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Neo- liberalims in Argentine. Social policy, welfare and the conditions for the development of social work. Norberto Alayn and Estela Grassi In: Globalisation and Social Work: Perspectives from the left Edited by Iain Ferguson, Michael Lavalette and Elizabeth Whietmore Routledge London (England) ISBN: 0415325374 (hbk) ISBN:0415325382 (pbk) 2004

El ciclo neoliberal en la Argentina. La asistencializacin de la poltica social y las condiciones para el desarrollo del trabajo social

Estela Grassi Norberto Alayn

La ltima dcada del siglo XX fue, para Argentina, un perodo de profunda transformacin social y polticocultural. Ella alumbr una sociedad ms pobre, pero fundamentalmente, ms desigual; y un Estado (su expresin poltica), ms subordinado al poder exterior y ms decididamente clasista, por su capacidad de instrumentar y legalizar la sistemtica expropiacin de los derechos del trabajo, a los que se articul el desarrollo de los derechos sociales en este pas. Si los aos de la ltima dictadura militar (1976-1983) iniciaron el ciclo regresivo al paralizar la participacin social, crear las condiciones para un endeudamiento externo que desde entonces no dej de crecer y abrir las puertas al poder de intervencin interna de los organismos internacionales; fue el gobierno democrticamente elegido, que condujo el Estado entre 1989 y 1999, el que logr instalar y consolidar, conciente y voluntariamente, el proyecto poltico del neoliberalismo, produciendo, por ese camino, la ms extraordinaria catstrofe social. Un pas productor de alimentos, con importantes recursos energticos, con altas tasas de ocupacin, termin con ms de la mitad de su poblacin en situacin de pobreza (una parte importante de ella, sin capacidad de cubrir las mnimas necesidades alimentarias) y con ndices de desocupacin abierta de alrededor del 20% de la PEA(Poblacin Econmicamente Activa). Pero, an ms significativas son las condiciones de empleo: de los ocupados, la gran mayora lo est en condiciones de mxima precariedad, con ingresos que explican buena parte de la indigencia y carentes de protecciones sociales que reemplacen los perdidos derechos del trabajo. Entendemos que la Poltica Social no es simple acompaamiento o consecuencia de un modelo econmico, sino que expresa cabalmente el sentido general de un proyecto poltico y realiza activamente los valores sociales que el mismo conlleva. La sistemtica crtica ideolgica y la desarticulacin (formal o por omisin de la accin estatal) de las normas e instituciones protectoras del trabajo, se reemplaz paulatinamente por la institucionalizacin de una poltica asistencial dirigida a atender la emergencia, materializada en planes y programas focalizados y efmeros, que sustituyen derechos bsicos asociados a un Estado moderno (igualdad de acceso a los recursos necesarios para satisfacer las necesidades que se derivan del desarrollo alcanzado por la humanidad) por asignaciones miserables que terminaron, adems, con la dignidad de un trabajo socialmente necesario, al exigirse contraprestaciones de tareas a veces intiles, cuando no usadas por el clientelismo poltico. En este artculo presentamos, en primer lugar, una breve resea referida al ciclo de la hegemona neoliberal en la Argentina, que es el contexto que hace comprensible el estado y los trminos con los que se presenta la cuestin social en este pas, as como la evolucin de los indicadores de la desigualdad social en el ltimo

cuarto de siglo. Presentamos luego una sinttica descripcin de los principales planes de poltica de asistencia social a la pobreza, desarrollados a lo largo del perodo, porque es esta poltica la que pone en evidencia el sentido general de la poltica social en cuyo conjunto adquirieron un mayor peso relativo (indito en la historia del Estado argentino, como indita es la dimensin de la pobreza y la brecha de desigualdad). Sin embargo, si es la poltica de asistencia la que pone en evidencia, la explicacin hay que buscarla en la poltica laboral, la que, dados los objetivos de este artculo, nicamente es enunciada en el texto 1. Por ltimo, analizamos dicho proceso de asistencializacin de la poltica social y su significacin en la constitucin de la sociedad neoliberal. Discutimos all acerca del reemplazo de los derechos sociales por la asistencia ms o menos efmera, contraponindola al derecho a la asistencia 2 cuando las condiciones exigen asumir colectiva y orgnicamente la seguridad de la reproduccin del conjunto de los miembros de la comunidad poltica que es la nacin. Cabe, entonces, advertir que el anlisis de la orientacin de la poltica que hacemos en este artculo corresponde a un ciclo poltico que estall en 2001, cuyas consecuencias socioeconmicas y culturales son las que describimos en este texto. El proceso poltico posterior dio lugar a un proyecto de reorientacin social del Estado que permite vislumbrar polticas alternativas. Aquellas condiciones y el nuevo contexto constituyen el escenario que se plantea para el desarrollo de un trabajo social crtico, que sea capaz de proponer y desarrollar programas integrados de polticas sociales.

El ciclo de la hegemona neoliberal en la Argentina El ciclo neoliberal en la Argentina tuvo su inicio con la dictadura militar que ocup el gobierno de la Nacin en marzo de 1976, sostenida en una ideologa tradicionalista y autoritaria arraigada en sectores de la iglesia y las fuerzas armadas, en el poder represivo de stas y en la tradicional ideologa libremercadista de los grupos polticos que expresaban los intereses de las oligarquas locales. El contexto ideolgico internacional, que alumbraba las polticas neoliberales y la crtica al Estado de Bienestar, coadyuv, a su vez, para que la segunda mitad de los aos setenta fueran aos perdidos ms an, de retroceso para el pas: el terrorismo de Estado obstruy la vida poltica y, consecuentemente, el debate y la reflexin social, al mismo tiempo que la Nacin se endeudaba y sus instituciones polticas perdan autonoma, al abrirse las puertas al poder efectivo de los organismos internacionales, principalmente el Fondo Monetario Internacional, que desde entonces y de manera creciente imponen la definicin de los problemas y las prioridades a la hora de tomar decisiones en el Estado. Desde ese momento comenzaron a revertirse, con un sentido negativo, los principales indicadores socioeconmicos que hacan de la Argentina un pas relativamente homogneo: la informalizacin del empleo fue el primer signo y desnud, adems, las limitaciones de los sistemas de proteccin de los trabajadores; y, aunque negado por el discurso autoritario, el crecimiento de la pobreza se hizo patente, marcando el final del mito de la Argentina igualitaria, sin hambre ni desocupados. El ciclo democrtico se restableci en 1983. El primer presidente elegido democrticamente en esa oportunidad, Ral Alfonsn 3, crey que enfrentaba una crisis transitoria, consecuencia inmediata de un mal gobierno de la dictadura. Pero entonces estall la crisis de la deuda externa en Amrica Latina y los valores de la sociedad del trabajo y del bienestar para todos que Alfonsn expresaba en su discurso poltico, ya haban sido profundamente erosionados por la crtica neoliberal promovida desde los pases centrales, principalmente los Estados Unidos e Inglaterra. Por estas condiciones relacionadas con el exterior, el poder ejercido por las corporaciones econmicas fortalecidas durante la dictadura (Azpiazu, 1997), la persistencia de grupos autoritarios y la sistemtica oposicin al gobierno del poderoso movimiento sindical de filiacin peronista, los ochenta fueron aos perdidos. La dcada termin con un Producto Bruto Interno negativo y con casi el cuarenta por ciento de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza, producto de un proceso inflacionario desbocado, que se acerc al 5.000 %; una inexorable tendencia a la baja de la poblacin cubierta por la seguridad social; y el ms profundo descrdito de las instituciones del Estado. La situacin se torn socialmente explosiva: mientras los sectores dominantes precipitaban el desquicio de la economa, con
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Los fundamentos tericos y empricos de esta afirmacin, fueron desarrollados en Grassi, 2003. Al respecto, ver Alayn, 1980 y 2000. 3 Representaba a la Unin Cvica Radical, uno de los partidos de masa tradicionales. Alfonsn expresaba las lneas de orientacin socialdemcrata y humanista en su partido, que alberga tambin a conservadores y neoliberales.

