Guex - Sebastien Argent - De.l.etat PDF

Largent de ltat
Parcours des finances publiques au XXe sicle
Remerciements
Par leur amiti, leur soutien, leur aide, leurs critiques ou encore leurs conseils, de nombreuses personnes ont contribu l'laboration de cet ouvrage. Qu'elles en soient toutes remercies. J'aimerais exprimer ma gratitude particulire Jean Batou, Franois Bavaud, Dominique Dirlewanger, Andr et Danielle Guex, Brigitte Hevin, Hlne Joly, Hans Ulrich Jost, Jean-Franois Marquis, Franois Masnata, Malik Mazbouri, Eric Mottu, Monique Pavillon, Stfanie Prezioso, Alfred Rey, Yves Sancey, Charles-Andr Udry, Franois Valloton et Bernard Voutat. Selon la formule consacre, je reste bien videmment seul responsable des analyses exposes dans ce livre. La rdaction de ce livre a t acheve la fin du mois de juin 1997. Cet ouvrage est publi avec laide de la Socit Acadmique Vaudoise.
Sbastien Guex
Largent de ltat
Parcours des finances publiques au XXe sicle
Les ditions Ralits sociales publient des tudes et des travaux portant sur les divers aspects de lactivit sociale en Suisse. Leur but est de stimuler les changes et les dbats entre les personnes engages dans ce champ daction. Pierre Gilliand Jean-Pierre Fragnire
Responsable ddition : Madeleine Rouiller Gilliand
Diffusion auprs des libraires : Albert le Grand SA, rue de Beaumont 20, 1700 Fribourg
1998. ditions Ralits sociales. Case postale 1273. CH-1001 Lausanne ISBN 2-88146-095-5 Reproduction interdite. Tous droits rservs. Imprim en Suisse.
Table des matires
Liste des abrviations ............................................................................. Chapitre 1 Introduction .............................................................................................. Chapitre 2 Les origines de la crise nancire de la Confdration suisse : une approche ............................................................................................ 2.1 Le dcit budgtaire est la norme. Lquilibre, lexception ........ 2.2 Les parlementaires sont-ils responsables de la crise nancire de ltat? ........................................................ 2.3 Aux sources de la crise nancire de la Confdration suisse ... 2.3.1 Les causes de la croissance des dpenses fdrales .......... 2.3.1.1 La politique sociale .................................................. 2.3.1.2 Les subventions lagriculture ............................... 2.3.1.3 Les dpenses dinfrastructure ................................ 2.3.2 tat scal et dcits budgtaires .......................................... 2.4 La politique des caisses vides : un autre ferment de la crise nancire de ltat fdral .............. 2.4.1 Pourquoi une politique des caisses vides? De certains avantages des dcits ....................................... 2.4.2 Les limites de la politique des caisses vides .......................
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17 17 19 41 42 46 57 59 60 75 85 97
Chapitre 3 Fdralisme et dumping scal .............................................................. 3.1 La prennit du fdralisme ............................................................ 3.2 Le fdralisme scal et le dumping scal ..................................... 3.3 Les bienfaits du fdralisme scal .................................................. 3.3.1 Modration de la pression scale sur les milieux aiss .... 3.3.2 Fraude scale .......................................................................... 3.3.3 Faiblesse de la redistribution opre par ltat et dveloppement de la place nancire suisse ..................... Chapitre 4 Vers la contre-rforme nancire ......................................................... 4.1 Les objectifs long terme des milieux industriels et nanciers . 4.2 La charge scale suisse en comparaison internationale .............. 4.3 Ltat social helvtique en comparaison internationale .............. 4.4 Le poids des impts directs est-il insupportable? ........................ 4.5 Le rle des chevau-lgers du nolibralisme ................................ Chapitre 5 Lchec du projet de rforme des nances fdrales de dcembre 1990 ..................................................................................... 5.1 Le projet de rforme du rgime scal fdral de dcembre 1990 .............................................................................. 5.1.1 Allgement des droits de timbre .......................................... 5.1.2 Remplacement de lICHA par la TVA ................................. 5.2 Le grand patronat divis .................................................................. 5.3 Le vote du 2 juin 1991 ....................................................................... Chapitre 6 La marche de la contre-rforme nancire sacclre ....................... 6.1 Politique des caisses vides et succession de programmes daustrit .......................................... 6.1.1 Le premier programme dassainissement des nances fdrales ............................................................ 6.1.2 Le deuxime programme dassainissement des nances fdrales ............................................................ 6.1.3 Le troisime programme dassainissement des nances fdrales et la dmission de Otto Stich : ou de lutilit, de lusure et de llimination dun Conseiller fdral social-dmocrate .....................................................................
101 101 105 112 112 121 126 129 129 133 144 148 152
155 155 157 158 168 178
179 181 187 191
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6.2 Dmantlement des droits de timbre et introduction de la TVA 6.2.1 Lallgement des droits de timbre ........................................ 6.2.2 Lintroduction de la TVA ....................................................... 6.2.3 La TVA, un impt socialement juste? ................................. 6.2.4 Lapplication de larticle constitutionnel sur la TVA ......... 6.3 Allgement de limposition des possdants ................................. 6.3.1 Loffensive contre lIFD et ses mandres ............................ 6.3.2 Le projet Villiger dallgement de limposition des socits .................................................. 6.3.3 Lallgement de limpt anticip : histoire dun enlisement ........................................................ 6.3.4 Lamnistie scale : histoire dun autre enlisement ............ Chapitre 7 Conclusion : survol de la sociologie nancire ................................. 7.1 Un aperu ........................................................................................... 7.2 Les thmes centraux de la sociologie nancire ........................... 7.2.1 La sociologie nancire comme analyse des composantes sociales des nances publiques 7.2.2 La sociologie nancire comme analyse des composantes nancires de la socit ............ 7.3 Finances publiques et pouvoir ........................................................ Bibliographie ............................................................................................ Liste des graphiques et des tableaux ................................................... Annexes ................................................................................................
207 207 211 216 227 235 235 242 247 251
257 257 270 271 274 278 281 303 305
Liste des abrviations
ASB AVS BoCE BoCN IA ICHA IFD JAP NQ NZZ PIB PSS SLI TVA UCAP USAM USS
Association suisse des Banquiers Assurance-vieillesse et survivants Bulletin stnographique ofciel de lAssemble fdrale Conseil des tats Bulletin stnographique ofciel de lAssemble fdrale Conseil national Impt anticip Impt sur le chiffre daffaires Impt fdral direct Journal des Associations patronales Le Nouveau Quotidien Neue Zrcher Zeitung Produit intrieur brut Parti socialiste suisse Service libre dinformation Taxe sur la valeur ajoute Union centrale des Associations patronales Union suisse des Arts et Mtiers Union syndicale suisse
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Chapitre 1
Introduction
Cette tude entend dcrire et expliquer les volutions, certaines acheves, dautres encore en cours au moment o ces lignes sont crites, sur le plan des nances publiques suisses de la n des annes 1980 la mi-1997. Dans ce but, elle essaie dclairer ce pass trs proche en linscrivant dans une perspective de longue dure, celle de lhistoire nancire de la Suisse au XXe sicle. Ce faisant, elle aboutit mettre en vidence un certain nombre de continuits et de changements qui ont marqu et marquent encore cette histoire. Et ainsi, elle parvient objectif principal de cet ouvrage dgager quelques cls permettant de mieux comprendre la marche rcente, mais aussi plus lointaine, des nances publiques helvtiques. lorigine de ce livre se trouvent deux considrations troitement lies. Lune sinscrit dans une rexion sur les problmes nanciers actuels. Lautre relve dune problmatique peu explore, mais particulirement pertinente, celle initie par la sociologie nancire. La premire de ces considrations est assez vidente. Depuis la n des annes 1980, les questions nancires prennent une place de plus en plus grande dans les dbats et les conits politiques en Suisse. Les discussions et les luttes autour du volume et de la destination des dpenses tatiques ainsi que du volume et de la rpartition de la charge scale deviennent toujours plus pres. Cette focalisation sur les nances publiques tient en partie au fait que lon entre nouveau dans une phase de dsquilibres budgtaires, dont dcits et croissance de lendettement constituent les manifestations les plus visibles. Mais une telle focalisation ne tient pas seulement cet aspect. Limportance et lintrt de la priode qui souvre
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Introduction
la n des annes 1980 rsident aussi, et peut-tre surtout, dans le fait que les dispositions et les agencements mis en place au cours des dcennies prcdentes dans le domaine des nances publiques sont attaqus de faon fondamentale par de puissantes forces sociales. Cette priode inaugure donc de profondes mutations. Les deux aspects qui viennent dtre mentionns ne sont dailleurs pas spciques la Suisse. La trs grande majorit des pays a vu, et gnralement plus tt quen Suisse, les nances virer au rouge et les mmes forces sociales passer loffensive. La position centrale acquise par les questions nancires dans les discussions et les confrontations publiques reprsente un phnomne largement rpandu, en Europe et dans le monde. Au cur des critres de convergence xs par le trait de Maastricht, pour ne prendre que cet exemple, ne trouve-t-on pas prcisment ceux qui ont trait au niveau de la dette publique et du dcit budgtaire? Et ne sont-ils pas les plus controverss? Au vu des enjeux soulevs, un tel phnomne na rien dtonnant. En Suisse comme dans la plupart des autres pays, chaque anne, et cela approximativement depuis la Premire Guerre mondiale, une part considrable, de lordre de 25 % 50 % voire davantage, de la richesse nationale produite est prleve et (re) distribue par ltat. Ce mouvement dappropriation et de (re) distribution constitue ce que lon peut appeler, par analogie avec lactivit guerrire, le nerf de lactivit tatique. Mais son ampleur et son sens entranent des consquences qui vont bien au-del du champ tatique proprement dit. En fait, rares sont les secteurs de la vie sociale qui ne sont pas affects par les mesures prises dans le domaine des nances publiques. Aussi les choix oprs dans ce domaine exercent-ils une profonde inuence, directe et indirecte, sur lvolution de la socit dans son ensemble. Ils jouent, par exemple, un rle sensible dans le rythme et les modalits du dveloppement conomique. Ils entranent surtout de considrables transferts de valeurs de couches sociales vers dautres, contribuant ainsi lenrichissement de certaines dentre elles et lappauvrissement des autres, avec leur cortge de consquences immdiates et mdiates sur le plan socio-conomique et politique, ou encore culturel. Cest ici quintervient la seconde considration lorigine de cette tude. Il y a trois quarts de sicle dj, au sortir de la Premire Guerre mondiale, le clbre conomiste Joseph Schumpeter crivait que lhistoire nancire de chaque peuple constitue une part importante de son histoire en gnral , phnomne qui confre au 1 champ des nances publiques une grande signication symptomatique . Autrement dit, si les domaines de
1. Joseph Schumpeter, Die Krise des Steuerstaats , [1re dition : 1918], reproduit in R. Hickel (d.), Die Finanzkrise des Steuerstaats. Beitrge zur politischen konomie der Staatsnanzen, Frankfurt, 1976, p. 331.
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Introduction
la vie sociale qui ne sont pas touchs par les mesures nancires sont rares, linverse est aussi vrai : rares sont les faits sociaux, conomiques, politiques, etc. qui nont pas de rpercussions nancires. Ds lors, lvolution propre aux diffrents domaines de la vie en socit se rete, ou mieux, se rfracte sur le plan des nances publiques, dont ltude offre alors un angle dapproche particulirement fructueux pour approfondir la connaissance de lhistoire dun pays dans son ensemble. Malheureusement, la rexion de lconomiste autrichien pour pertinente quelle soit na gure trouv dcho jusqu aujourdhui, exception faite des quelques travaux inspirs dun courant de pense trs marginal, la sociologie nancire. La seconde ambition de cet ouvrage, qui sinspire du point de vue de J. Schumpeter, ne consiste donc pas seulement prsenter une lecture explicative de lhistoire rcente des nances publiques suisses, mais aussi, travers cette lecture mme, enrichir la comprhension de certains aspects marquants de lhistoire helvtique, comme par exemple le maintien dun systme politique fortement fdraliste. Lhistoire des nances publiques peut tre aborde sous deux angles : soit travers le discours et laction dans le domaine nancier, bref travers la politique nancire, soit sous langle des rsultats dune telle politique, cest--dire de la comptabilit publique, des ux chiffrs de recettes et de dpenses tatiques. Ltude qui va suivre emprunte moins la seconde voie que la premire. Certes, le ct quantitatif est utilis. maintes reprises, lanalyse porte et sappuie sur des donnes chiffres. Toutefois, elle ne va pas au-del de limites relativement troites sur ce plan. Elle ne tente pas, par exemple, de dissquer anne aprs anne les dpenses et recettes de ltat fdral selon leur nature, ainsi que leur destination ou provenance nales, an dtablir avec minutie leurs effets prcis, travers le temps, sur les divers secteurs conomiques ou les diverses couches sociales. Cela ncessiterait de passer au crible le fouillis de la comptabilit fdrale, travail qui constituerait lobjet dune recherche en soi. Ltude se centre donc sur la politique nancire, cest--dire sur la manire dont, travers les conits opposant les diffrents acteurs sociaux dans des circonstances historiques concrtes et singulires, des options prcises et particulires en matire de nances publiques sont adoptes et mises en pratique. cet gard, il faut signaler que, parmi les nombreux acteurs intervenant dans le champ des nances publiques, ltude tient prioritairement compte de lattitude et de laction de trois dentre eux. Dabord, elle accorde une large place ce que lon appellera les autorits fdrales, soit un ensemble form du Conseil fdral, des Chambres et du sommet de ladministration fdrale. Ensuite lanalyse se centre sur ce que lon nommera les milieux daffaires, et plus particulirement le grand patronat : soit les dirigeants des grands tablissements industriels et bancaires du pays, dont les associations fatires, le Vorort surtout, mais aussi lUnion cen-
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Introduction
trale des Associations patronales et lAssociation suisse des Banquiers, ainsi que parfois le Parti radical suisse, constituent lexpression. Enn, elle traite des principales organisations reprsentant les salaris, le Parti socialiste et lUnion syndicale suisses. Les autres acteurs, comme le petit patronat, regroup notamment au sein de lUnion suisse des Arts et Mtiers, les agriculteurs, dfendus par lUnion suisse des Paysans, ou encore les autorits nancires cantonales, apparaissent galement, mais leur attitude et leur action ne gurent pas au centre de lanalyse. Avant de donner un rapide aperu des diffrents chapitres de cet ouvrage, ses principales limites et lacunes mritent dtre releves. Certaines proviennent de limpossibilit pour un chercheur isol de travailler et de matriser dans son ensemble une matire protiforme et trs enchevtre. Dautres correspondent au souci de rduire la complexit dun domaine dj aride. Quoi quil en soit, ltude porte essentiellement sur les nances publiques fdrales et naborde gure ce qui relve du niveau communal ou, malgr son importance, cantonal. Les quelques brves incursions effectues sur le plan cantonal laissent cependant penser que les tendances luvre dans le domaine fdral sont galement valables ce niveau. Les entreprises appartenant la Confdration, les rgies fdrales (avant tout les CFF et les PTT), sont aussi laisses de ct. Ds lors, il conviendrait peut-tre dutiliser lexpression nances tatiques la place de nances publiques . An dviter de trop frquentes rptitions, cette dernire expression est malgr tout employe. souligner enn que plusieurs thmatiques ne sont pas touches, ou ne sont quefeures. Cest notamment le cas de la mise en uvre de nouvelles techniques de gestion du secteur public, dsignes sous le nom de New Public Management , du mouvement en cours de privatisation dun certain nombre dentreprises publiques, ou encore de lintroduction de taxes qualies dcologiques. Cette tude commence, dans le chapitre 2, par tenter de dgager les origines des dcits que les pouvoirs publics suisses, en particulier la Confdration, connaissent depuis le tournant de la dcennie 1990. Toutefois, elle dfend la conception selon laquelle ces origines ne sont pas seulement dordre conjoncturel, mais aussi structurel. En effet, il savre que, dans la socit de march gnralise du XXe sicle, les nances de ltat tendent vers un dsquilibre chronique. Ds lors, il simpose de conclure que les dcits ne peuvent pas tre pleinement compris sils sont analyss de faon isole, comme la rsultante de phnomnes purement ou essentiellement conjoncturels. Ils doivent galement tre considrs comme la manifestation de phnomnes plus profonds, qui renvoient la structure mme de la socit de march. Aussi lexamen embrasse-t-il demble une problmatique assez vaste : il aborde certes les causes immdiates de la situation dcitaire actuelle. Mais il sattache encore davantage identier
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Introduction
les sources profondes de ce dsquilibre chronique des nances publiques auquel est donn, pour mieux faire ressortir sa composante structurelle, le nom de crise nancire de ltat. ce propos, lanalyse critique lide, trs en vogue depuis plus dune dcennie, selon laquelle lune de ces sources profondes rsiderait dans la propension des responsables politiques lus, appartenant aux gouvernements ou aux parlements, accrotre de faon dmesure les dpenses an dtre rlus. Elle avance et discute ensuite une srie de facteurs qui semblent nettement plus convaincants. Parmi ceux-ci, un lment notamment se voit mis en exergue et problmatis. Non quil joue un rle plus important que les autres, mais parce quil est presque toujours laiss dans lombre par les tudes traitant de la question des dcits : le fait que les milieux daffaires optent frquemment, sufsamment frquemment en tout cas pour que lon puisse tablir certaines rgularits, pour une politique de restriction des recettes que lon peut qualier, parce quelle est conduite dans le but de pousser ou de maintenir ltat dans les chiffres rouges, de politique des caisses vides. Le chapitre 3 traite des rapports entre une particularit du systme politique suisse la structure fortement fdraliste de lorganisation de ltat et lvolution des nances publiques. Toutefois, cette question nest pas seulement examine, comme cest gnralement le cas des tudes qui labordent, sous langle de linuence du premier aspect sur le second. La relation inverse est aussi explore. Une telle perspective amne ce chapitre notamment la conclusion que la prennit de la structuration fdraliste du systme politique suisse sexplique en partie par les avantages considrables quune telle structuration entrane, du point de vue nancier, pour les milieux daffaires et les couches aises de la population, en particulier parce quelle incite cantons et communes pratiquer un vritable dumping scal leur prot. Les trois chapitres suivants sont consacrs analyser, sur le plan fdral avant tout, les principales volutions que la priode entame la n des annes 1980 a connues dans le domaine des nances publiques. Dans cette optique, le chapitre 4 prsente le programme nancier moyen et long terme que se sont x les milieux qui se trouvent clairement loffensive durant cette priode, le grand patronat industriel et bancaire. Ce programme, ds lors quil vise revenir en arrire sur une srie dlments acquis la suite des luttes sociales des nombreuses dcennies prcdentes, peut tre quali de contre-rforme nancire. Le chapitre 4 discute galement de faon assez approfondie les arguments que ces milieux avancent pour justier une telle contre-rforme. Le chapitre 5 dcrit le processus qui a conduit la mise sur pied, puis lchec lors du vote populaire du 2 juin 1991, du projet de refonte du
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Introduction
rgime nancier de la Confdration centr sur lintroduction de la taxe sur la valeur ajoute (TVA). Il tente notamment dexpliquer les raisons qui ont amen les milieux daffaires se diviser en deux camps opposs sur ce projet, dsaccord qui a puissamment contribu son rejet nal. Quant au chapitre 6, il analyse les dveloppements postrieurs ce rejet, jusquen juin 1997. Il tudie dabord lorientation suivie face la rapparition de dcits relativement substantiels ds 1991; ensuite le processus, couronn de russite celui-l, menant lintroduction de la TVA; enn les succs et les checs des principales autres dmarches avances par les cercles patronaux dans le cadre de leur politique de contre-rforme nancire. En guise de conclusion, le chapitre 7 prsente un bref survol de lapproche mthodologique qui sous-tend les analyses concrtes exposes dans le corps de louvrage : la sociologie nancire. En effet, pour deux raisons au moins, il apparat trs opportun dattirer lattention sur ce courant de pense. Premirement, parce quen dpit de sa fcondit heuristique, il est rest trs marginal, et donc extrmement peu connu dans le champ de la recherche, surtout de langue franaise, consacre aux nances publiques. Deuximement, parce que depuis plus dune dcennie, ce champ sappauvrit sous leffet de la domination pratiquement sans partage dun nombre trs restreint de paradigmes issus de lindividualisme mthodologique. Un tel chapitre na videmment pas la prtention de fournir un expos exhaustif sur lhistoire et le contenu de la sociologie nancire. Il se contente de mettre en vidence plusieurs facteurs, notamment certaines de ses liations intellectuelles, qui ont favoris son mergence lissue de la Premire Guerre mondiale, puis de proposer quelques lments factuels et analytiques sur son volution au cours du XXe sicle, et pour nir de rsumer ses thmes de rexion essentiels.
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Chapitre 2
Les origines de la crise nancire de la Confdration suisse : une approche
2.1 Le dcit budgtaire est la norme. Lquilibre, lexception

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En Suisse, les nances des collectivits publiques sont en crise depuis le dbut des annes 1990. Les dcits budgtaires saccumulent, lendettement tatique saccrot sensiblement et les plans daustrit se succdent un rythme rapide. Si les cris dorfraie intresss lancs par certains milieux peuvent laisser croire que cette situation tranche radicalement avec le pass, un rapide coup dil rtrospectif montre quil nen est rien. Depuis un sicle environ, les dsquilibres nanciers des collectivits publiques font partie du paysage normal de la politique helvtique. Alors que de tels dsquilibres demeurent rares entre 1848 et le tournant du sicle, les comptes de la Conf-
1. noter que le seul emploi de lexpression crise nancire nimplique pas ici une apprciation sur le degr de gravit de la situation conjoncturelle des nances publiques helvtiques, dans le sens o cette situation serait juge comme tant actuellement particulirement grave. Si, de manire gnrale, je prfre utiliser cette expression plutt que celle, par exemple, de dsquilibre budgtaire , cest parce quelle me semble mieux attirer lattention sur le fait que, tendant devenir la norme dans le capitalisme du XXe sicle, de tels dsquilibres ne doivent pas tre analyss seulement comme des phnomnes conjoncturels, mais aussi comme des phnomnes structurels.
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Les origines de la crise financire
dration, des cantons et des communes clturent 1 sur des soldes passifs pratiquement deux annes sur trois depuis 1900. En outre, si les dcits restent modiques au XIXe sicle, ils atteignent rapidement au cours du sicle suivant la Premire Guerre mondiale constituant une csure cet gard des proportions peu loignes de celles que lon connat aujourdhui, mme en temps de paix. Ainsi, le dcit du compte nancier de la seule Confdration oscille entre 1 % et 2 % du Produit intrieur brut (dsormais abrg 2PIB) de 1919 1923 et touche nouveau la barre des 1 % en 1936 et 1938. Les dsquilibres qui affectent aujourdhui les nances des collectivits publiques helvtiques ne constituent donc pas un phnomne conjoncturel. Ils sont rvlateurs dune tendance plus profonde, qui nest dailleurs pas spcique 3la Suisse mais concerne lensemble des pays conomiquement dvelopps. Aux tats-Unis, alors que les comptes de ltat fdral bouclent sur des chiffres rouges trois annes sur dix durant le XIXe sicle, la proportion slve sept annes sur dix au XXe sicle. Et les dcits des 4 annes 1930 sont tout aussi, voire plus importants, que ceux daujourdhui. Selon une statistique portant sur lensemble des pays membres de lOCDE durant la priode 1950-1986, ceux-ci connaissent un dcit budgtaire en moyenne sept annes sur dix. Pour de grands pays comme les tats-Unis, lAngleterre, la France, lAllemagne et lItalie, cette moyenne est encore plus 5 leve : elle atteint huit, et mme neuf annes sur dix.
1. Rsultat obtenu en faisant pour chaque anne le total des soldes des comptes de la Confdration, des cantons et des communes (depuis 1913 pour ces dernires). Les donnes sont tires des diffrentes ditions de lAnnuaire statistique de la Suisse et du Message concernant le compte dtat, ainsi que de la publication de lAdministration fdrale des nances, Finances publiques en Suisse 1992, Berne, 1995, pp. 1-2. 2. Rappelons quentre 1991 et 1996, le dcit du compte nancier de la seule Confdration slve en moyenne environ 1,3 % du PIB. Sur le solde du compte nancier de la Confdration, cf. lAnnuaire statistique de la Suisse 1958, Berne, 1959, p. 417. Il nexiste pas de donnes relatives au PIB de la Suisse durant ces annes. En revanche, on dispose de donnes sur le revenu national de la Suisse; cf. Rosanna Lorusso, Note sur la construction dune srie pour le revenu cantonal vaudois, Lausanne, Cahiers de recherches conomiques de lUniversit de Lausanne, No 8906, 1989, pp. 14-17. On peut raisonnablement estimer que le PIB est gnralement de 10 % suprieur au revenu national, ce qui permet den fournir malgr tout une valuation. 3. Cf. Paul Masson/Michael Mussa, Long-Term Tendencies in Budget Decits and Debt , IMF Working Paper, 95/128, dcembre 1995, pp. 4a et 4b. 4. Cf. Gary M. Anderson, The US Federal Decit and National Debt : A Political and Economic History , in J. M. Buchanan et al. (d.), Decits, New York/Oxford, 1986, pp. 11-13. 5. Cf. Guy Peters, The Politics of Taxation. A comparative Perspective, Cambridge (USA)/Oxford (GB), 1991, p. 80.
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Si lon prend le concept de crise des nances publiques dans une acception trs lmentaire, soit comme la manifestation dun cart entre le rythme daccroissement des dpenses de ltat et celui, plus lent, de laccroissement de ses recettes, on peut donc afrmer quau XXe sicle, les nances publiques en Suisse, comme dans les autres pays semblables, tendent en permanence vers une situation de crise. Ds lors, la question des dsquilibres budgtaires que connat actuellement la Suisse se pose sous un autre angle. Le centre dintrt de lanalyse doit se dplacer. Si la maladie est chronique, ce quil sagit prioritairement de comprendre nest plus telle ou telle pousse de vre particulire, mais les facteurs qui sont la source de la chronicit. Autrement dit, on est renvoy du problme des dcits actuels en Suisse une problmatique beaucoup plus vaste que lon peut prsenter sous la forme de linterrogation suivante : do vient la tendance des nances publiques helvtiques au dsquilibre? Bref, quelles sont les origines de la crise chronique des nances de ltat? Lobjet de ce chapitre est une tentative de donner des lments de rponse ces questions.
2.2 Les parlementaires sont-ils responsables de la crise nancire de ltat?

Il existe plusieurs modles explicatifs de la crise nancire de ltat en dehors de celui auquel je me rattache. Les examiner tous memmnerait trop loin. En revanche, je crois quil nest pas inutile de commencer par soumettre lun dentre eux la critique. Non quil soit le plus intressant. Mais, martel depuis longtemps dans et par les mdias en Suisse comme dans de nombreux autres pays, il a acquis aujourdhui, au moins au sein du large public, une position ce point dominante quil semble quasiment relever du ce qui va de soi. Selon ce modle, qui drive en droite ligne du courant du Public Choice , lorigine essentielle de la prcarit des nances publiques se trouve du ct des dpenses, et non des recettes. La raison de fond des dcits budgtaires, dclarait en fvrier 1995 la Conseillre nationale radicale Vreni Sprry, considre comme une spcialiste des questions nancires, doit tre cherche 1 en premier lieu dans les dpenses et non dans des diminutions de recettes. Credo repris le mme jour par la Neue Zrcher Zeitung (abrge dsormais NZZ) qui accusait la croissance dmesure des 2 dpenses . Les vraies raisons , rptait une fois de plus, en octobre 1996,
1. NZZ, 21 fvrier 1995 [soulign dans le texte]. Les citations en langue trangre ont t systmatiquement traduites par mes soins. 2. Ibid.
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Kaspar Villiger, chef radical 1 du Dpartement fdral des nances, se situent du ct des dpenses. Mais quelle est lorigine de ce que James Buchanan, lun des principaux 2 artisans de ce modle, appelle lui aussi des dpenses excessives ? Les partisans du modle discut ici avancent dabord toute une srie de facteurs que lon peut appeler classiques dans le sens o ils se retrouvent, avec des pondrations et des mises en perspective fort diffrentes, dans tous les modles explicatifs : croissance et vieillissement de la population, industrialisation et urbanisation, dveloppement de la technologie et de la culture, armement et guerres, etc. Mais, poursuivent-ils, llment le plus important ne se trouve pas l. En effet, afrment-ils, mme si de tels facteurs jouent un rle considrable, ils nexpliquent quen partie la croissance des 3 dpenses tatiques. Ces lments permettent certes de comprendre ce quil faudrait appeler laugmentation normale des 4 dpenses par opposition la croissance dite excessive ou dmesure . Or, cest prcisment cet excdent de croissance quil sagit dlucider car cest lui, toujours dans cette optique, qui constitue la source essentielle des dcits. An dexpliquer un tel excdent, le modle met alors en cause certaines caractristiques formelles de la dmocratie parlementaire. Dans sa version populaire destine au grand public, le noyau de lexplication, au-del de toutes les nuances et variantes, est le suivant : le monde politique et plus particulirement les parlementaires sont responsables de cet excdent de croissance, et par consquent des dcits budgtaires, parce quils augmentent les dpenses tatiques sans se soucier du reste, leur proccupation centrale pour ne pas dire exclusive tant de se crer une clientle et dobtenir ainsi leur (r) lection. Citons quelques exemples rcents : Les annes lectorales sont toujours des 5 annes dispendieuses , dcrte Otto Stich, chef du Dpartement fdral des nances. La dmocratie directe , dclare Dick Marty, Conseiller dtat radical tessinois, favorise une logique de dpense. Pour gagner les lections, on promet beaucoup, on ralise beaucoup aussi et cela cote. [] Lanne lectorale est 6 toujours la plus dispendieuse. Mme cho chez l conomiste en chef de la
1. NZZ, 21 octobre 1996. 2. James Buchanan, Why Does Government Grow? , in Th. Borcherding (d.), Budgets and Bureaucrats : The Sources of Government Growth, Durham, 1977, p. 11. 3. Ainsi, un adepte de ce modle prtend quaux tats-Unis seule une proportion de lordre de la moiti aux deux tiers de la croissance des dpenses tatiques provient de ces facteurs classiques; cf. Thomas Borcherding, The Sources of Growth of Public Expenditures in the United States, 1902-1970 , in ibid., p. 56. 4. Le modle en question se distingue donc par sa dimension fortement normative; je reviens sur cette question un peu plus loin. 5. Facts, No 16, 1995, p. 23. 6. LHebdo, 22 septembre 1994, p. 12.
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Socit de Banque Suisse : Lination de revendications au gr de ligues dlecteurs qui se font ou se dfont pousse nos hommes politiques, dont les vises sont lectorales [], une surenchre permanente quant la part des dpenses de ltat 1 dans le produit national. Quant la NZZ, elle martle ce leitmotiv dans ses colonnes : Les politiciens [] veulent en gnral tre rlus et cherchent donc 2 procurer leur clientle le volume le plus lev possible de prestations tatiques lit-on en janvier 1995. Nouvelle leon quelques semaines plus tard : Que les reprsentants lus du peuple ne veulent pas se soumettre volontairement cette discipline [budgtaire, nda], cela va de soi. Il est dans la logique du march politique que ne peuvent manifestement avoir du succs que ceux qui sment gnreusement les bienfaits au tarif nul [cest--dire sans augmenter les impts, 3 nda]. En juillet 1995, lancien Rdacteur en chef, Willy Linder, prend le relais : Les politiciens et les partis optimisent leurs chances lectorales en se rappelant au bon souvenir de leurs lecteurs par un comportement adquat. Il faut reconnatre que la propension faire des cadeaux politiques constitue une ori4 gine essentielle du drglement du budget de la Confdration. Au mme moment, le journal Finanz und Wirtschaft, galement trs proche des milieux daffaires, afrme : La principale origine des dcits budgtaires, qui croissent depuis le dbut des annes 1990, [] rside dans les largesses du Parlement []. Pour les politiciens, il est plus simple daugmenter les dettes de ltat 5 que de mettre en uvre dimpopulaires conomies ou augmentations dimpts. Comme son habitude, le Professeur de nances publiques Walter Wittmann ny va pas par quatre chemins : Lendettement de ltat , afrme-t-il en janvier 1996, est indissolublement li notre systme parlementaire , car6 les politiciens viennent Berne pour piller la caisse fdrale an dtre rlus. La version acadmique ne fait que reprendre ce schma en lui donnant une forme un peu plus sophistique, ceci au moment o souvre une offensive en rgle contre les politiques keynsiennes de laprs-guerre. Elle tablit une homologie entre le fonctionnement idalis de la dmocratie parlementaire et celui, galement idalis, du march capitaliste. Dans une dmocratie afrme J. Buchanan la pression quexerce sur les politiciens la concurrence de ceux qui aspirent prendre leur place ressemble la pression exerce sur les entrepreneurs privs. Les entreprises sont en concurrence entre elles [] pour sattacher la clientle des consommateurs. De manire simi7 laire, les politiciens sont en comptition pour obtenir le soutien de llectorat . Ds lors, ce modle considre que lattitude rationnelle des responsables politiques, en tant quindividus privs en concurrence sur le march lec1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Socit de Banque Suisse, Le Mois conomique et nancier, novembre 1994, p. 13. NZZ, 22 janvier 1995. NZZ, 12 mars 1995. NZZ, 8-9 juillet 1995. Finanz und Wirtschaft, 14 juin 1995. Propos cits dans et par le Tages-Anzeiger, 18 janvier 1996. James Buchanan/Richard Wagner, Democracy in Decit. The Political Legacy of Lord Keynes, New York/San Francisco/London, 1977, p. 96.
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toral, consiste maximiser les dpenses (et corrlativement minimiser les impts), car il sagit dune manire particulirement efcace de conqurir le vote des citoyens. tant entendu que les dputs nauront pas payer le prix lectoral de la croissance de la dette, puisque celle-ci reposera sur les paules de la gnration qui les suivra et qui, actuellement, nest pas en ge de voter. Partant de ce modle, le Professeur amricain Guy Peters arrive la conclusion que les hommes politiques tenteront daugmenter les dpenses publiques [] peu avant les chances lectorales an daccrotre la probabilit que les citoyens se souviennent de [leurs] bonnes actions et les lisent nouveau. [] Par consquent, [] les annes les plus proches des lections 1 devraient connatre des dcits budgtaires plus levs que les autres annes . Trois autres Professeurs amricains, dont J. Buchanan, prtendent en commun que les dcits naissent parce que les politiciens [] trouvent quil est de leur propre intrt de prendre la voie la plus facile dans la politique budgtaire. Ces politiciens accroissent leurs perspectives de survie politique en augmentant les dpenses et en 2 engendrant des rductions dimpts . Le Professeur allemand Robert von Weizscker nonce quant lui une thse qui ne peut tre rfute empiriquement que difcilement , savoir que les dpenses sont leves, en particulier 3 peu avant les chances lectorales, an de gagner des voix , attitude qui joue un rle dcisif dans lapparition des dcits budgtaires dans les tats dmocratiques. En langage plus imag, le chercheur amricain Edward Tufte explique que la stratgie des politiciens et douvrir rapidement et srement le 4 robinet et de remplir labreuvoir de faon avoir un impact sur les lecteurs. Dans un des livres les plus rcents consacrs aux nances publiques en Suisse, on peut lire le passage suivant : Tout systme politique dmocratique na-t-il pas une propension accrotre les dpenses et rduire le fardeau des recettes? [] Lapproche des lections rend la classe politique plus gnreuse mais 5 aussi moins prvoyante propos de la couverture nancire de ses dcisions. relever que le modle attribue galement une certaine responsabilit au comportement de la bureaucratie tatique, cense accrotre les dpenses dans lobjectif daugmenter ses rmunrations, dagrandir ses pouvoirs, 6 ou encore de maximiser les montants quelle gre. An de ne pas trop allonger, je laisse cet aspect de ct.
1. G. Peters, The Politics of Taxation, op. cit., pp. 11 et 115. 2. James Buchanan et al., Government by Red Ink , in J. Buchanan et al. (d.), Decits, op. cit., p. 5. 3. Robert von Weizscker, Staatsverschuldung und Demokratie , Kyklos, Vol. 45, 1992, p. 58. 4. Edward Tufte, Political Control of the Economy, Princeton, 1980, p. 10. 5. Rmi Jequier, La dcision , in Luc Weber et al., Les nances dun tat fdratif. La Suisse, Paris/Genve, 1992, pp. 336 et 337-338. 6. Cf. notamment William Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago, 1971.
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Ouvrons ici une rapide parenthse pour signaler lun des corollaires dune telle conception. Si la prcarit des nances publiques est due la dmocratie parlementaire, il est bien videmment logique de chercher limiter cette dernire. Cest ainsi que les partis de droite, vigoureusement stimuls par les organisations patronales, se sont rcemment battus, en Suisse, an dintroduire dans la Constitution, sans limitation temporelle, un mcanisme appel frein aux dpenses (Ausgabenbremse) visant restreindre les comptences du Parlement lorsquil sagit daccrotre les dpenses. Cette proposition a t approuve en votation populaire le 12 mars 1995. Dsormais, la majorit qualie est requise au sein des deux Chambres fdrales pour engager de nouvelles dpenses uniques ou priodiques de, respectivement, plus de 20 et plus de 2 millions de francs, lexception des dpenses quentranent les tches de la Confdration dj 1 ancres dans la lgislation existante. Rien de bien dramatique pour le moment. Mais certains projets vont beaucoup plus loin. Le Conseil fdral projette dintroduire un mcanisme 2 lui octroyant le pouvoir de rduire automatiquement les dpenses. Un quotidien romand suggre de priver les parlementaires 3 fdraux de leurs comptences budgtaires durant lanne lectorale. Les plus hardis, comme R. von Weizscker, proposent de retirer la politique nancire des mains du Parlement et de la transfrer 4 une institution qualie d indpendante , comme la Banque centrale.
1. Cf. notamment Paolo Urio/Vronique Mercks, Le budget de la Confdration. Le systme politique suisse face lquilibre des nances fdrales, Lausanne, 1996, pp. 71-73. De tels freins aux dpenses ont dj t introduits dans le pass plusieurs reprises en Suisse, chaque reprise pour une priode provisoire. Les rsultats ont toujours t extrmement maigres. Cela devrait sufre dmontrer que les sources essentielles de la tendance la hausse des dpenses tatiques ne se situent pas au niveau des caractristiques formelles de lorganisation politique mais au niveau des fondements structurels de la socit de march gnralis; cf. Heinz Kneubhler, Ursachen der Ausgabenmehrung beim Bund insbesondere in der Zeit seit 1913, Schwarzenbach, 1961, pp. 124-125. 2. Cf. le Rapport du Conseil fdral sur le Programme de lgislature 1995-1999, 18 mars 1996, Feuille fdrale 1996, Vol. 2, p. 303, ainsi que Le Nouveau Quotidien [abrg dsormais NQ] du 24 janvier 1995, et la NZZ du 22 fvrier 1996. 3. Cf. le NQ du 27 janvier 1995. 4. Cf. R. von Weizscker, Staatsverschuldung , op. cit., p. 64. R. Tufte, Political Control, op. cit., pp. 149-154, voque des propositions analogues avances aux tats-Unis. Une fois de plus, de telles propositions nont rien de nouveau. Au dbut des annes 1930, le programme de lAssociation patriotique vaudoise propose de retirer au Parlement linitiative des dpenses, en raison de la prtendue surenchre lectorale; cf. Roland Btikofer, Des gardes civiques lAssociation patriotique vaudoise (1918-1947) , in Hans Ulrich Jost et al., Cent ans de police politique en Suisse (1889-1989), Lausanne, 1992, p. 127.
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Que faut-il penser de la conception qui vient dtre prsente? Remarquons dabord quelle na rien de nouveau. Elle existe au contraire depuis si longtemps quon peut la ranger au nombre des strotypes constitutifs de lorthodoxie nancire. En 1877 dj, alors que les dpenses publiques ne reprsentent quune petite fraction de celles daujourdhui, le clbre Professeur franais de science nancire Paul Leroy-Beaulieu afrme : Il y a dans nos socits modernes et dmocratiques [] une cause particulire qui tend faire hausser [] les dpenses [], cest la dpendance o se trouvent les membres du parlement dune foule dintrts particuliers ou locaux. En principe, le rgime parlementaire est regard comme un frein aux dpenses excessives; cest l, en effet, ce quil devrait tre : nous ne pouvons dire quil le soit. [] De toutes parts nos dputs fondent sur le budget comme sur une proie; chacun sefforce 1 den arracher un lambeau pour le distribuer ses commettants. Une dizaine dannes plus tard, le Professeur genevois dconomie et de sociologie Louis Wuarin explique quen rgime de dmocratie parlementaire, pour durer, les gouvernements se voient contraints de [] plaire la masse des lecteurs [], plaire partout, plaire toujours , attitude qui les amne promettre monts et merveilles, des routes aux uns, des btiments publics aux autres et 2 constitue donc une menace constante pour lquilibre budgtaire. En 1912, un autre Professeur, franais celui-l, ritre que le rgime parlementaire [] est [] enclin des prodigalits fcheuses. Il se prte [] la surenchre lectorale. Les membres du parlement se piquent dmulation pour obtenir le vote de crdits destins servir des intrts politiques et lectoraux []. Le dpouillement des crdits lgislatifs pendant un certain nombre dannes permet assez facilement un 3 il exerc de dcouvrir celles qui sont contemporaines dlections gnrales. On peut ensuite objecter quelle ne soutient gure une mise en perspec4 tive historique, mme rapide. Prenons le cas de lAllemagne impriale entre 1881 et 1913. Durant cette priode, alors que les pouvoirs parlementaires sont pratiquement inexistants, les dpenses tatiques passent de 9,9 % du PIB 17 %, ce qui correspond un accroissement annuel moyen de 1,7 %. Entre 1956 et 1995, les dpenses tatiques passent de 30,8 % du PIB 49,5 %,
1. Paul Leroy-Beaulieu, Trait de la science des nances, Paris, 1877, Vol. 2, p. 573. 2. Louis Wuarin, Le contribuable ou comment dfendre sa bourse, Paris/Genve, 1889, pp. 42-45. 3. Edgard Allix, Trait lmentaire de science des nances et de lgislation nancire franaise, Paris, 1912, p. 5. On trouve une argumentation analogue dans des publications suisses comme, par exemple, le Journal de Genve, 21 dcembre 1911, et le Bulletin mensuel de la Socit de Banque Suisse, No 7, juillet 1923, p. 129. 4. H. Kneubhler, Ursachen, op. cit., pp. 121-124, conteste aussi la pertinence dun tel modle sous langle dune mise en perspective historique.
