CAPTULO 1 CONCEPTOS BSICOS SOBRE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

Gonzalo Escribano

INTRODUCCIN
El objeto de este primer captulo estriba en ofrecer al lector algunos conceptos de utilidad para la comprensin de las relaciones internacionales, as como exponer las caractersticas de las relaciones exteriores espaolas. Ante todo, debemos definir lo que entenderemos por relaciones internacionales y por globalizacin. Una vez definidos ambos conceptos, recurriremos a su anlisis basndonos en las teoras que nos brindan tres disciplinas que se ocupan de su estudio: la economa internacional, la economa poltica internacional y la rama poltica de las relaciones internacionales. A continuacin, expondremos algunos conceptos introducidos recientemente, como los de fin de la historia, choque de civilizaciones, estados axiales o bienes pblicos globales. Todos ellos abordan la problemtica econmica y poltica internacional y sus perspectivas de futuro, siendo objeto de un acalorado debate entre los especialistas. Los epgrafes dedicados a Espaa se inician con una reflexin sobre las relaciones entre economa y poltica en los procesos de integracin. A continuacin se analizan las relaciones exteriores espaolas en lo referente a comercio, inversiones, ayuda al desarrollo, inmigracin y opinin pblica; se aportan datos de la distribucin geogrfica de estas variables y su evolucin, comparando la situacin actual con la previa a la integracin en la CEE. Finalmente, se exponen las enseanzas de la experiencia espaola acerca de la influencia de la integracin en la UE sobre las relaciones exteriores de nuestro pas. El objeto del captulo consiste, por tanto, en dos puntos: primero, conceptualizar los rasgos ms destacados de la economa y la poltica mundiales, proporcionando algunas herramientas intelectuales que facilitan su comprensin; segundo, analizar las relaciones exteriores espaolas los cambios que han experimentado a raz de la integracin en la Unin Europea.

El tema est pensado como introduccin al resto del temario, presentando un marco general y conceptual que permita al alumno interpretar cada uno de los temas siguientes, con una visin global, pero tambin desde la realidad y la experiencia espaolas.

1. RELACIONES INTERNACIONALES Y GLOBALIZACIN

Definir el mbito de las relaciones internacionales es una tarea aparentemente sencilla. En principio, podramos definir las relaciones internacionales como el conjunto de relaciones econmicas, polticas y culturales que los Estados mantienen entre s. Esto confinara el objeto de nuestro estudio a los niveles estatal y supranacional, y tiene la virtud de la simplicidad. Las guerras, las alianzas militares, las relaciones diplomticas, las negociaciones en el seno de los organismos internacionales, la cooperacin estatal al desarrollo, la coordinacin internacional de polticas econmicas, son todos ellos ejemplos de relaciones inter-estatales. No obstante, los Estados no son los nicos actores del escenario internacional. En forma creciente, los propios organismos internacionales, las empresas, las ONGs, las redes cientficas y, recientemente y gracias al desarrollo de las telecomunicaciones e internet, hasta los mismos individuos, estn cada vez ms imbricados en un sistema econmico, poltico y cultural global. Ms an, decisiones que tradicionalmente se tomaban a escala nacional han sido trasladadas a instancias supranacionales. Y medidas que hace unos aos eran percibidas como estrictamente nacionales revelan hoy sus implicaciones globales. Una opcin menos operativa, pero tambin menos restrictiva, consiste en definir las relaciones internacionales como el conjunto de mecanismos mediante los cuales los Estados, las sociedades civiles y los organismos internacionales interaccionan entre s para responder a desafos individuales o colectivos. Esta definicin, ms amplia, nos permite incluir aspectos obviados por un enfoque ms centrado en el Estado y las fronteras fsicas. As, cuando exportamos una mercanca, viajamos al extranjero o navegamos por internet, cuando un emigrante deja su pas para buscar trabajo en el nuestro, un profesor de universidad asiste a un congreso en el exterior o un cooperante se desplaza para prestar sus servicios a una nacin en vas de desarrollo, son las sociedades civiles, y no los Estados, las que entran en contacto unas con otras. Tambin los organismos internacionales y regionales, si bien constreidos por las directrices de sus Estados miembros, tienen una presencia cada vez ms destacada en la arena internacional y muestran cierta tendencia a adquirir una dinmica propia. En gran medida, el concepto de globalizacin retenido en estas pginas responde precisamente al trnsito desde unas relaciones internacionales tradicionales, bsicamente inter-estatales y basadas en la consecucin de objetivos nacionales, a otras en las que la sociedad civil irrumpe en la escena y los Estados atienden tambin a la necesidad de proveer bienes pblicos globales. En cualquier caso, el propio concepto de globalizacin resulta

incmodo, por impreciso y al tiempo pretencioso. Impreciso, porque no resulta un concepto muy operativo para el anlisis. Segn quien lo emplee y en qu contexto lo haga, puede referirse a diferentes aspectos sobre cuestiones econmicas, polticas o culturales. En estas pginas hablaremos de globalizacin desde una perspectiva esencialmente econmica, pero destacando su dimensin poltica y, en la medida de lo posible, cultural. Pretencioso, porque se transmite la sensacin de que es un fenmeno no ya irreversible, sino que se da en la actualidad en toda su extensin. Esto no es cierto. En primer lugar, si algo hemos aprendido en el presente siglo es que el porvenir est abierto, para decirlo en palabras de Karl Popper, y que cualquier esfuerzo por predecir el futuro, incluso con base en el conocimiento cientfico, est condenado al fracaso. Adems, en los ltimos tiempos asistimos a una epidemia de lo que el profesor Summers ha denominado globofobia, definida como un rechazo abierto a la globalizacin, como se pudo comprobar con ocasin de la reunin de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) en Seattle, en diciembre de 1999. En segundo lugar, aunque la incidencia de la dimensin internacional en la vida cotidiana de los ciudadanos es indiscutiblemente ms pronunciada que en pocas anteriores, an dista mucho de acapararla. Incluso en los pases avanzados, como Japn, EEUU y la UE tomada como un todo, la suma de comercio, inversin y cooperacin internacional dista de superar a las actividades domsticas. En el campo poltico y cultural, siendo innegable la influencia de los acontecimientos externos y la rpida transmisin de valores y tradiciones culturales ajenas, las sociedades siguen interesadas principalmente en las cuestiones internas y viven en gran medida conforme a valores culturales propios. Como indicador de la gran variedad de sistemas culturales existentes en nuestro planeta, baste apuntar que los etnlogos consideran que est poblado por unas tres mil unidades tnicas, culturales y lingsticas. En forma semejante, pese a cierta cesin de soberana de los Estados a las instituciones supranacionales, las decisiones fundamentales siguen emanando del mbito nacional o, en ocasiones y de forma creciente, local. En cualquier caso, el trmino de globalizacin, por impreciso y pomposo que resulte, ha hecho fortuna y ha desplazado a sus competidores, como internacionalizacin o mundializacin. En ingls se utiliza globalisation y en alemn globalieserung, mientras que en francs se emplea el trmino mondialisation. Sin embargo, es preciso aclarar un poco la cuestin terminolgica. El concepto de globalizacin slo empieza a emplearse a principios de los aos noventa, como sustituto del concepto interdependencia, vigente desde los aos setenta en las relaciones internacionales. Aunque algunos escpticos creen que el trmino no tiene ninguna utilidad desde el punto de vista analtico, ha calado en el lenguaje popular. La opinin pblica entiende la imagen del globo y la nueva palabra conlleva el matiz de vulnerabilidad ante acontecimientos distantes.

Adems, la globalizacin no es un estado de cosas, sino ms bien un proceso. El globalismo es un estado de cosas y la globalizacin implica que el globalismo aumenta. Simultneamente, al menos en los pases avanzados, el Estado-Nacin tradicional se ve erosionado por la descentralizacin de competencias a las regiones y los entes locales. Por ello, los anglosajones, con cierta irona no exenta de razn, han acuado un neologismo: glocalisation (que podramos traducir como glocalizacin). Al mismo tiempo, la sonoridad del vocablo despierta no pocas suspicacias. Hace unos aos preguntaron a Mario Soares, entonces presidente de Portugal, qu opinaba de la globalizacin; aparentemente desconcertado, respondi que era lo que en su juventud se sola llamar imperialismo americano. En el otro extremo del espectro poltico europeo, Helmut Kohl, interpelado sobre las estrategias alemanas frente a la globalizacin, contest que la respuesta europea a la globalizacin es la europeizacin. Ambas respuestas denotan la desconfianza europea ante un proceso en el que el Viejo Continente se encuentra a la defensiva. En buena medida, la globalizacin va adquiriendo tintes peyorativos. Por ejemplo, cuando se habla de ella como el imperio de las transnacionales o el msculo econmico de la hegemona americana, para apuntar a dos de los temores ms extendidos en los campos econmico y poltico. Dahrendorf tambin ha advertido acerca de la supuesta amenaza que para la democracia supone la globalizacin, al desconectar los mbitos de decisin generados en la arena supranacional del control parlamentario, como ocurre en gran medida en la Unin Europea. Otro vrtice de los temores ante la globalizacin reposa en su dimensin cultural: la americanizacin de los estilos de vida y de la propia cultura ha forjado el calificativo de Mc Mundo (Mc World), empleado por Benjamin Barber. De hecho, muchos son los orgenes y las consecuencias de la globalizacin, pero no se pueden olvidar sus connotaciones polticas. Por un lado, es indiscutible que la globalizacin es en gran parte un fenmeno tcnico: el desarrollo de los medios de transporte y de las telecomunicaciones ha hecho a nuestro mundo ms pequeo. En concreto, segn Harvey, el mundo en 1960 se haba reducido a una quinceava parte del tamao que tena en el siglo XVI en trminos de velocidad de transporte. Adems, el desarrollo de las telecomunicaciones ha obviado obstculos tan importantes a las transacciones internacionales como los pagos en distintas monedas, sustituyndolos por anotaciones en cuenta informatizadas. Los medios de comunicacin, por su parte, nos acercan a realidades distantes y nos permiten acceder a otras culturas: vivimos, de acuerdo con el calificativo de Mc Luhan, en una aldea global. Pero la globalizacin, sera necio negarlo, es tambin un resultado poltico. El resultado de la victoria de la democracia liberal y de la economa de mercado, ms o menos mixta, sobre el partido nico y la planificacin centralizada. En este sentido, tal vez tena parte de razn

Mario Soares. La hegemona americana, para utilizar la jerga de las relaciones internacionales, ha sido el elemento que explica que se haya podido proporcionar un entramado institucional supranacional que permita el desarrollo de flujos comerciales y financieros internacionales relativamente libres. Son lo que se denomina regmenes. Adems, la globalizacin constituye, cada vez en mayor medida, un imperativo econmico. Actualmente, en economa, globalizacin es el nombre del juego, y quien no acepta sus reglas queda fuera de la partida. Como veremos, la principal corriente de la teora econmica considera los efectos benficos del comercio y de la inversin extranjera uno de sus principales resultados tericos. Las implicaciones polticas de dicha teora no pueden ser otras, si han de guardar coherencia con los resultados tericos, que el sustento intelectual de la globalizacin. En definitiva, la globalizacin presenta muchas facetas y engloba conceptos distintos segn quin la considere. Por un lado, tenemos los aspectos amables, destacados en economa por la mundializacin feliz de Alain Minc, en poltica por la culminacin a escala internacional de las sociedades abiertas popperianas y en cultura por la mundiologa de Ernesto Sbato. Por otra parte nos encontramos con la globofobia de crecientes estratos de la sociedad civil que temen por las implicaciones econmicas, culturales, medioambientales y polticas de la globalizacin. Pero nuestro objetivo no consiste en calificar a la globalizacin de buena o mala y caer as en el maniquesmo. En nuestra opinin, todo depende de cmo y con qu fines se instrumentaliza el proceso de internacionalizacin. Nuestra pretensin es ms modesta, pero tambin ms compleja, que adjetivar categricamente. Buscamos facilitar al lector los conceptos y los fundamentos tericos bsicos relevantes en el estudio de las relaciones internacionales, para que sea l mismo quien los aplique al anlisis de la globalizacin.

