En prensa: Gobernanza metropolitana, centralizacin jurisdiccional y relaciones polticas.

Pedro Prez La literatura latinoamericana sobre lo metropolitano ha desarrollado en gran medida proposiciones de tipo normativo. Existen muchas pginas sobre qu debe hacerse y cmo hacerlo. Menos son los trabajos que analizan cmo funcionan las reas metropolitanas. En este breve artculo intentamos contribuir con la tarea de pensar analticamente algunos aspectos en esa perspectiva, a partir del caso del rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). 1. Cuestin metropolitana y gobernabilidad urbana Lo metropolitano es un objeto urbano con dos dimensiones. Una dimensin urbano-territorial, caracterizada por la expansin de una o ms ciudades que tiende a configurar un territorio urbano diferenciado (distribucin funcional tendiente a la homogeneidad de las partes en un todo heterogneo) y desigual. Una dimensin poltico institucional-territorial dada por la organizacin del Estado y su diferenciacin en mbitos (central, intermedio y local) (Prez, 2005a). Esa expansin territorial genera una unidad urbana por continuidad y/o funcionalidad que no se corresponde con la unidad poltico territorial. Ausencia de gobierno (como estructura institucional) y falta de arreglo poltico que permita la orientacin metropolitana. Segn Lefvre no existe correspondencia entre la unidad urbana (lugar de regulacin societal como productores de riqueza y receptculos de importantes problemas sociales) y la capacidad de gobernar (surgimiento como entidades polticas) referida a la posibilidad de orientar pblicamente a la ciudad (Lefvre, 2003, p.1). Realidad fragmentada en trminos gubernamentales, lo metropolitano es una cuestin de gobernabilidad en su sentido ms inmediato. Un rea metropolitana fragmentada es una realidad descentralizada sin centro. Ausencia de centro percibida como razn de problemas en la gestin y de dificultades para resolver las cuestiones urbanas metropolitanas. De manera sinttica, lo metropolitano se concreta en tres contradicciones: la primera, tcnica, entre los lugares metropolitanos donde se producen los problemas y los lugares donde existen las capacidades tcnicas de resolverlos; la segunda, poltica, entre los lugares de las cuestiones y aquellos en donde se define la representacin y la acumulacin polticas; y la tercera, econmicofinanciera, entre los lugares donde se localizan las necesidades y aquellos donde se concentran los recursos (Prez, 2001). La fragmentacin dificulta las funciones de distribucin en la ciudad metropolitana. En consecuencia, su funcionamiento tiende a consolidar y ampliar las desigualdades generadas en las relaciones de mercado.

Frente a esa fragmentacin la primera propuesta fue centralizar 1 . Ms all de las controversias, en particular las generadas desde enfoques de public choice que buscaron justificar la fragmentacin 2 , la literatura considera necesaria alguna forma de centralizacin metropolitana. La historia de esas experiencias muestra su heterogeneidad y labilidad y una tendencia a la creciente flexibilizacin 3 . Es posible observar que esas situaciones, particularmente las ms elaboradas, se producen en sociedades con importante nivel de institucionalizacin y desarrollo. Tal vez se trate de una relacin entre estado de bienestar y formas de centralizacin metropolitana, matizada por las orientaciones polticas predominantes. En Amrica latina encontramos pocas experiencias: Lima y Quito (Rodrguez y Oviedo, 2001) y de alguna manera Caracas (Myers, 2005). En muchos otros pases existen largos intentos y algunas experiencias parciales y, por lo general, poco exitosas. La falta de gobiernos metropolitanos no nos debe llevar a ignorar la existencia de procesos de gobernanza que atienden de alguna manera a las ciudades metropolitanas. 2. Lo metropolitano como realidad poltica Para analizar a lo metropolitano en una perspectiva poltica, parece necesario identificar en primer lugar los focos de toma de decisiones (ncleos de autoridad) y en segundo lugar los actores que definen las relaciones metropolitanas. Suponemos que la toma de decisiones sobre cuestiones metropolitanas incluye relaciones interjurisdiccionales y actores relevantes 4 . Con esa base es posible intentar identificar un modelo de relaciones polticas para el estudio de lo metropolitano que depender del tipo de AM de que se trate. En referencia a la realidad argentina diferenciamos dos tipos de AMA: las que cubren municipios de una provincia y la que incluye al distrito federal (Ciudad Autnoma de Buenos Aires) y municipios de una provincia. En las primeras encontramos un subsistema metropolitano local, conformado por relaciones gobierno local partido/s poltico/s sociedad civil; y un subsistema metropolitano global que vincula al anterior con el nivel provincial. Este se