lo que se daba en llamar colchones de precios, 4 los pobres se precipitaban a una ola de saqueos a los supermercados ante la desesperante crisis alimentaria5. La hiperinflacin desatada en 1988-90 dej una sociedad inerme y, finalmente, permeable al discurso neoliberal de la crisis, que abraz con fervor el presidente elegido en 1989, Carlos Menem, representante del Partido Justicialista 6. Su condicin de peronista (entre otras cuestiones) hizo posible la materializacin en un proyecto poltico y en una poltica de Estado, del discurso que afirmaba la ineficiencia del mismo y que encontraba en sus intervenciones (principalmente sociales y de proteccin de los trabajadores) la causa del estancamiento econmico y de la crisis hiperinflacionaria, al entender que tales protecciones desincentivaban las inversiones de capital y socavaban la voluntad de trabajo de los asalariados. Adems, la ampliacin de las funciones econmicas del Estado, con el desarrollo de empresas estatales de servicios y productoras de energa, habra conducido a desvirtuar el funcionamiento de los mercados y dado lugar al crecimiento desmesurado de los aparatos burocrticos de regulacin. A su vez, la seguridad social, los consumos colectivos y las polticas sociales universales (entre ellas, las de educacin y salud)habran sido los responsables del incremento de los gastos fiscales a un nivel imposible de solventar sin exceder la presin tributaria sobre el sector productivo o generar inflacin. Siendo ese el diagnstico socio-poltico y econmico, se impuso como objetivo prioritario (e inalcanzable) de la poltica reducir los gastos fiscales: los ajustes, traducidos en reasignaciones y recortes presupuestarios, fueron el eje de la poltica de Estado que concret la ms fabulosa redistribucin regresiva de la riqueza, como lo muestran la ampliacin de la brecha de ingresos en ms del 30 % (tomando como referencia la ya considerable distancia que haba dejado la dictadura) 7 y los ndices de la pobreza y la indigencia, como veremos enseguida 8. En nombre de la racionalidad del gasto en el Estado, se restringieron sistemticamente las inversiones y el financiamiento de servicios pblicos fundamentales como la salud, la seguridad e infraestructura pblica, la educacin y la investigacin cientfica. La poltica seguida en materia de personal estatal condujo a un uso abusivo de contratos de locacin de servicios que precarizaron el empleo pblico, profundizaron su desprofesionalizacin y favorecieron las relaciones clientelares. Los servicios pblicos fueron privatizados en su totalidad. Y en materia de polticas sociales, ocurri lo propio con la seguridad social. El sistema previsional se privatiz 9 con el objetivo explcito de abrir un nuevo mercado de capitales, del que son beneficiarias las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). La retrica de la campaa por su reforma inclua la necesidad de bajar los gastos del Estado en jubilaciones y pensiones y una consecuente mejora de los haberes de los ya jubilados. Sin embargo, la privatizacin del sistema condujo a un mayor desequilibrio de las cuentas del Estado, al privar a las arcas pblicas de buena parte de los
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Los grandes grupos econmicos reunidos en poderosas organizaciones empresarias (entre ellas, la Unin Industrial de la Repblica Argentina) eran identificados como los formadores de precios, porque fijaban los mismos en valores que le aseguraban mantener sus mrgenes de ganancia en plena crisis hiperinflacionaria (o gracias a ella). A esto se lo denominaba formar un colchn y el mecanismo era, a la vez, motor de la inflacin. Vale llamar la atencin acerca del hecho de que otro estallido social, con asalto a supermercados, cerr la dcada del 90, termin con el gobierno del Presidente De La Ra y marc el final de la hegemona neoliberal, la apertura irrestricta de la economa y el modelo econmico de la convertibilidad monetaria, inaugurado en 1991.

Expresin partidaria del movimiento poltico-social fundado por Juan Domingo Pern a mediado del siglo XX, con el que se perfil la identidad de la clase trabajadora argentina y que dio forma al Estado Social argentino y estatuto de derechos constitucionales a los derechos laborales y sociales.

En 1982, la diferencia de ingresos entre los grupos ms ricos y los ms pobres era de 14,3 veces; en 1988, de 18,2 veces; en 1991 se redujo a 15, pero en 1995 pas a 22 veces, valor en el que se mantena en octubre de 2001. La poblacin indigente es aquella cuyos ingresos por hogar no permite cubrir una canasta bsica de alimentos. En la medicin de la pobreza se toman en cuenta, adems, otras necesidades, ms all de las alimentarias (salud, vivienda, educacin, etc.). Sumadas, conforman la canasta bsica de bienes y servicios que debera poder cubrirse con los ingresos del hogar.
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Si bien los proyectos de reforma iniciales impulsaban la total privatizacin del sistema, al final se mantuvo un rgimen pblico de reparto, optativo y a cargo, a su vez, de una prestacin bsica universal (PBU), consistente en un componente mnimo del haber para todos los beneficiarios del sistema previsional, sean afiliados del rgimen estatal o clientes de las AFJP.

aportes previsionales, que se transformaron en seguros de retiro administrados por las nuevas compaas privadas. La nocin de crisis se haba instalado en el sentido comn como un fenmeno ajeno a la voluntad y a las decisiones polticas, por lo que dejaba poco margen para comprender el juego de poder en el que se imponan y definan los problemas y las prioridades polticas y se decidan los caminos de accin. Sobre toda otra consideracin, estos caminos se orientaron a asegurarle los mrgenes de ganancia a las inversiones del capital ms concentrado y a asegurar el pago de los intereses de la deuda externa10. Era requisito, entonces, el disciplinamiento de la fuerza de trabajo, por razones polticas, como estrictamente econmicas. Los medios normativos principales para el logro de estos objetivos fueron algunas leyes madre que aprob el Congreso Nacional a principio del gobierno de Carlos Menem: la Ley de Emergencia Econmica, que permiti la privatizacin de las empresas pblicas casi sin controles; la Ley de Desregulacin de la Economa; y la finalmente, la Ley de Convertibilidad Monetaria que fund el modelo econmico vigente hasta 2002 11. En materia laboral, la poltica fue tras las exigencias de los organismos de crdito, entre las que figur sistemticamente la reforma de las leyes para flexibilizar el empleo y bajar los costos laborales. El tema permaneci en la agenda poltica durante toda la dcada de 1990: la primera nueva Ley Nacional de Empleo fue sancionada en 1991 y la ltima Ley Nacional del Empleo Estable (N 25.250), en 2000, pasando por varias reformas a lo largo de estos aos.12 Sin embargo, ms all de la letra de estas normas que no siempre result en los contenidos deseados por sus impulsores, la poltica laboral se propuso los objetivos de adaptar la mano de obra a una supuesta demanda de alta calificacin, hacer ms flexible el uso de la fuerza de trabajo y reducir el costo laboral, tras la consigna de la modernizacin de las relaciones laborales. Cada uno de estos objetivos deba hacer ms competitiva la produccin local e incentivar la creacin de nuevos puestos de empleo a fin de disminuir la desocupacin. El resultado concreto fue una baja en el nivel de los salarios, la extensin de hecho de la jornada laboral, un aumento sostenido de la precariedad de los contratos y la consolidacin del fenmeno del empleo no registrado y sin proteccin, todo junto a un sostenido aumento del desempleo, la subocupacin y el sobre-empleo (Grassi, 2003; Lindenboim, 2002; Gonzlez, 2002). Tanto la inseguridad en el empleo como la baja en el nivel de ingresos de los hogares empujaron naturalmente a una mayor oferta de mano de obra, creando presin sobre el mercado de trabajo; al mismo tiempo, la posibilidad de un uso ms intenso y prolongado favoreci la constriccin de los puestos y no su ampliacin. La flexibilidad result en una nocin equvoca, pues se trat en concreto de una mayor dependencia del empleo para la sobrevivencia y de condiciones ms rgidas impuestas por las normas y por el mercado respectivo, que limitaron fuertemente las reivindicaciones de los trabajadores, de lo que el bajo nivel de salarios es un indicador. Si la concepcin libremercadista no lo justificaba por s, la radicalidad ideolgica de los principales ejecutores de estas polticas en la Argentina y la desaprensin en el manejo de los asuntos pblicos que