2. LA GLOBALIZACIN, ENTRE LA ECONOMA Y LA POLTICA

Hasta cierto punto, la polarizacin de las posturas sobre las relaciones internacionales, tanto en economa como en poltica, es tributaria de la polmica entre mercantilistas y liberales y se remonta a la creacin de los Estados-Nacin. Es conveniente, por tanto, trazar la trayectoria histrica de las ideas referentes a las relaciones internacionales a partir de esa fecha. Los mercantilistas constituyen un grupo heterogneo de autores cuyo denominador comn es la defensa a ultranza del inters nacional (lase del soberano y, ms genricamente, de las estructuras del Antiguo Rgimen). Dicha defensa se instrumentaba mediante el proteccionismo y el intervencionismo, en economa, y mediante las denominadas polticas de poder o polticas de potencia (power

politics), en las relaciones internacionales. Los mercantilistas, como no poda ser menos, eran hijos de su tiempo. Su obsesin era procurar poder y riquezas al soberano: ah terminaba su compromiso poltico. El concepto de ciudadano es muy posterior y slo surge plenamente con la Revolucin Francesa. En ese contexto, los mercantilistas pretenden salvaguardar las estructuras del Antiguo Rgimen en el seno de una organizacin cuasi-feudal del sistema econmico y poltico. Desde la ptica econmica, defendan la perpetuacin de los gremios y todo tipo de trabas a la iniciativa privada. Respecto a las relaciones internacionales, su enfoque era muy simplista, pero se ha revelado tan eficaz como para sobrevivir hasta nuestros das, en mayor medida, si cabe, a su concepcin econmica. De hecho, casi todos los argumentos proteccionistas e intervencionistas actuales, si bien ms sofisticados, tienen un inequvoco aroma mercantilista. Los mercantilistas relacionaron estrechamente dos conceptos, balanza comercial y balanza de poder (balance of trade, balance of power), referido el primero a las relaciones comerciales y el segundo a la poltica exterior. Esta asociacin es muy interesante para nuestros propsitos. En el aspecto econmico, la doctrina mercantilista estribaba en conseguir una balanza comercial superavitaria, es decir, que las exportaciones superasen a las importaciones. Esta poltica se derivaba a su vez de la confusin entre riqueza y posesin de metales preciosos: para los mercantilistas la riqueza se meda en trminos de oro o plata. Los pases podan aumentar su riqueza por tres vas: extrayendo metales preciosos de su territorio, obtenindolos de las colonias o mediante el comercio internacional. Si un pas exporta ms de lo que importa, y los pagos se efectan en metales preciosos, como era el caso en esa poca, entonces dicho pas consigue metales preciosos por el excedente comercial alcanzado. Es el camino hacia la riqueza de los pases sin minas ni colonias que las posean. Por el contrario, un dficit comercial entraara una prdida de metales preciosos y, en consecuencia, un empobrecimiento del pas. El mercantilismo contemplaba el comercio internacional como un juego de suma cero: lo que ganaba un pas merced al comercio equivala necesariamente a lo que perda su socio comercial. Desde una perspectiva poltica, los mercantilistas extrapolaron su razonamiento econmico a las relaciones internacionales. El concepto retenido era, como apuntamos, el de balanza de poder. La poltica exterior consista en mantener una balanza de poder favorable. De nuevo, el resultado se deba a la operativa del juego de suma cero. Si mi adversario pierde poder, y yo no lo pierdo, entonces el equilibrio de poder me resulta ms favorable que en la posicin precedente. Ms an, si el adversario pierde ms (digamos 10.000 soldados y 3 fragatas del primero, por 5.000 soldados y una fragata de la otra parte), entonces la balanza de poder sigue mejorando para el pas que pierde menos. Evidentemente, ambos pases pierden ms que si no entrasen en guerra, pero la balanza de poder se altera a favor de quien menos pierde.

La idea de balanza comercial como medida de la riqueza fue rebatida por David Hume y, posteriormente, por Adam Smith. Hume advirti que los pases con abundancia de metales preciosos tienden a experimentar rpidas subidas de precios: a mayor cantidad de metales preciosos, precios ms elevados; a precios ms elevados, menor competitividad internacional; a menor competitividad internacional, menos exportaciones y ms importaciones. El resultado final era que la balanza comercial se reequilibraba automticamente. La economa mercantilista se derrumbaba tericamente y, por tanto, tambin lo haca su poltica comercial proteccionista. Desgraciadamente, la sencillez del mercantilismo contrasta con cierta complejidad terica de corrientes econmicas posteriores. Sus postulados parecen tan evidentes, y son tan explotables polticamente, al jugar con sentimientos nacionalistas, que resultan muy eficaces para marcar la agenda del debate acerca de la internacionalizacin. En suma, se presta a la demagogia y al anlisis superficial. El mercantilismo se identifica con el nacionalismo, en el sentido de que la economa se subordina a la poltica, es decir asevera la primaca de los intereses nacionales sobre el funcionamiento de los mercados. El anlisis econmico de Adam Smith y sus discpulos, englobados en la denominada escuela clsica (los ms conocidos son David Ricardo y John Stuart Mill), rompe radicalmente con el paradigma mercantilista, tanto en economa como en poltica. El principio inspirador de Smith no es de carcter cientfico, sino ms bien iusnaturalista. Smith parte del concepto de libertad natural, un componente clave del derecho natural, para aludir al conocido mecanismo de la mano invisible. En forma semejante, Ricardo y Mill conciben la libertad de comercio y la libre empresa como un componente central de la libertad individual. El rechazo al mercantilismo es frontal, pero ms por razones normativas que por rigor analtico. Como ha destacado Schumpeter, los clsicos slo vean la luz eterna del liberalismo y las tinieblas del mercantilismo. Ese substrato de libertad natural determina el enfoque metodolgico de la escuela clsica liberal, que se decantar por el individualismo, en oposicin al enfoque mercantilista, centrado en el papel de los Estados. El liberalismo asume que la poltica y la economa coexisten en esferas idealmente separadas, arguyendo que los mercados, por consideraciones de eficiencia, crecimiento y posibilidades de eleccin de los consumidores deben permanecer libres de interferencias polticas. Otro elemento fundamental del anlisis econmico liberal clsico estriba en el propio inters. Para el individualismo metodolgico, los individuos persiguen siempre maximizar su utilidad. Aqu nos referimos a la utilidad de Bentham, cuyo lema era la mayor felicidad para el mayor nmero, es decir, una especie de felicidad o satisfaccin subjetiva. En trminos menos

abstractos, los agentes actan para maximizar su nivel de consumo (los consumidores), de beneficio (los empresarios) o la posibilidad de ser reelegidos (los polticos). Dando un paso ms, la persecucin del propio inters conduce a la mejora del conjunto de la sociedad. Este es el paso ms discutible, pero tambin el ms innovador y el ms relevante desde el punto de vista poltico. Si aceptamos esta premisa en el escenario internacional, entonces no hay base econmica para el conflicto. La existencia de un juego de suma positiva implica que dos pases adversarios estn interesados en la prosperidad del otro: el libre comercio y, en general, las relaciones fructferas entre ambos, son juegos en que los dos ganan. Esto conlleva la preponderancia de la economa sobre la poltica y es un enfoque esencialmente racionalista. Los pases mejoran mediante la cooperacin y no a travs del conflicto. El marxismo, por su parte, nace como reaccin tanto al nacionalismo mercantilista como al liberalismo y propugna que la esfera poltica est determinada por la econmica: las relaciones econmicas originan las polticas. Los conflictos polticos surgen de la lucha de clases por el control de la riqueza. Aunque Marx no desarroll ninguna teora sobre las relaciones internacionales, s conceba el capitalismo como una economa global. Como ha destacado Gellner, en un principio, uno de los principales vectores del marxismo era el internacionalismo; sin embargo, la praxis marxista rpidamente oscil hacia el nacionalismo. Desde el punto de vista de las relaciones internacionales, el marxismo ha tenido una gran influencia. La teora del imperialismo, desarrollada sobre todo por Lenin, apuntaba que la expansin imperialista llevada a cabo por las potencias europeas en el siglo XIX responda a la necesidad de stas de conquistar nuevos mercados como nico medio de sostener el funcionamiento del capitalismo. Lenin, que escribi su obra Imperialismo en 1917, converti una teora acerca del funcionamiento de las economas nacionales en una teora de las relaciones internacionales entre Estados capitalistas. La teora de la dependencia, que apunta que los pases pobres (periferia) estn sometidos a una relacin de dependencia para con los pases ricos (centro), es una extrapolacin de la idea de lucha de clases a la escena internacional y sigue de cerca la teora del imperialismo de Lenin. De las diferencias de renta entre pases ricos y pobres surgen los conflictos internacionales y el capitalismo de los pases ricos slo puede funcionar mediante el imperialismo y la explotacin conjunta del proletariado de los pases ricos y de las naciones pobres. Cuadro 1: Teoras clsicas de la economa y la poltica internacionales.

Teoras Liberalismo Realismo Marxismo

Actores individuo Estado clases

Relacin entre economa y poltica separacin ideal primaca de la poltica determinismo econmico

Intereses propio nacional de clase

Caractersticas rel. internacionales armona anarqua explotacin

Hasta ahora nos hemos referido casi en exclusiva a la teora econmica, pero hay que considerar tambin las teoras de las relaciones internacionales. Simplificando mucho, las dos escuelas clsicas en las relaciones internacionales son el idealismo y el realismo. El idealismo en las relaciones internacionales est estrechamente asociado al liberalismo y se basa en una concepcin ideal y normativa de las mismas. Estima que la poltica exterior debe regirse por principios ticos, y que slo as las relaciones internacionales lograrn la armona entre los pueblos. Esos principios ticos, desde luego, son los propios del liberalismo decimonnico y se basan en la libertad natural. El realismo, en cambio, est imbuido en gran medida por el mercantilismo y parte del principio de que la poltica exterior se encamina a la defensa de los intereses nacionales, aunque no postula que deba ser as, slo constata lo que cree un hecho cierto. El realismo ha dominado la escena de las relaciones internacionales hasta principios de los aos ochenta, cuando fue desplazado por la teora de los regmenes y el neoliberalismo, como tendremos ocasin de exponer ms adelante. En los aos ochenta surge tambin la economa poltica internacional, que trata de analizar las relaciones econmicas internacionales, centradas en el fenmeno de riqueza, teniendo en cuenta sus articulaciones con la poltica, cuyo inters sera el poder. La economa poltica internacional consistira, por tanto, en la interaccin recproca y dinmica en las relaciones internacionales entre la persecucin de los objetivos de poder y riqueza, segn la definicin de Gilpin. La economa poltica internacional va a adoptar las corrientes de pensamiento vigentes en la economa y las relaciones internacionales, pero adoptando otros desarrollo, como la teora de los regmenes o la teora de la estabilidad hegemnica. As, hablaremos de neoliberalismo en economa poltica internacional para significar un enfoque centrado en la armona de intereses entre la comunidad internacional, perseguidos, a veces, mediante los regmenes internacionales y en la persecucin de la riqueza, enfatizando el papel del individuo y de la sociedad civil. Hablaremos de realismo en economa poltica internacional para significar una aproximacin centrada en la persecucin del poder y de neorealismo cuando incorporamos, bien la teora de la estabilidad hegemnica, bien la teora de los regmenes internacionales, enfatizando en ambos casos el papel de los Estados.