Nos referimos al enfrentamiento que se produce a fines de los aos veinte en los Estados Unidos. Segn Ross Stephens y Wikstrom (2000), puede considerarse la obra de Studenski de 1930 como ese inicio. 2 La competencia en la oferta de servicios diferenciados para una demanda distinta, de individuos que supuestamente votan con los pies, fue contestada a mediados de la dcada de 1990 con una lnea de investigacin en la que se cuestiona la eficiencia superior de la fragmentacin metropolitana en relacin con la consolidacin metropolitana, o la asociacin automtica entre fragmentacin y eficiencia (Klink, 2003, p.14), en el llamado nuevo regionalismo. 3 Puede consultarse: Klink, 2003; Lefvre, 2003; Nicholls, 2005; Ross Stephens y Wikstrom, 2000 y Sharpe, 1996. 4 Relevancia que Snchez (2005) le lleva a llamar actores estratgicos.

compone por gobierno provincial partido/s polticos/s y sociedad civil en ese mbito territorial mayor. En la segunda se estructuran tres subsistemas, cada uno en torno a los centros gubernamentales presentes (Gobierno Federal, Gobierno Provincial y Gobierno de la CABA) y cuya importancia depende de la distribucin de atribuciones y recursos entre ellos como con los gobiernos locales. Los principales actores de las relaciones metropolitanas son: Actores gubernamentales que corresponden con los tres mbitos de representacin poltica, de legitimidad electoral y, en consecuencia, de acumulacin poltica (federal, intermedio y local). Existe una suerte de divisin del trabajo entre esos tres niveles gubernamentales. El Gobierno Federal se hace cargo de las cuestiones macro, de las actividades econmicas y del desarrollo, abarca el territorio en su conjunto y cuenta con la estructura financiara ms importante. En ese nivel se definen los asuntos globales del crecimiento, que movilizan a los actores econmicos. Los gobiernos provinciales se responsabilizan, concurrentemente con el anterior, del desarrollo econmico dentro de su territorio, incluyendo a las ciudades y, particularmente, la capital. Se encargan de las principales infraestructuras, aunque con recursos relativos menos importantes. Son los mediadores con los recursos federales. Esos dos niveles son los referentes fundamentales de los actores econmicos, quienes muestran, como tendencia por lo menos, cierta preeminencia en la toma de decisiones. El gobierno municipal se hace cargo de la ayuda social y es el referente de los sectores de menores ingresos, administrando los bienes necesarios para su reproduccin cotidiana aunque su origen sea provincial o federal. Suele encontrarse un componente de subordinacin de los grupos populares a los gobiernos locales, por el predominio de mecanismos patrimonialistas y clientelares en la ejecucin de las polticas sociales (Auyero, 2001; Trotta, 2003). Es relevante la intervencin del nivel provincial en los asuntos intermunicipales y sus transferencias de recursos a los gobiernos locales que son necesarias para legitimarse ante sus electores, dada su limitada capacidad de recaudacin. Partidos polticos que tienen un papel central en la poltica local, y obviamente, en los niveles provincial y federal. La legitimidad electoral as como la acumulacin poltica locales son articuladas por las secciones locales de partidos polticos organizados, por lo general, en escala nacional. Los partidos son fundamentales en la estructuracin de las relaciones interjurisdiccionales ya que canalizan los apoyos polticos desde abajo hacia arriba y la transferencia de recursos en sentido contrario. Actores econmicos privados o capitalistas, cuya presencia y rol dependen de su naturaleza y de las condiciones regionales y locales (tipo de actividades, mbito territorial de reproduccin, vnculos con otros mbitos, etc.). Recordemos la presencia cada vez ms relevante de fuertes actores econmicos con nexos en el mercado internacional. Puede tratarse de actores individuales (empresas o grupos) u organizaciones colectivas corporativas. De tal manera se diferencian niveles de agregacin de intereses, aunque sean intereses particulares. El papel de los actores econmicos individuales puede depender de su localizacin en

