Levantamento terico sobre as causas dos insucessos das tentativas de reforma administrativa

Carlos Frederico Alverga

RSP Revista do Servio Pblico Ano 54 Nmero 3 Jul-Set 2003

Introduo
As tentativas de reformar o Estado brasileiro foram objetos de estudos de numerosos pesquisadores nacionais e estrangeiros, tais como Gilbert Siegel (1964), Lawrence Graham (1968), Beatriz Wahrlich (1983 e 1984), Gileno Marcelino (1989), Nelson Mello e Souza (1994), Luiz Alberto dos Santos (1997), Olavo Brasil de Lima Jnior (1998). De acordo com Ollaik (1999, p. 41-43), tais tentativas, quais sejam, a do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), de 1938, a da Comisso Amaral Peixoto, de 1963, quando, no Governo Joo Goulart, foi criado o Ministrio Extraordinrio para a Reforma Administrativa, e a do DecretoLei no 200, de 1967, falharam em atingir seus intentos, que eram, basicamente, relativos promoo do fortalecimento da meritocracia no servio pblico nacional. Alm disso, Santos (1997, p. 45-49) nos informa que as reformas administrativas da Nova Repblica (1986) e do Governo Collor (1990) tambm malograram. Ollaik (1999) tem sua argumentao confirmada por Bressan (Lamounier; Figueiredo, 2002, p. 387), que escreve: Ao determinar, por simples medida administrativa, o fim da politizao na administrao pblica, o MARE (Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado) ignorou toda a histria de fracasso das reformas anteriores. As mais importantes, inclusive, foram adotadas em momentos de grande autoridade do governo federal: a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1938, em pleno Estado Novo; e o Decreto-Lei no 200, de 1967, durante a ditadura militar. Em nenhum
Carlos Frederico Alverga mestre em Cincia Poltica pela UnB. Contato: rubino68@ ig.com.br

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dos dois processos, o impulso reformador e modernizador do governo foi capaz de superar a tradio patrimonialista do nosso sistema poltico. As anlises antes enunciadas podem sugerir a existncia de uma seqncia de insucessos das referidas tentativas, ou seja, de uma possvel trajetria de fracassos. Um dos elementos causadores desses fracassos seria a questo da dependncia da trajetria (path dependance). Alm disso, outros aspectos merecem considerao no processo de transformao institucional; no caso, as tentativas de reforma da administrao pblica brasileira. Esses aspectos podem ser, principalmente, de carter organizacional e sociolgico, no que se refere ao ambiente socioinstitucional no qual a tentativa de processo de mudana das instituies ocorre. No caso do aspecto organizacional, ele se refere a caractersticas das organizaes que agiriam no sentido de dificultar a transformao destas. Os autores que serviro de base para a abordagem desse aspecto sero March e Olsen (1989) e North (1990). No caso da anlise dos fatores sociolgicos que influenciam o processo de transformao institucional, o argumento bsico dessa abordagem o de que, quando se pretende impor uma reforma institucional fundamentada em valores que no so referendados socialmente, em elementos que no so legitimados pela prtica concreta da sociedade, o resultado desse processo ser o malogro. Segundo Barbosa (1996, p. 59), A questo no a existncia de um sistema de meritocracia no servio pblico brasileiro, mas, sim, a sua legitimidade na prtica social. Ou melhor, a transformao deste sistema meritocrtico existente no plano formal e no plano do discurso em uma prtica social meritocrtica. Os autores que subsidiaro esta parte do trabalho sero Graham (1968), Mello e Souza (1994) e Barbosa (1996). Outra maneira de examinar a questo da reforma administrativa e seu fracasso encarando-a como um problema de ao coletiva, abordagem desenvolvida por Geddes (1994). Por essa tica, existe incentivo para a desmobilizao por parte daqueles que defendem a reforma, devido ao problema do carona (free-rider), dado que todos os cidados, indistintamente, se beneficiaro da reforma administrativa, tendo contribudo ou no para sua execuo, e, ao mesmo tempo, existe estmulo para a mobilizao por parte daqueles que se opem reestruturao, devido ao fato de seus privilgios estarem ameaados. A conseqncia dessa situao seria a no-implementao da referida reforma. Por fim, existe a explicao poltica para os insucessos das tentativas de reforma da administrao pblica, segundo a qual caractersticas do sistema poltico-eleitoral,

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bem como do padro de barganha poltica entre a Presidncia da Repblica e o Congresso, influenciam no malogro das tentativas de reforma da administrao pblica tanto no Brasil como em outros pases, como, por exemplo, os Estados Unidos. Os autores que serviro de base para essa abordagem sero Geddes (1994), que analisa o modo pelo qual o sistema poltico-eleitoral brasileiro influencia negativamente a implementao das tentativas de reforma administrativa, e March e Olsen (1989), que examinam de que forma o relacionamento poltico, caracterizado pela barganha, entre a Presidncia da Repblica e o Congresso dos Estados Unidos, impede a efetivao da reestruturao da administrao pblica daquele pas, fato esse que tambm pode ocorrer no Brasil, dificultando a execuo da reforma administrativa em nosso pas.

