7 Uma anlise jurdica interessante sobre a crise atual da cidadania como homogeneidade, e seu atual desenvolvimento como direito diferena, pode ser encontrada em Salazar Bentez, Octavio, El Derecho a la Identidad Cultural como Elemento Esencial de una Ciudadana Compleja em Ruiz-Rico, Gerardo e Nicolas Prez, Constitucin y Cultura: Retos del Derecho Constitucional del Siglo XXI, Valncia, Tiran lo Blanch, 2005. 8 Abramovich e Courtis (2002: 15-47).
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grupos e os indivduos concretos comearam a exigir do Estado aes positivas para alcanarem uma igualdade real, o que contrasta com os indivduos abstratos e com o Estado limitado ao deixai fazer, deixai passar prprio do constitucionalismo liberal clssico. Um segundo questionamento proveio das realidades sobre federalismo, formas descentralizadas de Estado e integrao entre Estados. O federalismo significa a institucionalizao da coexistncia de mltiplas jurisdies, mltiplas normativas e mltiplas identidades em um mesmo Estado; nesse sentido, constitui uma limitao centralizao e homogeneizao do poder estatal central. Essa mesma orientao, de forma mais moderada, caracteriza os processos de descentralizao e autonomia. Por outro lado, tambm a integrao dos Estados e a subsequente relativizao de sua soberania nacional tm tido um efeito equivalente. O Estado plurinacional e intercultural marca um passo a mais nesse processo. Como o Estado social e o Estado federal, descentralizado ou integrado, o Estado plurinacional e intercultural no implica necessariamente na secesso, mas sim em sua transformao estrutural. O constitucionalismo plurinacional s pode ser profundamente intercultural, uma vez que a ele corresponde constituir-se no mbito de relao igual e respeitosa de distintos povos e culturas, a fim de manter as diferenas legtimas, e eliminar ou, ao menos, diminuir as ilegtimas, mantendo a unidade como garantia da diversidade9. O desenvolvimento do Estado plurinacional e intercultural, no entanto, no tem sido livre de tenses, contradies, retrocessos e paradoxos. De fato, uma verso ou fase sua, que passou a ser denominada de Estado multicultural, caracterizada pela integrao formal de dimenses tnicas e culturais nos textos constitucionais. Trata-se de um reconhecimento culturalista que
9 Sobre isso, so sugestivas as palavras de Alain Touraine (2000), que identifica na democracia cultural essa nova verso de igualdade como mbito que torna possvel a diferena entre indivduos e entre povos: no extremo oposto de todo princpio universal que se deve buscar um princpio de igualdade, na vontade e no esforo de cada um por ser diferente de todos os demais, por criar-se uma vida particular.
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subtrai as condies polticas e econmicas concretas dos povos e nacionalidades indgenas. Essa subtrao leva o Estado multicultural a uma contradio, uma vez que nega, ou, ao menos, subvalora as prprias condies de existncia dos povos cujas culturas busca defender e promover10. Frente a essas limitaes do multiculturalismo, as propostas de interculturalidade e plurinacionalidade surgem como uma crtica e uma renovao. Esse constitucionalismo s pode ser algo dialgico, concretizante e garantista. Ele dialgico porque requer a comunicao e a deliberao permanentes para se familiarizar com o entendimento do outro, do diferente. O nvel constitucional, no que diz respeito aos direitos das nacionalidades e povos indgenas, deve operar em termos interculturais. Assim, por exemplo, os tribunais constitucionais, os parlamentos, as instituies pblicas, incluindo as de defesa dos direitos humanos, devem se converter em verdadeiros foros interculturais, fundamentos e expresses institucionais slidas da unidade real de um pas, e no de sua unificao com base na opresso e na discriminao. Ele concretizante porque deve buscar solues especficas e, ao mesmo tempo, consistentes para situaes individuais e complexas. Por sua vez, tais solues devem derivar em decises generalizveis para situaes comparveis. Para alcanar esse encontro entre a norma e a realidade social e cultural, a interpretao constitucional deve ser, ela mesma, intercultural e interdisciplinar. O intrprete constitucional deve recorrer a um dilogo que lhe permita entender o ponto de vista de uma cultura distinta, e, para isso, deve escutar os envolvidos enquanto se vale dos conceitos e da indagao emprica das cincias sociais, em especial da Antropologia Jurdica. Nesse sentido, tambm h o dilogo de saberes. Um exemplo de tal situao o do devido processo. Ainda que esta seja uma noo jurdica, no pode ser entendida de forma idntica em qual10 Para uma anlise desse tpico nas constituies dos pases andinos, veja Raquel Yrigoyen Fajardo (2004).
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quer cultura. Um povo indgena pode ter um devido processo muito distinto daquele da cultura hegemnica e assegurar, igualmente, o direito de defesa e a indagao sobre a verdade. Outro exemplo o do direito igualdade entre homens e mulheres, que deve ser entendido sempre em cada contexto cultural. E assim tambm acontece com noes como a do trato cruel, desumano e degradante, a exemplo do que evidenciou a jurisprudncia constitucional colombiana sobre a matria. Ele garantista porque essas solues que surgem da deliberao em torno de problemas e solues concretas devem ter como marco a compresso e vigncia intercultural dos valores constitucionais institucionalizados nos direitos humanos. Como consequncia, os direitos constitucionais s podem ser entendidos como inerentemente complementares e de igual hierarquia. Direitos constitucionais como os de identidade individual e livre desenvolvimento da personalidade, religio, conscincia ou expresso adquirem uma nova dimenso, posto que os indivduos includos s podem exercer tais direitos em relao ao prprio direito e prpria cultura, que operam como suas condies prvias. Por sua vez, esse direito prpria cultura no pode ser absolutizado ao ponto de desconhecer os mnimos ou ncleos essenciais interculturalmente definidos dos demais direitos constitucionais. Em outras palavras, o direito identidade e diferena cultural deve estar inserido no marco dos direitos humanos medida que este vo sendo definidos pelo Estado plurinacional. Ainda que sejam diferentes, essas trs caractersticas se complementam e se demandam reciprocamente entre si, pois no h dilogo intercultural em abstrato, e sim direitos que criam as condies de igualdade e respeito que todo dilogo e, ainda mais, um dilogo intercultural requer.
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2. Plurinacionalidade e interculturalidade no Equador 2.1 A Constituio de 1998 A Constituio equatoriana de 1998 definia o Estado equatoriano como pluricultural e multitnico. Ainda que essa frmula pudesse ser vista como culturalista e esttica frente nfase mais poltica e de interao cultural da Constituio de 2008 que declarou um Estado plurinacional e intercultural , o certo que a Constituio de 1998 estabelecia tambm um amplo catlogo de direitos coletivos e diversas referncias s culturas indgenas em matrias como idiomas, sade ou educao. Esses direitos e essas referncias so aumentados e enriquecidos pela Constituio de 2008. A partir da Constituio de 1998, diversas leis deveriam ser criadas, por exemplo, regulamentando o uso oficial dos idiomas indgenas, a coordenao das jurisdies indgenas com a estatal, a educao e a sade intercultural e a regulamentao das jurisdies territoriais indgenas. No entanto, esses desenvolvimentos foram muito limitados. A pergunta que surge de imediato : por que a Constituio de 1998, com suas importantes ferramentas normativas para o desenvolvimento da diversidade cultural, no significou um desenvolvimento institucional correspondente? Essa pergunta til no apenas para avaliar a Constituio de 1998, mas tambm para considerar as perspectivas da de 2008. No que pese a diversas limitaes, tem sido nas reas de polticas pblicas de sade e educao que podemos encontrar experincias interculturais interessantes, talvez mais bem circunscritas a certas localidades, mas, em todo caso, materializaes da orientao estabelecida pela Constituio de 1998. Por outro lado, foram criados rgos pblicos especializados para a sade e a educao intercultural. O que termina sendo mais duvidoso, em tais experincias, se a normativa constitucional tem tido um papel decisivo, ou sequer importante. O que parece ter catalisado tais experincias foi mais a prpria fora e a presso de certas organizaes, e a abertura de certas autoridades locais ou estatais.
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Tambm a respeito do reconhecimento da organizao social e poltica dos povos indgenas, podem-se destacar avanos limitados. Na raiz da Constituio de 1998, foi criado o Conselho de Desenvolvimento das Nacionalidades e Povos do Equador (CODENPE), instituio que, apesar de suas falhas percebidas, constitui um espao de institucionalidade pblica para os povos e nacionalidades indgenas, incluindo alguma autonomia, uma Secretaria Nacional de Sade Intercultural, um oramento prprio e uma estruturao relativamente estvel, que ficou regulamentada mediante Lei Orgnica11 a partir de 2007. A resposta falta de desenvolvimento dos direitos coletivos indgenas complexa e inclui variveis polticas, sociais e culturais. O que ensaiamos aqui apenas uma das vrias explicaes, de ordem institucional. Constituio de 1998, no antecedeu nem sucedeu o desenvolvimento de um constitucionalismo plurinacional e intercultural, tampouco um processo de constitucionalizao geral e efetivo. Nem os legisladores, nem o executivo, nem o Tribunal Constitucional e outras instituies pblicas de defesa de direitos humanos assumiu efetivamente, em sua atividade, os princpios constitucionais de diversidade cultural e tnica. Um exemplo dessa falta de desenvolvimento da Constituio o caso da justia indgena. Dez anos depois da Constituio de 1998, no tocante ao seu mandato expresso de se criar uma lei de coordenao de justia estatal e indgena, tal lei no se concretizou e quase nenhuma jurisprudncia ou instituio foi criada para coadunar a coordenao entre as jurisdies indgenas e a estatal. Pelo contrrio, continuou a criminalizao das atuaes das autoridades indgenas, a manipulao e a substituio da justia indgena por agentes externos a ela como so as juntas camponesas , os conflitos intraculturais com os direitos humanos e a superposio de juzes de paz sobre autoridades ancestrais. Na Colmbia, com uma Constituio muito menos completa que a do Equador, no que diz respeito ao reconhecimento da
11 Lei Orgnica das Instituies Pblicas dos Povos Indgenas, RO 175 21 de setembro de 2007.
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diversidade cultural e aos direitos coletivos, avanou-se relativamente muito mais em matria de justia indgena e direitos constitucionais. Essas limitaes mostram que o maior risco para o Estado plurinacional e intercultural , sem dvida, a sua reduo, junto com outros princpios constitucionais, dimenso nominal, a uma espcie de retrica constitucional inoperante ou meramente legitimadora frente s instituies e sociedade. Uma constituio no um texto fechado, fixo, esttico. Se a hermenutica em geral e, em particular, as hermenuticas jurdicas e constitucionais ensinam algo, isso que a interpretao no o achado de algo pr-existente, mas sim um verdadeiro processo, o resultado dinmico do dilogo entre intrprete, norma e contexto. No caso de uma constituio, esse processo deve envolver atores sociais, polticos, institucionais e tcnico-jurdicos. 2.2 Plurinacionalidade ou interculturalidade? O movimento indgena equatoriano vem desenvolvendo, desde os anos 80, uma definio dos povos indgenas como nacionalidades, e a consequente necessidade de um Estado plurinacional, o que implica no reconhecimento da diversidade cultural que se projeta institucional e politicamente na estrutura do Estado. Essa autodefinio foi reconhecida inclusive na Constituio de 1998, cujo artigo 83 fez referncia aos povos indgenas, que se autodefinem como nacionalidades de razes ancestrais. Porm, no ltimo processo constituinte equatoriano, um setor das organizaes indgenas que inclua a FENOCIN e a FEINE questionou a noo de plurinacionalidade como algo que atentava contra a unidade do pas, contrastando-a com a noo de Estado intercultural. De acordo com essas organizaes, um Estado intercultural seria um tipo de Estado adequadamente inclusivo e compatvel com uma concepo igualitria de cidadania. Segundo esse enfoque, enquanto a plurinacionalidade enfatiza a autonomia e a diferena, a interculturalidade enfatiza as relaes entre atores distintos, alm de seu encontro respeitoso e frutfero. A pergunta que surge imediata-
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mente se seria possvel haver tal encontro sem condies polticas, institucionais e jurdicas que o viabilizem12. Mais alm de diferenas conceituais, essas duas posies expressaram alianas polticas de distintas organizaes indgenas e diferenas quanto nfase cultural ou poltica das suas propostas. Enquanto a proposta de plurinacionalidade se relaciona mais fortemente ao autogoverno, participao dos povos indgenas na explorao de recursos naturais e sua representao e participao poltica nas instituies estatais, a noo de interculturalidade enfatiza as relaes scio-culturais individuais e coletivas entre povos indgenas, e, especialmente, entre estes e a sociedade mestia. No entanto, nem a proposta de interculturalidade negava a dimenso de sujeitos polticos e econmicos dos povos indgenas, nem a defesa da plurinacionalidade desconhecia o carter essencial que a interculturalidade tem a desenvolver para as nacionalidades. Ao final, prevaleceu a posio de que as duas noes so no contraditrias, mas, sim, complementares, e que, por isso, ambas foram includas na Constituio aprovada em Montecristi. De fato, em correspondncia com essa concepo, o artigo nove da Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas que o Equador assinou, e qual os artigos dez e onze da nova Constituio atribuem um nvel constitucional diz o seguinte: Os povos e as pessoas indgenas tm direito a pertencer a uma comunidade ou nao indgena, em conformidade com as tradies e os costumes da comunidade ou nao de que se trate. Nenhuma discriminao pode resultar de qualquer tipo de exerccio deste direito. No seu artigo 46, a mesma Declarao estabelece que nenhum dos seus dispositivos ser entendido no sentido de autorizar ou fomentar qualquer ao com vistas a infringir ou diminuir, total ou parcialmente, a integridade territorial ou a unidade poltica de Estados soberanos e independentes.
12 Para uma referncia maior a essa discusso, veja Floresmilo Simabaa (2008). Acessado na internet em: www.ildis.org.ec.
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Existe, por definio, uma diferena abissal entre defender uma reorganizao do Estado de forma a expressar institucional e politicamente a diversidade dos povos que o integram, e qualquer tese secessionista que tambm, por definio, defenda a diviso e no a reestruturao do Estado. no apenas inexato, mas tambm injusto atribuir maior parte dos movimentos indgenas tendncias secessionistas, uma vez que justamente eles tm contribudo definio de um novo e nico Estado intercultural e plurinacional. Boaventura de Souza Santos resumiu essa tenso e complementaridade entre diferena e igualdade da seguinte forma, que certamente coincide com as modernas teorias constitucionais sobre o princpio constitucional de igualdade: O que diferente no est desunido, o que est unificado no uniforme, o que igual no tem que ser idntico, o que diferente no tem que ser injusto. Temos o direito de ser iguais quando a diferena nos inferioriza, temos o direito de ser diferentes quando a igualdade nos descaracteriza.13 2.3 Avanos e limites no fortalecimento de Direitos Coletivos A nova Constituio equatoriana de 2008 amplia e fortalece os direitos coletivos indgenas da Constituio de 1998. Uma primeira mudana est na titularidade desses direitos. Na Constituio de 1998, os titulares so apenas os povos indgenas e os povos negros ou afroequatorianos, naquilo que lhes for aplicvel. No artigo 56 da Constituio de 2008, esses direitos so ampliados para inclurem as comunidades e nacionalidades indgenas, bem como o povo afroequatoriano e os povos costeiros. Na verdade, a Constituio de 2008 elimina as classificaes tradicionais de direitos, com o propsito de enfatizar o carter complementar e a igual hierarquia de todos os direitos constitucionais14. Assim, por exemplo,
13 De Sousa Santos, Boaventura, op. cit, pp. 34 35. 14 Veja Trujillo e vila (2008: 70 -71).
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ela elimina a clssica diviso de direitos civis, polticos, e econmicos, sociais e culturais. Em seu lugar, utiliza uma diviso puramente temtica (direitos de participao, direitos de liberdade, etc.). A Constituio de 2008 denomina os direitos coletivos como direitos das comunidades, povos e nacionalidades, para destacar que tambm outros direitos podem ser eventualmente exigidos de forma coletiva. De acordo com o seu artigo dez, os titulares desses direitos so pessoas, comunidades, povos, nacionalidades e coletividades; e o artigo onze indica que todos os direitos podem ser exigidos de forma individual ou coletiva. Essa ampliao da titularidade dos direitos implica que povos e nacionalidades indgenas possam eventualmente demandar, como tais, no s os seus direitos coletivos especficos, mas tambm qualquer outro direito estabelecido pela Constituio. Assim, por exemplo, uma nacionalidade poderia litigar contra atos de violao dos direitos sociais, que a Constituio denomina direitos do bem viver, ou sumak kawsay, ou os direitos de ateno prioritria (crianas, idosos, gestantes, etc.). Dessa forma, impede-se a prtica que vinha sendo desenvolvida pelo Tribunal Constitucional do Equador, de rechaar as demandas dos povos indgenas por violaes de seus direitos constitucionais com o argumento de que eles careciam de legitimao ativa (capacidade de comparecer em juzo). Essa universalizao da capacidade de reclamar direitos se corrobora tambm na regulamentao de garantias jurisdicionais da nova Constituio. Tais garantias so os meios processuais para exigir que os juzes assegurem de autoridades e particulares o respeito pelos direitos constitucionais. No artigo 86 da nova Constituio, ratifica-se que qualquer pessoa, grupo de pessoas, comunidade, povo ou nacionalidade poder propor as aes previstas na Constituio. Mediante esses princpios constitucionais, busca-se passar de uma justia constitucional altamente formalista, na qual o acesso estava fortemente restringido, a uma ampla possibilidade de atuao por parte de todos os cidados.
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Quanto ao contedo dos direitos coletivos, as principais inovaes em relao Constituio de 1998 tm a ver primeiro com a incluso de novos direitos coletivos, como o direito a no ser objeto de racismo ou discriminao (artigos 57.2 e 57.3), a manter sistemas jurdicos prprios15 (art. 57.10), constituir e manter organizaes prprias (art. 57.15), ser consultados antes da adoo de medidas legislativas que possam afet-los (art. 57.17), a limitao de atividades militares em seus territrios (art. 57.20), o direito a que a diversidade cultural se reflita na educao pblica e nos meios de comunicao, e de terem seus prprios meios (art. 57.21), e os direitos dos povos em isolamento voluntrio (art. 57, inciso final). Por outro lado, alguns direitos coletivos j estabelecidos na Constituio de 1998 foram ampliados e enriquecidos. Assim, por exemplo, o direito a conservar as prticas indgenas de manejo da biodiversidade, que j constava no artigo 84.6 da Constituio de 1998, complementado pela obrigao do Estado estabelecer e executar programas desse tipo em coordenao com as comunidades (art. 57.8). Do mesmo modo, o direito do artigo 84.14 na Constituio de 1998, de participar com representantes em organismos oficiais, ampliado para incluir a participao no desenho de planos e polticas pblicas que lhes afetem (art. 57.16). Em outros casos, os direitos coletivos se desenvolvem fora de sua seo especfica, quando a Constituio regulamenta temas de sade, educao, patrimnio cultural, etc. Quanto sade, os artigos 32, 57.12, 358, 360, 362 e 363.4 contm elementos normativos que vo alm do mero reconhecimento das medicinas indgenas e ancestrais, afirmado pela Constituio anterior16, e incluem o mandato constitucional de buscar sua complementaridade com a medicina ocidental e de sua integrao rede pblica de sade. O artigo 362 o que
15 A Constituio de 1998 j o mencionava, mas no expressamente, na lista de direitos coletivos. 16 O artigo 44 da Constituio de 1998 determinava que o Estado reconhecer, respeitar e promover o desenvolvimento das medicinas tradicionais e alternativas, cujo exerccio ser regulamentado por lei. A Constituio de 2008 elimina tal referncia regulamentao por lei.
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desenvolve mais extensamente esse princpio ao estabelecer: A ateno de sade como servio pblico ser prestada por meio das entidades estatais, privadas, autnomas, comunitrias, e as que exercem medicinas ancestrais alternativas e complementares. Definitivamente, nessa matria fortalecido o princpio de interculturalidade. A interculturalidade tambm fortalecida no tocante educao17. O princpio j era brevemente enunciado no artigo 66, inciso 2, da Constituio de 1998. Porm, o artigo 28 da nova Constituio especifica o princpio nos seguintes termos: direito de toda pessoa e comunidade interagir entre culturas e participar em uma sociedade que aprende. O Estado promover o dilogo intercultural em suas mltiplas dimenses. Tanto em matria de sade quanto de educao, o desafio que se apresenta o da articulao dos sistemas nacionais que a nova Constituio estabelece para esses novos direitos, com a gesto autnoma realizada pelas prprias comunidades, povos e nacionalidades. Quanto a esses e outros avanos nos direitos coletivos, o direito coletivo ao autogoverno no foi reconhecido nos termos explcitos propostos pelo projeto de Constituio da CONAIE18. Por outro lado, as normas constitucionais de integrao de circunscries territoriais indgenas (art. 257) geram diversos questionamentos. E as propostas de reconhecimento do quchua e do shuar como idiomas oficiais em termos de igualdade com o castelhano tambm no foram aceitas pela Constituinte. Quanto transformao institucional, o projeto de Constituio da CONAIE propunha a integrao de um legislativo ou Assemblia Plurinacional19, onde os povos e nacionalidades indgenas teriam seus prprios
17 Para uma anlise do tema, veja Vlez (2008). 18 O artigo 34.2 desse projeto estabelecia: Direito ao autogoverno em seus territrios e terras comunitrias, individuais e de posse ancestral, em conformidade com o seu direito consuetudinrio, bem como a dispor dos meios para financiar suas funes autnomas. 19 Artigo 115 do Projeto da CONAIE.
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representantes, seguindo assim os modelos de Constituio da Bolvia, da Colmbia e da Venezuela. A Constituio de 2008 no adotou esse critrio, mantendo a esse respeito as noes de representao poltica da Constituio de 1998. Outra discusso, cujo resultado foi percebido por vrias organizaes indgenas como falido, relaciona-se aos efeitos do direito de consulta prvia dos povos indgenas a respeito da explorao de recursos naturais em seus territrios. Em todo caso, uma anlise constitucional completa a esse respeito tambm deve incluir a norma internacional pertinente. Alm disso, a Constituio de 2008 vincula a autoridade e o Direito Indgena aos territrios dos povos e nacionalidades (artigos 57.9 e 171). Esse um assunto complexo, uma vez que excluiria a competncia da jurisdio indgena em razo das pessoas20, quando nas aes essas autoridades resolvem muitos conflitos fora de tais territrios. Em outras palavras, prope-se o problema jurdico de se possvel cumprir o requisito do territrio especialmente onde este no esteja definido, reas onde convivem indgenas e no indgenas. Outra mudana que merece destaque a da restrio das limitaes no exerccio dos direitos coletivos. Enquanto que a Constituio de 1998 tinha restries muito mais genricas e amplas, incluindo entre elas limites lei e ordem pblica, alm da prpria Constituio e dos direitos humanos (art. 84), a de 2008 estabelece exclusivamente estas duas ltimas como limites a tal exerccio dos direitos coletivos (art. 57). Em todo caso, como foi sugerido, e como demonstrou a experincia da Constituio de 1998, as limitaes ao desenvolvimento da plurinacionalidade e da interculturalidade advm mais da dinmica de foras polticas e econmicas do que de particularidades das normas formalmente vigentes.
20 Ou seja, quando um juiz assume competncia para julgar algo, no porque o ato ocorreu em determinado territrio, mas sim em funo das caractersticas pessoais de quem executou o ato.
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2.4 A jurisdio indgena A Constituio equatoriana de 2008 introduz certas mudanas em matria de justia indgena em relao Constituio de 199821. As mudanas mais importantes tm a ver com a participao das mulheres nos sistemas jurisdicionais indgenas, bem como a j mencionada vinculao de jurisdio e territrio (ambas, no art. 171). Como se disse, tambm importante a diminuio das limitaes jurisdio indgena, pois a Constituio de 1998 inclua entre estas a Constituio, os direitos humanos, a lei e a ordem pblica, enquanto que a Constituio de 2008 faz referncia apenas Constituio e aos direitos humanos. O artigo 189 clarifica que os juzes de paz no podero prevalecer sobre a justia indgena. As referncias justia indgena so mais numerosas na Constituio de 2008, uma vez que, diferentemente da Constituio de 1998, constam no apenas no captulo sobre Funo Judicial, mas tambm aparecem como um direito coletivo. O artigo 57.10 determina textualmente que se reconhece o direito coletivo a criar, desenvolver, aplicar e praticar seu direito prprio ou consuetudinrio, que no poder vulnerar direitos constitucionais, em particular os direitos de mulheres, meninas, meninos e adolescentes. importante clarificar que essa referncia aos direitos das mulheres indgenas j constava no artigo 211 do projeto de Constituio da CONAIE22, o que evidencia que tal limitao foi assumida e proposta pelos prprios indgenas. O artigo 171 da nova Constituio adiciona algumas normas inexistentes em 1998: O Estado garantir que as decises da jurisdio indgena sejam respeitadas pelas instituies e autoridades pblicas. Tais decises estaro sujeitas ao controle de constitucionalidade.... A obrigatoriedade das decises
21 Para uma anlise da justia indgena na Constituio equatoriana de 1998 em comparao a outras constituies andinas, veja Raquel Yrigoyen Fajardo, El Reconocimiento constitucional del Derecho Indgena en los pases andinos, em Assies et.al. (1999). 22 O artigo 211 do Projeto da CONAIE determina: As autoridades dos povos indgenas exercero funes de justia, aplicando normas e procedimentos prprios para a soluo de seus conflitos internos, em conformidade com seu direito prprio, sempre que eles respeitarem a igualdade de gnero e no forem contrrios Constituio e aos direitos humanos reconhecidos e garantidos nela e nos instrumentos internacionais vigentes. 130
de autoridades indgenas uma condio essencial para que haja uma verdadeira jurisdio indgena, inclusive para que esta no seja criminalizada pelas autoridades estatais e pela opinio pblica. Quanto ao controle constitucional sobre a jurisdio indgena, este s poderia ter como funo posicionar o exerccio de tal jurisdio sob o marco de uma compreenso intercultural dos direitos constitucionais. Sua funo no a de desvirtuar a autonomia e a diferena cultural que a prpria constituio reconhece e garante a essa jurisdio. Para efeitos da Corte Constitucional, ele dever assegurar em seu funcionamento institucional algumas formas de anlise ou dilogo intercultural. Como se notou, o problema mais complexo apresentado pela nova Constituio em matria de justia indgena o da vinculao entre jurisdio e territrio indgena. Nos casos das nacionalidades e povos amaznicos, e de certas populaes do litoral, essas normas constitucionais podem operar. No entanto, a exigncia de um territrio definido para exercer jurisdio, no caso da regio interandina, pode gerar dificuldades graves. Essa regio se caracteriza pela convivncia entre indgenas e mestios tanto em zonas rurais quanto nas cidades. Em outras palavras, no h, seno por exceo, a continuidade e a delimitao territorial mencionadas pela norma constitucional. A dificuldade de delimitao dos territrios indgenas, especialmente na regio interandina, evidenciou-se j a partir da Constituio anterior. A Constituio de 1998 estabeleceu que, mediante lei, poderiam ser criadas circunscries territoriais indgenas. No entanto, e apesar do intento de formular certos projetos de lei, no se chegou a concretizar qualquer circunscrio dessa ordem. Atualmente, o art. 257 da Constituio de 2008 mantm tais circunscries, acrescentando que, para se integrar, necessria a aprovao de sua conformao por ao menos dois teros dos votos vlidos na respectiva circunscrio. Considerando como votos vlidos os votos dos indgenas que residem em uma rea, surge a pergunta antropolgica de se a identidade ou o pertencimento comunidade de quem vive fora de tal rea se dilui com a mudana de sua residncia.
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Outro ponto de interrogao deixado pela Constituio de 1998 e mantido pela de 2008 est relacionado exigncia de que os conflitos sejam internos aos povos, comunidades ou nacionalidades para que possam ser resolvidos pela jurisdio indgena. O termo conflito interno bastante geral e no deixa claro se est se referindo, por exemplo, a atos realizados dentro de um territrio indgena, a conflitos apenas entre indgenas ou a conflitos intertnicos que afetem diretamente a comunidade. Essa impreciso tem implicaes prticas, pois um grande nmero de conflitos acontece entre pessoas de uma comunidade e outras pessoas externas a ela, como nos casos de furto de animais e roubo em geral. preciso, assim, que a lei ou a jurisprudncia constitucional elucide esses problemas processuais. preciso tambm apontar que, assim como a Constituio de 1998, a Carta de 2008 dispe em seu artigo 171, inciso segundo, pela criao de uma lei que coordene a justia indgena e a justia estatal. Tratase basicamente de uma lei processual que distribua competncias. Outras constituies latinoamericanas contm uma disposio semelhante a respeito de tal lei, mas nem o Equador, nem esses pases, ainda a ditaram. A esse respeito, h que se apontar que tal coordenao, como foi exposto anteriormente, no depende s de uma lei, mas sim, pode e deve ser canalizada pela jurisprudncia constitucional, e, em geral, por uma estrutura institucional pblica intercultural. Em concluso, a Constituio de 2008 evidencia mltiplas limitaes quanto aos projetos de Constituio de vrias das organizaes indgenas, enquanto que em matria de direitos coletivos, evidencia certas inovaes e desenvolvimentos. Surge a pergunta: at que ponto a nova Constituio pode marcar a transio de um Estado formalmente multicultural para um Estado efetivamente plurinacional e intercultural? A resposta, claro, no encontrada apenas na prpria Constituio, mas sim e, sobretudo, na forma como a sociedade equatoriana, suas instituies e as prprias organizaes indgenas do vida a essa Constituio.
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Possibilidades e limites do constitucionalismo pluralista. Direitos e sujeitos na Constituio equatoriana de 2008
Marco Aparicio Wilhelmi