reas metropolitanas con un nico centro de actividades o en reas policntricas (Hamilton 2002). La literatura sobre las ciudades norteamericanas muestra la fuerte presencia de estos actores en la poltica local, incluyendo el nivel metropolitano (Hamilton, 2002 y 2004: Ross Stephen y Wikstrom, 2000). Esa presencia est asociada a las consecuencias de reforma local y del correlativo debilitamiento y aun desaparicin de los partidos polticos de lo local, junto con la disminucin de la autonoma de los polticos. No es ese el caso de las ciudades en Argentina, tanto por la presencia de los partidos como por lo que llamamos la divisin de tareas dentro de los aparatos estatales. Actores populares a quienes definimos como los grupos que no pudiendo consumir la ciudad del mercado dependen de las polticas pblicas y, particularmente, de sus propias organizaciones y esfuerzos (Prez, 1995; Duhau, 1998). Se refieren fundamentalmente al gobierno local, ante el cual se movilizan y demandan, aportando apoyo poltico para el funcionamiento de relaciones de acumulacin, muchas veces de base clientelar. La legitimacin electoral local lleva a su articulacin partidaria, siendo as fundamental el papel de los partidos polticos. Fuera de esos tres tipos de actores fundamentales, el AMBA muestra otros, como los residentes socio-econmicamente diferenciados. Se trata de grupos sociales que aparecen como sujetos de intereses vinculados con diferentes estilos de vida sobre la base de distintas capacidades econmicas, localizados de manera segregada. Por ejemplo, la poblacin de altos recursos autosegregada en urbanizaciones cerradas (Janoschka, 2002) que se organiza en asociaciones de residentes, formalizadas como empresas privadas, y que operan casi como gobiernos urbanos con normas, sanciones y contribuciones. Incrementan la fragmentacin metropolitana, aumentando la falta de equidad (Prez, 2006). 3. La estructura institucional de gobernabilidad. En toda AM encontramos una trama basada en definiciones institucionales que se impone a los actores sociales: desde las normas constitucionales y legales que organizan territorialmente al Estado y sus relaciones con la sociedad civil. Es una trama cuya dureza depende de la naturaleza institucional de la norma (constitucional o legal, por ejemplo) y de las condiciones formales y reales para su modificacin. Esa estructura define para cada asunto los actores que se involucran y distribuye la capacidad de decisin sobre las cuestiones metropolitanas: quienes se hacen cargo de la produccin de normas o planes territoriales (usos del suelo, coberturas de infraestructuras o servicios, etc.) o sectoriales (vivienda, etc.), quienes son los responsables de la produccin de los componentes de infraestructura o de servicios. Es una estructura con componentes estatales y no estatales que asigna las decisiones bsicas de la gobernabilidad (desde las constituciones y las leyes orgnicas hasta las ordenanzas municipales, los decretos o resoluciones, como

las sentencias judiciales). En ese carcter, por ejemplo, se encuentran las regulaciones sobre las empresas privadas de prestacin de servicios e infraestructuras. Esa estructura puede representarse en una matriz como la que muestra el Cuadro 1.
Cuadro 1. Estructura de gobernabilidad: actores participantes por rea de intervencin Insertar aqu el Cuadro 1, entre el ttulo y la Fuente Fuente: Prez, 2007.

En realidad, deben ser dos matrices. Una para representar la estructura vinculada con el establecimiento de parmetros para los comportamientos y otra para representar las acciones directas de produccin de obras y prestacin de servicios. Encontramos organizaciones intergubernamentales, conformadas por encima de los gobiernos locales (o locales e intermedios), que de acuerdo a la terminologa de Rodrguez y Oviedo (2001) llamamos supramunicipales cuando son instancias propiamente gubernamentales 5 que se superponen a los gobiernos locales (municipales), o intrermunicipales cuando son instancias de asociacin o coordinacin entre los municipios de un rea metropolitana. La toma de decisiones metropolitanas muestra tambin actores no estatales. Por una parte, organizaciones empresarias, actores econmicos privados. Vale la pena diferenciar quienes producen en la ciudad, y con sus decisiones de localizacin y el desarrollo de sus actividades modifican los procesos urbanos, de quienes producen la ciudad (sector inmobiliario, construccin, servicios, etc.), ms all de los nexos que existan entre ellos. Los procesos de privatizacin han integrado a empresas privadas como actores en la produccin y gestin de infraestructuras y servicios urbanos con una gran capacidad para planificar el territorio metropolitano (infraestructuras de distribucin elctrica, de gas natural y de agua y saneamiento, en particular). Al mismo tiempo, organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones de base (OSB), organizaciones econmicas no orientadas por la ganancia (cooperativas), etc. En las ciudades latinoamericanas, algunas organizaciones de base tienen un papel importante en la produccin de la ciudad: suelo, vivienda e infraestructuras (redes de agua) o equipamientos (de educacin o salud) y algunos servicios (transporte, por ejemplo). 4. Relaciones de gobernanza metropolitana La ausencia de gobierno no significa la inexistencia de procesos de orientacin de la configuracin y funcionamiento urbanos metropolitanos. Encontramos relaciones entre los actores de la estructura institucional cuyo resultado es la toma de decisiones que orientan cuestiones metropolitanas. Entre ellas, las que

Cuentan con funciones de representacin y de acumulacin de poder (con alguna forma electoral) y, consecuentemente, con recursos propios como para desarrollarlas. Su legitimidad poltica que depende de su conformacin (elecciones directas o indirectas) y de su desempeo.