En el modelo liberal de las relaciones internacionales, en el que se anan economa y poltica, las ganancias contempladas son las absolutas, no las relativas. Lo importante no es ser ms rico o ms poderoso que el adversario, sino aumentar la riqueza nacional en trminos absolutos. El conflicto es irracional, porque reduce la utilidad de ambos jugadores. El objetivo es aumentar la riqueza y el poder nacionales, pero no en relacin al adversario, sino en trminos absolutos. Los conceptos de balanza de comercio y balanza de poder pierden as toda operatividad. Ahora bien, el modelo liberal tiene dificultades para explicar situaciones en las que el mercado, a travs del propio inters y la mano invisible, no basta para solucionar los problemas. Dos son los casos: primero, la existencia de problemas de accin colectiva; segundo, la existencia de fallos del mercado. El anlisis se hace aqu en el contexto internacional, pero emana de una problemtica esencialmente nacional. Supongamos un reto colectivo al conjunto de naciones, como el deterioro del medio ambiente, la consecucin de la paz, la necesidad de mantener un comercio libre, la estabilidad del sistema financiero internacional o la defensa de los derechos humanos. Todos ellos son bienes pblicos internacionales. Todos los pases estn interesados en disfrutarlos, pero todos prefieren que sean otros quienes soporten los costes de su provisin. Una vez que un bien pblico internacional ha sido proporcionado, no se puede excluir a nadie de su disfrute. As surge el problema del free rider (la traduccin castellana sera polizn). Por ejemplo, habitualmente se formulan quejas por parte de los americanos acerca de que los europeos son free riders en materia de defensa, pues EEUU soporta el grueso de los costes militares (y polticos) cuando se precisan intervenciones blicas. Sin embargo, no se puede excluir a los europeos del disfrute del bien pblico estabilidad en Europa, suministrado en gran medida por los americanos desde la II Guerra Mundial. Algo semejante ocurre con los fallos del mercado. Cuando los mercados son incapaces de producir una cantidad eficiente de bienes pblicos globales, entonces es necesaria la intervencin de los mismos, como sucede en el mbito nacional. El problema estriba en que a nivel nacional los gobiernos tiene la capacidad de intervenir en los mercados, mientras que no existe un gobierno mundial que resuelva tales problemas en el mbito global. En ese caso, la intervencin de los mercados internacionales, segn el neoliberalismo, debe llevarse a cabo por los regmenes internacionales, lo ms cercano que existe a un gobierno mundial. La solucin neoliberal a los problemas de accin colectiva internacional y de los fallos del mercado es la de los regmenes: los Estados tienen inters en establecer reglas y sistemas de regulacin para solventar los problemas que el propio inters puro y el mercado no pueden afrontar. Sigue vigente el principio de cooperacin, pero esta vez a travs de los diferentes

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regmenes internacionales. Puesto que el propio inters no permite resolver los conflictos de manera naturalmente armoniosa, como pensaban los liberales, los neoliberales aceptan la posibilidad y conveniencia de formar regmenes como medio de armonizar los intereses nacionales y de intervenir en el escenario internacional. Entre los ejemplos podemos mencionar el rgimen comercial, representado por el GATT/OMC, el rgimen financiero, representado por el FMI, o el rgimen petrolero, representado por la OPEP. Sin embargo, los neoliberales no desarrollaron la teora de los regmenes internacionales, que surgi en los aos ochenta simultneamente a la renovacin neoliberal de las relaciones internacionales y en oposicin al enfoque realista, dominante en la dcada precedente. La teora de los regmenes internacionales es, en la actualidad, el marco de anlisis comn para tratar los problemas de organizacin internacional, y se acepta tanto por el neoliberalismo como por el neo-realismo. Una teora muy cercana al realismo es la de la estabilidad hegemnica, entendida como solucin alternativa a la de los regmenes internacionales. Segn esta teora, representada por la obra de Kindleberger, para que los bienes pblicos globales sean provistos en cantidad suficiente y se corrijan los fallos del mercado, debe aparecer una potencia hegemnica que acte a modo de gobierno mundial. En ausencia de la misma, los bienes pblicos no son producidos en cantidad ptima y los fallos del mercado no pueden ser corregidos. As, segn Kindleberger, la crisis de los aos 30 del siglo XX se explicara, en parte, por la renuencia de los EEUU a asumir la hegemona mundial, una vez que Inglaterra ya no tena el poder econmico, poltico y militar para ejercerla. El vaco de poder habra llevado a la ausencia de un hegemon que estuviese dispuesto a proveer esos bienes pblicos internacionales. Esta teora cuadra bastante bien con la obsesin estadounidense por la eventual decadencia de EEUU: si la decadencia de los EEUU se hubiese producido, entonces hubisemos pasado de un mundo bipolar (antes del colapso del comunismo) o unipolar (tras el colapso del comunismo) a otro multipolar, tal y como ocurri en el perodo de entreguerras; esto dificultara la capacidad de proveer bienes pblicos internacionales o la de solventar los fallos del mercado mediante la actuacin internacional, que hubiese sido impulsada por la potencia hegemnica. En la actualidad, nos encontramos, desde el punto de vista terico en una pugna entre neo-realismo y neoliberalismo, es decir, entre dos corrientes que aceptan la existencia de los regmenes internacionales pero que destacan aspectos diferentes de las relaciones internacionales. Para el neoliberalismo, el nfasis est en el papel de la sociedad civil y del individuo, en la necesidad de formular polticas exteriores basadas en la tica y no en el mero inters nacional y en la conviccin de que los pases estn interesados en el progreso del resto

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del mundo, y no en mantener una balanza de poder favorable. El neo-realismo, por el contrario, estima que son los Estados los principales actores de la escena internacional, que la poltica exterior debe guiarse por la defensa de los intereses nacionales y no por consideraciones ticas y que es la consecucin del poder, es decir, la obtencin de un equilibrio de poder favorable, en trminos polticos, econmicos y militares, lo que verdaderamente interesa a los Estados. Sin embargo, la cada del comunismo y el desmoronamiento del bloque sovitico afectaron en gran medida a las relaciones internacionales. Occidente, de pronto, se qued sin enemigo. Las prioridades (en la jerga, los conceptos estratgicos) cambiaron y nuevos conceptos surgieron para caracterizar la nueva etapa de las relaciones internacionales. En el siguiente apartado se tratan algunas de esas nuevas aportaciones, que sirven de complemento terico a las anteriores.

3. OTROS CONCEPTOS: FIN DE LA HISTORIA,

CHOQUE DE CIVILIZACIONES,

ESTADOS AXIALES Y BIENES PBLICOS GLOBALES.

Resulta interesante completar los conceptos procedentes de las teoras convencionales en economa, relaciones internacionales y economa poltica con otros conceptos que han sido muy debatidos en los ltimos aos. En ocasiones, los conceptos que trataremos aportan alguna luz a la comprensin de las relaciones internacionales; a veces, en cambio, tienden a la confusin. Abordaremos aqu los aspectos ms relevantes de dichos conceptos para ampliar nuestro instrumental conceptual de cara a su aplicacin al estudio de la globalizacin. Quizs el ms conocido de todos estos conceptos sea el de fin de la historia, propugnado por Fukuyama en 1989, poco antes de la cada del muro de Berln. Fukuyama parte de un paradigma hegeliano. En trminos necesariamente simplistas, para Fukuyama las ideologas constituyen el motor de la historia mediante la dialctica entre las tesis y las anttesis y su superacin a travs de la sntesis. El fin de la historia segn Fukuyama consiste, entonces, en el final de dicho proceso dialctico: la democracia liberal y la economa de mercado se imponen sobre el modelo del socialismo real. La dialctica entre ambas ideologas se agota: fin de la historia. Este argumento ha sido muy criticado, no slo por los damnificados (los simpatizantes con el socialismo y crticos con el mercado y el liberalismo), sino tambin por significados autores liberales. Karl Popper, tal vez el ms representativo de todos ellos, lo calific de "tontera", como no poda ser de otra manera despus de la devastadora crtica a que someti la filosofa hegeliana en su estupendo libro La Sociedad Abierta y sus Enemigos. No obstante, si no un fin de la historia, est claro que el derrumbe del socialismo real ha acarreado cambios en las relaciones internacionales inimaginables hace tan slo una dcada. El argumento de Fukuyama abunda en tales consecuencias: la rivalidad a nivel

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internacional ya no se plantea en trminos ideolgicos, sino en trminos econmicos. La economa desplaza a la poltica o, para decirlo en la jerga de las relaciones internacionales, los asuntos econmicos empiezan a formar parte de la alta poltica, al mismo nivel que los temas de desarme, estrategia o diplomacia. La globalizacin, por tanto, se beneficia de dos fenmenos: por una parte, del final de la Guerra Fra, con todos sus efectos asociados, como el fin de la pugna por atraer hacia el propio bando a los pases perifricos considerados estratgicos por cualquiera de las dos partes; en segundo lugar, de la creciente importancia de la economa como mecanismo de poder en las relaciones internacionales. Sin embargo, la idea de que la historia haya terminado desde el punto de vista ideolgico, es decir, proclamar la victoria definitiva del liberalismo, resulta poco riguroso. Las ciencias sociales no son capaces de predecir el futuro y, si la historia se rige por alguna ley, desde luego sta se nos escapa. Nuevos modelos poltico-econmicos pueden aparecer en el futuro y desplazar al liberalismo. De hecho, poco despus de la cada del muro de Berln, el mundo ha asistido al auge del fundamentalismo islmico, a la irrupcin de los nacionalismos violentos y al rechazo de la globalizacin por parte de algunos sectores de la sociedad civil de los pases ricos. Nuevos conflictos sustituyen a la pugna ideolgica. As, Samuel Huntington introdujo el concepto de choque de civilizaciones, sustituyendo la contienda ideolgica por la cultural. Segn Huntington, los futuros focos de tensin procedern del enfrentamiento entre civilizaciones supuestamente incompatibles. Huntington propugna, en consecuencia, una estrategia de contencin por parte de Occidente frente a las civilizaciones ajenas a los valores occidentales. Entre lneas, puede entenderse que se refiere, bsicamente, al Mundo rabe. Nos adentramos as en un asunto alejado de la poltica y la economa: la cultura. El determinismo cultural parece suplantar al econmico. Habra culturas inmunes a la modernizacin e incompatibles con la democracia y el mercado. Este argumento, la importancia de la cultura en el desarrollo de los sistemas econmicos y polticos, debe entenderse como una cuestin de grado. Desde Max Weber y su explicacin del desarrollo capitalista como un producto de la tica protestante, se reconoce abiertamente la influencia de los sistemas culturales en los procesos polticos y econmicos. Pero de ah a caer en el determinismo cultural media un abismo. Fukuyama, en su libro Trust, concede una gran importancia a los valores de solidaridad y de cooperacin en el proceso de generacin de instituciones. Pero hay resultados que no se explican por la cultura. Pongamos dos ejemplos de pases divididos tras la II Guerra Mundial, Alemania y Corea. Evidentemente, no son las diferencias culturales las que explican que Alemania Occidental y Corea del Sur se convertiesen en potencias econmicas y fuesen ms democrticas que sus vecinas, mientras que la Alemania Oriental y Corea del Norte fracasaran en el terreno econmico y se enrocasen en la dictadura estalinista. Resultados opuestos surgen a partir de las mismas culturas, lo que indica que el determinismo cultural no puede

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generalizarse para explicar los diferenciales de desarrollo econmico ni de modernizacin poltica. Ms que confrontarse, que lo hacen, las culturas interaccionan entre s. La bsqueda de culturas en estado puro es una quimera. La civilizacin occidental ha bebido de la cultura oriental y de la rabe. Los etnlogos han subrayado que las culturas africanas, tal y como las conocemos hoy, han evolucionado drsticamente desde el siglo XIX. Las culturas vivas deben adaptarse, evolucionan ante el contacto con otras culturas. Esta actitud, basada en reconocer el mestizaje, es ocasionalmente confundida con la americanizacin. En Europa, el proceso de americanizacin levanta muchos temores. En vez de dejar que las culturas compitan y dialoguen entre s, se proponen medidas de excepcin cultural, consistentes en proteger el cine, la msica y los programas de televisin europeos frente a los americanos. Exactamente lo mismo ocurre en el Mundo rabe, donde se teme la occidentalizacin. Este temor a perder la propia identidad impulsa un repliegue nacionalista en torno a valores considerados seculares, que probablemente fueron introducidos por otras culturas forneas en pocas anteriores. El repliegue identitario es uno de los riesgos que planea sobre la globalizacin. Pero, culturalmente, sta no debe entenderse slo como el advenimiento de Mc Mundo, sino ms bien como la interaccin entre las culturas. La aculturacin no es deseable, pero tampoco lo son la cerrazn y la renuencia a descartar tradiciones que se revelan contraproducentes. En el terreno social y cultural, a menudo se confunden globalizacin y modernizacin. En un tema posterior se expone en qu consiste la teora de la modernizacin y qu entendemos por tal proceso. Por ejemplo, Giddens ha afirmado que un aspecto fundamental de la globalizacin es su capacidad para impulsar la modernizacin social. As, destaca cmo los medios de comunicacin han contribuido a extender por todo el planeta procesos en principio reservados a las sociedades modernas, como la liberacin de la mujer, la emancipacin de los hijos, la democratizacin, el respeto a los derechos humanos o al medio ambiente (ntese el nfasis en los temas relacionados con la familia). La ayuda al desarrollo, por ejemplo, aunque haya fracasado en algunos campos, ha posibilitado la introduccin de mejoras tcnicas en la agricultura que permiten un incremento de la productividad agrcola en los pases pobres, salvando as del hambre a una parte de sus poblaciones. La globalizacin, como vehculo de la modernizacin social y cultural, se confunde con sta. Cuando las gentes se manifiestan contra la globalizacin, tal vez lo hacen contra la modernizacin o, ms concretamente, contra sus costes. Tal y como se ha analizado para el caso espaol por Lpez-Casero, la modernizacin implica costes que las sociedades son reacias a asumir.