Universidad de Girona Espanha
marco.aparicio@udg.edu
POSSIBILIDADES E LIMITES DO CONSTITUCIONALISMO PLURALISTA. DIREITOS E SUJEITOS NA CONSTITUIO EQUATORIANA DE 2008
1. Introduo A ningum escapa a centralidade que tiveram as reivindicaes e a mobilizao dos povos indgenas, afroequatorianos e outras coletividades ancestrais no processo poltico que levou celebrao da Assemblia Constituinte nacional. A conformao do novo pacto social entre indivduos e coletividades no Equador no deveria, em consequncia, prescindir da participao central dos povos que do forma sociedade equatoriana. Entretanto, a presena efetiva das organizaes indgenas no decorrer das discusses constituintes foi menor do que o esperado. Vrios motivos explicam essa situao: por um lado, as divises entre as organizaes indgenas, provocadas em boa medida pela traumtica experincia de participao indgena no governo de Lucio Gutirrez (2002-2005), impediram que a CONAIE (Confederao de Nacionalidades Indgenas do Equador) tivesse fora para formular propostas unitrias para a nova Constituio. Essa fragilidade foi aproveitada pelo poder executivo para limitar a proteo dos direitos coletivos. O governo, em tal contexto, optou por desenhar, por um lado, um cenrio de contradio entre o desenvolvimento econmico e a ampliao do acesso aos servios bsicos por parte da populao mais vulnervel; e, por outro, entre os excessos no reconhecimento dos direitos coletivos e a proteo dos recursos naturais. O tenso debate que se deu em torno do reconhecimento do direito consulta prvia por parte dos povos indgenas exemplifica com clareza a situao apontada. medida que o processo constituinte foi avanando na interlocuo com as organizaes indgenas, a situao foi ficando margem e o produto final, contido no texto constitucional, assim o atesta. Apesar da importncia dos direitos coletivos constitucionalmente reconhecidos, as cautelas polticas e, em boa parte, os preconceitos, acabaram freando avanos maiores. A proximidade da aprovao da Declarao dos Direitos dos Povos Indgenas pela Assemblia Geral das Naes Unidas poderia ter servido de impulso; porm, alguns dos contedos mais relevantes desta Declarao no foram
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trasladados ao texto equatoriano. Cabe destacar dois exemplos. Em primeiro lugar, em todo o captulo dedicado aos direitos de comunidades, povos e nacionalidades (captulo quarto do Ttulo II), no aparece qualquer referncia explcita ao direito de livre determinao dos povos indgenas um eixo autntico da Declarao e demanda-me que abrange todas as demais. Em segundo lugar, o direito consulta prvia com o fim de obter um consentimento pleno, livre e informado, ficou de tal modo sem um desenho que no existe um procedimento especial para os povos indgenas, que precisam se remeter s vias constitucionalmente previstas (em matria de afetar o meio ambiente ou parques naturais protegidos). Pois bem, uma anlise isolada dos preceitos que reconhecem direitos aos povos indgenas algo insuficiente. A Constituio equatoriana de 2008 apresenta notveis avanos no tocante aos sistemas de direitos em seu conjunto, tanto em sua amplitude quanto nos mecanismos de garantia que devem assegurar sua eficcia. Por outro lado, o texto incorpora a dimenso coletiva dos direitos a partir de uma perspectiva transversal, no apenas referida aos direitos indgenas especficos, com a diferena do que tem sido comum no constitucionalismo latinoamericano dos ltimos tempos. Tais avanos devem repercutir tambm sobre a posio dos povos indgenas no conjunto da sociedade. Este texto traz uma anlise do sistema de direitos da Constituio equatoriana como marco necessrio para a valorizao do seu alcance no reconhecimento da pluralidade. Vale a pena expor a pergunta de fundo que acompanha a anlise abordada: mais alm de contedos concretos, e da maior ou menor amplitude no reconhecimento de direitos de diversas coletividades, at que ponto o Estado ou a Constituio capaz de incorporar realmente em sua estrutura o pluralismo social e cultural? possvel que a estrutura institucional e jurdica do Estado permita uma ruptura da lgica unitria? Este trabalho no pretende contestar tais questes, mas necessrio advertir que elas conformam a cartografia do terreno que trilhamos, e que
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so elas que nos impelem a no limitarmos a anlise aos direitos indgenas em sentido estrito, mas, sim, ao marco geral de direitos e sujeitos na Constituio equatoriana de 2008. Antes disso, no entanto, vale a pena nos determos em uma reflexo sobre os limites do constitucionalismo pluralista desenvolvido at o momento na Amrica Latina, por fora da Constituio equatoriana de 2008 e da recentemente aprovada Constituio boliviana sem dvida, merecedora de uma anlise especfica, que no pode ser realizada neste trabalho. 2. Os limites do constitucionalismo pluralista desenvolvido na Amrica Latina Entre 1987 e 2001, a maior parte dos pases latinoamericanos empreendeu o caminho do que Van Cott denominou de constitucionalismo multicultural.1 Praticamente todos os textos constitucionais hoje vigentes incorporaram referncias ao carter multicultural ou multitnico da sociedade nacional, e reconhecimentos mais ou menos amplos de direitos especiais para os integrantes dos povos indgenas. Pois bem, o reconhecimento da pluralidade no se coadunou com uma reforma da organizao institucional e dos modos tambm pluralistas de produo jurdica, que ficaram longe de serem definitivamente superados da dissociao entre realidade formal (Estado nacional com base numa sociedade homognea) e factual (base multicultural e existncia de um pluralismo jurdico de fato)2.
1 Van Cott, D. L., The Friendly Liquidation of the Past: the Politics of Diversity in Latin America, University of Pittsburg Press, 2002. 2 Como aponta Clavero sobre a Constituio do Equador, uma das mais celebradas pela amplitude do seu reconhecimento em matria de direitos indgenas, no s no h, na Constituio do Equador, qualquer trao de autonomia indgena como expresso institucional do reconhecimento da nacionalidade, como no h tampouco inteno alguma de revisar o prprio edifcio institucional e alguns poderes constitucionais luz do direito identidade, do pluriculturalismo e da interculturalidade. Veja Clavero, B., Antropologas normativas y derechos humanos: Multiculturalismo constituyente en el Ecuador?, Revista Vasca de Administracin Pblica, nmero 74, 2006, pg. 112 (pp.103-141).
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Desse modo, comum aos textos constitucionais hoje vigentes que o reconhecimento da presena dos povos ou comunidades indgenas no comporte o rigor da garantia normativa de uma determinada posio jurdica, de determinados direitos coletivos. H o reconhecimento da existncia indgena e de sua peculiar identidade, mas sua efetividade, e, em certos momentos, sua prpria existncia, dependem da criao normativa do Estado. Em consequncia, no existem direitos constitucionais coletivos, direitos anteriores idia de Estado, que este se limita a reconhecer; trata-se de espaos (direitos ou faculdades) cuja relevncia jurdica est submetida sua concesso por parte do Estado. Assim o demonstram, em suas caractersticas, as proposies constitucionais a esse respeito. Praticamente todas elas partem de algum tipo de declarao geral de reconhecimento da pluralidade cultural ou tnica (com distintas frmulas: reconhecer a pr-existncia tnica e cultural dos povos indgenas argentinos, O Estado reconhece e protege a diversidade tnica e cultural da nao colombiana, A nao mexicana tem uma composio pluricultural, etc.). No entanto, para vermos se dessa declarao surge o reconhecimento constitucional de uma posio jurdica especfica, se ela predicvel e se a exigncia de alguns direitos constitucionais trata de que sujeito, devemos buscar o resto das provises dos textos citados. Em relao ao sujeito, em certos momentos, as mesmas declaraes gerais incluem a referncia especfica aos povos indgenas. J no resto dos artigos, mais difcil encontrar essa expresso. Porm, mais alm do emprego ou no da noo de povo, na verdade o ncleo da questo est no modo como se configura a posio do sujeito povo, comunidade indgena ou grupo tnico, de carter coletivo. E a que se comprova nessas constituies que, de maneira mais decidida, parecem enfrentar o reconhecimento de direitos indgenas a existncia de diversos freios ao reconhecimento da pluralidade. Em primeiro lugar, frequente a subordinao do conjunto dos direitos reconhecidos ao desenvolvimento legislativo;
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em segundo lugar, destaca-se a ausncia de correlao entre tais direitos e o resto dos artigos constitucionais. A combinao desses dois elementos especialmente visvel no que poderia se configurar como a terceira caracterstica: a fragilidade do reconhecimento do direito indgena e das possibilidades jurisdicionais prprias. Em quarto e ltimo lugar, notam-se as clusulas de freio ao reconhecimento dos direitos indgenas: em todos os textos constitucionais, so incorporados dispositivos que delimitam o alcance dos direitos indgenas reconhecidos, mediante o princpio de no contradio com os direitos e liberdade reconhecidos na Constituio, os direitos humanos, ou incluindo, em alguns casos, uma referncia genrica Constituio e s Leis, pondo em questo a prpria constitucionalidade dos direitos indgenas reconhecidos. Um exemplo claro disso est na Constituio equatoriana de 1998, apresentada como um dos maiores avanos no reconhecimento normativo dos direitos indgenas. Em seu texto, e, concretamente, no captulo dedicado aos direitos coletivos, dispe-se que O Estado reconhecer e garantir aos povos indgenas, em conformidade com esta Constituio e com a lei, o respeito ordem pblica, aos direitos humanos e aos seguintes direitos coletivos: manter, desenvolver e fortalecer sua identidade e suas tradies (art. 84). No contexto descrito, os direitos coletivos indgenas no so reconhecidos como autnticos direitos subjetivos, mas, sim, articulados como concesso do poder poltico ao exerccio de certo grau de autonomia grupal, baseada no respeito por determinadas manifestaes da prpria cultura (idioma, costumes, tradies ou formas de organizao social, etc., a princpio configuradas semanticamente como direitos), sempre submetidos clusula de no contradio com os direitos individuais nacional e internacionalmente reconhecidos (direitos humanos). Com isso, apesar de ser aceito, em certa medida, o desenvolvimento das manifestaes da identidade indgena (manifestaes culturais ou direi-
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tos coletivos), ele fica subordinado ao respeito por um determinado marco jurdico, que, dada a estrutura scio-poltica existente, responde aos princpios de uma nica cultura dominante. O argumento jurdico (especialmente, a Constituio e os direitos individuais) assume a funo homogeneizadora que anteriormente era cumprida pelas idias de desenvolvimento e cultura nacional. Poderia ser dito, inclusive, que o fenmeno atual tem paralelos com os termos nos quais as manifestaes culturais indgenas eram reconhecidas na poca colonial: como manifestaes condicionadas s leis monrquicas e moral crist, isto , s regras e princpios em cuja concepo no participavam os povos indgenas. desse modo que o princpio da igualdade jurdica vai se erigindo, de forma constante desde os tempos da formao dos Estados nacionais na Amrica Latina, como principal instrumento de um direito o direito estatal considerado como instncia neutra (fazendo caso omisso da relao de foras subjacentes) que delimita o espao pluricultural de convivncia. Essa pretendida neutralidade tributria do conceito racional de constituio, a partir do qual os princpios por ela incorporados respondem a critrios universais que so fruto da razo e que so, por sua vez, parte de uma cultura constitucional que concebe a estrutura jurdica sobre a base da separao entre dois grandes plos: o Estado e o indivduo. Os nicos direitos subjetivos so os individuais, que se configuram como elementos prvios de referncia, e que a Constituio reconhece junto com uma srie de poderes cuja legitimidade serve para encobrir. O reconhecimento de direitos coletivos prprios de esferas intermedirias (fenmeno que acompanha, sobretudo, a noo de Estado social) na verdade vem a ser uma aplicao comunitria, uma prtica social de direitos individuais. Apenas o Estado, e sempre justificado na prpria convenincia dos indivduos, pode representar interesses (direitos coletivos) que venham a limitar de algum modo os direitos das pessoas; por esse motivo, os assim chamados direito coletivos indgenas, quando estabelecidos cons-
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titucionalmente, no se articulam como direitos subjetivos prvios idia de Estado ou dotados de uma srie de faculdades intangveis e diretamente exigveis; mas sim, como concesses deste, e sujeitos normatizao estatal. Em concluso, como indicou Clavero, o constitucionalismo conhecido e acreditado, pretendendo dever-se a direitos de equao cidad e predicao universal dentro de cada fronteira de Estado, na verdade responde estruturalmente ao monismo cultural de uma antropologia de fico.3 3. Os direitos e os sujeitos na Constituio equatoriana de 2008 Uma das primeiras questes que saltam aos olhos ao analisarmos o contedo da nova Constituio o extraordinrio peso que o texto d aos direitos. Os ttulos segundo e terceiro, que, respectivamente, listam os direitos e suas garantias, compreendem oitenta e cinco artigos, quase a quinta parte do total. Porm, o mais importante que esse protagonismo no apenas numrico, mas vai muito alm. Em primeiro lugar, trata-se de uma centralidade fundamentada na ousadia com que se assume no uma mera lista de direitos, mas sim um renovado e renovador discurso dos direitos, que deixa para trs o verso dominante que levou sua perda de substancialidade, perda de sua capacidade de confrontao e de mudana. Em segundo lugar, e relacionado ao ponto anterior, existe uma obstinada determinao em assegurar a efetividade dos direitos. O texto constitucional no se limita a declarar sua existncia: abre vias, estabelece procedimentos, concretiza exigncias e prev mecanismos para garantir o seu cumprimento. A nova Constituio incorpora garantias primrias, ou seja, estabelece mandatos e habilita os poderes pblicos, tanto o Legislativo quanto o Executivo, a implementarem as polticas capazes de gerar condies jurdicas
3 Ibid, pg. 130.
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e materiais de realizao dos direitos. A tais garantias, so dedicados integralmente dois ttulos: o sexto (regime de desenvolvimento) e o stimo (regime do bem viver), que compreendem um total de cento e quarenta e oito artigos. No caso de sua falha, previsto um variado e bem armado regime de garantias secundrias ou jurisdicionais, tanto no mbito da Funo Judicial quanto mediante distintas vias de acesso Corte Constitucional. E, por ltimo, o texto incorpora mecanismos sociais explcitos de exigncia e controle, por meio da Funo de Transparncia e Controle Social (captulo quinto do ttulo IV), junto com as distintas formas de participao (captulo primeiro do ttulo IV) e dos direitos que, em si mesmos, implicam em formas de exigncia e controle cidado (direitos de reunio e manifestao, de associao, de expresso e informao, etc.). Em terceiro lugar, a amplitude de direitos listados coloca a nova Constituio em uma posio de vanguarda, especialmente pela incluso de direitos essenciais aos quais apenas existem referncias normativas, como o direito gua ou o direito ao habitat. Porm, mais alm dessa riqueza, destaca-se acima de tudo a diversidade de sujeitos. Os direitos no s se referem s pessoas individualmente consideradas, mas consagram, de maneira geral, a dimenso coletiva dos direitos (artigos 10 e 11) sem prejuzo da existncia de um captulo especfico que contm os direitos das comunidades, povos e nacionalidades (captulo quarto do ttulo II). Por outro lado, dedicado um captulo aos sujeitos que merecem ateno prioritria (captulo terceiro do ttulo II), entre os quais se encontram idosos, jovens, meninas, meninos e adolescentes, gestantes, migrantes, pessoas com deficincias ou pessoas privadas de liberdade. Por outro lado, como uma de suas novidades mais salientes, a Constituio de 2008 dedica um captulo aos direitos da natureza (captulo stimo do ttulo II). Com tal deciso, a Assemblia Constituinte rompe com alguns dos esquemas mais dogmticos e conservadores em matria de titularidade de direitos, pois a entende como algo que vai alm dos seres
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humanos, abrindo assim novas perspectivas sobre a prpria concepo e a funo dos direitos. Por ltimo, o protagonismo dos direitos, sua considerao como verdadeiro eixo de toda a Constituio, manifesta-se com clareza nos princpios gerais de aplicao contemplados no captulo primeiro do ttulo II. Com preciso, o texto constitucional estabelece critrios para evitar que os direitos enunciados sejam meras aspiraes, ideais desmentidos no contexto das relaes sociais e econmicas, e no funcionamento das instituies. Para isso, consagram-se os princpios da exigibilidade, tanto individual como coletiva, de igualdade, de aplicabilidade direta e imediata, e de plena justiciabilidade; a responsabilidade do Estado tanto pelas aes quanto pelas omisses que vulnerabilizem direitos, ou o princpio da no regressibilidade, que impede qualquer ao ou omisso que, injustificadamente, diminua o contedo de direitos j reconhecidos. Ademais, o sistema de garantias enunciado se encarrega de assegurar o carter inalienvel, irrenuncivel, indivisvel e interdependente, e a igual hierarquia de todos os direitos. Como veremos a seguir, esses princpios falam da determinao com que o texto constitucional considera os direitos e suas garantias; os direitos so levados a srio, uma seriedade que alcana a todos os direitos sem distines. O fato da nova Constituio ter optado por separar os direitos em captulos distintos no leva a um tratamento diferente que implique em uma hierarquia diferente, tampouco questiona a interdependncia que vincula todos os direitos entre si. Com efeito, o ttulo II contm diferentes grupos de direitos: direitos do bem viver (captulo segundo); direitos das pessoas e grupos de ateno prioritria (captulo terceiro); direitos das comunidades, povos e nacionalidades (captulo quarto); direitos de participao (captulo quinto); direitos de liberdade (captulo sexto); direitos da natureza (captulo stimo); e direitos de proteo (captulo oitavo). Vale a pena sublinhar que a terminologia empregada, alm de ajudar a definir com mais clareza o contedo dos direitos a que se refere, refora
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a inteno constituinte de deixar para trs classificaes anteriores de direitos que tenham sido hierarquizantes. Ao rechaar o emprego da distino entre direitos civis, polticos e sociais, pretende-se enterrar a doutrina das geraes e de estrutura e valor distintos, que a leitura liberal dominante tem implantado como algo bvio. No se fala mais de direitos civis, uma denominao muito vinculada tradio liberal decimonnica, mas sim de direitos de liberdade; por outro lado, prefere-se a expresso direitos de participao para subtrair o protagonismo ativo dos distintos sujeitos na tomada de decises do mbito poltico; do mesmo modo, ao invs de fazer referncia aos tradicionalmente enfraquecidos direitos sociais e econmicos, usa-se a nova denominao de direitos do bem viver, a traduo do sumak kawsay quchua, que constata a presena das contribuies das culturas indgenas na construo de um projeto de desenvolvimento social centrado em uma melhoria das condies de vida, que no devem ser mensuradas em termos quantitativos, mas, sim, qualitativos. Os elementos expostos preenchem, de modo geral, o sentido da categorizao que a nova Constituio faz da forma do Estado, quando se refere ao Equador como Estado constitucional de direitos (art. 1). Superase assim a tradicional aluso conformao do Estado como Estado de direito, ancorada na tradio liberal de sujeio dos poderes pblicos ao ordenamento jurdico. O projeto pressupe essa sujeio, mas vai mais alm e define o Estado equatoriano pela sua vinculao no ao direito, mas sim aos direitos. Com isso, seus titulares, sujeitos individuais e coletivos, so situados como a autntica razo de ser do Estado e do ordenamento jurdico; como pea bsica, ativa, e no como objeto de regulamentao. De modo definitivo e claro, demarca-se o carter instrumental da organizao poltica e os mecanismos jurdicos para a proteo dos interesses e a consecuo dos projetos de vida das pessoas, dos grupos e da natureza; trata-se das condies para a realizao do bem viver, o sumak kawsay que permeia o texto constitucional.
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4. Os direitos como ferramentas para uma incluso igualitria A aposta nos direitos da nova Constituio equatoriana toca nas dinmicas de excluso e desigualdade vigentes em nossos sistemas socioeconmicos. Trata-se de uma ferramenta jurdica para buscar-se desmontar os colonialismos, internos e externos, ou seja, reverter as condies de dominao de alguns sujeitos, individuais e coletivos, sobre os demais. Com tal objetivo, o texto constitucional aponta os elementos essenciais de uma concepo dos direitos que busca recuperar sua fora discursiva diante das situaes de opresso e privilgio que esto por trs de suas vulneraes. A finalidade de superar a viso, hoje hegemnica, de que a vulnerao de direitos humanos deve ser entendida como fruto de conjunturas polticas pontuais ou acidentes naturais, passa a situar como alvo a posio desigual que ocupam os diferentes sujeitos na sociedade. Como bem sabemos, nas sociedades atuais, nem todos os sujeitos ocupam uma posio idntica. Ainda que os direitos sejam tendencialmente generalizveis, para que o princpio da igualdade ocupe uma posio preferencial, evidente que eles digam respeito, sobretudo, aos sujeitos mais vulnerveis, ou seja, queles cujas necessidades ou interesses se encontram ameaados ou insatisfeitos em funo da posio poltica, social, cultural ou econmica que eles ocupam na comunidade. De modo correlato, ainda que os deveres, de modo reverso aos direitos, possam ser tendencialmente generalizveis, eles dizem respeito especialmente aos sujeitos com mais poder, isto , queles que, tambm por sua posio poltica, social, cultural ou econmica, podem condicionar a satisfao dos interesses ou necessidades de outros. Os direitos so, definitivamente, contrapoderes, a lei do mais fraco. Partindo desses pressupostos, o texto constitucional equatoriano prev uma srie de direitos especficos para os sujeitos em posio de maior vulnerabilidade, e, ao mesmo tempo, refora o contedo e as garantias da totalidade dos direitos para garantir uma real extenso a todos os sujeitos. Essa a outra face da moeda: o texto avana na concretizao de limites e
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responsabilidades na atuao dos sujeitos com mais poder, comeando pelo Estado, mas tambm em relao aos poderes privados, especialmente os de tipo econmico, cuja incidncia direta na vida dos demais no deixou de aumentar nos ltimos tempos. Assim, os direitos de proteo (captulo oitavo do ttulo II), e, em geral, o sistema de garantias dos direitos tm como objetivo declarado alcanar a plena efetividade dos direitos para todos os sujeitos, mas isso leva a reforar especialmente a posio daqueles cujas condies sociais dificultam, em maior medida, tanto o exerccio direto dos direitos como o acesso aos mecanismos de proteo em caso de vulnerao. Da a importncia dos direitos de proteo e, em especial, do acesso gratuito e pleno justia e tutela efetiva (art. 75), ou, em geral, do conjunto de direitos processuais listados de maneira ampla e altamente garantista nos artigos 76 e 77. Por outro lado, o texto constitucional dedica trs captulos a sujeitos caracterizados por uma posio de maior vulnerabilidade: direitos das pessoas e grupos de ateno prioritria (captulo terceiro do ttulo II); direitos das comunidades, povos e nacionalidades (captulo quarto); e direitos da natureza (captulo stimo). Por no suporem um avano substancial em relao ao texto da Constituio anterior (1998), os direitos referidos aos povos indgenas (captulo quarto do ttulo II) devem ser ressignificados no sistema geral de direitos em que se incorporam. A perspectiva deve ser mais ampla: a posio dos povos indgenas no sistema constitucional equatoriano se define pelo conjunto de princpios de aplicao que devem garantir a eficcia de todos os direitos e a capacidade dos sujeitos individuais e coletivos se apropriarem e impulsionarem a realizao e o respeito por tais direitos. Os direitos devem ser entendidos como mecanismos para a incluso social, cultural e poltica dos sujeitos coletivos indgenas e afroequatorianos, mediante, basicamente, duas grandes vias: em primeiro lugar, o reconhecimento da base de sua existncia, reproduo e desenvolvimento, ou seja, a
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recuperao e o domnio sobre terras, territrios e recursos (art. 56, numerais quarto, quinto, sexto, oitavo e dcimo segundo) e as formas prprias de organizao (art. 56, numerais primeiro, nono e dcimo); em segundo lugar, mediante mecanismos de participao dos povos indgenas, enquanto sujeitos coletivos, nas instituies e nos processos de tomada de decises, que devem envolver a sociedade em seu conjunto (art. 56, numerais dcimo quinto, dcimo sexto e dcimo stimo). O sentido que acompanha a incorporao desses direitos coletivos claro: a partir de uma perspectiva constitucional, o reconhecimento de direitos responde lgica contra-majoritria: trata-se de direitos que devem marcar a esfera do que no passvel de deciso pelas maiorias. Aqueles sujeitos com menor capacidade de participao ou influncia nas decises coletivas devem contar com direitos que lhes assegurem que a realizao de seus interesses mais elementares no ser prejudicada pela vontade geral. Nessa lgica, a necessidade de contar com uma ampla lista de direitos dos povos indgenas objetivo que o texto constitucional analisado no alcanou responde a um princpio de cautela ou de conscincia sobre a necessidade de assegurar algumas posies mnimas necessrias durante o enquanto isso: enquanto no existir um espao poltico, seja ele o Estado ou no, onde participem em p de igualdade os distintos sujeitos, individuais e coletivos, que conformam nossas diversas sociedades, devem existir freios e limites quilo que pode ser decidido pelos sujeitos com maior capacidade de influncia. Nesse sentido, direitos como a participao especial e diferenciada de povos indgenas nas instncias estatais, incluindo o direito consulta prvia, so reivindicados como tanto mais necessrios, quanto mais frgeis for o resto dos direitos, e vice versa. Esta ltima idia sublinha que, ao final, o ponto de chegada no est nos direitos em si mesmos, mas sim em um marco de convivncia que assegure que os sujeitos individuais e coletivos participem sem excluses nas decises que lhes dizem respeito.
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certo que o novo texto constitucional expresso de um desejo: a realizao de uma sociedade social e culturalmente inclusiva. Para isso, ele desenha instituies e procedimentos, que, apesar de no pressuporem uma mudana na estrutura do Estado ou no paradigma constitucional, estabelecem um ponto de partida para um processo que no pode comear do zero, e que, portanto, deve ver nos direitos e nos sujeitos os verdadeiros protagonistas de uma transformao que a Constituio no assegura, mas permite. Os direitos todos os direitos so entendidos como condies de participao dos sujeitos diversos nos processos sociais e polticos; e a democracia construda como conjunto de espaos de expresso, relao e deciso compartilhada, onde os direitos surgem, so atualizados e transformados.
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Os caminhos da descolonizao na Amrica Latina: os povos indgenas e o igualitarismo jurisdicional na Bolvia
Idn Moiss Chivi Vargas