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1
soit une augmentation annuelle moyenne de 1,2 %. Le 2 rythme de croissance est donc plus lent durant la phase parlementaire. En Italie, il ny pas de diffrence signicative entre le rythme de croissance annuel moyen des dpenses de ltat central durant la priode fasciste allant de 1923 1938 3 (1,6 %) et celui de la priode dmocratique allant de 1948 1975 (1,5 %). Enn et surtout, ce modle explicatif ne sappuie gure sur une dmonstra4 tion empirique solide. Tout semble se passer comme si lvidence du modle tait tablie par le simple sens commun un point tel quil ne soit mme pas indispensable de lasseoir dans les faits, mais quil sufse, en paraphrasant la jolie expression dEdgard Allix, de sexercer quelque peu les yeux. Ou encore dafrmer sans lombre dune vrication, comme le fait ci-dessus R. von Weizscker, quil ne peut tre rfut empiriquement que difcilement. Rares sont les adeptes dun tel schma qui se soient donn la peine de chercher le fonder sur le plan empirique. ma connaissance, louvrage dE. Tufte cit prcdemment constitue lune des principales, si ce nest la 5 principale tentative dans ce sens. Aussi est-il assez frquemment invoqu comme fournissant la preuve palpable de lexistence dun lien de causalit 6 entre parlementarisme, croissance des dpenses et dcits budgtaires.
1. Il sagit de lensemble des dpenses tatiques (de ltat central, des Lnder et des communes), y compris des institutions de scurit sociale. Pour les donnes chiffres, cf. Peter Flora, State, Economy, and Society in Western Europe 18151975, Vol. 1, Frankfurt/London/Chicago, 1983, pp. 383-384, ainsi que le Message du Conseil fdral concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, p. 639. 2. Les rsultats ne changent pas signicativement si on prend dautres priodes en considration. Entre 1860 et 1913, le rythme de croissance annuel moyen des dpenses tatiques allemandes atteint 1,2 % (rapportes au produit national). Pour la priode 1925-1995, durant laquelle lAllemagne a connu un rgime de dmocratie parlementaire sauf pendant les douze annes de nazisme, le chiffre correspondant est galement de 1,2 %. Pour les donnes chiffres de la phase 18601913, cf. Walther Hoffmann, Das Wachstum der deutschen Wirtschaft seit der Mitte des 19. Jahrhunderts, Berlin/Heidelberg/New York, 1965, p. 108. Les donnes relatives la priode 1925-1995 sont tires des ouvrages cits la note prcdente. 3. Cf. P. Flora, State, Economy, op. cit., p. 400. 4. relever que mme certains des initiateurs de ce genre de modles semblent commencer mettre en doute leur pertinence; cf. Dominique Lafay, Thorie conomique de la bureaucratie : du mea culpa de Niskanen lexamen des faits , Problmes conomiques. Slection darticles franais et trangers, No 2.373, 27 avril 1994, pp. 27-30. 5. E. Tufte, Political Control, op. cit., p. 56, se plaint dailleurs lui-mme de labsence de recherches empiriques dans ce domaine. 6. Ainsi, G. Peters, The Politics of Taxation, op. cit., p. 115, renvoie deux publications comme preuves empiriques de ses afrmations : louvrage de E. Tufte et larticle de Andrew Cowart, The Economic Policies of European Governments. Part II : Fiscal Policy , British Journal of Political Science, Vol. 8, 1978, pp. 425-440. Or, cet article traite de problmes trs diffrents et ne fournit donc aucune dmonstration factuelle de la corrlation discute ici. Il irait dailleurs plutt dans le sens contraire en rfutant une ide voisine de celle dont il est question ici, selon laquelle les gouvernements de gauche tendent produire des dcits budgtaires plus lourds que leurs homologues de droite .
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Le travail du chercheur amricain fait cependant problme sur plusieurs points importants. E. Tufte, comme tous les adeptes de ce modle, part de lhypothse que les effets conomiques positifs entrans par laccroissement des dpenses publiques avant les lections, effets la fois limits et phmres, seraient malgr tout susceptibles dexercer une forte inuence sur le comportement des lecteurs. Autrement dit, une modication modique et dans le court terme de la conjoncture conomique serait capable de modier le comportement lectoral de larges couches de citoyens dans un sens favorable aux responsables politiques. Le chercheur amricain napporte toutefois aucune preuve lappui de cette hypothse; 1quant aux recherches menes sur cette question, elles semblent linrmer. Par ailleurs, les sries temporelles tudies par E. Tufte sont si brves quil semble pour le moins hasardeux den tirer des conclusions dnitives. Le trs rapide survol quil consacre la situation dans 27 pays ne prend en considration que les annes 1961 1972. Dans les chapitres plus dtaills traitant du cas des tats-Unis, E. Tufte largit quelque peu son ventail temporel, mais dans le meilleur des cas il ne tient compte que des annes 1946-1976. La plupart du temps, lanalyse traite seulement une priode dune quinzaine dannes. cela sajoute que les conclusions du chercheur amricain sont souvent tires non pas dune analyse portant directement sur le budget tatique mais sur dautres variables. Parmi celles-ci, lune des principales est le revenu disponible par tte dhabitant. E. Tufte tudie si ce revenu connat une croissance plus forte durant les annes lectorales que durant les annes sans lections. Si cela se produit, il en dduit indirectement que les dpenses tatiques ont galement connu une acclration car, selon lui, seule cette dernire peut expliquer la hausse de ce revenu. La dmonstration de lauteur repose donc ici sur une srie doprations intermdiaires et dhypothses discutables. Notamment celle dun lien direct, dont il ne fonde empiriquement ni lexistence ni la force, entre laugmentation des dpenses de ltat et la croissance du revenu disponible par habitant.
1. Si lon essaie de corrler les changements que connaissent court terme avant les lections les grandes variables conomiques avec les modications dans le soutien aux partis gouvernementaux et aux partis dopposition, il napparat aucune corrlation signicative , crit Paul Whiteley, Public Choice : A Dissenting View , in J. Buchanan et al., The Economics of Politics, London, 1978, pp. 153-154. On peut tirer une conclusion analogue de la recherche mene par Bruno Frey, Politometrics of Government Behavior in a Democracy , Scandinavian Journal of Economics, No 81, 1979, pp. 308-322. Certes, on pourrait objecter que les responsables politiques agissent malgr tout comme si ce lien existait. Mais E. Tufte napporte pas non plus dlments tayant de faon probante que cela soit le cas. Par ailleurs, une telle supposition nous ferait passer dnitivement dans le domaine de la politique-ction.
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Enn, lorsque E. Tufte tudie lvolution des dpenses tatiques en tant que telles, il introduit galement un srieux biais. Il ne prend en compte que les dpenses sociales et celles pour les vtrans de guerre, soit une partie seulement des dpenses totales. Le chercheur amricain se montre dailleurs lui-mme beaucoup plus prudent dans ses conclusions quand il sagit non plus des seules dpenses sociales, mais de lensemble des dpenses ou des recettes tatiques. Il convient du manque dvidence du lien entre [] annes lectorales et [] stratgies macro-conomiques gnrales 1 (rductions des impts, accroissement des dpenses). Le travail du chercheur amricain prsente donc, me semble-t-il, trop de lacunes pour constituer une dmonstration factuelle probante de la valeur du schma explicatif discut ici. 2Celui-ci reste encore aujourdhui dpourvu de base empirique solide. Ce que reconnaissait implicitement le Directeur de lAdministration des nances du canton de Saint-Gall lorsque, se rfrant rcemment ce schma, il insistait sur la ncessit de procder une tude empirique an de clarier si les annes lectorales favori3 sent particulirement la propension dpenser [die Ausgabenfreudigkeit]. Dans ces conditions, il ma paru utile de tenter de rpondre moi-mme lincitation du haut fonctionnaire saint-gallois, cest--dire dessayer de vrier si, dans le contexte suisse, un tel modle correspond la ralit. Prcisons que, disposant de moyens de recherche rduits, je me suis limit des hypothses et des instruments statistiques simples. relever toutefois que le choix de techniques statistiques simples prsente lavantage non ngligeable dviter de multiplier les hypothses de dpart, peu voire non ralistes, telles quon les rencontre si souvent lors de lutilisation de techniques plus sophistiques. Jai d galement me restreindre aux nances de la Confdration. Prendre en compte les dpenses dautres organes tatiques, comme les cantons, aurait extraordinairement compliqu ma tche dans la mesure o les chances lectorales varient de canton canton. Enn, jai aussi t oblig de me rabattre sur lindice des prix la consommation pour dater les donnes, un indice spcique remontant loin dans le temps nexistant pas en Suisse.
1. E. Tufte, Political Control, op. cit., p. 58. 2. Pour ne pas allonger, je nai pas voulu prsenter dans le dtail un autre exemple dtude empirique disponible sur ce sujet, celle qui conclut le livre de Bruno Frey, Economie politique moderne, Paris, 1985, pp. 169-196. Dans lensemble, elle souffre de lacunes analogues celle dE. Tufte. Parmi celles-ci, mentionnons la brivet des sries temporelles, la prise en compte dune partie seulement des dpenses et linclusion dune srie de variables destines mesurer la popularit et les orientations idologiques du gouvernement, par exemple dont le contenu et la manipulation sont particulirement sujettes caution. Elles sont dailleurs mises en doute par les partisans mme de la Public Choice School ; cf. la discussion qui suit lexpos de Bruno Frey, The Political Business Cycle : Theory and Evidence in J. Buchanan et al., The Economics, op. cit., pp. 108-115. 3. NZZ, 27-28 aot 1994.
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Si le schma discut ici tait pertinent, on devrait constater une acclration des dpenses fdrales durant les annes lectorales elles-mmes. En effet, lide est que les dpenses tatiques sont augmentes pour des raisons lectoralistes dans un dlai relativement bref avant les lections. Or, en Suisse, les lections sur le plan fdral ont lieu en octobre. Si par dlai relativement bref on entend une priode de quelques mois, cela signie que ce sont bien les annes lectorales qui devraient se caractriser 1 par une pousse des dpenses fdrales. tant donn que cette conception est de loin la plus frquemment voque sur le plan politique et acadmique, je lui ai accord une importance toute particulire. Il ma paru intressant de tester un tel modle sur deux tendues temporelles diffrentes. Dune part, la priode 1917-1993 et dautre part 19501993. Le choix du point de dpart de la premire priode sexplique par le fait que les lections fdrales de 1919 sont les premires o les parlementaires fdraux sont dsigns selon le systme de la reprsentation proportionnelle et non plus majoritaire. Lavantage de cette priode est quelle permet de prendre en compte un nombre lev dannes lectorales. En revanche, elle comporte un inconvnient : elle comprend la phase de la Deuxime Guerre mondiale durant laquelle, pour des raisons videntes, les dpenses fdrales ont connu une volution extraordinaire qui introduit un trs fort biais dans les statistiques effectues sur lensemble de la priode. Cest pourquoi jai dni une deuxime priode, les annes 19501993, qui prsente un nombre beaucoup moins lev dannes lectorales, mais a le mrite de ne pas subir linuence exerce par la situation exceptionnelle engendre par le dernier conit mondial. Pour tester les donnes ma disposition, jai utilis un premier modle 2 statistique (appel dsormais modle statistique 1).
1. Les modles se basent sur les dpenses effectives et non sur les promesses de dpenses. 2. Je tiens remercier chaleureusement le Professeur Franois Bavaud, qui enseigne les mthodes danalyse quantitative lUniversit de Lausanne. Laide quil ma apporte pour tout laspect statistique de la partie qui va suivre ma t extrmement prcieuse.
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Comme le montre le graphique 1, avec ce modle, on cherche reprsenter, par une courbe simple, lensemble des dpenses fdrales au plus 1 prs de leur volution observe entre 1917 et 1993. Graphique 1 Reprsentation de lensemble des dpenses fdrales observes entre 1917 et 1993 par la courbe selon modle statistique 1 (en millions de francs constants; base = 1917)
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990
Cette courbe dnit des valeurs attendues. Autrement dit, en fonction de lallure de lensemble des dpenses fdrales observes durant la priode considre, elle indique le montant des dpenses auquel on devrait normalement sattendre telle ou telle anne. Lcart entre le montant observ dans la ralit (les points qui gurent sur le graphique) et le montant attendu chaque anne (reprsente par la courbe) constitue ce quon appelle le rsidu annuel. Par construction, la somme des rsidus de lensemble des annes est nulle, valeur nulle repr1. Les donnes ayant servi de base pour llaboration des graphiques qui suivent ainsi que les explications relatives aux aspects techniques gurent dans les annexes 1 et 2. Relevons encore trois choses importantes : premirement, dans le graphique 1 comme dans tous ceux qui suivent, les dpenses fdrales sont exprimes en francs constants de 1917. Cest--dire que les montants nominaux de ces dpenses ont t dats laide de lindice des prix la consommation de faon annuler la part de leur croissance due la simple augmentation des prix. En second lieu, il faut prciser que la courbe prsente dans le graphique 1 est, de fait, quadratique. Mentionnons enn que la modlisation a port uniquement sur la structure globale, gnrale, des dpenses observes. Cela signie que lauto-corrlation locale, vidente entre les dpenses dune anne une autre, na pas t analyse, ne faisant pas partie de la problmatique discute ici.
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sente par le trait horizontal dans les graphiques ci-dessous. En effet, puisque la courbe construite dnit une progression moyenne tenant compte de lensemble des dpenses fdrales, les valeurs observes suprieures cette moyenne compensent les valeurs observes infrieures. En dautres termes, si lon prend en considration la totalit des annes, les rsidus positifs compensent les rsidus ngatifs, et la valeur moyenne des rsidus est donc nulle. Il suft maintenant de slectionner les rsidus des seules annes lectorales (les points gurant dans le graphique 2). Si le rsidu est positif, cela signie que lanne lectorale en question a connu dans les faits une augmentation des dpenses fdrales suprieure celle laquelle on devait sattendre sur la base de la totalit des annes retenues dans la priode considre. Bref, un rsidu positif indique que durant lanne lectorale en question, il sest effectivement produit une acclration, une augmentation supplmentaire, des dpenses. Un rsidu ngatif tmoigne du contraire, cest--dire dune dclration des dpenses. On peut galement calculer la valeur moyenne des rsidus des annes lectorales, valeur qui reprsente en quelque sorte la tendance gnrale de ces annes. Graphique 2 Rsidus, obtenus selon le modle statistique 1, des dpenses fdrales lors des 20 annes lectorales comprises entre 1917 et 1993 (en millions de francs constants; base = 1917)
1000
800
600
400
200
-200
-400
-600
-800 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990
Le graphique 2 prsente visuellement le rsultat obtenu partir de ce modle. On constate que sur les 20 annes o des lections fdrales ont eu lieu entre 1917 et 1993, 13 prsentent un rsidu ngatif, cest--dire un ralentissement de la croissance des dpenses. En outre, la valeur moyenne des rsidus des annes lectorales est ngative : elle se monte 44,4 millions de
30

1
francs (en francs constants de 1917). Cela signie que, durant les annes lectorales, la croissance des dpenses fdrales a t en moyenne infrieure ce quelle aurait t, selon ce modle, sil stait agi dannes normales . An dtayer la recherche, les mmes donnes ont t analyses en utilisant un second modle statistique (appel dsormais modle statistique 2). Comme le montre le graphique 3, il sagit dun modle o le taux daugmentation des dpenses par anne (en francs de 1917) est postul comme constant durant toute la priode, do la prsence dune droite la place dune courbe. noter que ce taux constant est calcul en tenant compte non seulement des valeurs respectives de la premire et de la dernire anne mais de toutes les annes comprises entre 1917 et 1993. Graphique 3 Reprsentation de lensemble des dpenses fdrales observes entre 1917 et 1993 par la droite selon le modle statistique 2 (en logarithmes de millions de francs constants; base = 1917)
8.5
7.5
6.5
5.5 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990
Pour le reste, ce modle fonctionne comme le prcdent. Il dnit des rsidus annuels, cest--dire des carts entre les valeurs observes dans les faits et les valeurs attendues pour chaque anne. Le graphique 4 prsente les rsidus obtenus pour les seules annes lectorales.
1. Pour le calcul de la moyenne des rsidus, cf. lannexe 3. Il est trs difcile dtablir ce que ces 44,4 millions de francs de 1917 reprsentent en francs de 1997. Disons, pour donner un ordre de grandeur, quil sagit dun montant de lordre dun milliard de francs de 1997.
31
Graphique 4
Rsidus, obtenus selon le modle statistique 2, des dpenses fdrales lors des 20 annes lectorales comprises entre 1917 et 1993 (en logarithmes de millions de francs constants ; base = 1917)
.8
.6
.4
.2
-.2
-.4
-.6 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990
On observe que sur les 20 annes lectorales entre 1917 et 1993, 11 connaissent un rsidu ngatif. Par ailleurs, la valeur moyenne des rsidus de ces 20 annes est nouveau ngative (-.029 logarithme de millions de 1 francs constants de 1917). Autrement dit, laugmentation des dpenses fdrales durant une anne lectorale a t en moyenne plus faible que celle lors dune anne normale . Les deux modles statistiques aboutissent donc des rsultats semblables. Mais cette similitude est peut-tre due au fort biais introduit par les valeurs exceptionnelles enregistres durant la Seconde Guerre mondiale. Aussi ai-je effectu un test de comparaison des dpenses entre annes lectorales et non lectorales mais, comme je lai signal plus haut, sur les seules annes 1950-1993. Je nai utilis cette fois-ci que le modle statistique 1, par souci de brivet et parce quil me semble meilleur du point de vue statistique.
1. Cf. lannexe 4.
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Graphique 5
Rsidus, obtenus selon le modle statistique 1, des dpenses fdrales lors des 11 annes lectorales comprises entre 1950 et 1993 (en millions de francs constants; base = 1917)
400
300
200
100
-100
-200
-300
-400
-500
-600
1950
1960
1970
1980
1990
Comme le montre le graphique 5, sur les 11 annes lectorales ayant eu lieu entre 1950 et 1993, 6 ont connu une dclration des dpenses. En outre, la valeur moyenne des rsidus des annes lectorales est ici aussi 1 ngative : 48,6 millions de francs (en francs constants de 1917). Reste un problme. Il se peut que lide de dpart, selon laquelle les dpenses tatiques sont accrues peu avant les lections, soit trop restrictive. Peut-tre les parlementaires desserrent-ils les cordons de la bourse fdrale dans un dlai nettement plus long, en esprant que leur clientle en gardera le souvenir jusquaux lections? En dautres termes : peut-tre ce phnomne se produit-il durant les annes prlectorales, de telle sorte que la prise en compte de ces annes modie compltement les rsultats obtenus jusquici? Jai donc repris, dans le graphique 6, les valeurs dgages selon le modle statistique 1 sur la priode 1917-1993, mais en examinant cette fois non seulement les rsidus des annes lectorales mais aussi ceux des annes prlectorales. Cette nouvelle observation ne remet pas en cause les rsultats prcdents, bien au contraire. Sur 40 annes prises en compte, 27 connaissent des rsidus ngatifs (soit 13 annes lectorales et 14 prlectorales). Quant la valeur moyenne des 40 rsidus en question, elle est encore une fois ngative : 30,6 millions de francs constants. Cette moyenne est un peu
1. Cf. lannexe 5.
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moins leve que dans le cas des seules annes lectorales. Cela signie que les annes prlectorales se caractrisent galement par une dclration de la croissance des dpenses fdrales, mais une dclration moins forte que pour les annes lectorales (la valeur moyenne des rsidus des annes pr1 lectorales slve -16,9 millions contre -44,4 millions pour les lectorales). Graphique 6 Rsidus, obtenus selon le modle statistique 1, des dpenses fdrales lors des 40 annes lectorales et prlectorales comprises entre 1917 et 1993 (en millions de francs constants; base = 1917)
1000
800
600
400
200
-200
-400
-600
-800 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990
= annes lectorales = annes prlectorales
lissue de lexamen empirique qui vient dtre effectu, on peut donc tirer une conclusion gnrale : les rsultats obtenus inrment lide selon laquelle les perspectives lectorales donneraient un coup de fouet aux d2 penses fdrales. En fait, il semble bien quil se passe plutt le contraire : les parlementaires ralentiraient la croissance des dpenses en priode lectorale. Sans vouloir suivre plus avant cette piste, ce qui constituerait une
1. Cf. lannexe 6. 2. Certes, les niveaux de signication obtenus pour chacune des quatre exprimentations sont relativement faibles (cf. les annexes 3, 4, 5 et 6). Autrement dit, les diffrences observes entre priodes lectorales et non lectorales ne sont pas sufsamment nettes pour exclure compltement lhypothse que ces diffrences sont simplement dues au hasard. Mais noublions pas que le schma explicatif discut ici afrme lexistence dune liaison positive vidente entre priodes lectorales et acclration de la croissance des dpenses. Une chose est claire : la liaison se trouvant en fait tre ngative, ce schma est inrm. La signicativit de cette liaison ngative tant faible, on ne peut toutefois pas conclure avec certitude quil existe une liaison inverse, cest--dire que les priodes lectorales entranent un ralentissement des dpenses.
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tude en tant que telle, notons cependant quelle parat nous rapprocher du fonctionnement rel de la dmocratie parlementaire en Suisse. De manire extrmement rapide et rudimentaire, disons que dans ce systme, dune part la droite domine trs largement les deux Chambres, dautre part le soutien politique et nancier de llite conomique augmente sensiblement les chances dtre (r) lu. Or, ce soutien tend se porter davantage sur ceux qui se montrent partisans, en parole et en pratique, dune limitation du poids de ltat et dune gestion conome des deniers publics. cet gard, il est signicatif quen mars 1995, alors que se prolent des lections fdrales lautomne 1995, le chef du Dpartement fdral des nances apostrophe les reprsentants parlementaires des partis bourgeois, qui viennent de dposer une srie de motions exigeant du gouvernement de fortes rductions des dpenses, par ces mots : Avec vos motions [], vous pourrez 1 vous prsenter devant vos lecteurs et leur dire : nous allons conomiser. Signicatif galement le fait que la coalition des trois principaux partis bourgeois se prsentant aux lections cantonales de Zurich en mars 1995 ait inscrit au premier rang de son programme lectoral la pro2 messe de rduire draconiennement les dpenses tatiques , alors mme que le dcit budgtaire zurichois se caractrise par sa modicit. Cependant, la vrication empirique du schma explicatif discut ici ne peut se limiter examiner les dpenses. Certes, la grande majorit des partisans dun tel schma mettent laccent sur le lien entre les seules dpenses et llectoralisme. Toutefois, en dpit du fait que la plupart ne dveloppent pas cet aspect, ou ne le mentionnent mme pas explicitement, ils partent de lide que les perspectives lectorales nagissent pas seulement du ct des dpenses mais aussi du ct des recettes. Autrement dit, ils pensent que si de telles perspectives poussent les responsables politiques ouvrir le cordon de la bourse tatique, elles les incitent en mme temps bloquer, voire diminuer les impts, et donc les recettes de ltat. Par consquent, ils afrment quil existe une trs forte liaison positive entre priodes lectorales et dcits budgtaires. Aussi ai-je soumis cet autre schma un examen empirique, en procdant comme dans les cas prcdents. Jai appliqu le modle statistique 1 la totalit des soldes annuels (diffrences positives ou ngatives entre les recettes et les dpenses) du compte nancier de la Confdration, en prenant successivement les deux priodes de 1917-1993 et 1950-1993. Puis jai analys les rsidus des seules annes lectorales et prlectorales. Cette analyse dgage une image moins claire que lorsquil sagissait des dpenses. Dans ce dernier cas, les rsultats allaient tous dans le mme sens, alors que dans celui des soldes budgtaires les rsultats vont dans un
1. NZZ, 10 mars 1995. 2. Cf. par exemple la NZZ du 27 janvier 1995.
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sens contraire selon quil sagit des annes lectorales ou prlectorales. Avant dinterprter les rsultats relatifs aux soldes budgtaires, il faut cependant prciser un point important. Sous langle temporel, linstrument de la pression scale est beaucoup plus approximatif que celui des dpenses. En dautres termes, les effets dune modication des impts sur les recettes, et donc sur le solde budgtaire, se font sentir avec un dlai quil est trs difcile de dterminer avec prcision. Il est donc logique de penser que si cet instrument est utilis dans des vises lectoralistes, on cherche obtenir une rduction effective des impts dans une priode que lon ne peut prvoir avec exactitude mais qui se situe en gros avant les lections. Ds lors, les rsultats des annes prlectorales doivent tre, me semble-til, autant si1ce nest davantage pris en considration que ceux des annes lectorales. Voyons cela plus prcisment en examinant le graphique 7. Si lon prend exclusivement les 20 annes lectorales entre 1917 et 1993, 9 dentre elles prsentent des rsidus ngatifs, cest--dire une aggravation des comptes des nances fdrales, alors que 11 voient une clture des comptes meilleure que la normale. La valeur moyenne des rsidus est ngative, mais trs faiblement : -13,6 millions de francs constants de 1917. Autrement dit, les annes lectorales semblent plutt concider, en moyenne, avec une trs lgre dgradation de la situation budgtaire. Cependant, limage sinverse ds que lon tient compte des 20 annes prlectorales. Seules 5 de ces dernires connaissent une aggravation, alors que 15 se distinguent par une amlioration de la situation nancire fdrale. Quant la valeur moyenne des rsidus, 2 elle est assez fortement positive : +99,4 millions de francs constants. Ces rsultats sont conrms par le graphique 8 qui, an dviter les biais introduits par la Seconde Guerre mondiale, analyse la priode 1950-1993.
1. On pourrait certes objecter quil est sufsant de dcider une baisse des impts durant la priode lectorale pour modier le comportement des lecteurs, sans que cette dcision produise des effets concrets avant mme les lections. Dans ce cas, on devrait observer une liaison entre les deux annes postlectorales et une pjoration de la situation nancire de la Confdration. Un coup dil lannexe 2 montre quune telle liaison est loin dtre tablie par les rsultats empiriques. Sur les 20 annes qui suivent immdiatement lanne lectorale, 7 seulement connaissent une pjoration des comptes de la Confdrations; et la valeur moyenne des rsidus est lgrement positive. Quant aux 20 annes qui se situent deux ans aprs lanne lectorale, 6 seulement se distinguent par une dgradation de la situation nancire fdrale; en revanche, cette dgradation parat forte, en moyenne, puisque la valeur moyenne des rsidus est nettement ngative. Aucune tendance nette ne se dgage donc des rsultats des annes postlectorales. 2. Cf. lannexe 7.
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Graphique 7
Rsidus, obtenus selon le modle statistique 1, des soldes des comptes de la Confdration lors des 40 annes lectorales et prlectorales comprises entre 1917 et 1993 (en millions de francs constants; base = 1917)
800
600
400
200
-200
-400
-600
-800 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990
Graphique 8
Rsidus, obtenus selon le modle statistique 1, des soldes des comptes de la Confdration lors des 22 annes lectorales et prlectorales comprises entre 1950 et 1993 (en millions de francs constants; base = 1917)
800
600
400
200
-200
-400 1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
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Sur 11 annes lectorales, 7 connaissent une pjoration des nances fdrales. La valeur moyenne des rsidus est clairement ngative : 55,5 millions de francs constants de 1917. Mais limage sinverse nouveau lorsquon examine les 11 annes prlectorales. Parmi celles-ci, 8 se caractrisent par une bonication de la situation nancire de la Confdration. Et la valeur moyenne des rsidus est fortement positive : +120 millions de 1 francs constants. Il nexiste donc aucun lien clairement tabli, sur le plan fdral, entre les 2 perspectives lectorales et la pjoration des comptes fdraux. Si lon rsume maintenant lensemble de ce que nous venons de voir, on aboutit la conclusion suivante : lanalyse, notamment empirique, ne semble pas conrmer mais inrmer le schma selon lequel un facteur essentiel de la croissance des dpenses et de la rduction des recettes, et donc de lapparition corrlative des dcits budgtaires de ltat doit tre recherch dans le cycle lectoral lui-mme, cest--dire dans les caractristiques formelles de la dmocratie parlementaire. Dans le meilleur des cas, un tel modle ne joue qu la marge, comme une sorte de reet dform de phnomnes beaucoup plus profonds, en particulier de lvolution des rapports de force conomiques, sociaux et politiques, du degr dautonomie de ltat, 3 de la structuration et de la composition de la bureaucratie tatique, etc. Une telle conclusion ne signie pas pour autant que je nie linuence du phnomne clientlaire, cest--dire de lutilisation de ltat et des entreprises publiques dans le but de crer des rseaux de dlit et de dpendance dans la socit 4 de march gnralis (comme dailleurs dans toute socit de classe). Mais le phnomne clientlaire est largement indpendant du rgime politique. Il peut exister aussi bien dans une dictature que dans une dmocratie parlementaire. Pour le comprendre, il ne faut donc pas se focaliser uniquement sur certains aspects formels du
1. Cf. lannexe 8. 2. Ce bilan est dautant plus justi que les rsultats des tests de signicativit effectus sont nouveau faibles (cf. les annexes 7 et 8). 3. Cest galement la conclusion qui ressort dune tude portant sur les dpenses, en particulier militaires, des tats-Unis entre 1949 et 1976; cf. Larry Grifn/ Joel Devine/Michael Wallace, Monopoly Capital, Organized Labor, and Military Expenditures in the United States, 1949-1976 , American Journal of Sociology, Vol. 88 (supplment), 1982, pp. 136-138, ainsi que dune tude centre cette fois-ci sur les dpenses, en particulier sociales, de dix-huit pays de lOCDE entre 1960 et 1982; cf. Alexander Hicks/Duane Swank, Politics, Institutions, and Welfare Spending in Industrialized Democracies, 1960-1982 , American Political Science Review, Vol. 86, 1992, pp. 660 et 668. 4. Sur le clientlisme, cf. notamment David Blackburn/Geoff Eley, The Peculiarities of German History. Bourgeois Society and Politics in Nineteenth-Century Germany, New York/Oxford, 1984, pp. 151 ss.
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rgime politique, comme le fait le modle explicatif discut ici, mais il faut descendre jusquaux fondements structurels de la socit. Comment se fait-il alors quun modle si peu pertinent soit rpandu avec une telle opinitret et bncie dune telle reconnaissance et dune telle diffusion? Premier lment de rponse, ce schma permet de mettre le doigt sur et de stigmatiser les alliances htroclites et passagres, y compris de nature clientlaire, auxquelles le systme parlementaire donne parfois lieu. De telles alliances de reprsentants de groupes sociaux diffrents (notables rgionaux et locaux, petite-bourgeoisie, paysannerie, voire secteurs du mouvement ouvrier, etc.) peuvent dcider de nouvelles tches tatiques, entranant ainsi des dpenses qui, dans loptique des secteurs dominants de lconomie, nont pas seulement le dfaut daugmenter les risques dun alourdissement de la scalit mais surtout de ne pas correspondre leurs propres intrts. Or, comme lexplique lconomiste Heiner Kleinewefers, mme lorsque de telles alliances se rompent ultrieurement, il savre que des engagements 1 pris une fois ne peuvent plus tre dmantels ou extrmement difcilement , car ils tendent acqurir une certaine lgitimit. Toutefois, limportance relle de ce phnomne est relativement faible, de telles coalitions demeurant gnralement rares et bnignes. La preuve en est que, comme le montre A. Cowart sur la base dobservations empiriques, les modications apportes par les parlementaires aux2 projets de budget restent la plupart du temps dans des limites restreintes. Aussi la vritable cl du succs du modle que nous venons dexaminer rside-t-elle ailleurs. Un tel schma a le gros avantage dtre simple. Il se base sur un lieu commun, savoir que dans une dmocratie parlementaire, les lections inuencent le comportement des responsables politiques. Mais au lieu de pousser ensuite lanalyse plus loin, jusque dans le domaine des soubassements structurels de la dmocratie parlementaire, ce qui impliquerait le risque permanent de dboucher sur le dvoilement critique de ses fondements de classe, il reste la supercie et se contente de dsigner des coupables facilement identiables. Aussi remplit-il dans loptique des strates sociales dominantes une fonction idologique trs
1. Heiner Kleinewefers et al., Die schweizerische Volkswirtschaft. Eine problemorientierte Einfhrung in die Volkswirtschaftslehre, Frauenfeld, 1993, p. 405. relever quon touche ici nouveau la question du frein aux dpenses (Ausgabenbremse). Si le Vorort a exerc une trs forte pression sur les Chambres, allant jusqu menacer de lancer une initiative, pour quelles adoptent une telle mesure, cest bien sr dabord en raison de ses vertus sur le plan idologique : conforter lide que lorigine essentielle des dcits rside dans lattitude irresponsablement dpensire des parlementaires et accentuer ainsi la lgitimit dune politique axe sur les seules conomies budgtaires. Mais cest aussi dans lobjectif dentraver la formation du type dalliances cites ci-dessus; cf. la NZZ des 10-11 septembre 1994 et du 19 janvier 1995. 2. A. Cowart, The Economic Policies , op. cit., p. 429.
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1
utile. Il alimente limage des pouvoirs publics comme dilapidateurs de largent des contribuables. Il contribue ainsi entretenir lgard de la politique de ltat dans les domaines conomique, nancier et social un rexe demble hostile, rexe qui constitue un terreau particulirement favorable la stratgie nolibrale. Ainsi, les mesures de privatisation se voient-elles dotes dune sorte de caution scientique, ce qui renforce bien sr leur lgitimit. De mme, si la croissance des dpenses tatiques depuis trs longtemps ne correspond pas, ou peu, au dveloppement de besoins sociaux engendrs par le fonctionnement mme du systme social, mais provient beaucoup plus du comportement clientlaire de responsables politiques en mal de popularit, il va de soi que de telles dpenses doivent tre remises en question. Do une certaine lgitimit aux mesures dites daustrit, travers lesquelles toute une srie de conqutes des classes non bourgeoises, en particulier celles des travailleurs salaris, peuvent tre ronges.
1. Cest dailleurs le cas de lensemble des modles issus du courant du Public Choice . Ceux-ci se caractrisent par une approche trs normative, dans laquelle les normes ne sont pas implicitement contenues en tant que jugements de valeur mais gurent souvent la fois comme points de dpart de lanalyse et comme objectifs atteindre. Une telle approche normative est dfendue par lun des pres du Public Choice , J. Buchanan. Rsumant son orientation, il crit quil a essay daller prcautionneusement mais fermement dans la direction dune comprhension et dune valuation normatives, de dpasser lanalyse du seul fonctionnement des rgles pour en arriver dterminer quelles sont les meilleures rgles de fonctionnement ; James Buchanan, From Private Preferences to Public Philosophy : The Development of Public Choice , in J. Buchanan et al., The Economics, op. cit., p. 16 [soulign dans le texte]. Le passage suivant, tir de lintroduction mthodologique dun article intitul La taille du budget en dmocratie , constitue une autre illustration signicative de la dimension fortement normative de la dmarche du Public Choice : Dans ce papier, nous laborons notre propre conception de ce quest un budget correct en le drivant dune analyse cots-bnces. Utilisant notre concept de budget correct comme point de dpart, nous procdons ensuite lanalyse du rsultat du processus dmocratique sur le budget. [] Nous avons dcouvert que mme dans des conditions de connaissance parfaite des cots et des bnces, le budget en dmocratie est plus volumineux que le budget normal ; Ronnie Davis/Charles Meyer, Budget Size in Democracy , in J. Buchanan/R. Tollison, Theory of Public Choice. Political Applications of Economics, Ann Arbor, 1972, pp. 266-267. La fonction politico-idologique du courant du Public Choice apparat de manire vidente. Elle est dailleurs mise en vidence par un auteur trs proche de ce courant de pense : Buchanan est largement lhomme qui a dmysti ltat, celui qui a apport la critique librale de ltat contemporain les arguments thoriques et la lgitimit scientique qui, dun certain point de vue, lui faisaient jusque-l dfaut et il est donc lun de ceux sans luvre desquels la Rvolution conservatrice des annes quatre-vingt naurait probablement jamais vu le jour ; Henri Lepage, introduction au livre de James Buchanan, Les limites de la libert entre lanarchie et le Lviathan, Paris, 1992, pp. XXIII et XXV.
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2.3 Aux sources de la crise nancire de la Confdration suisse

Aprs cette critique du modle dinterprtation dominant de la crise nancire de ltat, jaimerais prsenter lanalyse qui me semble la plus apte comprendre un tel phnomne, ou en tout cas ouvrir les chemins menant cette comprhension. Au pralable, quelques prcautions savrent ncessaires. Ainsi, il me faut souligner que lapproche en question soulve des problmes thoriques et historiques extrmement complexes. Elle a suscit et suscite toujours une trs abondante littrature et un non moins vaste dbat. Les pages qui vont suivre ne prtendent en aucune manire prsenter et discuter de faon approfondie cette analyse mais seulement restituer de faon schmatique ses principaux lments, en mettant parfois laccent sur des aspects qui me paraissent particulirement importants. cela, je voudrais ajouter que je vais essayer autant que possible de ne pas rester sur un plan abstrait, mais de me servir de lvolution des nances de la Confdration au XXe sicle pour faire travailler cette approche. Bien entendu, il ne sagit ici que dune premire esquisse. Aller plus loin dans cette voie ncessiterait un travail gigantesque de reconstruction des sries statistiques disponibles dans ce domaine, travail dpassant dautant plus mes forces que ces sries se caractrisent davantage par leurs lacunes que par leurs qualits. Rappelons que la crise nancire de ltat a t schmatiquement dnie plus haut comme la tendance ce que les dpenses tatiques augmentent plus rapidement que les revenus, ce qui se traduit par lapparition frquente de dcits budgtaires. An de simplier lexpos, je vais donc tenter, dans un premier temps, de cerner les principaux facteurs lorigine de laugmentation des dpenses de la Confdration et, dans une seconde tape, de comprendre pourquoi les recettes tatiques ne suivent pas le mme rythme de croissance.
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2.3.1 Les causes de la croissance des dpenses fdrales

Pris dans son ensemble, le budget1[] est une reprsentation en termes montaires de lactivit gouvernementale crit Aaron Wildavsky. Autrement dit, les dpenses constituent lexpression montaire des tches de ltat. Aussi est-il ncessaire, pour comprendre leur croissance, de commencer par ana2 lyser la nature et les fonctions de ltat dans le capitalisme du XXe sicle. De manire trs gnrale, on peut dnir ltat comme linstitution charge dassurer la reproduction du systme capitaliste dans son ensemble. Mues par la logique de la recherche du prot priv qui les jette les unes contre les autres et contre le reste de la socit, les diffrentes units du capital, cest--dire les entreprises, ne sont pas capables de garantir par ellesmmes les fondements conomiques, sociaux et politiques de leur existence. Pire encore, elles tendent saper de tels fondements. Ds lors, la poursuite du processus daccumulation prive du capital ncessite lintervention dune institution particulire ltat qui ne soit pas elle-mme directement soumise aux contraintes de cette accumulation, mais qui soit guide par le souci den sauvegarder les conditions gnrales. Bref, ce processus requiert une institution apte suppler aux carences du march et limiter les dgts quil provoque, ce qui implique quelle chappe en partie tout au moins la logique de ce mme march. De faon analogue, face la concurrence entre capitaux privs, cette institution doit tre capable darbitrer entre ces capitaux rivaux dans certaines occasions, et/ ou de les unier dans les moments de crise sociopolitique, ce qui implique et fonde galement une certaine autonomie. Pour ces raisons structurelles, ltat dispose donc dune autonomie relative. Non seulement par rapport aux strates sociales non capitalistes (salaris, agriculteurs, artisans, etc.) mais aussi vis--vis du patronat luimme, de manire pouvoir imposer ce dernier, lorsque cela savre indispensable, des mesures qui sopposent sur le court terme ses intrts, ou ceux de certaines de ses composantes, mais cherchent sauvegarder le systme capitaliste sur le long terme. Cest cette autonomie que ren1. Aaron Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process, Boston/Toronto, 1979, p. 4. 2. Il serait trop long dnumrer ici lensemble des ouvrages dont sinspirent les pages qui vont suivre. Je ne mentionnerai que les principaux dentre eux : James OConnor, The Fiscal Crisis of the State, New York, 1973; Joachim Hirsch, Staatsapparat und Reproduktion des Kapitals, Frankfurt, 1974; Louis Fontvieille, Evolution et croissance, op. cit.; Jrgen Habermas, Raison et lgitimit. Problmes de lgitimation dans le capitalisme avanc, Paris, 1978; Bruno Thret, Les grandes tendances de dveloppement des dpenses publiques en France de 1815 1971. Pour une approche historique de ltat capitaliste , Critiques de lconomie politique, No 3, 1978, pp. 57-87; Ian Gough, The Political Economy of the Welfare State, London, 1979; Ralph Miliband, Ltat dans la socit capitaliste, Paris, 1982; Bob Jessop, State Theory. Putting the Capitalist State in its Place, University Park, Pennsylvania, 1990.