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A questo da dependncia da trajetria

O conceito de dependncia da trajetria tem como idia bsica, segundo Pierson (2000, p. 252), o fato de referir-se relevncia causal de estgios precedentes em uma seqncia temporal. William Sewel (1996, p. 262-263), por exemplo, sugere que dependncia da trajetria significa que o que aconteceu em um ponto anterior do tempo vai afetar os possveis resultados da seqncia de eventos que acontecero em um ponto no futuro. Ainda de acordo com Pierson (2000, p. 252), o problema dessa definio, de carter mais geral, que ela nos informa que eventos anteriores em uma seqncia influenciam resultados e trajetrias, mas no necessariamente induzindo ocorrncia de movimentos futuros na mesma direo. Para sanar esse problema, ser enunciada a definio mais especfica de dependncia da trajetria, de Margaret Levi (1997, apud Pierson, 2000, p. 252), para quem esse conceito significa que, uma vez que um pas ou regio tenha comeado determinada trilha, os custos de reverso so muito altos. Haver outros pontos de escolha, mas o enraizamento de certos arranjos institucionais obstrui uma reverso fcil da escolha inicial. A definio a ser aqui adotada a mais especfica, por ltimo enunciada. Entenda-se por custos de reverso aqueles custos relativos mudana de trajetria institucional. Outro autor que estudou o conceito de dependncia da trajetria foi Douglass North (1990). Para ele, o referido conceito significa que, uma vez que o desenvolvimento da trajetria estabelecido em determinado sentido, as externalidades em rede1, o processo de aprendizado das organizaes2 e os modelos subjetivos de percepo das questes pblicas3, derivados historicamente, reforam a direo de incio adotada (North, 1990, p. 99). Outro ponto importante apontado por esse autor a questo dos retornos crescentes. Segundo ele, a sobrevivncia tenaz de restries

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institucionais em face de alteraes radicais das regras formais do jogo a melhor evidncia das caractersticas de retornos crescentes de estrutura institucional (Ibidem, p. 101). O conceito de retornos crescentes abordado tambm por Pierson (2000): Cada ponto ao longo de uma trajetria particular produz conseqncias que fazem essa trajetria mais atraente para o prximo perodo. medida que esses efeitos comeam a se acumular, eles geram um poderoso crculo virtuoso (ou vicioso) de atividade autoreforada. (...) Com retornos crescentes, os atores tm incentivos fortes para se concentrar em nica alternativa e continuar trilhando trajetria especfica, uma vez que os passos iniciais tenham sido dados nessa direo (Pierson, 2000, p. 253-254). Alm disso, reforando o argumento de North, Pierson nos informa que Instituies existentes geram poderosos incentivos que reforam sua prpria estabilidade e desenvolvimento posterior (Pierson, 2000, p. 255). Pode-se considerar que os incentivos (benefcios auferidos pelos atores sociais, polticos e burocratas, principalmente, que atuam em contextos institucionais definidos) a que Pierson se refere sejam os retornos crescentes antes mencionados, que exercem influncia na estabilidade, na rigidez das instituies. Ou seja, os citados atores sociais, ao serem favorecidos pelos arranjos institucionais em vigor, tenderiam a reforar a continuidade da vigncia da trajetria institucional na qual operam. Um exemplo concreto do conceito de dependncia da trajetria o presente no seguinte trecho de North (1990, p. 102): A evoluo da Amrica do Norte e da Amrica Latina foi radicalmente diferente desde o incio, refletindo a imposio de padres institucionais da ptria me s suas colnias e as construes ideolgicas radicalmente divergentes que moldaram as percepes dos atores. Uma conseqncia real da situao de dependncia da trajetria tambm nos informada pelo mesmo autor (Ibidem, p. 103), quando ele escreve que, apesar das antigas colnias espanholas, ao se tornarem independentes, terem adotado constituies inspiradas na dos Estados Unidos, os resultados obtidos foram radicalmente distintos. Tal situao pode, segundo North, ser atribuda a padres diferentes da evoluo institucional desses pases, que refletem, por sua vez, a natureza diversa das organizaes institucionais de suas antigas metrpoles coloniais, Espanha e Inglaterra, respectivamente. March e Olsen (1989) tambm abordam a questo da dependncia da trajetria, s que a denominam de armadilha da competncia. Eles escrevem: Na situao tpica, a eficincia crescente de uma tecnologia particular aumenta com sua utilizao, a qual depois aumenta ainda