Advogado indgena membro da Representao Presidencial para a Assemblia Constituinte Bolvia
idonmoises@hotmail.com
OS CAMINHOS DA DESCOLONIZAO NA AMRICA LATINA: OS POVOS INDGENAS E O IGUALITARISMO JURISDICIONAL NA BOLVIA
I. Sem dvida, a amnsia do direito moderno se apia em um esquecimento histrico: o esquecimento de sua origem. O fato que todo o direito moderno deve sua existncia a um ato colonial terrivelmente dramtico: o genocdio dos indgenas ontem e hoje. O genocdio primeiro, do colonialismo espanhol, encontra sua extenso de direitos em uma pea arqueolgica: a Recopilao das Leis de ndias. O genocdio segundo: o liberal veio j com extenses de direitos, como Constituio e Cdigos, e foi ficando. Todo o saber jurdico contemporneo ento deve sua existncia ao genocdio primeiro, e esse um detalhe olimpicamente esquecido, desde as construes normativas atuais, desde o ensino universitrio e a pesquisa acadmica. A globalizao do direito no s o evade intencionalmente, mas tambm o encobre. Por aquilo que diz, por aquilo que cala, pelo que anuncia e pelo que ignora. Evadindo e ignorando o genocdio primeiro, a globalizao do direito tem colocado freios nos processos emancipatrios que hoje se abrem por toda a Amrica Latina. Esses processos igualitrios so o que so, por seu sentido comum, e no por outra coisa. E a Justia, particularmente a nossa a dos primeiros habitantes dessas terras , hoje o lugar onde a histria republicana busca sua redeno, sua renovao e desenvolvimento igualitrio com a Jurisdio Ordinria, a Agroambiental e a Jurisdio Constitucional. Somos, ento, e nossa jurisdio indgena tambm o , a prova de que, mais alm da compatibilizao de justias, possvel desenvolver coexistncias jurisdicionais em benefcio da Paz Social e da construo de solidariedades sociais entre atores diversos e diferentes.
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Esses processos igualitrios conformam uma poca intensa, de perguntas fortes e respostas muitas vezes raquticas... II. At o presente, os estudos jurdicos ligados aos saberes normativos indgenas e aos procedimentos no oficiais para a sua aplicao tm resultado em ajustes institucionais de ordem paralela entre Estado e Povos Indgenas, que logo foram constitucionalizados em grande parte da Amrica Latina. Constitucionalizados e esquecidos... Apesar disso, o panorama preocupante quando passamos a revisar a produo constitucional relativa a Povos Indgenas e Administrao de Justia. nesse campo de luta que o vazio de conhecimento notoriamente sensvel, preocupante e denunciante. Por um lado, as organizaes indgenas do continente e do mundo, depois de mais de vinte anos de peregrinao, alcanaram em setembro de 2007 a Proclamao da Declarao dos Direitos dos Povos Indgenas, convertida no primeiro instrumento internacional de Direitos Humanos cujos dispositivos so vinculantes e de cumprimento obrigatrio para os Estados, tal como dispe o seu artigo 42. Ademais, a Declarao estabelece em seu artigo quinto: Os povos indgenas tm direito de conservar e reforar suas prprias instituies polticas, JURDICAS, econmicas, sociais e culturais, mantendo o seu direito a participar plenamente, se assim desejarem, na vida poltica, econmica, social e cultural dos Estados. Assim, a Declarao tem como eixo central o Direito Cultura Prpria em condies de igualdade com o Direito Estatal. Esse fato no deve ser compreendido como paralelismo jurdico, mas sim como pacto de coexistncia radicalmente democrtica entre saberes e prticas institucionais prprias e vlidas para cada mbito de vida. Esse aspecto pouco percebido o centro de gravidade para resolver equvocos permanentes, de enfrentamentos poucas vezes frutferos entre ju-
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ristas e praticantes de outras cincias sociais; e de enfrentamentos conceituais entre lderes indgenas, decisores polticos e a comunidade cientfica. A falta de viso desse direito algo que tem gerado um problema muito maior: por um lado, os tericos das cincias sociais no tm enfrentado adequadamente o funcionamento real das diferenas e lugares comuns entre culturas jurdicas, e o modo de sua normativizao em um mesmo Estado. Enquanto que, sua vez, os juristas no conseguem alcanar um horizonte terico que ajude a conciliar as diferenas e os lugares comuns em conflito. Esse fato se deve em grande parte ao horizonte liberal ou neoliberal de suas matrizes informativas e suportes epistemolgicos, e ao desconhecimento culposo da realidade. Juristas de enorme prestgio no mundo indgena, por suas contribuies ao dilogo entre direitos, pagam custos enormes por esse pecado original, elaborando e desenvolvendo projetos normativos que reproduzem o colonialismo do direito, com todas as consequncias que isso implica para os povos indgenas. III. Em um ato de rebeldia e emancipao contra toda forma de pensamento homogenizador; em um ato de comunho com a realidade real, o conhecimento e a compreenso da mesma, a Bolvia e o Equador deram passos fundacionais naquilo que alguns tericos do Direito passaram a denominar de constitucionalismo plurinacional comunitrio. Sem dvida, na Bolvia estamos vivendo um tempo poltico emancipatrio. Emancipatrio em relao tutela doutrinal angloeurocntrica, emancipatrio pelo desafio de criar direito a partir da realidade, e no ao contrrio, e complementar por compreender que os saberes alheios tm seus prprios mbitos de validade, que tambm so nossos. Sabemos que a lei, por si s, no muda a realidade, mas uma poderosa ajuda para a sua transformao em benefcio da dignidade humana.
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IV. Do constitucionalismo como mscara do colonialismo descolonizao constitucional Se pensarmos que a Constituio s essa velha e conhecida definio universitria, no teremos avanado no propsito de inaugurar uma nova episteme do que o direito constitucional, e, por conseguinte, o constitucionalismo e seu desenvolvimento normativo. Se ainda mantivermos a definio Lasalleana: a Constituio a soma dos fatores de poder (Ferdinand Lasalle, 1860), no faramos mais do que nos escravizarmos ante a um constitucionalismo em desprestgio, em crise epistemolgica. Nem os suportes liberais clssicos, nem o constitucionalismo keynesiano ou o neoliberalismo em sua verso transnacionalizada da constituio para a Unio Europia puderam dar resposta a esse esgotamento discursivo e poltico. Sem dvida, estamos em um novo tempo. A essa altura passada a assemblia constituinte , se tem certeza de que por baixo do manto do constitucionalismo contemporneo se escondeu legalmente a reproduo do capital e do capitalismo1; do colonialismo em todas as suas formas2; a consolidao do patriarcalismo3; uma tecnologia de
1 Veja Althusser, Louis; Para leer el Capital. Mxico: Siglo XXI, 1986. 2 Veja Clavero, Bartolom; El Orden de los Poderes: Historias Constituyentes de la Trinidad Constitucional. Madrid: Trotta, 2006. O mesmo autor se refere ao constitucionalismo indigenista da seguinte forma: Na Amrica Latina, j existe uma longa histria de polticas indigenistas que foram falidas, desde o ponto de vista dos Estados, e contraproducentes inclusive lesivas para os indgenas [] Veja Geografa Jurdica de Amrica Latina: Derecho Indgena en Constituciones no Indgenas. Pg. 261. Veja tambm Anne Sophie Berche, Alejandra Mara Garca e Alejandro Mantilla: Los Derechos en Nuestra Propia Voz Pueblos Indgenas y DESC: Una lectura intercultural. Bogot: Textos de Aqu y Ahora. 2006. Para uma caracterizao do colonialismo interno e seu funcionamento jurdico, veja Gonzlez Casanova, Pablo; Sociologa de la Explotacin. Mxico: Siglo XXI, 1969. 3 Veja Brown, Wendi e Patricia Williams; La Critica de los Derechos. Bogot: Universidad de los Andes Instituto Pensar Siglo del Hombre. 2003. Para uma reflexo sobre a linguagem masculinizada do Direito, veja: Mdulo Instruccional de Gnero. Sucre - La Paz: Ministerio de Desarrollo Sostenible Viceministerio de la Mujer Instituto de la Judicatura, 2004. Para uma viso do feminismo radical, veja de Paredes, Julieta; Asamblea Feminista. s/n/t, abril 2005.
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subjetivao da/o cidad/o4, e a sociedade disciplinria em escala planetria5, levando em conta ademais o seu enorme poder sobre os imaginrios coletivos contemporneos?6 E como se fosse pouco, isso vive e se desenvolve em meio a uma misria formalista perniciosa criatividade poltica em nossas terras7. Pouco se escreveu sobre a relao entre a continuidade colonial e a constituio poltica. Primeiro pela escassa informao que os constitucionalistas bolivianos nos proporcionam sobre as origens da constituio de 1826, e segundo pelo seu amplo silncio histrico ao explicarem as reformas constitucionais e seus apoios polticos. A constituio e os constitucionalistas, suas teorias distantes da realidade, as glosas de uma velha constituio, tm sido cmplices por mentir e calar: mentir a histria verdadeira, calar aquilo que evidente. simples recapitular o colonialismo do pensamento constitucional em terras americanas: tal simplicidade se apia no fato de que o constitucionalismo no pensa com a prpria cabea e recorre s vacas sagradas das cincias sociais, em todas as suas verses, neoliberais multiculturalistas, libertrios neoliberais, executivos do pensamento, etc. J os cientistas sociais criticam com acidez os advogados, mas no questionam a Constituio Poltica do Estado. Tanto assim, que a convertem no palco preferido de suas batalhas acadmicas.
4 Beatriz Gonzlez Stephan, Economas fundacionales. Diseo del cuerpo ciudadano, em: B. Gonzlez Stephan (comp.), Cultura y Tercer Mundo. Nuevas identidades y ciudadanas. Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1996. Partindo de uma crtica ao colonialismo, Santiago Castro-Gmez aponta que A funo jurdico-poltica das constituies , precisamente, inventar a cidadania, ou seja, criar um campo de identidades homogneas que viabilizem o projeto moderno da governabilidade. Cf. Ciencias sociales, violencia epistmica y el problema de la invencin del otro. Quanto ao colonialismo do saber: Eurocentrismo y ciencias sociales Perspectivas latinoamericanas. Edgardo Lander (Compilador). CLACSO, 2000, pg. 149. 5 Veja de Foucault, Michel; Vigilar y Castigar. Mxico, Siglo XXI, 1986 (19 edicin). Do mesmo autor: La Verdad y las Formas Jurdicas. Barcelona: GEDISA, 2005. (10 reimpresso), ou Defender la Sociedad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2003. 6 Veja Nino, Santiago aponta, quase ingenuamente: [] o constitucionalismo, em seu sentido mais pleno, um fruto extico que floresce s em lugares e condies verdadeiramente excepcionais. Veja: Fundamentos de Derecho Constitucional. Buenos Aires: Astrea, 1993, Pg. 1. Tambm Habermas, Jrgen: Facticidad y Validez. Madrid: Trotta, 1998. 7 Esta frase est em Colomer Viadel, Antonio; Introduccin al Constitucionalismo Contemporneo. Madrid: Ediciones de Cultura Hispnica. 1990, pg. 76.
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A descolonizao precisamente a construo contrria do que ocorre no colonialismo, no derrubando paredes e arrombando portas, mas sim compreendendo o seu funcionamento, aprendendo com os seus apoiadores e submetendo-o a uma profunda crtica social. No fim, como no princpio, agem os mesmos atores; alguns defendendo o individual oligrquico, outros buscando salvar o pas de uma catstrofe social; uns defendendo a sociedade de privilgios e outros construindo com suas mos uma sociedade de iguais, verdadeiramente irmos. Sem dvida, a Bolvia iniciou um momento poltico que no pode ser compreendido com as lentes monoculturais e uninacionais do constitucionalismo liberal, travestido como moderno. O fato que o constitucionalismo tradicional insuficiente, tem sido historicamente insuficiente para explicar sociedades colonizadas; no teve clareza suficiente para explicar a ruptura com as metrpoles europias e a continuidade de relaes tipicamente coloniais em suas respectivas sociedades ao longo dos sculos XIX, XX e parte do XXI. nesse contexto que convm deter-se para explicar a Nova Constituio Poltica da Bolvia. Comecemos pelo princpio.
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ARTIGO 1 NOVA CONSTITUIO POLTICA DA BOLVIA
A Bolvia um Estado Unitrio Social de Direito Plurinacional Comunitrio, livre, independente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado e com autonomias. A Bolvia se funda na pluralidade e no pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural e lingustico, dentro do processo integrador do pas.
O artigo primeiro da Nova Constituio Poltica do Estado sintetiza o programa de Estado neste sculo XXI, comprime o novo mapa institucional, define a nova organizao territorial, estrutura as formas de economia que gozam de proteo estatal e principalmente define um sistema de estabilidade poltica que privilegia o ser humano em sua dimenso individual e coletiva; gnero e geracional; cultural e poltica. Por isso, sumamente importante desglosar este artigo para termos clareza na carta de navegao a ns deixada pelos que assumiram responsabilidade pelo mandato popular. O que um Estado Plurinacional Comunitrio? Essa a pergunta que fazemos quando comeamos a ler a Nova Constituio Poltica do Estado e tropeamos no Artigo 1. Sem dvida, responder a essa pergunta parece uma tarefa muito complexa. Porm, no o . Quem pode negar que a Bolvia composta por 36 naes indgenas catalogadas como tais nos registros oficiais e particulares de ONGs e agncias de cooperao internacional (BID, BM, FMI)? Ningum. Quem nega que, devido inexistncia do Estado nas reas rurais, seus habitantes (indgenas, originrios ou camponeses) tiveram que dotar-se de mecanismos institucionais prprios e efetivos? Tiveram que manter mecanismos do perodo pr-colonial, mesclados com prticas coloniais dos espanhis, que persistem at hoje, ainda que reconceituados pela prpria viso
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dos povos indgenas, ou reconceituados a partir de uma apreciao pela vida em comum, em coletivo, pois s assim era possvel sobreviver a um Estado hostil, um Estado eurocntrico ou norteamericanizado. Algum ouve falar que os indgenas, originrios e camponeses esto propondo a existncia de 36 mini Estadinhos? Ningum. Do que se trata: A constitucionalizao da realidade se d em quatro cenrios polticos: a) O plurinacional, como a constitucionalizao de formas de governo prprias dos povos indgenas, originrios e camponeses; a constitucionalizao de suas economias, sistemas jurdicos, medicina, educao e reproduo cultural. b) O comunitrio, como a constitucionalizao da redistribuio da riqueza social produzida no pas, redistribuio que tem como misso construir uma sociedade igualitria e com justia social: o Bem Viver8. c) A descolonizao, como fim essencial do Estado em Economia, Poltica e Sociedade. d) A democracia igualitria, vista como um passo qualitativamente superior democracia participativa, tem na Nova Constituio Poltica seu correlato legal de primeira ordem. Assim, a constitucionalizao da realidade, a redistribuio da riqueza social entre os indivduos, a descolonizao do Estado e da Sociedade, e, principalmente, a construo de uma Democracia Igualitria constituem os eixos de referncia da Nova Constituio Poltica.
8 A tese principal do comunitrio poderia ser resumida como: o conjunto de valores, critrios e normas de gesto pblica que Sociedade e Governo mobilizam, institucionalizam e adotam para criar riqueza e assegurar emprego produtivo a toda a fora de trabalho disponvel, gerando ingressos de vida digna para eliminar, por este caminho, manifestaes de excluso, pobreza e indigncia. Veja Manuel Figueroa: La tesis de las tres economas. Sucre: mimegrafo.
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A descolonizao no uma receita de um intelectual brilhante, mas sim a sntese da resistncia poltica dos povos indgenas, convertida em estratgia de mobilizao e questionamento do conhecimento dominante, com suas prticas sociais e estatais. A descolonizao tambm uma forma ttica na produo de conhecimento prprio; uma forma ttica na maneira de pensar e sentir, de fazer gesto pblica no mbito estatal a partir da experincia organizacional de nossos movimentos sociais e governos indgenas. O constitucionalismo, mscara do colonialismo, pode se subverter; foi na representao indgena como lugar material que ocorreu o que realmente importante e verdadeiro: o que no pode ser ignorado. V. Igualitarismo Jurisdicional na Bolvia: Pluralidade e Pluralismo em tom constitucional Tempos novos, mas a realidade do processo constituinte na Bolvia ainda pouco conhecida pelo continente que no sejam os idiomas as fronteiras desse desconhecimento. Para terminar este artigo, compartilho com os leitores, os artigos constitucionais relevantes para o tema em particular: Pluralidade e Pluralismo Jurisdicional na Bolvia. Artigo 1 A Bolvia um Estado Unitrio Social de Direito Plurinacional Comunitrio, livre, independente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado e com autonomias. A Bolvia se funda na pluralidade e no pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural e lingustico, dentro do processo integrador do pas. Artigo 178. I. O poder de ministrar a justia emana do povo boliviano e se sustenta nos princpios de independncia, imparcialidade, segurana jurdica, publicidade, probidade, celeridade, gratuidade,
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pluralismo jurdico, interculturalidade, equidade, servio sociedade, participao cidad, harmonia social e respeito aos direitos. [] Artigo 179. I. A funo judicial nica. A jurisdio ordinria exercida pelo Tribunal Supremo de Justia, os tribunais departamentais de justia, os tribunais de sentena e os juzes; a jurisdio agroambiental pelo Tribunal e juzes agroambientais; a jurisdio indgena, originria e camponesa exercida por suas prprias autoridades; existiro jurisdies especializadas regulamentadas pela lei. II. A jurisdio ordinria e a jurisdio indgena, originria e camponesa gozaro de igual hierarquia. III. A justia constitucional exercida pelo Tribunal Constitucional Plurinacional. IV. O Conselho da Magistratura parte do rgo Judicial.
CAPTULO QUARTO JURISDIO INDGENA, ORIGINRIA E CAMPONESA Artigo 190. I. As naes e povos indgenas, originrios e camponeses exercero suas funes jurisdicionais e de competncia atravs de suas autoridades, e aplicar seus princpios, valores culturais, normas e procedimentos prprios. II. A jurisdio indgena, originria e camponesa respeita o direito vida, o direito defesa e os demais direitos e garantias estabelecidas na presente Constituio.
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Artigo 191. I. A jurisdio indgena, originria e camponesa se fundamenta em um vnculo particular das pessoas que so membros da respectiva nao ou povo indgena, originrio ou campons. II. A jurisdio indgena, originria e camponesa exercida nos seguintes mbitos de vigncia pessoal, material e territorial: 1. Esto sujeitos a essa jurisdio os membros da nao ou povo indgena, originrio e campons, na condio de atores ou demandados, denunciantes ou querelantes, denunciados ou imputados, recorrentes ou recorridos. 2. Esta jurisdio reconhece os assuntos indgenas, originrios e camponeses em conformidade com o estabelecido em uma Lei de Deslinde Jurisdicional. 3. Esta jurisdio se aplica s relaes e atos jurdicos realizados ou cujos efeitos so produzidos dentro da jurisdio de um povo indgena, originrio ou campons. Artigo 192. I. Toda autoridade pblica ou pessoa acatar as decises da jurisdio indgena, originria e camponesa. II. Para o cumprimento das decises da jurisdio indgena, originria ou camponesa, suas autoridades podero solicitar o apoio dos rgos competentes do Estado. III. O Estado promover e fortalecer a justia indgena, originria e camponesa. A Lei de Deslinde Jurisdicional determinar os mecanismos de coordenao e cooperao entre a jurisdio indgena, originria e camponesa com a jurisdio ordinria e a jurisdio agroambiental, e todas as jurisdies constitucionalmente reconhecidas.
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nesse contexto que a Bolvia est vivendo um tempo poltico e jurdico emancipatrio da tutela doutrinal angloeurocntrica. Emancipatrio pelo desafio de criar direito a partir da realidade, e no pela via contrria; onde a cooperao e a coordenao dos saberes e suas prticas institucionais so matria no de enfrentamentos, mas sim o lugar precioso para um deslinde dos equvocos permanentes, tal como estabelece a Nova Constituio Poltica Boliviana. Por isso, o presente documento toca esse problema a partir de uma perspectiva plurinacional vale dizer, de uma concepo que deixa de lado as polticas de reconhecimento para entrar em cheio no que hoje denominamos na Bolvia e no Equador de polticas de descolonizao. Judicialmente, descolonizao deve ser entendida como processos de coordenao e cooperao entre saberes e prticas jurdicas existentes em um mesmo espao estatal, ainda que todos com um mesmo fim: Paz Social. Deve ser entendida tambm como a vontade inequvoca dos povos indgenas alcanarem nveis polticos otimizados entre povos indgenas e Estados No Indgenas. O Estado Plurinacional o advento de uma foto completa do pas, sem excludos e sem exclusores. Esses processos de cooperao e coordenao requerem uma grande dose de vontade democrtica entre a autoridade jurisdicional ordinria e a autoridade indgena; de mecanismos complexos e altamente sensveis na soluo de conflitos; de mecanismos de cooperao na investigao da verdade histrica; da possibilidade de que a prova possa ser valorada a partir de perspectivas mltiplas e no unidimensionais; que a resoluo em ambos os mecanismos seja uma resoluo efetiva, no apenas para as partes, mas sim para a comunidade em seu conjunto, em apego estrito aos Direitos Humanos Individuais e Coletivos. Os textos constitucionais preveem uma Lei de Deslinde Jurisdicional que leve prtica do igualitarismo jurisdicional, e isso parte nuclear da descolonizao do saber jurdico e de suas prticas sociais.
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Uma Lei de Deslinde Jurisdicional, tal como anunciada pela Nova Constituio Poltica, tem a misso de assegurar os direitos dos povos indgenas, e no de recort-los; armar um andaime institucional favorvel capacidade organizativa dos povos indgenas, e no opor-lhes obstculos; gerar paz social, e no aumentar a insegurana; delimitar mecanismos de cooperao e coordenao, e no gerar a arbitrariedade das justias. A democracia igualitria, vista como um passo qualitativamente superior da democracia participativa, encontra na Nova Constituio Poltica seu correlato legal de primeira ordem. Mas essa democracia igualitria s possvel mediante mecanismos de descolonizao institucional a partir de dentro do mesmo Estado: Descolonizar o Estado a partir do Estado. Assim, o legislativo, o executivo, o judicirio e o eleitoral tm em mos sua prpria tarefa de descolonizao, a fim de construrem uma sociedade de iguais. Em linhas gerais, o potencial epistemolgico da Nova Constituio no se esgota naquilo que foi literalmente exposto, mas sim na programao poltica do mesmo. Isto pode ser clarificado, no a partir da formao tradicional do direito, mas sim e, precisamente, de sua crtica poltica e epistemolgica. O novo direito programado na Constituio Poltica encontra suas razes na resistncia indgena. Essa resistncia no aconteceu com ajuda do conhecimento jurdico tradicional; ao contrrio, o novo direito emerge a partir de vertentes clandestinas, porm fortemente reais. O novo direito, que se sustenta no Plurinacional Comunitrio, o ponto de ruptura com a regulamentao, a domesticao e o disciplinamento social, e o ponto de partida da emancipao e da ao rebelde de indivduos e coletividades. A igualdade jurisdicional entre todos constitui o ponto de partida da descolonizao na Justia oficial, seu lugar de redeno com as aspiraes de paz social... E de relao respeitosa com a me natureza.
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E um ponto de partida onde a autonomia jurisdicional indgena como eixo previsto gesta aes de cooperao e coordenao que venham de mandato constituinte e constitucional. VI. O genocdio dos ndios ontem e hoje Recentemente, na Bolvia, ocorreu um genocdio em sua verso de matana ou massacre sangrento, como em Um Porvir, um 11 de setembro no ano de 2008. As vtimas foram as de sempre: homens indgenas e mulheres indgenas. O genocdio de ontem est no de hoje... O genocida de ontem no muito distinto do genocida de hoje. As balas continuam vindo das mesmas mos, e os peitos seguem sendo os peitos de ontem. O ontem e o hoje se olham em um mesmo espelho...
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Os esforos de construo descolonizada de um Estado plurinacional na Bolvia e os riscos de vestir o mesmo cavalheiro com um novo palet
Fernando Garcs V.
Universidad Mayor de San Simn Bolvia
fgarcesv@gmail.com
OS ESFOROS DE CONSTRUO DESCOLONIZADA DE UM ESTADO PLURINACIONAL NA BOLVIA E OS RISCOS DE VESTIR O MESMO CAVALHEIRO COM UM NOVO PALET
O presente texto se centrar em quatro temas de reflexo e anlise: primeiramente, ele caracterizar o momento do multiculturalismo neoliberal da dcada de 90 na Bolvia; em seguida, apresentar as idias centrais da proposta de Estado plurinacional proposta pelo Pacto de Unidade indgena, originrio e campons Assemblia Constituinte. Sobre essa base, buscar ressaltar os elementos que se considerariam imprescindveis na aposta de construo de um Estado plurinacional na Bolvia. Por fim, o texto refletir sobre os riscos de converter a proposta de Estado plurinacional em matria estatal, como diria Zavaleta; ou seja, em um desenho de gesto estatal que neutralize as foras criativas de desestruturao da matriz colonial e capitalista do Estado boliviano.
O multiculturalismo neoliberal dos anos 90 Os artifcios ideolgicos propalados pelas elites revelam no uma vocao pela modernidade, mas sim um arraigado culto a arcasmos coloniais, maquiado por um palavrrio no qual nem elas mesmas acreditam (Silvia Rivera 2003: 56).
Como j enfatizaram vrios autores, a dcada de 1990 na Bolvia se caracterizou pela implementao, a partir do Estado, de uma srie de polticas multiculturais sob o mote da interculturalidade (Garcs 2009; Patzi 2000; Paz 2005, 2006; Postero 2005; Regalsky 2005). Farei uma rpida caracterizao desse movimento de poder. Nos anos 90, foi elaborada uma srie de polticas com o fim de superar a excluso dos povos indgenas do processo de construo estatal. Um dos sustentculos fortes das polticas da diferena se baseava no discurso da interculturalidade. Esse discurso partia do pressuposto de que
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a interculturalidade promoveria uma sociedade democrtica, apoiada no princpio de equidade e respeito por todos os bolivianos (Alb 1999). Quando falamos de polticas da diferena, estamos nos referindo implementao de mecanismos estatais e globais de reconhecimento e tolerncia da diversidade, em geral, e tnica, em particular, cada vez mais frequentes no interior dos Estados da regio andina. Esses mecanismos de reconhecimento e tolerncia da diversidade podem esconder formas sutis de dominao sob um discurso e prticas incorporadoras e assimiladoras do diverso no aparato estatal e nos circuitos de acumulao do capital.1 Trata-se de polticas da diferena baseadas no multiculturalismo de Estado (Kymlicka 1995, 2001) ou no multiculturalismo neoliberal (Hale 2002). Por outro lado, o discurso do intercultural penetrou no mundo acadmico e poltico latinoamericano e andino. Seu uso, que ingressou na circulao corrente a partir do mbito educacional no incio dos anos 80 (Walsh 2002), estende-se hoje a disciplinas e mbitos to variados como, por exemplo, a poltica (Fuller 2005), a comunicao (Rodrigo 1999) e a filosofia (Fornet-Betancourt 2001). Desde 1979, ano em que se rompeu o Pacto Militar Campons, at 1985, ano em que se promulgou o Decreto Supremo 21060, que instaurou o modelo neoliberal no pas, deu-se um contexto de luta pelo controle territorial entre, de um lado, o Estado, e, do outro, o movimento campons e os setores populares. O Estado boliviano se tornou invivel. Por isso, no
1 No caso boliviano e no marco constitucional e legal vigente at a aprovao do novo texto constitucional, isso se expressou em dispositivos como: o artigo 171 da Constituio Poltica do Estado anterior, que reconhece o direito normativo das comunidades indgenas segundo seus usos e costumes; a declarao na mesma Constituio como pluricultural e multilingue (art. 1); a ratificao do Convnio 169 da OIT por meio da Lei 1257, onde so reconhecidas as noes de povo e territrio indgena; o reconhecimento de uma modalidade de propriedade coletiva das assim denominadas Terras Comunitrias de Origem na Lei INRA; o reconhecimento das autoridades indgenas tradicionais e o reconhecimento de personalidade jurdica s formas tradicionais de organizao comunal mediante a Lei 1551 de Participao Popular; a explicitao de que o Tronco Comum curricular da Reforma Educacional intercultural, etc. (Assies 1999; Garcs 2009; Nucinkis 2006).