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voie Charles Tilly lorsquil dnit ltat comme une organisation maniant la contrainte, [] qui bncie dune priorit indiscute certains gards sur 1 toute autre organisation, lintrieur dun territoire important. Il dcoule de cette analyse que les fonctions de ltat peuvent se regrouper en deux principales catgories. La premire catgorie comprend la mise en place et lentretien, dans la mesure o cela nest pas garanti par lactivit prive des membres de la bourgeoisie, de ce que lon peut appeler linfrastructure technique et juridico-sociale de la production capitaliste : amnagement du territoire, moyens de transport, monnaie, normes juridiques, ducation, hygine, etc. Dans la seconde catgorie peut se ranger tout ce qui contribue protger le systme sociopolitique existant contre les menaces quengendrent ses propres antinomies : protection de la classe dominante contre le danger intrieur, les classes domines, ou extrieur, les classes dominantes dautres pays ; prvention ou attnuation des crises conomiques et de leurs consquences sociales; frein la destruction de la nature, etc. Cest ici que se situe, analyse un niveau lev dabstraction, lorigine essentielle de laccroissement considrable des dpenses tatiques durant le XXe sicle. Au cours de ce sicle les contradictions de la socit de march gnralis se sont approfondies au point de prendre parfois un caractre explosif. En rponse, ltat na pu remplir les deux grandes fonctions voques plus haut quen faisant subir un vritable changement dchelle certaines de ses mesures et en en adoptant de nouvelles. Lampleur exacte de ce changement dpendant de lvolution propre de chaque pays, en particulier des rapports de force sociaux et politiques. Ce phnomne peut tre schmatiquement illustr travers lexemple de la Confdration. En 1913, la veille du premier conit mondial, les dpenses fdrales totales, selon le compte nancier, se montent 121,2 millions 2 de francs, soit peu prs 2,4 % du PIB de lpoque. En 1996 elles slvent 3 43,8 milliards, ce qui reprsente 12,2 % du PIB. La quote-part de la Con1. Charles Tilly, Contrainte et capital dans la formation de lEurope 990-1990, Paris, 1992, p. 18. 2. Cf. lAnnuaire statistique de la Suisse 1958, Berne, 1958, p. 417. Rptons quen labsence de donnes relatives au PIB de la Suisse en 1913, ce dernier a t estim partir des donnes sur le revenu national helvtique cette date; cf. R. Lorusso, Notes sur la construction, op. cit., p. 15. Le revenu national slevant 4,5 milliards de francs en 1913, et le PIB tant gnralement suprieur de 10 %, ce dernier peut donc tre valu 5 milliards. 3. Cf. le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, p. 2. Le PIB de la Suisse slve 359,5 milliards de francs en 1996; cf. La Vie conomique. Revue de politique conomique, mars 1997, tableaux A1 et B1.3.
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fdration a donc t multiplie approximativement par cinq. Essayons maintenant de rpartir, de faon trs schmatique, les dpenses de la 3 Confdration selon diffrents groupes de tches, pour 1913 et pour 1996. Pour 1913, on constate que les dpenses militaires slvent 67,7 mil4 lions (55,9 % des dpenses fdrales totales), soit environ 1,4 % du PIB. Les dpenses consacres linfrastructure (transport, enseignement/recherche, protection/amnagement du territoire et de lenvironnement, hygine/sant, etc.) atteignent 16,8 millions (13,9 % des dpenses fdrales totales), soit 0,3 % du PIB. Les dpenses pour ladministration gnrale de la Confdration (salaires du personnel, entretien des btiments, etc.) slvent 11,7 millions (9,7 % des dpenses fdrales totales), soit lgrement plus de 0,2 % du PIB. Les seules dpenses quil soit possible didentier clairement, au sein dudit compte ordinaire de la Confdration,
1. La quote-part tatique dsigne le rapport exprim en pour-cent entre les dpenses de ltat et le PIB. Systmatiquement utilise aujourdhui, elle reprsente une sorte de mesure de lensemble des activits tatiques, mesure trs mdiocre et trs discutable, pouvant notamment faire lobjet de toutes sortes de manipulations. En labsence dautres indicateurs disponibles, elle reste malgr tout utile, en particulier pour tudier lvolution dans le temps de lactivit de ltat. Pour une prsentation et une critique de la quote-part tatique, cf. Konrad Littmann, Denition und Entwicklung der Staatsquote, Gttingen, 1975, et Stphane Rossini, Les institutions de scurit sociale en Suisse. Panorama statistique 1915-1990, Berne, 1992, pp. 130-131. 2. Ici, on pourrait soulever un problme : la croissance des dpenses de la Confdration est-elle rellement due une augmentation des activits de ltat ou ne provient-elle pas plutt de ce que des tches autrefois remplies par les cantons ou les communes ont t transfres ltat central? Autrement dit, la croissance des dpenses de la Confdration ne serait-elle pas simplement lexpression dune centralisation des tches tatiques, le volume global de ces dernires nayant quant lui pas subi de modication notable? Tel nest pas le cas. Sil y a eu effectivement centralisation entre 1913 et aujourdhui, celle-ci est demeure faible, voire trs faible. Les dpenses des cantons et des communes ont connu une augmentation comparable celles de la Confdration. 3. Les chiffres qui suivent ne prtendent pas lexactitude absolue. Pour cela, il aurait fallu reconstruire entirement les donnes statistiques disposition dans la mesure o elles contiennent certains biais, voire certains camouages. Dautre part, il nest parfois pas possible de dcider sans une part darbitraire de lattribution dune dpense fdrale prcise telle ou telle catgorie de tches, certaines dpenses relevant de plusieurs catgories la fois. Malgr leur relative imprcision, de tels chiffres permettent cependant de dgager des tendances qui, elles, sont indiscutables. 4. Les chiffres pour 1913 sont tirs principalement de Patrick Halbeisen/Roman Lechner, ffentliche Finanzen in der Schweiz von 1850-1913 : Finanzstatistik des Bundes, des Kantons Zrich und des Kantons Bern. Wertschpfung des ffentlichen Sektors, Lizentiatsarbeit der Universitt Zrich, 1990, pp. 32-34, et aussi du Compte dtat pour lanne 1913, Berne, 1914, pp. I-V et 224-225, et de lAnnuaire statistique de la Suisse 1923, Berne, 1924, p. 395.
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comme des dpenses sociales atteignent 1 un montant de 0,5 million, class sous la rubrique politique sociale . Toutefois, partir du dbut du XXe sicle, la Confdration effectue certaines annes des versements extraordinaires, enregistrs dans ce quon appelle le compte capital, destins un fonds2 pour lassurance-maladie. En 1913, il sagit dune somme de 5 millions. Si lon fait le total des dpenses sociales de 1913, on obtient donc 5,5 millions (4,5 % des dpenses fdrales totales), soit environ 0,1 % du PIB. Enn, les subventions lagriculture se montent 5,4 millions (4,4 %), soit 0,1 % du PIB. Le solde des dpenses, 14,1 millions (11,6 % des dpenses fdrales totales), comprend deux postes relativement importants, le paiement des intrts de la dette (4,2 millions, soit 3,5 % des dpenses totales) et les dpenses pour les douanes, la justice et la police (3,6 millions, soit 3 % des dpenses totales), et pour le reste une srie de dpenses, soit trs difciles rpartir, soit dun montant insigniant. Examinons la3 situation actuelle, sur la base des rsultats du compte nancier de 1996. Les dpenses militaires se montent 5,6 milliards (12,8 % des dpenses fdrales totales), soit 1,6 % du PIB. Les dpenses dinfrastructure (transport, enseignement/recherche, protection/amnagement du territoire et de lenvironnement, sant/hygine) atteignent 10,8 milliards (24,7 % des dpenses totales), soit 3 % du PIB. Les dpenses pour ladministration gnrale slvent 1,5 milliard (3,4 % des dpenses totales) soit 0,4 % du PIB. Les subventions accordes lagriculture se montent 4 milliards (9,1 % des dpenses totales), soit 1,1 % du PIB. Les dpenses sociales (pour lessentiel, les subventions fdrales lassurance-vieillesse, lassurance-invalidit, lassurance-chmage et lassurance-maladie) se montent 12,7 milliards (29 % des dpenses totales), soit 3,5 % du PIB. Le solde restant de quelque 9,2 milliards (21 % des dpenses totales) comprend encore trois postes relativement importants, mais trs difcilement classables : le service de la dette (3 milliards, soit 6,8 % des dpenses totales), les parts cantonales aux recettes de la Confdration (3,1 milliards, soit 7,1 % des dpenses totales), et les relations avec ltranger, en particulier laide au dveloppement (2,1 milliards, soit 4,8 % des dpenses totales). Les principaux rsultats de ce que nous venons de voir sont rsums dans le tableau 1 qui suit. Comme on le constate, si les dpenses consacres la dfense nationale ou ladministration gnrale de la Confd1. Annuaire statistique de la Suisse 1923, Berne, 1924, p. 395. Cf. galement Thomas Gross, Die Entwicklung der ffentlichen Ausgaben in der Schweiz mit besonderer Bercksichtigung des Kantons Zrich 1860-1910, Bern/Frankfurt/Las Vegas, 1980, pp. 27 et 119. 2. Cf. le Compte dtat pour lanne 1913, Berne, 1914, p. V, et le Message du Conseil fdral lassemble fdrale concernant le budget de lexercice 1915, Berne, 1914, p. II. 3. Cf. le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, pp. 14-60 et 214-221.
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ration ont progress, cest un rythme beaucoup plus lent que celui de la quote-part fdrale. En revanche, les dpenses consacres linfrastructure, la paysannerie et surtout la prvoyance sociale ont cr une allure beaucoup plus rapide. Ds lors, il sagit dexaminer, en restant toujours trs sommaire, les raisons qui ont amen les autorits fdrales dvelopper si vigoureusement leur intervention dans ces trois champs. Tableau 1 Rpartition des dpenses de la Confdration par destinations en 1913 et en 1996 1913 En % des dp. fdrales totales Dpenses militaires Dpenses dinfrastructure Administration gnrale Subventions lagriculture Dpenses sociales Autres (service dette, etc.) Dpenses fdrales totales 55,9 % 13,9 % 9,7 % 4,4 % 4,5 % 11,6 % 100 % En % du PIB 1,4 % 0,3 % 0,2 % 0,1 % 0,1 % 0,3 % 2,4 % 1996 En % des dp. fdrales totales 12,8 % 24,7 % 3,4 % 9,1 % 29 % 21 % 100 % En % du PIB 1,6 % 3,0 % 0,4 % 1,1 % 3,5 % 2,6 % 12,2 %
2.3.1.1 La politique sociale Commenons par le domaine qui a connu la plus forte extension, celui de la politique sociale. Pour comprendre le dveloppement des assurances sociales et plus gnralement de la politique sociale, il faut partir de la modication des besoins socialement construits, en particulier de ceux des travailleurs salaris. La salarisation, lurbanisation, la mobilit spatiale croissante, lallongement de lesprance de vie, lamlioration du niveau de qualication, la dislocation des liens familiaux traditionnels, etc. ont profondment transform la fois ces besoins et la manire de les satisfaire. Pour ne prendre quun exemple, le besoin de scurit matrielle de lindividu sest considrablement modi. Dune part, les phnomnes mentionns ci-dessus ont accru les sources dinscurit : accident, maladie, vieillesse, chmage, divorce. Dautre part et surtout, ils ont disloqu les anciens cadres sociaux, en particulier la famille largie, qui venaient au secours de lindividu lorsque celui-ci ntait plus en mesure dassurer luimme son existence. Do la ncessit dune intervention de ltat an dorganiser une prise en charge collective de tels besoins, notamment par
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la socialisation des cots. Dans loptique des cercles dirigeants, lintervention de ltat apparaissait dautant plus ncessaire quil sagissait dempcher que cette prise en charge ft mise en uvre comme cela tait de plus en plus frquemment le cas dans la seconde moiti du XIXe sicle par les organisations de salaris elles-mmes, donnant ainsi une puissante 2 impulsion au mouvement ouvrier. On aborde ici un lment fondamental. La politique sociale de ltat ne sest pas impose puis dveloppe delle-mme, progressant par la force de ses seules vertus. Certes, au sein des milieux dominants, certaines fractions ntaient et ne sont pas entirement hostiles une telle politique, sensibles notamment aux avantages dune main-d'uvre qualie et dlise, ou 3 encore dune arme efcace. Mais, dans lensemble, ils ont t et sont toujours rticents lgard de la lgislation sociale. Ds lors, le dveloppement de la politique sociale, lextension de ce quon appelle ltat social, dpend troitement dune variable : lvolution des rapports de force sociaux et po4 litiques. Cest ce que montre un survol historique rapide du cas de la Suisse. Commenons par rappeler qu la veille de la Premire Guerre mondiale, les dpenses de la Confdration consacres la prvoyance sociale sont encore extrmement faibles. Il sagit pour lessentiel de dpenses effectues dans la perspective de la mise en vigueur dune Loi fdrale sur lassurance-maladie et 5 accidents qui est nalement adopte en 1912, aprs un chemin de croix de trente ans. Or, si lon examine ces trente annes,
1. Sur ce point, cf. par exemple, Ian Gough, State expenditure in advanced capitalism , New Left Review, No 92, 1975, pp. 72-75; Michael Krtke, Zur Politischen konomie des Wohlfahrtstaates und ihrer berflligen Kritik , Probleme des Klassenkampfs, No 49, 1982, pp. 103-117. 2. Sur ce point, cf. par exemple Gerhard Ritter, Der Sozialstaat. Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich, Mnchen, 1969, pp. 60-112; Ren Knsel, Gense de ltat social en Suisse au XIXe sicle , in P. Gilliand (d.), Les ds de la sant. Les cots et lassurance, Lausanne, Vol. 1, 1986, pp. 252-255. 3. Cf. par exemple Gaston Rimlinger, Welfare Policy and Industrialization in Europe, America and Russia, New York, 1971; mme auteur, Sozialpolitik und wirtschaftliche Entwicklung : ein historischer Vergleich , in R. Braun et al. (d.), Gesellschaft in der industriellen Revolution, Kln, 1973, pp. 113-126; Angus Maddison, Origins and Impact of the Welfare State, 1883-1983 , Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review, Vol. 37, 1984, pp. 55-67. 4. Il est intressant de relever quune tude cherchant identier partir de mthodes purement statistiques les facteurs dterminants pour lvolution de ltat social dans dix-huit pays de lOCDE entre 1960 et 1982 aboutit une conclusion semblable; cf. A. Hicks/d. Swank, Politics , op. cit., pp. 665-670; cf. galement Patrick de Laubier, La politique sociale dans les socits industrielles : 1800 nos jours. Acteurs Idologies Ralisations, Paris, 1984, pp. 66-162. 5. Cest ainsi que Erich Gruner et al., Arbeiterschaft und Wirtschaft in der Schweiz 1880-1914, Zrich, Vol. 3, 1988, p. 621, intitule son chapitre consacr la Loi sur lassurance-maladie et accidents.
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on remarque quelles concident avec de profonds changements sociaux et politiques. Entre 1880 et 1910, la proportion de la main-d'uvre salarie travaillant dans les fabriques et la construction passe de 17 % presque 30 % de la population active. En revanche, celle des agriculteurs rgresse 1 de 42 % 27 %. En 1880 et 1888 sont cres les deux principales organisations du mouvement ouvrier, respectivement lUnion syndicale suisse et le Parti socialiste suisse. Enn, paralllement au renforcement de ces organisations, sur le plan numrique et lectoral, on assiste ds la n du XIXe sicle une multiplication des grves. Le phnomne qui, en 1912 prcisment, culmine dans une grve gnrale paralysant Zurich, est tellement imptueux que la Suisse se trouve, de ce point de vue, place par2 fois devant des pays comme la France ou lAllemagne. Si, avec nombre dhsitations et de rticences, une assurance-maladie et accidents nit par tre institue, la pression exerce par la monte du mouvement ouvrier y est pour beaucoup. Comme lcrit E. Gruner, il sagissait aux yeux de llite conomique et politique helvtique, inuence par les mesures de Bismarck en Allemagne, dune tentative dmousser le potentiel conictuel cr par la croissance du mouvement ouvrier grce une contre-poli3 tique sur le plan social. En dautres termes, les milieux dirigeants suisses font l leurs premiers pas dans le long processus 4 dapprentissage de ce que lon a appel une gestion de crise prventive , cest--dire dune stratgie visant viter que les tensions socio-politiques atteignent un point dangereux pour leur lgitimit et leur pouvoir. Dans cette perspective, les deux guerres mondiales ont constitu autant dtapes dcisives. En effet, les deux conits ont engendr de profondes modications des rapports de force, aussi bien sur le plan national quinternational. Ainsi, dans de nombreux pays dEurope, la Premire Guerre mondiale dbouche sur de vritables tremblements de terre politiques. Rappelons pour mmoire la rvolution russe doctobre 1917, la rvolution allemande de novembre 1918 et la rvolution hongroise de mars 1919. En Suisse aussi, on assiste un mouvement de radicalisation extraordinaire des sa1. Cf. Francesco Kneschaurek, Wandlungen der schweizerischen Industriestruktur seit 1800 , in Ein Jahrhundert schweizerischer Wirtschaftsentwicklung 1864-1964, Bern, 1964, p. 139. 2. Cf. E. Gruner et al., Arbeiterschaft, op. cit., Vol. 2/2, pp. 851-857. 3. Ibid., Vol. 3, p. 621. Dans ce sens, cf. galement Ren Knsel/Flix Zurita, Assurances sociales : une scurit pour qui? La Loi Forrer et les origines de ltat social en Suisse, Lausanne, 1979. 4. Cf. Elmar Altvater, Zur einigen Problemen des Krisenmanagement in der kapitalistischen Gesellschaft , in M. Jnicke (d.), Herrschaft und Krise, Opladen, 1973, pp. 170-196; Martin Jnicke, Die Analyse des politischen Systems aus der Krisenperspektive , in M. Jnicke (d.), Politische Systemkrisen, Kln, 1973, pp. 14-50.
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laris. Leffervescence provient notamment de labsence, que ne compense pas une solde drisoire, de toute indemnit pour perte de gain aux hommes mobiliss. Elle se nourrit encore davantage de la dgradation considrable des conditions de vie de limmense majorit des salaris. Parce que les autorits fdrales nancent les dpenses de mobilisation de faon inationniste, les prix senvolent. Leurs gains naugmentant que pniblement, les salaris subissent entre 1913 et 1918 une perte de pouvoir dachat qui va de 25 % 30 %. En juin 1918, presque un habitant sur cinq se trouve dans la misre et se voit oblig de recourir lassistance publi1 que. Cette situation provoque ce que Hans Ulrich Jost qualie de2 plus grand conit social que notre pays ait travers au cours de ce sicle , soit les cinq jours de grve gnrale de novembre 1918. Mme si le mouvement ouvrier subit une dfaite le travail est repris sans quaucune concession nait t faite sa dmonstration de force a t impressionnante et les milieux dominants suisses, comme le dit Andr Lasserre ne peuvent dsormais plus dissimuler la ncessit de rformes. Grce elles, on pourrait au moins 3 viter le pire . Cest ainsi que, dans lanne qui suit la Grve gnrale, les salaires sont augments et la journe de travail de huit heures adopte. La Confdration introduit une srie de subventions destines rduire le cot des biens de premire ncessit, favoriser la construction de logements bon march ou encore lutter contre le chmage et ses effets. Enn et surtout, les autorits fdrales acceptent ce quelles refusaient depuis des dcennies : elles entament les prparatifs conduisant linstitution de ce qui constitue le pilier de ltat social 4 en Suisse : lassurance-vieillesse et survivants (dsormais abrge AVS).
1. Cf. Sbastien Guex, La pauvret en Suisse durant lentre-deux-guerres , Cahiers dhistoire du mouvement ouvrier, No 4, 1987, pp. 53-54. 2. Hans Ulrich Jost, Die Altkommunisten. Linksradikalismus und Sozialismus in der Schweiz 1919-1921, Frauenfeld, 1977, p. 7. 3. Andr Lasserre, Linstitution de lassurance-vieillesse et survivants (18891947) , in R. Rufeux et al., La dmocratie rfrendaire en Suisse au XXe sicle, Fribourg, 1972, p. 264. 4. Cf. notamment Jrg Sommer, Das Ringen um die soziale Sicherheit in der Schweiz. Eine politisch-konomische Analyse der Ursprnge, Entwicklungen und Perspektiven sozialer Sicherung im Widerstreit zwischen Gruppeninteressen und volkswirtschaftlicher Tragbarkeit, Diessenhofen, 1978, pp. 127-134, et Hanspeter Schmid, Wirtschaft, Staat und Macht. Die Politik der schweizerischen Exportindustrie im Zeichen von Staats- und Wirtschaftskrise (1918-1929), Zrich, 1983, pp. 135-216. Il me semble indiqu dutiliser des guillemets pour lexpression tat social en Suisse car il ny existe pas de vritable tat social au sens de systme global et cohrent de protection sociale; cf. R. Knsel, Gense , op. cit., p. 248.
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Les milieux dirigeants reconnaissent dailleurs eux-mmes ouvertement 1 que leur galop de politique sociale rpond la menace du mouvement ouvrier et a pour objectif de rtablir une lgitimit mise mal. En tmoigne lattitude du plus grand industriel suisse de lpoque, Carl Sulzer, au lendemain de la Grve gnrale. Contre les rticences de plusieurs de ses pairs, il dfend cette politique comme le meilleur moyen sur le long terme de garantir le maintien de lordre tabli. Durant la guerre, explique-t-il, nous avons trop peu fait attention la conservation de rapports sociaux sains. [] Nous navons pas t assez gnreux et nous avons eu une vision trop court terme ; aussi faut-il se montrer dsormais plus gnreux car, plaide-t-il, il y a des cas o la gnrosit reprsente le meilleur moyen dconomiser, en 2 particulier lorsquil sagit [] de se dfendre prventivement contre un mal. Un autre grand patron et Prsident de la Banque nationale suisse, Johann Hirter, va dans le mme sens. Si nous ne faisons pas une srie de concessions, dclare-t-il au mme moment, nous risquons de nous retrouver face un mouvement populaire 3 qui obtienne nalement davantage que ce que nous [] proposons actuellement. Quant au Conseil fdral, il se montre encore plus explicite. Dans le projet darticle constitutionnel sur lAVS quil prsente en juin 1919, il crit que lassurance sociale [] sert [] lattnuation des in4 galits et par l la paix sociale en un mot, ltat lui-mme. Cependant, lardeur rformiste de llite conomique et politique suisse se tempre rapidement. Ds que la menace reprsente par le mouvement ouvrier sestompe, partir de 1920, elle revient en arrire sur une srie de concessions sans pouvoir toutefois les remettre totalement en cause. Cest en particulier le cas pour la principale rforme, lassurance-vieillesse. Llan suscit par la Grve gnrale est encore sufsamment fort pour faire inscrire le principe de lAVS 5 dans la Constitution, en 1925, mais il ne permet pas daller plus loin. Emmen par le mme C. Sulzer, chez qui le naturel revient au galop et qui stigmatise maintenant l hypertrophie de 6 lassurance , cense conduire tout droit au socialisme dtat, le patronat
1. Lexpression est de Roland Rufeux, La Suisse de lentre-deux-guerres, Lausanne, 1974, p. 85. 2. Bulletin stnographique ofciel de lAssemble fdrale Conseil national, [abrg dsormais BoCN], Berne, 1919, p. 67. 3. Ibid., p. 73. 4. Message du Conseil fdral concernant lattribution la Confdration du droit de lgifrer en matire dassurance-invalidit, vieillesse et survivants, et la cration des ressources ncessaires la Confdration pour les assurances sociales, 21 juin 1919, Feuille fdrale 1919, Berne, Vol. 4, p. 11. 5. Sur ce point, cf. A. Lasserre, Linstitution , op. cit., pp. 269-318; J. Sommer, Das Ringen, op. cit., pp. 134-139, et H. Schmid, Wirtschaft, op. cit., pp. 216285. 6. Procs-verbal de la commission du Conseil national sur lAVS, 3-5 fvrier 1930, Archives fdrales (Berne), E 3340 (A) 1, fascicule 159.
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mne une tactique dilatoire. Et surtout, il obtient que le projet de Loi sur lAVS se caractrise par son extrme modration. Un exemple : alors que les autorits fdrales envisageaient, au lendemain de la Grve gnrale, daller jusqu 800 francs par anne pour les rentes (soit prs de 30 % du salaire annuel moyen dun ouvrier de lpoque), les 1 rentes nalement prvues se montent 200 francs (soit moins de 10 %). En dpit de cette modration, la version dnitive du projet est nalement combattue par une fraction notable de la droite pour laquelle il va encore trop loin. Un secteur du mouvement ouvrier fait de mme, pour des raisons exactement inverses. Le projet subit donc un cuisant chec lors de la votation populaire, en 1931. Ds lors, sauf changement considrable des rapports de forces, la ralisation de lAVS semble renvoye aux calendes grecques. Survient la Deuxime Guerre mondiale. De manire gnrale, les milieux dirigeants suisses entament le conit en faisant preuve dun peu plus de prudence sur le front social que durant la Premire. An dviter la pauprisation de couches entires de la population, ils instituent rapidement un systme dallocations permettant de compenser en 2partie la perte de revenu subie par les hommes appels sous les drapeaux. En revanche, ils se montrent inexibles dans le domaine de lAVS. Le radical Walther Stampi, chef du Dpartement de lconomie publique, et les milieux conomiques 3 font chorus pour afrmer que lheure de lAVS nest pas encore venue . En avril 1943, Stampi rpte une fois de plus que la question de 4 lassurance-vieillesse ne gure pas lordre du jour. Changement complet peine neuf mois plus tard. Dans une allocution retentissante prononce loccasion du Nouvel An 1944, le mme W. Stampi annonce que la ralisation de lAVS constitue une priorit. Le 21 janvier, il conrme dans un nouveau discours que certaines rformes simposent demble en raison de leur urgence; je 5 mets au premier plan lintroduction dune assurance-vieillesse et survivants. Dsormais, le mouvement est relanc, et les choses vont aller rapidement : trois ans plus tard, une Loi est adopte; le 1er janvier 1948 dj, lAVS entre en vigueur. Comment ex1. Cf. Expertenkommission fr die Einfhrung des Alters-, Invaliden- und Hinterlassenenversicherung. Protokoll der Sessionen vom 4. bis 7. und 19. bis 22. Mrz 1919, Bern, 1919, pp. 160 ss., ainsi que la Loi fdrale sur lassurance-vieillesse et survivants, 17 juin 1931, Feuille fdrale 1931, Vol. 1, p. 1032. 2. Cf. J. Sommer, Das Ringen, op. cit., pp. 178-186. 3. Georg Hafner, Bundesrat Walther Stampi (1884-1965). Leiter der Kriegswirtschaft im Zweiten Weltkrieg. Bundesrtlicher Vater der AHV, Olten, 1986, p. 368. 4. Cf. Christian Gruber, Die politischen Parteien der Schweiz im Zweiten Weltkrieg, Wien/Frankfurt/Zrich, 1966, pp. 31-38, et G. Hafner, Walther Stampi, op. cit., pp. 373-374. 5. Walther Stampi, Problmes conomiques et sociaux de laprs-guerre. Expos de M. le Conseiller fdral W. Stampi prsent lcole polytechnique fdrale le 21 janvier 1944 , Revue universitaire suisse, Vol. 17, 1944, p. 350.
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pliquer le brusque tournant de 1943 ? Et comment expliquer quaprs stre enlise durant vingt ans, toute laffaire ait t mene si rondement? Il faut chercher lexplication dans ce que W. Stampi souligne en personne lors de son discours 1 de janvier 1944 : la ncessit de savoir reconnatre le signe des temps . Par cette formule, le Conseiller fdral fait rfrence deux phnomnes partiellement lis, sur lesquels il vaut la peine de sarrter quelques instants. Le premier phnomne est aussi le plus marquant. Il sagit du gigantesque changement des rapports de force qui sopre lchelle internationale et, dans une moindre mesure, nationale, partir de 1943. Ds la bataille de Stalingrad (dcembre 1942 janvier 1943), et davantage encore du dbarquement alli en Italie (juillet 1943), il devient clair que les puissances fascistes vont perdre la guerre. Les milieux dirigeants suisses doivent alors affronter une situation extrmement dlicate. Sur le plan international, ils se retrouvent trs isols. Les tats-Unis et lAngleterre considrent la Suisse avec une grande mance et sapprtent lui demander des comptes en raison de son intgration profonde lconomie de guerre allemande. LURSS, elle, est encore plus hostile. Au grief susmentionn sajoute le fait que la Suisse na jamais accept, durant tout lentre-deux-guerres, de la reconnatre et de renouer des relations diplomatiques avec elle. Un tel isolement risque davoir de graves rpercussions conomiques : la Suisse court par exemple le danger de subir des discriminations sur le plan commercial au moment o son appareil de production intact lui permettrait justement de conqurir des marchs. Ds lors, lun des problmes cruciaux auxquels llite conomique et politique helvtique se voit confronte durant la priode de la n de la guerre et de limmdiat aprs-guerre consiste, selon lexpression dun trs haut fonctionnaire 2 fdral, redevenir salonfhig , rintgrer sans trop de dommages le nouvel ordre international domin par les tats-Unis et lURSS. Par ailleurs, dans deux des pays qui entourent la Suisse, la France et lItalie, les mouvements de rsistance connaissent un dveloppement extraordinaire.
1. Ibid. 2. Lexpression est utilise par le Directeur de lAdministration fdrale des nances en septembre 1946, lorsquil tire devant la Chambre suisse du Commerce le bilan de la politique trangre de la Suisse lissue de la guerre; cf. Referat gehalten am 20. September 1946 in Zrich vor den Sekretren der Schweiz. Handelskammern von Herrn Direktor Dr. Reinhardt, Archives fdrales, E 2801/1968/84, carton 34. Sur la problmatique gnrale de lisolement international de la Suisse la n de la guerre, cf. notamment Walter Spahni, Der Ausbruch der Schweiz aus der Isolation nach dem Zweiten Weltkrieg. Untersucht anhand ihrer Aussenhandelspolitik 1944-1947, Frauenfeld, 1977, pp. 21-92, et Hans Ulrich Jost, Switzerlands Atlantic Perspectives , in M. Miliovojevic/P. Maurer (d.), Swiss Neutrality and Security. Armed Forces, National Defence and Foreign Policy, New York/Oxford/Munich, 1990, pp. 110-120.
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Grves et mouvements sociaux se multiplient. On est oblig dadmettre des Communistes au gouvernement. En Angleterre, les Travaillistes gagnent les lections de 19451 et mettent sur pied un systme de scurit sociale de grande envergure. Sur le plan intrieur, les choses ne vont gure mieux. Comme le relve A. Lasserre, on se retrouv[e] dans une situation analogue celle2 des annes 1920 o lon avait afrm si grandiosement lurgence de lAVS. La classe ouvrire se radicalise. Aux lections fdrales doctobre 1943, le Parti socialiste remporte un net succs. Le fait quil axe sa campagne sur la revendication de lAVS ny semble pas tranger. Ds 1943, il se produit une vigoureuse pousse des organisations communistes. Leurs rsultats 3 lectoraux sont parfois tincelants. Alors que le Parti communiste comptait tout au plus quelques centaines de membres en 1940, au moment de son interdiction, le 4 Parti du Travail qui lui succde revendique 20 000 membres en 1945. Depuis 1943, on assiste galement une forte crois5 sance des luttes ouvrires, en particulier des grves. Aussi nest-il gure surprenant quun spectre hante les milieux dirigeants, celui dune rptition de la Grve gnrale de 1918. Par exemple, nous savons propos de W. Stampi que cette Grve avait constitu un vnement 6 cl pour lui. [Il] voulait tout prix viter une rptition de ces conits sociaux. Combien le danger est jug srieux, cest ce que montre galement le passage suivant tir dun rapport adress au Gnral Guisan, en janvier 1945, par le chef du Service de renseignements et de scurit de lArme, Roger Masson : Les victoires russes [] suscitent dans tous les pays un enthousiasme rvolutionnaire . Cest le rgne de la confusion entre les conqutes militaires de larme russe et la valeur de la doctrine communiste. Nous serons [sic] laube dun vaste mouvement social, dont il est difcile de prvoir laboutissement. [] Il est peu probable que notre pays chappe cette intoxication collective, le virus communiste existant dj chez nous. Les vnements de novembre 1918 prouvent que [] lpreuve de force aura lieu lintrieur de
1. propos des origines politiques du Plan Beveridge et du systme de scurit sociale cr en Angleterre lissue de la guerre, et sur linuence de ce Plan en Europe continentale, cf. G. Rimlinger, Welfare Policy, op. cit., pp. 148-154. 2. A. Lasserre, Linstitution , op. cit., p. 319. 3. En mai 1943, en raison de la victoire de lURSS Stalingrad, les autorits tolrent la prsentation dune dnomme Liste ouvrire, appuye par Lon Nicole, aux lections communales de Genve; malgr diverses entraves, elle remporte 24 siges sur 64; cf. Pierre Jeanneret, Un itinraire politique travers le socialisme en Suisse romande. La vie du Dr Maurice Jeanneret-Minkine (1886-1953), Lausanne, 1991, pp. 454 ss. 4. Cf. ibid., p. 482. 5. Cf. Le mouvement ouvrier suisse. Documents de 1800 nos jours, Genve, 1975, pp. 399-400. 6. G. Hafner, Walther Stampi, op. cit., p. 371; cf. galement p. 294.
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notre pays. Son rsultat dpendra de la fermet du gouvernement et de la discipline de larme, si cette dernire devait intervenir sous la forme dun service dor1 dre, en cas de troubles intrieurs. Aux yeux des milieux dominants suisses, la conjoncture apparat dautant plus dlicate quil existe un danger non ngligeable de voir tensions externes et internes entrer dans une dynamique combinatoire. Les critiques adresses par les Allis la Suisse ofcielle risquent de renforcer celles qui viennent de la gauche helvtique elle-mme, et vice versa. De mme, certaines exigences allies en particulier celles qui sattaquent au secret bancaire an dempcher la fuite des capitaux nazis constituent des revendications traditionnelles du mouvement ouvrier suisse et peuvent donc parfaitement tre appuyes par lui. Prises en tenailles sous cette double menace, les autorits helvtiques nont gure dautres solutions que de lcher du lest. Sur le front extrieur , elles font une srie de pas en direction des Allis. leur corps dfendant, elles rtablissent des relations diplomatiques avec lURSS. Elles acceptent dentrouvrir la porte du secret bancaire an de permettre la liquidation des avoirs allemands en Suisse. Enn, elles paient aux Allis une sorte damende, ou de rparation morale, en leur versant une somme de 250 millions de francs (approximativement 1,6 % du PIB de lpoque, ce qui reprsente actuellement un montant de lordre de 5 milliards de 2 francs). Sur le front intrieur , on accorde pour la premire fois un sige du Conseil fdral au Parti socialiste : en dcembre 1943, Ernst Nobs, ancien dirigeant de la Grve gnrale, est lu. Mais cette mesure dordre politique nest pas juge sufsante pour calmer les tensions. Il faut la complter par une concession sociale denvergure, cest--dire par la concrtisation sans 3 dlai dune assurance-vieillesse. coutons une fois de plus W. Stampi
1. Documents diplomatiques suisses, Berne, Vol. 15, 1992, pp. 850-851. Sur la hantise dun nouveau 1918 au sein des cercles dirigeants, cf. galement Andr Rauber, Les rvlations des archives , Le Courrier, 9 novembre 1993. 2. Sur ces diffrents points, cf. entre autres Marco Durrer, Die schweizerisch-amerikanischen Finanzbeziehungen im Zweiten Weltkrieg. Von der Blockierung der schweizerischen Guthaben in den USA ber die Safehaven -Politik zum Washingtoner Abkommen (1941-1946), Bern/Stuttgart, 1984; Linus von Castelmur, Schweizerisch-Alliierte Finanzbeziehungen im bergang vom Zweiten Weltkrieg zum Kalten Krieg. Die deutschen Guthaben in der Schweiz zwischen Zwangsliquidierung und Freigabe (1945-1952), Zrich, 1992; Sophie Pavillon, Lombre rouge. La tentative dtablissement de relations diplomatiques avec lURSS par la Confdration helvtique et le dbat politique en Suisse 1943-1944, Mmoire de licence de lUniversit de Lausanne, 1994, manuscrit. 3. Cf. J. Sommer, Das Ringen, op. cit., pp. 194-198, et Bernard Degen, Sozialdemokratie : Gegenmacht? Opposition? Bundesratspartei? Die Geschichte der Regierungsbeteiligung der schweizerischen Sozialdemokraten, Zrich, 1993, pp. 50-54.
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lorsquil explique devant le Conseil national, en mars 1944, pourquoi le gouvernement fdral est dcid raliser promptement lAVS : Nous nous sommes souvenus du vieux dicton : cest du trop plein du cur que la bouche parle. Nous voulons soulager les nombreux curs prts clater tant ils rclament imprieusement lassurance-vieillesse et survivants. Lorsque la pression devient trop forte, il est toujours utile douvrir une soupape ; or, prcise-til, la situation politique montrant qu il est grand temps douvrir une sou1 pape [] nous lavons donc ouverte. Savoir reconnatre le signe des temps . Ce que le chef du Dpartement de lconomie entend par l apparat maintenant plus clairement. Il me semble cependant que cette expression ne renvoie pas seulement au renversement formidable des rapports de force politiques correspondant la victoire sur le fascisme, mais galement un second phnomne. La cration de lAVS est aussi la consquence dun changement dattitude important des milieux dirigeants vis--vis des crises conomiques. Expliquonsnous. Sans entrer dans une explication dtaille des crises conomiques, disons que, dans la socit capitaliste, il est dans lintrt de chaque entrepreneur de rduire ses cots de production. Ce qui implique de maintenir les salaires aussi bas que possible. Sur un plan gnral, il sensuit une limitation de la demande solvable. Dun autre ct, chaque entrepreneur ne peut couler sa production que sil trouve un pouvoir dachat en face de ses marchandises. Ces deux exigences contradictoires, tendant provoquer un dsquilibre entre la capacit de production et la demande solvable, constituent lune des principales origines des crises 2 priodiques affectant lconomie capitaliste depuis la n du XIXe sicle. Face lampleur croissante des crises conomiques et leurs consquences sociopolitiques de plus en plus explosives, il tait de moins en moins possible llite conomique et politique de se contenter de poursuivre dans la voie suivie jusque-l, soit un mlange htroclite de laisser faire et dexpdients inefcaces voire contre-productifs. cet gard, la dpression des annes 1930 a constitu un tournant. Sous linuence de cette exprience traumatisante, une nouvelle stratgie est adopte. Thorise par John Maynard Keynes, elle dominera partir de la guerre et durant plusieurs dcennies la politique conomique dans lensemble des pays d1. BoCN 1944, pp. 121-122. 2. Les mcanismes des crises conomiques, qui sont lexpression dune dsynchronisation entre trois exigences, celle de la rentabilit sufsante pour les capitaux, celle de la ralisation, par la vente des marchandises produites, de la plus-value contenue dans celles-ci, et enn celle de la concordance entre gains de productivit et croissance de la demande solvable dans les diffrents secteurs conomiques, sont bien videmment inniment plus complexes que la version ultra-simplie qui en est donne ici.
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velopps. Grosso modo, cette stratgie, dite de relance, cherche attnuer lintensit des crises conomiques en crant une demande supplmentaire solvable. Lun des instruments, si ce nest le principal instrument utilis 1 cet effet, consiste goner les dpenses publiques. En Suisse, les autorits fdrales, chaudes par la dpression des annes 1930, commencent se rallier majoritairement une telle orientation peu avant la guerre. Il est signicatif quen juin 1938, dans un message trs important, le Conseil fdral justie une trs forte hausse des dpenses militaires non seulement par les tensions internationales, mais souligne sa rsolution dappliquer [] mthodiquement [le texte allemand emploie le terme plus explicite de planmssig] les ressources et les nergies de ltat en vue de surmonter les maux dordre 2 conomique : chmage et autres, engendrs par une longue crise de sept ans. Le conit lui-mme donne une impulsion additionnelle un tel tournant. Les autorits craignent en effet comme la peste que la guerre dbouche, comme lavait fait le premier conit mondial, sur une grave crise conomique. Elles redoutent en particulier les troubles sociaux qui sensuivraient. Aussi toute la n de la guerre est-elle domine par lide que la Confdration doit se tenir prte mettre en uvre une vaste politique de 3 relance. Sans quon puisse sappuyer sur des dclarations, explicites tout au moins, des acteurs de lpoque, on peut penser que lexistence dune telle atmosphre au sein des milieux dirigeants a favoris ladoption de lAVS. En effet, lassurance allait doter une partie considrable de la population dun pouvoir dachat supplmentaire. Elle devait donc stimuler la demande, contribuant ainsi viter la crise tant redoute. En tout cas, cet aspect de politique conjoncturelle jouera ultrieurement un rle non ngligeable dans les rvisions apportes lAVS, en particulier dans les fortes hausses des rentes, et donc des dpenses,4dcides la n des annes 1960 et au tout dbut de la dcennie suivante. Reste un point trs important prciser. Jai abord la thmatique de la politique de relance dans le cadre du chapitre consacr au dveloppement des dpenses sociales. Cela ne signie pas que le domaine social soit la voie privilgie emprunte par la politique de relance. Celle-ci se traduit tout autant, si ce nest davantage, par une hausse des dpenses dans des
1. Sur ces questions, cf. notamment Ernest Mandel, Le troisime ge du capitalisme, Paris, 1976, Vol. 3, pp. 9-81. 2. Message du Conseil fdral concernant le renforcement de la dfense nationale et la lutte contre le chmage, 7 juin 1938, Feuille fdrale 1938, Vol. 1, p. 862 [soulign dans le texte]. 3. Cf. par exemple G. Hafner, Walther Stampi, op. cit., pp. 326-391. 4. Cf. J. Sommer, Das Ringen, op. cit., pp. 287-341, et S. Rossini, Les institutions, op. cit., p. 18.