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mais a eficincia. O sistema tende a ficar muito eficiente na tecnologia que est sendo usada, e esta eficincia refora a probabilidade de usar a referida tecnologia. O processo totalmente sensato, dado que ele conduz a um nvel de eficincia com tecnologia subtima que seja alta o bastante para fazer esta tecnologia prefervel no curto prazo a uma tecnologia melhor, com a qual o sistema tem menos experincia e menos eficiente (March e Olsen, 1989, p. 63). Ou seja, os agentes j esto to familiarizados com a tecnologia menos eficiente que preferem continuar utilizando-a a adotar outra tecnologia nova mais eficiente, com a qual no esto habituados. A idia aplicar este argumento, que originalmente serviu para o estudo da tecnologia na economia, anlise da questo da mudana institucional. Aplicando o conceito de dependncia da trajetria sucesso de fracassos das tentativas de reforma da administrao pblica brasileira no sculo XX, que nos informada por Ollaik (1999, p. 41-43), pode-se cogitar a hiptese de que as estruturas administrativas brasileiras, caracterizadas pela presena do patrimonialismo e do clientelismo poltico, segundo Lima Jnior (1998, p. 18), podem ter se transformado em arranjos institucionais extremamente enraizados no interior do Estado nacional, e este fator, conjugado com os retornos crescentes que os referidos arranjos institucionais proporcionam aos atores sociais que neles atuam, pode ter contribudo para tornar extremamente elevado o custo de execuo de reforma administrativa em nosso pas, dificultando, assim, a reverso da trajetria institucional do Estado nacional, patrimonialista e clientelista conforme mencionado anteriormente. O referido custo seria o custo de reverso. Em outras palavras, uma possvel explicao para os referidos malogros nas ocasies em que se tentou reformar a administrao pblica brasileira, pode ser o fato de que, dado que o Brasil iniciou uma trajetria administrativa caracterizada pela presena do patrimonialismo e do clientelismo poltico (Lima Jnior,1998), os custos de reverso desse caminho, segundo a definio de dependncia da trajetria de Margaret Levi anteriormente citada, podem ter se tornado muito significativos, o que explicaria, em parte, a falta de xito das tentativas de reforma do Estado brasileiro no sculo XX. Alm disso, os retornos crescentes poderiam interferir nesse processo na medida em que os atores institucionais, j tendo conhecimento de como agir num contexto administrativo patrimonialista e clientelista e tendo desenvolvido estratgias de atuao para operar nesse ambiente, tenderiam a reforar o caminho de incio trilhado e resistir mudana e reforma do Estado nacional. Ou seja, em caso de a aludida reestruturao ocorrer, os citados atores teriam de aprender a operar em nova realidade institucional, diferente da anterior, o que implicaria custos para eles.

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O argumento antes apresentado respaldado pelo seguinte trecho do New handbook of Political Science, da Universidade de Oxford, no qual Goodin e Kingerman (1998, p. 152), ao se referirem questo da estabilidade institucional, nos informam que A abordagem econmica analisa as instituies como pontos de equilbrio que so duradouros, em primeira instncia, porque ningum tem interesse em mud-las. Elas so, nesse sentido, autoreforveis. (...) Tanto foi investido pelos atores no aprendizado sobre como operar em um arranjo institucional conhecido que, apesar de haver solues teoricamente mais eficientes, os custos de aprendizagem inviabilizariam a mudana.

A abordagem organizacional
A abordagem organizacional nos informa que as organizaes so grupos de indivduos dedicados a alguma atividade executada com determinado fim (North, 1992, p. 11). O mesmo autor (Ibidem, p.11) tambm afirma que o contexto institucional impe restries ao funcionamento das organizaes, determinando os tipos de organizaes que sero criadas. March e Olsen (1989) afirmam que, nos Estados Unidos, assim como no Brasil, as tentativas de modificar intencionalmente a administrao pblica tm fracassado. Os referidos autores apontam como um dos possveis motivos para esses malogros o fato de, nas instituies polticas complexas, no caso a administrao pblica, que pode ser considerada uma organizao, de acordo com a definio de North anteriormente transcrita, existirem trs tipos de atores envolvidos no processo de mudana: os indivduos que operam nas instituies, as prprias instituies, e o conjunto de outras instituies, que pode ser chamado de ambiente institucional. As dificuldades de modificar as instituies decorrem do fato de que, muitas vezes, ocorrem conflitos irreconciliveis de objetivos entre indivduos, instituies e ambiente institucional. Nada garante que os objetivos dos trs sejam consistentes entre si (March; Olsen, 1989, p. 56-57). Esses autores analisam as tentativas de reorganizao compreensiva da administrao pblica americana, considerando que tais tentativas consistem em promover modificaes globais e feitas de uma s vez em todo o sistema administrativo do Estado. Essa idia se ope de mudana institucional incremental, gradativa, defendida por Charles Lindblom. Os referidos autores arrolam como causas para os malogros das tentativas de reorganizao compreensiva o fato de ser muito difcil manter a ateno dos principais atores polticos em relao reforma e o carter de lata de lixo das reorganizaes administrativas, pelo qual elas passam a ser