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causa espanto que Paz Estenssoro compreenda, em toda a sua dimenso, o problema do poder dual que enfrentava o Estado:
Temos o problema sindical []. No governo anterior, o Estado tinha diminudo seu poder real, e estabeleceram-se poderes duais no pas [] o enfrentamento que temos com o poder sindical no apenas um enfrentamento social e econmico, mas sim um enfrentamento claramente poltico [] ns vamos recuperar o poder para o Estado (Paz Estenssoro, no peridico Conosur awpaqman, Ano 4, N 4).
O D.S. 21060 alcanou, pela primeira vez desde 1971, um consenso total das elites do pas. E ele constituiu um forte golpe tanto para os mineiros, como para a magistratura. Em 1986, a luta dos setores populares foi contra a Reforma Tributria e a criao de impostos sobre as terras dos camponeses. No campo, as organizaes decidiram que qualquer problema de terras deve ser resolvido pelas autoridades sindicais na qualidade de juzes, sem a interveno estatal (Regalsky 2003). Seguia em jogo o problema da viabilidade do Estado, e foi isso que ocasionou a promulgao do pacote de reformas, ditas de segunda gerao, que viabilizasse o modelo neoliberal inaugurado pelo D.S. 21060. O pacote contemplava as seguintes leis: Reforma Educacional; Participao Popular; Servio Nacional de Reforma Agrria; Capitalizao e Descentralizao Administrativa. No primeiro momento, essas leis foram chamadas pelos movimentos sociais de leis malditas. Essas reformas legais buscaram consolidar a aliana entre neoliberalismo e multiculturalismo (Daz-Polanco 2006; Zizek 1993). Mediante o reconhecimento das diferenas (culturais, tnicas), buscou-se o reconhecimento da homogeneidade econmica do mercado e da poltica do Estado. Geriu-se a excluso, porm sem mudar a hierarquizao da
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desigualdade.2 Pretendeu-se aumentar a eficincia do Estado para inseri-lo competitivamente no mercado internacional mediante a reduo do aparato burocrtico central, ao mesmo tempo em que se estendiam os braos aos espaos locais; buscou-se combinar a imagem de modernidade cosmopolita com cones do indigenismo multicultural. O Estado buscava incluir os indgenas como cidados, produzindo um novo tipo de modernidade (Postero 2005). Discursivamente, pretendia-se apagar o racismo do passado, incluindo os indgenas, mas sem ameaar nem a institucionalidade do Estado, nem os valores democrticos liberais; tratava-se, assim, de incluir os grupos historicamente excludos, porm sem modificar as estrutura uninacionais e monoculturais do poder (Walsh 2008). Assim, o Estado se reconstitua ao apresentar suas instituies como instrumentos de justia e igualdade. No se pode negar, no entanto, que esse era o espao onde as organizaes e os povos indgenas deviam/podiam atuar. Eles o usaram como um espao/tempo de acumulao de foras, de aumento de visibilidade e de aprendizado das ferramentas de dominao do opositor, ainda que isso no tenha acontecido de modo unilateral. Os setores populares e indgenas se moveram nesse espao dbio de resistncia/dominao que caracterizava as mobilizaes subalternas. Do mesmo modo, isso no nega que houve esforos de pensar a interculturalidade a partir de outros ngulos que permitissem uma compreenso mais ampla e crtica daquilo que o discurso estatal oferecia (Paz 2005, 2006; Regalsky 2005; Walsh 2002).3
2 Sobre o binmio desigualdade/excluso, ou, em sua verso positiva, redistribuio/reconhecimento, veja Santos (2003) e Daz-Polanco (2004). 3 Dentro dessa perspectiva, Mnica Chuji (2008) defende a indissociabilidade entre interculturalidade e plurinacionalidade. Para ela, a plurinacionalidade no um conceito tnico, mas sim poltico, proposto a partir do movimento indgena, porm, com projeo nacional. Desse modo, o plurinacional pe em prtica e execuo o intercultural.
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A proposta de Estado Plurinacional das organizaes do Pacto de Unidade Como naes e povos indgenas, originrios e camponeses, temos hoje o desafio de participar na refundao da Bolvia, construindo um novo pas fundamentado nos povos como sujeitos coletivos, rumo construo de um Estado Plurinacional que transcenda o modelo de Estado liberal e monocultural cimentado no cidado individual (Pacto de Unidade, 2006).
Em oposio ao horizonte reflexivo dos anos 90, atualmente parece que passamos dos discursos e das prticas multi-, pluri- e interculturais ao discurso da descolonizao. Assim, temos hoje a sensao de que a linguagem da interculturalidade foi parte da era das reformas gonistas4 que buscavam mecanismos de incluso dos secularmente excludos: os povos indgenas. Obviamente, e como j foi dito, essa incluso se dava margem da busca pela superao dos mecanismos de desigualdade caractersticos do modelo neoliberal que se movia a passos largos no pas. O discurso do campo semntico em relao (des)colonizao, nas ltimas dcadas e no palco boliviano, tem vrios cenrios de produo, alguns com uma procedncia mais prxima da intelectualidade orgnica solidria aos setores subalternos, e outros mais prximos do prprio movimento indgena. J no Manifesto de Tiawanaku (1973), os povos indgenas diziam: Somos como estrangeiros em nosso prprio pas. No calor da lembrana dos 500 anos e no contexto da convocao Assemblia de Nacionalidades, torna-se mais explcito o discurso da colonizao econmica, religiosa e
4 As reformas gonistas se refere s leis implementadas durante o primeiro governo de Gonzalo Snchez de Lozada (1993-1998). Veja a nota um do presente artigo, onde so mencionadas vrias das reformas citadas, salvo a ratificao do Convnio 169 da OIT, que de 1991.
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poltica sob a qual vivem os povos indgenas.5 Isso est estreitamente articulado proposta de autodeterminao que, desde ento, feita pelas organizaes camponesas originrias, principalmente a CSUTCB (1991). Autodeterminao, luta pela recuperao da terra e o territrio, e mecanismos de participao, desde a construo de uma ferramenta poltica prpria, constituem a trilogia das lutas do movimento indgena nos ltimos 20 ou 25 anos. Pelo lado da intelectualidade e da academia, tendo como base as prprias propostas do movimento campons, indgena e originrio, e seguindo ou dialogando de perto com as discusses sobre o colonialismo interno (Gonzlez Casanova 1969), foi proposto o conceito de viver em duas Bolvias (Reinaga 1970), com a idia de uma sociedade organizada pigmentocraticamente sob a modalidade poltica do liberalismo, e sob as formas modernas de gesto da excluso (Rivera 2000). No mbito andino e latinoamericano, o discurso acadmico dos ltimos anos tem recebido a forte influncia da categoria colonialidade do poder, elaborada por Quijano desde os anos 90. Comeou-se a difundir a idia de que nossas sociedades ficaram estruturadas sob mecanismos de classificao racial e de organizao da fora de trabalho, cruzando raa-classe-gnero como forma de dominao colonial (Quijano 2000a, 2000b). Enfim, creio que o discurso sobre descolonizao tambm tem estado amarrado posio da esquerda de matriz mais urbana (ainda que, em alguns casos, em estreita articulao com os espaos rurais), enfatizando os mecanismos de sujeio econmica transnacional sob a idia de que nos encontramos em pases dependentes, articulados a formas de recolonizao econmicas e polticas orquestradas pelos centros imperiais (EEUU, G8, etc.) (Welmovick 2001).
5 Veja os nmeros 45 (1991) e 46 a 50 (1992) do peridico bilingue Conosur awpaqman, que o Centro de Comunicao e Desenvolvimento Andino (CENDA) publica no Departamento de Cochabamba.
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Pelo lado das organizaes camponesas, indgenas e originrias, e no contexto da Assemblia Constituinte, o eixo da proposta de onde se articulava o discurso da descolonizao o Estado Plurinacional.6 Surge a pergunta: qual a concepo de Estado Plurinacional defendida pelas organizaes do Pacto de Unidade (2006) e pela Assemblia Constituinte em seu texto de 5 de agosto de 2006?7 Em todas as propostas apresentadas pelas organizaes no incio de sua articulao, era defendido o Estado Plurinacional. No entanto, nenhuma delas explicitava o que se entendia por ele. Em um esforo coletivo, e em interminveis horas de deliberao, conseguimos definir o que se entendia por Estado Plurinacional. As organizaes o entendiam e o entendem como um mecanismo vlido para transcender o modelo de Estado liberal e monocultural com fundamento no cidado individual; isso, mediante a constatao de que o modelo liberal o que impusera a cultura ocidental, marginalizando e debilitando as culturas originais e os sistemas polticos e jurdicos dos povos indgenas. Do mesmo modo, a diviso polticoadministrativa do Estado-nao imps fronteiras que desfizeram unidades territoriais tradicionais e racharam a autonomia dos povos e o controle sobre a terra e os recursos naturais. Esse arcabouo de despojo caminhou de mos dadas com a imposio de um sistema jurdico uniforme, e de alguns modelos de governo e administrao da justia alheios aos povos indgenas e em favor
6 Como partido, o MAS no tinha uma proposta de Estado Plurinacional que fosse alm de inclu-la no declogo elaborado no momento da campanha para eleger os participantes da Assemblia. No era parte de suas convices profundas. Garca Linera (2005) tinha elaborado uma importante idia de Estado Plurinacional, que reconhecia formas diferenciadas de autogoverno, porm enfatizando uma rearticulao poltica a partir de uma base lingustica e cultural, antes de territorial. 7 No momento de constituio do Pacto de Unidade, participaram as seguintes organizaes: a Confederao Sindical nica de Trabalhadores Camponeses da Bolvia (CSUTCB), o Conselho Nacional de Ayllus e Marcas do Qullasuyu (CONAMAQ), a Confederao Sindical de Colonizadores da Bolvia (CSCB), a Coordenadoria de Povos tnicos de Santa Cruz (CPESC), a Federao Nacional de Mulheres Camponesas da Bolvia Bartolina Sisa (FNMCB-BS), a Assemblia do Povo Guarany (APG), o Movimento Sem Terra da Bolvia (MST-B), o Bloco de Organizaes Camponesas e Indgenas do Norte Amaznico da Bolvia (BOCINAB), a Central Departamental de Trabalhadores Assalariados do Campo (CDTAC). No momento em que se iniciou o processo de construo da proposta, o Pacto incluiu as organizaes: CONAMAQ, CSTUCB, CSCB, FNMCB-BS, CPESC, CIDOB, CPEMB, MST-B e APG.
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das leis de mercado, que tm privado e privam os povos de seus meios de subsistncia, deteriorando sua qualidade de vida. No sentido acima, o Estado Plurinacional considerado com um modelo de organizao poltica para descolonizar naes e povos indgenas originrios, recuperar sua autonomia territorial, garantir o exerccio pleno de todos os seus direitos como povos e exercer suas prprias formas de autogoverno. Um dos elementos fundamentais para a concretizao do Estado Plurinacional o direito terra, ao territrio e aos recursos naturais, com o objetivo de dar um fim ao latifndio e concentrao de terras em poucas mos, e de romper com o monoplio de controle dos recursos naturais em benefcio de interesses privados. Do mesmo modo, para as organizaes do Pacto, o Estado Plurinacional implica que os poderes pblicos tenham representao direta dos povos e naes indgenas, originrios e camponeses de acordo com suas normas e procedimentos prprios. Nessa reflexo coletiva organizada pelos atores do Pacto de Unidade, est-se apostando na construo de um Estado que reconhea em seu interior o co-governo institucional e territorial de distintos sujeitos polticos. Seria um Estado de consorciao onde as coletividades polticas opinam, expressam seu acordo e tomam decises sobre as questes centrais do Estado. Desfaz-se a idia de que o Estado tem soberania nica e absoluta sobre seu territrio, e possibilita-se o exerccio do autogoverno (para dentro) e do co-governo (em relao ao Estado central e com as outras entidades territoriais) (Miz 2002). Parte da reflexo realizada no Pacto de Unidade foi que nos Estados formados sobre a base de estruturas polticas e territoriais coloniais, como o caso boliviano, o ordenamento territorial deveria ser assimtrico; ou seja, a) com entidades territoriais organizadas com base no Estado colonial e republicano (com um modelo prximo aos mecanismos de descentralizao poltica e administrativa); e b) com entidades territoriais organizadas com base
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no direito autodeterminao dos povos de existncia prvia conformao do Estado moderno (Santos 2007). A proposta do Pacto prope um processo de construo e apropriao social do territrio (reterritorializao), e, assim, de readequao do modelo de soberania absoluta do Estado (Haesbaert 2002; Santos 1999). Para isso, ser necessrio encaixar o conceito de pluralismo jurdico, desafiando a idia liberal de que deve haver uma s lei para todos, fomentando uma igualdade que articula desigualdades, uma igualdade onde alguns so mais iguais que outros. O conceito de pluralismo jurdico prope, assim, a aceitao de que h vrios sistemas legais e jurdicos com igual valor. Isso faz com que o Estado, junto com seu aparato legal, torne-se um Estado complexo, multiforme, conflituoso, pelo menos em aparncia (Zavaleta 1986).
O que poderia / deveria ser o Estado Plurinacional Propuestanchikpi tiyapuwanchik Estado Unitario Plurinacional, chant tierra-territoriopi, autonomas territoriales indigenasta maachkanchik, recursos naturales runaqta Pueblo Sobernano makinpi kananta, mana transnacionales, qhapaqkunalla suqsunankupaq (Isabel Domnguez, Peridico Conosur awpaqman N126, setembro de 2007). Temos nossa proposta de Estado Unitrio Plurinacional; tambm estamos pedindo terra - territrio, autonomias territoriais indgenas; que os recursos naturais estejam nas mos do povo soberano, para que as transnacionais e os ricos no mais os consumam e os devorem.
Como j afirmei, o territrio, a nao e o Estado so construes sociais e polticas, e por isso no so realidades essenciais e perenes. O que existe na
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Bolvia uma busca tenaz pela construo de formas territoriais, de nao(es) e de Estado que fraturem ou faam uma readequao, com reformas, na situao de desigualdade e excluso. A aposta de Estado Plurinacional das naes, povos e comunidades indgenas, originrias e camponesas na Bolvia no uma frmula alcanada, mas sim um campo de disputa (no apenas discursiva, mas sim de prticas sociais, polticas e estatais) onde se tecem formas criativas de reestruturao e construo identitrias e de classe. Como programa poltico, o importante no que o Estado se chame de plurinacional (o risco que se chame plurinacional, porm, criando em formas mais refinadas de controle social a partir do Estado); o importante que ele contribua consolidao de formas plurais de autogoverno que desestruturem a matriz liberal do sistema poltico, novas formas civilizacionais que desbanquem permanentemente o Estado liberal, monocultural e uninacional; que obriguem permanentemente o Estado a se desconstruir. O que significa isso? Significa transformar, pelo menos, o seguinte: 1. Exerccio do direito de autodeterminao e autonomias indgenas. O direito de autodeterminao o direito coletivo fundamental reclamado pelos povos indgenas, por serem sujeitos coletivos pr-existentes aos Estados modernos. o direito do qual derivam os demais: territrio e jurisdio sobre temas econmicos, sociais, polticos, etc. (Lpez 2007; Flores et alii 2007; Padilla 1996; Assies 1999; Naes Unidas 2007). As autonomias indgenas so defendidas como formas de governo que criam fissuras no imaginrio e nas prticas do Estado-nao em crise, e no como acomodaes do sistema liberal para alcanar equilbrios no sistema poltico e estatal (Kymlicka 1995; Safran 2002). 2. Incluso e redistribuio simultneas, que permitam abolir a excluso e a desigualdade. A histria e as cincias sociais em geral tm
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tornado explcita a complexidade em se apreender a realidade boliviana (Larson 2000, 2002; Rivera 2000; Zavaleta 1986) e, com ela, a necessidade de superar uma viso reducionista, seja em perspectiva exclusiva de classe, seja em perspectiva exclusiva tnico-cultural. Isso significa recuperar a teoria dos dois olhos (Sanjins 2005). Tambm implica em aprendermos a nos mover na duplicidade semntica do conceito de nao; a) tanto a partir da viso nacional-popular que se mantm na memria curta dos povos indgenas e de um bom setor da sociedade boliviana em geral (Zavaleta 1986; Rivera 2000), no sentido de reter ou reativar mecanismos de distribuio e redistribuio dos excedentes produzidos pelos recursos ditos estratgicos, b) quanto no sentido das comunidades pr-existentes ao Estado, que enfatizam a diferena e o cogoverno em termos de controle soberano sobre o territrio. Talvez convenha fazer, aqui, uma clarificao diante de uma objeo recorrente em alguns setores intelectuais bolivianos sobre o carter multiculturalista que teriam as autonomias indgenas formuladas na NCPE. Diz-se que a frmula de reconhecimento de territrios indgenas termina minoritarizando os povos indgenas da Bolvia, quando estes, na realidade, so maiorias. Quanto a esse ponto, deve-se advertir que, ainda que se considere que os povos indgenas na Bolvia constituem 62% da populao, o Censo de 2001 mostra que eles no so uma unidade homognea, e, no contexto das terras baixas, constituem verdadeiras minorias que, frente ao poder agroempresarial e pecuarista, precisam desenvolver suas formas de autogoverno. Isso foi fortalecido na proposta de autonomias indgenas. Quanto parte ocidental do pas, a possibilidade de que o Estado boliviano abandone sua histrica
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carga colonial e produza uma forma poltica andina algo que depender no apenas da correlao de foras, mas tambm da capacidade hegemnica que as propostas de governo indgena tenham de expandir os seus habitus administrativos ao aparato estatal. Isso no significa, efetivamente, a ausncia do risco de uma fragmentao dos setores subalternos em uma lgica de entrincheiramento territorial, ao invs da busca por coalizes solidrias mais amplas. 3. Direitos coletivos em, pelo menos, igualdade de hierarquia com os direitos individuais. O exerccio de direitos coletivos primrios dos povos indgenas (Santos 2007), inclusive tratando-se das restries internas que no aceitam a abertura liberal de Kymlicka (1995), busca abrir brechas no sistema poltico liberal, que entronizou os direitos individuais como valores supremos da humanidade (Santos 1995). Estes tm garantido a propriedade privada como despojo de propriedade coletiva e familiar de terras e territrios indgenas originrios. Recordemos, nesse ponto, que a Ley de Exvinculacin de 1874 reconheceu o direito cidado para que os adultos indgenas possam inalienar suas terras comunais (Larson 2002; Regalsky 2003; Rivera 2004). Entretanto, o exerccio dos direitos primrios dos povos indgenas que o exercem na condio de povos no implica a negao do desenvolvimento dos direitos coletivos derivados (Santos 2007); ou seja, aqueles que o resto da populao boliviana deve exercer enquanto coletividade que ainda se move sob os marcos imaginrios do Estado-nao. O Estado boliviano deve articular ambos os tipos de direitos coletivos como forma do exerccio de uma soberania plural e de acesso a determinados benefcios, frutos dos excedentes de capital em circulao no pas.
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4. Reconhecimento do pluralismo jurdico que permita o exerccio da normatividade jurdica, cognitiva, poltica e econmica em igualdade hierrquica. Isso tambm tem a ver com a superao da viso multiculturalista, que tolera as ditas protees externas, mas no as restries internas (Kymlicka 1995) exercidas pelos povos indgenas em seus territrios. Esse o limite da tolerncia liberal defendida por Kymlicka: segundo ele, no possvel que, no interior das formas de autogoverno, permita-se o dissenso frente aos direitos individuais e s marcas ocidentais de justia. Por isso, o pluralismo jurdico implica que as decises dos sistemas jurdicos indgenas no sejam revisadas pela normativa do Estado central (Assies 1999; Lpez 2005). 5. Redistribuio da propriedade da terra e do territrio para efetivo uso, controle e gesto, a partir das prticas dos povos indgenas. Essa uma das propostas centrais da luta indgena, originria e camponesa da Bolvia nas ltimas dcadas: no apenas lutar pela recuperao do territrio, mas tambm pela recuperao da terra (como mecanismo de expropriao das grandes concentraes que detenham os proprietrios das terras baixas); e no lutar apenas pela terra, mas tambm pelo territrio. Essas propostas no fazem parte, necessariamente, do imaginrio poltico do partido do governo, que diz representar os povos indgenas. No interior do MAS, tambm h tendncias e interesses diversos. Do mesmo modo, insistimos, elas no sero alcanadas pelo fato de que o Estado est assumindo polticas de gesto da descolonizao; elas sero alcanadas medida que os prprios povos indgenas originrios e suas organizaes mantenham a permanente tarefa de exercer seu papel crtico sobre o Estado, mesmo quando sintam que quem o administra
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o seu governo. Por isso, a tarefa de descolonizao segue sendo uma tarefa de longo prazo. Uma tarefa que deve lutar, simultaneamente, por reconhecimento e redistribuio (DazPolanco 2004; Santos 2003), pela abolio das classes sociais que partem das diferenas, e pelo direito diferena a partir das classes empobrecidas.
Os riscos de se converter a proposta de Estado Plurinacional em matria estatal Uma coisa quando os homens rompem com seu prprio impulso coletivo e jugo feudal; e outra quando so desprendidos por um ato vertical, isto , por algo que no vem deles mesmos. A exogeneidade da liberdade s produz liberdade formal (Ren Zavaleta 1989: 181)
Hoje em dia, o termo nao, como noo nica, totalitria e abrangente, est em crise. Assistimos a um momento de volatilidade, polissemia e disperso do conceito de nao, elementos que, por sua vez, refletem a complexa trama social que circunda as naes. Essa profuso conceitual do termo nao sintoma tambm da crise do Estado-nao, no apenas em sua articulao com as formas polticas ps-nacionais, como diriam Negri e Hardt (2001), mas sim em sua pretendida hegemonia cultural e poltica interna. Ressaltou-se que o Estado e a nao so construes culturais, sociais, simblicas e polticas apropriadas por setores de poder e por setores subalternos na construo de ferramentas de dominao, resistncia, luta ou transformao (Lagos e Calla 2007; Mallon 1995; Smith 2003). verdade
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que, historicamente, o Estado foi desenhado e implementado a partir do setor de elite, que organiza, regulamenta e disciplina a vida social segundo seus interesses, mas tambm verdade que os Estados so construdos ou contextualizados a partir da subalternidade em determinados momentos histricos; ou seja, as formas estatais e os imaginrios a ele associados no podem ser separados das lutas para significar, e para significar-se, que fazem andar os distintos atores em conflito. Na Bolvia, a demanda da autodeterminao e das autonomias tem sido formulada pelas organizaes indgenas, originrias e camponesas com o fim de recuperar a terra e o territrio, e com o fim de poder decidir sobre os recursos naturais em uma perspectiva dupla: enquanto direito territorial dos povos indgenas, e enquanto recursos que pertencem a todos os bolivianos e todas as bolivianas. Nesse sentido, por meio de sua proposta constitucional, os povos indgenas originrios esto apostando na construo do Estado; isto, , no se trata de uma luta contra o Estado no sentido clssico. O assunto qual Estado constitui dita aposta, e se possvel constru-lo. Os povos e as naes indgenas originrios apostam na construo de outro Estado, um Estado que supere a discriminao histrica e a excluso a que foram submetidos desde a instaurao da vida colonial-republicana. Pelo lado da construo nacional, estudos nos ltimos anos tm mostrado a participao dos camponeses na construo da nao, como uma forma de nacionalismo popular ou comunitrio (Mallon 1995). Atualmente,, esses setores indgenas camponeses esto participando tambm na construo nacional, porm na rota de uma nao plural em consonncia com o carter polissmico do termo acima citado. por isso que a proposta de Assemblia Constituinte, segundo as organizaes do Pacto de Unidade, devia ter a caracterstica de ser soberana, participativa e fundacional (Pacto de Unidade 2004). Entretanto, vimos como
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a Assemblia esteve marcada por seu carter derivado e submetida aos jogos polticos que permanentemente permitiram a rearticulao da partidocracia em crise aps as insurreies e mobilizaes de 2000, 2003 e 2005 (Garcs 2006). Nesse contexto, cabe bem perguntar: o Estado pode ser transformado? possvel descoloniz-lo, como se diz, em certos crculos do governo do MAS? possvel transformar suas prticas, suas rotinas, e seus vnculos com a construo de setores de poder? Apesar dos recentes trabalhos constitucionais do Equador e da Bolvia terem se movido sob o marco da superao da viso multiculturalista (Walsh 2008), h o risco da proposta de Estado Plurinacional se converter em um ajuste da classe poltica para evitar o conflito social e alcanar a to alardeada governabilidade. As propostas de ordenamento autnomo so frequentemente vistas como possibilidades de ajuste institucional que permitam superar a crise de legitimidade ao Estado (Safran 2002). No caso, o risco que a proposta de ordenamento territorial e de autonomias indgenas se converta em matria estatal, como diria Zavaleta (1989), ou seja, em uma reforma estatal que aprofunde os mecanismos de participao indgena no Estado, porm de modo subordinado e sem modificar suas estruturas, como se fez com as polticas da diferena durante os anos 90. Isto , pode ocorrer o mesmo que com o multiculturalismo neoliberal: que se formule um plurinacionalismo domesticado, que dispe sobre o que estatal e o que politicamente correto, os temas a tratar, as margens permitidas, etc. Ento, novamente, a proposta torna-se funcional sob a gesto estatal, e no se afirma como uma possibilidade transformadora (Hale 2002). Converter a densidade de uma demanda de autodeterminao e autogoverno indgena em um tema exclusivamente de gesto permitiria reconstruir mais sutilmente os mecanismos do colonialismo estatal, que tem dado provas histricas de vigor e criatividade. Por isso, necessrio insistir nas palavras de Zavaleta, expressas
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na epgrafe desta seo: as autonomias indgenas e a proposta de Estado Plurinacional pouco serviro como outorga condescendente de um ajuste na institucionalidade poltica. Assim, no so os povos indgenas os que devem buscar formas de acomodar-se mais ou menos independentemente aos esforos de modernizao do Estado; , sim, o Estado que tem que tolerar as formas de autodeterminao dos povos indgenas sem fagocitlos. Como o processo constituinte vem sendo apropriado pela classe poltica, necessrio agora fazer o trabalho de uma construo de autonomia de baixo para cima.8 Desse modo, fica claro que o Estado Plurinacional ser alcanado no na medida em que ele estiver consignado na Constituio, mas, sim, na medida em que for mantida a mobilizao social que deslanchou o processo constituinte, na medida em que for mantida a potncia do poder constituinte (Negri 1994) de maneira tal que o exposto nessa comunicao no queira ser uma declarao de pureza poltica das propostas indgenas sobre a plurinacionalidade. Sabemos que, como qualquer aposta poltica proposta a partir dos atores submetidos, esta se move em meio a um contnuo jogo de resistncia e dominao (Chatterjee 1993; Guha 1982); porm, importante evidenciar o esforo de apoio aos processos de recuperao do poder da sociedade civil popular e indgena, mais alm do esforo de salvar o Estado para que no terminemos vestindo o mesmo cavalheiro com um novo palet8.
8 Alb e Barrios (2006) citam duas formas de construo territorial: uma a partir de cima e outra a partir de baixo. No primeiro caso, encontraramos a verso formal, jurdica e administrativa de ordenamento territorial estatal, partindo dos interesses dos gestores, cruzando variveis polticas, econmicas, sociais e culturais; e, no segundo, teramos os grupos sociais concretos que controlam, gerem e decidem sobre seu espao apropriado, mais alm da presena ou ausncia de planos estatais efetivos de controle territorial. Veja tambm Garca Linera (2005).
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A jurisprudncia indgena da Corte Constitucional colombiana: Produto de prticas emancipadoras ou adaptativas?
Luisa Fernanda Garcia Lozano