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domaines diffrents, comme les quipements collectifs, les commandes de biens et de services au secteur priv, ou encore larmement. En dautres termes, et cela mrite dtre soulign, la croissance des dpenses tatiques que lon constate dans lensemble des champs dactivit de ltat ne sexplique pas seulement par la logique propre ces champs. En tout cas depuis la Deuxime Guerre mondiale, elle est aussi lexpression du fait quil existe au sein de la classe dominante un large consensus sur lutilisation de linstrument budgtaire dans le souci dattnuer la violence des crises conomiques. 2.3.1.2 Les subventions lagriculture On ne peut pas comprendre le formidable dveloppement des subventions tatiques aux agriculteurs sans dcrire rapidement lvolution de leur poids sociopolitique. En 1850, la paysannerie reprsente encore 57 % de la population active. En 1900, cette part nest plus que de 31 %. Le dclin est brutal. Il suscite un vaste mouvement dorganisation, mouvement couronn par la cration, en 1897, dune association fatire, lUnion suisse des Paysans. Pour mesurer la force de cette association, il faut savoir quen 1914, dix-sept ans seulement aprs sa cration, elle regroupe environ 1 la moiti des agriculteurs. Durant le mme demi-sicle, je lai dj mentionn, le mouvement ouvrier sorganise et se radicalise. Rappelons seulement quentre 1900 et 1914, les arrts de travail sont proportionnellement aussi frquents en 2 Suisse quen France ou en Allemagne. En 1902 clate Genve la premire grve gnrale locale. Confronts la monte du mouvement ouvrier, les secteurs centraux de lindustrie et de la banque helvtiques cherchent de plus en plus lappui de la paysannerie. Aussi adoptent-ils une stratgie oriente autour de deux axes complmentaires : premirement, le ralentissement du dclin de la paysannerie. Et deuximement, la conclusion avec celle-ci dune alliance long terme, conue comme une 3 digue face au socialisme, alliance qui prend le nom de bloc bourgeois . Loctroi de subventions de plus en plus substantielles constitue lun des principaux instruments au service de cette stratgie : maintenir une paysannerie toffe et dle. En 1929, un grand banquier rsume de faon saisissante : Bien que les subventions soient conomiquement nfastes, elles peuvent parfois se justier dun point de
1. Cf. Benedikt Mani, Die Bundesnanzpolitik des schweizerischen Bauernstandes in der neueren Zeit, Romanshorn, 1928, pp. 11-22, et Werner Baumann, Bauernstand und Brgerblock. Ernst Laur und der Schweizerische Bauernverband 1897-1918, Zrich, 1993, pp. 125-126. 2. Cf. E. Gruner et al., Arbeiterschaft, op. cit., Vol. 2/2, pp. 853-857. 3. Sur la formation du bloc bourgeois, cf. ibid., Vol. 3, pp. 517 ss., et W. Baumann, Bauernstand, op. cit., pp. 179-186.
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vue politique ou social. Chez nous, par exemple, il est clair quil y a un avantage gnral ce que les paysans, auxquels notre pays est, partiellement tout au moins, redevable de sa stabilit politique, qui est intimement lie son crdit ltranger et la conance dont bncient ses banques, reoivent laide qui leur est nces1 saire. Cette aide serait en quelque sorte la rmunration de ce service dordre. cet gard, il existe une vritable continuit qui court de 1884 jusqu nos jours. Lanne 1884 voit ladoption de l Arrt fdral relatif lencouragement de la paysannerie par la Confdration , sur la base duquel sont octroys les premiers subsides fdraux dignes de ce nom. Ds le dpart, la gnrosit est de mise. Jusqu la n du sicle, ces subsides sont multiplis 2 par dix. La Premire Guerre mondiale conforte cet lan en renforant notablement linuence politique de la paysannerie. Dabord en raison des problmes dapprovisionnement vcus durant la guerre. Ensuite et surtout en raison de lefcace mobilisation au propre et au gur des mi3 lieux agricoles contre le mouvement ouvrier pendant la Grve gnrale. Aussi nest-il gure tonnant de voir peu aprs Alfred Frey, le Prsident du Vorort, sceller en quelque sorte lalliance entre le grand patronat et la paysannerie. Devant ses pairs runis en juin 1919, il dclare qu la suite des expriences runies pendant la Grve gnrale de 1918 o les milieux agricoles [] ont apport la preuve de leurs convictions patriotiques , lorientation des reprsentants autoriss de lindustrie doit consister plus que jamais les 4 soutenir en tant qu lments la base de notre tat. Dans ces conditions, les subventions fdrales poursuivent leur rapide ascension pour atteindre un niveau comparable lactuel. En francs constants, elles sont multiplies par sept entre 1913 et le dbut des annes 1930 alors que les dpenses densemble de la Confdration sont peine multiplies par trois durant le mme laps de temps. Reprsentant approximati-
1. Dclaration de A. Brandenburg, Directeur du Comptoir dEscompte de Genve, lune des grandes banques suisses de lpoque, devant lassemble gnrale de lAssociation suisse des Banquiers (abrge dsormais ASB) du 7 septembre 1929, cite par Yves Sancey, Le Gentlemens Agreement de 1927. Lutte autour de la (non)-politisation de lexportation du capital, Lausanne, Travaux de science politique de lUniversit de Lausanne, No 9, 1995, pp. 64-65. 2. Cf. Hans Brugger, Die schweizerische Landwirtschaft 1850 bis 1914, Frauenfeld, 1979, p. 350, et W. Baumann, Bauernstand, op. cit., p. 53. 3. Sur cet aspect, cf. notamment Bernard Chevalley, Lattitude des organisations paysannes : lUnion suisse des Paysans et la Socit dAgriculture du canton de Zurich , in La Grve gnrale de 1918 en Suisse, Genve, 1977, pp. 211-254, et Willi Gautschi, Der Landesstreik 1918, Zrich, 1988. 4. Discours dAlfred Frey devant lassemble des dlgus de la Chambre suisse du Commerce du 14 juin 1919 cit dans Bernhard Wehrli, Le Vorort : mythe ou ralit. Histoire de lUnion suisse du commerce et de lindustrie 1870-1970, Neuchtel, 1972, p. 141.
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vement 4 % 5 % du budget fdral pendant les annes prcdant la 1 guerre, elles touchent voire dpassent la cote des 10 % vingt ans plus tard. La Deuxime Guerre mondiale va donner une impulsion supplmentaire ce processus. En focalisant nouveau lattention sur la production alimentaire (Plan Wahlen) et la prvention des tensions 2 sociales, le conit confre la paysannerie un norme capital de lgitimit. En tmoigne notamment lintroduction dans la Constitution suisse, en 1947, dun article spcique dont lobjectif est de 3 conserver une forte population paysanne [] et consolider la proprit rurale. La paysannerie obtient donc le privilge unique, en tant que groupe social particulier, de voir sa propre sauvegarde leve dsormais au rang de principe constitutionnel. Sur la base dun rapport de forces aussi favorable, il na t gure difcile jusqu aujourdhui, mme si cela est en train de changer, dobtenir la conversion dun tel principe en espces sonnantes et trbuchantes. 2.3.1.3 Les dpenses dinfrastructure Il nest pas ncessaire dinsister longuement sur la croissance de ce type de dpenses. Il suft de souligner que les structures socio-conomiques du capitalisme engendrent au cours de leur volution des besoins croissants en infrastructures. Avoir disposition un rseau dense et de qualit en matire dinfrastructure, en particulier dans certains domaines, reprsente en effet un facteur toujours plus dcisif dans la concurrence internationale. Prenons seulement deux exemples. De faon gnrale, les innovations technologiques prennent une place de plus en plus centrale dans le processus de production. Aussi la formation de la main-d'uvre et la qualit de la recherche scientique deviennent-elles des composantes cruciales de la productivit et donc de la comptitivit. La production industrielle au sens strict du terme , dclarait rcemment le patron de Sulzer, lun des eurons de lindustrie helvtique, na aucune chance de perdurer en Suisse. En revanche, si elle est linstrument dune science technique, dun ensemble de comptences, [si] nos ingnieurs sont 4 les meilleurs dans leur domaine, [] alors elle a tout son sens. Linnovation technologique, surenchrissait un Directeur de Reuters, le plus grand groupe mondial dinformations nancires, constitue le centre nvralgique de lagenda de lentreprise; il nexiste aucun autre sujet plus crucial. Quel 5 quen soit le cot, nous le paierons.
1. Pour les donnes de base, cf. le Manuel statistique du march nancier suisse, Berne, 1944, p. 203, et lAnnuaire statistique de la Suisse 1954, Berne, 1955, p. 423. Pour dater les donnes, jai utilis lindice suisse des prix la consommation. 2. Cf. Peter Maurer, Anbauschlacht. Landwirtschaftspolitik, Plan Wahlen, Anbauwerk 1937-1945, Zrich, 1985. 3. Constitution fdrale de la Confdration suisse, Article 31bis, Berne, 1974, p. 17. 4. NQ, 1er septembre 1995. 5. Cit dans le Financial Times, 22 juin 1995.
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Ainsi sexplique limpressionnant dploiement de lactivit de ltat dans le domaine de lenseignement et de la recherche, en particulier depuis la Seconde Guerre mondiale. En francs constants, les fonds engags par la Confdration dans ce domaine (dont les dpenses pour les hautes coles et la recherche scientique constituent lessentiel) sont multiplis peu prs par vingt entre 1950 et 1996. Alors quils reprsentaient approximativement 0,2 % du PIB en 1950, ils tournent aujourdhui autour de 0,9 % du PIB. Second exemple : lurbanisation croissante, la sparation grandissante entre les lieux de travail et les lieux dhabitation, lacclration de la circulation des marchandises, autant de phnomnes qui ncessitent le dveloppement dinfrastructures en matire de transport. Les dpenses fdrales affectes ce type dinfrastructures (avant tout la construction et lentretien des routes et les subventions aux chemins de fer fdraux) sont galement multiplies peu prs par vingt, en francs constants, entre 1950 et 1996. quivalant prs de 1 0,4 % du PIB en 1950, elles se situent actuellement aux alentours de 1,8 %.
2.3.2 tat scal et dcits budgtaires

Ce sommaire tour dhorizon consacr aux dpenses fdrales tant achev, il est temps daborder le versant des recettes. Il sagit maintenant dexaminer pourquoi celles-ci tendent rester infrieures aux dpenses. Il me semble que cette tendance sexplique par la combinaison de deux raisons de fond. Pour comprendre la premire, il est indispensable de commencer par quelques considrations abstraites. En n de compte, ltat ne peut se procurer des revenus durables et substantiels qu travers trois moyens : par limpt, en se lanant lui-mme dans des activits lucratives, et enn par lemprunt. Je laisserai de ct lemprunt, la fois pour ne pas trop compliquer lexpos et parce que si le recours au crdit joue, quantitativement parlant, un rle relativement important, il reste un moyen subsidiaire de se procurer des revenus dans le sens o il se fonde sur, et dpend de, lexistence des deux autres types de ressources, scales et entrepreneuriales. Voyons dabord ce second type de recettes. cet gard, un constat simpose : dans lensemble des pays dvelopps conomie marchande gnralise, les revenus que ltat se cre en se transformant lui-mme en entrepreneur, produisant et sappropriant ainsi directement une partie de la plus-value sociale globale, demeurent sur le
1. Les chiffres gurant ci-dessus ont t calculs par mes soins partir des donnes livres par Georges Piotet/Clive Loertscher, La crise scal e en Suisse, Lausanne, 1977, manuscrit, pp. 23 et 28, et le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, pp. 23 et 33. Le dateur utilis est lindice des prix la consommation. Sur laccroissement des dpenses dinfrastructure, cf. galement Antonio Manzini, La taille du secteur public , in L. Weber et al., Les nances, op. cit., pp. 53-54.
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long terme dordre accessoire. En Suisse, la part de ce type de recettes au total des revenus des diffrents chelons de ltat (Confdration, cantons, 1 communes) ne dpasse gure 20 %, cela depuis la n du XIXe sicle. Les origines dune telle situation ne se situent pas principalement sur le plan technique ltat est parfaitement capable dexploiter rationnelle2 ment et avec prot des entreprises productives mais conomique et politique. Si ltat voulait couvrir la majeure partie de ses dpenses en devenant lui-mme producteur de marchandises, il serait oblig de sengager dans de multiples secteurs et de xer ses prix trs amplement au-dessus de ses cots de production. Ds lors, il stimulerait de nombreux entrepreneurs privs investir dans les secteurs considrs. An de se soustraire une telle concurrence, qui le contraindrait rduire ses prix, ltat devrait alors sen rserver le monopole. Ce faisant, il dsorganiserait lensemble de la production et de la distribution marchandes, notamment en dsavantageant durement les entrepreneurs obligs de sadresser lui par rapport ceux qui ne le seraient pas. cela sajoute le fait que non seulement ltat retirerait ainsi des domaines dinvestissement rentables aux milieux bourgeois, mais quil accrotrait ainsi considrablement la concurrence sur les champs restants. Enn, le nombre des employs de ltat devrait trs sensiblement augmenter. Aussi lattitude observe par les pouvoirs publics lgard de la maind'uvre quils emploient exercerait-elle une inuence grandissante sur les rapports entre le patronat et le salariat, accentuant le danger dune politisation de ces rapports, que le patronat tient au contraire conserver sur un 3 plan strictement priv.
1. Cf. P. Halbeisen/R. Lechner, ffentliche, op. cit., pp. 41, 106, 194, et Katrin Cornevin-Pfeiffer/Antonio Manzini, Le nancement de ltat , in L. Weber et al., Les nances, op. cit., p. 88. 2. Une tude de lOCDE publie en 1995 afrme quil nexiste pas vritablement de matriel empirique probant appuyant lide selon laquelle les entreprises publiques seraient, par nature, moins efcaces que les entreprises prives. Tout dpend des conditions dans lesquelles les unes et les autres fonctionnent; cf. OCDE, Tendances des marchs des capitaux, Paris, fvrier 1995, p. 17. Mme avis chez le Professeur Walter Wittmann, ce qui ne lempche pas dtre un farouche partisan de la privatisation; cf. Walter Wittmann, Anstze zu einer langfristigen Reform der Bundesnanzpolitik in S. Borner et al. (d.), Schweizerische Stabilisierungs- und Finanzpolitik, Diessenhofen, 1978, pp. 41-42. relever, pour lanecdote, que selon une tude ralise par un institut bancaire italien, les entreprises publiques de la Pninsule se sont rvles beaucoup plus rentables, en 1994, que les prives; cf. la Sddeutsche Zeitung du 9 aot 1995. 3. Cf. J. O'Connor, The Fiscal Crisis, op. cit., p. 180; Michael Krtke, Kritik der Staatsnanzen. Zur Politischen konomie des Steuerstaats, Hamburg, 1984, pp. 515 2 ; H e r b e r t S u l t a n , b e r d a s Ve rh l t n i s v o m S t e u e r s t a a t u n d Unternehmerstaat , in H. Teschemacher (d.), Festgabe fr Georg von Schanz zum 75. Geburtstag, Tbingen, 1928, pp. 409-434.
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Les facteurs susmentionns entranent une consquence dune grande porte. Ltat contemporain est contraint, selon les termes de Michael Krtke, de mener une existence conomique non capitaliste au sein du 1 capitalisme . Il doit en permanence se procurer, sous une forme montaire, une fraction de la valeur produite par la socit sans tre lui-mme ou seulement dans une faible mesure un producteur de marchandises (biens ou services) quil puisse vendre sur le march. Ce dilemme est rsolu par limposition, cest--dire par un transfert de valeur unilatral des personnes prives vers ltat, transfert qui se rpte rgulirement et sur la 2 dure [] sous la menace du recours la violence publique. Dans la socit bourgeoise, ltat est donc un tat qui se nance 3 scalement, ce quon peut rsumer en le dsignant comme tat scal . Ltat scal se trouve ainsi dans une situation contradictoire. Certes, il chappe en partie aux rgles du systme conomique en place, puisquil peut recourir la contrainte, mais il est en mme temps dpendant de lui. Pour la question qui nous occupe, cette relation de dpendance a une importance cruciale. Ltat est en quelque sorte oblig de se greffer de lextrieur sur la cration prive de valeur. Ne tirant pas lessentiel de ses ressources du produit de sa propre activit conomique mais des impts, cest--dire du produit de lconomie prive, il dpend pour son nancement de la bonne marche de cette dernire. La reproduction sans entraves de lconomie de march gnralise constitue la condition de la reproduction de la substance scale, de lalimentation du rservoir dans lequel il puise. Or, la base de lconomie de march se trouve laccumulation prive du capital. Autrement dit, le moteur de lconomie prive rside
1. M. Krtke, Kritik, op. cit., p. 54. 2. Ibid., p. 57. 3. Sur le concept dtat scal et sa valeur heuristique, cf. notamment Jrgen Backhaus, Die Kategorie des Steuerstaats und die moderne Finanzwissenschaft , in H. Rieter (d.), Studien zur Entwicklung der konomischen Theorie, Berlin, 1994, pp. 249-279. Caractriser de scal ltat bourgeois, celui de la socit marchande gnralise, nimplique videmment pas que limposition soit un phnomne rcent. Dans des temps extrmement reculs, certains tats se servaient dj de limpt. Ce qui distingue ltat bourgeois en tant quEtat scal, cest la ncessit o il se trouve de vivre avant tout par le moyen de limpt. Sur le long dveloppement historique menant travers ltat domanial de la socit fodale ltat scal de la socit bourgeoise, cf. entre autres Charles Tilly (d.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton, 1975 ; Kersten Krger, Public Finance and Modernisation : The Change from Domain State to Tax State in Hesse in the Sixteenth and Seventeenth Centuries. A Case Study , in P.-C. Witt (d.), Wealth and Taxation in Central Europe, Leamington Spa/Hamburg/New York, 1987, pp. 49-62 ; Norbert Elias, La dynamique de lOccident, Paris, 1991; Alain Gry, Fondements historiques des nances de ltat , in B. Thret (dir.), Ltat, la nance et le social. Souverainet nationale et construction europenne, Paris, 1995, pp. 390-410.
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dans la maximisation des prots, dans la capacit des dtenteurs des avoirs industriels, nanciers, commerciaux, immobiliers, etc. dobtenir des prots satisfaisants. On touche au cur du problme. Comme on va le voir, le fait que ltat dpende pour son nancement de laccumulation prive du capital tend, sous deux aspects, limiter ses ressources scales, 1 et donc maintenir un tat pauvre . En premier lieu, une telle tendance ressort clairement lorsque les contradictions de lconomie de march dbouchent sur des perturbations srieuses de la production prive de valeur (rcession, dpression, voire guerre). Baisse des revenus des salaris, contraction de la masse des prots, amenuisement des changes, autant de phnomnes qui entranent alors une rduction de la base scale. Dans ces conditions, si le niveau de limposition reste le mme, les recettes scales de ltat ne peuvent que diminuer. Ici, il faut sarrter un instant. En effet, toute perturbation sur le plan conomique incline restreindre les ressources scales de ltat. Mais dun autre ct, on la vu plus haut, elle tend dboucher sur une consquence diamtralement oppose : la hausse des dpenses tatiques. Ces deux mouvements opposs se traduisent donc par une volution des recettes et dpenses en forme de ciseaux, cest--dire par lapparition de dcits. La marche des nances fdrales durant la phase actuelle, marque par de fortes tendances rcessives, permet dillustrer rapidement ce phnomne. Ds le milieu de 1991 la Suisse entre dans une longue priode de marasme conomique. En francs constants, le PIB helvtique diminue de 1,1 % entre 1991 et 1993. Il connat une lgre reprise en 1994 (+1%), mais stagne en 1995 (+0,1%) et recule nouveau en 1996 (-0,7 %). Le taux de chmage, insigniant en 1990, augmente trs fortement de 1991 1993 et 2 oscille depuis lors entre 4,5 % et 5 % de la population active. Cette phase rcessive ne tarde pas faire sentir ses effets sur les nances publiques. Dune part, elle entrane une diminution de la base scale. De lautre, et quoi quon en dise, les dpenses, en particulier certains transferts sociaux, ne peuvent tre rduites au mme rythme, si ce nest au double risque dtouffer encore davantage le march intrieur et/ou douvrir une crise
1. Selon lexpression de Rudolf Goldscheid, Staat, ffentlicher Haushalt und Gesellschaft. Wesen und Aufgabe der Finanzwissenschaft vom Standpunkte der Soziologie , paru en 1926 et reproduit dans R. Hickel (d.), Die Finanzkrise des Steuerstaats. Beitrge zur politischen konomie der Staatsnanzen, Frankfurt a. M., 1976, p. 265. Cf. galement J. OConnor, The Fiscal Crisis, op. cit., pp. 512 ; Rudolf Hickel, Krisenprobleme des verschuldeten Steuerstaats , in R. Hickel (d.), Die Finanzkrise, op. cit., pp. 7-39 ; Rolf R. Grauhan/Rudolf Hickel, (d.), Krise des Steuerstaats?, Opladen, 1978. 2. Toutes ces donnes sont tires de La Vie conomique. Revue de politique conomique, septembre 1995 et mai 1997.
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sociopolitique. Ainsi, entre 1991 et 1996, en francs constants, les recettes scales de ltat fdral ne connaissent quune augmentation trs faible : +5,3 %. Cette croissance trs modre est largement due la faiblesse de la progression, sous leffet conjugu du marasme des affaires et de la rduction du pouvoir dachat des salaris, du rendement du principal impt dont dispose la Confdration : limpt sur le chiffre daffaires, auquel succde, en 1995, la taxe sur la valeur ajoute. En effet, malgr lextension considrable de la masse des biens et services imposs et malgr laugmentation du taux dimposition, de 6,2 % 6,5 %, lors du passage en 1995 de limpt sur le chiffre daffaires la taxe sur la valeur ajoute, le produit de cet impt ne crot que faiblement entre 1991 et 1996, soit de 8,5 % en francs constants. Durant la mme priode (1991-1996), les dpenses fdrales augmentent de 16,7 % en francs constants, soit denviron 8 milliards en francs courants. Or, les versements que la Confdration doit effectuer en raison directe de la croissance du chmage (pour couvrir les dcits de lassurance-chmage et pour nancer les dpenses supplmentaires de lassurance-invalidit dues au chmage) slvent en moyenne prs de 1 1,6 milliard par an entre 1993 et 1996. eux seuls, ils expliquent donc une partie notable de la hausse des dpenses fdrales. Ce phnomne me parat crucial. Depuis la n du XIXe sicle en effet, lconomie de march connat de profondes phases rcessives qui dune part, tendent restreindre la substance scale, et dautre part revtent un caractre potentiellement explosif sur le plan sociopolitique, suscitant une intervention de plus en plus tendue des pouvoirs publics. Aussi le dveloppement de ces tendances contradictoires doit-il tre considr, me semble-t-il, comme la principale origine de la crise nancire chronique de ltat. Mais, objectera-t-on, une baisse des recettes tatiques en cas de perturbation de lactivit conomique nest invitable que si le niveau de limposition reste le mme. Aussi faut-il poser la question suivante : les pouvoirs publics ne peuvent-ils donc pas simplement hausser les impts? Existe-t-il un facteur qui soppose, notamment en cas damenuisement de la substance scale, ce que ltat accentue la pression scale, obtienne davantage de recettes et empche ainsi lapparition de dsquilibres budgtaires?
1. Tous les chiffres concernant les recettes ont t calculs par mes soins partir des donnes fournies par le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, p. 257. Le dateur utilis est lindice des prix la consommation. Pour les chiffres concernant les dpenses, cf. ibid., pp. 217 et 229. Les dpenses fdrales pour lassurance-chmage se montent en moyenne environ 1,2 milliard par an entre 1993 et 1996. quoi il faut ajouter une partie des dpenses supplmentaires, que lon peut estimer en moyenne 400 millions par an, pour lassurance-invalidit, une fraction croissante des chmeurs tant prise en charge par cette dernire assurance.
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cette question, il faut rpondre par lafrmative. Ce facteur, cest la rsistance que les diffrentes strates sociales, en particulier les couches possdantes, opposent la scalit. On aborde ici le second facteur qui, de par la dpendance nancire de ltat de laccumulation prive du capital, tend limiter ses ressources. Voyons cela dun peu plus prs, tout en prcisant quil sagit dune problmatique si vaste quil ne peut tre question que den esquisser les contours. En rgime capitaliste, les contribuables tendent payer le moins dim1 pts possible tout en protant du maximum de prestations tatiques. Cela signie que chaque groupe social essaie dviter limposition, par exemple en se battant sur le plan politique pour quun projet de nouvel impt le touchant particulirement ne soit pas ralis mais remplac par un autre, visant une catgorie diffrente de contribuables. Si le projet est ralis malgr tout, le groupe social en question tentera dchapper la charge scale supplmentaire par dautres moyens. Il recourra autant que possible lvasion ou la fraude scales. Et il cherchera transfrer cette charge sur dautres groupes. Or, il nexiste gure dimpts dont la charge ne soit pas transfrable, totalement ou partiellement, de certaines catgories de la population sur dautres. Un impt sur les bnces peut tre translat sur les salaris par lintermdiaire dune hausse des prix. Dans une situation de rapports de force favorables, un impt sur la consommation peut tre transfr par les travailleurs salaris sur dautres strates sociales par le biais dune augmentation des salaires. Dans la mesure o il est pratiquement impossible de savoir, surtout lavance, si oui ou non, et dans quelle mesure, tel ou tel impt projet va tre effectivement transfr, chaque contribuable peut a priori se sentir menac, mme par un impt qui, au premier abord, ne semble pas devoir le toucher. Do une mance trs large dans la population face tout projet dimposition nouvelle, mance qui peut tre instrumentalise relativement facilement. Par consquent, les pouvoirs publics prouvent de grandes difcults lorsquils veulent accrotre les recettes scales. Ils doivent prendre garde de ne pas dpasser certaines limites dans le niveau de limposition. Dune part, ils risquent de susciter une rsistance articule sur le plan politique, sufsamment forte pour les contraindre faire marche arrire. (Dans le pire des cas, une telle opposition peut aboutir une vritable crise de lgitimit). Dautre part, mme si ce nest pas le cas, pour diverses raisons, la partie est loin dtre gagne. En effet, un accroissement de la pression scale peut parfaitement passer la rampe sur le plan politique mais ne dboucher nalement sur aucune recette supplmentaire, cela en raison de la rsistance scale livre par les contribuables sur le plan conomique.
1. Sur ce point, cf. M. Krtke, Kritik, op. cit., pp. 60-61.
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Lconomie politique insiste depuis trs longtemps sur ce dernier phnomne. En 1776 dj, Adam Smith crivait : Limpt peut entraver lindustrie du peuple et le dtourner de sadonner de certaines branches de commerce ou de travail []. Ainsi, tandis que dun ct il oblige le peuple payer, de lautre il diminue ou peut-tre anantit quelques-unes des sources qui pourraient le 1 mettre plus aisment dans le cas de le faire. Quarante ans plus tard, David Ricardo notait son tour qu il est peu de taxes qui naient une tendance diminuer la puissance daccumulation inhrente aux capitaux et quil fallait donc viter de prlever des impts exagrs sans quoi on attaque [] le fonds destin lentretien de lindustrie, et on diminue par consquent la pro2 duction future du pays. Depuis lors, la littrature nancire orthodoxe a repris inlassablement cette rexion, lui donnant lapparence de modles toujours plus sophistiqus et formaliss. Mais lide de fond reste la mme. On peut la rsumer par le vieil adage : Trop dimpt tue limpt . En dautres termes, il existe une limite le psychological breaking-point de la thorie nancire au-del de laquelle la pression scale devient contre-productive parce quelle encourage la rsistance au sc sous toutes ses formes, depuis la fraude jusqu la cessation de toute activit conomique, obstruant ainsi lalimentation du rservoir dans lequel puisent les pouvoirs publics. Cette ide renferme un noyau de vrit. Puisque ltat bourgeois, en tant quEtat scal, dpend pour son nancement de la production prive de valeur, il serait videmment absurde de son propre point de vue de scier la branche sur laquelle il est assis. Il est impratif que son systme dimposition vite dtouffer cette production. Mais attention! Sil est possible dafrmer, dans labstrait, quil existe effectivement une frontire limposition quil est contre-productif de dpasser, cela ne rsout cependant pas vraiment le problme. Du seul constat quun tel plafond existe, on ne peut pas directement tirer la conclusion, comme le fait trs souvent la littrature nancire orthodoxe, que les pouvoirs publics sont forcment pousss limiter la charge scale. Cela ne serait le cas que si cette frontire tait clairement tablie et si le niveau existant de limposition en tait dj proche. Or, et cest l que le bt blesse, dans le concret, nul ne peut situer avec prcision o se situe cette frontire, ce psychological breaking-point partir duquel la rsistance scale prend une dimension telle que lactivit conomique ptit et le rendement de limposition dcline. La preuve en est que la quote-part scale, qui fournit en quelque sorte une mesure du niveau gnral de limposition, varie trs fortement dans
1. Adam Smith, Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations, Paris, 1976 [1re dition : 1776], p. 403. 2. David Ricardo, Des principes de lconomie politique et de limpt, Paris, 1977 [1re dition : 1817], pp. 132-133.
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les pays industrialiss sans que lon puisse en tirer des conclusions pro1 bantes quant leur dynamisme respectif sur le plan conomique. Dautre part, suivant la tradition des physiocrates et de Adam Smith, qui avaient eux-mmes dni cette limite, la science nancire dominante a dfendu jusquau dbut du XXe sicle quune quote-part scale situe entre 10 % et 20 % constituait la frontire quon ne pouvait pas dpasser sans touffer lconomie. Puis, dans les annes quarante, le clbre conomiste amricain Colin Clark xe cette limite 25 %. Trente ans plus tard, un autre conomiste amricain 2 non moins prestigieux, Milton Friedman, lve la barre cette fois-ci 60 %. cet gard, il faut relever que le clbre modle conu par Arthur Laffer, nomm par consquent courbe de Laffer , ne prsente aucun pro3 grs par rapport aux limites arbitrairement xes par ses prdcesseurs. Dabord, parce que rien ne permet, partir du modle lui-mme, de prouver que tel ou tel pays, connaissant tel ou tel niveau de pression scale, a effectivement dpass le plafond dimposition. Le dclarer relve aprs 4 comme avant de larbitraire. Ensuite, parce que les fondements thori1. La quote-part scale dsigne le rapport exprim en pour-cent entre lensemble des recettes scales prleves, y compris les cotisations de scurit sociale, et le produit intrieur brut. propos de cette question (sur laquelle je reviens plus longuement dans le chapitre 4.2.) cf. notamment Rolf Nef, Populrer Immobilismus dank rechtsbrgerlichem Populismus? Analysen zur Auseinandersetzung um die Neuordnung der Bundesnanzen, Zrich, 1992, pp. 22-24, ainsi que le Financial Times du 1er novembre 1995. 2. Cf. Richard Bird, The Growth of Government Spending in Canada, Toronto, 1970, pp. 103-104 ; A. Maddison, Origins , op. cit., p. 82 ; Michael Krtke, Sozialistische Steuerpolitik gestern und morgen , Probleme des Klassenkampfs, No 65, 1986, p. 34. 3. Pour une prsentation et une critique de la courbe de Laffer, cf. notamment Arthur Laffer/Jan Seymour, The Economics of the Tax Revolt : a Reader, New York/San Diego, 1979; Mary Joan Hiscox, Le montarisme en actes : quelques lments dinterprtation sur les cas britannique et amricain , Critiques de lconomie politique, No 18, 1982, pp. 13-22; Bruno Thret/Didier Uri, La pression scale : une limite lintervention publique? , ibid., No 21, 1982, pp. 7-29; Jean-Marc Fontaine, Ltat-Moins : limites de ltat chez les nolibraux et les Economistes de lOffre , ibid., pp. 85-94; Michael Krtke, Steuern sind zum Steuern da! in P. Albers et al. (d.), Sozialismus der Zukunft, Berlin, 1988, pp. 122-124; Bruno Thret/Didier Uri, La courbe de Laffer dix ans aprs : un essai de bilan critique , Revue conomique, Vol. 39, 1988, pp. 753-808; Alain Euzby/Marie-Luise Herschtel, Finances publiques. Une approche conomique, Paris, 1990, pp. 92-94. 4. Selon Jean-Louis Syren, A. Laffer le reconnat lui-mme. Cela ne lempche pas pour autant de continuer prtendre que tel et tel pays ont effectivement dpass ce plafond, au nom dun argument pour le moins spcieux : Prouvezmoi le contraire! ; cf. Jean-Louis Syren, Les fondements thoriques de la rvolte scale aux tats-Unis , in J. Bouvier/J.-C. Perrot (d.), tats, scalits, conomies, Paris, 1985, p. 146.
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ques de la courbe de Laffer sont si rducteurs et si loigns du fonctionnement rel du systme conomique contemporain quils en deviennent plus que douteux. Pour ne prendre que cet exemple, il est extrmement problmatique de partir de lide que les contribuables disposent de possibilits identiques de se soustraire limposition. Ainsi, dans leur immense majorit, les travailleurs salaris ne sont en aucune mesure libres de rduire draconiennement leur offre de travail si la charge scale diminue de faon importante leur revenu. Le niveau tolrable en matire dimpts se situe pour cette strate sociale un endroit fort diffrent que pour celle vivant du placement de ses capitaux. Pour cette dernire par exemple, la drglementation internationale des ux de capitaux, qui sest acclre depuis le dbut des annes 1980, ainsi que la cration de nouveaux instruments nanciers, ont accru les possibilits dvasion scale et ont donc abaiss ce niveau. Si ce genre de modle a un sens, il ne doit donc en tout cas pas dnir un seul prol de courbes. Il doit tablir de nombreux tracs de courbes selon les diffrentes catgories de contribuables et dimpts. Enn, aucune des tentatives de vrication de la validit empirique de la courbe de Laffer na dbouch sur des rsultats probants. Ds lors, il est prfrable, comme le font les deux conomistes Alain Euzby et Marie-Luise Herschtel, de reconnatre limpossibilit de xer des limites prcises la pression scale ; en effet, soulignent-ils, un tel plafond est susceptible de 1 varier selon les poques, les pays et le contexte conomique, politique et social. Ou encore de relever, lexemple dun autre conomiste, Alain Schnenberger, que dans les faits, il nexiste pas d indications sur les limites de limposition au-del desquelles le contribuable essaie dchapper 2 limpt . La limite de limposition, le moment o la rsistance scale devient telle que le rendement de limpt diminue, nest donc pas une valeur xe, absolue, que lon pourrait tablir globalement et rationnellement partir de la thorie ou de la pratique scales. Il sagit dune variable dpendante. La limite de limposition varie en fonction de la manire dont les recettes scales sont utilises, cette affectation tant elle-mme, il faut le noter, le pro3 duit de situations historiques changeantes. Elle dpend galement de la structure conomique et sociale de chaque pays. Elle varie enn et surtout en fonction des rapports de force sociaux et politiques entre les diffrentes strates sociales, rapports de force qui voluent selon les luttes portant en
1. A. Euzby/M.-L. Herschtel, Finances publiques, op. cit., p. 92. 2. Alain Schnenberger, La capacit nancire de Genve est-elle puise? , Steuer Revue, No 11, 1992, p. 536. 3. En effet, les dpenses de ltat peuvent contribuer augmenter la base scale (par exemple, dpenses dinfrastructure) mais aussi la diminuer (par exemple, dpenses militaires).
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particulier, mais pas exclusivement, sur les impts. En 1918 dj, J. Schumpeter expliquait que ltat ne peut retirer lconomie prive que ce qui est compatible avec le maintien de [l] intrt individuel tel quil existe dans chaque situation socio-psychologique concrte. En dautres termes : ltat scal ne peut pas rclamer aux gens une part telle quil perdent lintrt nancier produire ou quils cessent dy consacrer le meilleur deux-mmes. Cette part est diffrente selon la manire dont les gens concrets font face [] un tat concret 2 dans une situation historique concrte. Soixante ans plus tard, Richard Musgrave ne dit pas autre chose lorsquil crit que la limite suprieure de limposition est une affaire de pouvoir sur le 3 plan politique. Mais le vieux matre de la science nancire amricaine tablie ne sarrte pas en si bon chemin. Il prcise, propos de cette question du pouvoir, que les investisseurs peuvent menacer de pnaliser le gouvernement en rduisant leurs investissements, et la menace est efcace []. Limposition des revenus du capital doit rester acceptable pour la communaut des investisseurs. [] Les travailleurs ne disposent pas dune menace aussi puissante. En dautres termes, et cest un lment crucial pour pouvoir juger comment, selon les termes de J. Schumpeter, les gens concrets font face un tat concret , les principaux dtenteurs des avoirs industriels et nanciers disposent de possibilits de rsistance scale, sur le plan politique 4 et conomique, beaucoup plus grandes que les autres groupes sociaux. Cela est d en partie leur domination dans les domaines politique et idologique. Jy reviendrai. Mais cela est galement d la dpendance de ltat, pour son nancement, de lconomie prive : puisque linvestissement en vue de la maximisation du prot constitue le moteur de lactivit
1. Comme je lai signal dans la note prcdente, les luttes portant sur la destination des recettes scales, sur laffectation des dpenses, jouent galement un rle important. 2. J. Schumpeter, Die Krise , op. cit., p. 346. En 1877, P. Leroy-Beaulieu crit qu il est impossible de se rendre compte, mme par approximation, de la fraction du revenu national que ltat peut prlever son prot, sans risques de graves dsordres politiques, sociaux ou conomiques. Il ny a ces prlvements dautres limites pratiques que celles qui viennent de la rsistance des citoyens payer de nouveaux impts ; P. Leroy-Beaulieu, Trait, op. cit., Vol. 2, p. 118. Sur ce point, cf. galement Maurice Duverger, Finances publiques, Paris, 1963, pp. 456-457. Il faut ajouter quaujourdhui ce raisonnement doit tenir compte de la mobilit des capitaux et des limites en ce domaine de la souverainet des tats nationaux. 3. Richard Musgrave, Theories of Fiscal Crisis : an Essay in Fiscal Sociology . in H. Aaron/M. Boskin (d.), The Economic Taxation, Washington, 1980, p. 384. 4. Sur cette question, cf. galement M. Krtke, Kritik, op. cit., pp. 156-169 et 263267, et Duane Swank, Politics and the Structural Dependance of the State in Democratic Capitalist Nations , American Political Science Review, Vol. 86, 1992, pp. 45-53. Ils disposent notamment de marges de manuvre incomparablement plus grandes dans le domaine de la fraude et de lvasion scales; cf. entre autres Andr Hofer, La fraude scale en Suisse, Genve, 1978; Andr Margairaz, La fraude scale et ses succdans : comment on chappe limpt, Blonay, 1987.
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conomique dans la socit de march gnralis, les pouvoirs publics doivent prendre particulirement garde de nincommoder ni linvestissement ni la maximisation du prot. En effet, si la charge scale nassure pas aux dtenteurs de capitaux une rentabilit juge sufsante, il leur est possible, sauf situation exceptionnelle, de dsinvestir, de transfrer ailleurs leurs portefeuilles de valeurs mobilires, ou encore de dlocaliser, cest--dire de transfrer leurs entreprises dans des rgions o les conditions scales sont plus favorables. Dans tous les cas, le rsultat pour ltat et les autres groupes sociaux est ngatif : perte de substance scale, augmentation du chmage, et par consquent des dpenses de ltat. Dans une telle situation, les milieux dominants de lconomie et leurs reprsentants tiennent le couteau par le manche. Leurs amples possibilits de rsistance sur le plan conomique renforcent leurs possibilits de rsistance sur le plan politique. Sappuyant sur la menace, ouverte ou voile, du dsinvestissement et/ou de la dlocalisation, ils peuvent exercer sur ltat et sur les autres groupes sociaux sauf, encore 1 une fois, si le rapport de force politique global leur est trs dfavorable une pression dune efcacit redoutable dans le sens dune limitation de la charge scale, en particulier de celle qui les frappe directement. Inutile de prciser quen priode de crise conomique, leffet dune telle pression tend saccrotre. Dans son tude sur lhistoire de la scalit du canton de Zoug, Michael van Orsouw fournit un exemple de ce quil nomme lui-mme une tenta2 tive de chantage . Il montre comment, au dbut des annes 1920, les deux plus grandes entreprises industrielles de la ville de Zoug ont menac les autorits cantonales de prendre une srie de mesures conduisant une lourde perte de recettes scales pour le canton si elles nobtenaient pas de substantiels privilges scaux. Menace qui ne manque pas son but. Les privilges rclams sont accords car, comme lexplique le Directeur des nances cantonales de lpoque, si les deux entreprises mettent leur ultimatum excution, il en rsulterait trs certainement une perte de substance scale de 5 millions de francs pour ltat, alors quen 3 faisant preuve de comprhension [] la perte ne slverait qu 1,5 million. Toutefois, la plupart du temps, les milieux industriels et nanciers nont pas besoin de recourir au chantage explicite. Comme le relve Charles Lindblom, de simples allusions sufsent : Il est rare que les hommes daffaires
1. Il faut quexiste un rapport de force trs favorable aux salaris pour contrer le chantage des dtenteurs de capitaux, par exemple pour contrecarrer la menace des grandes banques de dplacer dans les oasis scaux leurs oprations touches par des droits de timbre. 2. Michael van Orsouw, Das vermeintliche Paradies. Eine historische Analyse der Anziehungskraft der Zuger Steuergesetze, Zrich, 1995, p. 54. 3. Cit in ibid.
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menacent dentreprendre une action collective, comme une limitation concerte de leur activit. Gnralement, il leur suft dattirer lattention sur les cots quentranent les affaires, sur la situation de lconomie, sur les liens de dpendance entre la solidit et la croissance de lconomie et leurs prots ainsi que leurs perspectives de vente, et ils nont pas besoin de menacer, mais simplement de prdire quun refus de leurs demandes sera suivi de consquences ngatives. Ofciellement, les hommes daffaires ne font rien de plus que convaincre. Ils renseignent simplement les autorits sur les faits. Mais les prophties dune certaine sorte tendent saccomplir delles-mmes. Si les porte-parole des milieux daffaires prdisent que de nouveaux investissements traneront sans dgrvement scal, il ny a quun petit pas jusquaux dcisions des entreprises 1 dajourner ces investissements jusqu ce quun tel dgrvement soit accord. Prenons un exemple typique. Le Vorort se plaint de ce quen Suisse la charge scale a dpass la limite de ce qui est supportable. La politique scale est assurment une des raisons importantes qui poussent lmigration de lindustrie lasse de voir ltat couvrir tous ses nouveaux besoins par des impts directs fortement progressifs qui parfois se transforment en vritables impts de 2 classe. La rcrimination de lorganisation fatire du grand patronat na 3 rien de particulier, un dtail prs : elle date de 1929. Pourtant, lconomie suisse se trouve alors en pleine sant et la charge scale totale (Confdration, cantons et communes) est proportionnellement trois fois infrieure, en moyenne, son niveau actuel. La quote-part scale tourne, dans les annes 4 1920, autour de 10 % contre environ 33 % au dbut des annes 1990. Cela nempche pas les griefs relatifs au poids excessif de la scalit dtre aussi abondants que septante ans plus tard, dmontrant ainsi que ce nest pas le niveau en tant que tel de la charge scale, mais bien plutt dautres facteurs (rapports de force, etc.) qui en constituent llment dclencheur. Quelques aperus. En 1922, lun des principaux porte-parole des milieux patro1. Charles Lindblom, Politics and Markets. The Worlds Political-Economic System, New York, 1977, p. 185. 2. Vorort, Rapport sur le commerce et lindustrie de la Suisse en 1928, Zurich, 1929, p. 23. 3. Cela nempche pas le mme Vorort dcrire dans son rapport annuel pour 1944 que la Suisse se signalait autrefois en 1936 dj moins que prcdemment [] par des impts relativement modestes ; Vorort, Rapport sur le commerce et lindustrie de la Suisse en 1944, Zurich, 1945, p. 20. 4. Pour parvenir une estimation de la quote-part scale suisse des annes vingt, jai ajout aux recettes dimpt de la Confdration, des cantons et des communes la somme des cotisations aux assurances sociales existant lpoque; cf. le Manuel statistique du march nancier suisse, op. cit., pp. 191 et 209. Pour la quote-part scale actuelle en Suisse, cf. le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, p. 639. Notons enn que dans les annes 1920, la quote-part scale suisse est dj largement infrieure celle de pays comme lAllemagne, lAngleterre ou la France; cf. P. Flora, State, op. cit., Vol. 1, p. 262.
