RELACIONES ENTRE ESTADO Y SINDICATOS DURANTE LOS GOBIERNOS RADICALES, 1916-1930 ENRIQUE GARGUIN El 12 de octubre de 1916 Hiplito Yrigoyen

n inaugur una serie ininterrumpida de casi catorce aos de gobiernos radicales, habiendo sido electo bajo los auspicios de la Ley Senz Pea, que en 1912 estableciera el sufragio universal masculino, secreto y obligatorio. Se produjeron importantes cambios en la forma del Estado y en su relacin con la sociedad civil. Entre 1912 y 1916 finaliz el estado oligrquico y comenz la formacin de un sistema poltico de base ampliada que si bien abri la posibilidad para el establecimiento de un sistema de partidos, no alcanz a consolidarse plenamente y su fracaso se encuentra, junto con otros factores, en la base de la crisis orgnica abierta en 1930. El estado ya no pudo mantenerse cerrado a las demandas de la sociedad civil, que comenzaron a crecer. La clase obrera no fue ajena a este movimiento y desde fines de la Gran Guerra algunos de sus sectores ms dinmicos comenzaron a reclamar al Estado por medio de sus organizaciones propias, los sindicatos, que tambin sufrieron cambios significativos. Anteriormente, haban predominado los sindicatos por oficio, pequeos y dispersos, de base generalmente artesanal o semiartesanal, mientras que durante los gobiernos radicales se asisti al predominio de los sindicatos del transporte, generalmente ligados al comercio de exportacin, organizados por rama, y que concentraban a gran nmero de trabajadores. Paralelamente, la corriente sindicalista logr desplazar al anarquismo de su papel hegemnico dentro del movimiento obrero. Si bien esta corriente se hallaba fuertemente marcada por el antipoliticismo caracterstico del anarquismo y reivindicaba la lucha de clases, pareci olvidar pronto estos principios que, en aras de la obtencin de mejoras econmicas, fueron reemplazados por un reformismo pragmtico caracterstico, alejado tanto de la utopa revolucionaria anarquista como del reformismo dogmtico-parlamentario del Partido Socialista. Concebimos el sistema poltico argentino como un entramado de mediaciones entre la sociedad civil y el Estado dominado por la bifacialidad o por un doble canal: la mediacin partidaria y la mediacin corporativa. Ella define, as, un sistema poltico que funciona con dos lgicas, una partidaria y otra corporativa. Las corporativas priman sobre las partidarias. La mediacin corporativa socava las bases del mismo, ejerciendo presin es de manera directa sobre la sociedad poltica. Pierden sus funciones de legitimidad los canales orgnicos que la democracia liberal establece: los partidos polticos y el Congreso. El perodo estudiado asisti a algunas de las represiones a movilizaciones obreras ms sangrientas de la historia argentina (huelgas frigorficas de 1917, Semana Trgica de 1919, huelgas patagnicas en 1921). Estos casos resultan fundamentales para comprender los estrechos lmites que tena el obrerismo de Yrigoyen. Los comienzos: la intervencin del PEN en las huelgas Menos de dos meses despus de que Yrigoyen llegara a la presidencia, se desat en el puerto de Buenos Aires un conflicto laboral para el cual los trabajadores venan juntando fuerzas y esperando el momento oportuno desde tiempo atrs. El pliego de condiciones entregado en noviembre por el sindicato a las empresas inclua no slo aumentos salariales sino tambin mltiples medidas que reglamentaran las condiciones de trabajo, el reconocimiento del sindicato y la constitucin de una comisin bipartita para resolver futuras desavenencias laborales. La actitud estatal result ambigua, con el Departamento Nacional del Trabajo, buscando alguna solucin amistosa y la Prefectura apoyando de mltiples maneras a los armadores, accin estatal que se mostraba mucho ms coherente y efectiva que los deseos del DNT. Pero los grandes perjuicios que el paro provocaba juntamente con la intransigencia patronal inclinaron la balanza hacia la bsqueda de una solucin que finalmente favoreci a los trabajadores: forz a las empresas a aceptar el arbitraje de Yrigoyen, y el dictamen del jefe de polica, estableci muchas de las demandas obreras.