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vinculadas a uma srie de idias sem nenhuma relao com suas reais intenes iniciais, de modo que as referidas idias poderiam, ento, ser jogadas na lata de lixo, e no fariam falta nenhuma. Em relao a esse assunto, os referidos autores escrevem que o curso dos eventos referentes reorganizao parecem depender menos das propriedades das propostas ou esforos da reorganizao em si do que do curso da ateno poltica de curto prazo, sobre os quais os comits de reorganizao tm pouco controle(March; Olsen; 1989, p. 81). Mais especificamente sobre a questo da ateno, eles afirmam que os esforos de reorganizao tm dificuldade em manter a ateno dos atores polticos principais. (...) Presidentes, lderes congressuais, os grupos de interesse mais importantes, servidores civis da alta administrao pblica so muito ocupados para serem mais do que participantes ocasionais (Ibidem, p. 81). Ou seja, a ateno recurso escasso, e dada a multiplicidade de tarefas dos atores polticos principais que agem na reorganizao administrativa, eles tm pouco tempo para se dedicar sua implementao. Como exemplo disso, os autores citados mencionam o caso da ateno do presidente americano. Escrevem eles: A histria com respeito ateno presidencial clara. Apesar de ser difcil prever qual crise especfica, escndalo ou guerra ir desviar a ateno presidencial e dos outros adeptos da reorganizao da implementao da mesma, fcil prever que alguma coisa ir (March; Olsen; 1989). Os aludidos autores citam os exemplos de Woodrow Wilson, que teve sua ateno desviada de seus princpios administrativos pela Primeira Grande Guerra, e de Roosevelt, que teve sua ateno desviada continuamente de seus planos de reorganizao devido a necessidades imediatas (Ibidem, p. 81). Alm disso, os mencionados autores argumentam que mudanas resultantes de esforos em reorganizaes compreensivas parecem pequenas, comparadas a modificaes produzidas por transformao contnua e incremental (Ibidem, 85). Esse argumento vai ao encontro da proposio de North (1990), no sentido de que as alteraes nas instituies ocorrem de modo incremental e contnuo (pequenas modificaes ao longo do tempo). North (1990, p. 89) escreve que O ponto mais importante sobre mudana institucional (...) que mudana institucional predominantemente incremental. Isso significa que, para os referidos autores, as tentativas de se reorganizar a administrao pblica de modo global, pleno, completo, de uma vez s, no funcionam, no caso das reorganizaes administrativas nos Estados Unidos. Para March e Olsen (1989, p. 96), a experincia de malogro das tentativas de reestruturao da administrao pblica no exclusiva dos Estados Unidos, mas extensiva a vrios outros pases onde tais esforos (para realizar reorganizaes administrativas compreensivas) tm sido feitos. Tal alegao coincide com um dos motivos arrolados por Marcelino (1989)

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para justificar o fracasso de tais reformas no Brasil. Segundo ele, uma das causas dos insucessos das tentativas de reestruturao do servio pblico brasileiro o globalismo das iniciativas de mudana que pretendem mudar tudo de uma vez, como se todos os problemas fossem igualmente importantes (Marcelino, 1989, p. 115). Na linha do argumento da abordagem organizacional referente ao desencontro de propsitos entre os atores institucionais que atuam na reorganizao administrativa, Rezende (2002, passim, p. 123-142) desenvolve uma explicao pela qual os insucessos das tentativas de reforma da administrao pblica brasileira so atribudos aos incentivos contraditrios gerados pelos objetivos de tais tentativas, que so o ajuste fiscal e a mudana institucional. Haveria divergncia de finalidades entre os formuladores da reforma, no caso, a de 1995, que pretenderiam elevar a eficincia do desempenho da burocracia pblica nacional, e setores relevantes do funcionalismo pblico, que almejariam a perpetuao do baixo desempenho burocrtico como forma de conservar poder e influncia no interior da mquina administrativa. Segundo a explanao do autor, em circunstncias de baixo desempenho da burocracia pblica, como ocorre na administrao pblica brasileira, os atores tendem a cooperar unicamente com o alcance do objetivo do ajuste fiscal, mas se recusam a cooperar com a mudana institucional, optando pela continuidade institucional, temendo perder poder, caso a instituio seja reformulada e passe a funcionar em outras bases. Isso se deve, de acordo com o aludido autor, ao fato de o ajuste fiscal requerer maior controle sobre a burocracia e a mudana institucional exigir menor controle sobre o conjunto dos servidores pblicos e maiores autonomia e independncia das entidades pblicas, o que interpretado pelos atores envolvidos na administrao pblica nacional como implicando perda de poder e influncia. Por outro lado, a necessidade de maior controle sobre a burocracia, requerida pelo ajuste fiscal, interpretada pelos atores como acarretando maior atribuio de poder aos burocratas. Como conseqncia desse fato, ocorre a cooperao parcial dos atores com o ajuste fiscal, e a no-colaborao com a finalidade da alterao institucional, o que provoca o malogro das tentativas de reestruturao.