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La idea de tres grandes poderes (EEUU, UE y Japn), pases democrticos y economas de mercado todos ellos, compitiendo en la arena econmica, pero con valores culturales diferentes, ha sido destacada por varios autores, como Michel Albert en Capitalismo contra capitalismo o Alejandro Lorca en Tres poderes, tres mares, dos ros. Tambin ha sido abordado por Guy Sorman en Le monde est ma tribu. As, algunos autores perciben una especie de ventaja comparativa en cada uno de esos centros de poder. Los EEUU seran una potencia militar, mientras que la UE sera una potencia civil; en consonancia, los EEUU se especializaran en las dimensiones militares, polticas y diplomticas de los conflictos, mientras que la UE lo hara en los aspectos econmicos. Un ejemplo lo vemos en el conflicto rabeisrael o de la ex-Yugoslavia, en los cuales los EEUU han asumido la mayor parte del peso militar y poltico, mientras que la UE se ha encargado de la ayuda humanitaria y de la ayuda al desarrollo. Esta divisin del trabajo, esbozada esencialmente por autores americanos esconde que, pese a que la economa es ahora un vector muy importante del orden internacional, el poder poltico y militar siguen siendo determinantes. Por eso, la UE se esfuerza, lentamente y haciendo frente a muchas dificultades, por desarrollar una poltica exterior y de seguridad comn (PESC), al frente de la cual se ha situado a Javier Solana, hombre de experiencia en temas diplomticos y, sobre todo, militares. Un claro exponente del pensamiento realista es el de Paul Kennedy, cuya obra Auge y cada de las grandes potencias explica el ciclo de los imperios mediante la variable econmica. Ms recientemente, con otros colaboradores, public un artculo acerca de cul debera ser la estrategia de los EEUU ante la poltica exterior. Para estos autores, ante la emergencia de un mundo cada vez ms anrquico (punto de partida del realismo, que hace suya la frase de que el hombre es un lobo para el hombre), los pases occidentales deberan concentrar su poltica exterior en los denominados pases axiales. stos son pases con capacidad para exportar sus conflictos internos y desestabilizar su entorno geogrfico, como Argelia o Turqua. As, la ayuda financiera, militar o tcnica, no deberan ser adjudicadas en funcin de consideraciones ticas, sino de mero inters nacional. La ayuda al desarrollo no debera destinarse a los pases que la precisan y que han demostrado hacer buen uso de ella, sino a aquellos pases que amenacen los intereses estratgicos del donante. Sera el caso de Marruecos para Espaa. Ante estos conceptos, surge una nueva literatura encaminada a analizar la provisin de bienes pblicos globales, como la paz, los derechos humanos, la lucha contra el SIDA, el desarme, la proteccin del medio ambiente, el acceso a las redes de informacin o el desarrollo humano. Esta nueva literatura trata temas muy variados desde la perspectiva de la economa y de la poltica, pero tambin del derecho, la sanidad o la tecnologa. En el nuevo contexto de nuestras sociedades globales, numerosos bienes pblicos internacionales precisan ser

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proporcionados a nivel internacional. Los nuevos problemas asociados a la globalizacin desbordan las capacidades y las fronteras nacionales. Ante la inexistencia de un gobierno mundial, por el que han clamado los pensadores cosmopolitas desde Kant, se precisa la cooperacin entre pases. Esta puede producirse en el seno de regmenes internacionales en los cuales los actores se mueven por un inters verdaderamente global (neoliberalismo), o en regmenes en los que los Estados tratan exclusivamente de asegurar sus intereses nacionales (neo-realismo). Tambin pueden ser proporcionados por una potencia hegemnica, pero ese no parece el caso en la actualidad. Por el contrario, muchas de las crisis que dominan la agenda internacional parecen reflejar la escasa provisin de bienes pblicos globales. Hasta la fecha, la estrategia de la comunidad internacional estriba ms bien en limitar los males pblicos (luchar contra la contaminacin, el proteccionismo, las enfermedades o las dictaduras) que en generar bienes pblicos globales. Gran parte del problema estriba en ver cmo puede llevarse a cabo una poltica de creacin de bienes pblicos globales. Aqu nos encontramos con el problema ya estudiado a nivel nacional: sabemos que hay fallos del mercado, pero tambin fallos del gobierno. Es decir, el problema tiene varias fases: 1) establecer y definir los bienes pblicos globales que habra que producir, as como quin o quines los seleccionan y en qu foros 2) establecer quin y cmo los proporciona, es decir, quin paga 3) establecer quin supervisa y evala los resultados Sera utpico esperar consensos internacionales acerca de qu bienes pblicos globales son prioritarios. Para los pases africanos puede ser atajar el SIDA, conseguir mayor ayuda al desarrollo y humanitaria o el respeto de los derechos humanos. Para Oriente Medio puede ser alcanzar la paz y para los pases ricos cuidar el medio ambiente o el libre comercio. Tampoco sera sencillo elegir un foro para tratar estos problemas, dado que el funcionamiento de las Naciones Unidas no resulta muy gil ni democrtico, al estar a expensas del veto de los miembros del Consejo de Seguridad. Las propias instituciones internacionales que conforman los regmenes comercial y financiero internacional, como la OMC, el FMI o el Banco Mundial son rechazadas por muchos pases, que las consideran un mero instrumento al servicio de los pases ricos. Los pases, ricos, por su parte, no estn muy dispuestos ha incrementar sus gastos en asuntos internacionales, como refleja la cada de la ayuda al desarrollo. Si se asume que el globalismo es una caracterstica de nuestro mundo, y que esta situacin precisa un nuevo enfoque de los problemas locales, nacionales y mundiales, es decir la intervencin de los organismos internacionales, el problema de fondo es cmo se gobierna la globalizacin? Algunos autores abogan por la introduccin de un impuesto sobre las

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transferencias de capital (impuesto Tobin), otros reivindican un retorno al proteccionismo por motivos medioambientales, sociales o culturales. Los asuntos internacionales van adquiriendo una mayor presencia en nuestras vidas cotidianas, pero an no contamos con estructuras que los gestionen a nivel supranacional, al menos fuera del mbito econmico. La respuesta parece ser la que ofrecen los regmenes internacionales, como sustitutos de un gobierno mundial. Esperamos que las pginas que siguen puedan ayudar a los lectores a hacerse una idea ms rigurosa de lo que subyace a la globalizacin, a formarse una opinin acerca de los cambios institucionales y polticos que sta entraa y a vislumbrar por qu cauces puede discurrir su gobernabilidad.

4. ASPECTOS ECONMICOS Y POLTICOS DE LA INTEGRACIN REGIONAL.

En 1986 tuvo lugar la adhesin de Espaa a la Comunidad Econmica Europea (CEE), hoy convertida en Unin Europea (UE). Para Espaa, el ingreso en la CEE supuso la culminacin de un proceso de modernizacin econmica y poltica, uno de cuyos objetivos era precisamente la integracin en Europa. La modernizacin econmica se inici con la adopcin del Plan de Estabilizacin de 1959, en virtud del cual las polticas econmicas intervencionistas y autrquicas seguidas hasta la fecha se tornaron en una liberalizacin gradual, interna y externa, de la economa espaola. La modernizacin poltica hubo de esperar a la muerte de Franco, en 1975, tras la cual Espaa experiment la transicin hacia la democracia y hubo de reconfigurar su poltica exterior. En los epgrafes siguientes analizamos las transformaciones experimentadas en las relaciones econmicas exteriores de Espaa tras su integracin en Europa. No abordaremos los cambios econmicos internos que dicho proceso ha podido acarrear ni las opciones de poltica econmica para afrontarlos, dando por supuesto que los efectos domsticos de la integracin han sido globalmente positivos para Espaa. El regionalismo es un fenmeno complejo. En l se confunden objetivos polticos, econmicos e, incluso, de seguridad y defensa. Otras variables, como las afinidades o diferencias culturales, la historia y la geografa son tambin relevantes. En consecuencia, los instrumentos de anlisis empleados deben recurrir, a nuestro juicio, a la multidisciplinariedad. Desde una perspectiva econmica, y como se ver en el captulo dedicado a este tema, el regionalismo suele considerarse por la teora del comercio internacional como un subptimo frente al multilateralismo. Sin embargo, la literatura econmica reciente sobre el tema ha destacado que la consideracin de las variables polticas y de seguridad puede convertir a la integracin regional en un ptimo social. Para definir un marco de anlisis que nos permita abordar las mltiples dimensiones del regionalismo, debemos identificar algunas relaciones entre la poltica y la economa en el mbito internacional y regional.

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En las dos ltimas dcadas del siglo que nos deja, los procesos de globalizacin y regionalizacin se han consolidado en gran parte del mundo. En la actualidad, el debate entre proteccionismo y librecambio se ha transformado, hasta cierto punto, en un debate acerca de la mejor manera de integrarse en la economa mundial. Dicha integracin puede producirse en un marco multilateral o mediante iniciativas regionales. En la medida en que los retos del regionalismo estn subordinados a los de la globalizacin, numerosos pases han elegido la va regional como medio para integrarse en la economa mundial. Para la UE, y en palabras de Helmut Kohl,, ya citadas anteriormente, la respuesta a la globalizacin es la europeizacin. Este elemento de respuesta ha estado tambin muy presente en el caso espaol y comprende motivaciones tanto econmicas como polticas. Tres disciplinas se han ocupado del estudio de la integracin regional: la economa internacional, la ciencia poltica y la economa poltica internacional. El anlisis econmico se ha concentrado en la dimensin, esencialmente esttica, de la economa del bienestar y en algunos aspectos dinmicos, como el comportamiento de la inversin o las economas de escala; los factores polticos que a menudo subyacen en los procesos de integracin econmica no han sido introducidos en el anlisis econmico hasta fechas recientes. Desde la ciencia poltica, la literatura sobre relaciones internacionales ha obviado con frecuencia las condiciones econmicas necesarias para el xito de las iniciativas regionales. Incluso la creciente literatura de la economa poltica internacional sobre regionalismo se ha concentrado en los factores domsticos, en vez de en las conexiones entre poltica exterior y economa internacional. Como vimos, la idea de que el comercio internacional (y, en general, cualquier transaccin econmica) genera externalidades polticas positivas se remonta a Kant y a la obra de los economistas clsicos ingleses. Smith, Ricardo y J. S. Mill rechazaron las polticas mercantilistas tanto en el mbito de la economa internacional (proteccionismo) como en el de las relaciones internacionales (polticas de poder - power politics). En cualquier caso, parece que existe un cierto consenso, dictado sobre todo por la experiencia, acerca de que las transacciones internacionales generan externalidades polticas positivas. La renuncia a las polticas de poder y al proteccionismo son, por tanto, una precondicin indispensable para llevar a cabo un proceso de integracin regional. Recientemente se ha apuntado que, si se consideran las externalidades en materia de seguridad, los acuerdos regionales pueden constituir un ptimo de bienestar. Se pueden distinguir tres motivaciones para la conclusin de acuerdos regionales. En primer trmino, prevenir revueltas internas o incluso la guerra civil; esta estrategia puede apreciarse en los intentos de algunos pases magrebes por alcanzar acuerdos de libre comercio con la UE que acten a modo de vacuna frente al fundamentalismo islmico o en la reciente estrategia