El presupuesto fiscal es un buen indicador de las prioridades de polticas: an cuando el objetivo era reducir el gasto, el rubro correspondiente a estos pagos al exterior sistemticamente creca. A ello se destinaron los ingresos generados por la venta de las empresas pblicas y otros bienes del Estado, as como los prstamos del FMI destinados a hacer frente a los vencimientos, lo que naturalmente, hizo crecer la deuda en este perodo (ver Grassi 2003; Lozano, 1999) Otra coincidencia que vale la pena hacer notar: fue tambin una Ley de Emergencia Econmica la que termin con la Convertibilidad en 2002, y devalu el peso argentino, despus de la confiscacin de los depsitos bancarios en dlares. Es decir, que esta medida tambin estuvo en el inicio y en el final del modelo poltico econmico que realiz el proyecto del neoliberalismo en el pas: en 1991 los ahorristas de entonces recibieron bonos, igual que los de ahora.
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Se dict una Ley de Promocin del Empleo en 1995, que instituy los contratos a trmino o promovidos; stos fueron derogados en 1998 por la Ley 25.013. A lo largo de todo el perodo se registran alrededor de trescientos decretos modificatorios del contrato laboral. La Ley del ao 2000 tuvo como promotor a otro gobierno (la Alianza de partidos que llev a la presidencia a Fernando de la Ra). Su rpida aprobacin por el Senado de la Nacin se explicara ms tarde por la existencia de sobornos pagados por el Ejecutivo a algunos senadores propios y de la oposicin, lo que llev a la renuncia del Vicepresidente de la Nacin que denunci el hecho. El tema est siendo ventilado a principios de 2004 y la Ley 25.250 fue derogada.

caracteriz al gobierno de Carlos Menem (1989-1999) potenciaron la regresividad social y econmica de las decisiones tomadas. 13

Los trminos de la cuestin social en la Argentina y los indicadores 14 de la crisis de reproduccin social Sin duda, los indicadores socio-econmicos de mayor relevancia e impacto poltico-cultural en las ltimas dcadas de la historia argentina, son los de pobreza y de desocupacin. Con toda claridad, sus magnitudes dan la imagen de una sociedad que no estaba en las expectativas de los argentinos ni en los planes de ninguno de los proyectos de nacin ms o menos delineados a lo largo del siglo XX, que orientaron el sentido comn social y las polticas de estado hasta la crisis poltica de los aos 70. El Plan de Convertibilidad del Ministerio de Economa, puesto en marcha en 1991, logr el control de la inflacin y la estabilizacin de los precios y permiti la recuperacin del PBI, cuyo creciminto fue importante hasta 1997. Sin embargo, durante ese mismo perodo, la tasa de empleo se mantuvo estable primero y luego inici una cada que no pudo recuperarse hasta la fecha. En los aos ms crticos (19941995) 15, no solamente se restringi el ingreso de nuevos trabajadores que se incorporaban a la PEA, sino que se perdieron puestos existentes, principalmente aquellos de tiempo completo y protegidos. Entonces la desocupacin abierta alcanz por primera vez los dos dgitos (fue del 13% en octubre de 1994 y alcanz al 17,3% de la PEA al ao siguiente). Hasta entonces, el problema social que movilizaba las acciones sociales del Estado y de la nueva filantropa, se condensaba en la pobreza, definida en unos trminos que desvinculaban las condiciones de vida de la poblacin, de las condiciones de la economa, del mercado de trabajo y del empleo. En los trminos que hegemonizaban el discurso poltico de entonces, la economa (que creca) mostraba el xito del modelo, el mercado de trabajo daba seas como cualquier mercado- de los ajustes automticos; y las condiciones del empleo resultaban problemticas para la competitividad de la economa, porque las regulaciones (perimidas, desde ese punto de vista) encarecan el trabajo. Hasta ah se trataba de modernizar las relaciones laborales y adaptar la fuerza de trabajo a nuevas demandas del mercado, en trminos de capacidades, disposiciones y flexibilidad para su contratacin. Como est dicho antes, en la pobreza se contaba a los pobres de siempre y a los nuevos pobres que, de acuerdo al supuesto ideolgico de la "teora del derrame", eran definidos por los polticos locales como las vctimas del ajuste econmico necesario para crecer y despus distribuir. En el contexto de ese discurso ideolgico, la pobreza resultaba un fenmeno deshistorizado, que poda describirse y caracterizarse por la enumeracin de las carencias del sujeto carenciado o pobre, elegible como merecedor de la asistencia estatal. Los criterios de la descripcin permitan, simultneamente, clasificar a los pobres y focalizar las polticas (por carencias, por grado de vulnerabilidad, etc.). Carencia de bienes, servicios y recursos en general para la supervivencia, de educacin, de capital cultural, de disposiciones o aspiraciones, de poder y, al final, hasta de trabajo y de normas, en una vuelta de sentido comn a la anomia durkheniana, completaron las definiciones de la heterognea pobreza de los 90.

Con la crisis final del ciclo poltico (2001-02), dej ms en claro este costado del proceso en la Argentina: el descontrol en las privatizaciones de empresas pblicas de sectores estratgicos, tales como el de las comunicaciones, la explotacin de hidrocarburos y la aerolnea de bandera; y la desatencin de la proteccin del trabajo y de las necesidades sociales ms elementales. As, ese final encontr a una mitad de la poblacin alimentndose de la basura proveniente del consumo normal de la otra mitad, mientras las empresas y bancos extranjeros pujaban por llevarse hasta el ltimo dlar de reserva y presionaban al gobierno provisional (enero 2002-mayo 2003) para obtener compensaciones por los perjuicios de la devaluacin asimtrica del peso en enero de 2002. Todos los datos que se consignan en adelante corresponden al Aglomerado Gran Buenos Aires, el que es expresivo de los procesos que se quiere destacar en este trabajo.
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Esta situacin se reedit en 2002.