A argumentao sociolgica
O argumento sociolgico para explicar o fracasso das tentativas de reforma da administrao pblica brasileira mencionado por Graham (1968, passim, p. 60-62). O aludido autor, abordando a questo do insucesso da reforma do DASP, cita a escola sociolgica como uma das vertentes do pensamento brasileiro sobre administrao pblica, cujos

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principais expoentes so Alberto Guerreiro Ramos e Nelson Mello e Souza (Ibidem, passim, p. 60-62). O primeiro enfatiza a necessidade de adaptao de idias oriundas de outros pases s realidades nacionais dos pases nos quais sero aplicadas (Ibidem, passim, p. 60-62). Nesse caso, Ramos se refere s idias da administrao cientfica e ao sistema meritocrtico norte-americano, nos quais os idelogos da reforma de 1936/1938 se inspiraram. Graham (Ibidem, p. 60) escreve que Guerreiro Ramos, referindo-se ao caso do DASP, cita, como exemplo do uso de novas tcnicas e idias sem a adequada ateno ao contexto social, a experincia brasileira com o sistema de mrito transplantado dos Estados Unidos. Neste exemplo, o sistema social completamente diferente distorceu os conceitos envolvidos. J Mello e Souza, segundo Graham (Ibidem, p. 61), considera que o principal foco de resistncia reforma administrativa no Brasil deriva das caractersticas estruturais de sociedades subdesenvolvidas. Ou seja, conforme j foi escrito na introduo deste artigo, as reformas administrativas no Brasil tentariam implantar no pas valores como o mrito e a impessoalidade que no encontrariam correspondncia e respaldo na prtica social nacional, dificultando a efetivao das referidas reformas em nosso pas. Graham (Ibidem, p. 61), referindo-se ao ponto de vista de Mello e Souza, escreve que, segundo este, As tcnicas desenhadas para reformar a administrao brasileira falharam porque elas no eram relacionadas com as necessidades administrativas do pas. De acordo com sua interpretao, o sistema administrativo brasileiro preponderantemente paternalista, dependente do ambiente poltico externo. Mas este sistema no pode ser considerado patolgico. Ele se torna patolgico somente se julgado pela escala de valores do mundo desenvolvido. O desafio reside no tanto na rejeio do que ele denomina de valores racionalizados, mas no desenvolvimento de um senso de oportunidade pelo qual se processar uma cuidadosa e gradual superao dos problemas apresentados pelo ambiente sociopoltico (Graham, 1968, p. 61). A essncia do argumento sociolgico para explicar o fracasso das tentativas de reforma da administrao pblica brasileira explanada por Mello e Souza (1994), que afirma, referindo-se reforma do DASP de 1938, que Havia pouca ou nenhuma demanda nacional de criao de uma carreira na administrao pblica. O sistema poltico predominante, baseado no favoritismo e nas lealdades grupais, ainda estava forte e era, obviamente, contrrio a semelhante linha de ao. As necessidades sociais relacionadas com o subemprego, o desemprego e

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mesmo com a inexistncia de emprego ainda se voltavam para o setor pblico, com seus trs nveis municipal, estadual e federal , como opes lgicas para obteno de emprego, na ausncia de um setor privado capaz de absorver a mo de obra disponvel. A modernizao de acordo com o princpio do desempenho, estabelecendo modelos de eficincia e aperfeioamentos marginais, provou ser um objetivo ainda inteiramente estranho aos valores polticos brasileiros e s perspectivas sociais. (...) Na ausncia de necessidade social, no h aceitao social e, conseqentemente, no h resposta social (Mello; Souza, 1994, p. 59-60). A argumentao de Lvia Barbosa (1996) sobre a dificuldade de implantao efetiva da meritocracia no servio pblico brasileiro ainda nos dias atuais, citada na introduo do artigo, vai ao encontro das idias de Guerreiro Ramos e Mello e Souza sobre a dificuldade de implementao de reformas administrativas no Brasil. Outro pesquisador que sintetiza bem o argumento sociolgico Kliksberg (1988), que afirma: Os elementos apontados permitem constatar que mudar a mquina do Estado , provavelmente, uma das tarefas mais difceis j enfrentadas pela sociedade contempornea. Em face disso, a formao e a nfase predominantes na Amrica Latina, de carter formalista e jurdica, parecem de uma profunda ingenuidade. Em alguns pases, pensou-se que o problema seria resolvido com a sano de novas leis que consagrassem as reformas, mas o percentual de no-aplicao das leis em nosso continente indica a distncia que existe entre uma cultura jurdica, formal, e a prtica real dos processos histricos (Kliksberg,1988, p. 65-66).

A reforma da administrao pblica como problema de ao coletiva

A abordagem que explica o fracasso das tentativas de reforma administrativa devido ao fato de esta ser problema de ao coletiva muito importante e ser examinada. Geddes (1994) explica o insucesso das tentativas de reforma da administrao pblica devido ao fato de a reforma da burocracia ser um bem pblico, o que gera problemas de ao coletiva. Seu argumento central pode ser resumido da seguinte forma: o bem pblico um tipo de bem cujo custo de excluso muito alto, devido ao fato de ser quase impossvel evitar que quem no contribuiu para a fabricao ou para a melhoria do bem pblico usufrua dos benefcios gerados pela sua fabricao ou melhoria (Geddes, 1994, passim, p. 27-28).