Al laudo arbitral sigui una huelga parcial y un lock out empresario comenzados cuando la empresa Mihanovich reemplaz personal. Amn de los asiduos contactos con el DNT Yrigoyen haba entablado contacto personal con los lderes de la ms importante federacin sindicalista y haba demostrado su apoyo a los obreros. Unsain capt a la perfeccin una de las caractersticas que consideramos centrales de la poltica laboral yrigoyenista: la ambigedad, el (aparente) eclecticismo. Asimismo, aparece un reclamo que sera constante por parte de la direccin del DNT y que no recibira respuesta durante el perodo analizado: legislacin sobre conflictos laborales, que dara mayor estabilidad a las resoluciones al extraerlas de la accin del poder poltico y canalizarlas por medios institucionales. Fue sta la primera vez en la historia argentina en que se produjo un triunfo de obreros en huelgas gracias al apoyo obtenido desde el Estado. Ese apoyo result fundamental para la construccin del obrerismo de Yrigoyen, imagen que comenz a difundirse despus de este primer contacto personal con los dirigentes martimos y de la FORA. Este acercamiento entre el Estado y los sindicatos tiene significados ms profundos: la intervencin estatal no se dio por medio de canales instituidos formalmente ni se hicieron presentes los partidos polticos como tales. La otra gran intervencin estatal en un conflicto obrero, ocurrida para solucionar las huelgas ferroviarias de 1917, tambin fue justificada por la importancia para la Nacin toda del sector afectado. Sus causas eran de lo ms diversas e iban desde aumento de salarios hasta la readmisin de los trabajadores dejados cesantes luego de la huelga de 1912, pasando por el cumplimiento de la ley de jubilaciones y la reglamentacin del trabajo ferroviario. Tenemos tres elementos fundamentales: ausencia de legislacin, intencin de poner fin a la huelga, intervencin ad-hoc del Poder Ejecutivo Nacional. En uno de los conflictos que precedieron a la huelga general que paraliz al pas entero, el diario radical la poca reflej en sus pginas las oscilaciones del Gobierno. Aunque el gobierno renov su optimismo, las empresas no cumplieron las pautas del decreto. Este incumplimiento patronal haba sido vaticinado por una nota de la redaccin de La Vanguardia en la que se criticaba al Gobierno por no haber sancionado el reglamento de trabajo ferroviario va Congreso, modalidad que le dara mayor firmeza ante los incumplimientos personales. El PS pona as de manifiesto el conflicto existente entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y las debilidades de este ltimo para canalizar las demandas de la sociedad civil y servir de arena de confrontacin de los distintos intereses. Antes de que finalizara 1917 numerosos ferrocarriles se hallaban nuevamente en huelga por los mencionados incumplimientos patronales, y continuaran as durante 1918. Si bien algunas de ellas fueron parcialmente solucionadas mediante la intervencin del Ejecutivo o por arreglos directos, muchas fueron derrotadas y para abril de 1918 la FORA comienza a preparar la huelga general en solidaridad con los ferroviarios luego de que fracasaran las gestiones ante las empresas. Pero la amenaza no se cumpli. Una actitud del Gobierno similar a la sostenida durante el conflicto martimo, aunque menos favorable a los obreros y mucho ms indecisa y ambigua. Del lado obrero encontramos una menor coherencia, con divergencias entre los dos sindicatos ferroviarios y unas bases obreras ms dscola y poco controladas por la joven FOF. Se hacan visibles algunos lmites, tanto de la intervencin estatal como de la extensin de la actitud moderada de los trabajadores. El caso de los ferroviarios introduce otra innovacin en las relaciones entre el Estado y los sindicatos. LF descubri la necesidad de una accin conjunta con los trabajadores de trfico y talleres y rpidamente ofreci su apoyo al nuevo sindicato y propuso la conformacin de un comit mixto de huelga. Los dirigentes de la LF manifestaron la casi conviccin de que el nuevo Gobierno se comportara de un modo distinto a la negligencia y el desprecio con que los gobiernos anteriores han procedido.