Es decir que, a pesar del bajo nivel de los ingresos entre el sector cada vez ms numeroso de trabajadores precarios y empleados no registrados, de la falta de cobertura para la atencin de la salud, la prdida de aportes previsionales (jubilatorios y por riesgos del trabajo), adems del desempleo abierto, ste comenz a tomar carcter de problema social recin cuando los ndices que registraban el bajo nivel de ocupacin eran presentados por la prensa en titulares de catstrofe. La pobreza comenz, entonces, a ser asociada al trabajo. Pero no a las condiciones de la ocupacin expresadas en los indicadores sealados, sino como otra carencia del sujeto pobre: la falta de trabajo. Falta asociada a sus propias caractersticas (esto es, sus otras carencias, como la educacin, el capital cultural, la flexibilidad necesaria para adaptarse a los cambios tecnolgicos y organizacionales) que lo hacan inempleable. El trabajo fue puesto, entonces, en el centro de la escena social y ya no slo de la economa. Ahora el trabajo mereci un tratamiento abstracto y ahistrico: desprendido de la produccin, fue constituido en una necesidad del sujeto y se revitaliz la concepcin reificada que concibe al trabajo como condicin de humanizacin por s mismo y sin consideracin de las relaciones en cuyo marco se realizan las capacidades humanas de produccin de la riqueza, de su distribucin y de los objetivos de la misma. Como consecuencia, tener trabajo devino el principal requisito para superar el estado de carencias varias de tal sujeto, y dar trabajo, en una accin unilateral de buena voluntad para el eventual empleador. Esto, a pesar de los numerosos estudios que mostraban que entre los pobres no slo haba desocupados, sino tambin empleados formales, trabajadores precarios y, an, beneficiarios de la seguridad social, como es el caso de la mayor proporcin de jubilados cuyos ingresos quedaron fijados por debajo de la lnea de pobreza. Si estos eran los trminos ms o menos explcitos en los que se problematiz la cuestin social bajo la hegemona del neoliberalismo en Argentina, los indicadores que registran y cuantifican la situacin social, daban cuenta que los hogares cuyos ingresos no garantizan su reproduccin segn estndares razonables de consumo y acceso a servicios, aunque con altibajos, haban adquirido un peso estadstico tal, que permitan caracterizar a la argentina como una sociedad de creciente desigualdad. Tal como mostraron numerosos estudios referidos al tema (Murmis y Feldman, 1992) luego del pico de 1989, cuando casi la mitad de la poblacin era pobre, la situacin mejor hasta 1994 por efecto del control de la hiperinflacin, su impacto en el consumo y el retorno del crdito para estos efectos. Luego de que la crisis originada en Mxico el fin de ese ao afectara la economa local, la pobreza volvi a aumentar de manera sostenida hasta damnificar a la mitad de la poblacin. En mayo de 1995 el 22,2 % de la poblacin se hallaba bajo de la lnea de pobreza (5,7 % eran tcnicamente indigentes; es decir, no tenan ingresos para cubrir las necesidades alimentarias mnimas); en mayo de 1997, 26,3 % eran pobres (e indigentes, el 5,7 %); en mayo de 2001 los pobres ascendan al 32,7 % (el 10,3, indigentes). Y en plena crisis (octubre de 2002) la Encuesta Permanente de Hogares arrojaba que un 42.3% de hogares del Gran Buenos Aires se hallaba bajo de la lnea de pobreza; all estaban comprendidas 6.672.000 personas (el 54.3% de los habitantes de este aglomerado). Un tercio estaba en situacin de indigencia. Este ltimo es el dato que ilustra (hasta donde es posible con la distancia de un ndice) la profundidad que alcanzara la crisis de sobrevivencia en el pas, ya que en algunas regiones, como la del Noreste argentino, el 26,8 % de sus habitantes no tena ingresos suficientes para cubrir necesidades alimentarias bsicas. Las estrategias de sobrevivencia en estas condiciones, al lmite de la vida, apenas se conocen por el despliegue de las variadas actividades que son pblicas en las zonas urbanas (la recuperacin de alimentos desechados, el limosneo), u otras no legales y que conllevan an mayor peligro 16 apenas atisbadas por los profesionales que prestan servicios educativos o sociales, pasando por una compleja relacin con los planes sociales de asistencia y con la actividad local de los partidos polticos. Por su parte, la caza, la pesca, la recoleccin y la produccin campesina de subsistencia son los recursos posibles en regiones rurales o poco urbanizadas. Desde el punto de vista social, el resultado final del perodo de recuperacin econmica fue ms negativo que la llamada dcada perdida de los 80. Habiendo crecido la produccin de riqueza de manera significativa hasta 1998, estos valores indican su apropiacin desigual. Es decir, lejos de ser un problema
Se sabe de la participacin de nios en la distribucin de drogas, mercado que creci a la sombra del Estado neoliberal; igualmente, la participacin en actos polticos puede ser una actividad rentada. Son alternativas disponibles en el sistema formal, no legales, y por eso ofrecidas a quienes ya viven en riesgo. Otras estrategias de la supervivencia en crisis, como la recoleccin informal de materiales reciclables, tambin conllevan riesgos para la salud de quienes viven de ellas.
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meramente econmico, la cuestin es de orden poltico-normativo. Son las instituciones del estado neoliberal las que instalaron y han sostenido la vulnerabilidad de las clases trabajadoras. En cuanto a la desocupacin, el mismo ao 1995 fue, tambin, fatdico. La medicin de mayo indicaba que haba alcanzado al 20% de la poblacin activa, lo que equivala a ms del doble que a principios de la dcada. En el mismo perodo haba aumentado la productividad por obrero y por hora de trabajo, haban cado las remuneraciones y se extendi de hecho la jornada laboral. En los aos posteriores el desempleo se estabiliz en los valores normales del 15 %, pero segn la informacin oficial, el 80 % de los puestos nuevos que se crearon fueron de duracin predeterminada; y del total de la fuerza laboral, el 11 % estaba a prueba 17 segn alguna modalidad de contratos promovidos establecidos por la Ley de 1995 de Promocin del Empleo. La crisis de diciembre de 2001,llev nuevamente este ndice hasta el 22% al ao siguiente, en el Aglomerado del Gran Buenos Aires y la situacin nunca fue mejor en el resto del pas, aunque con importantes oscilaciones entre regiones y provincias. Junto a estos niveles de desocupacin, se consolid la tendencia a sobre-ocupar la fuerza de trabajo. En octubre de 2001, la proporcin de la fuerza laboral que trabajaba por encima de la jornada de 45 horas era similar a la que estaba subocupada ms la desocupada (superior al 31%), y tambin a la que trabajaba una jornada normal. Esto equivala a 3.080.150 de personas sobreocupadas, 3.409.272, con problemas de falta de trabajo y 3.058.552 ocupadas en una jornada normal. Del total de sobreocupados, 2.024.049 trabajaban entre 46 y 61 horas a la semana y 1.045.821 personas tenan una semana laboral an ms extensa, lo que en trminos cotidianos significa que alrededor de nueve horas de todos los das de su vida eran horas dispuestas para trabajar. Al ao siguiente y en plena crisis, aunque disminuy la sobre-ocupacin, se mantuvo igualmente por encima de la subocupacin, que su vez aument un 65%; y de la desocupada, que tambin se expandi en un 41%. La amplia mayora de estas personas son asalariados; como la multi-ocupacin compromete a una porcin relativamente pequea (poco ms de 330.000), se entiende que la sobreocupacin se da mayormente en un nico empleo. En relacin con la actividad global y el tiempo de vida en actividad, a lo largo de este perodo se dieron dos fenmenos: un crecimiento global de la tasa de actividad de la poblacin, que pas de 39 % en 1985 a alrededor de 45 % en 1997, nivel en el que se mantiene en la actualidad. Y un engrosamiento del grupo que compone la edad lmite de permanencia como activo en el mercado de trabajo: en 1985 la tasa de actividad de la cohorte de 50-64 era de 49,4 %; en 1995, 59,5; en 1997, de 63 % ; en 1999, de 65.2 %; y en 2001 alcanz a 67.2%, valor que se reitera casi idntico en la ltima medicin de octubre de 2002: el 67,5%.18 Estos datos permiten concluir que en la Argentina, al final de la ola liberalizadora, hay cada vez ms personas que durante ms tiempo y en jornadas ms extensas estn trabajando, es decir, dedicadas a procurarse el sustento y el abrigo. Una parte est efectivamente ocupada y otra, simplemente disponible.19 Una parte, cada vez menos, obtiene ingresos suficientes y est protegida, aunque cada vez ms insegura en su puesto de trabajo; otra, sobrevive con ingresos que no cubren sus necesidades, en muchos casos, ni siquiera los de la canasta alimentaria bsica. La crisis del final del ciclo volvi a destruir puestos, incrementar el desempleo y deteriorar los salarios por la devaluacin del peso y la mayor incidencia relativa del aumento de precios en la canasta de consumo popular. Segn los clculos de un instituto especializado,20 a mayo de 2002 aqullos perdieron un 20,6 % de su valor, prdida equivalente a casi el 30 % para la