Universidad Santo Tomas Colmbia
trevannian@gmail.com
A JURISPRUDNCIA INDGENA DA CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA: PRODUTO DE PRTICAS EMANCIPADORAS OU ADAPTATIVAS?
A Colmbia tem sido um dos principais centros de estudos no tema indgena nos ltimos 16 anos. Isso se deve principalmente a fenmenos como o reconhecimento de alguns direitos dos povos indgenas na Constituio promulgada em 1991, em particular a autonomia. Outro fator o desenvolvimento desses direitos atravs da jurisprudncia da Corte Constitucional, que marcou uma pauta na Amrica Latina ao demonstrar como o contedo material dos direitos no se limita apenas a um desenvolvimento normativo, mas obedece tambm s possibilidades contempladas pela carta poltica e ao ativismo das altas cortes em relao ao tema. O reconhecimento do princpio da autonomia tnica e cultural, somado ao desenvolvimento da Colmbia como um Estado social de direito a partir do direito-princpio da igualdade na diferena, levou a Corte a pronunciar entre 1992 e 2002 diversas sentenas que foram catalogadas como progressistas e, no melhor dos casos, emancipadoras. Na prtica, no entanto, essas teses so refutadas pela anlise jurdica com profundidade a respeito de tais decises. As linhas abaixo tm como fim avaliar se a jurisprudncia expedida pela Corte Constitucional e a constitucionalizao dos direitos dos povos indgenas por parte desse rgo realmente buscam a consagrao de um pas multicultural que valoriza a cultura e a riqueza dos povos indgenas; ou se, pelo contrrio, essa tem sido uma ttica de adaptao para submeter tais povos a um sistema ocidental, neocolonialista e liberal. Pensar na Colmbia como um Estado algo que nos leva a analisar paralelamente o que se chama de Estado multicultural. No entanto, em meio aos exemplos mais representativos de desenvolvimento dos direitos dos povos indgenas pela jurisprudncia da Corte Constitucional, imediatamente surgem vrias perguntas: realmente possvel falar de um Estado plurinacional a partir dos desenvolvimentos da Corte Constitucional? Essas prticas no simbolizariam mais uma estratgia de cooptao pelo Estado a fim de homogeneizar o direito?
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Este texto busca dar algumas pistas para resolver essas perguntas. Para isso, ele desenvolver, na primeira parte, a partir da teoria jurdica, uma anlise de quais teriam sido os motivos para se falar de uma mudana de paradigma no direito clssico. Na segunda parte, sero apresentados alguns exemplos de jurisprudncias que permitiram o estabelecimento da Corte como defensora das prticas e da autonomia dos povos indgenas, determinando quais so os seus aspectos positivos e negativos, e ponderando se eles seriam ou no prticas de cooptao. A parte final trar algumas concluses pertinentes ao tema. Uma mudana de paradigma? A nova constituio colombiana em 1991 significou uma transformao do paradigma do direito, principalmente ao consagrar um Estado social de direito e ao fortalecer princpios que produziriam, com o tempo, uma aplicao do direito de modo igual jurisprudncia de forma interdisciplinar. Ela estabeleceu como direitos igualmente fundamentais aqueles que, at o momento, eram contemplados como simples utopias ou como direitos secundrios para a plena garantia do direito nacional. Entre os mais representativos no tema do multiculturalismo, est o reconhecimento de que as comunidades tnicas so sujeitos coletivos de direito, e tambm foram proporcionadas ferramentas jurdicas para a sua proteo. O artigo 7 reconhece a diversidade tnica: O Estado reconhece e protege a diversidade tnica e cultural da nao colombiana; o artigo 246 estabelece a jurisdio especial indgena; o artigo 171 fixa a representao no Legislativo: para integrar o Senado da Repblica, cria um nmero adicional de dois senadores eleitos em circunscrio nacional especial por comunidades indgenas. O artigo 10 reconhece o castelhano como idioma oficial da Colmbia, e as lnguas e dialetos dos grupos tnicos como idiomas tambm oficiais em seus territrios. Do mesmo modo, determina que o ensino nas comunidades com tradies lingusticas prprias ser bilingue.
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Entretanto, a promulgao da constituio no foi suficiente. A aplicao do direito a partir da escola positivista limitava o campo de ao das cortes e, naturalmente, a prtica do direito. Nesse sentido, e com o fim de materializar essa nova carta poltica, um leque de mtodos de interpretao foi posto em prtica, e um novo rgo veria a necessidade de entrar ativamente e proporcionar parmetros para encaminhar o processo que estava sendo gestado no campo jurdico. A Corte Constitucional viria a potencializar essa mudana e a assumir o papel de principal protetora e materializadora do novo pacto social. Para o caso concreto dos direitos das comunidades indgenas, foram estabelecidos os seguintes fundamentos principais na interpretao do direito: o princpio de um Estado social de direito, a diversidade tnica e cultural, e o direito-princpio da igualdade, permitindo o desenvolvimento de uma garantia dos direitos de forma ampla e suficiente. Alm disso, o artigo 16 consagra o contedo material do direito igualdade, gerando uma interpretao dos direitos de forma igualitria, diferencial e duradoura, da seguinte maneira: Artigo 13. Todas as pessoas nascem livres e iguais perante a lei, recebero a mesma proteo e trato pelas autoridades, e gozaro dos mesmos direitos, liberdades e oportunidades sem qualquer discriminao de sexo, raa, origem nacional ou familiar, lngua, religio, opinio poltica ou filosfica. O Estado promover as condies para que a igualdade seja real e efetiva, e adotar medidas em favor de grupos discriminados ou marginalizados. O Estado proteger especialmente as pessoas que, por sua condio econmica, fsica ou mental, encontrem-se em uma situao de debilidade manifesta, e sancionar os abusos e maus tratos cometidos contra elas.
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Assim, o inciso segundo possibilitou um desenvolvimento integral na aplicao dos direitos das comunidades que tinham sido historicamente discriminadas, e todos viriam a ter uma garantia geral dos seus direitos desde os aspectos diferenciais. Por isso, no momento da Corte tomar uma deciso, precisaria levar em conta as suas prprias sentenas em casos anteriores; caso contrrio, caberia uma ao jurdica contra a violao do direito igualdade. Do mesmo modo, a criao de uma corte independente, encarregada de proteger a constituio, permitir uma possibilidade de cumprir os objetivos pelos quais foi criada a assemblia constituinte de 1991. O que ocasionaria isso? O fato de que, paralelamente, foi gestado um novo instrumento de interpretao chamado linhas jurisprudenciais, ajudando a proteo dos direitos desses povos em aspectos como a proteo autonomia e jurisdio especial indgena, que, com o tempo, passaram a ser respeitados. Apesar disso, no atendimento escola clssica e aos preceitos existentes nas prticas jurdicas da poca, tais mudanas e a proteo desses direitos abstratos terminaram no sendo abordados. O sistema jurdico colombiano, neorromano e positivista por tradio, assumiu ao longo do tempo que i) os juzes apenas aplicam a lei, sem cri-la; ii) os pronunciamentos judiciais so importantes para ilustrar as normas positivas apenas quando estas so obscuras e ambguas; iii) a obrigao de proferir sentenas conforme o direito cumprida preferencial ou exclusivamente mediante a obedincia s regras estabelecidas pelo constituinte ou o legislador; e iv) como corolrio ao ponto anterior, os juzes esto atados lei, mas so independentes quando se virem diante de sentenas judiciais para as quais no existem sentenas anteriores. A jurisprudncia, nesse sentido, foi sempre considerada uma fonte secundria ou auxiliar do direito, operando em casos de silncio pela fonte primria.1 O que isso implicou para o panorama jurdico e social vivenciado no incio da dcada de 1990? Implicou que, no momento de proferir sentenas,
1 Veja Lopez Medina (2000: 12).
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predominou entre os juzes a necessidade de proteger a lei e o princpio de segurana jurdica, junto com a proteo ao princpio da primazia do interesse geral sobre o particular. Porm, a caracterstica assumida por essa alta corte consistia em romper com o esquema clssico e buscar um novo horizonte para cumprir com os objetivos do novo pacto social, gerando possibilidades que, a partir do mesmo direito, produzissem instrumentos de proteo e empoderamento dos povos indgenas. Assim, nos anos 90, existiram trs fatores de mudana: a nova Constituio, novas perspectivas dos operadores jurdicos (magistrados) com a tarefa de legitimar e proteger o direito, em um sentido de garantias, e um contedo social igual ao poltico, presente nas aspiraes essenciais de todo esse trabalho, fortalecendo assim a tarefa de consolidar juridicamente um Estado multitnico. Entre os elementos que permitiram falar de uma possibilidade de transformao social com ajuda do direito, estavam o protagonismo da Corte Constitucional e as sentenas por ela proferidas. Assim sendo, ela se tornou um dos principais entes que desenvolveram as aspiraes da constituio e da assemblia constituinte: a Corte Constitucional, nesse sentido da defesa da Constituio (...) no apenas cumpriu as expectativas dos constituintes, defendendo a obra que criamos a nova Constituio , mas foi muito alm, no sentido de reivindicar aspectos, princpios e valores que ns incorporamos na Constituio, porm quase como princpios simplesmente reativos ao dos governos, ou dos congressos, etc., e sem a pretenso de que eles pudessem ter alguma aplicao direta nas sentenas, nas providncias, etc. De maneira que a Corte foi muito alm de nossas expectativas como constituintes, sem dvida alguma. Nossa pretenso era, basicamente, muito pragmtica.2 A deficincia dos desenvolvimentos normativos para uma prtica do direito e as pistas proporcionadas por algumas jurisprudncias da Corte
2 Entrevista realizada com lvaro Echeverri Uruburu, ex-constituinte, em 8 de agosto de 2007 para a pesquisa de Fajardo Snchez, Luis Alfonso, e Luisa Fernanda Garca Lozano, Jurisprudencia progresista de la Corte Constitucional 1991-2000. Bogot: Universidad Santo Toms, Faculdade de Direito (no prelo).
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Constitucional no incio do seu mandato fizeram com que a proteo dos direitos dos povos indgenas se focalizasse nessas sentenas. Ainda assim, cabe precisar como, em alguns momentos, elas so contraditrias, restritivas e, principalmente, nem sempre consistentes com os demais pronunciamentos. Um exemplo concreto o direito autonomia dos povos indgenas Com as possibilidades projetadas pela Corte Constitucional no seu comeo, em relao materializao de uma nao pluralista e diversa, os povos indgenas e a sociedade civil em geral centram sua ateno no desenvolvimento dessas sentenas para iniciarem uma reivindicao dos seus direitos que haviam sido historicamente violados. A autonomia dos povos indgenas geralmente tem sido discutida em virtude da proteo de outros direitos, como base da diversidade tnica e cultural, alm de estabelecer-se como um dos pilares centrais para o desenvolvimento jurisprudencial do tema indgena. No mesmo sentido, ela abre possibilidades muito amplas no estudo desse direito seria impossvel estudar todos os seus aspectos em profundidade. Por isso, atendendo s caractersticas desse tipo de trabalho, buscarei demonstrar como essas sentenas tm sido contraditrias em suas decises, apresentando abaixo apenas algumas das decises mais relevantes no tema. Ao potencializar a autonomia dos povos indgenas como um direito, e ao zelar por sua defesa, evidenciou-se como esse um dos eixos estratgicos para proteger outros direitos, tais como: jurisdio, diversidade cultural e governo prprio, entre outros. Em alguns casos, as jurisprudncias alcanadas no tema de gnero realizaram importantes avanos pelo desenvolvimento de uma garantia real para povos historicamente discriminados e esquecidos. Por outro lado, aconteceram alguns retrocessos. Sobre o desenvolvimento do princpio da autonomia, da autodeterminao e da possibilidade de criar um governo prprio na sentena C-026
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de 19933, feita pela primeira vez uma abordagem real desses princpios na forma de anlise e estudo. Para chegar deciso de inconstitucionalidade da lei 20 de 1974, que aprovou a concordata e o protocolo assinados entre a Repblica da Colmbia e a Santa S, determinou-se o seguinte a respeito dos povos indgenas: Por sua parte, os territrios indgenas sero governados por conselhos compostos e regulamentados de acordo com os usos e costumes de suas comunidades. A eles so atribudas vrias funes, entre elas as de desenhar as polticas e os planos e programas de desenvolvimento econmico e social dentro de seu territrio em harmonia com o Plano Nacional de Desenvolvimento, promover os investimentos pblicos e distribuir recursos, considerar os programas e projetos promovidos pelas diferentes comunidades de seu territrio. Quanto explorao dos recursos naturais nos territrios indgenas, ela h de se realizar sem danos para a integridade cultural, social e econmica das comunidades indgenas, devendo o governo, nas decises adotadas sobre essa explorao, propiciar a participao dos representantes das distintas comunidades (art. 33). Os integrantes dos grupos tnicos, segundo mandato do artigo 68, tero direito a uma formao que respeite e desenvolva sua prpria identidade cultural. s autoridades dos povos indgenas, permitido exercer funes jurisdicionais dentro de seu mbito territorial, em conformidade com suas prprias normas e procedimentos, sempre que no sejam contrrias Constituio e s leis da Repblica (art. 246). Essa jurisprudncia catalogada como um marco, uma vez que a primeira evidncia do deslinde do Estado com os preceitos da religio catlica, reconhecendo uma pluralidade real que tem como fundamento a autonomia desses povos em todo sentido, e reforando os mandatos constitucionais que determinam a necessidade de criar polticas pblicas e desenhar leis com contedos diferenciados, dentro de uma lgica de incluso.
3 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentena C-027 de 1993, M.P. SIMN RODRGUEZ RODRGUEZ
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Nesse mesmo sentido, foi pronunciada a sentena T- 254 de 19944, que tem uma importncia especial, uma vez que determina pela primeira vez a autonomia em duas perspectivas: a primeira, obedecendo ao carter territorial, decide que a Colmbia deve ser entendida como um regime unitrio com autonomias territoriais, onde se respeita a diversidade e os costumes prprios de cada povo: a inteno do constituinte erigir um sistema poltico fundado na conservao da diversidade na unidade. Do mesmo modo, nesse exerccio hermenutico se determinou que, em virtude do reconhecimento dessa autonomia, fica estabelecida a consecuo de outros direitos como a independncia poltica e jurisdicional, produzindo pela primeira uma jurisprudncia que comece a salvaguardar as dinmicas prprias de cada comunidade. Assim, aos membros das comunidades indgenas, fica garantida no apenas uma autonomia administrativa, oramentria e financeira dentro de seus territrios (...), mas tambm o exerccio, no grau que a lei estabelece, da autonomia poltica e jurdica, o que se traduz na eleio de suas prprias autoridades (CP art. 330) e na faculdade de exercer funes jurisdicionais dentro de seu mbito territorial (CP art. 246). Isso no significa outra coisa alm do reconhecimento e da realizao parcial do princpio da democracia participativa e pluralista, com respeito pela diversidade tnica e cultural da nao colombiana (CP art. 7). Do mesmo modo, a sentena expressa a necessidade do controle sobre esses povos, proporcionando maior proteo queles que resistiram historicamente, e protegendo seus usos e costumes: A necessidade de um marco normativo objetivo que garanta segurana jurdica e estabilidade social dentro dessas coletividades, torna indispensvel distinguir entre os grupos que conservam seus usos e costumes os que devem ser, em princpio, respeitados e os que no os conservam e devem, por isso, reger-se em maior grau pelas leis da Repblica, j que repugna ordem constitucional e legal que uma pessoa possa ficar fora do alcance do direito por efeito de uma delimitao imprecisa ou inexistente da normatizao destinada a regulamentar seus direitos e obrigaes.
4 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentena T- 254 de 1994, M.P. EDUARDO CIFUENTES MUOZ
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Entretanto, essa sentena incorre em uma contradio em relao aos princpios protegidos em um primeiro momento, entrando diretamente no paradigma adaptativo da ps-modernidade que acarretou no estabelecimento dos seus limites. A esse respeito, foi expresso: Os direitos fundamentais constitucionais constituem o mnimo obrigatrio de convivncia para todos os particulares. A sujeio Constituio e lei um dever de todos os indivduos nacionais em geral (CP artigos 4, 6 e 95), incluindo os indgenas. Essa limitao permeia diretamente o desenvolvimento dos direitos em geral, e como a carta foi criada dentro de uma lgica de direito clssico e de direitos humanos ocidentais, a relao desses opostos deixaria em uma clara desvantagem a busca de proteo diferencial aos povos indgenas, ainda que as citaes anteriores tenham maximizado a independncia e a autonomia nos rgos de governo em p de igualdade em sua jurisdio. Essa sentena tem sido considerada como um marco na jurisprudncia sobre o tema, j que a partir dela se iniciou um longo caminho em relao s formas de interpretao do direito e da autonomia, e aos seus limites, ao viabilizar um leque de possibilidades em sentenas posteriores. Com essas bases, ao longo de dois anos, foi necessrio criar critrios para atender casos de todo tipo, que, por conexo, relacionavam-se autonomia. Pois nem sempre o problema jurdico estabelecia expressamente a proteo desse direito, enquanto que as tutelas relacionadas proteo do governo prprio, do seu direito e das prticas culturais prprias fizeram com que se passasse a conhec-lo e estud-lo. A segurana e a convivncia dentro do territrio tm representado um desafio e um conflito no momento de entendermos a autonomia para a Corte. Esse ponto reflete o modo como o sentido progressista das sentenas vai sendo perdido, enquanto se reforam as estruturas clssicas que buscam uma homogeneizao com predomnio dos padres ocidentais. Enquanto isso, as sentenas C-139 de 19965 e T-349 de 1996 so estudadas pela nfase
5 Sentena C-139 de 1996. MG Carlos Gaviria Daz.
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de que seus argumentos expem a necessidade de criar ferramentas e dispositivos que possibilitem a proteo eficaz, respeitosa e real de sua autonomia em todas as ordens da vida social: So claras as tenses entre, por um lado, o reconhecimento de grupos culturais com tradies, prticas e ordenamentos jurdicos diferentes e, por outro, a consagrao de direitos fundamentais com pretendida validez universal (...), e por isso o Estado tem que compatibilizar seu dever de preservar a convivncia pacfica dentro de seu territrio, garantindo os direitos de seus associados, como cidados, e reconhecendo suas necessidades particulares na condio de membros de grupos culturais distintos. Nessa tarefa, tambm lhe proibida a imposio de uma concepo de mundo em particular, ainda que a visse como valiosa, porque tal atitude atentaria contra o princpio do respeito diversidade tnica e cultural, e contra o tratamento igualitrio para diferentes culturas, que o mesmo Estado reconheceu. Porm, a sentena T-009 de 2007 contradiz o sentido da interpretao que teria sido brindada autonomia, estabelecendo um limite que, nos contextos de conflito vivenciados pela Colmbia, gerariam confuso e abusos de autoridade enquanto no se alcance uma definio clara de quais princpios so superiores diversidade tnica: As normas legais imperativas (de ordem pblica) da Repblica tm primazia sobre os usos e costumes das comunidades indgenas, sempre que protegerem diretamente um valor constitucional superior ao princpio da diversidade tnica e cultural. A interpretao da lei como limite ao reconhecimento dos usos e costumes no pode chegar ao extremo de negar o contedo destes pela simples existncia da norma legal. Na maior parte da literatura a respeito do tema6, um dos principais fatores para que a Colmbia esteja na vanguarda em relao proteo dos direitos dos povos indgenas o conjunto das decises da Corte Constitucional. Porm, com o tempo e com a sada dos magistrados que tentaram gerar mudanas e proteger o novo pacto social, foi inevitvel que, pouco a pouco,
6 A esse respeito, veja p.ex.: UPRIMNY Rodrigo e Mauricio GARCIA VILLEGAS, (2004), Corte constitucional y emancipacin social en Colombia. De SOUSA SANTO, Boaventura (coord.) Democratizar la democracia los caminos de la democracia participativa. Mxico, D.F, Fondo de Cultura Econmica.
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a jurisprudncia se tornasse mais restritiva. O caso mais representativo no ltimo ano foi a sentena C- 713 de 20087, que analisou a constitucionalidade das reformas propostas para a lei 270 de 1996 (estatutria de administrao de justia). Essa deciso declara constitucional a modificao do artigo 11, que determina a organizao do ramo judicial e retira a jurisdio indgena da sua estrutura. Em um argumento muito pobre, aps explicar a tendncia proteo da autonomia em virtude de sua categoria de jurisdio especial, a sentena expe: No entanto, a Corte considera necessrio especificar que as autoridades indgenas no pertencem estrutura orgnica do Ramo Judicial do poder pblico, como j declarou, em repetidas oportunidades, a jurisprudncia desta Corporao8. Em consequncia, ela deve declarar inexequvel a letra e), nmero I do artigo 3 do projeto, pois a norma se refere estrutura orgnica do ramo judicial.Casos como esse demonstram como a proteo dos direitos dos povos indgenas ainda no efetiva, e, ainda que a Corte tenha decidido repetidas vezes pela proteo dos direitos dessas comunidades, no possvel assegurar que tais tendncias de interpretao sejam respeitadas no futuro, ainda mais quando a potencializao desses exerccios passa a convert-los em exerccios acadmicos e meras expectativas. Percepes de alguns lderes indgenas frente jurisprudncia da Corte Constitucional Aps analisar os desenvolvimentos da Corte Constitucional e de suas principais decises sobre a autonomia dos povos indgenas, e aps mostrar como a Corte tem sido progressista nesses temas, apesar das contradies de suas ltimas decises, preciso conhecer melhor a percepo dos beneficirios diretos, e como so as suas comunidades. No ano de 2007, ocorreu o VII Congresso Nacional da Organizacin Nacional Indgena de Colmbia (ONIC), onde se reuniram os principais lderes indgenas, e onde