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europea de integrar gradualmente a los Balcanes para reducir las tensiones en la zona. En el caso espaol, la prioridad poltica otorgada a la integracin en la CEE hizo pasar a un segundo plano las tensiones heredadas de la Guerra Civil y que podran haber aflorado tras la muerte del dictador. En segundo trmino, la integracin regional puede suponer una respuesta ante amenazas regionales; los ejemplos ms evidentes son la creacin del Consejo de Cooperacin del Golfo para responder a la hegemona militar de Irn e Iraq y los esfuerzos de los pases del centro y este de Europa por integrarse en la UE, como forma de conjurar la amenaza rusa. Para Espaa, esta motivacin no ha sido muy importante, pero su entrada en la OTAN estuvo asociada en buena medida a la adhesin a la CEE; ms recientemente, el conflicto de los Balcanes ha impulsado la creacin de una identidad europea de defensa. En tercer trmino, una experiencia histrica de conflictos blicos o polticos entre pases vecinos puede conducirles a un proceso de integracin que eleve el coste de oportunidad del conflicto, inhibiendo su aparicin; el ejemplo ms evidente es la propia creacin de la CEE para poner fin a las guerras entre Francia y Alemania, pero tambin la creacin de Mercosur como medio de apaciguar las tensas relaciones entre Argentina y Brasil. As, las relaciones polticas y econmicas entre Espaa y Portugal se han normalizado desde su ingreso en la CEE, al igual que las franco-espaolas, por ejemplo en materia de cooperacin contra el terrorismo de ETA. En una lnea ms econmica, tambin se han aadido nuevas ganancias a la lista de beneficios tradicionales de las reas de libre comercio. La literatura econmica convencional reconoca como sus principales beneficios la creacin de comercio, los efectos positivos sobre la relacin real de intercambio, el aumento de la competencia, las economas de escala y el crecimiento de la inversin extranjera. Actualmente, se contemplan igualmente las ganancias que se enumeran a continuacin, ampliadas para abarcar las externalidades polticas e ilustradas mediante el caso espaol. En primer lugar, una mejora en la consistencia temporal de las polticas econmicas y de las reformas polticas; a modo de ejemplo, Espaa se ha beneficiado de la credibilidad que supuso para sus reformas polticas el ingreso en un club de democracias y, ms recientemente, de la credibilidad otorgada a su poltica econmica por las condiciones de Maastricht. En segundo lugar, sealar que prevalecen determinadas condiciones polticas y econmicas; as, Espaa resalt con su ingreso en la CEE su condicin de sistema basado en la economa de mercado cum democracia liberal.

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En tercer lugar, servir como un seguro ante eventualidades futuras; por ejemplo, Espaa ingres en condiciones ms favorables de las que probablemente se le hubiesen impuesto si su adhesin se hubiera producido con posterioridad a la ampliacin al Este de la UE, y, en cualquier caso, desde dentro de la UE puede negociar las condiciones de acceso de estos pases. En cuarto lugar, mejorar la capacidad de negociacin frente a terceros pases o grupos regionales; en general, este fenmeno se ha plasmado en Espaa en un mayor peso en la arena internacional y, ms concretamente, en una mayor capacidad de negociacin, por ejemplo, en las disputas pesqueras con Marruecos o Canad o en la defensa de su sector agrcola en la pasada Ronda Uruguay. En quinto lugar, y desde una perspectiva de economa poltica, la integracin regional puede vencer las resistencias a la liberalizacin, tanto econmica como poltica, ms enconadas cuando se producen de manera unilateral; en el caso espaol, esto se puede ilustrar por el frecuente recurso a la coartada externa para vencer las objeciones de los grupos de presin, puesto que es la Comisin Europea, y no el propio gobierno, quien asume el coste poltico de determinadas medidas impopulares. En otro sentido, y segn estudiamos en un epgrafe precedente, Kindleberger ha argumentado que en un contexto global los bienes pblicos internacionales no sern producidos en cantidad suficiente, debido al problema del free rider: por ejemplo, sin el liderazgo militar de los EEUU, que corri con la mayor parte de los costes, probablemente no se hubiese producido un ataque militar contra Serbia que impidiese la limpieza tnica de los albano-kosovares (donde el bien pblico internacional sera el respeto a los derechos humanos). La solucin consistira en que tales bienes los provea un lder o potencia hegemnica (caso de un mundo unipolar) o el conjunto de organismos internacionales (caso de un mundo multipolar). Descendiendo al nivel regional, los bienes colectivos pueden proporcionarse por potencias regionales o por instituciones supranacionales de carcter regional. En este ltimo caso nos encontramos con la aparicin de los procesos de integracin. En el caso de la UE, las instituciones comunitarias se encargan de proveer bienes pblicos colectivos como las normativas comunitarias (por ejemplo en materia de competencia, medioambiente, telecomunicaciones y standards aduaneros o de calidad, entre otros), las redes transeuropeas de transporte y telecomunicaciones o un mercado nico, entre muchos otros. Pero, en un sentido ms amplio, la integracin europea, al inhibir los conflictos blicos entre Estados miembros, tambin ha proporcionado un bien pblico internacional: la paz en Europa.

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Una cuestin que hemos preferido dejar para el final estriba en delimitar el propio concepto de regionalismo. En general, podemos hablar de reas de libre comercio, uniones aduaneras, mercados comunes, uniones econmicas y monetarias e, incluso, uniones polticas, aunque con frecuencia las iniciativas regionales existentes combinan las caractersticas de las figuras mencionadas. Pero lo verdaderamente significativo es el contenido real que se esconde tras dichos trminos. As, podemos hablar de integracin profunda, de regionalismo abierto o de regionalismo virtual. Los dos primeros no son antitticos: la UE es un ejemplo de integracin profunda y relativamente abierta (si obviamos la Poltica Agrcola Comn). Por otra parte, el regionalismo puede ser tan abierto o tan ambicioso como para considerarlo virtual; muchos de los intentos pasados por alcanzar la integracin regional entre pases en desarrollo fueron tan superficiales, o tan poco realistas, que concluyeron como un baile de siglas sin contenido poltico ni econmico. Tambin conviene advertir acerca del concepto de regionalismo abierto, cuyo atractivo paralelismo intuitivo con la sociedad abierta de Popper es difcil de concretar. En la prctica, debemos someterlo a las exigencias del artculo XXIV del GATT/OMC, que estipula que los acuerdos preferenciales no deben implicar una mayor proteccin frente al resto del mundo a la previamente vigente. El corolario de todo lo anterior es que el regionalismo tiene implicaciones polticas y econmicas cuyo anlisis por separado resulta empobrecedor. En la medida en que economa y poltica interaccionan entre s, el regionalismo entraa una modificacin del contexto exterior de los pases que lo adoptan. La cuestin estriba en ver si la integracin regional y sus beneficios se producen a expensas de terceros pases mediante efectos econmicos como la desviacin de comercio, pero tambin de la desviacin de las inversiones extranjeras, de la ayuda oficial al desarrollo o de la poltica de inmigracin. Para completar el cuadro con variables polticas, tambin se debera analizar si el regionalismo supone una alteracin de las polticas exteriores y de la percepcin de los ciudadanos respecto a las relaciones exteriores de su pas. Este anlisis, referido a Espaa, se efecta en el siguiente apartado.

5. LAS

RELACIONES EXTERIORES DE

ESPAA

TRAS SU INGRESO EN LA

CEE: EXISTE UN ANTES Y UN DESPUS?

Los cambios en los flujos econmicos internacionales y en las actitudes y polticas espaolas frente al exterior no son sencillos de evaluar. La mera comparacin entre las grandes cifras del comercio exterior espaol en 1985 y 1998, por ejemplo, puede no ser concluyente. En este perodo, la economa espaola ha experimentado un cambio estructural muy importante, en parte gracias a la integracin en la CEE, que ha afectado a la especializacin geogrfica y por productos del comercio exterior espaol. En forma semejante, el papel de Espaa como inversor internacional, donante y pas de acogida de inmigrantes es relativamente reciente. Es muy complicado aislar el efecto inducido por el crecimiento y la

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modernizacin poltica y econmica sobre las relaciones exteriores espaolas del causado por la integracin en la CEE. Por ello, nuestro anlisis se restringe a la distribucin geogrfica de los flujos y matiza muchas de las conclusiones sugeridas por los datos. El comercio exterior Tras la Guerra Civil, Espaa entr en un perodo de aislamiento econmico determinado por las polticas autrquicas del franquismo. Cuando la autarqua se revel abocada al fracaso, el rgimen permiti la reforma de las polticas econmicas y, en particular, de las exteriores. La poltica comercial inici una liberalizacin paulatina a partir del plan de estabilizacin de 1959, pero sigui siendo relativamente proteccionista hasta la dcada de los ochenta. El segundo elemento clave para entender las relaciones econmicas exteriores espaolas fue el Acuerdo Preferencial con la CEE de 1970. En sntesis, dicho acuerdo consisti en que la entonces CEE procedi a rebajar su arancel medio ponderado en un 53% para los productos industriales espaoles; los productos agrcolas quedaron excluidos, con la salvedad de los ctricos, que obtuvieron ventajas arancelarias considerables. A cambio, Espaa otorg a los Estados Miembros de la CEE una rebaja del arancel medio ponderado del 22% en productos industriales y concesiones agrcolas limitadas. Se trat, por tanto, de una liberalizacin asimtrica bastante beneficiosa para los intereses espaoles. La perspectiva de poder exportar artculos manufacturados a la CEE, junto con el bajo coste de la mano de obra, supusieron factores muy atrayentes para los capitales extranjeros, y numerosas multinacionales se instalaron en esos aos en Espaa. Esta cuestin es importante, pues implica que parte del proceso de desviacin de comercio (el relativo a las exportaciones de manufacturas) y de atraccin de inversiones extranjeras se produjeron antes de la adhesin de 1986. A partir de 1986, la poltica comercial espaola se integra en la comunitaria, con dos efectos: frente a la CEE, la gradual eliminacin de la proteccin de manufacturas y agricultura, cuya contrapartida fue una lenta apertura de los mercados agrcolas comunitarios (las manufacturas espaolas ya accedan en relativa libertad en virtud del Acuerdo Preferencial de 1970); frente al resto del mundo, una liberalizacin comercial muy importante en materia de productos industriales y la integracin en la Poltica Agrcola Comn, lo que en cualquier caso supuso una reduccin sustancial del arancel nominal medio espaol. Se trata, por tanto, de un caso de regionalismo abierto en conformidad con el artculo XXIV del GATT/OMC. La primera cuestin que debemos plantearnos es cmo ha afectado la adhesin a la CEE a la distribucin geogrfica del comercio exterior espaol? Para capturar la reestructuracin geogrfica del comercio exterior espaol, la tabla 1 recoge la distribucin geogrfica de exportaciones e importaciones y los ndices de intensidad exportadora e

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importadora1. La UE, entonces CEE, representaba en 1985 el 54% de las exportaciones y el 39% de las importaciones espaolas; en 1998, supona aproximadamente el 70% de las exportaciones e importaciones espaolas, es decir, los datos constatan un incremento importante del comercio con la UE, especialmente del lado de las importaciones. Las restantes reas geogrficas y pases considerados pierden peso en el comercio espaol, con las siguientes salvedades: (1) ganan importancia como destino de las exportaciones espaolas Latinoamrica, especialmente Mercosur, Turqua y el denominado Grupo de Visegrado2; (2) ganan importancia como origen de las importaciones espaolas Turqua, el Grupo de Visegrado y Asia. Uno de los perjudicados fueron los EEUU, cuyo comercio con Espaa se reduce proporcionalmente. Los EEUU obtuvieron una compensacin en base al artculo XXIV del GATT/OMC por el desvo de las importaciones espaolas de cereales, que desde 1986 se importan desde la CEE.

ndice de Intensidad Exportadora (IIE)= (Xij/Xi)/(Mj/W); donde Xij: exportaciones de i a j. Xi: exportaciones totales del pas i. Mj: importaciones totales del pas j. W: comercio internacional total. ndice de Intensidad Importadora (III)= (Mij/Mi)/(Xj/W); donde Mij: importaciones del pas i desde el pas j. Un ndice de 1 significa que los flujos de los pases de referencia son proporcionales a su peso en el comercio internacional, mientras que un ndice mayor (menor) que la unidad refleja flujos de mayor (menor) importancia de lo que justifica la participacin del pas dado en el comercio internacional. 2 El grupo de Visegrado, integrado por Polonia, Hungra y la Repblica Checa, es candidato preferente a la ampliacin y goza de un rgimen comercial muy beneficioso por parte de la UE; no obstante, los datos incluyen Eslovaquia por no existir cifras diferenciadas para 1985.