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naux, le rdacteur en chef de la NZZ et futur Conseiller fdral Albert 1 Meyer, dclare qu il existe une surtension notoire de la charge scale. Au mme moment, son camarade de parti, le Conseiller national radical JeanThodore Mckli prtend que nous sommes dj arrivs la limite admissible 2 de la charge scale. Une anne plus tard, un auteur proche de ces milieux parvient la conclusion quen Suisse, les impts constituent actuellement une charge que lon pourrait difcilement augmenter encore sans dcourager toute 3 activit conomique. En 1930, la Socit de Banque Suisse met laccent sur le fait qu il serait actuellement difcile sinon impossible de trouver de nouvelles ressources scales,4 la charge des impts, directs et indirects, [] tant dj beaucoup trop lourde. La rsistance scale de llite conomique est dautant plus efcace que ces derniers ont un accs privilgi aux sphres tatiques, aux mdias, aux universits, etc. Bref, ils occupent une position dominante sur le plan politique et idologique. Jaimerais insister brivement sur cet aspect de domination idologique. En effet, la rsistance scale de cette lite bncie du fait quelle est enveloppe dans un discours, la production duquel la littrature nancire orthodoxe prend une part importante, qui lui confre une forte lgitimit. Il est par exemple signicatif de voir que la fraude scale des milieux possdants est trs volontiers banalise, voire justie. Ainsi, en 1911, celui que lon peut appeler le pape de la science nancire en France, P. Leroy-Beaulieu, ne trouve pas de mots assez durs pour caractriser les impts frappant les couches aises : extravagants , conscations , vols . 5 Face de tels impts, tonne-t-il, la fraude est un acte de lgitime dfense . Propos quil faut rapprocher du titre suggestif que, quatre-vingts ans plus tard, Jean-Franois Cavin, Directeur du Centre patronal vaudois, 6 donne lun de ses articles : Le refus de limpt est un acte de civisme. Ou encore de cet ditorial de la NZZ qui7 relativise et justie la fraude scale en lattribuant la nature humaine , et qui en tire la
1. NZZ, 2 octobre 1922. 2. Ibid. 3. Andr Adler, Le projet socialiste de prlvement sur la fortune prive en Suisse, Paris, 1923, p. 71. 4. Bulletin mensuel de la Socit de Banque Suisse, novembre-dcembre 1930. 5. Prface de Paul Leroy-Beaulieu au livre de Ren Depuichault, La fraude successorale par le procd du compte-joint, Paris, 1911, pp. I-III. On touche ici une question extrmement intressante : la mesure dans laquelle la scalit met lpreuve le rapport des milieux dominants avec la lgalit, quils contribuent largement eux-mmes dnir; sur ce point, cf. par exemple Ernest Mandel, Power and Money. A Marxist Theory of Bureaucracy, London/New York, 1992, pp. 189 ss. 6. 24 heures, 14 septembre 1994. 7. NZZ, 23-24 avril 1994.
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conclusion que le meilleur moyen de la combattre consiste diminuer la 1 pression scale sur les nantis. Toutefois, couvrir la rsistance scale de dtenteurs de capitaux du manteau des vertus civiques nest pas sufsant. Cest ici que se rvle lutilit dun modle du genre de la courbe de Laffer. Se basant sur un noyau de vrit, ce qui renforce son apparence de rigueur scientique, elle dbouche sur la conclusion parfaitement arbitraire que la limite de limposition scale est dpasse dans tel ou tel pays ou pour tel ou tel impt et quil sensuit un dprissement sur le plan conomique. Un tel modle fournit donc aux milieux possdants qui rclament une baisse de la pression scale le double bnce de lapparence de la scienticit et de laltruisme, puisquune relance conomique proterait lensemble de la collectivit. Cest dailleurs ce que reconnat un adepte enthousiaste de cette courbe, Guy Sorman : Mais peu importe, en dnitive, que la courbe de Laffer soit mathmatiquement douteuse, ds linstant o elle est politiquement exacte. Elle donne en effet une formidable caution thorique [] la rvolte scale []. Avec Laffer, la rvolte scale est devenue intellectuellement respectable. Ce 2 nest plus du poujadisme, cest de la science conomique. Propos conrms par Jean-Louis Syren, selon lequel llite conomique des tats-Unis, qui se battait depuis longtemps pour diminuer limposition la touchant, a trouv dans la courbe de Laffer la justication thorique qui lui manquait et a pu grce elle donner3 un contenu positif une attitude qui tait jusque-l essentiellement ngative. Ds lors, on comprend pourquoi Hans Letsch, Prsident de lUnion centrale des Associations patronales (dsormais abrge UCAP) durant plusieurs annes, cherche systmatiquement fonder ses revendications scales sur la mme courbe de Laffer. Ce qui ne va dailleurs pas sans quelques contorsions plutt comiques. En effet, en comparaison internationale, H. Letsch est oblig de reconnatre que la charge scale [en Suisse] apparat comme raisonnable ; aussi fait-il subir quelques retouches au modle : limportant, 4 explique-t-il en substance, nest pas le niveau absolu de la charge scale , mais toute une srie dautres critres de son cru, parmi lesquels le rythme daccroissement des impts, lesprit dpargne des autorits politiques, etc. Rsumons-nous. La question laquelle il sagissait de rpondre est la suivante : existe-t-il un lment qui tend empcher les pouvoirs publics daccrotre leurs recettes scales de faon interdire lapparition de
1. Cette conclusion est illogique : sil est dans la nature de lhomme de frauder le sc, on ne voit pas pourquoi un allgement de limposition ferait diminuer la fraude. moins que les taux dimposition aient le privilge de changer la nature de lhomme. Vaste dbat 2. Guy Sorman, La solution librale, Paris, 1984, p. 122. 3. J.-L. Syren, Les fondements , op. cit., p. 135. 4. Journal des Associations patronales, (dsormais abrg JAP), 15 juin 1989, p. 467.
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dcits? On peut maintenant mieux saisir en quoi la rsistance scale des diffrentes classes et couches de la socit tend effectivement limiter les ressources de ltat, et en quoi la rsistance des milieux bourgeois joue cet gard un rle cl. Dune part, les couches bourgeoises disposent dune latitude considrable pour viter de porter la charge scale. En consquence, en temps normal, la part du revenu de ces milieux que ltat parvient sapproprier reste faible, proportionnellement lampleur de ce revenu. Ce phnomne tend bien videmment restreindre les ressources scales de ltat. Deux exemples : une tude amricaine fonde sur lanalyse statistique de lvolution dune srie de variables aux tats-Unis entre 1947 et 1978 arrive la conclusion que plus la concentration du capital se dveloppe, plus les cercles qui contrlent ce capital sont capables de faire passer politiquement leurs revendications en matire scale, 1 et plus la fraction des impts reposant sur ces cercles tend tre limite. Une autre tude amricaine arrive la conclusion que laccroissement de la mobilit du capital depuis la n des annes 1970, due en partie aux mesures nolibrales de drglementation, a donn encore davantage de poids aux menaces de dlocalisation, se traduisant dans lensemble des pays de lOCDE par une baisse de la pression scale touchant les grandes entreprises et les milieux sociaux les plus 2 riches. ce premier lment sen ajoute un second. Si la pression scale naffecte que relativement lgrement les dtenteurs de capitaux, cela signie quelle pse dautant plus fortement sur les autres strates sociales. Do, je lai dj dit, leur mance et leur sensibilit assez marques en matire de scalit. De plus, leur rsistance scale peut difcilement prendre la voie de lvitement individuel sur le plan conomique (report sur les prix; vasion et/ou fraude). Elle doit donc sexprimer sur le plan politique. Aussi toute dmarche visant accrotre la charge reposant sur ces strates implique le danger de stimuler des conits qui, outre leur cot en termes politiques, risquent de dboucher sur un (re) transfert, tout au moins partiel, de cette charge. Par exemple, la hausse de limposition de la consommation a de fortes chances de dclencher des luttes dans les secteurs o le mouvement ouvrier est bien organis. Ds lors, en fonction des rapports de force densemble ou sectoriels, les milieux patronaux, ou une partie dentre eux, peuvent tre rticents ce que la pression scale soit augmente, mme lorsquils ne sont pas directement viss. Dautant plus que le maintien de la scalit un niveau relativement bas peut ventuelle1. Cf. David Jacobs, Corporate Economic Power and the State : A Longitudinal Assessment of Two Explanations , American Journal of Sociology, Vol. 93, 1988, pp. 852-881. 2. Cf. Sven Steinmo, Taxation and Democracy. Swedish, British and American Approaches to Financing the Modern State, New Haven/London, 1993, pp. 29 ss.
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ment accrotre leur comptitivit au niveau international et, par consquent, la rentabilit de leurs entreprises. Quoi quil en soit, dans les cas, relativement frquents, o la rsistance scale dautres groupes sociaux, en particulier des travailleurs salaris, se voit appuye par certaines rticences du ct patronal, il devient trs difcile de faire passer une hausse de limposition. La dpendance de ltat, pour son nancement, du rythme daccumulation prive du capital, et de la rsistance scale, en particulier des dtenteurs de ce capital, constituent donc le premier facteur, mieux : le premier complexe de facteurs, expliquant pourquoi la croissance des recettes tend ne pas suivre le rythme daugmentation des dpenses tatiques. Il me semble cependant quil existe un second facteur lorigine de ce dcalage. Disons demble que ce second facteur me parat moins important que celui que nous venons de voir. Le lecteur stonnera donc peut-tre de la place plus ample qui lui est accorde dans cet expos. La raison en est simple : si la problmatique de la dpendance nancire de ltat lgard de lconomie prive et de la rsistance scale est largement discute dans la littrature traitant des nances publiques, la thmatique aborde dans les pages qui suivent ny est, au mieux, quefeure. Mme dans les crits ne se situant pas dans le courant orthodoxe. Il sagit donc ici bien davantage de tracer une piste, avec tous les risques de fourvoiements que cela comporte, que de suivre une voie dj balise. La progression sen trouve forcment plus ttonnante, plus lente, plus tortueuse. Elle doit galement sentourer dun luxe de points dappui et de prcautions qui apparatra peut-tre demain superu. Cest en tout cas ce que jespre.
2.4 La politique des caisses vides : un autre ferment de la crise nancire de ltat fdral
On peut formuler la thse centrale dfendue dans ce chapitre sous la forme suivante : dans un pays cemme la Suisse, o il existe une dmocratie parlementaire et des droits politiques fondamentaux, et o les groupes sociaux non bourgeois, en particulier les travailleurs salaris, disposent dune force organisationnelle apprciable et dune reprsentation politique signicative, la classe dominante est loin dtre hostile aux dcits budgtaires, tant que ceux-ci ne dpassent pas certaines bornes. Bien plus : elle tend vers un tat pauvre , un tat qui, sans sombrer dans la banqueroute, reste en permanence dans une situation nancire instable. Dans ce sens, une constante de la politique bourgeoise consiste laisser apparatre voire favoriser les dcits budgtaires, travers une politique que lon pourrait appeler dasschement des caisses de ltat, ou encore
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une politique des dcits , mais que, faute de mieux et parce que lexpression me semble plus parlante, je prfre appeler une politique des caisses vides. Une srie dexemples permet dillustrer la continuit dont les strates dirigeantes helvtiques font preuve cet gard. En octobre 1992, alors que les comptes de la Confdration sont en train de plonger profondment dans le rouge, la Conseillre nationale radicale V. Sprry, minente porteparole de llite conomique suisse au Parlement, dclare lors dun dbat sur les nances publiques quelle est partisane du principe des caisses vides [Prinzip der 2 leeren Kassen ] an de limiter sainement les ressources [de ltat, nda]. Quelques mois auparavant, sous le titre politique des caisses vides [Politik der knappen Kasse] , le Secrtaire du Vorort, Fritz Ebner, avait rsum ainsi le credo de son organisation en matire nancire : partir de 1986, lorsque des excdents sont nouveau apparus dans le budget fdral, la discipline nancire sest de plus en plus estompe. [] La mentalit sest rpandue que tout pouvait tre nanc ; elle agit encore aujourdhui ; aussi, se basant sur une vieille exprience , F. Ebner tire la conclusion suivante : ltat ne doivent tre accords que des 3 revenus calculs parcimonieusement, en cas de doute plutt pas assez que trop. Ligne directrice reprise dans le rapport annuel du Vorort : Le seul moyen 4 efcace de comprimer les dpenses est dalimenter chichement la caisse fdrale. Or, un sicle auparavant, en 1890 exactement, dans un contexte analogue puisque les nances fdrales se pjorent vue dil des dcits importants apparaissent entre 1891 et 1893 le Vorort combat violemment plusieurs mesures nancires proposes alors par le Conseil fdral, destines assurer un excdent budgtaire durable. 5 Une richesse excessive est aussi mauvaise que la misre pour le budget fdral , argumente-t-il. La Commission des douanes du Conseil national, dirige par le Prsident du Vorort, se montre encore plus explicite ; son opposition, explique-t-elle, provient du fait que les surplus de recettes de ces dernires annes [] sont apparus [] comme dommageables [en] ayant pour effet 6 de provoquer les convoitises et dencourager une utilisation non conomique. Quant au Conseiller national libral Paul Speiser, un grand patron blois, il prche le refus en
1. Cest ainsi que lappelle Paul Pierson, Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment, Cambridge, 1994, p. 154. 2. Propos rapports par la NZZ, 26 octobre 1992. V. Sprry appartient notamment aux Conseils dadministration du Crdit Suisse, de Nestl et de Swissair. 3. JAP, 27 fvrier 1992, p. 195. 4. Vorort, Rapport annuel 1991, Zurich, 1992, p. 37. 5. Rapport du Vorort cit dans Renate Mller, Volk, Parlament und schweizerische Zollpolitik um 1900, Bern, 1966, p. 30. 6. Rapport de la Commission des douanes du Conseil national cit dans ibid., p. 35.
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dclarant que le ministre des nances le plus heureux 1 nest pas celui qui a le plus de recettes mais celui qui a le moins de dpenses. Il faut signaler que le mme P. Speiser ne se contente pas de la seule adjuration. En tant que chef du Dpartement des nances du canton de BleVille au dbut du XXe sicle, il utilise un stratagme dont il dvoilera le mcanisme beaucoup plus tard. Il avait cr, explique-t-il, sans que le Grand Conseil lait explicitement dcid, un compte de rserves qui, dans les bonnes annes, absorbait lexcdent du compte dtat. Cela avait pour consquence bnque quen gnral ce dernier se clturait sur un dcit apparent, ce 2 qui exerce toujours une impression salutaire sur le peuple. Au mme moment, les libraux vaudois pratiquent une politique semblable. Comme Andr Lasserre nous lapprend, aprs plusieurs annes de dcits, les comptes de ltat de Vaud bouclent nouveau sur des excdents en 1903 et 1904. Or, devant le retour dexercices favorables en 1903 et 1904, les libraux proposrent de rduire les impts , car ils voulaient surtout empcher ltat de 3 recommencer lascension des dpenses en cdant lappt des caisses pleines. Revenons au plan fdral. Une nouvelle discussion nancire surgit peu avant la Premire Guerre mondiale. Lquilibre budgtaire devenant de plus en plus prcaire, le Prsident de la Commission des nances du Conseil des tats demande lautorisation de faire procder une tude sur louverture dune nouvelle source de recettes pour la Confdration car, argumente-t-il, il serait4trop tard de nintervenir que lorsque des dcits chroniques auront pris place. Malgr laspect relativement platonique de cette demande, les rticences sont telles que laffaire senlise rapidement. nouveau, les motifs des adversaires sont loquents. Le radical et grand patron blois Paul Scherrer soppose laccroissement des revenus fdraux car largent serait utilis trop rapidement; en particulier, le postulat 5 dune assurance-vieillesse et invalidit devrait alors tre ralis. Avis partag par le dirigeant des conservateurs-catholiques, Friedrich Brgger : de nouvelles sources de recettes ne doivent6 pas tre ouvertes trop vite car sinon de nouvelles convoitises seront rveilles. Les opposants reoivent lappui de la NZZ : une augmentation prmature des recettes ne pourrait amener quune augmentation des convoitises au lieu
1. Cit dans ibid., p. 49. 2. Paul Speiser, Erinnerungen aus meiner ffentlichen Ttigkeit von 1875-1919, Basel, 1935, p. 132. 3. Andr Lasserre, Finances publiques et dveloppement. Le canton de Vaud 1831-1913, Lausanne, 1981, p. 365. 4. Procs-verbal de la Commission des nances du Conseil des tats, 22 mai 1912, p. 299, Archives fdrales (Berne), E 1050.3/II. 5. Ibid., p. 300. 6. Ibid.
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dune amlioration de la situation nancire. Et du Journal de Genve, trs proche des milieux bancaires de lendroit : On en vient presque croire que ceux qui veulent tout prix procurer la Confdration de nouvelles sources de recettes ont quelque pense de derrire la tte, quils dsirent voir la Confdration nager dans labondance an de la pousser quelque grosse dpense que lon se r2 serve de sortir du tiroir au moment opportun. Survient la guerre et avec elle une longue priode de dcits. Lanne 1924 est la premire o les comptes de ltat fdral retrouvent pratiquement lquilibre. Cest le moment que choisit Alfred Frey, Prsident du Vorort, pour se battre avec vigueur, et avec succs, an de limiter les ressources de la Confdration. Si ltat a trop dargent explique-t-il il se 3 charge de tches quil ferait mieux de ne pas accomplir. quelles tches A. Frey fait-il allusion ? On le comprend mieux lorsquon sait qu la mme poque les Chambres fdrales discutent de lintroduction de lassurance-vieillesse. La position du patron des patrons helvtiques reoit lappui de Rudolf Sarasin, membre inuent de la Chambre suisse du Commerce : Du point de vue scal [], il nest pas bon de mettre constamment de nouveaux fonds la 4disposition de la Confdration, avant que lon sache quoi elle veut les utiliser. Voyons maintenant quelques exemples de la politique des caisses vides tirs dune poque plus rcente. La Confdration suisse sort passablement endette de la Seconde Guerre mondiale. En 1946, la dette brute du seul tat fdral 5 se monte 9 milliards, ce qui reprsente environ 60 % du PIB de lpoque. Durant les annes qui suivent le conit, le service de la 6 dette absorbe grosso modo 15 % des dpenses fdrales. Une telle situation nancire exerce elle seule une puissante pression et les excdents budgtaires qui se dgagent rgulirement pendant les annes 1950 et 1960 trouvent une destination toute naturelle : rduire cet endettement. la n des annes 1960, la dette fdrale ne peut plus gure susciter de soucis, imaginaires ou rels. Depuis 1946, elle a diminu de prs de deux tiers en francs constants. En 1970, lendettement fdral brut slve 7 % du PIB, 7 et le service de la dette reprsente 4,8 % des dpenses.
1. NZZ, 9 juin 1912. 2. Journal de Genve, 9 juin 1912. 3. Cit dans Cdric Humair, Politique douanire de la Confdration suisse : 19191925. Les paysans montent aux barricades , Mmoire de licence de lUniversit de Lausanne, facult des Lettres, 1990, manuscrit, p. 286. 4. Protokoll der 90. Sitzung der Schweizerischen Handelskammer, 19 septembre 1925, p. 13. Cette Chambre est en quelque sorte lorgane de surveillance du Vorort. 5. Cf. Heiner Ritzmann-Blickenstorfer (d.), Statistique historique de la Suisse, Zurich, 1996, p. 952. 6. Cf. lAnnuaire statistique de la Suisse 1958, Berne, 1959, p. 416. 7. Cf. H. Ritzmann-Blickenstorfer (d.), Statistique historique, op. cit., p. 952, et le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, p. 220.
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Dans ce contexte, la problmatique des caisses vides qui stait quelque peu estompe revient progressivement sur le devant de la scne. En 1966, le Vorort relve que dans le domaine des problmes nanciers et scaux, la tche des associations conomiques est avant tout [] de veiller ce que lon sache toujours garder la mesure voulue ; or, prcise-t-il, le sens de la mesure reprend ses droits ds le 1 moment o la situation nancire des pouvoirs publics devient plus difcile. En 1972, J.-F. Cavin, Secrtaire du Centre patronal vaudois, dclare : La Confdration a vcu dune manire luxueuse pendant des annes. Une cure damaigrissement ferait du bien. La politique des caisses vides [] apparat aujourdhui comme un frein ncessaire pour une machine qui nen 2 connat pas dautres. Paroles prmonitoires qui se traduisent rapidement en actes. Ds 1971, la Confdration connat nouveau des dcits, qui saccentuent nettement sous linuence de la rcession conomique de 1973-1976. Or, rsumant la stratgie des organisations patronales durant ces annes, Jean-Nol Rey crit quelle consiste forcer ltat central se redimensionner en lui refusant des recettes scales supplmentaires, en 3 lobligeant faire des conomies . Balz Hosang note pour sa part que le grand patronat se sert de lUnion suisse des Arts et Mtiers (dsormais abrge USAM), lassociation fatire du petit patronat, comme dun blier pour appliquer un concept politique en mme temps quune dclaration programmatique : Vivent les caisses vides !. Pourquoi cette stratgie ? Parce que, relve B. Hosang, dans loptique 4 des milieux daffaires, on nconomise que lorsque les caisses sont vides. Analysant aprs coup la politique nancire de la droite helvtique, Yvette Jaggi explique qu partir des annes 1970 un courant sera dominant au sein des partis bourgeois, celui favorable une politique des caisses vides : moyen reconnu efcace pour dgraisser ltat. Socialement, les rductions furent trs dures : diminution des subventions aux caisses-maladie 5 et plafonnement [] de la contribution [fdrale] aux dpenses de lAVS. Cest galement ce qui ressort des pages que Gaudenz Prader consacre lexamen de la politique nancire fdrale 6 dans les annes 1970.
1. Vorort, Rapport sur le commerce et lindustrie de la Suisse en 1965, Zurich, 1966, p. 65. 2. Interview parue dans louvrage dit par la Fondation pour la collaboration confdrale (Soleure) (d.), Le fdralisme rexamin. Les procs-verbaux des dix consultations publiques Soleure sur ltat du fdralisme suisse, Zurich, Vol. 1, 1973, p. 64. 3. Jean-Nol Rey, Trop dtat? Essai sur la mise en cause de ltat-protecteur en Suisse, Lausanne, 1983, p. 71. 4. Balz Hosang, Die sieben mageren Jahre. Schweizer Finanzpolitik auf dem Buckel der Schwachen, Zrich, 1978, p. 58. 5. Yvette Jaggi, Loccasion europenne. Fiscalit communautaire et nances fdrales, Lausanne, 1988, pp. 33-34. 6. Cf. Gaudenz Prader, 50 Jahre schweizerische Stabilisierungspolitik. Lernprozesse in Theorie und Politik am Beispiel der Finanz- und Beschftigungspolitik des Bundes, Zrich, 1981, pp. 358-503.
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Sous linuence des rcessions de 1973-1976 et 1982-1983 ainsi que de cette politique des caisses vides, les comptes de la Confdration restent longtemps, de 1971 1985, dans le rouge. Mais, peine la Confdration retrouve-t-elle des excdents, grce notamment la forte croissance conomique sinstallant depuis 1984, que les organisations patronales multiplient les pressions pour limiter ses recettes. En 1985, le Vorort ne semble gure se rjouir de la perspective de voir enn des chiffres noirs dans les comptes fdraux. Il crit : La tendance dcider de nouvelles dpenses est dautant plus marque que les recettes sont abondantes. La crainte que lquilibre enn ralis du compte nancier ne donne une nouvelle impulsion lexpansion des dpenses [] nest donc pas imaginaire ; ds lors, le Vorort donne lorientation gnrale : le moyen le plus efcace pour limiter les dpenses et rduire la quote-part de ltat consiste pratiquer une politique de retenue en matire de recettes. Il ne saurait tre question, dune part, dallouer la Confdration un surplus dimpts. Dautre part, la situation plus aise rsultant de lassainissement des 1nances publiques devrait tre utilise pour accorder des allgements scaux. Quelques mois plus tard, Gerhard Winterberger, Secrtaire du Vorort, plaide nouveau en faveur dune politique des caisses vides, argumentant que des recettes trop leves 2 et des excdents budgtaires ne font quinciter des dpenses supplmentaires. Derniers exemples, pour ne pas allonger. En 1988, Hans Letsch, alors Prsident de lUCAP, souligne que le contribuable, en particulier lconomie, a droit aujourdhui des allgements scaux cibls. Ceux-ci auront des consquences conomiques et psychologiques favorables et naffameront pas la Confdration ; de tels allgements se justient en particulier, relve H. Letsch, parce que la discipline en matire de dpenses se3relche dautant plus que davantage de moyens nanciers sont disposition. Mme son de cloche au Vorort : Le meilleur moyen de limiter lexpansion des dpenses est de limiter les recettes de ltat. Il vaut mieux que celles-ci soient comptes plutt que trop abondantes. Dans la situation actuelle [] il sagit [] douvrir la voie des allgements scaux absolument indispensables. [] Il nest [] pas indiqu, dans les circonstances prsentes, de chercher une compensation chaque allgement envisag, comme le ferait un comptable soucieux dquilibrer un centime prs le doit et lavoir. Si lon considre ltat actuel orissant 4 des nances fdrales, cette attitude parat particulirement hors de propos.
1. 2. 3. 4.
Vorort, Rapport annuel 1984/85 Zurich, 1985, p. 32. NZZ, 24 janvier 1986. NZZ, 13-14 fvrier 1988. Vorort, Rapport annuel 1987/88, Zurich, 1988, pp. 28 et 30 [soulign dans le texte].
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Comme dhabitude, on nen 1 est pas rest au stade des dclarations dintention. En 1982 par exemple , alors que les nances fdrales sont encore largement au rouge, une premire initiative est lance par diverses organisations de droite. Vivement appuye par le Vorort, elle demande la correc2 tion de ce quon appelle la progression froid dans le cadre de limpt fdral direct (abrg dsormais IFD), cest--dire un allgement scal protant, pour lessentiel, aux couches trs aises de la population. Dpose en 1983, elle est retire peu aprs : la majorit bourgeoise des chambres adopte en effet une srie dallgements correspondant aux vux des initiants. Perte pour la caisse fdrale : une somme croissante, de lordre de 400 millions par an pour les annes 1986 et 1987, et qui atteint 800 millions 3 ds 1994. En 1985, lquilibre budgtaire nest toujours pas rtabli (il ne le sera que lanne suivante), le Parti radical lance une seconde initiative, salue par le Vorort, prvoyant des allgements supplmentaires de lIFD. nouveau, la majorit bourgeoise du Parlement va au devant des dsirs des initiants et adopte, en 1987, un programme durgence dlestant lIFD. Manque gagner pour la Confdration : prs de 400 millions par anne 4 depuis la priode 1989/90. Dans ces conditions, la dclaration sibylline et ironique du chef du Dpartement des nances, Otto Stich, selon laquelle il nest pas entirement persuad que toutes 5 les forces politiques importantes du pays dsirent vraiment un budget quilibr , prend tout son sens. Mme la perspective de replonger dans les dcits ninchit pas cette orientation. Au contraire. En mai 1990, lorgane du Parti 6 radical suisse annonce que le temps se couvre pour les nances publiques. Quatre mois plus tard, le Conseil fdral avertit dans son projet de budget pour 1991 : un ralentissement de la conjoncture conomique prcipiterait trs vite les nances f7 drales dans les chiffres rouges. De fait, ds 1991, les comptes fdraux
1. Dans les pages qui suivent, seules quelques-unes des dmarches conduisant des allgements scaux seront mentionnes. 2. Dans une priode dination, si les revenus suivent le renchrissement des prix, les contribuables soumis limpt progressif sur le revenu se retrouvent dans des tranches dimposition suprieures, alors quen termes rels, leur pouvoir dachat na pas augment. Cest ce phnomne que lon dsigne sous le nom de progression froid. 3. Cf. Vorort, Rapport annuel 1981/82, Zurich, 1982, pp. 46-47, 1983/84, Zurich, 1984, p. 108, 1987/88, Zurich, 1988, p. 28, ainsi que le Service de presse du PSS, 16 septembre 1994, p. 7. 4. Cf. Vorort, Rapport annuel 1985/86, Zurich, 1986, pp. 90-91, 1987/88, Zurich, 1988, p. 28, ainsi que le Service de presse du PSS, 16 septembre 1994, p. 7. 5. Propos rapports par la NZZ, 9-10 janvier 1988. 6. Service libre dinformation (dsormais abrg SLI), 31 mai 1990, p. 8. 7. Message concernant le budget pour 1991 et rapport sur le plan nancier pour 199294, Berne, 1990, p. 108.
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bouclent nouveau sur des dcits. Cela nempche pas le patronat de poursuivre avec obstination sa politique des caisses vides. Lorsquen dcembre 1990, les Chambres adoptent un projet de rforme des nances fdrales, Vorort et UCAP sy opposent vigoureusement et 1 avec succs : le projet est rejet en votation populaire le 2 juin 1991. Lun des principaux reproches que les deux grandes associations patronales lui adressent, cest quil ne diminue pas mais maintient, voire augmente trs lgrement les recettes fdrales. Or, consult en 1989 sur ce projet, le Vorort avait dj t trs clair, par la voix de F. Ebner, lun de ses Secrtaires : La ligne directrice en matire de politique nancire devrait consister diminuer la scalit l o elle se rvle gnante et discriminante pour lconomie, sans que lon cherche toujours une compensation quivalente ; quant aux difcults budgtaires quune telle ligne directrice ne devait pas manquer de causer, le Vorort prcisait : On pourra [] absolument demander certaines pertes la Confdration. Une rarfaction des recettes pourrait tre salutaire. Les rsultats favorables du compte nancier durant les dernires annes ont conduit ce quon conomise moins les deniers publics. Le seuil de rsistance, lorsquil sagit de demander ou de dcider de nouvelles dpenses, ou encore de les accrotre, est devenu plus faible. [] Toute lexprience montre que le moyen le plus efcace pour limiter le budget de ltat et la quote-part tatique, qui ne doit pas seulement tre stabilise mais rduite2, est une politique des caisses vides [eine Politik der knappen Einnahmen]. Dans la priode qui suit lchec du projet de rforme, et malgr lapparition de dcits relativement levs, la politique dasschement des recettes de ltat est poursuivie avec tnacit. Un seul exemple : en fvrier 1992, lUSAM lance, avec le soutien discret du Vorort et de lUCAP, une initiative populaire demandant la suppression de lIFD dici lan 2003. Dans loptique des promoteurs de linitiative, lnorme manque gagner ne devrait tre compens quen partie par la hausse de limposition sur la consommation. Comme le prcise le Directeur de lUSAM, lun des deux objectifs de la dmarche est donc de parvenir une rduction des recettes scales parce que cest la seule manire dobtenir des pouvoirs publics quils 3 fassent des conomies. De faon plus euphmique, le dpliant accompagnant le formulaire de signatures relve quun des 4 principaux buts du projet est prcisment de limiter lactivit de ltat. Au vu des nombreux exemples qui viennent dtre cits, exemples qui stendent sur un sicle entier, il me semble quil ne devrait subsister gure
1. Je reviens en dtail sur ce projet et le dbat quil a suscit dans le chapitre 5. 2. NZZ, 7 mars 1989 [soulign dans le texte]. 3. Propos rapports par le Journal de Genve, 5 fvrier 1992. Je reviens sur la politique des caisses vides mene durant la premire moiti des annes 1990 et sur linitiative demandant la suppression de lIFD dans les chapitres 6.1. et 6.3.1. 4. Cit dans le NQ, 4 aot 1993.
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de doutes sur le fait que la politique nancire mene par les milieux bourgeois tend laisser apparatre voire favoriser intentionnellement les dcits budgtaires. Et quune telle pratique constitue lune des principales causes des dsquilibres nanciers chroniques de ltat fdral. Le phnomne peut tre trs approximativement quanti en ce qui concerne les dcits que connat la Confdration depuis 1991. Le Conseil fdral estime le montant cumul du manque gagner subi en raison des allgements scaux consentis durant la seconde moiti des annes 1980 dans une optique dasschement des caisses fdrales, quelque 1 chose comme 2 milliards de francs par an depuis le dbut des annes 1990. Cela donne un total de 12 milliards pour les annes 1991-1996, soit plus de 45 % du dcit fdral cumul durant la mme priode (25,5 milliards). Procdant un calcul analogue, Rudolf Strahm arrive la mme conclusion. Une part importante du dcit actuel de la Confdration, expliquet-il, a t programme au moyen de cadeaux scaux et de baisses des recettes correspondantes. [] La recette nancire des politicien-ne-s de la droite conservatrice est toujours la mme : on taille dans les recettes de ltat en priode de haute conjoncture et dexcdents budgtaires, ce qui conduit terme une situation dcitaire, et on utilise la pression du dcit pour faire passer des mesures dcono2 mies. Cette stratgie porte un nom, la politique des caisses vides. Le Conseiller national et expert nancier du Parti socialiste ne se trouve dailleurs pas en mauvaise compagnie. Parlant de la crise nancire de la Confdration, le Conseiller fdral radical Jean-Pascal Delamuraz na-t-il pas attribu lui aussi une responsabilit importante aux allgements scaux qui ont t ac3 cords [] au cours des annes quatre-vingt ? Jusqu maintenant, lanalyse a t mene au niveau fdral. Mais la stratgie des cercles dominants ne diffre gure au niveau cantonal, et mme communal. Voyons trs rapidement trois exemples, en commenant par le canton de Zurich. Le mensuel Bilanz crivait rcemment que lorientation de lactuel chef radical des nances de ce canton, Eric Honegger, membre du gouvernement 4 depuis 1987, sinscrit totalement dans une politique des caisses vides . Celui-ci pense que la srie dallgements scaux oprs en 1987 et 1991 linstigation des partis bourgeois est une excellente chose car, explique-t-il au mensuel, 5 la pression pour raliser effectivement des conomies en a t augmente. Propos conrms par la NZZ : Dans les annes 1980 crit-elle rciproquement on a lgrement diminu le taux dimposition an dentraver les nombreuses convoitises et de freiner
1. Cf. La Vie conomique, No 5, mai 1993, p. 45, et le Message concernant le budget pour 1994 et rapport sur le plan nancier pour 1995-97, Berne, 1993, p. 8. 2. Service de presse du PSS, 16 septembre 1994, p. 8. 3. SLI, 23 septembre 1993, p. 5. 4. Bilanz, mai 1994, p. 69. 5. Propos cits dans ibid.
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la croissance des dpenses . relever que ces allgements protent avant tout aux revenus les plus levs et aux entreprises : entre 1986 et 1992, la diminution de la charge scale est denviron un point de pour-cent pour un revenu annuel net de 30000 francs, et de 5 points pour 200000 francs; 2 limpt sur le bnce des entreprises passe de 9,8 % (1983) 8,3 % (1991). Le Tages-Anzeiger estime le manque gagner engendr par ces allge3 ments un milliard et crit quils contribuent de faon sensible la pjoration des nances cantonales survenue ds le dbut des annes 1990. Cas de gure semblable dans le canton de Genve. Analysant lorigine de la plonge dans les chiffres rouges ds 1989, deux recherches arrivent aux mmes conclusions : Leffondrement des recettes scales, amorc depuis 1985, semble tre lorigine du dcit crit A. Schnenberger en novembre 1992 ; or, prcise-t-il, les allgements scaux consentis depuis 1985 , entranant un manque gagner annuel que lon peut estimer 4 5 500 millions , sont le facteur principal de la stagnation des recettes scales. Quant Eric Mottu, il montre que la cause immdiate des dcits actuels rside plutt dans la chute de la croissance des recettes, les dpenses nayant fait 6 que poursuivre une tendance de croissance leve mais stable , et que cette chute est largement due aux cadeaux scaux des annes prcdentes. Dailleurs, dans le plan nancier quil prsente en septembre 1992, le Conseil dtat genevois lui-mme met clairement en vidence la responsabilit de la majorit bourgeoise du Grand Conseil dans lapparition des dcits. Soulignant en particulier la diminution des ressources de ltat due une srie dallgements scaux qui ont restreint considrablement ses moyens [] depuis 1985 , il relve quen dpit du fait qu on pouvait donc tre certain depuis longtemps que de gros dcits allaient survenir [], la pression [] pour diminuer la croissance des prlvements scaux et pour relativiser limpor7 tance des dcits sest poursuivie durant trois ans, de 1989 1991 . Sans aller jusqu prononcer le mot, cest bien une politique dlibre dasschement des caisses de ltat que le gouvernement reproche la droite genevoise.
1. NZZ, 13-14 juillet 1996. 2. Cf. Tobias Bauer et Stefan Spycher, Verteilung und Besteuerung des Reichstums im Kanton Zrich. Eine Analyse der Staatssteuerstatistiken 1945-1991, Berne, 1994, pp. 31 et 35. 3. Tages-Anzeiger, 17 septembre 1993; cf. galement la NZZ du 27 fvrier 1995. 4. Cf. le Journal de Genve des 11-12 septembre 1993. 5. Alain Schnenberger, La capacit nancire de Genve est-elle puise? , Steuer Revue, novembre 1992, p. 535. 6. Eric Mottu, Une tude de cas : la crise budgtaire du canton de Genve, 19891991 , in L. Weber, Les nances, op. cit., p. 363. 7. Conseil dtat genevois, Cadre directeur du plan nancier quadriennal 19931996 pour assurer le rtablissement des nances publiques, Genve, 2 septembre 1992, manuscrit, p. 1.
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Dernier exemple, le canton de Vaud. Ici, la dgradation de la situation nancire sacclre nettement depuis 1990, provoque en large partie par la politique de dlestage scal mene par la majorit bourgeoise du Parlement depuis 1986, politique qui prive ltat denviron 150 millions de re1 cettes par an depuis le dbut des annes 1990. Cela nempche pas le Parti libral, appuy par les milieux patronaux, de lancer en 1991 une initiative cantonale proposant dallger encore certains impts, au prot notamment des couches aises de la population. Accepte lors dun vote en 1993, cette initiative implique une nouvelle diminution des recettes cantonales denviron 50 millions. Elle contribue donc aggraver le dcit. Mais nestce pas lun des buts recherchs par les libraux? Cest en tout cas ce quils laissent penser puisquau moment de lancer leur initiative cantonale, ils crivent dans leur bulletin quelle a pour objectif de contraindre les pou2 voirs publics une cure damaigrissement qui sera salutaire . Au reste, on peut noter que lancien Conseiller dtat vaudois Marcel Blanc, membre de lUnion dmocratique du Centre, relve que la stratgie des cercles patronaux vaudois consiste affamer [l] tat pour circonscrire son emprise 3 et pour juguler une fois pour toutes son expansion.
2.4.1 Pourquoi une politique des caisses vides? De certains avantages des dcits
Pourquoi les milieux dominants mnent-ils une politique des caisses vides? Quels 4 avantages trouvent-ils dans des nances publiques en crise chronique? cette question, il y a une premire rponse. Nous lavons vu plus haut (cf. le chapitre 2.3.2.), les cercles dominants de lconomie et de la politique inclinent maintenir limposition aussi modre que possible. En particu1. 2. 3. 4. Cf. le Journal de Genve, 12 septembre 1994. Cit dans 24 Heures, 29 juillet 1991. 24 Heures, 20-21 fvrier 1993. Une politique des caisses vides plongeant ltat dans les chiffres rouges est mene dautant plus volontiers que le risque de produire leffet dit dviction ( crowding out ) est extrmement faible, particulirement en Suisse. En dautres termes, mme si pour mieux justier leur exigence de mesures daustrit draconiennes, les cercles nolibraux en font un pouvantail, le danger que les dcits des collectivits publiques entranent un renchrissement du loyer de largent, qui entrave son tour les investissements et aggrave ainsi la situation conomique, est minime, pour ne pas dire inexistant; ce propos, cf. entre autres Philippe Thalmann, Des nances saines , in L. Weber et al., Les nances, op. cit., pp. 275-279; le Journal de Genve du 14 dcembre 1995; Beat Schwab, konomische Aspekte der Staatsdezite und Staatsverschuldung in der Schweiz, Bern/Stuttgart/Wien, 1996, pp. 103-136 et 172; Nils Soguel, Faut-il sinquiter de laugmentation de la dette de la Confdration? , Cahiers de questions conjoncturelles, 2/1996, pp. 3-4.