7 Sentena C-713 de 2008. MG Clara Ins Vargas Hernandez 8 Cfr. Corte Constitucional, Sentenas C-037 de 1996, C-139 de 1996, T-349 de 1996, C-370 de 2002, T-1294 de 2005 e T-945 de 2007, entre outras.
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se realizou um trabalho de campo da pesquisa da Universidade Santo Tomas intitulada jurisprudncia progressista da Corte Constitucional nos anos 1992-2000. Nesse congresso, foram realizadas entrevistas com os participantes, perguntando-lhes acerca de suas percepes sobre a jurisprudncia da Corte Constitucional. As respostas foram mltiplas, mas, em geral, foi possvel determinar o seguinte: So mltiplas as percepes sobre o tema. As principais cabeas das comunidades reconhecem o trabalho da entidade, entendem sua importncia e trazem suas decises ateno quando lutam pela proteo de seus direitos. No entanto, evidenciam como ela no tem maior efetividade, quando, em alguns casos, as sentenas decidem no mesmo sentido progressista e, em outros, so aplicadas apenas a casos concretos. Do mesmo modo, identificam como os processos de proteo e garantia no apenas dependem do campo jurdico, mas dependem principalmente da vontade poltica, e identificam como isso tem afetado seriamente a materializao das decises da corporao. No trabalho realizado, era muito importante determinar os papis dos distintos lderes, uma vez que alguns trabalham diretamente em organizaes e outros tm uma atuao eminentemente comunitria. Assim, possvel evidenciar dois aspectos relevantes para que entendamos suas percepes gerais a respeito da jurisprudncia. Alguns dos lderes mais conhecidos, como Luis Fernando Arias Arias e Luis Evelis Andrade, no apontam maiores dissonncias com as decises, mas expem como estas so ineficazes e como existe um alto grau de falta de vontade poltica para o seu acatamento geral. O primeiro afirmou: (...) sobre o tema do territrio, uma jurisprudncia clara, no ano 94 ou 96, uma poca na qual muito se falou sobre o tema da jurisdio especial indgena, e quando uma sentena pronunciada neste ano, a T-009 de 2007, tornou-se uma recopilao histrica da trajetria da jurisdio especial indgena na Corte Constitucional, e foi muito importante. Enfim, o reconhecimento do princpio de diversidade tnica e cultural e o reco-
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nhecimento do pluralismo jurdico no pas so uma situao supremamente importantssima. O reconhecimento das faculdades jurisdicionais das autoridades indgenas dentro de seu mbito territorial (...). Agora, h choques da justia indgena com o que defende a mesma Corte Constitucional em matria de limites, em matria de competncia, mas estamos nessa discusso. (...) Estamos aguardando uma deciso quanto ao tema da consulta prvia s iniciativas legislativas do Congresso, o caso da Lei Florestal, que temos demandado; (...) Em matria de educao, este ano trouxe uma matria educativa muito importante. Em matria de consulta prvia, referiu-se mais ao procedimento do que substncia da coisa. Enfim, creio que tm sido mais coisas importantes, do que coisas das quais discordamos. No mesmo sentido, Luis Evelis Andrade afirmou: A Corte tem julgado um papel muito determinante na proteo de muitos direitos nossos, no assim no Conselho de Estado, geralmente quando se tem instaurado uma ao jurdica diante de um recurso jurdico ao Conselho de Estado, sempre dada a razo s instituies, desconhecendo ainda a mesma Constituio, (...) no entanto, o Estado e as suas instituies aqui no respeitam as decises da Corte e saem a interpretar as decises da Corte, como se esse fosse o seu papel. (...) O atual governo [de lvaro Uribe Vlez] tem interesse em politizar a Corte e retirar toda sua (...) fora como (...) instncia mxima na ordem jurdica em nvel nacional, precisamente porque tem o interesse de que a Corte no tutele os direitos da gente, nem os garanta. Querem responder mais aos interesses das multinacionais, aos interesses estrangeiros, e isso faz, assim, com que queiram ter uma Corte que legitime todas essas iniciativas. As entrevistas realizadas com os principais representantes refletiram uma tendncia a responder com o mesmo sentido. Mas com a necessidade de conhecer mais as informaes que possibilitariam entender se a literatura a respeito do tema era precisa, foi realizada uma pesquisa com 200 lderes que assistiram ao congresso a maioria deles, representantes de seus povos, porm no apenas em um aspecto jurdico e poltico. Foi possvel encontrar que 56,41% dos lderes indgenas afirmaram desconhecer as sentenas e decises da Corte, enquanto que 30,77% manifestaram conhecer alguma sentena ou deciso, e 12,82% no sabiam ou no responderam. Insistiu-se, perguntando se eles conheciam decises favorveis da Corte Constitucional em relao
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aos povos indgenas, e 56% dos entrevistados responderam que no, sendo que apenas 13% responderam que sim. Esses dados apontam para a percepo de duas dimenses na identificao do impacto da jurisprudncia, entendido como sua efetividade e o conhecimento da corporao na instituio. evidente que os membros das organizaes e os representantes dos povos se viram na necessidade de analisar tais jurisprudncias e de buscar proteger os avanos que suas decises lhes proporcionaram. No entanto, evidente como, no interior das comunidades, a Corte Constitucional no tem representado relevncia alguma na garantia de seus direitos, e a percepo da sua eficcia como instrumento quase nula. guisa de concluso Ao longo deste texto, foram-se evidenciando diferentes concluses a respeito do seu tema. Em princpio, necessrio especificar como as transformaes transcorridas na dcada de 1990 na Colmbia geraram uma mudana no paradigma jurdico, na consagrao de novos princpios e de ferramentas para materializar e zelar pelos preceitos constitucionais, que possibilitaram que a Colmbia se tornasse um pas distinto, com um reconhecimento dos grupos tnicos minoritrios que haviam sido historicamente discriminados. Porm, nesses processos, no foi completamente possvel deixar de lado as prticas clssicas do direito, que buscam homogeneizar as sociedades para manter o equilbrio das dinmicas sociais, e o estabelecimento dos limites para a autonomia em todos os sentidos foi marcado por lgicas hegemnicas que se tornam excludentes. A constituio de 1991 foi feita a partir da necessidade de se criar um novo pacto no qual a incluso fosse um dos aspectos mais importantes. Graas aos seus processos de resistncia, pelos quais afirmaram suas necessidades com a participao na assemblia constituinte, os indgenas alcanaram
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a proteo tcita de alguns dos seus direitos. O conjunto dos novos instrumentos de participao, a criao de uma nova entidade e a possibilidade de ampliar os critrios de interpretao fizeram com que as decises da Corte Constitucional, em alguns casos, protegessem seus direitos e garantias. Com uma sucesso de decises progressistas pelos magistrados que compuseram a Corte Constitucional, apropriando-se dos contextos sociais, das necessidades de mudana na argumentao e interpretao, e da busca pela materializao da Carta Poltica, podem-se identificar algumas jurisprudncias que ajudaram na proteo e na defesa dos direitos indgenas. Mas apesar da criao de fundamentos relevantes para um constitucionalismo multicultural, proporcionado pela Corte, necessrio enfatizar que a aplicao do direito depende dos juzes da vez, de suas intenes e perspectivas ideolgicas, pelas quais a prtica cotidiana das jurisprudncias da Corte apenas uma referncia na busca de uma deciso, sem estar a ela subordinada. Assim, a busca do dilogo entre a teoria e a prtica faz com que se evidenciem algumas contradies na compreenso de qual a percepo e de qual a efetividade da jurisprudncia da Corte Constitucional. As dinmicas sociais e jurdicas fazem com que a posio seja relativa, dado que a representao que lhe atribuda pela literatura no pode ser provada na realidade pelos aspectos apresentados pelo texto. Entre os mais relevantes, pode-se mencionar a familiaridade da comunidade em geral com esses instrumentos e com os esquemas utilizados por juzes e advogados em relao ao direito, que no veem essas jurisprudncias como uma possibilidade ou como um instrumento de reivindicao, mas, pelo contrrio, tornam a v-las novamente como uma mera fonte secundria de direito. A jurisprudncia no teve o efeito esperado e no foi o instrumento imaginado quanto sua originalidade e ao seu progresso; mas proporcionou alguns dos primeiros elementos que evidenciam a necessidade de buscar ferramentas para a proteo dos direitos desses povos.
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Bibliografia
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Sete Problemas do Novo Constitucionalismo Indigenista: as matrizes constitucionais latino-americanas so capazes de garantir os Direitos dos Povos Indgenas?
Silvina Ramrez
INECIP - Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales Argentina
silvy@fibertel.com.ar
SETE PROBLEMAS DO NOVO CONSTITUCIONALISMO INDIGENISTA: AS MATRIZES CONSTITUCIONAIS LATINO-AMERICANAS SO CAPAZES DE GARANTIR OS DIREITOS DOS POVOS INDGENAS?
Longe de fortalecer uma construo cidad do Estado, pela metfora da vontade popular, os modelos constitucionais latinoamericanos tm diludo as expresses dos distintos povos em uma nica manifestao. Assim, a mxima expresso da democracia constitucional, que precisamente a recepo do mandato popular na Carta Fundamental, fica distorcida por no responder ao que deveria genuinamente representar, ou seja: um acordo entre os diferentes povos que conformam o Estado e que, por sua vez, traduzase em um pacto entre todas as nacionalidades, para que possa construir, a partir da diversidade, um nico Estado. O novo constitucionalismo indigenista quer construir uma nova matriz constitucional que supere as carncias apontadas, mas a sua formulao se depara com pelo menos sete problemas de formulao a serem enfrentados. I. O reconhecimento constitucional dos direitos dos povos indgenas e sua insuficincia em garantir a tutela efetiva desses direitos A partir do final da dcada de 80 e durante os anos 90, em grande parte da Amrica Latina se instalou um movimento de reformas constitucionais que introduziu, entre outras clusulas, uma frmula de reconhecimento dos direitos dos povos indgenas. Mais alm das suas interpretaes, firmouse o critrio de respeito aos Direitos Indgenas e expressou-se o reconhecimento da justia indgena e de suas autoridades. Ainda que as distintas interpretaes tenham levado tal frmula a um alcance mais restrito, ou mais amplo, o fato que, a partir dessa incorporao, os movimentos indgenas avanaram e, apesar das resistncias discusso, esta se instalou na maioria dos nossos pases. Na conformao dos Estados modernos, a engenharia constitucional na Amrica Latina se inspirou claramente nos princpios da revoluo francesa e no processo de gnese da Constituio norteamericana. Essas constituies, que se assentam em direitos de abrangncia universal, foram
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incapazes de abarcar questes como o respeito genuno pelas diferenas e a preservao da identidade. Assim, elas no puderam proteger direitos especficos que garantam o princpio da igualdade. De modo decisivo, os Estados e as suas constituies necessitavam passar por transformaes para responderem s demandas de proteo dos direitos da diversidade de povos existentes nos seus territrios. Os povos indgenas reclamam um reconhecimento que aponta para temas que transcendem a vida de um Estado, como a propriedade da terra, a admisso da aplicao de sua prpria justia, sua participao em diferentes decises do governo, a possibilidade de contemplar suas autonomias dentro de um nico Estado, suas prticas culturais, etc. Por isso, em vrias constituies latinoamericanas (Colmbia em 1991, Peru em 1993, Bolvia em 1994, Equador em 1998, Argentina em 1994, Brasil em 1998, Guatemala em 1985, Paraguai em 1992), as reformas introduziram mudanas ligadas principalmente a: 1. O reconhecimento do carter pluricultural da Nao e do Estado, 2. O reconhecimento dos povos indgenas e a ampliao dos seus direitos (como a oficializao de idiomas indgenas, a educao bilingue, a proteo do meio ambiente), 3. O reconhecimento do direito indgena.1 Porm, apesar desse avano normativo, complementa-
do pelo Convnio 169 da OIT j ratificado por diversos pases, e pela recentemente aprovada Declarao das Naes Unidas sobre Povos Indgenas, a construo do j to discutido Estado intercultural e multinacional segue sendo uma tarefa inconclusa e um desafio.
1 Veja Yrigoyen Fajardo (1999).
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Se mencionarmos rapidamente o que j se discutiu na dcada passada e nos primeiros anos da dcada atual o reconhecimento genuno e seus aspectos substantivos , poderemos tambm referir as principais inovaes incorporadas s constituies. Assim, ao admitir a pluralidade cultural da Repblica, o reconhecimento da pr-existncia dos povos indgenas, de suas autoridades, e um contedo amplo, mas limitado da jurisdio indgena, aparentemente o carter intercultural e multinacional adquire j uma importncia iniludvel para o Estado. Apesar da imperiosa necessidade de abordarmos as consequncias normativas das novas clusulas constitucionais e da aprovao dos instrumentos internacionais, a necessidade de operacionalizar os dispositivos constitucionais e a falta de desenvolvimento normativo infraconstitucional absorveram parte do impulso inicial consagrado normativamente pelas Cartas Fundamentais dos Estados. por isso que, quando tudo apontava uma vez alcanado esse reconhecimento nas Cartas Magnas dos Estados para um inevitvel e iminente processo de transformao das prticas, o certo que com quase duas dcadas desse movimento, no foram produzidas mudanas perceptveis e capazes de traduzir as inovaes constitucionais em aes concretas. Seja por interpretaes ambguas que exigem uma legislao secundria, seja por no existir o compromisso ou a vontade poltica para a implementao do contedo das normas constitucionais, esse reconhecimento no tem se mostrado efetivo a ponto de garantir os direitos dos povos indgenas. As promessas que expressavam esse movimento constitucional no puderam ser cumpridas em um prazo razovel. Surgem questionamentos em torno de como alcanar a tutela efetiva dos direitos dos povos indgenas, sendo que tanto os instrumentos internacionais quanto as constituies tm mostrado sua ineficincia, ainda que signifiquem avanos normativos relevantes para lutar em sua defesa. Apesar disso, a pergunta central , definitivamente, se as mudanas nas constituies
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nacionais (que seguem mantendo o mesmo modelo constitucional herdado na conformao dos Estados), podem, sua vez, produzir transformaes genunas na distribuio dos poderes dentro do mesmo Estado. At o presente e, com exceo da jurisprudncia destacada da Corte de Constitucionalidade colombiana, que busca aplicar em suas decises os dispositivos da norma constitucional, o certo que no foi possvel avanar no desenvolvimento de medidas que promovam a consolidao do reconhecimento, elevando-o de sua dimenso declaratria at transformar-se em planos concretos de ao. Meu argumento neste trabalho que tais modelos constitucionais, mais alm das frmulas de reconhecimento que introduzem, no conseguem representar adequadamente as distintas naes e consideram um nico povo que realiza o exerccio da representao por meio do voto, manifestando assim uma nica vontade popular e desconhecendo a existncia e a vontade de outros povos. II. As Constituies da Bolvia e do Equador como modelos alternativos que traduzem o ideal do Estado multinacional Nos anos recentes (2006-2007), assistimos a um processo de viabilizao das demandas indgenas que ganham fora em movimentos de transformao das estruturas bsicas do Estado. Mais alm das crticas, de suas deficincias ou dos processos lgicos em processos de mudanas, em pases como Bolvia e Equador as reformas constitucionais em gestao assinalam at que ponto os direitos dos povos indgenas esto hierarquizados na discusso. Ainda que no se possa atribuir isso em geral regio, constitui um avano indubitvel de reivindicaes, com possibilidades de replicao no resto dos pases. Como precursores das novas Constituies do Equador e da Bolvia, os movimentos de reformas constitucionais trilharam caminhos distintos. Porm, em geral, podemos afirmar que, paulatinamente, foram incorporados
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novos direitos, seja pela via da regulamentao direta, seja por meio da aprovao de tratados internacionais que lhes atriburam hierarquia constitucional, no que passou a ser conhecido como bloco de constitucionalidade2. Desse modo, acompanhados de uma notvel retrica, os direitos protegidos foram sendo acrescentados nas novas constituies, incluindo em suas normas distintas categorias de direitos, conformando assim constituies densas em direitos3, que renovam o panorama constitucional da Amrica Latina e tm como um dos seus principais objetivos alcanar Estados inclusivos, multinacionais em sua estrutura bsica, e com instituies que considerem como cidados iguais os indgenas. Os casos paradigmticos a que podemos recorrer so as reformas constitucionais na Bolvia e no Equador. Ambos os pases enfrentam ambiciosos processos de mudana, marcados pela conjuno de diversos atores sociais. Do mesmo modo, em ambos os textos so regulamentados, com uma amplitude sem precedentes, os direitos dos povos indgenas, acolhendo, assim, direitos coletivos j acordados nos instrumentos internacionais. No caso do Equador, no captulo quatro, ttulo segundo do novo texto constitucional, so contemplados os direitos das comunidades, dos povos e das nacionalidades. Reconhecem-se vrios direitos coletivos, como identidade, no-discriminao, propriedade imprescritvel de terras comunitrias, uso, usufruto e administrao de recursos naturais, e consulta prvia, livre e informada. Da mesma forma, expresso o reconhecimento das formas prprias de convivncia, organizao social e exerccio de autoridade. contemplada a aplicao do direito consuetudinrio, que no fragilize os direitos constitucionais e a possibilidade dos povos construrem e manterem as organizaes que os representam, entre outros direitos.
2 Na Constituio da Argentina, por exemplo, o art. 75, inc. 22 incorpora alguns tratados de Direitos Humanos com hierarquia constitucional, o que fortalece o conjunto de direitos protegidos e abre a porta para que outros tratados assinados ou futuros possam adquirir essa hierarquia. 3 A noo de constituies densas em direitos um emprstimo que tomei em uma conferncia de Rodrigo Uprimny na cidade de Buenos Aires.
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Do mesmo modo, a nova Constituio Poltica do Estado Boliviano dedica um captulo entre todas as referncias mencionadas em seu texto aos direitos das naes e dos povos indgenas, originrios e camponeses. Ela praticamente compartilha com a Constituio equatoriana a regulamentao de um amplo leque de direitos, alm de ser muito minuciosa e inclusiva ao selecionar os direitos que devem tornar-se constitucionais. Na Constituio boliviana, o Poder Legislativo contempla uma representao ampla que inclui os povos indgenas como componentes obrigatrios do Parlamento. Por outro lado, quando analisamos as funes do Poder Executivo, vemos que so extremamente amplas. Suas atribuies so definidas no artigo 173 do texto constitucional e compreendem uma mirade de prerrogativas, que vai desde a direo da administrao pblica, a possibilidade de ditar decretos supremos e resolues, e de declarar Estado de Exceo, at exercer a autoridade mxima do servio boliviano de reforma agrria e outorgar ttulos executivos na distribuio e na redistribuio das terras4. Quanto ao Poder Judicirio, impossvel ignorar alguns avanos ou questes novas incorporadas s estruturas bsicas do Estado, como a igualdade hierrquica entre a jurisdio comum e a jurisdio originria camponesa. Outra novidade igualmente marcante a composio do Tribunal Constitucional Plurinacional e o modo de seleo dos seus membros. O caso equatoriano semelhante. Os poderes do Estado seguem organizados respeitando a diviso de funes Legislativas, Judiciais e Executivas. Apesar de introduzir mecanismos de participao que o converteriam, pelo menos em tese, em um modelo de democracia direta ou deliberativa, o modelo equatoriano segue mantendo basicamente o mesmo esquema de distribuio de funes e atribuies o que no permite romper, pelo menos desde a formulao do texto constitucional, com uma concentrao de prerrogativas que sempre recaem sobre o Poder Executivo.
4 Dessa maneira, o Presidente segue mantendo uma notvel concentrao de poder que no foi alterada pelo novo paradigma constitucional.
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De fato, deve-se reconhecer o esforo dos constituintes em formular uma nova constituio capaz de superar os paradigmas reinantes para construir novas estruturas. Mas esses novos modelos constitucionais devem enfrentar o desafio de operacionalizar os direitos que contemplam, traduzindoos em prticas constitucionais coerentes com a letra da lei. A crtica central a esses processos constituintes que, sem dvida, apresentam-se como pontos de inflexo no cenrio latinoamericano segue sendo a matriz das constituies e sua eventual fora normativa para transformar uma realidade que demanda fortemente um novo aparato conceitual, mas tambm novas ferramentas. III. Alguns problemas na formulao das novas constituies Sem dvida, os novos textos constitucionais na Amrica Latina tm significado um passo adiante na construo de Estados multinacionais, colocando no centro das agendas pblicas a discusso sobre os direitos, e, especificamente, sobre os direitos dos povos indgenas. No entanto, eles tambm chamam a ateno sobre alguns aspectos que vm sendo abordados pelo menos de modo problemtico, e que definitivamente esto ligados a uma carncia histrica de discusses polticas nos momentos em que se geram os movimentos que respaldam o novo constitucionalismo indigenista. possvel apontar pelo menos sete problemas nos novos textos constitucionais5, que, por sua vez, remetem-nos a desafios ainda pendentes em nossos Estados latinoamericanos: 1. Qualidade programtica ou operacional das normas constitucionais. 2. Executabilidade das sentenas que protegem os direitos constitucionais.