se dan entre organismos estatales y las que vinculan a stos con actores de la sociedad civil. 4.1. Relaciones intraestatales Las relaciones intraestatales o intergubernamentales en el AMBA se estructuran en torno a tres circuitos de acumulacin poltica cuyo resultado es la consolidacin de la fragmentacin institucional y la inexistencia poltica de lo metropolitano. Esta es sustituido, en primer lugar, por las unidades independientes de los gobiernos locales que, en un segundo circuito se vinculan con el gobierno provincial, compitiendo entre s por recursos de gobierno y acumulacin poltica y, en tercer trmino, se vinculan con el gobierno federal en razn de los recursos que de l provienen. Los mbitos federal y provincial intervienen en los territorios locales introduciendo, en competencia o colaboracin, sus estrategias de acumulacin poltica (Prez, 2005b). Esa estructura muestra las condiciones para la intervencin de las jurisdicciones superiores, la provincial respecto de sus municipios y la federal en relacin a la provincia y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Se consolidan como ncleos de centralizacin metropolitana de base jurisdiccional. Se hace, entonces, ms relevante la identificacin de las relaciones con los actores de la sociedad civil. 4.2. Relaciones entre actores estatales y de la sociedad civil En el AMBA encontramos sistemas de relaciones de los que dependen decisiones y procesos que tienden a orientar la produccin y funcionamiento metropolitanos. Esas relaciones se configuran a partir de un ncleo articulador conformado por un centro gubernamental con capacidad de toma de decisiones sobre cuestiones relevantes para los actores comprometidos. Encontramos as intervenciones que significan una centralizacin relativa. Los actores involucrados (estatales, econmicos o sociales) desarrollan acciones que tienden a compensar, en razn de sus lgicas particulares, la falta de un mbito central de toma de decisiones que reconozca la unidad de funcionamiento metropolitano. Los procesos de centralizacin relativa son particularmente relevantes cuando son comandados por actores gubernamentales. Se trata de casos de centralizacin jurisdiccional en los cules el organismo gubernamental de nivel superior se hace cargo de cuestiones metropolitanas 6 . Lo metropolitano puede definirse institucionalmente como un conjunto de cuestiones interjurisdiccionales, sea entre gobiernos locales (municipios o comunas) o entre gobiernos intermedios (provincias). Esas cuestiones tienden a corresponder al nivel superior: lo interprovincial a quedar a cargo del gobierno

Entendemos por tales aquellas cuestiones que son trans-territoriales o trans-locales y que sea por que se generan o deben ser atendidas en ms de un territorio local, requieren cierta centralizacin.

federal y lo intermunicipal a cargo de los gobiernos provinciales 7 . Si bien esa centralizacin jurisdiccional puede ser una respuesta tcnicamente adecuada, pues permite que se tomen decisiones o se presten servicios en el conjunto del rea; puede significar contradicciones polticas. En primer lugar, en relacin a la legitimidad ya que implican la intervencin de gobiernos cuyo mbito territorial de reproduccin es mayor que el metropolitano. Consecuentemente su comportamiento se orientar por ese conjunto diferente del metropolitano, con las contradicciones que ello suponga por la atencin de dos tipos de electorados. En segundo lugar, puede significar una intervencin en los mbitos territoriales de acumulacin electoral de otras jurisdicciones con posibilidad de incidir en ellos, tanto positiva como negativamente. En suma, esa intervencin puede darse con base en intereses o necesidades diferentes y an contradictorias con las metropolitanas. El AMBA con una triple intervencin gubernamental: local, provincial 8 y federal, que le da gran complejidad 9 , la centralizacin jurisdiccional es el establecimiento de relaciones nucleadas por los gobiernos federal o provincial que atienden cuestiones metropolitanas. Su significacin depende de los actores que las integran y de sus capacidades relativas para determinar su orientacin. Esta puede concebirse, de manera sinttica, como una polaridad, entre el crecimiento y la distribucin. La primera corresponde al predominio de estrategias de los actores econmicos, mientras que la segunda corresponde con el predominio de estrategias de los actores sociales, particularmente, los que se definen por su necesidad. Esas relaciones, adems, se diferencian por el mbito territorial de sus cuestiones. En el AMBA encontramos relaciones en torno del gobierno federal y el gobierno provincial que podemos considerar, respectivamente, como relaciones metropolitanas globales y parciales, que pueden clasificarse como orientadas por el crecimiento econmico o por la distribucin. El Cuadro 2 muestra esas posibilidades. Cuadro 2. Relaciones de gobernabilidad en el AMBA Insertar Cuadro 2 entre ttulo y fuente Fuente: Elaboracin del autor El resultado es la presencia de cuatro tipos de procesos de centralizacin jurisdiccional, dos globales (1 y 3) y otros dos parciales (2 y 4). 4.2.1. Centralizacin jurisdiccional global de crecimiento

7 Por ejemplo, el transporte interprovincial es regulado y controlado por el gobierno federal y el intermunicipal por los gobiernos provinciales o estaduales. 8 Incluimos como provincial al Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, dadas sus condiciones luego de la reforma constitucional de 1994. 9 Por ejemplo, el servicio de autobuses es objeto de tres sistemas de gestin: el local para las lneas que no superan lo lmites municipales, el provincial para los que se mueven entre los municipios y el federal para los que entran en el territorio de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (Kralich, 2005).