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Tabla 1: Distribucin Geogrfica e Intensidad Comercial del comercio exterior espaol, 1985 y 1998 % de las exportaciones espaolas 1985 1998 53,94 70,30 1,30 0,94 10,04 4,32 1,03 0,48 0,54 0,44 4,76 6,54 1,01 1,03 0,77 2,47 0,42 1,15 0,26 1,18 11,70 5,57 2,50 1,79 0,68 0,58 1,20 0,87 0,62 0,33 8,15 2,66 1,04 1,12 3,65 3,58 0,45 1,76 4,22 2,59 3,56 1,43 ndice Intensidad % de las ndice Intensidad IIE III Exportadora-IIE importaciones Importadora-III Francia Francia espaolas 1985 1998 1985 1998 1985 1998 1998 1998 1,40 2,01 39,16 68,43 1,08 2,05 1,55 1,87 0,18 0,12 3,42 2,70 0,36 0,60 0,20 0,74 0,50 0,32 10,90 5,25 0,97 0,33 0,55 0,56 0,23 0,12 0,42 0,35 0,09 0,10 0,31 0,34 0,60 0,30 0,40 0,23 0,36 0,28 1,18 1,17 11,06 3,88 2,11 0,68 0,46 0,32 1,31 0,48 5,76 0,73 4,93 0,39 0,20 0,11 0,72 1,52 3,24 1,56 1,74 0,92 0,77 0,51 2,00 2,32 0,93 0,62 2,10 1,23 1,01 0,31 0,32 1,13 2,09 0,89 1,54 0,86 0,65 0,66 1,69 1,42 17,46 4,87 2,46 1,18 1,61 1,07 2,75 3,74 3,67 1,61 4,14 3,43 5,09 4,23 1,26 2,64 2,81 1,01 4,14 6,39 3,99 3,43 5,63 6,23 0,60 0,44 5,26 2,76 5,82 5,34 4,04 2,87 0,26 0,16 2,81 1,05 6,30 3,88 1,52 0,90 13,56 2,85 2,34 0,98 0,99 0,65 1,68 2,29 0,23 0,40 0,55 0,52 1,95 0,73 0,53 0,82 2,46 2,12 0,40 0,46 0,89 0,70 0,26 1,14 0,54 0,87 0,33 0,45 1,20 0,68 0,35 0,14 3,21 7,12 0,29 0,47 0,33 0,60 1,64 0,95 12,34 2,66 4,76 1,94 3,41 2,79

UE-15 Japn EEUU Canad Australia -N. Zelanda LATINOAMRICA Mxico Mercosur Argentina Brasil MEDITERRNEO Magreb Argelia Marruecos Tnez Oriente Medio Turqua EUROPA DEL ESTE Grupo de Visegrado RESTO DE ASIA AFRICA SUBSAHARIANA Fuente: IMF, Direction of Trade Statistics Yearbook, varios aos.

Nota: ndice de Intensidad Exportadora (IIE)= (Xij/Xi)/(Mj/W); donde Xij: exportaciones de i a j. Xi: exportaciones totales del pas i. Mj: importaciones totales del pas j. W: comercio internacional total. ndice de Intensidad Importadora (III)= (Mij/Mi)/(Xj/W); donde Mij: importaciones del pas i desde el pas j. Un ndice de 1 significa que los flujos de los pases de referencia son proporcionales a su peso en el comercio internacional, mientras que un ndice mayor (menor) que la unidad refleja flujos de mayor (menor) importancia de lo que justifica la participacin del pas dado en el comercio internacional.

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El anlisis de los ndices de Intensidad Exportadora e Importadora (IIE e III) resulta ms interesante. Los resultados recogidos en la tabla 1 muestran las zonas geogrficas y los pases con los que Espaa entabla un comercio ms intenso (IIE e III superiores a la unidad) de lo que se desprende de su peso en el comercio mundial. Las zonas geogrficas y pases con los que los flujos comerciales espaoles son ms intensos son los siguientes: (1) (2) (3) la UE, Argentina y el Magreb, tanto en importaciones como en exportaciones; Latinoamrica, en especial Mercosur, Turqua y Europa del Este, en especial el grupo de Visegrado, en lo que respecta a las exportaciones espaolas; las importaciones procedentes de frica, por el lado de las importaciones espaolas. La evolucin del IIE entre 1985 y 1998 revela una intensificacin de las exportaciones espaolas hacia la UE, Mercosur, el Magreb, Turqua y Europa del Este, sobre todo el grupo de Visegrado, perdiendo intensidad la exportacin espaola al resto de destinos. El comportamiento del III espaol es sustancialmente diferente: slo se intensifican las importaciones procedentes de la UE y Argelia (entre aquellos cuyo III es mayor que uno) y las de Japn, Europa del Este y Asia. El mayor peso de Turqua y del Grupo de Visegrado en el comercio espaol es un fenmeno inducido por la integracin en Europa, pues la UE mantiene una Unin Aduanera con Turqua y un Acuerdo de Asociacin de carcter comercial preferencial con los pases del Grupo de Visegrado. El aumento de la importancia de Asia como proveedor es un fenmeno motivado por el desarrollo industrial de la regin en las ltimas dcadas, aunque puede ligarse a la apertura comercial que, frente a dicha zona, supuso la adopcin de la poltica comercial comn por parte de Espaa. Respecto a Latinoamrica y el Magreb, con los que Espaa mantiene relaciones privilegiadas por cuestiones histricas, culturales o geogrficas, los efectos de la integracin espaola en la CEE parecen relevantes. Del lado de las importaciones espaolas, Latinoamrica pierde importancia para Espaa y slo Argentina, dentro de los pases contemplados en la tabla 1, mantiene un III superior a la unidad. El III para el Mediterrneo en su conjunto tambin baja, pero se mantiene muy elevado para el Magreb, aumentando para Argelia debido a las importaciones energticas (este resultado depende de los precios de la energa). Respecto a frica, los acuerdos de Lom, que estipulan un trato preferencial a las excolonias europeas (especialmente a las africanas), han impedido un descenso ms abrupto del III correspondiente. Los datos sugieren que las importaciones espaolas han experimentado una desviacin de comercio desde los proveedores tradicionales hacia la UE.

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Del lado de las exportaciones, en cambio, el IIE se mantiene para Latinoamrica y aumenta en los casos del Mercosur y del Magreb; es decir, la integracin en la UE no ha supuesto una menor intensidad exportadora hacia ambos mercados, sino todo lo contrario. Los efectos del acuerdo entre el Mercosur y la UE, pero tambin las exportaciones inducidas por los flujos de inversin espaola hacia la regin pueden estar detrs de este resultado. El caso de Mxico, con el cual el comercio espaol pierde intensidad rpidamente (el IIE se reduce a la tercera parte y el III a la dcima parte), se explica por los procesos paralelos de integracin regional experimentados por Espaa y dicho pas. Es de esperar que el reciente acuerdo alcanzado entre Mxico y la UE pueda paliar el deterioro de las relaciones hispano-mexicanas. Estos resultados deben ser matizados por tendencias globales ajenas a los fenmenos regionales. As, el aumento del IIE espaol con Latinoamrica se explica en parte por la mejora global del comportamiento exportador espaol y por la recuperacin econmica, acompaada de una sustancial liberalizacin comercial, experimentada por Amrica Latina. El hecho de que la intensidad comercial espaola con el Magreb sea tan elevada no es ajeno a los esquemas preferenciales de que disfruta la regin en virtud de sus Acuerdos de Asociacin con la UE, en ausencia de los cuales el III sera, sin duda, mucho menor. En general, la tabla 1 nos ofrece un cuadro de desviacin de comercio en favor de las importaciones procedentes de la UE y de algunas de las regiones que disfrutan de un acceso preferencial a los mercados europeos; en materia de intensidad exportadora, Espaa parece haberse especializado, adems de en la propia UE, en Amrica Latina y el Magreb. Es decir, el comercio espaol se ha regionalizado siguiendo las pautas de la poltica comercial convencional comunitaria, pero mantiene cierta intensidad con Amrica Latina (en lo que respecta a las exportaciones espaolas) y con el Magreb. Un ejercicio interesante es comparar la pauta geogrfica del comercio exterior espaol con el de otro pas comunitario. Si comparamos los ndices de intensidad comercial espaoles con los franceses, apreciamos como ambos ndices, pero especialmente el IIE, alcanzan valores superiores para el comercio entre Espaa y Amrica Latina que para el francolatinoamericano, confirmando la especializacin de la exportacin espaola en Amrica Latina. En cambio, Francia presenta mayores valores del IIE y del III que Espaa en su comercio con el Magreb y el frica subsahariana. Estos resultados confirman que, dentro del mismo bloque comercial, los pases que lo componen se especializan en aquellas regiones y pases con los que mantienen relaciones exteriores slidas. An estando sometidos a una misma poltica comercial convencional, los Estados miembros mantienen un margen de maniobra para su poltica exterior, que se instrumenta mediante mecanismos no comerciales. Una ltima cuestin es la relativa al comercio intra-industrial. Escribano y Trigo han empleado el ndice Grubel-Lloyd de comercio intra-industrial como indicador de integracin

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econmica, aplicndolo al comercio de la UE y los EEUU con Amrica Latina y el Mediterrneo3. Los resultados muestran como el comercio intra-industrial estadounidense con Amrica Latina es relativamente ms elevado que el que mantiene la UE con el Mediterrneo. Este resultado se puede interpretar como una mayor integracin de los sistemas productivos americanos que de los Euro-mediterrneos. En forma semejante, el comercio intra-industrial EEUU-Mediterrneo es ms elevado que el entablado entre la UE y Amrica Latina. Este es otro de los efectos comerciales de la integracin: el desvo del comercio intra-industrial hacia el interior de los bloques comerciales, determinado en parte por un entramado restrictivo de reglas de origen. Inversiones extranjeras, ayuda al desarrollo y poltica de inmigracin Limitar el estudio al comportamiento del comercio exterior es omitir flujos importantes para el anlisis de las relaciones exteriores de un pas, especialmente en el marco de un mercado comn, donde el comercio est sujeto a las polticas comunes en mayor medida que las inversiones, la ayuda o la poltica de inmigracin. En concreto, el actual contexto de globalizacin financiera, mucho ms profunda que la comercial, otorga una gran importancia a la inversin extranjera. Antes de la adhesin a la CEE, Espaa apenas inverta en el exterior, tanto por causas culturales (aversin al riesgo y apego al mercado interno del empresario espaol) como macroeconmicas (dficit estructural de la balanza de pagos por cuenta corriente, originado por un ahorro interno insuficiente para financiar la inversin nacional). En aos recientes, el saneamiento del dficit corriente espaol y el impulso de la globalizacin han empujado a las empresas espaolas a iniciar un proceso de inversin en el exterior sin precedentes en Espaa. Como muestra la tabla 2, la distribucin geogrfica de la inversin extranjera directa (IED) espaola difiere considerablemente de la del comercio exterior. Para la media de los aos 1997-1998, el destino preferente de la IED espaola fue, en orden de prelacin, Amrica Latina, la UE, EEUU y el Magreb. Dentro de Amrica Latina, el grueso de la inversin estuvo destinada al Mercosur y, en su seno, a Brasil. Chile se revela como un destino importante de la IED espaola, mientras que Mxico, en forma semejante a lo observado para los flujos comerciales, ocupa un lugar secundario. Aqu debemos introducir algunos matices que consideramos relevantes. Primero, el auge de la inversin extranjera espaola en Amrica Latina tiene mucho que ver con los procesos de reforma econmica de la regin, como la mejora del clima macroeconmico, la desregulacin y, sobre todo, la privatizacin de empresas pblicas; con todo, debe quedar clara la preferencia de la IED espaola por Amrica Latina.