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Informe del Ministerio de Trabajo, de mayo de 1997. En todos los casos se hace referencia a las mediciones del segundo semestre de cada ao.

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En 2000, el 29,6 % (1.345.885 personas) buscaba otro trabajo o estaba dispuesto a trabajar ms horas. Los demandantes de empleo (ocupados dispuestos a trabajar ms, sumados a los desocupados) en octubre de 2001, eran el 43 % de la PEA. Instituto de Estudio y Formacin de la CTA-Central de Trabajadores Argentinos (con datos del INDEC), Lozano, 2002.
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poblacin indigente, ya que los aumentos ms significativos se produjeron en la canasta bsica de alimentos 21.

La asistencializacin de la poltica social: principales planes y programas Si el proceso de empobrecimiento, precarizacin y desproteccin del trabajo se haba iniciado durante la dictadura militar, es a la salida de sta cuando por primera vez se reconoci el problema alimentario como la imposibilidad, para un nmero importante de hogares, de satisfacer sus necesidades de reproduccin alimentaria, an Argentina es un pas productor y exportador de alimentos Hintze, 1989). Si bien existieron en el pas experiencias de polticas alimentarias (controles de precios de productos bsicos; complementacin alimentaria en las escuelas pblicas, como la copa de leche; distribucin gratuita de leche a mujeres embarazadas y nios pequeos en los centros de salud), se asociaron a intervenciones universales y estuvieron inscriptas en intervenciones polticamente orientadas a mejorar la distribucin del ingreso en general. Las condiciones sociales del principio de los 80 llevaron, sin embargo, a que se implementara el primer plan masivo de asistencia alimentaria (Plan Alimentario Nacional PAN) que consista en la distribucin de una canasta de alimentos a hogares que presentaban problemas alimentarios. Es decir, que exiga reunir ciertos requisitos para ser beneficiarios del Plan. Se trat de un programa focalizado, aunque de amplio alcance, llevada adelante en un contexto de optimismo poltico. El gobierno democrtico que asumi en 1983 esperaba que la necesidad de un plan de estas caractersticas sera transitoria, hasta que quedaran restablecidas las condiciones de normalidad dadas por la vida democrtica22. Su concepcin poltica que hallaba en el contexto autoritario las causas de la pobreza- pretenda romper con lo que haba inaugurado la dictadura: la pobreza como estigma de los pobres, lo que se materializaba en prcticas institucionales como la imposicin de certificados de pobreza que deban ser emitidos por las oficinas de Servicio Social, para autorizar la atencin mdica en los Hospitales pblicos. A pesar de la voluntad democrtica, no se cumplieron ninguna de estas dos previsiones respecto del PAN: la asistencia alimentaria debi ser mantenida durante todo el perodo de la llamada transicin democrtica y quedara instalada hacia delante; y a pesar de la amplitud del programa, la distribucin de las cajas PAN dio lugar al uso clientelar de la asistencia alimentaria por parte de los numerosos mediadores polticos. La llegada de Carlos Menem a la presidencia de la Nacin, en 1989, a diferencia del gobierno saliente y contra las expectativas de sus propios votantes, signific la clara decisin de llevar adelante un proyecto poltico acorde a las tendencias poltico-ideolgicas prevalecientes en los pases hegemnicos. En ese marco, el lugar de la poltica de asistencia a los pobres era ms claro: si bien se supona tambin transitoria (segn las expectativas derivadas, ahora, de la "teora del derrame" que elaboraban los tcnicos de los organismos internacionales) estaba claro que los necesitados de las ayudas del gobierno o de la filantropa, eran los perdedores del nuevo rgimen que se impona por las decididas polticas de ajuste estructural. La asistencia a los pobres (viejos o nuevos, pero perdedores) se supeditaba a aquella decisin y tena dos funciones explcitas: de contencin del conflicto social (cuando se diriga a los ms pobres, aquellos que no tenan nada que perder con sus acciones) 23; y de compensacin a los nuevos pobres, perdedores directos del modelo. Sin embargo, en caso de Argentina, hay que distinguir distintos momentos y modalidades de intervencin asistencialista ms o menos superpuestas durante los aos del gobierno del presidente Menem, derivadas, entre otras cuestiones, del hecho de que el proyecto de la nueva sociedad neoliberal era llevado adelante por un gobierno cuyo origen poltico era un movimiento populista que haba impulsado una poltica fuertemente
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El anlisis de un posible aumento salarial en el sector privado, entre la Confederacin General del Trabajo y las principales las Cmaras Empresariales, en junio de 2002, parti de la necesidad de recuperar el poder alimentario del salario. Basta este reconocimiento para comprender cul ha sido el sentido de la poltica laboral y su relacin con la pobreza y la indigencia. El acuerdo en el punto de partida era un reconocimiento tcito de esta relacin, pero tambin, de que quedaban fuera de la discusin las necesidades ligadas a la salud, a la vestimenta, a la educacin, a la vivienda, a la recreacin. El salario alcanzara apenas para comer.

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Con democracia se come, se educa, se cura..., afirmaba con conviccin el Presidente Alfonsn.

El reparto de alimentos es preventivo, como el estado de sitio, afirmaba un funcionario poltico en un momento pico de conflicto, en 1990.