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lier limposition qui les affecte directement, mais aussi le niveau gnral des impts. Cette prcision est importante. Elle signie que la rduction de la pression scale reprsente souvent un objectif en tant que tel, sans quil saccompagne de la volont clairement tablie dasscher les caisses de ltat. Une dmarche visant diminuer tel ou tel impt ne poursuit pas forcment en parallle le but de limiter les recettes de ltat. Autrement dit : toute politique de restriction de limposition nest pas ncessairement une politique des caisses vides, mme si, en n de compte, le rsultat sera le mme. En revanche, une politique des caisses vides passe ncessairement par une limitation de la pression scale et, aux yeux des milieux bourgeois, cette limitation constitue assez frquemment elle seule un puissant motif dattraction. Dautant plus, et lon touche ici un second motif, que les dcits obligent les pouvoirs publics contracter de nombreux et volumineux emprunts. Emprunts qui, contrairement aux impts, constituent une source de gains pour les possdants. Pour de larges cercles parmi les couches aises, ils constituent des placements srs et bien rmunrs. Par ailleurs, ils permettent aux tablissements bancaires de prlever de substantielles commissions en tant quintermdiaires pour le placement des valeurs tatiques. Dans un article paru en 1988, o il prnait lasschement des caisses publiques, H. Letsch attirait lattention sur cet aspect. Il expliquait quen cas de dcit, ltat serait oblig de recourir lemprunt et 1qu ainsi, des possibilits bienvenues de placement pourraient tre offertes. De tels emprunts sont particulirement bien accueillis dans les priodes de rcession, car ils compensent le recul des demandes de crdit issues de lconomie prive. Entre 1991 et 1992, lorsque la Suisse senfonce dans la crise, les emprunts du secteur priv diminuent, au total, 2 de 44 % pendant que ceux des pouvoirs publics augmentent de 210 %. Prenons uniquement les missions publiques effectues pour des emprunteurs helvtiques sur le march nancier suisse et comparons le volume moyen durant les trois annes prcdant la crise (1988-1990) et durant les six annes de 3 marasme conomique (1991-1996). En francs constants, le montant des emprunts issus du secteur priv diminue de 16 % mais ce recul est plus que compens par le quadruplement que connaissent les missions venant de la Confdration, des cantons et des communes. Alors que ces dernires reprsentaient en moyenne 12 % du volume total des emprunts effectus par des emprunteurs suisses entre 1988 et 1990, leur part slve 40 %
1. NZZ, 13-14 fvrier 1988. 2. Cf. la HandelsZeitung, 21 janvier 1993. 3. Les chiffres qui suivent ont t calculs par lauteur sur la base des donnes fournies dans La Vie conomique. Revue de politique conomique, juillet 1991, p. 26*, juin 97, tableau B 4.6, aot 1995, p. 26*. Le dateur utilis est lindice suisse des prix la consommation.
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entre 1991 et 1996. Il nest donc gure tonnant quen 1993 lASB attribue les excellents rsultats des banques helvtiques en particulier aux oprations dmission intensives provenant, entre autres, des besoins nanciers crois1 sants des pouvoirs publics. Ou encore que, interview en aot 1995, un cadre de lUnion de Banques Suisses souligne les excellentes affaires que sa banque ralise grce 2 au fait que les dcits du dbut des annes 1990 ont cr un socle de titres facilement ngociables. Passons au troisime avantage de la prcarit des nances publiques. En 1896, Knut Wicksell, un important conomiste sudois dorientation noclassique, crivait : Si les classes infrieures parviennent une fois disposer [] du pouvoir ddicter des lois [], il existera certainement le danger quelles procdent avec aussi peu de dsintrt que les classes qui ont eu le pouvoir jusqu maintenant; cest--dire quelles [] se montrent dans loctroi des dpenses si dispendieuses et si insouciantes que le capital mobile du pays soit bientt di3 lapid en vain. Un tel danger ne devrait pas tre ni ou rcus la lgre . Cest prcisment dans linhibition dun tel danger que rside trs probablement laspect le plus utile de la politique des caisses vides. Utilit que lon peut rsumer dune autre faon : dans une dmocratie parlementaire, dont la structure donne un poids particulier aux autres classes ou couches sociales, par exemple aux salaris ou la petite bourgeoisie, la prcarit des nances publiques aide le noyau hgmonique de la classe dominante refouler leurs revendications et restreindre les potentialits redistributives de ltat. Voyons la chose dun peu plus prs. Si, dans une telle dmocratie, les comptes de ltat bouclent sur des excdents dont laffectation nest pas dtermine, le risque est lev, du point de vue des milieux patronaux, que ces surplus ne soient nalement pas utiliss pour satisfaire leurs propres besoins, mais ceux dautres groupes sociaux. On se rappelle le jugement ngatif que les milieux dominants portaient en 1890 dj sur les excdents budgtaires ; ceux-ci sont dommageables [en] ayant pour effet 4 de provoquer des convoitises et dencourager une utilisation non conomique. En cas de dcits, le danger que les pouvoirs publics mnent une politique allant lencontre des intrts de llite conomique est moindre. Pour deux raisons troitement mles. Dabord, lexistence de dcits exerce une trs forte pression pour que ltat ne se charge pas de nouvelles tches ou namliore pas des prestations existantes, mais au contraire
1. Communiqu de presse de lASB, NZZ, 13 aot 1993. 2. Cit dans Finanz und Wirtschaft, 2 aot 1995. 3. Cit dans Fritz Karl Mann, Zur Soziologie der nanzpolitischen Entscheidung , Schmollers Jahrbuch fr Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft im Deutschen Reich, Vol. 57, 1933, p. 716. 4. Rapport de la Commission des douanes du Conseil national cit dans R. Mller, Volk, op. cit., p. 35.
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diminue ses dpenses. Autrement dit, pour quil entreprenne une politi1 que daustrit. Un chaud partisan de la politique des caisses vides, G. Sorman, souligne que le dcit engendr par la baisse des impts apparat [] comme un formidable moyen de pression pour contraindre ltat rtrcir. Il ny a en vrit aucun autre moyen que cette pression pour obtenir que ltat 2 fasse des conomies. Or, la politique daustrit facilite le dmantlement de certains transferts que ltat effectue en direction des strates sociales non bourgeoises. Elle favorise galement lapplication de mesures semblables dans le priv. Et si elle aboutit au rtablissement de lquilibre budgtaire tout en diminuant la quote-part tatique, elle prpare la voie une nouvelle baisse des impts, ce qui tend amliorer la protabilit. Ensuite, et il sagit de la seconde raison, partir du moment o ltat se trouve en situation dcitaire chronique, il est contraint en permanence demprunter, cest--dire de faire appel aux banques et au march du capital. Une telle obligation place les pouvoirs publics dans une relation de d3 pendance nancire directe, immdiate, lgard des bailleurs de fonds. En 1863 dj, un journal populaire suisse donne une description saisissante des consquences quentrane cette situation dassujettissement : Si ltat devait [] attendre jusqu ce quil soit dun ct profondment enfonc dans les dettes, et de lautre quune banque prive comme le Crdit Suisse se soit envole si haut quil doive encore tre heureux de pouvoir lui emprunter de largent, alors le 4 prsident de la banque serait notre roi et le directeur son ministre de la guerre. En termes moins colors, J. OConnor constate que linstitution de la dette resserre normalement lemprise du capital sur ltat , de telle sorte que celui-ci devient infod politiquement [la] classe des banquiers, in5 vestisseurs et autres courtiers en argent.
1. Je reviens plus en dtail sur la politique daustrit mene depuis le dbut des annes 1990 par les autorits fdrales dans le chapitre 6.1. 2. G. Sorman, La solution, op. cit., p. 130. 3. Prcisons que la dpendance des pouvoirs publics tend tre dautant plus grande que lendettement est court terme. Or, si lon observe lvolution de la dette des collectivits publiques dans un pays comme la France, on constate que la proportion des emprunts nets court terme passe de 36 % en 1977 57 % en 1992; cf. Elie Cohen, Linnovation nancire et les paradoxes du nancement public sur les marchs des capitaux , in B. Thret (dir.), Ltat, op. cit., p. 428. 4. Le Schweizerisches Volksblatt vom Bachtel cit dans Daniela Decurtins et Susi Grossmann, Die Bedeutung kommunikativer Vernetzung fr die Grndung der Zrcher Kantonalbank 1870 , in Y. Cassis/J. Tanner (d.), Banken und Kredit in der Schweiz 1850-1930, Zrich, 1993, p. 109. 5. J. OConnor, The scal Crisis, op. cit., pp. 188-189.
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Cette infodation de ltat ses cranciers transparat parfois de la faon la plus crue. Un exemple : en juillet 1920, le Conseil dtat du canton de Ble-Ville, en proie de srieuses difcults nancires, mne des ngociations avec des banques an dobtenir un crdit. Les banques assortissent loctroi de cette avance dune srie de conditions, entre autres linterdiction dintroduire un nouvel impt extraordinaire sur le revenu et la fortune pendant la dure du contrat, laugmentation des tarifs des entreprises publiques (eau, gaz, lectricit) et lintroduction dimportantes conomies dans le projet de budget pour 1921. Dans un premier temps, le Grand Conseil refuse ces conditions parce quelles signient une atteinte 1 la souverainet de ltat . Mais, aprs de nouvelles ngociations qui aboutissent quelques changements dans la forme sans rien modier sur le fond, le Grand Conseil nit par signer le contrat. Que les rapports de force sexpriment aussi ouvertement reste toutefois relativement rare (dans les pays conomiquement dvelopps ; dans le tiers-monde, cest chose courante). Gnralement, lemprise des dtenteurs de capitaux sur ltat prend des voies plus mdiatises, plus feutres. Elle se manifeste sous la forme de normes intriorises et considres ds lors comme naturelles. Comme lexplique lconomiste amricain Manuel Gottlieb, ds le moment o ltat se voit contraint de recourir largement aux emprunts, la premire tche pratique dun gouvernement [] [est] de mettre en uvre des mesures et de mener bien une politique qui maintiennent le crdit public dans lesprit de ceux qui disposent de capitaux investir pour eux-mmes ou pour le compte dautrui, savoir les capitalistes et les inter2 mdiaires nanciers. Le fait social quest la relation de dpendance nancire directe de ltat vis--vis de ses cranciers prend les apparences dun fait naturel, dune situation qui va de soi. Ainsi naturalis, ce lien dassujettissement est intrioris par les acteurs mmes. Pour reprendre un concept de Pierre Bourdieu, il devient, sans que les acteurs en aient conscience, le modus 3 operandi, le principe gnrateur de pratiques , en matire nancire. Au centre de ces pratiques, le maintien du crdit public, cest--dire le maintien de la conance des cranciers. Cette rgle tend se transformer en base axiomatique laquelle, sauf situation exceptionnelle (par exemple, en priode de guerre), il semble parfaitement lgitime que lensemble de
1. Rapport du Consul gnral dAllemagne Zurich au Ministre des Affaires trangres allemand, 18 septembre 1920, Archives du Auswrtiges Amt (Bonn), Abteilung II-Wirtschaft, Schweiz, Finanzwesen 2, Band 1. Tout lpisode est dcrit dans ce rapport. 2. Manuel Gottlieb, Political Economy of the Public Debt , Public Finance, 1956, Vol. 11, pp. 273-274. 3. Cf. Pierre Bourdieu, Le sens pratique, Paris, 1980, p. 26.
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la vie gouvernementale soit, pour reprendre les termes de M. Gottlieb, 1 automatiquement ajuste . Au sein du public, la lgitimit dun tel ajustement apparat dautant plus grande que les milieux dirigeants, et bien souvent la science nancire elle-mme, entretiennent avec un soin tout particulier lide de lidentit entre le budget de ltat et celui de la famille. Lexpression 2 mnage de ltat est systmatiquement employe. On voque en permanence toute une imagerie qui, se basant sur cette prtendue quivalence, favorise lintriorisation des contraintes soit disant naturelles auxquelles la politique nancire devrait se soumettre. Ainsi, le Conseiller aux tats radical Ernst Resch, spcialiste des questions nancires, comparait rcemment le budget de la Confdration celui dun pre de famille . Discutant un certain nombre de nouvelles revendications sociales (assurance-maternit; amlioration de lassurance-vieillesse, etc.), il crivait : Lorsquun pre de famille a des soucis dargent, il rchit deux fois, au moins quand il sagit de nouvelles dpenses, la question de savoir si celles-ci sont vraiment ncessaires. Cest cela quon serait en droit dattendre de la Confdra3 tion. La conclusion coule de source. Elle est dj contenue dans la manire dont le problme est pos. Les citoyens, composs dans leur grande majorit de travailleurs salaris, savent pertinemment quils ne peuvent pas vivre longtemps crdit, au-dessus de leurs moyens , pour reprendre une autre mtaphore frquemment et indistinctement utilise pour lindividu et pour ltat.
1. M. Gottlieb, Political , op. cit., p. 274. Voici un exemple de ce phnomne dintriorisation et de naturalisation de la dpendance nancire de ltat et des normes qui en dcoulent. Il sagit dun rapport publi en 1907 par le Conseil fdral sur la situation nancire de la Confdration. Ce rapport a t labor la demande de la majorit bourgeoise des Chambres, dans le cadre de la discussion sur la cration dune assurance-maladie et accidents, cration vigoureusement dfendue par la gauche. La manire dont le gouvernement prsente lobjet mme de son rapport est hautement signicative : La question que nous avons examiner peut se rsumer en ces termes : [] comme le premier de nos soucis doit tre celui de conserver notre pays une bonne situation nancire et un bon crdit, et de maintenir pour cela avec soin lquilibre de nos recettes et de nos dpenses, ne risquons-nous pas de compromettre et de dtruire cet quilibre en grevant le budget dune charge aussi lourde [celle quimplique la cration dune assurance-maladie et accidents, nda], dy installer le dcit chronique et de porter ainsi une atteinte notre crdit, qui est de premier ordre et dont nous avons le plus grand besoin? ; Rapport du Conseil fdral sur la situation nancire de la Confdration, 17 juin 1907, Feuille Fdrale 1907, Vol. 4, pp. 857-858. 2. Il est encore plus facile de jouer sur lide dune telle quivalence partir de la langue allemande puisque le terme Haushalt, en rminiscence des temps lointains o le budget du Prince se confondait avec celui de ltat, semploie aujourdhui pour dsigner aussi bien le mnage familial que le budget tatique. 3. NZZ, 2 mars 1995.
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Notons galement, entre parenthses, que lassujettissement de ltat ses cranciers tend dvelopper sa propre logique, dautant plus lorsquil est intrioris comme un fait naturel. Ainsi, comme le relve M. Gottlieb, il apparat raisonnable et lgitime de dsigner des responsables des nances 1 publiques qui soient en bons termes avec les milieux bancaires. Dans sa rcente tude sur la direction du Trsor franais, Yves Mamou souligne dailleurs 2que celle-ci est en osmose avec les reprsentants du monde nancier . Couronnement du modus operandi : puisque ltat accorde aux banques un rle central dans son nancement, il est donc directement intress leur bonne marche. En dautres termes : dans la mesure mme o le crdit de ltat devient une affaire des banques, inversement le crdit de celles-ci devient une affaire dtat. Il y a donc identication entre les intrts de ltat et ceux de la place nancire. Dans le bilan quil tire lissue de la Premire Guerre mondiale, le Ministre des nances suisses de lpoque, Giuseppe Motta, offre une illustration remarquable de la faon dont on aboutit naturellement cette identication. Durant toute la guerre, les milieux dirigeants helvtiques se sont refuss serrer fortement la vis scale. Aussi les normes dpenses de mobilisation ont-elles t couvertes en majeure partie grce des emprunts placs par les banques. Ds lors, G. Motta peut dclarer : Sans lorganisation de nos banques, sans le puissant appui quelles ont apport au pays, pendant cette priode qui va de 1914 1918 et qui se prolongera encore, il aurait t impossible la Confdration de faire face ses tches nancires formidables ; nouveau, la conclusion coule3 de source : Le crdit du pays est solidaire du crdit des banques elles-mmes. Mais revenons au centre de notre problmatique. La prcarit des nances publiques et lexistence dune large dette aident puissamment la classe dominante faire barrage aux prtentions dautres classes sociales, en particulier aux revendications sociales avances par le mouvement ouvrier. Si ltat connat une priode de dcits, il apparat lgitime de repousser de telles prtentions : dune part comme irralistes, au nom du manque dargent, et dautre part comme dangereuses, car creusant le dcit, augmentant la dette et minant donc le crdit de ltat. Si lon se trouve en revanche dans une priode dexcdents, il apparat naturel dutiliser ces surplus
1. M. Gottlieb, Political Economy , op. cit., p. 274. noter quon trouve chez Zola une allusion ce type de phnomne : dans les annes 1860, un nancier se plaint auprs dun dput de ce que le gouvernement franais montre beaucoup de prvenance lgard du plus grand banquier parisien de lpoque, Gundermann (qui gure Rothschild). Ce quoi le dput rpond : Oh! Gundermann, sans doute! Ils ont tous besoin de Gundermann, ils ne pourraient pas faire un emprunt sans lui ; Emile Zola, Largent, Paris, 1985 [1re dition : 1891], p. 231. 2. Yves Mamou, Une machine de pouvoir. La direction du Trsor, Paris, 1988, p. 60. 3. BoCN 1918, p. 262.
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pour diminuer le poids, toujours prsent comme dangereux ou insupportable, de lendettement, cest--dire pour rembourser les possdants et accrotre ainsi la conance des marchs nanciers, et non pour nancer 1 dautres demandes. Lun des conomistes amricains les plus clbres, John Kenneth Galbraith, synthtisait rcemment lensemble du phnomne de la manire la plus simple : la droite adore le dcit, car chaque fois que lon propose de faire quelque chose pour amliorer la protection sociale, la sant, ou lutter contre 2 le chmage, les conservateurs le refusent au nom du dcit. Quarante ans plus tt, M. Gottlieb expliquait quant lui que les dsquilibres budgtaires obligent ltat dpendre du march des capitaux puisquil doit se renancer en permanence et obtenir le soutien du march, et [place] donc sous contrle des Conservateurs un important moyen de pression qui favorise le dveloppement dune politique prudente et responsable [statesmanlike] mme dans les rangs du mouvement ouvrier ; aussi, ceux quil appelle les Conservateurs, trouvent-ils que lendettement tatique est bnque en aidant rsister 3 contre ce quils [appellent] euphmiquement des dpenses extravagantes. Extravagance ; cest exactement le terme que le Prsident amricain Ronald Reagan utilise en 1981 lorsque, comparant ltat social un enfant turbulent, il argue que la meilleure4 manire de le discipliner est simplement de rduire son argent de poche . Le chercheur auquel jemprunte cette citation explique, sur la base dune analyse des politiques menes en Angleterre et aux tats-Unis que lune des principales stratgies mises en uvre par les milieux dirigeants pour crer les conditions dune limitation ou dune rduction des dpenses sociales consiste diminuer les ressources, notamment scales, de ltat, pousser ainsi ce dernier dans les chif-
1. Ajoutons que, dans les deux cas, de telles revendications sont aisment stigmatises en tant que dpenses improductives ou encore de gaspillages. Un exemple signicatif de cette stigmatisation : en 1925, la veille de la votation populaire sur linscription dans la Constitution suisse du principe de la cration de lAVS, la Socit de Banque Suisse crit dans son bulletin mensuel que la Confdration devrait [rassurer] les capitaux au lieu de les effrayer et que cela demande notamment qu une lgislation sociale imprudente ne [vienne] pas provoquer de nouvelles grosses dpenses improductives ; cit dans Yves Sancey, Le Gentlemens Agreement, op. cit., p. 186. 2. Le Monde, 29 mars 1994. 3. Manuel Gottlieb, The Capital Levy , op. cit., p. 372. 4. Cit dans P. Pierson, Dismantling the Welfare State?, op. cit., p. 15.
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fres rouges et le lester dune dette de plus en plus pesante. La situation 2 est la mme en Allemagne. En Suisse, lhistoire de lAVS constitue une clairante illustration de la manire dont politique des caisses vides, dcits budgtaires et endettement peuvent tre utiliss pour freiner et limiter les concessions au mouvement ouvrier. On a vu plus haut qu la veille du premier conit mondial, un des patrons de la chimie bloise soppose une dmarche visant accrotre les ressources de la Confdration car, argumentait-il, 3 le postulat dune assurance-vieillesse et invalidit devrait alors tre ralis. Passons maintenant au lendemain de la guerre, plus prcisment au mois de janvier 1919. La situation est exceptionnelle. Jamais auparavant ltat des nances fdrales navait t aussi dgrad. En 1918, le dcit du seul tat fdral frle 3 % du PIB. Lendettement a littralement explos. En 1919, le seul service de la dette engloutit plus de 60 % des recettes dites ordinaires ou normales de la Confdration; entre 1919 et 1925, ce service absorbe en moyenne 30 % des recettes4 totales de ltat fdral (contre 7,8 % en moyenne entre 1991 et 1996). On devrait donc sattendre ce que les milieux dominants se servent plus que jamais de la situation nancire comme dun bouclier contre lAVS. Mais la situation est exceptionnelle galement sur un autre plan. En janvier 1919, la Grve gnrale est encore trs proche. Les tensions politiques demeurent extrmement vives. Aussi une partie du patronat estime-t-elle quil faut faire rapidement des concessions en matire dAVS an de calmer le jeu. Cest le cas dun C. Sulzer, et cela lamne mettre en question les dogmes nanciers qui, en temps normaux, paraissent inscrits dans lordre naturel des choses : Le rtablissement de lquilibre de nos nances est une exigence, la prparation dun important progrs social tant, je crois, lautre, et cette deuxime exigence ne doit pas
1. Cf. ibid., pp. 15-16 et 149-155. Cette analyse est pleinement conrme par la description de la politique nancire de lAdministration Reagan faite par lun de ses principaux acteurs; cf. David Stockman, The Triumph of Politics. How the Reagan Revolution Failed, New York, 1986, pp. 269-275 et 348 ss. Sur ce point, cf. galement Holly Sklar, La croisade du retour en arrire , Page 2. Mensuel du diffrend, No 1, mai 1996, p. 30. 2. Cf. notamment Joachim Bischoff, berforderung der Wirtschaft? Instrumentalisierung der Schuldendiskussion fr die Zerstrung des Sozialstaates , in H. Schmitthenner (d.), Der schlanke Staat. Zukunft des Sozialstaates Sozialstaat der Zukunft, Hamburg, 1995, pp. 54-69 ; Hans-Peter Martin/Harald Schumann, Le pige de la mondialisation. Lagression contre la dmocratie et la prosprit, Arles, 1997, pp. 201-212. 3. Procs-verbal de la Commission des nances du Conseil des tats, 22 mai 1912, Archives fdrales (Berne), E 1050.3/II. 4. Cf. Sbastien Guex, La politique montaire et nancire de la Confdration suisse 1900-1929, Lausanne, 1993, pp. 445 et 448, ainsi que le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, pp. 221 et 257.
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tre repousse jusqu ce que la premire soit satisfaite. [] Dans le pass, nous avons commis plusieurs reprises lerreur de mettre trop en avant le point de vue scal et par contre de trop ngliger, mon avis, dautres points de vue. [] Le souci de nos nances ne doit pas nous conduire renvoyer trop longtemps des revendications sociales urgentes et absolument justies. Aujourdhui, nous ne voulons pas tomber nouveau dans cette mme erreur ; C. Sulzer se fait alors encore plus prcis; afrmant que celui qui veut atteindre un but doit galement sen donner les moyens. Aujourdhui, cest le moment de montrer dans les faits que nous voulons vraiment ce progrs social 1, il termine par un plaidoyer en faveur du nancement de lAVS par un impt sur les bnces. Il valait la peine dinsister sur lattitude du grand patron zurichois car elle est rvlatrice. La situation, parce quelle est atypique, exceptionnelle, met le politique, la question des choix socitaux nouveau sur le devant de la scne, ce qui dvoile a contrario le modus operandi luvre derrire les pratiques budgtaires habituelles et montre que ces dernires nont pas lvidence de faits naturels mais sont les produits historiques de rapports de force sociopolitiques. Sitt le danger estomp, les milieux conomiques dominants peuvent reprendre leur tactique habituelle. Dun ct, ils font dpendre la concrtisation de lAVS de lassainissement des nances fdrales. En novembre 1920, une assemble de grands patrons adoptent la rsolution suivante : Lquilibre du budget fdral doit tre compltement rtabli avant quaucune d2 cision engageant la Confdration en matire dassurances sociales ne soit prise. De lautre, linstar dun A. Frey, le Prsident du Vorort, ils se battent avec succs je lai dj mentionn pour limiter les ressources de la Confdration. Dans ces conditions, la question de lAVS devient, comme le note 3 Roland Rufeux, quasi insoluble , et toute laffaire senlise profondment. Dautant plus profondment quau dbut des annes 1930, la majorit bourgeoise des Chambres prend prtexte dune pourtant lgre dgradation des nances fdrales pour revenir sur lune des rares concessions concrtes faites durant la 4 dcennie prcdente. En 1933, elle dcide, en violation de la Constitution , que diffrentes recettes fdrales utilises la constitution dun fonds destin nancer la future AVS soient dornavant affectes la couverture des besoins courants de la Confdration. En 1936, elle va mme jusqu raffecter les intrts produits par ce fonds : ceux-ci ne seront plus verss au fonds lui-mme, mais iront galement alimenter la caisse fdrale. Consquence : entre 1934 et 1942, le fonds pour lAVS
1. BoCN 1919, p. 67. 2. Rapport du Comit central de lUCAP sur lactivit de lUnion durant lanne 1920, Zurich, 1921, p. 21. 3. R. Rufeux, La Suisse, op. cit., p. 87. 4. Cf. A. Lasserre, Linstitution , op. cit., p. 320.
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reste bloqu aux alentours de 230 millions de francs, ce qui signie que sa 1 valeur relle (en francs constants) diminue considrablement : -31 %. Au cours de la guerre, alors que les pressions favorables la ralisation de lAVS se multiplient, W. Stampi, chef radical du Dpartement de lconomie, met pendant longtemps les pieds au mur. Pour ce faire, il se retranche derrire la modestie du fonds pour lAVS (!) et la situation nancire dlicate de la Confdration. On la vu, le dplacement des rapports de force en faveur du mouvement ouvrier nit par le faire cder. Mais W. Stampi peut alors utiliser avec succs le spectre de la dette fdrale qui a fortement augment, suite des facteurs semblables ceux de la Premire Guerre mondiale, pour limiter lampleur de lassurance. Dans la mesure o nous avons encore porter les dettes de cette grande guerre [] nous ne voulons pas aller au-del de 2 nos possibilits [wir wollen nicht ber den eigenen Schatten springen] avance-t-il pour justier loctroi de rentes particulirement faibles, trs loin de garantir un minimum dexistence aux retraits. Dans les annes 1970, la rapparition de dcits chroniques favoriss par la politique des caisses vides de la droite, aprs des annes dexcdents, ouvre la voie une grande offensive contre les dpenses sociales de 3 la Confdration au nom du rtablissement de lquilibre budgtaire. Cest ainsi que les subventions fdrales lAVS non seulement ne sont pas augmentes, comme cela tait prvu par la Loi, mais subissent un puissant coup de frein : de 1973 1977, elles diminuent de 27 % en francs constants. Cela signie que la contribution de la Confdration aux dpenses de lAVS recule de 15 % 9 %. Cette politique plonge lAVS durant cinq ans (1975-1979) dans les chiffres rouges, 4 ce qui provoque une baisse de sa fortune de 28 % en francs constants. Un tel dsquilibre nancier sert dalibi pour bloquer toute amlioration des prestations5 de lassurance et mme pour commencer rogner certaines dentre elles. En outre, les difcults nancires futures de lAVS, prtextes de nouvelles attaques, sont ainsi largement prprogrammes. Lvolution en ce qui concerne lassurance-maladie est semblable. Ds 1978, les subsides de la Confdration aux caisses-maladie sont pratiquement gels de telle sorte que la part de
1. Cf. G. Hafner, Walther Stampi, op. cit., p. 369, et Eugen Grossmann, Gedanken ber Finanzpolitik in der reinen Demokratie, Bern, 1948, p. 28. Donnes dates laide de lindice suisse des prix la consommation. 2. Cit dans G. Hafner, Walther Stampi, op. cit., p. 398. Pour les autres points, cf. ibid., pp. 369-375. 3. Cf. J.-N. Rey, Trop dtat, op. cit., pp. 99-122. 4. Calcul par mes soins sur la base des donnes fournies par lOfce fdral des assurances sociales, Statistique des revenus AVS 1987, Berne, 1990, p. 81. Dat par lindice suisse des prix la consommation. 5. ce propos, cf. Peter Binswanger, Geschichte der AHV, Zrich, 1986, pp. 235-259.
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ces subventions dans les dpenses des caisses diminue fortement : elle passe de 18,3 % en 1970 10,7 % en 1985 (9,5 % en 1992), do1la hausse spectaculaire et douloureuse des primes payes par les assurs. Comme on la vu, les grandes organisations patronales comme le Vorort et lUCAP combattent la rforme nancire soumise au vote en juin 1991. Lun de leurs principaux motifs de refus est que cette rforme risque daccrotre, ne serait-ce que trs modestement, les recettes fdrales. Or relve le Vorort, il sagit dviter de [susciter] de nouvelles convoitises et [denterrer] par 2avance tous les efforts dirigs vers la recherche dconomies justies . Plus explicitement, H. Letsch souligne quil ne faut pas ouvrir lcluse pour de nouvelles recettes , car plus il y a de ressources nancires disposition, plus se poursuivent le dveloppement et lamlioration [] de lassurance-vieillesse et survivants , sans compter que cela cre [] de dangereux prcdents an de fournir commodment de 3 largent galement pour lassurance-maladie et pour dautres tches de ltat. Ce bref survol permet de mieux comprendre ce qui se cache derrire les formules euphmiques quemploie Bernhard Wehrli, alors Secrtaire du Vorort, lorsque, faisant lhistoire de lassociation qui lemploie, il dresse le bilan dun sicle de lgislation sociale en Suisse : Dans lensemble, le progrs social ralis chez nous est rest, peut-on dire, dans un cadre qui na pas eu pour consquence de menacer les possibilits dexistence de notre industrie ; en effet, est-il prcis, ds le moment o il sagissait de crer de nouvelles institutions sociales, le Vorort et lUnion centrale [des Associations patronales, nda] se sont ncessairement trouvs dans lobligation dattirer rgulirement lattention sur4les consquences que leur mise sur pied pouvait avoir sur les nances fdrales. Passons au quatrime mrite de la prcarit des nances publiques, dans loptique des milieux conomiques : elle ouvre le chemin la privatisation, aussi bien des entreprises publiques que des assurances sociales tatiques. Dans une tude publie en fvrier 1995, lOCDE relve qu on a [] vu sacclrer nettement les privatisations partir des annes quatre-vingtdix dans toute la zone de lOCDE et notamment en Europe ; outre la quasi-hgmonie du climat politico-idologique nolibral, lOCDE attribue cette acclration au fait que les pouvoirs publics ont t soumis des pressions 5 budgtaires de plus en plus fortes. Rpondant la question de savoir quel est le meilleur stimulus la privatisation , lancienne Ministre no1. Cf. S. Rossini, Les institutions, op. cit., pp. 63-64, et le Message du Conseil fdral concernant la prorogation de trois Arrts fdraux sur lassurance-maladie, 27 avril 1994, Feuille fdrale 1994, Vol. 2, p. 819. 2. Propos du Vorort rapports par la NZZ, 23 novembre 1993. 3. NZZ, 13 mai 1991 [soulign dans le texte]. 4. Bernhard Wehrli, Le Vorort, op. cit., p. 276. 5. OCDE, Tendances des marchs des capitaux, Paris, fvrier 1995, p. 17.
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zlandaise 1 des nances rpond, en septembre 1995 : La crise nancire, bien sr . Mme si en Suisse le phnomne a pris pour le moment moins dampleur, quelques exemples rcents permettent de lillustrer. En fvrier 1995, le Conseil dtat du canton dArgovie fait savoir quil se dirige vers la privatisation de la banque, de la centrale lectrique et de lassurance immobilire du canton. Or, comme le relve avec satisfaction une fondation argovienne trs proche des cercles patronaux, une telle rsolution na2 t prise qu partir du moment o il y a eu pnurie de moyens nanciers. Le canton de Berne connat aussi une situation nancire 3 prcaire qui, comme le relve avec satisfaction la NZZ, l oblige agir. Cest ainsi que le gouvernement bernois 4 prpare de nombreuses privatisations, dont celle de la Banque cantonale. Dans la ville de Berne, les partis bourgeois sopposent en mars 1995 au projet de relever lgrement les impts an de rsorber le dcit de la commune. laide de leur stratgie nancire , prcisent-ils, il sagit de maintenir la pression sur les dpenses [] et dobtenir des 5 privatisations. Le lien entre politique des caisses vides, dcits et privatisations est dailleurs tabli par les doctrinaires nolibraux eux-mmes, dune manire assez tamise il est vrai. Comment faut-il comprendre autrement W. Wittmann, un chaud partisan des privatisations, lorsquil dclare en 1993 que jusquici, aucun tat na t prt dcider de mesures srieuses de revitalisation [cest--dire, entre autres, de privatisation, nda] et les concr6 tiser avant dtre bout nancirement et conomiquement. Dclaration qui fait trangement penser celle dAlain Minc, dix ans auparavant : Le systme public ne reculera que pris en tenaille entre des dcits devenus insupporta7 bles et des ressources en voie de rtraction.
2.4.2 Les limites de la politique des caisses vides

Reste un problme aborder avant de clore ce tour dhorizon. Jusquici, la politique dasschement des caisses de ltat a t traite comme si elle ne rencontrait aucune rsistance et comme si les milieux conomiques dominants la pratiquaient sans connatre aucune hsitation. Or tel nest pas le cas, loin sen faut. La formule loquente quutilise Robert Studer, Prsident
1. Cite dans Bilan, septembre 1995, p. 39. 2. Propos rapports par la NZZ, 24 fvrier 1995; cf. galement la NZZ du 23 fvrier 1995. 3. NZZ, 6 fvrier 1995. 4. Cf. notamment la NZZ du 6 avril 1995. 5. Propos rapports par la NZZ, 11-12 mars 1995. 6. NZZ, 12 juillet 1993. 7. Cit par Serge Halimi, La ambe des privatisations , Le Monde diplomatique, fvrier 1994.
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du directoire de lUBS, pour dcrire de manire gnrale la stratgie du patronat sapplique ici aussi : 1 Nous ne sommes pas des bienfaiteurs, mais nous noprons pas dans le vide. Une telle politique se heurte donc une srie de limites importantes qui circonscrivent de manire plus ou moins grande, en fonction des circonstances, la marge de manuvre de ceux qui limpulsent. Parmi ces limites, la premire mentionner rside bien sr dans la rsistance oppose par les autres strates sociales, en particulier par les salaris et leurs organisations. Immdiatement aprs la Premire Guerre mondiale, le rapport de force tait tel, on la vu travers lexemple de C. Sulzer, quil ntait pas possible aux milieux patronaux de se servir de linstrument des caisses vides. Dans les annes qui ont suivi, les Socialistes ont continu combattre avec vivacit ce quils appelaient la dictature des 2 caisses vides . Dans ce sens, ils ont essay3en particulier de faire passer une srie de rformes scales importantes. De nos jours, le mouvement ouvrier, emptr notamment dans la gestion gouvernementale, offre une rsistance beaucoup plus molle. Il sappuie pour lessentiel sur ses relais institutionnels. R. Strahm dnonce bien, verbalement, la politique des caisses vides qui 4 vise forcer la Confdration un dmontage social par le biais des dcits , mais de telles dnonciations restent largement platoniques; essentiellement dfensives, elles ne se traduisent gure en propositions positives cherchant , et capables de, stimuler des mobilisations sociales. En second lieu, la politique des caisses vides tend se heurter lhostilit de maints secteurs de ltat. Dabord, aux employs de ltat, notamment aux couches subalternes, qui gurent gnralement parmi les premires victimes des restrictions budgtaires. Mais il est galement possible que certaines sphres de la haute administration se sentent vises et opposent une rsistance qui, grce aux comptences dont elles disposent, peut se rvler assez efcace. Par ailleurs, dans un pays fdraliste comme la Suisse, une politique dasschement des caisses mene au niveau fdral peut susciter lopposition des chelons infrieurs de ltat. Certaines autorits cantonales et communales peuvent craindre quune telle politique conduise une diminution des subventions quelles reoivent de la Confdration, et mettent donc en danger les intrts rgionaux et locaux quelles reprsentent. De faon gnrale, on peut dire que ces craintes tendent tre dautant plus rpandues que de telles autorits se trouvent en position marginale, sur le plan conomique et politique.
1. NQ, 21 novembre 1994. 2. Citation tire de R. Rufeux, La Suisse, op. cit., p. 175. 3. Cf. entre autres Paul Meierhans, Zur Steuerpolitik der Schweizerischen Sozialdemokratie, Zrich, 1922, pp. 70-140. 4. Propos rapports par le Tages-Anzeiger, 17 mars 1993.
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La troisime limite provient des divisions qui passent lintrieur mme des milieux patronaux. Ceux-ci voient en effet la diminution des dpenses de ltat avec un il qui rit (perspective de diminution des impts), et un il qui pleure (risque de diminution des commandes tatiques et donc affaiblissement des impulsions internes la conjoncture). Cest particulirement vrai pour les secteurs conomiques dont la marche est fortement lie aux commandes tatiques. En premier lieu pour les entreprises de la construction, dont plus de 40 % du chiffre daffaires dpend, en 1994, des contrats passs avec la Confdration, les cantons et les communes. Mais aussi pour lindustrie helvtique des machines et de llectro1 technique dont prs de 25 % des revenus proviennent de tels contrats. Ds lors, il se cre au sein des milieux patronaux certains dsaccords qui restreignent quelque peu davantage en priode de rcession leurs ardeurs en matire dconomies et par suite lampleur de la politique des caisses vides. En tmoigne, par exemple, la protestation publique que la Socit suisse des entrepreneurs diffuse en mars 1992, o elle stigmatise le recul inquitant des investissements dans le secteur public et met en cause 2 les efforts dconomie peu diffrencis de certaines collectivits publiques. Protestation renouvele depuis plusieurs reprises. En mars 1994, la Socit plaide, dans une optique keynsienne, pour des mesures de relance par des dpenses de construction, malgr la situation prcaire des nances 3 publiques . En aot 1995 et en septembre 4 1996, elle sindigne nouveau publiquement des efforts dconomie des collectivits publiques, qui font souffrir la construction. 5 De telles dmarches, qui exercent parfois une relle inuence , ne doivent toutefois pas estomper la tendance de fond. Les secteurs et entreprises fortement orients vers le march international (banques, assurances, chimie, grandes entreprises de la mcanique et de lalimentation) gagnent de limportance, aussi bien sur le plan conomique que politique, face
1. Cf. la HandelsZeitung du 28 avril 1994. 2. JAP, 5 mars 1992, p. 255. De telles divisions au sein du patronat ne sont bien videmment pas propres la Suisse. En Allemagne par exemple, lorganisation fatire du patronat de la construction mne une vigoureuse campagne en faveur dune politique de relance de ltat; cf. entre autres la Sddeutsche Zeitung du 20 octobre 1995. 3. JAP, 17 mars 1994, p. 288. 4. Propos rapports par la NZZ, 25 aot 1995; cf. galement la NZZ du 5 septembre 1996. 5. Lors du dbat, la n de lanne 1992, sur la proposition du Conseil fdral daccrotre limposition du carburant an de fournir de nouvelles recettes la Confdration, lintervention des milieux de la construction a certainement contribu inciter les grandes organisations fatires du patronat mettre provisoirement un bmol leur politique des caisses vides. Je reviens sur cet pisode dans le chapitre 6.1.1.
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ceux qui dpendent des commandes tatiques et du march intrieur. Ce phnomne tend probablement accrotre la marge de manuvre en direction des caisses vides. Cest en tout cas ce que me semble conrmer la quasi-absence, durant la rcession conomique qui dbute en 1991, dune vritable politique de relance keynsienne de la part de la Confdration, ce dautant plus que la volont de mettre prot une monte du chmage pour modier les rapports de force sur le march du travail est explicite 1 depuis le dbut des annes 1990. Nous en arrivons la dernire limite. La place nancire helvtique occupe depuis longtemps une fonction spcialise dans la division internationale des marchs nanciers, celle de grant de fortune pour les clients privs et institutionnels. Dans ce domaine, sa part actuelle du march 2 mondial est estime de 35 % 40 %. Aussi la question du maintien de la conance que la Suisse inspire facteur dcisif pour attirer les capitaux trangers se trouve-t-elle traditionnellement au premier rang des proccupations des milieux bancaires. Or, cette conance repose, entre autres, sur la rputation dlve modle de la Suisse en matire nancire, an de ne pas 3 laisser planer le moindre doute sur la solidit de la monnaie helvtique. La position spcique de la place nancire helvtique incite donc trs vraisemblablement ces milieux faire preuve de prudence dans la politique de limitation des ressources de ltat. Il faut probablement voir un reet de ce type de proccupations dans linsistance avec laquelle, par exemple, lASB a soulign, lors dune confrence de presse tenue en septembre 1994, que la persistance des dcits publics risquait moyen terme de ternir lattractivit de la Suisse [] [qui] repose pourtant largement 4 sur la tradition dune politique nancire et montaire solide.
1. Par exemple, lOCDE crit en 1991 que llvation du taux de chmage [] ncessaire pour contenir la hausse des salaires [] devrait tre plus forte en Suisse que dans beaucoup dautres pays de lOCDE ; OCDE, tudes conomiques de lOCDE, Suisse 1990/1991, Paris, 1991, p. 24. 2. Cf. CASH du 7 janvier 1994. 3. En utilisant lexpression lve modle , il sagit dattirer lattention sur le fait que la comparaison joue ici un rle primordial. Autrement dit, le jugement port sur la Suisse par les dtenteurs trangers de capitaux nvolue pas en fonction de la seule situation nancire helvtique mais galement de celle des autres pays pouvant faire ofce de refuge et de plaque tournante pour ces capitaux. 4. Propos rapports par la NZZ, 9 septembre 1994. Il est toujours difcile dapprcier ce genre de dclarations leur juste valeur. Peut-tre linquitude de lASB est-elle feinte et ne correspond-elle qu une tactique visant accrotre la pression en faveur de mesures daustrit ? Peut-tre les deux proccupations coexistent-elles?
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Chapitre 3
Fdralisme et dumping scal
3.1 La prennit du fdralisme

Il est difcile de comprendre la politique nancire en Suisse sans dire quelques mots dune particularit du systme politique helvtique qui joue, cet gard, un rle crucial : le fdralisme. En effet, depuis la cration de la Confdration en 1848 jusqu aujourdhui, lorganisation de ltat a conserv en Suisse, une structure fortement fdraliste. Autrement dit, une structure se caractrisant par le fait que les niveaux rgionaux (cantons) et locaux (communes) de gouvernement gardent des comptences tendues vis--vis du gouvernement central. Cela signie que toute une srie de tches qui, dans la plupart des autres pays, sont prises en charge par ltat central restent en Suisse totalement ou partiellement du ressort des cantons et des communes. Cette organisation fdraliste se traduit par dimportantes consquences sur le plan nancier. Une comparaison internationale le montre clairement. Ainsi, en Suisse, la part des dpenses de la comptence du gouvernement central le Conseil fdral dans lensemble des dpenses effectues par les diffrents chelons gouvernementaux (gouvernement central + autorits rgionales + autorits locales) demeure relativement faible. En 1975, elle slve 36 % contre environ 68 % en Angleterre, 67 % au Danemark, en Norvge ou 1 encore en Italie, 59 % en Sude et 55 % en Autriche.