Torello prometi soluciones y pidi que no se tomaran medidas drsticas, declarando que las empresas estaban mal acostumbradas por los gobiernos anteriores, pero que la situacin cambiara. Estos episodios estaban inaugurando una prctica ms especfica que la iniciada con la intervencin estatal en el conflicto martimo. En el caso ferroviario, los sindicatos se sentaron a negociar con el Ejecutivo sin que existiera una huelga como hecho consumado. Es cierto que el encuentro estaba justificado por el silencio de la Direccin general Ferrocarriles ante la violacin, por parte de las empresas, de normas por cuyo cumplimiento deba velar. Se estaban dando los primeros pasos de un andar que se ira fortaleciendo tendencialmente, en el que los sindicatos demandaran del Estado determinadas acciones ex-nuovo en negociaciones directas con el Poder Ejecutivo, marginando al Congreso y privilegiando la mediacin corporativa por sobre de la partidaria. Inicios de la cristalizacin: la cotidianeidad Los ya mencionados conflictos fueron los de ms resonante intervencin (no meramente represiva) de las altas esferas del ejecutivo nacional, pero hubo algunas otras. La Semana Trgica, de enero de 1919, es sealada por numerosos autores como el fin del obrerismo de Yrigoyen, aqulla constituy un punto de inflexin, al demostrar brutalmente los peligros que podan esconderse detrs del obrerismo radical; del otro lado, insufl confianza en los sectores ms reaccionarios de la sociedad, incrementando no slo su cohesin sino tambin su organizacin paramilitar, encarnada en la Liga Patritica, surgida precisamente al calor de enero de 1919. Joel Horowitz ha argumentado convincentemente que no es sino en 1921 cuando el Gobierno modific su estrategia y dej de intervenir en favor de los obreros, en determinadas huelgas. Para mayo de 1921 un serie de crisis se sumaron e impulsaron un giro en la poltica obrera de Yrigoyen, quien termin por quitar su apoyo a su otrora apreciado sindicato martimo, la FOM, y esparci una ola represiva que incluy la clausura de numerosos sindicatos y de las dos federaciones. A la crisis econmica de la posguerra se haba sumado la creciente presin del sector empresarial, la accin de la Liga Patritica y el hecho de que el conflicto portuario se haba originado en disputas intestinas de los sindicatos de carteros y estibadores. Waldo Ansaldi sostiene que la poltica laboral de Yrigoyen dist tanto de ser homognea que, agrega, dej de concebirse como cuestin policial, pero para aparecer como guerra civil, manifiesta exageracin que pone de relieve una de las debilidades de la democracia y la mediacin partidaria: el recursos al Ejrcito, como rbitro. Luego de 1919 la actitud intervencionista de Yrigoyen durante los conflictos laborales y su eficacia se resintieron, para concluir bruscamente en 1921. Si bien no continu la intervencin estatal en los movimientos huelguistas tampoco hubo muchas huelgas de envergadura-, aquellas prcticas dejaron sentado un modus operandi de puertas abiertas y dilogos para cuestiones menos apremiantes, manteniendo relaciones fluidas entre el Gobierno y algunos sectores sindicales. La relacin Estado-sindicatos desarrollada durante los gobiernos radicales fortaleci las tendencias reformistas y favorables al dilogo que se hallaban en germen en el movimiento obrero al comenzar el perodo. Pero esta transformacin, que sin duda tendi a legitimar la dominacin estatal, no parece haber hecho lo propio con el sistema de partidos ya que prescindi completamente de ellos y del Parlamento, privilegiando los contactos directos en el Poder Ejecutivo. El retorno de Yrigoyen a la Primera Magistratura marca tambin la vuelta de las intervenciones directas de prominentes figuras del PEN, para resolver movimientos huelgusticos. Al igual que en el pasado, la intervencin de las altas figuras del Poder Ejecutivo para resolver una huelga se inaugur en un conflicto martimo llevado a cabo en el Riachuelo por parte de la recientemente reconstituida FOM. El resultado, nuevamente un triunfo obrero a poco de asumir Yrigoyen su segundo perodo presidencial. Debi significar un nuevo avance en cuanto a la integracin poltica del proletariado, fortaleciendo la dominacin estatal mediante la expansin del consenso aunque nuevamente dejando a los partidos polticos en un relegado segundo plano. Fronteras difusas, lmites precisos