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Um exemplo o da iluminao pblica. Uma vez instalado um poste de luz, tanto o cidado contribuinte que paga em dia sua conta de luz quanto o inadimplente iro desfrutar dos benefcios da mesma maneira, sem que seja possvel impedir que o inadimplente se beneficie da melhor iluminao. O mesmo ocorre com a reforma administrativa. Tanto os cidados que se mobilizarem para pressionar pela implementao da reforma quanto aqueles que se omitirem iro se beneficiar do mesmo modo das melhorias que porventura venham a ocorrer. Isso gera incentivo para o free-ride, ou problema do carona, ou viagem livre. Se todos iro se beneficiar da melhoria, mesmo que no se empenhem para que ela seja obtida, por que se empenhar? Ento, pelo lado dos que seriam favorveis reforma, no h incentivos para que estes se mobilizem para que a reestruturao da administrao pblica ocorra efetivamente. Por outro lado, aqueles que tm a perder com a realizao da reforma administrativa como, por exemplo, polticos que indicam indivduos ligados a seus esquemas eleitorais para cargos importantes na burocracia, servidores pblicos que ocupam cargos devido a apadrinhamento poltico, enfim, os representantes da patronagem incrustada na mquina da administrao pblica, permanecem mobilizados para no perder seus privilgios, fazendo, dessa forma, oposio permanente e sistemtica reforma. Desse modo, existem o problema do carona e o incentivo desmobilizao da parte daqueles que so favorveis reforma, e no existe o free-ride e ocorre mobilizao por parte dos opositores reforma. Dessa forma, ficam enfraquecidos os elementos favorveis reestruturao e fortalecidos seus adversrios. A conseqncia o malogro das tentativas de reorganizao da administrao pblica. Para respaldar o que foi escrito, pode-se citar Geddes (1994), que afirma que: a realizao da reforma burocrtica envolve dificuldades no somente porque certos interesses a ela se opem, mas porque, para a maioria dos que auferiro os benefcios, ela um bem pblico. O trao distintivo de um bem pblico que, uma vez que o bem se torne disponvel, nenhum membro de um grupo relevante pode ser facilmente excludo de usufru-lo. Os benefcios da reforma burocrtica so largamente pblicos no sentido de que virtualmente todos na sociedade iriam se beneficiar de uma administrao honesta e eficiente (...). Dado que os indivduos no podem ser excludos de desfrutarem de bens pblicos, tal como a reforma burocrtica, tendo eles ajudado ou no a organizar movimentos para realiz-la, cidados comuns no tm incentivos para assumir riscos e despender os recursos necessrios para organizar a presso pela reforma. Esforos para realizar reformas, ento, envolvem problemas de ao coletiva pelos

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quais muitos membros de uma dada sociedade ficariam em melhor situao, se todos cooperassem para que a reforma fosse realizada, mas a cooperao exigiria sacrifcios que no seriam racionais para os indivduos fazerem. Alm disso, o custo para os indivduos certo e pode ser tolerado no presente; benefcios so incertos e vo aparecer no futuro. Como resultado, indivduos praticam o freeride, isto , usufruem do benefcio sem contribuir para sua realizao, e, conseqentemente, as organizaes que pressionariam pela execuo da reforma tendem a no se formar. Aqueles que seriam prejudicados pela reforma no encaram impedimentos semelhantes para organizar a presso por seus interesses. Os custos da reforma so privados e podem ser suportados desproporcionalmente por um conjunto de indivduos que j se encontram bem organizados em partidos e sindicatos. Mudanas no recrutamento e na promoo que converteriam um sistema personalista baseado na patronagem em um sistema baseado no mrito ameaam os servidores existentes e reduzem os recursos patrimonialistas controlados pelos polticos. Conseqentemente, sindicatos de funcionrios pblicos, polticos e ativistas partidrios tm sempre se oposto a tais mudanas(Geddes, 1994, passim, p. 27-28). March e Olsen (1983) corroboram a argumentao de Geddes, escrevendo que Participantes tentam atrelar seus prprios projetos reorganizao, para fazer deles algo que possam sustentar. (...) Isso permite uma srie de interpretaes negativas. Parece que, sob vrias circunstncias, mais ateno atrada por grupos com objees s mudanas propostas do que por aqueles grupos favorveis a elas. Apesar de mudanas incrementais e menos visveis no relacionadas a um esforo por uma reorganizao maior freqentemente serem bem-sucedidas, a reorganizao compreensiva tende a consolidar uma oposio, ensejando uma barganha negativa no Congresso e uma oportunidade de golpear o prestgio presidencial (March; Olsen, 1983, p. 287).