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proteccionista y distribucionista, a mediados del siglo XX. La asistencia y la ayuda social formaba parte de la prctica poltica del movimiento y se encarnaba en un particular comportamiento de sus agentes activos. En esas modalidades se conjugaron, entonces, dos cuestiones: una referida al modo de concebir y definir los problemas en relacin a los cuales caba la necesidad de ayudar o asistir que, como vimos, pas de la pobreza en abstracto, a la falta de trabajo como carencia de las personas; y la otra cuestin remite a la ayuda social en la prctica poltica, en particular la peronista, que se conjugaba con la nueva orientacin focalizadora impulsada por los organismos internacionales que financiaban la poltica social. En ese marco, los planes, programas y decisiones polticas ms relevantes por su significacin y capacidad de instituir relaciones sociales (es decir, por eso y no por el impacto que fue irrelevante- respecto de los problemas que pretendan atender) son los que enumeramos a continuacin, los que son ilustrativos, a su vez, de las diversas modalidades de la asistencia en este perodo. * El Bono solidario de Emergencia fue el primer proyecto tendiente a reemplazar el PAN y atender la crisis social de 1989 y 1990. Fue inspirado por los representantes de las principales corporaciones econmicas aliadas al gobierno y reunidas en una efmera pero meditica Fundacin Accin para la Iniciativa Privada. El Operativo Solidaridad en el que se inscriba el Bono, propona atender la emergencia en el corto plazo, por la distribucin de bonos que podan canjearse por una lista de alimentos. Inicialmente deba ser financiado con fondos aportados por la Fundacin y exigiran contraprestacin laboral e identificacin de sus beneficiarios por un mameluco de trabajo. Finalmente, fueron financiados por fondos pblicos 24, se instituy un impuesto ad hoc muy resistido por los representantes empresarios en el Congreso y su distribucin fue ms bien desordenada: los beneficiarios no tuvieron mameluco identificatorio, pero debieron hacer patticas filas en la va pblica, para recibir el equivalente a unos cinco dlares. El Bono Solidario tuvo corta vigencia pero puso en evidencia el lugar de la asistencia en la prctica poltica tradicional, ya toda su gestin estuvo signada por la disputa por su distribucin por parte de funcionarios y legisladores representantes de las diversas provincias. Estaba en juego la acumulacin particular de capital poltico y de lealtades locales. En esta lnea clsica que entrecruza la ayuda social, la poltica y las actitudes filantrpicas, al Bono le siguieron otros planes como la Ayuda Solidaria de Emergencia para grupos familiares, que exiga contraprestacin en trabajo de cualquiera de sus miembros; un efmero intento de desarrollo de microemprendimientos productivos que luego fueron intentados por numerosas organizaciones no gubernamentales; hasta que, en enero de 1993, se lanz el Primer Plan Social. * Creacin de la Secretara de Desarrollo Social. El citado lanzamiento no fue ms que un anuncio, pero tambin fue el inicio de la transicin hacia la instalacin de otra modalidad de poltica asistencial, inspirada por las ideologas del gerenciamiento en el Estado. Justamente a un ao de este anuncio (enero de 1994) se cre la estructura institucional de asistencia y promocin social ms importante del Estado neoliberal: la Secretara de Desarrollo Social, en la rbita directa de la Presidencia de la Nacin 25. La poltica social del gobierno qued entonces asociada a la nueva Secretara, que asumi la coordinacin del Plan Social que reuna programas sociales diversos de todas las reas del gobierno, a los que sum programas propios. Al ao siguiente, el Secretario lanz el Segundo Plan Social, anunciando su voluntad de terminar con los vicios de la poltica social voluntarista y clientelstica, proponiendo mayor eficacia y eficiencia en la accin de gobierno del rea y seal como principios: la focalizacin de los beneficiarios; la integralidad y sustentabilidad de los planes, el control de las inversiones sociales y el fortalecimiento de la comunidad, en la que se inclua a los gobiernos locales y a las organizaciones de la sociedad civil. De hecho, fue poltica de la Secretara el impulso a la tercerizacin de las intervenciones sociales, crendose un registro de organizaciones no gubernamentales: el Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad (CENOC). Esta creacin, como el Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO) y la Cuenta Social nica y el Programa de Auditora Social Centralizada, eran los instrumentos para avanzar hacia una mayor racionalidad. La Secretara reuni numerosos programas (de emergencias sociales;
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El Congreso aprob una Ley que fij una contribucin solidaria en septiembre de 1990. Fue transformada en Ministerio de Desarrollo Social en 1999, cuando asumi el gobierno Fernando de la Ra.

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dirigidos a menores; alimentarios; de huertas familiares; de emprendimientos productivos; de desarrollo de comunidades aborgenes; de ayuda social a personas; etc. Adems de los programas coordinados por la Secretara, se desarrollaban programas focalizados en otros Ministerios: de Salud, de Educacin, de Agricultura, de Interior, Jefatura de Gabinete, de Economa y de Trabajo y Seguridad Social. * Bajo la rbita del Ministerio de Trabajo se desarrollaron los llamados planes de promocin del empleo consistentes, en realidad, en planes de asistencia social a los desempleados, ya que explcitamente la poltica se cuidaba de no interferir en el mercado de trabajo26. La Ley de Empleo de 1991 (N 24.013) instituy el seguro por desempleo bajo la denominacin de Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo, para los trabajadores despedidos que estuvieran en condicin de legalidad y hayan aportado al Fondo Nacional de Empleo, creado en la misma ocasin a tales efectos y para financiar los programas de promocin y capacitacin. La exigencia de contrato legal constituy una restriccin importante, dadas las caractersticas del mercado de trabajo local y la dimensin del empleo por fuera de la ley. Las llamadas polticas activas de promocin y capacitacin laboral comprenda figuras contractuales a trmino y eximidas total o parcialmente de las contribuciones patronales a la seguridad social; y otros planes y programas que incorporaban alguna modalidad de ocupacin como parte del plan de asistencia27. Con esa orientacin, fueron numerosos los programas puestos en marcha, siendo el PIT (Programas Intensivos de Trabajo), uno de los primeros (1992) y de mayor significacin poltico-cultural. Esto porque, como sus sucesores, el Plan Trabajar (1995) y el ltimo, el Plan Jefas y Jefes de Hogar (2001), fueron inicialmente denostados por las organizaciones de trabajadores (ocupados y de desocupados), y finalmente, demandados y disputados por estos mismos agentes. Los PIT ocupaban desempleados sin calificacin en obras que permitan un uso intensivo de mano de obra; sus beneficiarios eran reconocidos como los pit y solan identificarse cuando se superponan brazos en exceso para tareas de poca exigencia. El Plan Trabajar brinda ayuda econmica no remunerativa a desocupados para trabajar en proyectos de infraestructura y fue importante en pequeas localidades afectadas por la privatizacin de empresas estractivas del Estado, en las que se iniciaron las protestas que daran lugar al movimiento piquetero. 28 El Plan Jefas y Jefe de Hogar Desocupados fue lanzado por el Gobierno provisional en 2001, para enfrentar la grave crisis social profundizada por la devaluacin de la moneda local. Tambin prev contraprestacin laboral, pero es el de mayor alcance, teniendo en la actualidad ms de 2 millones de beneficiarios, receptores de un subsidio de 150 pesos mensuales (aproximadamente, 50 dlares). Si estos fueron los planes ms conocidos, estn lejos de agotar la lista de proyectos desarrollados en estos aos, que tuvieron en comn ser ocupaciones a trmino (entre 3 y 6 meses), a cambio de ayuda econmica 29. Algunos estuvieron dirigidos a apoyar micro-emprendimientos productivos (casi siempre actividades de subsistencia, dada la inexistencia de una poltica especfica de promocin, proteccin, capacitacin y crdito), capacitacin para el primer empleo y formacin o reconversin profesional, etc. Dado el carcter focalizado de los programas, desarrollados en paralelo con la poltica laboral que en nombre de la flexibilizacin restringa los recursos institucionales y normativos de proteccin del trabajo (salario y dems condiciones y beneficios), aunado la experiencia de uso particularista de la asistencia estatal, a la ineficacia de la misma en el marco de una poltica de estado que generaba precariedad, desempleo y necesidades insatisfechas, los llamados planes de promocin del empleo, no se diferenciaron de los de
El Programa ha sido diseado de forma tal que permita la consecucin de sus objetivos sin distorsionar el funcionamiento del mercado de trabajo... (Programa de Apoyo a la Reconversin Productiva. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1995).
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Planes de este tipo se desarrollaron tambin bajo otras dependencias, adems del Ministerio de Trabajo.