1. Cf. P. Flora et al., State, op. cit. Vol. 1, pp. 355-440. Ces ratios doivent tre considrs avec une certaine prudence dans la mesure o ils sont calculs partir de donnes qui ne sont pas pleinement comparables. Toutefois, ce qui importe ici nest pas de viser la plus grande prcision possible mais de fournir des ordres de grandeur. La proportion donne pour la Suisse nest pas comparable celle gurant dans le tableau 1 qui suit, car les bases de calcul sont diffrentes.
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Fdralisme et dumping fiscal
De mme, cantons et communes gardent une large autonomie dans le domaine des recettes. Si lon compare, en Suisse et dans les autres pays, la proportion des recettes scales prleves par le gouvernement central dans le total des recettes scales (sans les cotisations de scurit sociale), cela saute aux yeux. En 1994, cette part slve 42 % en Suisse, contre plus de 90 % dans des pays comme lAngleterre, les Pays-Bas, lItalie ou la Belgique, plus de 70 % en France, en Espagne, en Norvge, ou encore en Autriche, et plus de 60 % au Danemark ou au Japon. Elle est galement nettement infrieure celle dautres pays dont lorganisation politique est pourtant aussi fdraliste, comme les tats-Unis (55 %) ou lAllemagne (52 %). vrai dire, la Suisse prsente la proportion la plus faible de tous 1 les pays recenss par lOCDE. Il est galement intressant de mesurer limportance du fdralisme sous un autre angle, comme le font les tableaux 2 et 3, en suivant lvolution du poids nancier relatif des trois chelons de gouvernement sur la longue dure, aussi bien du ct des dpenses que de celui des recettes. Tableau 2
2 politiques dans le total des dpenses Part de chacun des chelons brutes (1850-1995, en %)
1850 1913 1950 1960 1970 1980 1990 1995
Confdration 8 22 38 35 32 31 31 31
Cantons 45 40 34 37 39 39 40 40
Communes 47 38 28 27 28 29 29 29
1. Les chiffres ont t calculs par mes soins partir des donnes fournies par la publication de lOCDE, Statistiques des recettes publiques des pays membres de lOCDE 1965-1995, Paris, 1996, p. 208. 2. Pour 1850 et 1913, cf. P. Flora et al., State, op. cit., pp. 434-435. Pour la priode 1950-1995, calcul par mes soins partir des donnes fournies par la publication : Administration fdrale des nances, Finances publiques en Suisse 1995, Berne, 1997, pp. 2-3. Pour des raisons de comparaison historique, jai t oblig de partir des dpenses brutes, ce qui introduit un certain biais dans les rsultats puisque les doubles imputations nont pas t limines. Si cela avait t le cas, la part de la Confdration serait lgrement plus forte, surtout partir des annes 1950, mais lvolution dans le temps de lensemble resterait la mme; sur ce dernier point, cf. Kurt Nssli, Fderalismus in der Schweiz. Konzepte, Indikatoren, Daten, Grsch, 1985, pp. 196-212.
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Tableau 3
Part de chacun des chelons politiques dans le total des recettes 1 brutes, fiscales et non fiscales (1913-1995, en %, sans les cotisations de scurit sociale) Confdration 21 42 40 34 30 31 29 Cantons 45 32 33 39 39 39 40 Communes 34 26 27 27 31 30 30
1913 1950 1960 1970 1980 1990 1995
Ces deux tableaux conrment la continuit sur le long terme dune structuration tatique marque par le fdralisme. Certes, lattribution de comptences accrues la Confdration durant la seconde moiti du XIXe sicle, en particulier aprs la rvision constitutionnelle de 1874, se rete dans le mouvement de centralisation nancire perceptible entre 1850 et 1913, mais ce mouvement reste conn dans dtroites limites. la veille du premier conit mondial, seul 2 un cinquime des dpenses publiques sont effectues par ltat central. Sous linuence des deux guerres mondiales, ce mouvement de centralisation se poursuit, sacclrant mme quelque peu. En 1950, une proportion grosso modo de deux cinquimes des dpenses et recettes publiques totales est du ressort du gouvernement central. Par la suite cependant, 3 le mouvement sinverse et le fdralisme semble regagner du terrain. Cest en tout cas ce qui se manifeste sur le
1. ma connaissance, il nexiste pas de donnes sur les recettes totales des communes avant la Premire Guerre mondiale. Je dispose dun montant pour 1914 concernant lensemble des communes suisses (cf. Enqute sur la situation nancire en 1919 , Bulletin de statistique suisse, Berne, 1920, pp. 42-43), mais lanne 1914 introduit un fort biais car, en raison du conit, les recettes fdrales subissent une diminution considrable. Jai donc procd une estimation des revenus totaux des communes pour 1913 partir de ce montant pour 1914 et dun montant donn pour 1913 mais ne comprenant que les 28 plus grandes communes de Suisse (cf. le Bulletin mensuel de la Socit de Banque Suisse de novembre 1925, p. 318). Pour les donnes partir de 1950, cf. Administration fdrale des nances, Finances publiques, op. cit., pp. 2-3. Il sagit galement des recettes brutes; les remarques faites ce propos la note prcdente sappliquent donc ici aussi. 2. la mme poque, cette part est de 55 % en Angleterre, 52 % en Sude, 51 % en Norvge et 34 % en Allemagne; cf. P. Flora et al., State, op. cit., pp. 355-445. 3. Cest galement la conclusion laquelle parviennent K. Nssli, Fderalismus, op. cit., pp. 348-360; Yves Fluckiger/Alain Schnenberger, Le fdralisme nancier en Suisse , Revue franaise de Finances publiques, Vol. 20, 1987, pp. 8082; Hans Peter Fagagnini, Fderalistischer Aufgabenverbund in der Schweiz, Bern/ Stuttgart, 1991, p. 115, et Katrin Cornevin-Pfeiffer, La dynamique du fdralisme suisse , in L. Weber et al., Les nances, op. cit., p. 192.
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plan nancier : au dbut des annes 1990, cette proportion ne slve plus qu un tiers, retrouvant un niveau qui nest plus trs loign de celui du dbut du XXe sicle. En rsum, on peut donc dire que si les tendances centralisatrices apparaissent indniables, en particulier entre 1850 et 1950, la caractristique marquante de lorganisation tatique en Suisse rside bien dans le maintien dune structure fortement fdraliste. Cest la combinaison dune srie de facteurs qui explique la prennit dune telle structure. Il y a dabord plusieurs facteurs trs inuents sur lesquels il nest cependant pas besoin dinsister tant ils sont pris et repris dans la littrature traditionnelle relative au fdralisme : le poids de lhritage historique, la diversit de la Suisse sur le plan linguistique et religieux, les diffrences de cultures politiques. Il y a ensuite un facteur beaucoup moins souvent voqu mais tout aussi important : lexprience de la fonction intgratrice du fdralisme. En effet, si les milieux daffaires des cantons industrialiss, dorientation centralisatrice, voient leur poids socio-conomique crotre rapidement partir du milieu du XIXe sicle, ils prennent progressivement conscience quune organisation institutionnelle fdraliste concourt efcacement au maintien de la stabilit politique de la Suisse. En effet, le systme fdraliste a pour consquence de segmenter les mouvements oppositionnels par localits et par rgions, de rendre ainsi plus difcile leur articulation politique un niveau central en accroissant les contradictions en leur sein, et nalement de faciliter leur in1 tgration dans le cadre de lordre politique existant. Aux yeux de llite conomique, de telles qualits se rvlent dj trs utiles durant la deuxime moiti du XIXe sicle, lorsquil sagit de surmonter les problmes et les blocages dus lopposition des conservateurs-catholiques. Mais elles deviennent encore plus importantes partir du tournant du sicle, en prsence du dveloppement rapide dun mouvement ouvrier combatif. Inquite face la menace socialiste, cette lite se montre alors encore davantage soucieuse de prserver la dimension dcentralise du rgime politique suisse, dautant plus quune telle orientation lui permet de se faire des milieux fdralistes des allis plutt que des adversaires.
1. Sur le fdralisme en Suisse, cf. par exemple Hans Ulrich Jost, Politisches System und Wahlsystem der Schweiz unter dem Aspekt von Integration und Legitimitt , Annuaire suisse de Science politique, 1976, pp. 203-219, et Culture politique et mouvement ouvrier en Romandie au XIXe sicle , in P. Du Bois (Dir.), Union et division des Suisses, Lausanne, 1983, pp. 43-63; Claire et Franois Masnata-Rubattel, Le pouvoir suisse. Sduction dmocratique et rpression suave, Paris, 1978, pp. 140-149; Ronan Paddison, The Fragmented State : the Political Geography of Power, Oxford, 1983, pp. 128-133. Sur les effets du fdralisme de manire gnrale, cf. notamment Robert T. Golembiewski/Aaron Wildavsky, The Costs of Federalism. In Honor of James W. Fesler, New Brunswick/London, 1984, pp. 55-62.
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cela sajoute bientt lexprience de la Premire puis de la Deuxime Guerre mondiale. En effet, durant le premier conit en particulier, lorganisation fdraliste de la Suisse a constitu un des lments importants qui ont contribu ce que la Confdration nabandonne pas, tout au moins formellement, sa politique de neutralit pour se ranger dans le camp dun des belligrants, choix qui sest avr dans les deux cas extrmement bnque la fois sur le plan conomique et politique. Les facteurs qui ont t mentionns jusquici jouent un rle central. Mais ct deux, il en existe encore un qui se situe prcisment dans la sphre qui nous intresse, celle des nances publiques. La prservation dune large autonomie des chelons cantonaux et communaux de gouvernement dans la dtermination de leurs revenus prsente de considrables avantages du point de vue des milieux patronaux, y compris pour la grande bourgeoisie daffaires dont lhorizon conomique dpasse depuis fort longtemps les frontires cantonales, et mme nationales. Il me parat ncessaire dinsister sur cet aspect que lon dsigne gnralement sous le nom de fdralisme scal. Dune part, il nen est quasiment jamais fait mention, du moins sous une forme thmatise, dans la littrature traditionnelle relative au fdralisme. Dautre part, comme je lai dit en introduction ce chapitre, il est indispensable de bien comprendre les enjeux soulevs par le fdralisme scal pour saisir la politique nancire fdrale.
3.2 Le fdralisme scal et le dumping scal

Sur le plan des ressources de ltat, la mise en place dun systme tatique fdraliste en 1848 a signi linstauration du principe suivant : Les impts directs aux cantons et les impts indirects la Confdration . Ce principe, qui sert encore aujourdhui de rfrence dans les confrontations de politique nancire en Suisse, a t respect la lettre jusquau conit mondial de 1914-1918. La Confdration na pas touch au domaine rserv aux cantons, recourant aux taxes douanires qui sont trs rapidement devenues son pine dorsale nancire : ds les annes 1860, elles reprsentent environ 80 % des recettes fdrales totales, place quelles conservent jusquen 1913. Quant aux cantons, ils se sont de plus en plus appuys sur les impts directs qui, avec une part de prs de 40 % de leurs revenus totaux, constituent ds le tournant du sicle leur principale source de nancement. Lun des rsultats de lapplication du principe mentionn ci-dessus est qu la veille de la Grande Guerre, les scalits cantonales se caractrisaient par leur aspect chaotique et leur laxisme vis--vis des contribuables, en particulier des plus aiss. Non seulement les tarifs scaux variaient
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normment dun canton un autre, mais galement le type dimposition, la matire imposable, les dductions autorises. De mme, les procdures dvaluation de la matire imposable, opration dcisive de toute imposition directe puisquil y va de la capacit de connatre le revenu et la fortune du contribuable, taient trs disparates. Leur seul point commun rsidait dans leur aspect extrmement rudimentaire et lacunaire ainsi que leur complaisance lgard des contribuables. Ces procdures taient dautant moins rigoureuses que les appareils scaux des cantons se distinguaient dans leur grande majorit par leur extrme faiblesse et leur absence de professionnalisme. Quelques exemples : plusieurs cantons avaient un impt sur la fortune mais pas dimpt sur le revenu. Parmi les cantons imposant le revenu, plusieurs appliquaient un barme non progressif ou encore ne taxaient que le revenu provenant de la fortune mais pas celui issu du travail. Dans presque tous les cantons, limpt sur la fortune constituait le principal impt, mais seule une minorit connaissait linventaire ofciel obligatoire en cas de dcs, une prescription indispensable pour obtenir une estimation plus 1 ou moins raliste de la fortune. Dans le canton de Vaud, il existait un impt sur les entreprises, mais le sc navait pas lautorisation de consulter les livres de compte 2de telle sorte quil devait se contenter des dpositions des responsables. Une anecdote rsume elle seule lampleur du laxisme des scs cantonaux : la commission de recours de lun des plus importants districts de Suisse, celui de Zurich, qui devait statuer sur des milliers de recours scaux par anne, tenait ses runions dans une salle de caf, 3 o il tait bien videmment exclu de se livrer un contrle srieux. Dans ces conditions, pour reprendre lexpression image dun contem4 porain, lvasion et la dissimulation [scales] font de vritables orgies. Pour ne citer que cet exemple, dans le canton de Zurich, le principal centre industriel et nancier de la Suisse mais o le sc se montrait particulirement complaisant, la fortune moyenne impose en 1900 tait infrieure celle du canton de Fribourg, encore presque compltement agricole 5 lpoque.
1. Cf. Salome Schneider, Steuersystem und Steuerpolitik in der Schweiz, Berlin, 1925, pp. 5-10. 2. Cf. A. Lasserre, Finances publiques, op. cit., p. 351. 3. Fritz Ott, Die Vermgens- und Einkommenssteuer in der Schweiz, Zrich, 1914, pp. 17-18. 4. Walter Eggenschwyler, Das schweizerische Finanzproblem und die Wege zu seiner Lsung , Schweizer-Zeitfragen, No 46, 1915, p. 35. 5. Cf. Naum Reichesberg (d.), Handwrterbuch der schweizerischen Volkswirtschaft, Sozialpolitik und Verwaltung, Bern, Vol. 3, 1911, p. 775.
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Lune des origines du visage chaotique et du laxisme des scalits cantonales rsidait dans la concurrence laquelle se livraient les cantons an de garder ou dattirer les contribuables, personnes physiques ou morales, les plus aiss et donc les plus rmunrateurs. Cette comptition par le bas suscite par le fdralisme scal est encore trs vivace aujourdhui. Je reviendrai sur les avantages quelle prsente pour les milieux possdants. Mais auparavant, jaimerais montrer que depuis 1914, mme sil ne faut pas surestimer les progrs accomplis, un peu dordre a t mis dans le chaos des scalits cantonales et certains freins ont t poss leur complaisance. Disons, pour simplier, que lon est pass du stade de la jungle des scalits cantonales, o rgnait un laxisme dbrid, celui de la savane o ce laxisme, certes, na pas disparu, loin de l, mais sest quelque peu assagi. cet gard, deux institutions ont jou et jouent encore un rle. Dune part, lIFD, dautre part la Loi fdrale sur lharmonisation scale. Commenons par la premire et la plus importante. Sous la pression exerce par la guerre de 1914-1918, puis par la crise des annes 1930 et enn par le second conit mondial, les autorits fdrales rompent avec le principe attribuant limposition directe aux seuls cantons. En 1915, la Confdration introduit un impt direct. lorigine, cet impt devait tre provisoire. Mais il est rapidement remplac par un deuxime impt temporaire, puis par un troisime, et enn par lactuel IFD, cr en 1943, qui porte sur le revenu des personnes physiques ainsi que le capital et le bnce des personnes morales. Mme si, sur le plan constitutionnel, on ne sest jamais rsolu supprimer ce caractre provisoire, cest donc pratiquement sans interruption depuis 1915 quexiste en Suisse une imposition fdrale directe. Or, souligne le Conseil fdral, limpt fdral direct contribue, aussi bien quant la forme quau fond, un alignement des divers systmes scaux en Suisse, ce qui nest 1 pas ngligeable compte tenu des diffrences dimposition [] entre les cantons. Le Directeur de lAdministration fdrale des nances relve quant lui quune telle imposition remplit certaines fonctions r2 gulatrices dans le fdralisme scal. En dautres termes, lexistence dun impt direct du ressort de la Confdration exerce une pression sur les scalits cantonales dans le sens dune plus grande uniformisation et dune plus grande rigueur. Cette action disciplinante sexerce par quatre moyens quil faut rapidement numrer.
1. Message du Conseil fdral concernant le remplacement du rgime nancier et les impts de consommation spciaux, 18 dcembre 1991, Feuille fdrale 1992, Vol. 1, p. 802. 2. NZZ, 1-2 avril 1989.
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1. La taxation et la perception de lIFD sont dlgues aux scs cantonaux, mais elles doivent tre effectues sous la surveillance de la Confdration. Un appareil fdral sest donc mis en place lAdministration fdrale des contributions en tant quautorit de contrle. Le champ de vision de cet appareil nest pas born par les frontires cantonales. Il peut procder des recoupements en confrontant les informations venant de divers cantons. Moins proche des contribuables que les scs cantonaux et leurs fonctionnaires, il est moins susceptible dtre soumis leur inuence. Le contrle quil exerce sur les pratiques scales cantonales tend donc rduire les diffrences les plus criantes entre ces dernires et corriger leurs manques les plus agrants. Ainsi, le Conseil fdral relve que les inspecteurs de lAdministration fdrale des contributions interviennent [] si lappareil de contrle cantonal fait largement dfaut ou [] est insufsamment dvelopp. En outre, ils attirent lattention sur les insufsances constates et [donnent] des conseils pour les liminer. [] Ils participent de nombreuses taxations. Ils prennent part des ngociations avec les contribuables ou leurs reprsentants et se chargent, dans de nombreux cas, des tches de coordination. [] Cette pratique a permis 1 de dcouvrir [] maintes soustractions dimpts. 2. Les taux de limposition fdrale directe sont valables pour lensemble du territoire helvtique. Ds lors, o quil stablisse, un contribuable doit verser ce titre un montant assez proche, la disparit ne provenant que de la diffrence de rigueur entre les procdures de taxation des divers cantons. Lexistence dun IFD exerce donc une fonction nivelante, en ce sens quelle modre quelque peu les carts de charge dus aux impts cantonaux et communaux, diminuant ainsi lattraction que peuvent reprsenter les niveaux dimposition nettement infrieurs offerts par 2 certains cantons et mettant donc un bmol la comptition par le bas. Pour illustrer ce propos, prenons lexemple de deux cantons voisins, Zurich et Zoug, et dun contribuable mari avec deux enfants, disposant dun revenu brut de 200000 francs par anne. En 1996, un tel contribuable devrait payer environ 28000 francs pour les impts cantonaux et communaux dans la ville de Zurich, et 17 000 francs dans la ville de Zoug. Montants auxquels il faut ajouter, pour lIFD, pratiquement la mme somme dans les deux endroits, soit environ 11000 francs. Sil dcide dtablir son domicile Zurich, il versera au sc 39 % de plus qu Zoug. La diffrence est dj considrable. Mais elle deviendrait encore nettement plus leve, rendant le transfert du domicile Zoug dautant plus allchant, si limposition fdrale disparaissait :
1. Rapport du Conseil fdral concernant des mesures visant lutter contre la fraude scale, 19 dcembre 1983, Feuille fdrale 1984, Berne, Vol. 1, pp. 129-130. 2. Sur ce point, cf. Dieter Metzger, Aktuelle Steuerfragen , Steuer Revue, No 9, 1993, pp. 408-409.
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dans ce cas, lcart slverait 65 %. Autre exemple : Zurich, une socit anonyme disposant dun capital et de rserves de 2 millions de francs et dgageant un bnce net de 600000 francs doit payer environ 128000 francs pour les impts cantonaux et communaux sur le bnce et le capital, et 43 000 francs pour lIFD, soit un montant total de 171000 francs. Installe Zoug, les chiffres sont de 63000 francs pour les impts cantonaux et communaux et de 49000 francs pour limposition fdrale, soit un montant total de 112000 francs Si lon considre la charge scale totale, lcart slve 51 %, ce qui est dj substantiel. Mais la diffrence doublerait, 2 atteignant lgrement plus de 100 % si limpt fdral nexistait pas. 3. Limposition fdrale directe tend limiter le fdralisme scal par un troisime biais : la prquation nancire. Selon la lgislation actuelle, 70 % du produit de cette imposition va dans la caisse fdrale. Chaque canton a le droit de conserver 17 % du produit de limposition quil a 3 effectue sur son territoire. Enn, les 13 % restants sont redistribus par la Confdration aux diffrents cantons en fonction inverse de leur richesse. Un tel mcanisme permet dattnuer les disparits entre les cantons conomiquement riches, disposant dune ample substance scale, et les pauvres, et entrave ainsi quelque peu la politique de comptition par le bas que peuvent mener les premiers au dtriment des seconds. Le secrtaire patronal vaudois J. F. Cavin, pourtant un ardent dfenseur de la suppression de lIFD, reconnat que sans la prquation nancire effectue par son intermdiaire, les cantons auraient encore moins la force de frapper sufsamment les contribuables importants, soit 4 par faiblesse interne, soit du fait de la sous-enchre pratique par un voisin. 4. Je lai signal, les procdures de taxation sont lapanage des cantons, aussi bien pour lIFD que pour les impts cantonaux. Comme le relve le Conseil fdral, ces procdures et en particulier les rvisions comptables opres par les fonctionnaires cantonaux diffrent dun canton 5 lautre du triple point de vue du nombre, de ltendue et de la qualit. Or, rptons-le, les taux de limposition fdrale sont identiques pour tous les contribuables, quel que soit le canton o ils sont tablis. Ds lors,
1. Calcul par mes soins partir des donnes gurant dans la publication : Administration fdrale des contributions, Charge scale en Suisse. Chefs-lieux des cantons. Nombres cantonaux 1996, Berne, 1997, p. 21. 2. Cf. ibid., p. 68. 3. Grce cette cl de rpartition, un canton riche comme Zoug voit, dans les annes 1990, environ la moiti de ses revenus couverts par cette seule proportion de 17 % du produit de lIFD quil peut conserver dans ses caisses. 4. Interview publie dans Fondation pour la collaboration confdrale (Soleure) (d.), Le fdralisme rexamin, op. cit., Vol. 1, 1973, p. 64. 5. Rapport du Conseil fdral, 19 dcembre 1983, op. cit., p. 129.
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ceux qui sont domicilis dans les cantons o les modes dvaluation de la matire imposable sont plus rigoureux quailleurs ont intrt cela concerne particulirement les entreprises ce quexistent une certaine uniformit et une certaine rigueur dans lensemble des procdures cantonales, an dviter dtre imposs plus lourdement et ainsi dtre dsavantags par rapport leurs concurrents. On touche ici la seconde institution qui exerce une action disciplinante sur le fdralisme scal. En effet, ce quatrime facteur est un de ceux qui ont pouss les autorits fdrales laborer la Loi fdrale sur lharmonisation des impts directs des cantons et des communes, Loi adopte par les Chambres en 1990 et entre en vigueur le 1er janvier 1993. Les premires dmarches relatives llaboration de cette Loi remontent 1 1945, ce qui tmoigne de lampleur des rsistances quelle a suscites. Le clivage passe, schmatiquement, entre les partisans dune uniformisation trs limite des scalits cantonales, se restreignant aux seuls aspects formels, et ceux qui dsirent aller un peu plus loin, y compris en incluant certains aspects matriels. Les partisans dune uniformisation plus pousse proviennent du monde des petites entreprises tablies dans des cantons pression scale relativement forte, et donc dsavantages face la concurrence dentreprises semblables tablies dans dautres cantons. Il sagit galement de certains contribuables exerant leurs activits dans plusieurs cantons (par exemple des petites et moyennes entreprises), pour lesquels ltablissement dune dclaration dimpt engendre des cots administratifs aussi levs que sont diffrentes et compliques les prescriptions scales de chaque canton. Il sagit enn des autorits de certains cantons qui, contrairement dautres jouant la carte de la drglementation pour attirer les contribuables intressants, poussent dans la direction de luniformisation an de rpondre au problme du manque de substance scale. Ces pressions ont t sufsamment fortes pour quune Loi soit nalement adopte. Mais elles nont pu vaincre la rsistance des milieux hostiles toute uniformisation, autre que formelle, des impts directs cantonaux et communaux. Parmi ces milieux gurent les grandes organisations patronales, Vorort en tte, pour lesquelles il ne saurait tre question dgaliser ou dunier la charge scale , et qui dfendent donc le principe selon lequel la xation des tarifs, des taux et des montants exonrs dimpt [] devrait tre
1. Sur la gense de la Loi et les problmes quelle a soulevs, cf. notamment Willi Ritschard, Zweck und Ziel der Steuerharmonisierung , in Institut fr Finanzwirtschaft und Finanzrecht an der Hochschule St. Gallen (d.), Besteuerung der juristischen Personen und Steuerharmonisierung in der Schweiz, Bern/Stuttgart, 1970, pp. 22-31; Bernard Dafon, Federal Finance in Theory and Practice. With Special Reference to Switzerland, Bern/Stuttgart, 1977, pp. 86 ss.; K. CornevinPfeiffer, La dynamique , op. cit., pp. 221 ss.
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expressment rserve aux cantons et aux communes. Par consquent, la Loi sur lharmonisation scale adopte en 1990 est trs dulcore. Elle contraint les cantons, dici lan 2000, uniformiser quelque peu leurs scalits, mais essentiellement sur le plan formel : harmonisation des textes, du vocabulaire, de certains aspects des procdures. Et mme dans 2 ce domaine, elle offre de nombreuses chappatoires aux scs cantonaux. Quant aux principales questions matrielles tarif de limpt, montants non imposables , elles restent aprs comme avant du seul ressort cantonal (et communal). Ds lors, on peut partager la prdiction de K. Cornevin-Pfeiffer que la mise en uvre de la Loi fdrale sur lharmonisation scale nentranera [] que3 trs partiellement une uniformit [] plus grande de limposition directe entre les cantons. Il tait important de montrer que, depuis la Premire Guerre mondiale, certains freins ont t mis au fdralisme scal. On va voir en effet dans le prochain chapitre que de puissantes tendances se font jour depuis le dbut des annes 1980 pour revenir sur les progrs accomplis. En mme temps, force est de constater que ces progrs sont maigres et que le fdralisme scal et les phnomnes de concurrence et de comptition par le bas quil entrane restent trs vivaces. La prennit de ce systme ne sexplique quen partie par 4 les diffrences de richesses et de prestations/dpenses entre cantons. Aussi le maintien dun fdralisme scal prononc ne peut-il se comprendre vritablement que si lon tient compte du fait quun tel systme prsente de substantiels avantages aux yeux des milieux daffaires.
1. Vorort, Rapport sur le commerce et lindustrie de la Suisse en 1974, Zurich, 1975, pp. 159 et 160 [soulign dans le texte]. LUCAP, par lintermdiaire de son Directeur, Heinz Allenspach, dfend une position semblable celle du Vorort; cf. la citation de ce dernier dans Leonhard Neidhart, Fderalismus in der Schweiz, Zrich/Kln, 1975, p. 84. 2. Ainsi, selon la Loi sur lharmonisation scale, les socits dites mixtes, lune des particularits trs rmunratrices de la lgislation scale du canton de Zoug, ne pourront plus exister sous leur forme actuelle. Mais grce un artice juridique, elles pourront, sous une forme diffrente, continuer bncier des privilges scaux dont elles ont prot jusqu maintenant; cf. M. van Orsouw, Das vermeintliche, op. cit., pp. 172-173. 3. K. Cornevin-Pfeiffer, La dynamique , op. cit., p. 223. Le mme jugement est port par R. Nef, Populrer Immobilismus , op. cit., p. 72, et H. Kleinewefers, Die schweizerische Volkswirtschaft, op. cit., p. 421. 4. Cf. Alfred Rey, Finanzreformen fr die Schweiz, Solothurn, 1993, pp. 29-40, ainsi que R. Nef, Populrer Immobilismus, op. cit., pp. 34-36, et B. Dafon, Federal Finance, op. cit., pp. 95-98.
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3.3 Les bienfaits du fdralisme scal

3.3.1 Modration de la pression scale sur les milieux aiss
Le fdralisme scal renforce considrablement les possibilits de rsistance des dtenteurs de capitaux et de leurs reprsentants. En effet, la menace du dplacement ou de la dlocalisation opre de faon encore plus efcace lorsquil ne sagit mme pas de franchir des frontires nationales mais de changer simplement de canton, voire de commune. Inutile dinsister longuement sur larme redoutable que constitue une telle menace face toute dmarche visant accrotre la pression scale sur les groupes sociaux fortuns et/ou les entreprises. La dmonstration en a t faite plusieurs reprises durant les seules annes 1994 et 1995, lorsque des propositions scales venant de la gauche ont t balayes dans plusieurs cantons importants (Zurich, Vaud et Schaffhouse) sous 1 linuence du spectre du dpart en masse des contribuables concerns. Le fdralisme scal constate avec satisfaction V. Sprry empche que lon sengage sur le plan cantonal dans des expriences oses en matire dimposition de la 2 richesse puisque les contribuables concerns changent simplement de domicile. Lutilisation de leffet dissuasif du fdralisme scal nest pas rcente. Les milieux dirigeants suisses possdent une longue exprience en la matire. On en trouve un exemple en 1910 dj, lorsque, sous la pression du mouvement ouvrier, le ministre libral des nances du canton de Ble-Ville est oblig dintroduire la progressivit pour certains impts directs. Or, souligne-t-il rtrospectivement, jai pu maintenir les taux dimposition dans des limites relativement modres, vrai dire en attirant lattention 3 sur les taux infrieurs du canton voisin de Ble-Campagne. Dailleurs, cet effet dissuasif navait pas chapp un expert nancier aussi avis que J. Schumpeter. Il sen fait lcho dans un crit de 1926 : Ce qui apparat beaucoup de gens comme un objectif souhaitable, lgalit de limposition entre les diffrentes rgions et communes, expliquait-il, constitue prcisment le danger [] quil faut viter ; en effet, lexistence d endroits o la charge est plus faible que dans les autres [] est essentielle [] car seule la vritable prsence doasis scales reprsente un frein automatique aux excs scaux 4 dmagogiques. Mais les mrites de la large autonomie des cantons et communes en matire de recettes ne se manifestent pas seulement lorsquil sagit de combattre les initiatives scales du mouvement ouvrier. Cette autonomie impli1. 2. 3. 4. Cf. notamment NZZ, 5 juillet 1994, 9 fvrier 1995, 2 mars 1995 et 26 juin 1995. Propos rapports dans le Tages-Anzeiger, 13 octobre 1993. P. Speiser, Erinnerungen, op. cit., p. 133. Joseph Schumpeter, Aufstze zur Wirtschaftspolitik, Tbingen, 1985 [1re dition : 1926/27], p. 89.
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que, je lai dj dit, que les autorits rgionales et locales se retrouvent en concurrence les unes avec les autres, soit pour garder les contribuables rentables dj tablis, soit pour attirer ceux des autres cantons (et communes). Autrement dit, le fdralisme scal mne la comptition par le bas, ce quon peut appeler la sous-enchre, ou mieux encore le dumping scal. Un tel phnomne est fort ancien. Prenons, par exemple, le cas de limposition des holdings. peine cette nouvelle forme de socits commence-telle se rpandre quelle fait lobjet dune concurrence scale entre les cantons. En 1901, une premire dmarche visant privilgier les holdings est entreprise par la Chambre du Commerce dans le canton de Zurich. Elle choue. Mais, elle suscite des mules dans les cantons voisins. En 1903, Glaris et Saint-Gall introduisent de tels privilges. En 1917, sous la menace des cantons de Zurich, nouveau, et de Schaffhouse, qui sapprtent mettre en uvre des privilges semblables, les autorits glaronnaises rduisent le taux dimposition des holdings, pourtant dj fort modr : Ainsi, expliquent-elles on provoquera un manque gagner [] mais on pourra trs probablement empcher que se concrtise la menace dmigration vers dautres cantons, et on 1 peut admettre qu lavenir on obtiendra de nouvelles crations de holdings. lissue de la Premire Guerre mondiale, la course dans loctroi des privilges sacclre : pas moins de douze cantons introduisent un traitement scal de faveur pour les holdings. Et, comme le montre M. van Orsouw, cest tout au long du XXe sicle que le dumping scal entre les cantons se poursuivit. Chacun voulait tre encore un peu meilleur march et un peu plus avantageux an damener ainsi quelques francs de plus 2 dans la caisse cantonale. Soulignons en passant que les cantons se font bien sr concurrence dans le domaine des taux dimposition. Mais ce domaine constitue la partie la plus perceptible et la plus facilement dcryptable de la scalit. Il polarise donc lattention, de sorte quil est assez dlicat, sur le plan politique, de sy aventurer. En 1930, pour ne citer que cet exemple, alors que le gouvernement du canton de Zoug envisage de modier sa lgislation scale pour la rendre encore plus attractive, lexpert scal zurichois quil sest attach dnit la ligne directrice de la faon suivante Limposition zougoise doit tre telle quelle offre vis--vis des taux dimposition des autres cantons une petite attraction ; mais il faut prendre garde ce que lavantage ne saute pas immdiatement 3 aux yeux. [] Lavantage ne doit pas tre offert sous une forme tapageuse.
1. Cit dans M. van Orsouw, Das vermeintliche, op. cit., p. 42. 2. Ibid. noter quun des effets pervers du dumping scal gnralis est quil limite les revenus des cantons et, de fait, entrave la mise en uvre dune vritable politique de dveloppement conomique rgional. Ds lors, la sousenchre scale tend devenir lunique forme dune telle politique. 3. Cit dans ibid., p. 72.
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La lisibilit, et donc le danger politique, sont moindres lorsquon entre dans le ddale, plus opaque et plus compliqu techniquement, qui va des valuations de la matire imposable aux exonrations, en passant par les dductions scales. Aussi la sous-enchre sy dploie-t-elle plus volontiers. Cest pourquoi le Conseiller national Walter Biel, membre de lAlliance des Indpendants et spcialiste des questions scales, souligne que les plus grandes diffrences de concurrence entre cantons ne doivent pas tre cherches dans les tarifs scaux , mais dans la manire dont le sc traite les amortissements, dont il value les stocks de marchandises, dont il autorise les 1 dductions. Que les autorits rgionales et locales jouent elles-mmes un rle moteur dans la concurrence scale par le bas, ou quelles ne fassent quy ragir nimporte gure. Le rsultat global est le mme : elles sont soumises en permanence la pression exerce par le dumping scal, et une telle pression tend modrer limposition des couches aises. Synthtisant lavis de plusieurs experts scaux, le politologue Leonhard Neidhart explique qu une forte concurrence des cantons empche une plus forte imposition des revenus et fortunes levs []. La peur de lmigration des contribuables importants dans dautres cantons fait obstacle une correction de la progression vers le haut car les bnciaires de hauts revenus et de grandes fortunes sont en gnral dous dune mobilit correspondante. Il se doit 2 de conclure que sur ce point, le fdralisme est au service du plus fort. Les rapports entre les cantons de Zoug et de Zurich constituent une illustration exemplaire dun tel phnomne. Les autorits zougoises ont model leur lgislation scale, trs souvent dentente avec les milieux daffaires zurichois et leurs reprsentants, dans lobjectif de concurrencer la lgislation du canton voisin. Grce cette concurrence, il a t possible aux cercles industriels et nanciers zurichois dviter en partie et/ou de modrer les rigueurs de leur propre sc. Ainsi, peu aprs la Premire Guerre mondiale, cest sur les conseils dun grand avocat daffaires zurichois que les autorits zougoises modient leur lgislation scale dans un sens trs favorable aux entrepreneurs. En effet, cet avocat leur fait savoir que lintroduction dune lgislation semblable apparat exclue [dans] le canton de Zurich qui est partag en deux sur le plan social , alors quelle est aise dans un petit canton comme Zoug, dans lequel le sentiment de solidarit conomique existant au-dessus des clivages des3 partis politiques est rest beaucoup plus vivace que dans les grands cantons. Survient la Seconde Guerre mondiale. Sous son inuence, le canton de Zoug est oblig, comme de nombreux autres, de rviser ses lois scales.
1. Cit dans Le Fdralisme, op. cit., p. 67. Cf. galement p. 35. 2. L. Neidhart, Fderalismus, op. cit., p. 116. 3. Cit dans M. van Orsouw, Das vermeintliche, op. cit., p. 56.
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Mais il le fait nouveau en lien troit avec un expert scal zurichois dont le mot dordre est le suivant : en raison de la proximit de Zurich et Lucerne, [] le canton 1 de Zoug doit prendre garde de ne pas faire fuir les contribuables puissants. Cette politique active de dumping scal a t poursuivie jusqu aujourdhui, au plus grand bnce des couches fortunes. Si lon suit en effet lvolution de la charge scale, on constate que celle reposant sur les revenus du bas de lchelle na pratiquement pas chang depuis le dbut des annes 1970 alors que celle reposant sur les strates les plus riches a diminu de 20 % 2 environ, selon les calculs effectus par M. van Orsouw dans son tude. Il nest donc pas tonnant que le canton de Zoug soit devenu une rgion refuge pour ces dernires : il connat aujourdhui une proportion de contribuables millionnaires considrablement plus leve que la moyenne suisse. Mme si le cas du canton de Zoug est particulirement spectaculaire, on pourrait multiplier les exemples du prot que retirent les contribuables les 3 plus aiss du dumping scal auquel se livrent les cantons. Ainsi, en dpit du fait que le nombre de millionnaires rsidant dans le canton de Genve ait doubl entre 1983 et 1993 et que le canton nage dans les dcits, il est frappant de voir que le chef de lAdministration scale genevoise refuse denvisager toute hausse de leur imposition. En effet, dclare-t-il en novembre 1994, faisant implicitement allusion au dumping pratiqu 4 par le canton de Vaud, il est certain que ces grosses fortunes iront se rfugier sous des cieux plus clments. Est-ce vraiment certain? La question de savoir quel rle effectif jouent les critres scaux dans les choix dimplantation des particuliers et des entreprises est en effet trs controverse. Mais, confrontes cette question, les autorits scales cantonales semblent systmatiquement suivre le prcepte : Dans le doute, abstiens-toi . Ce qui signie, nalement, que lefcacit des menaces de changement de domicile est largement indpendante de la question de5savoir de quel poids rel pse la scalit dans les choix de domiciliation. Mieux encore : nous avons vu dans le chapitre 2.4. que, depuis le dbut des annes 1980, la politique des caisses vides a conduit certains cantons rduire leur pression scale. Mais, dans un climat politico-idologique marqu par la monte du nolibralisme et le recul du mouvement
1. Cit dans ibid., p. 90. 2. Cf. ibid., pp. 116-148. 3. cet gard, limposition forfaitaire des rsidents trangers sans activit lucrative en Suisse, qui sont taxs non selon leurs revenus rels mais selon leur train de vie, est singulirement frappante. 4. Cit dans le NQ, 11-13 novembre 1994. 5. Sur ce point, cf. B. Dafon, Federal Finance, op. cit., p. 107; A. Schnenberger, La capacit , op. cit., pp. 536 ss; M. van Orsouw, Das vermeintliche, op. cit., pp. 174 et 196.
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ouvrier, les autorits dune srie de cantons ont pu accentuer leur sous-enchre scale ds que les nances cantonales sont sorties des chiffres rouges lis la rcession de 1982-1983, soit approximativement depuis le milieu des annes 1980. An dattirer contribuables fortuns et entreprises, les taux dimposition sur les revenus des catgories aises et le capital des entreprises ont t rduits. Surtout, on a fait preuve dune plus grande gnrosit avec les dductions de toutes sortes. Des exonrations scales partielles ou totales, allant jusqu dix ans, ont t gnreusement accordes aux nouvelles socits. On a fortement accru le montant des amortissements exempt dimpt. On sest montr encore plus coulant vis--vis de lvitement de 1 limpt sur les bnces par le moyen de la constitution de rserves, etc. Relevons entre parenthses que cette politique a eu pour effet de prcipiter maints cantons dans les chiffres rouges ds lapparition 2 de la crise conomique, et mme parfois avant. Le tableau 4 indique lvolution entre 1985 et 1996 de la charge reprsente par les impts cantonaux, communaux et paroissiaux pour 4 tranches de revenus qui, en termes rels, cest--dire dduction faite de lination, restent identiques sur la priode.
1. Cf. limpressionnant tableau des allgements scaux accords dans les cantons de Zoug, Fribourg, Glaris, Grisons, Nidwald, Schwytz et Berne dress dans une srie darticles de la HandelsZeitung, 1er novembre 1990-17 janvier 1991. Pour dautres exemples dans les cantons de Lucerne, Genve, Zurich, Argovie, Saint-Gall et Neuchtel, cf. Bilan, octobre 1992, pp. 73-78. 2. cet gard, le cas du canton de Berne est exemplaire. La politique de dumping scal forcene mene depuis 1986 par la majorit bourgeoise du Grand Conseil, sous la direction du chef du Dpartement des nances, le Dmocrate du centre Ulrich Augsburger, a contribu plonger Berne ds 1990 dans des dcits levs en comparaison avec le reste de la Suisse. Dcits dautant plus levs que, grce cette politique, et lappui sans rserve de la Banque cantonale bernoise, U. Augsbuger avait notamment russi obtenir le dplacement dans son canton de Omni Holding, une trs grande socit contrle par le nancier Werner K. Rey, domicilie auparavant dans le canton de Zoug. Le politicien bernois stait dailleurs abondamment vant de ce coup , le prsentant comme la preuve dnitive des mrites du fdralisme scal. Las! Omni Holding a sombr au dbut de 1991 dans une gigantesque faillite, entranant pour la Banque cantonale de trs lourdes pertes dont les contribuables bernois ont d et devront encore pendant plusieurs annes assumer une partie substantielle. Cf. Rita Flubacher, Flugjahre fr Gaukler. Die Karriere des Werner K. Rey, Zrich, 1992, pp. 130-135 et 304-318; Dominik Egli/Robert Leu, Zur Lage der Berner Staatsnanzen, Bern/Stuttgart/Wien, 1995, pp. 85-90; OCDE, Etudes conomiques de lOCDE 1994-1995. Suisse, Paris, 1995, pp. 113-114 et 133, ainsi que la HandelsZeitung du 31 janvier 1991, et Die Weltwoche du 5 dcembre 1991.