La centralizacin jurisdiccional metropolitana de parte del Gobierno Federal, se orienta predominantemente por el crecimiento econmico (1), garantizando las condiciones para el desarrollo de las actividades econmicas, y promovindolas. La centralizacin jurisdiccional global muestra histricamente dos modalidades. Desde los mediados del siglo XX el Gobierno Federal se hizo cargo de las principales infraestructuras metropolitanas (electricidad, gas transportes ferroviarios y subterrneos) 10 . La regulacin y el control como la produccin de los servicios quedaron a cargo de actores estatales (gubernamentales o empresas), integrantes del nivel federal. Esas intervenciones eran parte de polticas nacionales, con un fuerte predominio de lo sectorial y poca consideracin de lo territorial, orientndose a sustentar la industrializacin. Ello se dio en un modelo de desarrollo industrial por sustitucin de importaciones con fuerte peso estatal, en un contexto de democratizacin del bienestar 11 (Torre y Pastoriza, 200). Por ejemplo, al crear Servicios Elctricos del Gran Buenos Aires Sociedad del Estado (SEGBA) estatizando las compaas privadas que eran reguladas por los municipios, se centraliz el servicio en el Gobierno Federal, excluyendo a los municipios en razn de relevancia de esa infraestructura para la industrializacin en el territorio privilegiado para la localizacin de industrias orientadas al mercado interno (Prez, 2000). La gestin federal permiti ampliar la infraestructura (con la electricidad) o mantener tarifas accesibles (con los ferrocarriles y el agua). El predominio de lo sectorial otorg de hecho a las empresas de servicios metropolitanos la capacidad de planificar el territorio. Hasta los aos setenta, mientras el suelo era urbanizado mercantilmente, incluyendo al importante submercado de loteos populares para sectores de bajos ingresos, la expansin de las infraestructuras permiti cierta integracin en la ciudad metropolitana que segua creciendo. Sin embargo, esa integracin no fue el resultado de una poltica social que posibilitase el acceso universal a los servicios, sino de una manipulacin de las tarifas o de la tolerancia con los consumos clandestinos. El Estado no logr mantener la cobertura y, particularmente en agua y saneamiento, fue cada vez ms la poblacin que qued fuera de las redes. Las empresas pblicas de servicios de infraestructura urbana fueron subordinadas a las necesidades de la poltica macro econmica, debilitndose en especial en trminos financieros. La segunda modalidad implica una relacin estado-empresas que resulta de la aplicacin de polticas de reforma del estado, desregulacin y privatizacin que, ensayadas a fines de los setenta y principios de los ochenta, se aplicaron sistemticamente luego de 1990. En ese contexto de reestructuracin, las empresas estatales de servicios metropolitanos 12 se privatizan bajo diferentes formas, manteniendo el Gobierno Federal su regulacin y control. Esas decisiones se tomaron, una vez ms, con criterios econmicos globales y, en
Ya en el siglo XIX agua y saneamiento fueron responsabilidad estatal, primero del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y desde la federalizacin de la ciudad de Buenos Aires del Gobierno Federal. 11 Se trata de una diferenciacin de la experiencia argentina respecto de los modelos de estado de bienestar, cuya discusin excede las posibilidades de este texto. 12 De electricidad, agua y saneamiento, gas natural, telfonos, ferrocarriles y vialidades de ingreso a la ciudad central.
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cierta medida, sectoriales de orden nacional. Una clara consecuencia fue la consolidacin de grandes empresas, en paralelo a la prdida de peso del aparato estatal, como actores decisivos en la gestin metropolitana. Junto con la produccin de los servicios se transfirieron las capacidades de planificacin del territorio metropolitano que tenan las empresas pblicas. La gestin de las infraestructuras y as del territorio metropolitano, dependi de las relaciones entre los actores econmicos privados y el gobierno federal, con la mediacin de los organismos de control que pocas veces operaron como institucionalmente deberan hacerlo. En ese contexto, el Gobierno Federal promovi grandes obras inmobiliarias en asociacin con el capital privado, comenzando por la renovacin del Antiguo Puerto Madero e incluyendo la venta a grandes desarrolladores de tierras fiscales aledaas (Tandanor, Ciudad deportiva, etc.) 13 . La entrega en concesin del sistema vial troncal, originalmente rutas a cargo del Gobierno Federal y su modernizacin con la modalidad del peaje, alter la funcionalidad de las diferentes zonas del AMBA, fue fundamental para la suburbanizacin de la poblacin de ingresos medio y altos y la descentralizacin de algunas actividades econmicas y para el creciente predominio de los automviles en la movilidad metropolitana. Paralelamente, el relativo abandono de los medios guiados, en particular los ferrocarriles metropolitanos, diferenciaron negativamente las condiciones de movilidad de la poblacin de menos recursos 14 . Las decisiones tomadas