Se refiere al movimiento social de trabajadores desocupados cuya denominacin deriva de la forma de protesta: los cortes de ruta. Piquete es el grupo que hace el cordn e impide el paso de los vehculos como forma de llamar la atencin, por perodos de tiempo variable, que en su momento fueron de horas a das. El monto era variable, aunque en general era mnimo y tendi a bajar al ritmo del aumento de los necesitados de la ayuda. En general, el criterio (dicho explcitamente o no) era que deba ser lo suficientemente bajo como para desincentivar la permanencia en el programa. Lo que tampoco se deca es que contribuan a fijar el bajo piso de los salarios.
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asistencia a la pobreza ms que por el recurso de la misma: en este caso, alguna ocupacin muchas veces desvalorizada a cambio de la ayuda econmica no remunerativa. Como en aquel caso, la aplicacin de los planes termin siendo discrecional, segn criterios de los agentes responsables de su gestin, antes que los que figuraban en la letra de los proyectos. Ello contribuy a su ineficacia, desde el punto de vista del problema que apuntaban a resolver, aunque eran eficientes desde el punto de vista de la acumulacin de capital poltico de los mediadores respectivos. Durante todo el perodo se sucedan denuncias acerca de la escasa transparencia en las listas de beneficiarios y el incumplimiento de los requisitos estipulados: ciertas o no, eran una consecuencia directa de una poltica de estado sostenida apenas en criterios tcnicos de seleccin de merecedores, que se aunaba a la concepcin y uso clsico de la asistencia social como una accin particular y discrecional, por sobre el derecho de igualdad de los ciudadanos de la Nacin.

La asistencializacin de la poltica social: su significacin en la constitucin de la sociedad En primer lugar, es necesario recordar brevemente que las polticas sociales ponen de manifiesto la politizacin de la cuestin social; o, si se quiere, la constitucin de la cuestin social en cuestin de estado, desde el momento en el que las tensiones originadas en la dependencia del salario de la mano de obra libre ya no pueden ser resueltas por la vieja filantropa o por la caridad cristiana. Sobre ese punto de partida, el Estado Social es el rencuentro de la economa y la poltica en la forma de un nuevo acuerdo democrtico que extiende las garantas de igualdad a lo social; pero se trata tambin de condiciones que hacen a la propia acumulacin: cierta garanta de paz social, crecimiento del consumo de masas, disponibilidad de fuerza de trabajo sana y educada, para hacer slo una referencia parcial de una cuestin harto compleja. De modo que el Estado Social y sus polticas respectivas no expresan solamente la tendencia a instituir la seguridad de la reproduccin de los trabajadores (incluyendo el momento de paro, de retiro por la edad o por accidentes eventuales o laborales), sino tambin del capital, en la medida que lo requieren las condiciones tcnicas y organizativas de la produccin. Si esto corresponde al movimiento histrico general, las formas concretas que tomaron los estados nacionales depende de factores locales y del tipo de insercin (hegemnica o subordinada) en el sistema mundial. En el caso se Argentina, la consagracin poltica de los derechos sociales a mediados del siglo XX correspondi a un captulo de los derechos del trabajo 30. La particularidad del mercado de trabajo argentino, caracterizado por una amplia ocupacin y condiciones de vida relativamente homogneas, daba apariencia de universalidad a sistemas que dependan de la relacin salarial formal y/o del aporte del trabajador, sea empleado o autnomo. En esas condiciones y desarrollados los sistemas de proteccin social, la asistencia social quedaba destinada a situaciones relativamente acotadas de vulnerabilidad. No obstante, la particularidad del rgimen poltico en cuyo marco tom forma el estado social argentino en la dcada de 1940, encabezado por el Gral. Juan Pern, que simultneamente impuls una amplsima intervencin asistencial va una institucin ad hoc, consustancial al rgimen poltico, pero no propiamente estatal (la Fundacin Eva Pern) 31, potenci en este pas la clsica discusin acerca del asistencialismo que acompaa a las polticas de asistencia, a pesar del discurso de su fundadora, que afirmaba el derecho de los pobres a la ayuda social. Como presentamos en los puntos anteriores, el sentido del proceso histrico del ltimo ciclo fue inverso: las condiciones del mercado de trabajo desnudaban los lmites de los sistemas de proteccin, al tiempo que se perda el sentido de derecho a la misma. Lejos de crearse alternativas superadoras de dichos lmites y desacoplar el derecho a la proteccin de la relacin con el mercado de trabajo, la seguridad misma se interpret en trminos de privilegios y se tendi hacia la fundacin de seguros privados (aunque de afiliacin compulsiva) dependientes de la capacidad y nivel de ahorro de cada individuo. De modo que la proteccin y la seguridad de la vida quedaban tambin asociadas al xito individual para procurarse ms o mejor de la nueva mercanca. El mercado de esos servicios (cuyos agentes son las AFJP o las empresas de
Con excepcin de la educacin pblica, obligatoria, laica y gratuita. En el caso de la salud, la institucin del seguro como obras sociales sindicales para los trabajadores formales, diferenci el sistema en tres sub-sistemas: privado, pblico y de obras sociales. Un anlisis y discusin de este tema, vase en Danani, 2003. La Fundacin, creada por Eva Duarte de Pern, comenz a funcionar en 1948 y fue disuelta en 1955, despus del golpe militar que derroc a Pern y cuando su fundadora ya haba fallecido (en 1952).
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medicina prepaga) devino el nuevo camino legtimo. Fuera de l quedaron los desocupados y los informales cuyos ingresos no les permiten pagar la cuota correspondiente, clientes presentes o a futuro de la ayuda social del Estado. Qued, entonces, constituido un orden poltico-institucional asistencialista, resultante del sentido general de la poltica y de las medidas concretas impuestas como solucin a la crisis cuyos orgenes se remonta a la dcada de 1970. De ah que afirmamos que la poltica social global se asistencializ: las intervenciones sociales se focalizaron en los dbiles, como contrapartida de las reglas del mercado (con las que juegan quienes tienen xito en la adaptacin al mismo), instituidas estatalmente como regulaciones del conjunto de la vida social y reproducidas, a la vez, en los discursos y en dichas intervenciones sociales. Precisamente, la mxima mercantilizacin de la fuerza de trabajo y la desestructuracin de las instituciones de regulacin de su uso y de proteccin de los trabajadores, fue correlativa y determinante de tal asistencializacin, cuyo sujeto no es otro que el trabajador desprotegido, efectiva o potencialmente pobre. Desde el punto de vista del carcter del Estado, se trata de un orden en el cual las regulaciones flexibilizaron el uso de la fuerza de trabajo y, simtricamente, rigidizaron la autodisposicin y capacidad de disputa por las condiciones de su empleo. La poltica laboral resultante/productora de un orden de tales caractersticas, determina el carcter asistencialista de las intervenciones sociales del Estado, globalmente dirigidas a socorrer la emergencia de la crisis de reproduccin de quienes han quedado libres en el mercado. A esta orientacin se articul la vieja prctica que asimila y significa la prestacin a un acto moral de un actor individualizable (sea un particular, sea un gobierno, sea un lder o un agrupamiento poltico, sea un funcionario), diluyendo su carcter institucin poltica y expresin de una voluntad colectiva.