5 Problemas que tambm esto presentes no resto das constituies latinoamericanas que formam parte do dito movimento constitucional dos anos 80/90. Ainda que as novas constituies da Bolvia e do Equador permitam vislumbrar uma ruptura no cenrio poltico e no lugar ocupado pelos povos indgenas como sujeitos nesses processos, essas constituies seguem mantendo a mesma estrutura bsica.
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3. Defesa dos direitos constitucionais. 4. Linguagem normativa e retrica. 5. Vontade popular versus pacto entre os povos. 6. Instituies no-indgenas dominantes no desenho constitucional. 7. Uma determinada concepo do Estado de Direito. 1. Qualidade programtica ou operacional das normas constitucionais uma discusso j reiterada se as normas constitucionais so programticas e operacionais. Em outras palavras, necessrio ter clareza sobre a sua eficcia direta ou, ao contrrio, sustentar que em todos os casos preciso haver uma legislao secundria para que os direitos mencionados sejam efetivamente protegidos6. Essa discusso pareceu superada quando se definiu contemporaneamente que as clusulas constitucionais so operacionais e que no necessrio contar com outra lei que disponha sobre sua vigncia. Porm, tal dicotomia absolutamente atual quando nossas constituies se tornam cada vez mais densas em direitos, e quando a prtica constitucional no se mostra coerente com a dimenso normativa. Certamente existe uma distncia entre, por um lado, a constituio como um ideal, e, por outro, a constituio como uma ferramenta que provoca mudanas a partir das suas regras. indubitvel que constituies como as da Bolvia no so pensadas apenas como um horizonte utpico, mas no est claro como a profuso de direitos contemplados poder ser efetivamente garantida. E se no se geram os mecanismos necessrios para fazer cumprir a lei suprema do Estado, esta perde credibilidade e fora normativa.
6 Qualquer manual de Direito Constitucional aborda essa discusso, que atravessa toda a anlise do alcance da norma constitucional e tem uma importncia prtica relevante na hora de se defender a executabilidade judicial dos direitos.
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2. Executabilidade das sentenas que protegem os direitos constitucionais Este segundo problema est vinculado ao primeiro. Qualquer que seja o sistema de controle de constitucionalidade, as Supremas Cortes de Justia e os Tribunais Constitucionais seguem sendo os responsveis ltimos pela garantia da proteo de determinados direitos. Porm, quando nos deparamos com constituies densas em direitos7, a garantia do cumprimento das sentenas dos juzes torna-se mais difcil. Tal situao erode a credibilidade da Constituio, uma vez que muitas vezes o seu contedo tem mais a ver com uma expresso de desejo do que com a capacidade dessa mesma Constituio produzir mudanas na realidade, o que se resume em uma proteo mais extensa dos direitos e na incorporao de novas categorias de direitos que pretendem ter uma maior incidncia no regramento da vida social. Um dos problemas mais frequentes a serem enfrentados pelos atuais movimentos de reformas constitucionais garantir que os direitos sejam protegidos e exigidos em caso de transgresso. Em ltima instncia, isso implica que a exigibilidade judicial faa parte dos mecanismos existentes, assegurando o poder dos juzes determinarem medidas a serem cumpridas pelas instncias ou rgos pertinentes. 3. Defesa dos direitos constitucionais O reverso da medalha do problema anterior no s centrado na capacidade de execuo de sentenas judiciais se um direito constitucional for infringido (sempre diante de um caso especfico) a tambm difcil defesa de todos os direitos incorporados s novas constituies, quando estas se articulam por meio do sistema judicial.
7 Como , por exemplo, a Constituio da Colmbia, que regula diversos direitos, incluindo os direitos econmicos, sociais e culturais, e os direitos indgenas.
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Mais alm da situao em que se encontram os tribunais de justia na regio, improvvel que o sistema judicial possa dar vazo a todos os casos que se apresentem em temas to amplos e diversos. Aos direitos humanos de primeira gerao, foram-se adicionando outros tipos de direitos, que incluem os direitos econmicos, sociais e culturais, e todo um leque de direitos que se estendem ao meio ambiente, possibilidade de uso dos recursos naturais, etc. H certo consenso em afirmar que a justia entrou em colapso, o que se traduz na sua lentido em dar respostas, nos problemas que a sua organizao apresenta, etc. Diante desse diagnstico, pelo menos otimista pensar que esse mesmo sistema judicirio ser capaz de velar por uma constituio to abrangente na proteo de direitos. Essa afirmao est apoiada na prtica constitucional. Se tomamos como referncia a Corte Constitucional da Colmbia, um tribunal que exemplo na Amrica Latina precisamente pela sua vocao de proteger os direitos constitucionais8, constatamos uma distncia abissal entre as sentenas da Corte (marcantes pelo seu contedo) e a fora dessas mesmas decises. Hoje um tema de frequente discusso a busca por caminhos que garantam o cumprimento dos dispositivos judiciais. 4. Linguagem normativa e retrica No af de ampliar as categorias de direitos protegidos, as constituies mais recentes tm incorporado no apenas os tratados internacionais em sua maioria, com hierarquia constitucional nos seus textos, mas tambm uma mirade de temas que geram um tipo de retrica constitucional, trazendo assim o desafio da sua materializao em prticas concretas.
8 Basta recorrer ao contedo de algumas sentenas da Corte Constitucional colombiana para advertir quanto consistncia e agudeza dos seus argumentos (p.ex., S T-496/96, SU-039/97). Porm, especificamente nos casos que envolvem direitos indgenas, suas sentenas no foram cumpridas com a efetividade esperada.
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Soma-se a isso uma linguagem normativa que sempre tem sido refratria a uma melhor compreenso dos direitos dispostos. Em outras palavras, tal linguagem tcnica e especfica no transmite claramente e com um vocabulrio simples quais garantias so contempladas pela constituio, gerando no apenas hiatos entre o texto e os cidados, mas at mesmo convertendo a prpria constituio mais em idias regulativas do que em ferramentas transformadoras. Essa linguagem normativa e retrica tem diversas funes, que vo desde a mobilizao at a inao. Por um lado, uma constituio carregada de direitos e expressa em linguagem tcnica muitas vezes inacessvel contribui para que os cidados a considerem como uma ferramenta operacional. Por outro lado, aqueles que devem fazer cumprir os seus contedos os juzes no tm certeza da sua exigibilidade. 5. A Constituio como vontade popular ou como um pacto entre os povos Com o fim das guerras de independncia, nossas constituies foram fruto de acordos feitos entre diferentes setores. As noes conservadoras e as noes liberais encontraram seu espao e se refletiram nas instituies incorporadas. O sistema presidencialista um claro exemplo da adoo de um modelo de freios e contrapesos l americana, porm com um marcado toque latinoamericano, que outorgou ao Poder Executivo uma multiplicidade de atribuies e faculdades para intervir na vida democrtica. No entanto, essas constituies adotaram a noo to presente entre os pais fundadores da Constituio norteamericana (Hamilton, Madison): a noo de que ela expressa a vontade popular. O povo soberano imprimiu seus interesses, desejos e preferncias na primeira Carta Poltica dos Estados Unidos, que atribuiu aos juzes a funo de proteger a vontade popular refletida na constituio contra possveis distores provocadas por decises do Poder Legislativo.
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Essa idia to fortemente enraizada em uma vontade popular impressa na Constituio tem marcado os ltimos dois sculos de histria constitucional. Ela tambm tem justificado o controle judicial constitucional e proporcionado argumentos para defender interpretaes at mesmo restritivas de suas clusulas, precisamente para que no se transgrida tal vontade popular. No entanto, longe de fortalecer uma construo cidad do Estado por meio da metfora da vontade popular , essa concepo tem diludo as expresses dos diferentes povos manifestao de um s: aquele que, independentemente de seu nmero, o nico que pode expressar sua voz. Dessa forma, a mxima expresso da democracia constitucional, que precisamente a recepo do mandato popular na Carta Fundamental, fica distorcida, pois no responde quilo que deveria representar genuinamente, ou seja, um acordo entre os diferentes povos que conformam o Estado e que, sua vez, possa se refletir em um pacto entre todas as nacionalidades, para ento construir, a partir da diversidade, um nico Estado multinacional. Transformar o paradigma constitucional, trasladar para a prxis a idia terica de uma Constituio que j no representa apenas o mandato popular, mas sim o pacto dos vrios povos que compem o Estado, extrair suas consequncias e aprofundar os seus alcances so questes que constituem todo um desafio. Superar o modelo constitucional clssico significa alterar o sistema de representao sustentado at o presente. J no estamos diante de um procedimento que deva ser imposto a povos que possuem outras pautas culturais, outro idioma, outro direito, outros interesses e outras prioridades. Estamos diante do desafio de desenhar sistemas que permitam que as diferentes naes se expressem por meio dos instrumentos que lhes so prprios, e que voluntariamente querem se agregar a outros povos para conviverem sob o mesmo Estado.
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Est claro que essa mudana de modelo deve deixar de lado uma histria constitucional cujas caractersticas liberais so notrias, uma vez que fazem parte da herana a ns legada pela Constituio norteamericana. Se somarmos a isso a influncia da ideologia conservadora, prpria de nossos pases latinoamericanos (mas no restrita a eles), chegaremos explicao de por que nossas constituies privilegiam os direitos individuais, mas, por outro lado, tambm tm um claro vis elitista, subestimando a participao da cidadania9. O desafio, ento, consiste em delinear uma engenharia constitucional diferente, que se aparte da tradio constitucional latinoamericana baseada na representatividade de um s povo, para gerar um paradigma que estabelea a participao no apenas da cidadania (como indivduos isolados), mas tambm a dos povos indgenas10. Cabe ao futuro trazer terra essa nova estrutura de governo e, sobretudo, realizar as contribuies que tendam a desenhar, por meio de medidas concretas, um sistema de participao como o descrito acima. 6. Instituies no-indgenas dominantes no desenho constitucional As novas constituies indigenistas pretendem mudar algumas estruturas bsicas do Estado, reorganizando o poder de maneira diferente da que fizeram nossos pais fundadores, em um poder reafirmado em cada
9 Gargarella, Roberto (2007): A oposio entre o modelo defendido pelos conservadores e o defendido pelos liberais est longe de ser absoluta, em termos tericos. Pelo contrrio, entre ambos existe uma ampla base de concordncias, amparada pelo tipo de projeto poltico que defendem. Com efeito, as duas posturas rechaam o ativismo poltico majoritrio, veem com desconfiana o recurso frequente cidadania e se inclinam pelas solues institucionais que a privam do direito de ter a ltima palavra no processo decisrio. 10 Por isso, Garca Linera (2002) deixa bastante claro que a Bolvia nunca se mostrou por uma impossibilidade meramente factual como uma Repblica coesa. Assim, Na Bolvia, o Estado no um emissor hegemnico e no conseguiu gerar crenas ou comportamentos compartilhados de amplo alcance que partam de um princpio bsico de soberania aceita. Diante da ausncia de uma iluso compartilhada de comunidade poltica, o Estado e suas normas so sempre vistos como meras ferramentas instrumentais, e quase nunca como snteses expressivas da sociedade como um todo.
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uma das reformas constitucionais que se sucederam. No entanto, essa pretenso se viu limitada por uma matriz constitucional completamente definida, cuja transformao no algo fcil. Na Bolvia, a Assemblia Constituinte se arrogou o poder constituinte originrio, tal como ficou estabelecido no seu prembulo11. As mudanas introduzidas na Constituio so muitas e variadas, mas no so suficientes para remover as estruturas pr-existentes. So privilegiadas as instituies no-indgenas, mas, ainda que se incorpore a presena indgena em cada uma delas, segue predominando uma viso que alheia s formas locais e tradicionais de organizao do poder. Definitivamente, as formas de organizao prprias de cada um dos povos indgenas (deve-se destacar que no existe uma s forma de organizao indgena, mas sim tantas quanto os povos existentes) no so refletidas pelo modelo constitucional. Dessa forma, as instituies clssicas se tornam mais indigenistas, mas no existe a construo real de um pacto que resulte no respeito irrestrito de instituies indgenas (como formas de administrar a justia, tomar decises, organizar as comunidades, etc.). 7. Uma nova concepo do Estado de Direito No h dvida de que, com uma nova idia de constituio, renovase tambm a concepo do Estado de Direito. Mas no devemos esquecer que quando surgem as constituies e, com elas, o Estado de Direito, a sua justificativa se radicou principalmente em equilibrar a regra da maioria inspiradora do conceito de democracia com o ideal de um governo limitado, que no deixe desprotegidas as minorias. Nesse sentido, e com a dinmica prpria que adquirem as mudanas nas sociedades e tambm nas regras que as condicionam, o Estado de Direito
11 O prembulo do novo texto constitucional boliviano afirma: ... Ns, mulheres e homens, atravs da Assemblia Constituinte e com o poder originrio do povo, manifestamos nosso compromisso com a unidade e a integridade do pas. 228
segue sendo um conceito potente para proteger os direitos e as garantias de todos os cidados. Conservando essa idia regente, e em um contexto totalmente distinto daquele em que se deu o nascimento de nossas repblicas, necessrio redefinir o marco normativo e poltico no qual so gestadas essas novas constituies. Volta a ter sentido a idia da construo de democracias inclusivas, onde esto claramente definidos os direitos e deveres de maiorias e minorias. Refiro-me especificamente engenharia constitucional assentada sobre a diviso dos poderes, as atribuies diferenciadas e os mecanismos de controle que despontaram no seu nascedouro entre outros motivos para proteger os direitos das minorias. Os juzes eram chamados a exercer um controle das decises majoritrias. Mais alm das discusses a esse respeito, que giram principalmente em torno do que se acostumou a chamar de objeo contra-majoritria, preciso limitar as decises do Parlamento a fim de garantir os direitos de todos os cidados. A eleio popular dos juzes, como exemplo dos elementos introduzidos no texto constitucional boliviano, abre tambm a porta para a reviso e a discusso sobre quais so os caminhos mais idneos para gerar equilbrios que protejam definitivamente os direitos fundamentais de todos. IV. A Constituio como ferramenta de proteo dos direitos dos povos indgenas Tendo em conta a histria do constitucionalismo na Amrica Latina, podemos questionar at que ponto a necessidade de fundar repblicas liberais atentou contra a aceitao da existncia de diferentes povos, com diferentes tradies e, sobretudo, diferentes interesses12: A repblica boliviana se fundou deixando em p essas estruturas coloniais que consagravam prestgio, propriedade e poder em funo de cor de pele, sobrenome,
12 Veja Garca Linera (2002). 229
idioma e linhagem. O libertador S. Bolvar claramente cindiu a bolivianidade assinalada a todos os que haviam nascido sob a jurisdio territorial da nova repblica. Os cidados sabiam ler e escrever o idioma dominante (o castelhano) sem vnculos de servido, e, com isso, no incio, os ndios careceram de cidadania. Anteriormente, e em um retrocesso ante prpria colnia que havia reconhecido a vigncia local dos sistemas de autoridade indgena, Bolvar, com a inteno de instaurar uma constituio liberal, declarara extinta a autoridade dos caciques indgenas, substituindo-os por funcionrios locais designados pelo Estado. Por isso, imaginar hoje que linhas de ao especficas deveriam ser seguidas para contribuir criao de um paradigma constitucional diferente um exerccio que, em primeiro lugar, faz-nos pensar a Constituio como uma ferramenta genuna de proteo dos direitos dos povos indgenas. preciso gerar condies que possibilitem um verdadeiro pacto entre os diferentes povos (ou naes) que conformam um Estado plurinacional. Garca Linera (2002) afirma que: Em geral, o reconhecimento poltico de identidades culturais ou nacionais diferenciadas no interior de um Estado pode assumir uma escala de graus quanto sua densidade e altura. No caso da altura, os direitos polticos podem simplesmente manter-se no mbito local, comunal, ou abarcar dimenses meso- ou regionais, e, por ltimo, alcanar a prpria estrutura macro- ou superior da gesto estatal (executivo, parlamento, corte superior). At onde alcana o reconhecimento de direitos das nacionalidades, algo que depender da fora de sua coeso poltica interna, da abertura do Estado e das expectativas democratizantes do resto das coletividades sociais existentes dentro do Estado. Os movimentos sociais gestados na ltima dcada, que nos permitem falar de um constitucionalismo indigenista, abrem as portas para que pensemos em Estados diferentes, capazes de transformar estruturas coloniais herdadas e ainda no removidas.
230
Em nossa histria constitucional, as constituies sempre mostraram sua face mais amvel, aceitando cada vez mais direitos. Porm, na prtica, elas desconheceram amplos setores de nossas populaes. Em outras palavras, sua retrica no contribuiu para a aquisio de ferramentas que possibilitassem a participao ativa na conformao de um Estado do qual fazem parte os diferentes povos indgenas: No caso boliviano, a existncia de duas grandes comunidades lingusticas (aymara e queswa), uma delas (aymara) com elevado grau de politizao nacional, alm de vrias dezenas de comunidades lingusticas e culturais menores, aponta para uma multiplicidade de comunidades culturais com fins e valores diferentes da identidade nacional dominante e majoritria (a boliviana). Essa complexidade multicultural do pas, no entanto, no reconhecida pelas estruturas administrativas do Estado, que se mantm monoculturais, monolingusticas e monotnicas, limitando radicalmente o exerccio da cidadania e dos direitos democrticos, Garca Linera (2002). Os textos constitucionais da Bolvia e do Equador apresentam-se como pontos genunos de inflexo na atual cena poltica, com um relevante potencial transformador para reorganizarem o poder e construrem fortes democracias inclusivas. Uma Constituio renovada deve descentralizar efetivamente o poder, possibilitando a interveno com eficcia nos distintos nveis de governo e evitando, assim, que no mbito nacional se definam os assuntos mais relevantes, com os parmetros de um nico povo: ... pode-se simplesmente falar de formas de autogoverno municipal de baixa intensidade, na medida em que essas autoridades s possuem competncias municipais e, o que decisivo, delimitadas e decididas pelo governo central monopolizado por coletividades monotnicas e dominantes. Isso ajudaria a explicitar porque, mesmo com os xitos de municipalizao no territrio boliviano, na integrao de
231
algumas prefeituras por comunidades indgenas e na prpria formao de municpios indgenas, estes no tm alcanado um campo de competncias culturais e polticas em torno de uma homogeneidade lingustica indgena, Garca Linera (2002). As reformas das constituies no so uma tarefa simples, ainda mais quando pretendem transformar prticas constitucionais profundamente arraigadas: ... Qualquer reforma que queira obter sucesso deve ser capaz de atravessar a rigidez das travas impostas pela ordem reinante... O certo que habitualmente ignoramos essa realidade oculta e agimos como se a reforma estivesse ao alcance de nossa mo... as reformas ficam, assim, como enxertos mal feitos sobre um corpo slido e bem-constitudo. Temos que falar, ento, de transplantes jurdicos ambiciosos e imperfeitos..., Gargarella (2008, pg. 526). Incipiente, porm com fortes projees, o novo movimento constitucional indigenista deve enfrentar pelo menos os problemas apontados acima, muitos dos quais podem tambm aumentar a complexidade de qualquer mudana na constituio de um Estado, mais alm daquilo que possa se converter em uma ferramenta de proteo dos povos indgenas. A anlise desses problemas certamente requer uma abordagem de diferentes perspectivas. Porm, seja a partir da reflexo terica, seja a partir do estudo das prticas, as novas constituies exigem um olhar radicalmente diferente daquele sustentado at o presente quanto concepo do Estado, ao alcance das normas constitucionais e a novos modos de gerar consenso entre povos com histrias, tradies e interesses muitas vezes conflitantes.
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V. Bibliografia ANAYA, James. Los Pueblos indgenas en el Derecho Internacional. Editorial Trotta, 2005. SALGADO, Juan Manuel. Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas (comentados y anotado). 2006. BARTOLOM, Miguel Alberto. Procesos Interculturales. Editorial Siglo XXI. Pgs 85 a 132. 2006. BENGOA, Jos. La emergencia indgena en Amrica Latina. Pgs. 19 a 29 y 126 a 149. Fondo de Cultura Econmica, 2000. BENHABIB, Seyla. Las reivindicaciones de la cultura. Igualdad y diversidad en la era global. Pgs 59 a 65. Ed. Katz. 2006. CARRASCO, Morita. Los derechos de los pueblos indgenas en Argentina. IWGIA. 2000. DAZ-POLANCO, Hctor (comp.) Etnia y Nacin en Amrica Latina. Pgs. 105 a 170. Consejo Nacional para la Cultura y las Artes. 1995 DAZ-POLANCO, Hctor. Elogio de la Diversidad. Globalizacin, multiculturalismo y etnofagia. Pgs 32 a 49 y 73 a 97. Ed. Siglo XXI, 2006. EL CONVENIO 169 DE LA OIT. Declaracin de las Naciones Unidas sobre Pueblos indgenas. GARCA LINERA, lvaro. Estado Multinacional y Multicivilizatorio: una propuesta democrtica y pluralista para la extincin de la exclusin indgena, mimeo, La Paz, Bolivia, 2002. GARGARELLA, Roberto. Fundamentos Legales de la desigualdad. Ed. Siglo XXI, Madrid, 2007. GARGARELLA, Roberto. Dificultad, Inutilidad y necesidad de la Reforma Constitucional en Teora y Crtica del Derecho Constitucional, Tomo n 1, Edit. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2008.
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Editor Responsvel: Ricardo Verdum Traduo: Demerval Aires Jr.