Qu pretenda el Gobierno con su poltica laboral? Yrigoyen difunda su pretensin de mitigar los sufrimientos de las masas basada en el carcter eminentemente popular de su gobierno. Podramos deducir que la clase obrera constitua para Yrigoyen una de las legtimas esferas orgnicas constituyentes de la sociedad y su poltica obrera, parte de un intento mayor por ampliar las bases del Estado. El propio Yrigoyen nos brinda elementos que se encaminan en otra direccin: su poltica tambin se justificaba pues tenda a pacificar las relaciones sociales, eliminando la violencia. En los casos ms resonantes de intervencin estatal, las huelgas haban afectado gravemente la economa nacional, hecho que fue aceptado explcitamente por las autoridades como causal de su intervencin. Las reseadas intervenciones realizadas por Yrigoyen haban sido precedidas por intentos e interceder en los conflictos de parte del DNT, ante cuyo fracaso la intervencin fue derivada hacia instancias ms alta del ejecutivo nacional. Los trabajadores del calzado y de los molinos no fueron considerados en igual rango que los ferroviarios y martimos. La actitud relativamente favorable de Hiplito Yrigoyen hacia el problema obrero se plasm en una poltica estatal ambigua que combin la represin violenta con gestos favorables hacia los trabajadores, pasando por la indiferencia. Una poltica de doble signo ya haba sido ensayada por la elite conservadora desde comienzos de siglo, pero existen diferencias entre esta poltica y la de yrigoyen. a) en primer lugar, los pocos gestos obreristas de los anteriores gobiernos consistieron en proponer algunas leyes laborales que perseguan la prevencin de estallidos sociales mediante alguna pequea concesin y, cuando eran finalmente aprobados por el Congreso Yrigoyen, en cambio, se propuso entablar contactos directos con la principal central obrera, la FORA-9 dando as los primeros pasos para el establecimiento de mediaciones Estado-sindicatos de tipo corporativo. b) En segundo lugar, Yrigoyen actu en algunos conflictos de modo unilateral, en favor de los obreros, dando as mayor relieve a su faz integrativa. La normalizacin econmica y la pacificacin de las relaciones sociales se hallan presentes como objetivos en ambos casos, pero las diferencias con los gobiernos del Rgimen se refieren a que stos buscaron una respuesta global para la cuestin social en su conjunto, y un mecanismo esencial constituy la doble poltica de represin al anarquismo y permitir el crecimiento del socialismo. Este camino estaba vedado para Yrigoyen puesto que el anarquismo se encontraba ya en decadencia y, principalmente, porque en el PS no poda ver a una fuerza integradora de los trabajadores sino a su principal competidor en Capital Federal. Yrigoyen percibi otra divisoria de aguas en el interior del movimiento obrero, ms ligada al sector de la produccin afectado y a las caractersticas del sindicato, y a su profundizacin integrando a unos, manteniendo en la marginalidad a otros- apunt sus polticas. As, la finalidad es en parte la misma, pacificar las relaciones sociales y tambin electoral, pero los medios son distintos: incorporar a un sector del proletariado, ampliar parcialmente las bases del Estado, pero todo ello, por medios ms o menos novedosos que privilegiaron la lgica corporativa al basarse en relaciones personalizadas de miembros del PE, al marginar al Congreso y estimular una divisin sectorial en el interior del movimiento obrero regida principalmente por la particular posicin de fuerza y poder de negociacin. Consideramos que se debe matizar la hiptesis de David Rock que atribuye importancia central para las buenas relaciones entre el gobierno radical y los sindicatos al carcter ideolgico de estos ltimos: compartan un enemigo comn: el PS. Sin embargo, en el caso ferroviario fue el sindicato socialista el que ms se acerc al gobierno, as como que fue el primero en reivindicar la mediacin estatal. Lo principal radicaba en las caractersticas del gremio: transporte, concentrado y calificado. Estos rasgos no slo daban mayor poder de negociacin, tambin daban fuertes impulsos a determinados aspectos organizativos: generalmente sus sindicatos eran centralizados, por industria, de alcance nacional y disciplinados. La FOF