A explanao poltica
A abordagem poltica para explicar a falta de xito das tentativas de reorganizao compreensiva da administrao pblica americana tambm feita por March e Olsen (1983, passim, p. 284-287), que apontam

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como causa adicional dos insucessos das referidas tentativas os termos do comrcio poltico entre a Presidncia da Repblica e o Congresso dos Estados Unidos. Segundo os referidos autores, a maior parte dos planos para reorganizaes administrativas no consegue sobreviver ao comrcio poltico. Historicamente, o padro de barganha poltica sobre a organizao administrativa indica que a estrutura da burocracia mais importante para os legisladores do que para o presidente (March; Olsen, 1983, p. 285). Os presidentes americanos mais recentes tm considerado a reforma administrativa como item importante de suas agendas pessoais, mas no tm achado que seja vantajoso, politicamente, fazer barganhas com o Congresso envolvendo projetos legislativos substantivos em troca da aprovao das propostas de reforma (Ibidem, p. 285). O comrcio poltico tem acontecido de outra forma. O presidente desiste de projetos de reorganizao administrativa para assegurar apoio legislativo para outros assuntos, e os parlamentares desistem de fazer oposio a outros projetos em troca do bloqueio da mudana administrativa pelo Executivo, convencendo, assim, o presidente a no realiz-la (Ibidem, p. 285). A reorganizao administrativa ameaa as principais prerrogativas do ofcio legislativo, como o acesso s operaes burocrticas e s ligaes entre agncias e comits (March; Olsen, 1983, p. 285). A estrutura interna de uma agncia e sua localizao na estrutura departamental do governo so percebidas pelos congressistas como afetando a influncia e o controle legislativos e a prpria capacidade de os legisladores serem capazes de dar continuidade, no futuro, s suas carreiras polticas (Ibidem, p. 285). Um exemplo concreto da aplicao da abordagem poltica para explicar os insucessos das tentativas de reestruturao de nosso servio pblico o mencionado pelo pesquisador Valeriano Mendes de Almeida, da Unicamp (Universidade de Campinas). Ele nos informa o seguinte: Ser que interessa ao sistema poltico que a est o fortalecimento da burocracia estatal? Valeriano acha que no. Toda a lgica poltica do nosso presidencialismo, que se assenta na formao de amplas coalizes de governo, depende do controle dos partidos governistas sobre cargos da Administrao Pblica Federal, lembra ele. medida que esses cargos forem ocupados por servidores de carreira, as bases do clientelismo sero mortalmente atingidas. Assim, no preciso muita imaginao para avaliar os obstculos que ainda se oporo reforma (Bressan, apud Lamounier; Figueiredo, 2002, p. 393). Ou seja, os prprios polticos brasileiros, atores institucionais que operam no contexto poltico-administrativo nacional, resistem realizao da reforma do Estado, por considerarem que vo perder poder, se ela

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for implementada, na medida em que no mais indicaro os titulares de cargos importantes na Administrao Pblica Federal, que passaro a ser preenchidos por burocratas de carreira, concursados e selecionados por mrito. Geddes (1994) tambm faz uso do argumento poltico para explicar os fracassos das tentativas de reforma da administrao pblica brasileira. Ela escreve que: O estudo de caso do Brasil mostra a persistncia dos interesses polticos opostos reforma burocrtica e suas vinculaes com o sistema poltico democrtico (...). Este modelo demonstra que, quando a patronagem distribuda desigualmente entre os maiores partidos na legislatura (...), os legisladores dos partidos majoritrios vo votar pelas reformas somente em circunstncias extraordinrias. Conseqentemente, as reformas vo ocorrer muito raramente. Se a patronagem fosse distribuda igualmente entre os partidos maiores, entretanto, as reformas poderiam ocorrer mais facilmente. O Brasil nunca experimentou igualdade entre os partidos, e reformas universais nunca foram aprovadas no Legislativo (Geddes, 1994, p. 20-21). Analisando especificamente a influncia do sistema eleitoral sobre o insucesso das tentativas de reforma administrativa, a mesma autora escreve que o sistema brasileiro de representao proporcional de lista aberta para eleio da Cmara dos Deputados forneceu aos parlamentares do PSD e do PTB os partidos com maior acesso histrico patronagem recursos ainda mais poderosos para se oporem reforma. Por isso no surpreende o fato de que as reformas no passaram em 1946 e 1964 (Ibidem, p. 115). A mencionada autora resume a essncia da explicao poltica para o malogro das tentativas de reforma administrativa da seguinte maneira: A competncia administrativa uma forma de bem coletivo especialmente custosa para muitos polticos porque (...) polticos em sistemas no reformados confiam no acesso aos recursos do Estado para construir bases de apoio, e a reforma administrativa ameaa este acesso. Reformas efetivas estabelecendo o mrito como critrio para emprego, competio de preo como critrio para obter contratos, e regras impessoais para determinar quem recebe benefcios do governo, iriam privar os polticos de importantes recursos (Geddes, 1994, p. 42).

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Em suma, as reformas da administrao pblica no prosperariam porque os mesmos recursos necessrios para aumentar a capacidade do Estado poderiam ser usados pelos polticos, alternativamente, para elevar suas chances de reeleio (Ibidem, p. 98). Esse o dilema no qual, segundo a referida autora, esto inseridos os polticos da Amrica Latina no que tange construo da capacidade estatal na aludida regio, qual seja, despender os recursos pblicos para melhorar o desempenho da burocracia, ou utiliz-los com a finalidade de assegurar sua sobrevivncia poltica. At o momento, os polticos latinoamericanos tm optado pela segunda alternativa.