en ambas modalidades de centralizacin jurisdiccional metropolitana, no tuvieron en cuenta las necesidades de la realidad metropolitana. Por el contrario, como tendencia, stas fueron subordinadas a intereses y necesidades globales (nacionales en la primera y nacionales e internacionales en la segunda). Implcitamente, al menos, se supona que el territorio metropolitano se beneficiara con los cambios globales provocados por la estatizacin y por la privatizacin (la industrializacin en uno y la disminucin de la inflacin y el crecimiento en el otro). Fuera de ese elemento central comn, esos procesos de centralizacin jurisdiccional se diferenciaron. En el segundo se promovi de manera central la creciente subordinacin de la produccin urbana metropolitana al capital privado (Prez, 2006). Esas centralizaciones, estatista una y privatista la otra, operaron con criterios econmicos, sin proponer polticas sociales que atendieran las condiciones de la poblacin de bajos recursos. Sin embargo, el contexto de democratizacin del bienestar que caracteriz los primeros procesos de centralizacin jurisdiccional, implic una diferencia importante que se condens en la existencia de algunas condiciones de integracin urbana: loteos populares, tarifas polticas, tolerancia con los consumos clandestinos, etc. La centralizacin de los aos noventa no cont en principio con mecanismos de integracin. Por el contrario, la gestin de
Con la participacin necesaria de la entonces Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires que dependa del Gobierno Federal hasta su autonoma en 1996. 14 Para fines de los aos noventa, el 24 por ciento de los viajes en la Regin Metropolitana se realizaba en automvil, el 50 por ciento en autobuses, en ferrocarriles el 6 por ciento y el 4 por ciento en subterrneo y premetro (Kralich, 2005, p. 520).
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los servicios privatizados hizo cada vez ms rentable su prestacin. No se controlaron (ni se controlan) incumplimientos a los contratos, ni sus efectos en la configuracin y funcionamiento urbano. Se garantiza a las empresas condiciones de explotacin de sus negocios, an con importantes subsidios 15 , sin un correlativo control de la cobertura y calidad de las prestaciones. Est claro que esas dos centralizaciones jurisdiccionales tienen significaciones diferentes. No solamente por que una de ellas es estatal mientras que la otra es parte de un sistema de relaciones publico-privado donde se percibe el predominio de los actores privados, sino por que sus efectos tambin son diferentes. La segunda se configura como un sistema de relaciones entre el Gobierno Federal y empresas privadas altamente concentradas, muchas de ellas controladas por capitales extranjeros. Se modifica el papel de los organismos estatales y de las empresas privadas que asumen un rol en la configuracin y funcionamiento urbano que no haban tenido. Se consolida una orientacin de los procesos metropolitanos cuyo resultado es la privatizacin y la exclusin (Prez, 2006). Ms an, esta orientacin parece ser el elemento central, ya que la reestatizacin de algunas infraestructuras 16 en el ltimo ao no parece modificar la orientacin de esas relaciones. 4.2.2. Centralizacin jurisdiccional global de distribucin Con el impacto del desempleo y el crecimiento de la pobreza, en la segunda mitad de los aos noventa, se establecieron subsidios para ser asignados por los gobiernos municipales con recursos federales (algunos originados en prstamos internacionales). Para obtenerlos, es preciso integrarse en las redes polticas locales, normalmente subordinadas a lgicas clientelares. Algunas organizaciones de desocupados que no entraron en esas redes, demandaron directamente a la fuente de esos recursos, el Gobierno Federal, movilizndose para ello en la ciudad metropolitana, hacia la sede de ese gobierno en la ciudad de Buenos Aires, cortando y ocupando calles y plazas, volviendo visibles sus organizaciones conocidas como piqueteros. Logran as esos subsidios esenciales para su reproduccin. El Gobierno Federal interviene, as, en la asignacin directa de subsidios para familias de desocupados en el AMBA (4), articulando su lgica de acumulacin de poder con esos grupos sociales, compitiendo de alguna manera con los gobiernos locales y con sus dirigentes partidarios. 4.2.3. Centralizacin jurisdiccional parcial Las relaciones de centralizacin jurisdiccional metropolitana parcial, articuladas por el gobierno provincial en el territorio de sus municipios se da tanto con base
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Particularmente en los transportes. Por ejemplo, al cancelarse en mayo del 2007 la concesin de las lneas Roca y Belgrano Sur de los ferrocarriles metropolitanos por sus incumplimientos, la empresa titular reciba 18 millones de pesos de subsidio, transportaba poco ms de10 millones de pasajeros, y recaudaba 8,5 millones de pesos en pasajes por mes (Clarn, 23 y 24 de mayo de 2007, p. 5 y 17). 16 Tres empresas de agua y saneamiento, una por el Gobierno Federal y las otras por el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.