Autonomia, Estados pluritnicos e plurinacionais ___________ 63

Povos Indgenas no Brasil: o desafio da autonomia __________ 91

O Estado plurinacional e intercultural na Constituio equatoriana de 2008 _____________________ 113

Sete problemas do novo constitucionalismo indigenista ___________________ 213

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Colegiado de Gesto do Instituto de Estudos Socioeconmicos

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Raquel Z. Yrigoyen fajardo

1 apresentado pelo Convnio 169 da oIT. 2 apresentado pela Declarao da onu.

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tabela 1. Instrumentos internacionais sobre indgenas vigentes na regio

Poltica na qual se inscreve

Conveno sobre o III (1940)

Convnio 107 da oIT sobre populaes indgenas

Convnio 169 da oIT sobre povos indgenas

Declarao onu sobre os direitos dos Povos Indgenas

- no requere ratificaes - Compromisso de estados e NNUU para torn-lo efetivo

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argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa rica Cuba

25/06/2002 15/05/1998 05/06/1996

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Reformas constitucionais pluralistas

Ciclos/ reformas constitucionais Eixo

a emergncia do multiculturalismo e o direito diversidade cultural

a demanda pelo Estado Plurinacional

Perodo Exemplos de pases

1982-1988 Canad 1982 Guatemala 1985 nicargua 1987 Brasil 1988

2006-2008 Bolvia 2007-8 Equador 2008

Quadro normativo internacional

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-Comunidades -Povos Indgenas -Povos originrios (Peru)

Comunidades Povos indgenas naes indgenas (Bolvia) nacionalidades indgenas (Equador)

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tabela 4. Provises constitucionais sobre povos indgenas