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Notas

Externalidades em rede: Corresponderiam idia de efeitos de coordenao, que ocorreriam quando os benefcios que um indivduo recebe de uma atividade particular aumentassem medida que outros adotassem a mesma opo. (...) O aumento do uso de uma tecnologia encoraja o investimento na infra-estrutura associada, o que, por sua vez, atrai mais usurios para a tecnologia(Pierson, 2000, p. 254). Tanto esse conceito quanto o que a seguir enunciado so, originalmente, referentes questo da tecnologia na economia, mas tanto North (1990) quanto Pierson (2000) os aplicam anlise de questes institucionais. Processo de aprendizado das organizaes: Segundo Pierson, o conhecimento adquirido na operao de sistemas complexos tambm conduz a retornos crescentes pelo uso continuado. Com a repetio, indivduos aprendem como usar os produtos de modo mais efetivo, e suas experincias so no sentido de afastar inovaes posteriores no produto ou em atividades relacionadas(Pierson, 2000, p. 254). Modelos subjetivos de percepo das questes pblicas: Corresponderiam, segundo Pierson (2000, p. 260), maneira pela qual os atores que operam em contextos sociais altamente complexos e opacos filtram e interpretam as informaes que recebem.

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 54 Nmero 3 Jul-Set 2003

Levantamento terico sobre as causas dos insucessos das tentativas de reforma administrativa
Carlos Frederico Alverga O presente artigo tem como objetivo identificar e analisar os principais motivos apontados na literatura pertinente como causadores dos sucessivos e reiterados fracassos das tentativas de reforma da administrao pblica brasileira. As referidas tentativas foram empreendidas em 1938, quando da criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), durante a ditadura do Estado Novo; em 1963, quando Ernani do Amaral Peixoto foi designado ministro extraordinrio para a Reforma Administrativa; em 1967, quando da edio do Decreto-Lei n 200, de 25/2/1967 e, tambm, em 1986, 1990 e 1995, nos Governos Sarney, Collor e Cardoso, respectivamente. Todas elas visavam, basicamente, a implantar a meritocracia na administrao pblica brasileira. Segundo os autores consultados, essas tentativas foram malsucedidas devido aos seguintes fatores: a questo da dependncia da trajetria, as caractersticas das organizaes que dificultam a ocorrncia de alteraes institucionais, os elementos de natureza sociolgica, o fato de a reforma administrativa ser bem pblico sujeito a problemas de ao coletiva e, finalmente, as peculiaridades do sistema poltico brasileiro.

Examen terico de las causas del fracaso de las tentativas de reforma administrativa
Carlos Frederico Alverga El presente artculo consiste en una anlisis de los principales motivos apuntados por la literatura pertinente como causadores de los sucesivos fracassos de ls tentativas de reestruturacin de la administracin pblica brasilen. Ls referidas tentativas fuern intentadas em 1938, cuando de la creacin de lo Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em la dictadura de lo Estado Nuevo; em 1963, cuando Amaral Peixoto fuera nombrado ministro extraordinrio para la Reforma Administrativa; em 1967, cuando de la edicin de lo Decreto-Ley nmero 200, de 25/2/1967, e tambin en 1986, 1990 e 1995, em los Gobiernos Sarney, Collor e Cardoso, respectivamente. Todas elas miravn establecer el sistema de merecimiento em la administracin pblica brasilen e, em conformidad com los autores consultados, fracassarn. Los fatores apuntados como causas de los mencionados malogros furan la cuestin de la dependncia de la trayectoria, caractersticas de las organizaciones, ls cuales dificultn ls alteraciones institucionales, los fatores sociolgicos, lo hecho de la reforma administrativa ser um bien pblico sujeto a problemas de accin coletiva e las peculiaridades de lo sistema poltico brasileo.

Carlos Frederico Alverga mestre em Cincia Poltica pela UnB. Contato: rubino68@ ig.com.br

Theoretical survey on the failure causes of administrative reform attempts

Carlos Frederico Alverga The article aims to identify and analyze the main causes pointed by the literature as the reasons of the succeeding failures of the attempts to reform the Brazilian public administration. These attempts were carried out in 1938, when the Administrative Department of the Public Service was created, during Vargass dictatorship; in 1963, when Ernani do Amaral Peixoto was nominated extraordinary minister of State for Administrative Reform; in 1967, when the Decree-Law number 200 was edited, and, also, in 1986, 1990

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and 1995, in the governments of Sarney, Collor and Cardoso, respectively. All these attempts of public administration reform in Brazil intended, basically, to establish the merit system in Brazilian civil service. According to the consulted authors, all these attempts failed. The factors that explain these failures are the following: path dependence; organizations features which difficult institutional changes; elements of sociological nature; the fact that administrative reform is a public good exposed to collective action problems; characteristics of Brazilian political system.

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