Escribano, G. y A. Trigo: El comercio intra-industrial Norte-Sur. Las experiencias europea y americana, Boletn de Informacin Comercial Espaola, n 2611, 1999.

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Segundo, y en sentido contrario, las inversiones espaolas en el Magreb estn muy por debajo de su potencial debido a la mala calidad de las polticas econmicas de dichos pases, las trabas burocrticas que padece el inversor y la inseguridad jurdica, pero tambin por cierto componente de choque cultural; en cualquier caso, las inversiones espaolas en Marruecos son cuantiosas y podran aumentar conforme las reformas econmicas avancen y el Acuerdo de Librecambio con la UE, cuya aplicacin plena est prevista para el 2010, progrese. Tabla 2: Inversiones extranjeras directas (IED) netas espaolas, 1997 y 1998 IED neta (mill. pts) IED neta (%) 1998 1997 1997-98 551036 514337 39,30 UE-15 64467 55349 4,35 EEUU 974 36 0,02 Japn 1120 -251 0,01 Australia 1489350 310468 49,66 LATINOAMRICA 1160573 195171 36,25 Mercosur 129378 121134 9,25 Argentina 74037 26,87 Brasil 1025613 37934 10982 1,43 Mxico 50098 37801 3,10 Chile 24674 2977 0,71 MAGREB 522 84 0,02 Argelia 1955 2850 0,19 Marruecos 22197 43 0,50 Tnez 1178 935 0,08 Turqua 3090 1089 0,13 EUROPA DEL ESTE 1426 3076 0,19 RESTO DE ASIA 3479 1685 0,17 AFRICA SUBSAHARIANA 2230204 954268 100,00 total Fuente: CIDOB, Anuario Internacional 1998. CIDOB, Barcelona, 1999. En materia de ayuda al desarrollo, Espaa empieza a suministrar flujos importantes de ayuda en los aos noventa. La distribucin geogrfica de la ayuda revela la orientacin de la poltica exterior espaola hacia los pases en desarrollo, puesto que, al igual que ocurre con la inversin extranjera, no est vinculada directamente con las polticas comunitarias y, a diferencia de aqulla, refleja decisiones polticas en vez de empresariales. La tabla 3 muestra como el primer receptor de la ayuda espaola es Amrica Latina, seguida de lejos por frica, Asia y el Norte de frica y Oriente Medio. Tras la adhesin a la CEE, el peso de la ayuda destinada al Norte de frica y Oriente Medio aumenta, mientras que se reduce la cuota de la ayuda absorbida por Amrica Latina. Cuando comparamos la distribucin geogrfica de la ayuda espaola con la del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, observamos que la ayuda de Espaa est muy sesgada en favor de Amrica Latina. Este resultado es especialmente significativo si consideramos que Latinoamrica tiene un grado de desarrollo muy superior al del resto de

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regiones contempladas, por lo que la ayuda espaola tiene an mayores connotaciones de poltica exterior. Dentro del captulo de la ayuda espaola al desarrollo es necesario destacar un caso singular: Guinea Ecuatorial. Siendo la nica ex-colonia espaola del frica subsahariana, el flujo de fondos y cooperantes hacia este pequeo pas ha sido muy importante. Tabla 3: Distribucin geogrfica de la ayuda espaola y de la ayuda del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD), 1987-88 y 1995-96 (en %). 1987-1988 1995-1996 Regiones Espaa CAD Espaa CAD Amrica 62,4 12,5 49,4 13,4 frica Subsahariana 19,5 33,7 20,4 31,1 Asia 11,7 30,3 17,5 29,5 Norte frica y Oriente Medio 5,9 16,8 10,9 16,5 Europa 0,4 1,8 1,7 3,8 Fuente: Alonso, J. A.: Especializacin sectorial y geogrfica de la ayuda espaola, Informacin Comercial Espaola, n 778, mayo-junio de 1999 Por ltimo, dentro de los flujos econmicos, es interesante presentar los datos acerca del origen geogrfico de los inmigrantes y de los extranjeros residentes en Espaa. En fechas recientes, Espaa ha pasado de pas emisor a pas de acogida de flujos migratorios. Dada su pertenencia al espacio de Schengen, que marca restricciones considerables a la cantidad de inmigrantes no comunitarios que sus Estados participantes pueden acoger, Espaa carece de autonoma para disear una poltica de inmigracin autnoma. No obstante, Espaa mantiene el margen de maniobra suficiente para seleccionar los pases de origen de los inmigrantes que recibe, reflejando as las prioridades de su poltica exterior. La tabla 4 recoge datos referentes al origen geogrfico de los inmigrantes y de los extranjeros residentes en Espaa. El mayor nmero de inmigrantes y de extranjeros residentes en Espaa es originario de la UE y su acogida no tiene interpretacin poltica, pues dentro de la UE rige el principio de libertad de movimientos. Fuera de la UE, la mayor parte de los inmigrantes proceden de Amrica Latina y Marruecos, seguidos a mucha distancia por los de Europa del Este, Asia y frica. Es de destacar el rpido aumento de los inmigrantes marroques y, en menor medida, de los del Este de Europa, en claro contraste con el estancamiento del porcentaje de inmigrantes procedente de Amrica Latina.

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Tabla 4: Inmigrantes y extranjeros residentes en Espaa por origen geogrfico Inmigraciones procedentes del Efectivo de extranjeros residentes extranjero clasificadas por pas de en Espaa clasificados por pas de procedencia (extranjeros) nacionalidad Inmigrantes % Extranjeros % residentes 1989 1997 1989 1997 1989 1998 1989 1998 4847 13025 50,23 36,57 245772 295259 61,73 41,03 UE-15 2251 8809 23,33 24,73 63529 130203 15,96 18,09 LATINOAMRICA 747 892 7,74 2,50 16165 17007 4,06 2,36 Argentina 91 629 0,94 1,77 1841 7012 0,46 0,97 Brasil 90 259 0,93 0,73 3486 4360 0,88 0,61 Mxico 25 335 0,26 0,94 675 7043 0,17 0,98 Argelia 664 6899 6,88 19,37 14471 140896 3,63 19,58 Marruecos 381 2254 3,95 6,33 2476 22560 0,62 3,13 EUROPA DEL ESTE 630 1935 6,53 5,43 28721 60714 7,21 8,44 ASIA 236 448 2,45 1,26 18192 15563 4,57 2,16 EEUU 312 1110 3,23 3,12 8566 31548 2,15 4,38 AFRICA SUBSAHARIANA 9650 35616 100,00 100,00 398147 719647 100 100 total Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Estadstica de Variaciones Residenciales. En el captulo de extranjeros residentes, fuera de los comunitarios, el primer puesto lo ocupa Marruecos, cuyos ciudadanos residentes en Espaa han aumentado con gran celeridad, seguido de los latinoamericanos y, a mucha distancia, los asiticos, los africanos y los europeos del Este. Es decir, la poltica espaola de inmigracin parece discriminar en favor de sbditos marroques y, en menor medida, de ciudadanos latinoamericanos y del Este de Europa. De nuevo, queda patente el sesgo a favor de las reas tradicionales de la poltica exterior espaola (Magreb y Amrica Latina) y el influjo del contexto europeo (Europa del Este y frica). La opinin pblica En materia de relaciones exteriores, la percepcin de los ciudadanos acerca de los pases y reas geogrficas de su entorno resulta especialmente relevante. As, ser difcil para los gobiernos justificar un elevado nivel de ayuda o generosos contingentes de inmigracin en beneficio de pases mal considerados por la opinin pblica. En forma semejante, las empresas preferirn invertir y comerciar en regiones para las cuales perciban riesgos polticos, culturales y econmicos reducidos, pues ello reduce sus costes de transaccin. Este aspecto merece destacarse, pues muchas veces se defiende el concepto de socio natural basndose en la mera cercana geogrfica. Sin embargo, la afinidad cultural puede evocar ese mismo concepto y salvar las distancias geogrficas, caso de Espaa con Amrica Latina (o del acuerdo de libre comercio EEUU-Israel).

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Tabla 5: Valoracin de la estima que merecen a la poblacin espaola general los siguientes pases Pases 1991 1997 6,06* 5,82 Suecia 6,12 5,7 Italia 6,15 5,59 Japn 5,54 5,48 EEUU 5,39 5,42 Portugal 5,64 5,33 Gran Bretaa 5,89 5,29 Francia 5,3 5,22 Mjico 5,08 5,17 Argentina 5,19 5,07 Brasil 5,05 4,88 Nicaragua 4,44 4,8 Sudfrica 4,54 4,72 Cuba 5,96 4,58 Rusia 5,09 4,41 China 5 4,39 Egipto 4,43 4,01 Arabia Saudita 3,82 3,62 Israel 3,87 3,4 Marruecos 3,98 2,94 Argelia 3,27* 2,89 Libia 2,27 2,58 Irak Fuente: Del Campo, S.: La opinin pblica espaola y la poltica exterior. INCIPE, Madrid, 1991 y 1998 Nota: (*) datos de 1992 Hemos observado como Espaa tiende a especializarse, desde el punto de vista de sus relaciones exteriores, en la UE, Amrica Latina y el Magreb, pero cul es el estado de la opinin pblica espaola sobre el particular? Las tablas 5 y 6 ofrecen algunos datos de inters acerca de esta cuestin. La tabla 5 recoge la valoracin de la estima que merecen a la poblacin espaola algunos pases, la cual apenas registra alteraciones significativas entre los dos aos considerados. Los mejor valorados son los Estados Miembros de la UE y las dos grandes potencias econmicas, EEUU y Japn. Les siguen los pases latinoamericanos, con Mxico a la cabeza. Los menos apreciados de la lista son todos ellos pases rabes. Por otro lado, el grado de inters de la poblacin espaola por las noticias de las regiones contempladas en la tabla 6, sugiere que las preocupaciones de los espaoles se centran cada vez ms en la UE, seguida de Amrica Latina y el Magreb. Estos resultados son consistentes con los analizados en los dos apartados precedentes. Por una parte, crece el inters por la UE, en la medida en que la realidad espaola est crecientemente interrelacionada con la comunitaria y la identidad europea se consolida. En segundo lugar, la generosidad en la ayuda al desarrollo y en la poltica de inmigracin obedece a una elevada estima, en el caso de Latinoamrica, y a la necesidad de conjurar mediante el desarrollo

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econmico lo que se percibe como una amenaza, en el caso del Magreb; en cualquier caso, las tendencias de la opinin pblica espaola aseguran la continuidad de la poltica exterior espaola respecto a ambas regiones, si bien, como hemos comentado, por razones distintas. Tabla 6: Evolucin del grado de inters de la poblacin general por las noticias/informaciones sobre las siguientes reas geogrficas (muy y bastante interesados) Regiones UE Europa del Este Magreb Oriente Medio Pases rabes Latinoamrica Asia EEUU Rusia frica 1991 44,7 36,4 n.d. n.d. 37,8 40,7 22,6 40,4 43,5 21,5* 1997 52,2 25,8 38 26,1 n.d. 38,3 14,2 28,2 23,3 24,3

En suma, el panorama ofrecido por el conjunto de los flujos econmicos revela una cierta adecuacin por parte de Espaa a la pauta comunitaria, especialmente en lo que se refiere al comercio exterior, muy dependiente de la poltica comercial comunitaria. Los datos y estudios efectuados han constatado el fenmeno de desviacin de comercio para las importaciones efectuadas por Espaa desde Amrica Latina. No obstante, los datos reflejan una especializacin geogrfica del comercio exterior espaol acorde con su poltica exterior, como sugiere la intensidad del comercio con el Magreb y de las exportaciones espaolas hacia Latinoamrica. Las estadsticas sobre inversiones extranjeras revelan las ventajas comparativas de que Espaa disfruta en Amrica Latina, con la que nos unen una historia y una cultura comunes, adems de unas relaciones polticas slidas y una percepcin positiva por parte de la poblacin espaola. La ayuda al desarrollo y la poltica de inmigracin espaolas, ms ligadas a la poltica exterior, confirman la prioridad otorgada a Amrica Latina y el Magreb. En el caso de Amrica Latina, la intensidad de las relaciones se manifiesta principalmente en la inversin extranjera, la ayuda al desarrollo y una buena imagen pblica. Con el Magreb, principalmente para Marruecos, las relaciones son muy fuertes en materia de comercio, ayuda al desarrollo y poltica de inmigracin. Resulta necesario alertar acerca de la erosin que manifiestan las relaciones econmicas hispano-mexicanas, especialmente en lo relativo al comercio y la inversin, en gran medida determinada por la adscripcin de ambas economas a sendas iniciativas regionales.