en orientaciones de crecimiento (2) con la produccin de infraestructuras urbanas (agua y electricidad) 17 , su posterior privatizacin de manera paralela al Gobierno Federal, y su reestatizacin. La contraparte privada fueron tambin empresas concentradas mayormente extranjeras. Vale la pena mencionar la intervencin provincial en los aos noventa con la implementacin Fondo de Reparacin Histrica del Conurbano (con recursos de origen federal) que destin unos dos millones de pesos 18 diarios a obras urbanas (vialidades, alumbrados, equipamiento de salud y educacin en especial). Estas intervenciones, muy complejas, tuvieron una orientacin explcita de distribucin (4) pero se articularon a los procesos de acumulacin de poder, sirviendo para subordinar a los gobiernos municipales, con una clara dependencia de las pertenencias partidarias 19 . No produjeron, sin embargo, las modificaciones del medio urbano metropolitano que se esperaban, ni disminuyeron las desigualdades. Habran sido importantes tambin para favorecer a algunas empresas de produccin de la ciudad (2). Son relaciones tambin de centralizacin jurisdiccional metropolitana parciales (4) las que organizan y gestionan los servicios de salud y educacin en los municipios conurbados, y que son parte de la distribucin de esos servicios en el territorio provincial en su conjunto. Los procesos de centralizacin jurisdiccional mencionados, y sus impactos en el territorio metropolitano, hacen evidente la ausencia de mecanismos especficos de control de parte de las poblaciones implicadas como de los gobiernos locales del rea. La capacidad de toma de decisiones de las jurisdicciones superiores sobre lo metropolitano, sin un correlativo deber de rendir cuentas, dificulta la conformacin de mbitos metropolitanos de toma de decisiones, no ya gubernamentales, sino siquiera de acuerdos o coordinaciones, en una tendencia a mantener y aun a ampliar la centralizacin jurisdiccional sumndose al efecto fragmentador de los procesos de acumulacin de poder (Prez, 2005b). En sntesis, parecen predominar relaciones articuladas por el Gobierno Federal o Provincial que integran, por una parte a actores econmicos, fundamentalmente empresas concentradas y, por la otra, a organizaciones sociales y partidarias, en procesos de centralizacin jurisdiccional orientados fundamentalmente por criterios de crecimiento. 5. Cmo interpretar la centralizacin jurisdiccional Los procesos de centralizacin jurisdiccional parecen llenar un vaco de poder, o de toma de decisiones, desde una habilitacin institucional asociada a lo que llamamos divisin estatal del trabajo. Parecen una fcil manera de apuntalar la gobernanza metropolitana. Sin embargo merecen un poco ms de reflexin.
Las empresas federales de agua y saneamiento y electricidad no cubran la totalidad del territorio metropolitano, que era servido tambin por empresas provinciales. 18 Entonces 1 peso equivala a 1 dlar. 19 Se mostraron relevantes tanto la pertenencia al partido del gobierno o a la oposicin, como particularmente a las diferentes fracciones del primero y su relacin con el gobernador.
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La literatura ha adoptado el enfoque de rgimen urbano (RU) como una manera de conceptualizar procesos de gobernanza metropolitana. El RU permite analizar la conformacin de coaliciones de poder en gobiernos locales como consolidacin de relaciones entre autoridades locales y actores econmicos en torno a un modelo de ciudad. Es evidente una diferencia importante entre ese enfoque y lo que estamos presentando. Los anlisis de RU se refieren a coaliciones en gobiernos locales, que pueden integrar un rea metropolitana. Por ejemplo, municipios del rea Metropolitana de Monterrey (Bassolls, 2006) o el municipio de Montreal (Klein y Fontn, 2005). Estos anlisis agregan, junto a las coaliciones entre autoridades locales y empresarios 20 , otras que incluyen diferentes actores de la sociedad civil y configuran distintas orientaciones para la ciudad. En palabras de Klein y Fontn estrategias empresarial, comunitaria y sindical. Por nuestra parte, intentamos analizar procesos de gobernanza metropolitana, ms all de los gobiernos locales que integran un rea metropolitana. Lo que llamamos centralizacin relativa, sin la conformacin de organizaciones polticoinstitucionales, sino por medio de procesos de centralizacin jurisdiccional metropolitana. En estos casos, el mbito gubernamental que estructura las relaciones de gobernanza corresponde con un territorio (de representacin poltica y de acumulacin de poder) mayor que el metropolitano. Es por ello que la vinculacin de ese gobierno con los actores de la sociedad civil se realiza en funcin de las dinmicas del mbito territorial mayor. Los actores locales son percibidos en razn de su presencia en l. Esto significa que la realidad metropolitana queda subordinada, de alguna manera, a la dinmica provincial o a la federal. La jurisdiccin que centraliza, que toma decisiones con base en relaciones con actores metropolitanos relevantes, lo hace en principio desde la perspectiva del mbito mayor y no del metropolitano, aunque se presenten en ste 21 . Tiende a intervenir en la medida que lo metropolitano se introduce en su mbito mayor de reproduccin, y viceversa. Las cuestiones metropolitanas tienden a ser encaradas como consecuencia de decisiones que las definen desde una mirada externa. De all el peso de enfoques sectoriales que excluyen miradas territoriales, o la falta de reconocimiento de lo metropolitano como cuestin en s 22 . Detrs de esas condiciones, podemos encontrar la trama de relaciones polticas en las que se encuentran las reas metropolitanas. En primer lugar, debemos conocer que ellas (a diferencia de los territorios provinciales y municipales) no contribuyen a la integracin de las instituciones de toma de decisiones de las jurisdicciones de centralizacin metropolitana (Escolar y Prez, 2003): no existe
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Como predomina en los estudios de ciudades norteamericanas ( ). Son relevantes para esa centralizacin las cuestiones metropolitanas que tengan algn tipo de existencia dentro del mbito del gobierno federal o provincial. 22 En la Argentina no se reconoce que lo metropolitano sea una cuestin diferenciada. Por ejemplo el INDEC solamente las tiene en cuenta para elaborar la encuesta permanente de hogares, y no como unidades de conocimiento como lo son provincias, departamentos y municipios.