agrupaba a los trabajadores menos calificados de los ferrocarriles y su joven sindicato, con su organizacin federativa, dejaba gran libertad de accin a las distintas seccionales. La heterogeneidad y creciente estratificacin de la clase se traslad a los sindicatos y a sus diversas tcticas, estrategias y modelos organizativos. La sindicalista Federacin obrera Martima constituye otra importante excepcin parcial: organismo de alcance nacional, por industria y con considerable disciplinamiento interno, agrupaba a los trabajadores menos calificados de a bordo y no desech las buenas relaciones con el gobierno radical, pero mantuvo al mismo tiempo una considerable combatividad y extraordinaria solidaridad para con otros gremios menos favorecidos. El hecho de que, debido a la particular estructura productiva argentina, el sector transporte fuera el ms dinmico y sus trabajadores los ms poderosos, transform a stos en los ms influyentes dentro del movimiento obrero, imprimindole parte de sus caractersticas, que no slo lo volcaron hacia posturas crecientemente reformistas sino tambin al privilegiamiento de la mediacin corporativa. Los partidos polticos y el Parlamento encontraron serias dificultades para canalizar las demandas crecientes del movimiento obrero organizado. La legislacin obrera y de previsin social sancionada durante la presidencia de Yrigoyen estaba principalmente dirigida a un sector pequeo del proletariado, aquel que por cuyas caractersticas de trabajo y asentada organizacin sindical ms capacidad de presin posea en sus negociaciones directas con las autoridades del Ejecutivo y que, efectivamente, fue el que ms recurri a esta prctica. Durante la primera presidencia de Yrigoyen no parece haber sido privilegiada la sancin de leyes obreras de importancia y alcances generales. Por el contrario, resaltan las que beneficiaban a los grupos ms poderosos del sindicalismo argentino. Durante el mandato de Alvear parece haberse esfumado la sancin de leyes particulares. El resurgir de las de incidencia general sin embargo, parece algo cauteloso, sin ningn avance cualitativo en la filosofa del derecho y de resultados ambiguos. Esta situacin continu durante la escueta segunda presidencia de Yrigoyen. La poltica laboral de Yrigoyen fue esencialmente ambigua, pero esta caracterstica posee mayores implicancias. Su ambivalencia dio como consecuencia primera el favorecer bsicamente a los grandes sindicatos de transportes y parcializar la relacin Estado-sindicatos, la que slo se efectiviz con un sector de ellos. Hemos visto al radicalismo asumir el gobierno con un fuerte impulso intervencionista en materia de huelgas que, sin embargo, fue frenado antes de promediar el primer gobierno de Yrigoyen y desapareci luego de la represin de 1921. Finalmente, luego del interregno que se extendi durante toda la presidencia de Alvear, pareci querer resurgir cierta vocacin intervencionista con la segunda presidencia de Yrigoyen. La actitud del movimiento obrero, sigui un periplo similar, aunque tendencialmente aparece como un proceso ms coherente de creciente moderacin y de aceptacin de las negociaciones con el Estado. La intervencin estatal no fue parte de una poltica laboral coherente sino de una poltica diferenciada, al menos dual. La accin estatal no siempre se hizo sentir y, cuando lo hizo, no necesariamente actu en favor de los trabajadores. Cuando los conflictos superaban un impreciso umbral de importancia sin arribar a una solucin, el DNT intentaba acercar a las partes (recin en 1921 ofreci su mediacin