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6. INTEGRACIN

Y RELACIONES EXTERIORES: ALGUNAS ENSEANZAS

DERIVADAS DE LA EXPERIENCIA ESPAOLA

Como hemos visto en el epgrafe anterior, la integracin de Espaa en la CEE ha supuesto una modificacin sustancial de sus relaciones exteriores. Europa y su entorno geoeconmico y geopoltico concentran ahora la mayor parte de los intereses espaoles. Ms an, regiones como el Este de Europa, frica Subsahariana o Asia, tradicionalmente ausentes de la poltica exterior y de los flujos econmicos de Espaa, se han incorporado a su lista de socios; de hecho, una de las debilidades de las relaciones exteriores espaolas destacadas por los analistas consiste, precisamente, en la escasa incidencia de los flujos econmicos entablados con dichas regiones. El Mediterrneo rabe, y en especial el Magreb (sobre todo Marruecos), se ha beneficiado de la convergencia de intereses espaoles y comunitarios, constituyendo en la actualidad una de las prioridades de la poltica exterior de Espaa. La primera enseanza derivada de la integracin espaola en la CEE en materia de relaciones exteriores es que el regionalismo puede acarrear costes para los socios tradicionales del pas que decide abrazarlo. En principio, la regin ms perjudicada por la integracin espaola sera Amrica Latina, debido a la desviacin de comercio; sin embargo, los pases del Mediterrneo no comunitario tambin se vieron perjudicados, pues Espaa comenz a suministrar productos a la CEE previamente exportados por ellos (bsicamente productos de la agricultura mediterrnea). En un intento por mantener sus relaciones exteriores y compensar la desviacin de comercio padecida por Amrica Latina y el Magreb, Espaa despleg nuevos instrumentos, como la ayuda al desarrollo, la poltica de inmigracin y, en otro orden de cosas, el esfuerzo diplomtico. Este esfuerzo ha dado sus frutos, pues los negativos efectos comerciales han podido ser compensados en cierta medida. Por tanto, la segunda enseanza que puede derivarse de la experiencia espaola consiste en haber sabido mantener, si bien con dificultades y recurriendo a nuevos medios para ello, la identidad de su poltica exterior. La tarea subsiguiente estribaba en adaptar las relaciones exteriores espaolas a su nuevo contexto. La UE mantiene relaciones privilegiadas con el Mediterrneo, frica subsahariana y, ms recientemente, con el Este europeo. Espaa ha conseguido aprovechar las sinergias nacionales y comunitarias, caso del Mediterrneo, pero est encontrando ms dificultades en incorporarse a las otras zonas prioritarias de la UE, caso del Este de Europa y del frica subsahariana. En consecuencia, otra enseanza de la experiencia espaola consiste en aprovechar los instrumentos disponibles en el nuevo marco regional para fortalecer su propia poltica exterior. Sin embargo, esto no es suficiente. Sin descuidar sus ventajas comparativas en

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Amrica Latina y el Mediterrneo, Espaa debera apostar en mayor medida por el Este de Europa, objeto de la prxima ampliacin de la UE. Cuarta enseanza: rentabilizar la condicin de socio de una iniciativa regional para introducirse en aquellos mercados con los que dicha iniciativa mantiene relaciones preferenciales. Los puntos anteriores describen el proceso de adaptacin de las relaciones exteriores espaolas a un nuevo entorno. No obstante, Espaa ha perseguido paralelamente integrar sus prioridades exteriores en las de la UE. En lo que respecta a Amrica Latina, es evidente que esta zona disfruta de un peso especfico propio en el concierto internacional de naciones y que, en contra de un arraigado mito espaol (Espaa como puente entre ambas regiones), no necesita de Espaa como interlocutor para negociar con la UE. Pero tambin es cierto que los sucesivos gobiernos espaoles han tratado, con mayor o menor xito, de impulsar las relaciones entre Latinoamrica y la UE. Es sintomtico que el Acuerdo Marco entre la CEE y el Mercosur se firmase en Madrid, o que los principales mentores en el seno de las instituciones comunitarias de dicho acuerdo, as como del recientemente alcanzado entre la UE y Mxico, hayan sido los miembros espaoles de la Comisin Europea. Lo mismo puede decirse del Mediterrneo. La diplomacia espaola, con Javier Solana y Miguel ngel Moratinos (hoy responsable de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn [PESC] y Alto Representante de la UE en el proceso de paz rabe-israel, respectivamente) a su cabeza, actu como catalizador de la Conferencia de Barcelona. En ella se dise el nuevo modelo de relaciones entre la UE y el Mediterrneo, basado en el libre comercio y en el dilogo cultural, poltico y de seguridad. La enseanza correspondiente estriba en desarrollar las capacidades necesarias para influenciar las relaciones exteriores del bloque comercial de referencia, intentando desplazar su centro de gravedad hacia las zonas de inters nacional. Este aspecto precisa de cierta capacidad de negociacin y de una cultura del compromiso, que, en el caso espaol, debieron crearse prcticamente ex nihilo. Una cuestin diferente es la incidencia de los procesos de integracin en el puesto desempeado por sus Estados miembros en la arena internacional. Durante el siglo XIX y gran parte del actual, Espaa permaneci replegada en s misma, poltica y econmicamente, inhibiendo cualquier esfuerzo de la sociedad por participar en las cuestiones internacionales. El resultado fue su desaparicin de la poltica mundial. Con la entrada en la CEE, Espaa empieza a desplegar una accin exterior ms acorde con su situacin poltica y econmica. Es de justicia reconocer que este fenmeno se debi, en parte, a la dedicacin y la habilidad del Presidente Felipe Gonzlez en materia de relaciones internacionales, pero no hubiese podido llevarse a cabo desde fuera de la CEE. En vsperas de la adhesin de Espaa a la CEE, se entabl un debate acerca de si los intereses de Espaa se defenderan mejor desde dentro o desde fuera de la misma. En esos

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aos, cuando se acu el trmino de euroesclerosis, la CEE se mostraba paralizada por la crisis econmica y la ausencia de un objetivo claro ulterior a la consecucin del mercado comn. La realidad es que Espaa, tras su incorporacin al proyecto comunitario, lo impuls decididamente y con gran entusiasmo, contribuyendo a su revitalizacin. El europesmo espaol reforz el papel del gobierno de Espaa dentro de la CEE y, por extensin, en el escenario internacional. Una primera enseanza derivada de estos acontecimientos radica en la importancia de sumarse a los esfuerzos integradores del bloque en que se ingresa, con el objeto de ganar crdito y capacidad de negociacin en su seno. La segunda consiste en cmo, desde la CEE, Espaa proyect una accin exterior ms visible y eficaz. Podemos preguntarnos hoy cul hubiese sido el resultado final del contencioso con los EEUU sobre las inversiones espaolas en Cuba, o de los conflictos pesqueros con Marruecos y Canad, por poner algunos ejemplos, si Espaa no hubiese sido un Estado miembro de la UE. Sin embargo, tambin hay lecciones emanadas de la teora de la integracin y del comercio internacional que slo han sido aplicadas parcialmente por la UE y Espaa. Quiz la ms conocida de ellas sea el apoyo de la teora al regionalismo abierto, que, como vimos, es en realidad una exigencia del artculo XXIV del GATT/OMC. Ahora bien, cun abierto debe ser el regionalismo abierto? En el caso espaol, est claro que su adhesin a la CEE supuso un descenso sustancial de la proteccin global frente a terceros pases, en virtud de la adopcin del acervo comunitario en materia de poltica comercial. Pero tambin es cierto que la incorporacin de Espaa a la Poltica Agrcola Comn (PAC) supuso serios problemas para las regiones prioritarias de la poltica exterior espaola. Para ilustrar la incidencia de la PAC podemos considerar que, en 1997, las exportaciones de alimentos, en porcentaje sobre las exportaciones totales, representaban el 49% en Argentina, el 31% en Brasil, el 32% en Colombia y el 31% en Marruecos; pases como Mxico (6%) o Tnez (11%), menos dependientes de las exportaciones de alimentos, se han visto menos afectados por los efectos perniciosos de la PAC. No obstante, como ha podido comprobarse recientemente en Seattle, la PAC es uno de los elementos de friccin comercial entre la UE y el resto del mundo. La actitud del Ministerio de Agricultura espaol, basada en la firme defensa de la PAC, ha entrado en abierta contradiccin con los intereses de la poltica exterior espaola. La implicacin de poltica econmica consiste en preservar el espritu del artculo XXIV del GATT/OMC, pero tambin las recomendaciones emanadas de la teora del comercio, lo que no ha ocurrido con la PAC. En suma, la enseanza central aportada por la experiencia espaola acerca de las implicaciones del regionalismo para las relaciones exteriores estriba en la necesidad de

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compensar a los socios tradicionales por los perjuicios que aqul les pueda ocasionar. Tales compensaciones no deben necesariamente producirse en el terreno comercial, aunque sera conveniente aplicar tambin aqu lo estipulado por el GATT/OMC, sino que pueden (y deben) darse en otros campos de las relaciones econmicas. La movilizacin por parte de Espaa de recursos diplomticos, empresariales, de ayuda al desarrollo y de contingentes de inmigracin ha impedido una mayor erosin de sus relaciones con Amrica Latina y el Magreb. Tal vez la cuestin ms relevante sea entender el regionalismo como un medio para integrarse con mayor eficacia en el sistema mundial, en vez de concebirlo como un fin en s mismo. En ese caso, la integracin en el sistema mundial no puede hacerse contra los propios intereses exteriores, sino contando con ellos. Lejos de dejarse llevar por el derrotismo, la experiencia espaola demuestra que es posible evitar el deterioro de las relaciones exteriores con que amenaza el regionalismo. No olvidemos que la integracin regional es un proyecto poltico. Como tal, afecta a la poltica exterior de los pases que lo persiguen, pero no la anula. Para evitarlo, la accin exterior debe contar con la voluntad poltica y los recursos econmicos necesarios y ser entendida de forma global. Algunos acontecimientos recientes requieren de una reflexin acerca de las pautas por las que discurrirn las relaciones exteriores del prximo siglo. En primer lugar, la potenciacin de la PESC puede suponer un nuevo desafo a las polticas exteriores de los Estados miembros de la UE. Espaa debe alcanzar un compromiso que garantice la preservacin de sus relaciones con Amrica Latina y el Mediterrneo en el seno de la PESC, pero debe tambin dedicar los recursos necesarios para mantener una actividad ms intensa en el centro y este de Europa, objeto de la futura ampliacin, as como en los Balcanes, zona de gran inestabilidad e importancia geoestratgica. Una segunda reflexin se refiere al papel del regionalismo en el prximo siglo. Tras el fracaso de la reunin de Seattle, y sin perjuicio de que la OMC consiga finalmente la apertura de una nueva ronda de negociaciones multilaterales, la opcin regional parece verse fortalecida. Numerosas iniciativas esperan su concrecin definitiva y es importante no defraudar las expectativas generadas: el captulo agrcola de la Asociacin Euromediterrnea, concretar en el rea comercial los acuerdos con Mercosur y consolidar los recientes acuerdos alcanzados con Mxico. Al mismo tiempo, la UE debe afrontar el reto de la ampliacin al Este, con las reformas institucionales que eso supone. Espaa debe dedicar los recursos necesarios para el seguimiento simultneo de todos estos asuntos, mantener el esfuerzo de la ltima dcada por preservar sus intereses de poltica exterior en Amrica Latina y el Mediterrneo y proporcionar un impulso a sus relaciones con la frontera Este de la UE.

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