representacin metropolitana en los legislativos provinciales y nacionales 23 . Sin embargo, el voto en esas aglomeraciones es clave para la eleccin de los ejecutivos 24 , pero los electores son organizados (controlados) desde los gobiernos municipales. Es por esto que se fortalecen las relaciones uno a uno (radiales) de los gobiernos provincial y Federal con los municipios del AMBA (Prez, 2005b). El anlisis que hemos realizado se apoya en dos argumentos centrales. Por un lado una cuestin institucional, lo que hemos llamado la divisin de tareas entre los aparatos estatales. Esta cuestin se define desde componentes institucionales formales e informales. Los primeros son las disposiciones constitucionales (nacional y provincial) y legales (como la Ley Orgnica Municipal) que asignan territorios (nacional, provincial y local), atribuciones y recursos, as como las bases de las relaciones. Los informales hacen referencia a las vinculaciones que, ms all de esas normas, se establecen y consolidan entre las jurisdicciones, en particular atendiendo a las respectivas necesidades de acumulacin poltica (intercambio de recursos de diferente naturaleza, ms all de los formalmente establecidos). Con esa base hemos identificado diferentes relaciones entre los niveles gubernamentales y entre ellos y los componentes de la sociedad civil. El modelo de relaciones interjurisdiccionales real, hemos supuesto, distribuye las interlocuciones asignando predominantemente a las jurisdicciones federal y provincial a los actores econmicos y a la local a los actores populares. Hasta aqu es posible entender la conformacin de ncleos de relaciones que, en el AMBA muestran dos centros en torno al Gobierno Federal y el Gobierno Provincial. Dados los vnculos de los actores econmicos con los mbitos territoriales ms amplios (internacional, nacional o regional). No es posible, si embargo, inferir de esas relaciones cul puede ser la orientacin fundamental que predomine en ellas y, por ende, cual sea la significacin predominante en las decisiones de centralizacin metropolitana. Dicho de otra forma, que el Gobierno Federal sea el ncleo de relaciones con las grandes empresas presentes en el AMBA, no quiere decir que necesariamente sus decisiones se orienten en razn del crecimiento. Como tampoco que los Municipios se vinculen con los sectores populares significa que se orienten por la distribucin. Al plantear esta cuestin en el apartado 4.2.1 diferenciamos dos momentos en la configuracin de la centralizacin interjusdiccional: uno con la vigencia de un modelo de desarrollo industrializador por sustitucin de importaciones y el otro de apertura e integracin en las relaciones globales. All vimos que las relaciones que sustentaban los procesos de centralizacin interjurisdiccional metropolitana se modificaban en referencia al modelo que predominara. Es decir, que junto con el argumento institucional, nuestro anlisis incluy otro que hace referencia al modelo de desarrollo o al modelo de acumulacin (segn la perspectiva de que se trate).

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No hay representantes de un rea metropolitana, en todo caso los hay de los municipios que forman parte de ella y en los cules se encuentra fragmentada. 24 Por ejemplo, el AMBA concentra una tercera parte de los electores nacionales.

En suma, divisin del trabajo estatal y modelo de acumulacin sera los dos argumentos tericos que permitiran encontrar la significacin de los procesos de centralizacin institucional. Hasta aqu llegamos. Se abren muchas incgnitas y al mismo tiempo lneas de trabajo para conocer los procesos de gobernanza metropolitana. Veamos algunas: Cul es el efecto del modelo de acumulacin en cada uno de los niveles jurisdiccionales? Cul es la influencia del tipo de comportamientos para la concrecin de las decisiones dentro de cada uno de esos modelos? Cmo se relaciona la configuracin metropolitana con esos comportamientos y con el peso de las cuestiones institucionales y el modelo de acumulacin? Cmo superar interpretaciones funcionalistas del papel de los organismos gubernamentales?

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