sistemticamente en todos los conflictos); si esta mediacin fracasaba, el gremio en conflicto deba superar un nuevo umbral., para no quedar relegado en el olvido y recibir la atencin de autoridades superiores, como el propio Yrigoyen. Estos ltimos casos fueron contados, pero ampliamente difundidos. La importancia estaba dada en el tamao y los alcances sobre el desarrollo econmico y la vida social en general, del movimiento huelgustico en cuestin. Las huelgas tuvieron efectos directos sobre el comercio de exportacin; adems, en el caso de los ltimos se vea afectada la vida cotidiana de amplios sectores de la poblacin. Los sindicatos adquiran un considerable poder de negociacin dado por la posicin de fuerza que les otorgaba el

carcter clave del sector de la produccin afectado, por otro lado, una solucin al conflicto ofreca al Gobierno la posibilidad de obtener rditos polticos mucho ms extensos que los referidos meramente a los trabajadores involucrados en el conflicto en cuestin. La actitud de los propios trabajadores: los que mostraban cierta intransigencia no slo no reciban ninguna intervencin estatal favorable sino que deban lidiar con todas las trabas a su accionar que les pona el Estado, ya fuera por medio de la polica, el Departamento nacional del Trabajo o, en los casos extremos, las violentas represiones de las fuerzas regulares del Ejrcito o la Marina. En segundo lugar, y en estrecha relacin con lo anterior, otro factor impulsor de una accin estatal diferenciada lo constitua el modelo organizativo del sindicato. Para poder llevar a cabo negociaciones efectivas, el mismo deba ser capaz de garantizar el cumplimiento de lo acordado en los despachos oficiales; de aqu, la relacin existente entre mediacin corporativa y sindicatos disciplinados, preferentemente centralizados, organizados por industria y de alcance nacional, modelo organizativo que tambin se correlacionaba positivamente con las caractersticas estratgicas antes sealadas del sector de la produccin al que pertenecan los trabajadores. El radicalismo se mostr reacio a propiciar soluciones amigables en las huelgas en que el propio Estado era el empleador. Un sistema dual de premios y castigos haba sido inaugurado por los anteriores gobiernos conservadores, pe ro a partir de 1916 cobr mayor fuerza, en igual medida, en que crecieron los incentivos que se podan esperar de parte del nuevo gobierno. Esto se convirti en una costumbre. El DNT, increment sus infructuosos esfuerzos por institucionalizar cambios en la relacin entre el capital y el trabajo en el sentido de la cooperacin. Si bien es cierto que el PEN elev ms de una vez a las cmaras proyectos referidos a tales temticas, no menos cierto es que no realiz los mayores esfuerzos para lograr su aprobacin, en claro contraste con la gran voluntad poltica de Yrigoyen, que en otras ocasiones no respetaba los tiempos y mecanismos parlamentarios. Estos intentos fallidos de integracin institucional impulsados por el DNT se mantuvieron dentro de los lmites del liberalismo sin que, en el plano de su formulacin programtica y poltico-ideolgica, se llegara a planteos netamente corporativos. El predominio de la mediacin corporativa se dio de facto, sin que ningn sistema institucional legalmente sancionado lo avalara y sin que siquiera se lo llegara a plantear como modelo alternativo de representacin con algn mnimo grado de plausibilidad. Las transformaciones operadas a nivel estatal y sindical se insertaron de un modo peculiar en el sistema poltico argentino. Las tendencias de acercamiento mutuo no se canalizaron a travs de la mediacin partidaria que estableca el rgimen poltico y cuya apertura a partir de la Ley Senz Pea pudo hacer esperable, sino que se privilegi una mediacin de tipo corporativo que, aunque legitim en diversos sectores obreros la dominacin estatal no hizo lo propio con el sistema de partidos caracterstico del rgimen liberal democrtico. El Congreso y los partidos polticos asistieron tan slo como actores de reparto de una obra que no les ofreci papeles protagnicos.