El derecho a la asistencia y el sentido de la poltica social El sector de las polticas de asistencia, como parte de las polticas sociales, corresponde a la concurrencia necesaria para enfrentar emergencias sociales o derivadas de imprevistos; a la proteccin y atencin de personas con discapacidades vitales (enfermedades crnicas o congnitas); a compensar el desamparo familiar (nios hurfanos; ancianos solos); a la defensa y amparo de las vctimas de violencia socio-familiar (mujeres o nios golpeados o violados, por ejemplo), entre otras cuestiones que no necesariamente arraigan en la desposesin, que presentan necesidades especficas y que no son comprendidas por la seguridad social general. Asimismo, comprende tambin las acciones necesarias para asegurar la defensa, amparo y promocin (social y cultural) de los grupos ms afectados por fenmenos como la drogadependencia, el desestmulo educativo o la desafectacin de la pertenencia y la valoracin de la vida propia y de los dems, que constituyen una problemtica social nueva, gestada en las condiciones, la cultura y las soluciones neoliberales a la crisis socio-econmica. Estas problemticas, as como la desproteccin derivada de las polticas descriptas antes, demandan acciones especficas dirigidas a revertir las condiciones de prdida de autonoma para los sujetos, que no pueden reemplazarse por acciones voltiles y focalizadas en las carencias del sujeto (en el sentido antes precisado). En principio, entonces, no tendran aquel signo negativo polticas de asistencia inscriptas en un marco global de derechos y garantas, que asumiera la naturaleza histrico-estructural del riesgo eventual de no poderse realizar la reproduccin (en sentido amplio), por situaciones de desventaja fortuita o por las condiciones del mercado de trabajo; y que expresaran el acuerdo normativo de una sociedad de asumir colectivamente el mismo y, consecuentemente, la seguridad de todos sus miembros. Sin embargo, esto no se desprende de manera directa y automtica de un marco normativo de tales caractersticas, sino que ser el resultado de procesos sociales y culturales que reorienten el sentido general de la poltica social. Esto demanda el desarrollo de estrategias de accin que contribuyan a la preservacin de las potencialidades del sujeto y a su valoracin como miembro activo de su sociedad, y requiere ser sostenido en la prctica poltico-profesional del conjunto de agentes implicados, como realizacin de una nueva hegemona. Pero adems, es necesario atender a la consideracin que en un marco de derechos y garantas tienen las necesidades de la reproduccin 32. Un supuesto posible es que su definicin no puede limitarse a aquellas
Suele ser de uso corriente la clasificacin de las necesidades distinguiendo entre "necesidades sociales" e "individuales"; "verdaderas" y "ficticias o creadas", etc.; en la misma versin, se atribuye su condicin de "histricas", al cambio y a la diversidad cultural. Dejamos constancia de nuestra disidencia con estas posturas. Afirmamos el carcter
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ligadas al mantenimiento cotidiano o a la mera subsistencia, sin reducir a las personas -sujetos contextuadosa una primaria condicin de ser natural. Por eso, son necesidades de la reproduccin de todos los miembros de una sociedad, todas aqullas posibles de ser satisfechas en las actuales condiciones del desarrollo de las capacidades humanas (fuerzas productivas y culturales), que no ponen en riesgo la vida y los recursos en el planeta, que las comunidades o grupos sociales (en tanto sujetos colectivos) tienen como deseables y reconocen como positivas para su desenvolvimiento y bienestar, y a las que, en consecuencia, los individuos pueden aspirar legtimamente, en condiciones equivalentes. Dado este horizonte como posibilidad, los sujetos son libres de elegir una vida de asceta o de ermitao.33 Estos supuestos son condiciones de partida y el marco conceptual para la proposicin de polticas de diverso alcance. En lo inmediato, son necesarias polticas eficientes, eficaces y amplias, frente a la problemtica de la sobrevivencia, la que debe ser reparada dando cobertura inmediata a las necesidades urgentes de alimentacin, abrigo, salud y vivienda; y previniendo el deterioro a que lleva el sufrimiento y que deviene en otras problemticas sociales difciles de reparar, tales como el abandono de hogar por parte de los adultos responsables y de nios que pierden toda contencin; la mendicidad, la drogadiccin, la delincuencia, etc. En el mediano plazo debern revisarse los sistemas de proteccin atados a la relacin salarial y al ahorro individual, porque potencian la vulnerabilidad de la desocupacin y de la falta de ingresos. En relacin al empleo, deber revisarse la poltica laboral que dej planteada el neoliberalismo, para establecer normativamente las condiciones de uso de la fuerza de trabajo, que entre otras cosas fije lmites a la intensidad y extensin de la ocupacin y restablezca mnimos salariales acordes a las necesidades de la reproduccin. Respecto al trabajo en general, como condicin de participacin en la produccin social, se requiere dejar de lado tanto la estrategia de planes de ocupacin en puestos transitorios, descalificados y estigmatizantes; como aquella que supone promover emprendimientos autnomos que son meras actividades de subsistencia. Una poltica en este sentido debe ir ms all del subsidio, ya que requiere capacitacin, crditos, normas de competencia y comercializacin, etc.; es decir, una poltica econmica dirigida a desarrollar estos mercados. Finalmente, respecto del campo del trabajo social, aquellas condiciones polticas descriptas en este artculo, fueron tambin constrictivas para el ejercicio profesional, cuyos agentes estuvieron fuertemente constreidos en su accin en las instituciones sociales. Sin embargo, es posible reconocer una prctica de resistencia, tanto discursiva como en la labor cotidiana, fundamentalmente de oposicin a los principios morales que propuso el neoliberalismo lo que potencialmente deja bien ubicada la profesin para participar en la recreacin de los lazos de comunicacin y entendimiento, fundamentalmente a nivel de la vida cotidiana de los grupos sociales y comunidades. Queda por verse, no obstante, la capacidad de incidencia del trabajo social en la definicin de alternativas de polticas sociales integrales (es decir, que articulen los mltiples sectores en que se fragmentan las intervenciones sociales del Estado) y que tendencialmente contribuyan a producir relaciones sociales horizontales y solidarias, entre sujetos capaces de proyectar su vida en condiciones de mayor autonoma y de participar reflexivamente en la vida poltica. En las actuales circunstancias, de agudizacin extrema de la pobreza y vigencia de innumerables expresiones de la problemtica social, la perspectiva del Trabajo Social deber articularse entre dos dimensiones,
histrico-social de las necesidades por su correspondencia con la naturaleza de las relaciones de produccin y las caractersticas del rgimen social de acumulacin y legitimacin. As, por ejemplo, las comunidades de gitanos no pueden estar obligados a abandonar sus carpas comunitarias o a amueblar las casas que adquieren. Pero nadie puede verse obligado a una vida de nmade por no tener otra opcin para acceder a los recursos corrientes de la vivienda y el abrigo. Somos concientes de que estas son situaciones de simple resolucin terica. No se resuelve as de sencillo la escolarizacin de los cuqueros, por ejemplo. Pero se ha obviado con demasiada facilidad y frecuencia este aspecto del problema en el debate poltico filosfico acerca de la ciudadana y la justicia distributiva. Parece obvio recordar que la distribucin de los recursos para la vida depende menos del volumen que de las decisiones polticas. Puede mirarse el problema desde el punto de vista inverso: la escasez tampoco se distribuye de manera equitativa.
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ntimamente relacionadas: la situacin estructural del pas y la diversa gama de problemas sociales que emanan de la misma y que requieren urgente atencin.

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