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Tableau 4
volution entre 1985 et 1996 de la charge fiscale pour 4 tranches de revenus bruts du travail, chaque revenu restant identique 1 sur la priode en terme de pouvoir dachat (en % du revenu brut)
1985 1996 1985 1996 1985 1996 1985 1996
Capitales des cantons
Revenu brut en francs (1996 identique 1985 en termes de pouvoir dachat) 33047 44778 66095 89556 132190 179112 264379 358224
Charge scale en pour-cent du revenu brut Zurich Berne Lucerne Altdorf Schwytz Sarnen Stans Glaris Zoug Fribourg Soleure Ble Liestal Schaffhouse Hrisau Appenzell Saint-Gall Coire Aarau Frauenfeld Bellinzone Lausanne Sion Neuchtel Genve Delmont Moyenne pondre 5.16 8.63 7.71 7.68 6.05 6.16 5.93 6.06 4.15 9.02 5.82 8.42 7.26 5.77 6.58 6.33 6.68 4.97 6.35 6.17 5.34 9.44 7.74 9.14 9.34 9.50 7.25 5.05 7.71 7.30 4.68 5.11 6.05 4.13 6.06 2.77 7.54 5.21 6.90 5.86 6.04 6.75 5.59 6.34 3.63 5.53 5.40 5.00 5.69 6.39 6.02 4.13 7.70 5.73 10.20 14.06 13.53 11.34 10.75 10.90 9.96 12.60 7.29 14.47 10.98 15.68 12.65 11.32 10.81 10.55 11.48 10.23 11.15 11.41 11.96 14.69 13.72 14.43 14.59 15.90 12.73 9.18 12.50 12.14 8.93 8.39 10.23 7.68 11.48 5.63 12.62 12.26 13.86 11.42 11.41 10.01 9.39 11.82 9.07 9.17 10.53 10.94 12.53 10.15 12.64 13.08 13.19 11.29 15.95 19.58 17.99 15.41 15.50 13.78 13.38 18.62 10.27 20.02 16.05 21.68 18.18 17.02 14.15 14.47 17.50 15.86 16.62 17.55 18.70 20.25 20.88 19.42 19.41 21.40 18.22 14.06 17.17 16.74 13.75 11.81 13.39 10.60 16.90 8.54 17.55 17.82 19.46 16.96 16.85 14.56 12.78 17.13 14.92 14.63 16.12 17.09 16.80 16.62 17.93 19.80 18.38 16.46 22.31 23.63 20.91 19.05 17.63 15.23 14.74 22.81 12.38 22.52 20.48 25.36 21.56 21.88 16.92 17.96 21.55 19.29 21.33 21.40 23.49 24.72 22.95 23.16 24.42 25.46 22.80 20.18 22.14 20.25 17.12 13.78 15.36 13.19 21.46 11.20 22.59 24.23 23.23 20.88 21.92 17.61 16.38 21.51 18.42 20.44 20.74 23.13 22.36 20.61 23.05 25.52 23.88 21.47
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Ce tableau fait apparatre assez clairement les diffrentes manifestations du fdralisme scal qui ont t mentionnes jusqu maintenant. Les principales dentre elles sont les suivantes : 1. En 1996, malgr une situation budgtaire dlicate dans pratiquement tous les cantons ds 1989, la pression scale sur les deux catgories de contribuables que lon peut qualier de trs et dextrmement aiss est nettement infrieure en moyenne ce quelle tait en 1985, alors que la 1 grande majorit des cantons dgageaient des excdents budgtaires. Si lon prend la moyenne pondre de lensemble des chefs-lieux cantonaux, on constate que les contribuables disposant des revenus les plus levs (29900 francs par mois en 1996) ont vu leur charge sallger de 5,8 % (-1,33 point de pour-cent) entre 1985 et 1996. Limposition de ces contribuables a t diminue dans 20 chefs-lieux cantonaux sur 26. La catgorie juste infrieure, celle des trs aiss (14900 francs par mois en 1996), a t dleste en moyenne de 9,7 % (-1,76 point de pour-cent). Dans 23 chefs-lieux sur 26, elle a connu une baisse de sa charge scale. Le cas de certains chefs-lieux est particulirement spectaculaire. Zurich, soumis la sous-enchre scale des cantons voisins de Zoug et Schwytz, limposition de la catgorie la plus leve des contribuables a t rduite de 9,5 % (-2,13 points de pour-cent) alors que les salaris les plus modestes (3700 francs par mois) nont vu leurs impts diminuer que de 2,1 % (-0,11 point de pour-cent). Durant le mme temps, Zoug et Schwytz rduisaient leur pression, dj extrmement basse, sur les contribuables les plus nantis de 9,5 % et 21,8 % respectivement (-1,18 et -3,85 points de pour-cent). En rponse la concurrence de Ble-Campagne, limposition de ce type de contribuables a t diminue de 8,4 % (-2,13 points de pourcent) Ble-Ville. Pour attirer les riches Genevois, Vaud a diminu son imposition de 9,5 % (-2,36 points de pour-cent). Glaris, en comptition avec Schwytz et Saint-Gall, prsente la particularit davoir sensiblement rduit la charge scale reposant sur les deux catgories les plus leves de contribuables tout en maintenant au mme niveau celle frappant la catgorie la plus pauvre.
1. (Note du tableau 4) Il sagit de limposition du revenu brut du travail dune personne marie sans enfants, exerant une activit lucrative dpendante, calcule selon les prescriptions lgales (taux dimposition, dductions, etc.) propres chaque canton. Dans la mesure o il sagit de la seule catgorie de contribuables pour laquelle lAdministration fdrale des contributions tablit des donnes qui soient comparables dans le temps, on est oblig de sy limiter lorsquon cherche se faire une ide de lvolution de la charge scale en Suisse; cf. la publication : Administration fdrale des contributions, Charge scale en Suisse. Chefs-lieux des cantons. Nombres cantonaux 1996, Berne, 1997, pp. 28-31. 1. Relevons ici que le fdralisme scal contribue donc ce que les taux marginaux, cest--dire la progressivit, sur les hauts revenus soit relativement clmente en Suisse. Je reviendrai sur cet aspect dans le chapitre 4.4.
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2. Le tableau 4 tmoigne de ltendue considrable des carts de pression scale entre cantons et donc de la vivacit du fdralisme scal. Malgr lallgement de limposition des contribuables appartenant la catgorie la plus leve Zurich, leur charge dans ce chef-lieu est encore, en 1996, suprieure de 80 % (8,98 points de pour-cent) ce quelle est Zoug, et de 46 % (6,4 points de pour-cent) ce quelle est Schwytz. Entre Lucerne et Stans, la diffrence au dtriment du premier nomm des chefslieux reste de 53 % (7,06 points de pour-cent), de 14 % (3,16 points de pourcent) entre Genve et Lausanne, de 11 % (2,35 points de pour-cent) entre Ble et Liestal. On pourrait allonger considrablement la liste des exemples. Il est particulirement intressant de constater que durant la priode 1985-1996, lampleur des carts de pression scale entre cantons a diminu pour la catgorie la plus basse des contribuables alors quelle a augment 1 pour la catgorie la plus leve. En dautres termes, lintensit du fdralisme scal a rgress pour les contribuables les plus dpourvus, ceux qui ne constituent en aucun cas un enjeu dans la concurrence scale entre cantons, et elle a augment pour les contribuables disposant de revenus trs levs, qui reprsentent le principal enjeu de cette concurrence. Ce qui semble conrmer que la politique de sous-enchre scale vis--vis des personnes physiques tend saccentuer depuis le milieu des annes 1980. Quittons le tableau 4 et limposition des personnes physique pour nous intresser un instant celle des personnes morales. LAdministration fdrale des contributions ne calcule pas lvolution dans le temps de la charge scale reposant sur les entreprises, ce qui est particulirement regrettable puisque cest sur ce terrain que la concurrence intercantonale semble avoir t la plus intense. On peut malgr tout essayer de dessiner une tendance, avec toutes les rserves et les approximations quun tel exercice implique, en procdant par analogie avec la mthode utilise par lAdministration fdrale des contributions pour le revenu des personnes physiques, cest-dire en tenant compte autant que possible des biais entrans par la modication de la valeur de largent, cest--dire du renchrissement entre 1985 et 1996. Lindice des prix la consommation a augment de 33 % entre ces deux dates. Cela signie quun montant slevant 600000 francs en 1985
1. Lcart type par rapport la moyenne arithmtique de la charge scale des 26 cantons pour la catgorie des contribuables disposant des revenus les moins levs (3700 francs par mois en 1996) est de 1,541 point en 1985 et 1,239 point en 1996. Lampleur des carts entre cantons a donc diminu. En revanche, cet cart type pour la catgorie des contribuables disposant des revenus les plus levs (29900 francs par mois en 1996) passe de 3,381 points en 1985 3,652 points en 1996. Le fdralisme scal sest donc accentu pour ce type de contribuable; calcul par mes soins partir des donnes gurant dans Administration fdrale des contributions, Charge scale en Suisse. Chefs-lieux des cantons. Nombres cantonaux 1996, Berne, 1997, pp. 30-31.
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quivaut presque, en francs constants, un montant de 800000 francs en 1996. Or, lAdministration fournit la somme que reprsente limpt cantonal et limpt communal sur le bnce net dune socit anonyme disposant dun capital et de rserves de 2 millions de francs, pour des bnces nets respectivement de 600000 francs et 800000 francs. Comparons ds lors la charge scale pesant sur un bnce net de 600000 1 francs en 1985 celle pesant sur un bnce net de 800000 francs en 1996. La tendance indique par une telle comparaison ressort clairement : dans tous les chefs-lieux des cantons, la pression scale a t rduite. Cette diminution atteint par exemple environ 10 % (-1,97 point de pour-cent) Saint-Gall, 14 % (-2,87 points de pour-cent) Aarau, 16 % (-4,25 points de pour-cent) Zurich, 23 % (-3,07 points de pour-cent) Zoug, 26 % (-6,08 points de pour-cent) Berne et Frauenfeld (-6,18 points de pour-cent), et mme 30 % (-8,59 points 2 de pourcent) Bellinzone et 38 % (-8,42 points de pour-cent) Lucerne. Les diffrences dans le domaine de limposition des entreprises sont encore plus grandes que pour les personnes physiques et attestent lampleur du fdralisme scal. LAdministration fdrale des contributions calcule cet gard un indice synthtique de la charge moyenne reprsente par les impts cantonaux, communaux et paroissiaux sur le bnce net et le capital dune socit anonyme disposant dun capital et de rser3 ves de 2 millions de francs, cela pour chacun des diffrents cantons. Cas extrme, une telle socit doit en principe verser, en 1996, un montant deux fois et demi plus lev si elle est installe dans des cantons comme Glaris ou les Grisons plutt que dans celui de Zoug. Mme entre cantons limitrophes, les carts sont considrables. Une entreprise semblable sise dans le canton de Zurich doit en principe payer 78 % de plus que dans celui de Zoug, 66 % de plus dans le canton de Glaris que dans celui de Schwytz, 31 % de plus dans la canton de Neuchtel que dans celui de Vaud, 16 % de plus dans le canton dArgovie que dans celui de Lucerne. Il
1. Encore une fois, la mthode est trs approximative. En particulier, elle ne tient pas compte du biais quentrane la modication de la valeur du capital. En dpit de ces lacunes, cette mthode me semble permettre de dgager des ordres de grandeur quant lvolution de limposition des entreprises dans les cantons. 2. Calcul par moi sur la base des donnes gurant dans la publication : Administration fdrale des contributions, Charge scale en Suisse. Chefs-lieux des cantons. Nombres cantonaux, Berne, 1986, p. 66, et Berne, 1997, p. 69. 3. Les chiffres qui suivent sont tirs de Administration fdrale des contributions, Charge scale en Suisse. Chefs-lieux des cantons. Nombres cantonaux 1996, Berne, 1997, p. 76. relever quune tude cherchant mesurer la charge scale marginale effective pesant sur le revenu du capital dans les 26 cantons et demi-cantons en 1987 aboutit galement de trs considrables diffrences; cf. Milad Zarin-Nejadan, Limposition des revenus du capital en Suisse. Une approche de simulation , Revue suisse dEconomie politique et de Statistique, Vol. 127, 1991, p. 452.
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est nouveau intressant de constater que durant la priode 1985-1996, lampleur des carts de pression scale entre cantons a augment, ce qui semble indiquer que la politique de sous-enchre scale vis--vis des 1 socits tend galement saccentuer depuis le milieu des annes 1980.
3.3.2 Fraude scale

Les charges scales gurant dans le tableau qui vient dtre prsent sont partiellement ctives dans le sens o elles sont, selon toute vraisemblance, suprieures aux charges effectives, en tout cas pour les contribuables de poids. Il sagit en effet de valeurs thoriques, tablies sur la base des seuls textes de loi. Elles ne prennent donc pas en compte un domaine qui est tout aussi important, celui des pratiques. Or, par une srie de biais dont nous allons voir les plus importants, le fdralisme scal favorise lapparition de ce quon pourrait appeler une zone grise, o les pratiques des scs cantonaux sont marques par le laisser-aller et les accommodements douteux, en passant par le manque de coordination et les lacunes de toutes sortes. Par consquent, les possibilits de fraude, lgale ou non, pour les contribuables denvergure sen trouvent stimules. Si les cantons (et les communes) sont en relation de concurrence pour attirer les entreprises et personnes aises, celles-ci bncient dun rapport de force plus favorable face aux autorits scales. Il leur est plus facile de ngocier sur les montants quelles sont disposes payer. Les autorits genevoises sont trs pragmatiques et ouvertes. Et toujours prtes trouver une bonne solution scale pour les deux parties , dclare par exemple un conseiller scal genevois; lequel, signicativement, trouve ncessaire dajouter ce qui ressemble fort un dni, au sens psychanalytique du terme : 2 Un fonctionnaire helvtique ne peut tre achet. La rvision de la Loi scale du canton de Zurich, qui est adopte par la majorit bourgeoise du Parlement zurichois en fvrier 1997, en donne un autre excellent exemple. Place sous le signe du renforcement de la 3 comptitivit scale de Zurich vis--vis des cantons voisins et de ltranger , cette rvision fait de ce dernier canton, comme le souligne avec satisfaction la NZZ, un lieu assez [leidlich] attractif pour les activits conomiques et les
1. Lcart type par rapport la moyenne de la charge scale des 26 cantons passe de 17,204 points en 1985 19,187 points en 1996; calcul par mes soins partir des donnes fournies dans Administration fdrale des contributions, Charge scale en Suisse. Chefs-lieux des cantons. Nombres cantonaux, Berne, 1986, p. 74, et Berne, 1997, p. 76. Sur ce point, cf. galement la NZZ des 9-10 novembre et du 13 dcembre 1996. 2. Cit dans Bilan, octobre 1992, p. 78. 3. Tir de larticle dun des principaux artisans de cette rvision, le Conseiller dtat radical Eric Honegger, paru dans la NZZ, 17-18 aot 1996.
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1
possdants . Et le quotidien zurichois de souligner ce qui constitue ses yeux la nouveaut la plus importante vis--vis du droit existant , savoir la possibilit sous certaines conditions dtermines doctroyer des allgements scaux pour linstallation de nouvelles entreprises. De nombreux cantons connaissent dj de tels stimulants scaux destins encourager larrive dentreprises. Le canton de Zurich a aussi besoin dun tel fondement juridique an quil ne 2 soit pas distanc dans la concurrence intercantonale. Une telle situation encourage ce que le Conseil fdral appelle pudiquement les ractions de3 certains contribuables ou de leurs reprsentants qui tentent de faire pression sur les fonctionnaires scaux. Un rviseur scal se montre plus cru. Il crit que cette situation favorise le chantage scal ; dautant plus, prcise-t-il, que les contribuables importants peuvent galement davantage [compter] 4 sur la magnanimit du sc lorsquils sont surpris en agrant dlit de fraude. Un autre expert relve quant lui que dans bien des cas, lapproximation et lindulgence force sont de rgle pour des catgo5 ries privilgies de contribuables. Propos conrms par un troisime rviseur, selon lequel mme quand des pices [comptables]6 sont falsies, la fraude bncie dune large indulgence, mme chez les juges. Bref, le fdralisme scal aggrave ce phnomne que L. Neidhart nomme la corruption amicale ; phnomne qui consiste [permettre] aux personnes physiques ou juridiques, ou leur [rendre] ais, de contourner des lois et des prescriptions parce quon ne veut pas perdre les bonnes relations quon a avec elle , et dont le politologue note quil 7 se produit plus facilement aux niveaux infrieurs quau niveau fdral . Dans ltude de M. van Orsouw sur lhistoire de la scalit du canton de Zoug au XXe sicle, on trouve plusieurs exemples de la zone grise voque ci-dessus. Ainsi, la politique de dumping scal des autorits zougoises sest accompagne de ltablissement dune mentalit qui, comme le dclare rement une plaquette prsentant le 8 canton, traite le contribuable moins comme un sujet que comme un client . Cela signie, pour reprendre les termes dun ouvrage rcent du Forschungsinstitut fr Wirtschafts- und
1. NZZ, 4 fvrier 1997. 2. NZZ, 8 septembre 1994 [soulign dans le texte]. Autrement dit, les autorits zurichoises introduisent sur le plan lgal une disposition les autorisant conclure des arrangements scaux avec certains contribuables de poids, comme cela est inscrit dans la lgislation de nombreux autres cantons, et comme cela est pratiqu partout. 3. Rapport du Conseil fdral concernant des mesures, op. cit., p. 124. 4. Andr Hofer, La fraude scale en Suisse, Genve, 1978, p. 40. 5. Andr Margairaz, La fraude scale et ses succdans. Comment Op. cit., p. 174. 6. Propos du responsable du service de rvision scale du canton de Neuchtel rapports dans LHebdo, 23 avril 1992. 7. L. Neidhart, Fderalismus, op. cit., p. 13. 8. Cit dans M. Van Orsouw, Das vermeintliche, op. cit., p. 120.
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Sozialpolitik de Zoug, que lattitude bienveillante des autorits scales lgard de lconomie peut tout fait aller, pour les entreprises dj installes ou dsireuses 1 de le faire, jusqu se transformer concrtement en vritables conseillers scaux. Dans ces conditions, il apparat logique que, pour attirer certai2 nes socits, les autorits zougoises transgressent la lgalit. Ou encore, que le Conseiller dtat responsable des nances zougoises entre 1959 et 1974, avocat de profession, puisse continuer exercer son mtier ct de son mandat politique, ce qui lamne siger dans plus de 80 conseils dadministration de socits, quil a cres lui-mme la plupart du temps. Revenant dans une interview rcente sur ces annes, il dclare : Il sest simplement produit que, ct des fonctions ofcielles, jai aussi t inclus dans la cration de socits. [] Et peut-tre ai-je accompli lpoque les fonctions ofcielles avec une certaine lgret. Tout tait alors mlang : ltat et lconomie prive. Je moccupais de la fondation3de socits, des documents, des autorisations de travail et de tout ce qui va avec. Symbole de cette zone grise, que M. van Orsouw caractrise lui-mme en employant 4 le mot allemand difcilement traduisible mais vocateur de Verlzung , le magistrat zougois, moyennant ddommagement, exerce son activit davocat dans le btiment mme du gouvernement. Il cre donc des socits prives directement depuis son bureau de Conseiller dtat. Faut-il ajouter que si, depuis lors, les choses ont un peu 5 chang quant la forme, elles ne se sont gure modies quant au fond. Une considrable affaire de fraude scale dans les cantons romands, laffaire dite des ristournes , mise au jour au dbut des annes 1990, fournit un autre exemple de la manire dont, au sein de cette zone grise voque ci-dessus, sentrelacent les diffrents aspects du fdralisme scal : concurrence intercantonale, manque de coordination, laisser-aller, corrup6 tion amicale, etc. Dans les milieux romands de la construction, il tait usuel que les diffrentes entreprises grossistes, entreprises de la construction, bureaux dingnieurs et darchitectes, etc. versent diverses
1. 2. 3. 4. Cit dans ibid. Cf. ibid., pp. 54-55. Cit dans ibid., pp. 149-150. Die Verlzung signie littralement lenchevtrement. Il est gnralement utilis en allemand pour dsigner les phnomnes de corruption et de clientlisme lis la pntration des milieux politiques par ceux de lconomie ou du crime organis. 5. Cf. M. van Orsouw, Das vermeintliche, op. cit., pp. 157-160. 6. Quon ne sy mprenne pas : si laffaire des ristournes est voque ici, ce nest pas pour son ct exceptionnel mais au contraire pour son caractre exemplaire. Toutes les informations sur cette affaire sont tires du NQ , 5 dcembre 1992, 13 janvier, 8 fvrier et 12 avril 1995; Journal de Genve, 28 avril 1993 et 19 janvier 1995; 24 Heures, 1 et 10 fvrier 1994; PME Magazine, janvierfvrier 1994; Bilan, janvier 1993 et dcembre 1995; LHebdo, 19 janvier 1995.
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commissions, pots-de-vin, dessous-de-table, le tout appel ristournes, an de dliser la clientle, dcrocher un mandat, ou encore obtenir certains services. Un grand nombre de socits qui bnciaient de ces versements, slevant au total prs de 200 millions de francs et concernant des centaines dentreprises, ne les dclaraient pas au sc. Il sagissait donc dune fraude large chelle. Or, une telle pratique tait connue des autorits cantonales depuis des annes, voire des dcennies, sans que celles-ci nestiment souhaitable dintervenir. Pour quun terme soit mis cette fraude, il a fallu lintervention du sc fdral. En 1990, loccasion dun contrle de routine, celui-ci a dcouvert le systme et exig quil y soit mis n. Suite cette injonction, les scs cantonaux se sont lancs dans des contrles relativement serrs. Il sest alors avr que maints notables locaux avaient prot ou protaient encore de cette pratique, ce qui, ajout aux carences en matire de coordination intercantonale, expliquent en partie lextraordinaire passivit des 1 scs cantonaux. Par ailleurs, dans le cadre de cette affaire, mme une fois la fraude dnonce et poursuivie, le fdralisme scal continue jouer en faveur des nantis. Les autorits de certains cantons se montrent nettement plus indulgentes que dautres vis--vis des fraudeurs. Cest par exemple le cas dans le canton de Genve. Quest-ce que cela apporte davoir des condamnations 2 pnales contre les industriels? souligne le Ministre genevois des nances, le libral Olivier Vodoz. Mettant laccent sur la diffrence de svrit lgard des fraudeurs entre Genve et Vaud, un responsable de lAdministration fdrale des contributions explique la plus grande tolrance genevoise par une volont politique. [] Les Vaudois appliquent les lois jusquau bout, le Genevois3est davantage prt faire des arrangements. Genve, on peut mieux discuter. Du coup, le patronat vaudois utilise cette diffrence. Soulignant que dans le reste de la Suisse romande, on a agi plus modrment que les Vaudois , stigmatisant le sc du canton de Vaud, accus tour tour d arrogance , de chasse aux sorcires , de pousser les chefs dentreprise de la faillite au divorce, voire au suicide , attaquant violemment et nommment certains fonctionnaires scaux, une 4 des publications qui lui est lie exige labandon de linquisition scale . Et pour donner du poids la plaidoirie, on fait planer la traditionnelle menace de dlocalisation5: avant dtablir son sige social en terre vaudoise, mieux vaut rchir , est-il conclu.
1. 2. 3. 4. 5. Cf. notamment le NQ du 13 janvier 1995. Cit dans le NQ, 12 avril 1995. Cit dans ibid. PME Magazine, janvier-fvrier 1994. Ibid.
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Autre biais par lequel la fraude se trouve favorise par le fdralisme scal, les scs cantonaux nont gure intrt se communiquer entre eux les informations sur les contribuables. Mme si elles obtiennent des renseignements utiles sur une entreprise sise dans un autre canton parce quelle est en relation daffaires avec une socit domicilie dans leur canton, les autorits scales de ce dernier hsiteront les transmettre puisquelles ne 1 serviront quau canton recevant. cela sajoute que, pour reprendre les termes dun inspecteur fdral, les services scaux cantonaux sont des peaux de chagrin, ils sont souvent sous2 quips pour leurs enqutes sur le terrain. De fait, dans maints cantons, les organes de rvision scale sont si peu dvelopps quune entreprise ou un indpendant ne court mme pas le risque dtre contrl une fois par gnration. Dans le canton de Vaud, selon les derniers chiffres disposition, qui portent sur lanne 1991, la probabilit dune entreprise ou dun indpen3 dant de subir un contrle slve 0,3 %. Or, relvent deux experts scaux, lorsquune grande entreprise est contrle seulement chaque dix ou quinze ans, il est vident que la crainte du contrle scal sestompe ou mme disparat ; en effet, soulignent les deux experts, mme si, vingt ans plus tard, le sc, la suite dun contrle, impose des reprises importantes dimpt, la somme payer 4 natteindra jamais le montant correspondant aux impts luds antrieurement. Dans de telles conditions, il nest pas tonnant que les poursuites engages pour cause de prsomption de fraude scale soient extrmement rares. Au dbut des annes 1990, dans le canton de Zurich qui compte 700000 contribuables, seules sept cents poursuites par anne en moyenne sont engages. Le taux slve donc un pour mille. Mais Zurich est un canton encore relativement actif. Dans le canton de Berne, sur 600000 procdures de taxation, le juge dinstruction nest appel intervenir, en moyenne, que dix fois par an. Lhebdomadaire conomique qui rvle ces chiffres attribue le sous-dveloppement des appareils scaux cantonaux, et le laxisme qui sensuit, aux efforts des cantons pour se prendre les uns aux autres 5 les contribuables riches en crant un climat scal aussi clment que possible. Aussi les fonctionnaires scaux cantonaux hsitent-ils euxmmes demander des renforts an daccrotre les contrles, tant ils craignent le dpart des contribuables dans un autre canton ou ltranger, et tant ils sont dsabuss quant aux chances politiques de faire passer un tel 6 renforcement.
1. Sur ce point, cf. A. Hofer, La fraude, op. cit., pp. 119-120. 2. Cit dans LHebdo, 23 avril 1992. 3. Cf. le Bulletin des sances du Grand Conseil du canton de Vaud, Lausanne, 1991, p. 1464. 4. A. Margairaz/R. Merkli, La fuite devant limpt, op. cit., p. 103. 5. CASH, 25 aot 1995. 6. Cf. LHebdo du 23 avril 1992.
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En outre, la politique daustrit et du moins dtat mene par les partis bourgeois npargne pas les appareils scaux, au contraire. Dans le canton de Genve, lAdministration scale a perdu 16 % de ses postes entre 1989 et 1994. Ds lors, tirant le bilan de son activit la veille de son dpart pour une banque prive tout un symbole le Directeur de cette Administration se dclare amer , 1 car explique-t-il, on ne nous donne pas les moyens de raliser [nos] tches. Mme chose dans le canton de Berne o, en dpit de la faiblesse manifeste de ladministration scale, celle-ci 2 sest vu amputer de 34 postes pour la seule anne 1994. Mais le problme ne se situe pas seulement sur le plan quantitatif : Il y a un certain nombre de personnes qui connaissent toutes les celles du droit, on a de la peine les 3 suivre relve un autre fonctionnaire, lui aussi amer. En effet, les cantons prouvent de grandes difcults former et surtout garder des rviseurs qualis. Aprs quelques annes, beaucoup de ces derniers passent au priv quils font bncier de leurs connaissances acquises, dans le public, en matire dvasion et de fraude scales. La uidit de ce passage sexplique, certes, par les salaires nettement plus levs offerts par les cabinets duciaires. Mais il tient probablement aussi la relative impuissance laquelle sont condamns les fonctionnaires du sc, en raison notamment du fdralisme scal. Impuissance qui, on vient den voir deux exemples, entrane un fort sentiment de dcouragement et damertume.
3.3.3 Faiblesse de la redistribution opre par ltat et dveloppement de la place nancire suisse
Le dernier avantage, mais non le moindre, du fdralisme scal aux yeux des milieux industriels et nanciers rside dans le fait quil tend modrer lampleur de la redistribution verticale des richesses. On rejoint ici un des aspects dune problmatique aborde plus haut, celle des caisses vides ou de ltat pauvre (cf. les chapitres 2.3.2. et 2.4.). En effet, en plafonnant le niveau de limposition, le dumping scal tire les ressources de ltat vers le bas, contribue maintenir les caisses vides, et exerce donc une action limitatrice sur les potentialits redistributives des pouvoirs publics. valuant le dveloppement de ltat social dans un pays fdraliste comme les tats-Unis, un chercheur amricain rsume trs clairement les mcanismes luvre. Il est assez clair que le fdralisme restreint la croissance de ltat social. La plus importante consquence de lexistence dinstitutions dcentralises est la cration dune comptition scale entre elles. Il est difcile aux gouvernements locaux de poursuivre une politique redistributive par
1. Cit dans le Journal de Genve, 7 janvier 1994. 2. Cf. CASH du 25 aot 1995. 3. Cit dans LHebdo, 29 septembre 1995.
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peur que des impts levs conduisent les entreprises et les individus fortuns dmnager pendant que les groupes bas revenus se trouvent attirs par la pers1 pective de bncier de programmes sociaux gnreux. Un tel constat sapplique pleinement au cas helvtique. Il explique en large partie la relative maigreur de ltat social en Suisse, qui sera mise en vidence plus loin (cf. le chapitre 4.3.). Il existe un lien assez troit entre les effets du fdralisme qui viennent dtre voqus et le dveloppement de la place nancire suisse. Durant une phase qui va approximativement du XIXe sicle nissant la n des annes 1920, les banques helvtiques ont russi occuper, dans une lutte svre contre la concurrence, une place de premier plan dans un important et lucratif secteur des activits nancires internationales, la gestion de fortune. La Suisse sest transforme en vritable plaque tournante des capitaux internationaux. Depuis lors, elle a pu conserver et mme renforcer sa position dans ce segment, de sorte quau milieu des annes 1990, on estime que les tablissements suisses se voient coner une part de lordre de 35 2 % 40 % de la fortune prive mondiale gre hors des pays dorigine. Or, si les instituts nanciers helvtiques se sont vus et se voient encore coner de volumineux fonds trangers, cest prcisment parce quils bncient dune srie datouts, parmi lesquels gurent au premier rang la modration dont fait preuve le sc, et celle, corrlative, dont font preuve les pouvoirs publics dans leur politique redistributive. Les cercles bancaires sont parfaitement conscients de lavantage que constitue cette fonction modratrice du fdralisme. En tmoigne un article quun Directeur de la Banque nationale suisse consacre, en avril 1993, aux atouts et handicaps des banques helvtiques dans la concurrence internationale . Il souligne de faon signicative que le plus grand danger pour la place nancire suisse [] vient des luttes autour de la redistribution des richesses , car elles gaspillent des ressources et conduisent ltat tendre ses tches. Les consquences en sont souvent des impts levs, la dprciation de la monnaie et les limitations de la circulation des capitaux au grand dsavantage de la place nancire ; or, relve-t-il, la Suisse possde des conditions qui sont meilleures que la moyenne pour circonscrire de telles luttes, parce que lautonomie scale des cantons et des communes a limit jusqu maintenant [] lutilisation de ltat dans des buts de redistribution et a maintenu la quotepart tatique un bas niveau en comparaison internationale. Les tats membres
1. P. Pierson, Dismantling the Welfare State?, op. cit., p. 35; cf. galement pp. 156157. 2. Cf. notamment Niklaus Blattner et al., Das Vermgensverwaltungsgeschft der Banken in der Schweiz, Bern/Stuttgart/Wien, 1996, p. 34; la NZZ du 28 janvier 1994; Bilan, septembre 1995, p. 73; le Tages-Anzeiger du 20 fvrier 1997.
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de la Communaut europenne disposent de freins institutionnels beaucoup 1 moins dcentraliss pour restreindre lactivit tatique. Les termes de V. Sprry, qui appartient, rappelons-le, au Conseil dadministration du Crdit Suisse, sont galement assez clairs : Le secret de la Suisse en tant que paradis scal explique-t-elle se fonde sur lautonomie scale des cantons et des communes qui peuvent dterminer eux-mmes leurs taux dimposition et leurs dductions. Il en dcoule une concurrence qui doit absolument tre maintenue, car elle impose de faibles impts et contraint les pou2 voirs publics se montrer particulirement conomes. Ces deux citations permettent de revenir, pour conclure, sur le problme gnral de la comprhension du fdralisme. Pour saisir le maintien dune structure tatique fortement fdraliste jusqu aujourdhui, il est certes ncessaire de faire intervenir une srie de facteurs dordre historique, politique et culturel. Mais il me semble non moins ncessaire de souligner que derrire la prennit du fdralisme 3 se trouvent, pour ne pas dire se cachent, galement de solides intrts , selon lexpression de Rolf Nef, en particulier sur le plan scal. sa manire, le Conseiller national socialiste Paul Graber le disait il y a bien longtemps dj. Ne dclarait-il pas, en janvier 1919 : Le fdralisme, cest bien souvent une couverture. Nous lavons constat frquemment chez nous dans le canton de Neuchtel, lorsquon parlait de limpt progressif; le fdralisme, ce moment-l, a tent de sauver le capital. Je ne partage pas la proccupation de certains collgues de la Suisse romande qui veulent conserver ces petites cellules autonomes en matire nancire. Elles ten4 dent trop favoriser le capital.
1. 2. 3. 4.
NZZ, 17-18 avril 1993 [soulign dans le texte]. Propos rapports dans le Tages-Anzeiger, 13 octobre 1993. R. Nef, Populrer Immobilismus, op. cit., p. 33. BoCN 1919, p. 100.
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Chapitre 4
Vers la contre-rforme nancire
4.1 Les objectifs long terme des milieux industriels et nanciers

En juin 1991, un manifeste intitul Programme pour un ordre plus libral 1 est publi avec fracas en Suisse. Ce manifeste, appel aussi Livre blanc , regroupe la signature du gotha industriel et 2 bancaire helvtique, emmen par Fritz Leutwiler et Stephan Schmidheiny. Ces derniers afrment dans leur prface que cet opuscule est, au meilleur sens du terme, un programme radical. Radical [] dans la mesure o il exprime la conviction que seul un changement fondamental de politique conomique entre en ligne de compte 3 pour ce pays. coups de rformettes, rien de srieux ny pourra tre entrepris.
1. Fritz Leutwiler et al., La politique conomique de la Suisse face la concurrence internationale. Programme pour un ordre plus libral, Zurich, 1991. 2. Stephan Schmidheiny est caractris par le mensuel Bilanz, en 1994, dhomme le plus inuent de Suisse ; Bilanz, octobre 1994, p. 16. Il est alors le principal actionnaire suisse de ABB, la plus grande entreprise dlectrotechnique du monde, de Landis + Gyr, une des plus importantes socits industrielles helvtiques (appareils lectriques), et de Merkur, qui dtient un quasi-monopole en Suisse dans le domaine de la diffusion de la presse. Il sige galement au Conseil dadministration de Nestl, de lUBS et de la SMH. Quant Fritz Leutwiler, ancien patron de la Banque nationale suisse, il sige alors au sein de Nestl, de Ciba-Geigy et de la compagnie dassurances Winterthur. 3. F. Leutwiler et al., La politique conomique, op. cit., p. 9. En dcembre 1995, les mmes milieux lancent un second Livre blanc , dont la version franaise est publie au dbut de 1996 : David de Pury et al., Ayons le courage dun nouveau dpart. Un programme pour la relance de la politique conomique de la Suisse, Zurich, 1996. Ce deuxime manifeste ne fait que reprendre et rafrmer les grands objectifs xs par le premier. Il nest donc pas ncessaire dy accorder une attention particulire. Ds lors, on peut se contenter de se rfrer la premire mouture.
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Vers la contre-rforme financire
Quelques mois plus tard, la n de 1991, cest au tour du Vorort de faire paratre son propre manifeste. Ici aussi, on souligne quil sagit dun programme de politique conomique visant renouveler [l] conomie de 1 march de la Suisse. En raison de la qualit de leurs auteurs et de leur aspect programmatique, ces manifestes prsentent lavantage de faire voir rapidement o se situent les proccupations essentielles des principaux milieux daffaires suisses. Je vais donc my arrter quelques instants. Dans le tour dhorizon consacr au domaine qui nous intresse la politique nancire les deux opuscules accordent une large place au chapitre de la scalit. Le systme scal helvtique a perdu une partie de lavance quil possdait traditionnellement sur ltranger, de sorte que les entreprises suisses se trouvent dsormais prives des avantages dont elles disposaient autrefois 2 sur le plan nancier , diagnostiquent F. Leutwiler et ses collgues. Le Vorort partage cet avis : Ltat de droit souligne-t-il se transforme en un tat interventionniste et dispensateur de services []. La charge scale sest alourdie en consquence. Le got du travail et 3du risque, la formation du patrimoine priv et la moralit scale en souffrent. Aussi un premier objectif estil dni : Il ne faut ngliger aucun effort pour rintroduire des conditions scales plus favorables. [] Cela exige, tout dabord, que le taux dimposition soit cor4 rig, de faon ce que la charge globale soit moins pesante . Dans le domaine de la scalit, les milieux patronaux afchent une seconde proccupation : la disproportion existant, selon eux, en Suisse entre limposition directe et limposition indirecte. Ainsi, F. Leutwiler et consorts crivent : Sagissant des impts directs, il y a longtemps dj que la Suisse ne peut plus tre tenue pour un pays basse scalit. Or, il faut savoir que le poids comparativement lev des impts directs par rapport celui de la scalit indirecte reprsente, long terme, un5 handicap potentiel pour les entreprises suisses face la concurrence trangre. Le chapitre des recettes appelle immanquablement celui des dpenses : ltat accrot [] son emprise sur la vie conomique, et multiplie ses interventions dans la sphre prive. La croissance du secteur public a t telle que la part de ltat 6 lensemble des activits conomiques a pratiquement doubl depuis 1960 , dplorent F. Leutwiler et ses alter ego. Mme son de cloche du ct du Vorort : Ltat se limitait autrefois faire rgner le droit et assurer quelques
1. Vorort de lUnion suisse du Commerce et de lIndustrie, Pour une Suisse comptitive et moderne. Un programme de politique conomique, Zurich, sans date mais de la n de 1991, p. 3. 2. F. Leutwiler et al., La politique conomique, op. cit., p. 11. 3. Pour une Suisse comptitive, op. cit., p. 8. 4. Ibid., pp. 39 et 44. 5. F. Leutwiler et al., La politique conomique, op. cit., p. 12. 6. Ibid., p. 11.
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tches dimportance nationale telle que la dfense; aujourdhui, il intervient et prte ses services dans les situations les plus diverses et 1 va bien au-del de ses tches primitives : il aide, compense, assure, encourage , regrette lorganisation fatire du grand patronat. Aussi assiste-t-on la croissance rapide des dpenses des pouvoirs publics [] [qui] a fait passer leur quote-part au produit 2 national brut de 27,5 % plus de 40 % entre 1965 et 1989. Ds lors, les milieux daffaires sont unanimes : 3 Cette tendance doit tre aujourdhui corrige et les dpenses de ltat rduites. Mais quels domaines ces diminutions de dpenses doivent-elles affecter? En dpit de la retenue que cette question, politiquement trs dlicate, impose, on voit poindre le dbut de la rponse lorsque les hrauts du libralisme regroups autour de F. Leutwiler relvent, dsapprobateurs, qu en Suisse, prs des deux tiers de lensemble des dpenses publiques sont en ralit des dpenses de transfert, consenties au titre de la prvoyance sociale, de la sant publique, de linstruction publique et de lagriculture. Moyennant quoi notre pays se4 trouve dsormais propuls aux premires places du classement international. Les choses apparaissent plus clairement lorsque sous le titre vocateur : On redistribue sans discernement il est dit quen matire de politique sociale [] le principe de larrosoir, solidement ancr dans le paysage helvtique (on ne rserve pas lassistance ceux qui en ont vritablement besoin, mais on assiste tout le monde) conduit immanquablement une charge nancire croissante, dont le 5 seul effet est daffaiblir le dynamisme et la comptitivit de lconomie suisse ; et quil sagit donc de priver ltat dune partie des moyens qui lui permettent [] doprer des redistributions de 6 revenus, ou de protger des branches structurellement faibles. Dans la droite continuit de ce qui a t vu jusqu maintenant, les deux manifestes terminent leur tour dhorizon nancier par le problme de la privatisation. Selon lavis de F. Leutwiler et consorts, pleinement partag par le Vorort, la Suisse [] tarde [] privatiser ses entreprises publiques. Alors que ltranger soumet la concurrence des secteurs entiers de lconomie jusquici protgs par ltat, cest peine si lon ose aborder dans notre pays la question du dmantlement des contrles publics, de la privatisation des services industriels, des postes et des transports publics, des banques cantonales et du sec7 teur de lenseignement. Il ressort de ce rapide survol quen matire nancire le grand patronat poursuit trois objectifs troitement interdpendants :
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Pour une Suisse comptitive, op. cit., p. 8. Ibid. Ibid., p. 41. F. Leutwiler et al., La politique conomique, op. cit., p. 11. Ibid., p. 18. Ibid., p. 41. Ibid., p. 12.
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1. Premier objectif : diminuer la quote-part scale de ltat, cest--dire le niveau de la pression scale (impts et cotisations de scurit sociale) en Suisse, et conjointement modier la proportion entre impts directs et indirects au dtriment des premiers et lavantage des seconds. Autrement dit, les milieux industriels et nanciers visent allger considrablement les prlvements qui les touchent ou qui les gnent; cet allgement doit se faire en partie sans compensation (cest ce que recouvre en langage cod la revendication dune diminution de la quote-part scale), et en partie par le transfert de la charge scale sur les autres strates sociales, les travailleurs salaris pour lessentiel, mais aussi les agriculteurs et les classes moyennes : artisans, commerants, professions librales, etc. (cest ce que recouvre, toujours en langage cod, la revendication daccrotre la scalit indirecte et de rduire la scalit directe). 2. Second objectif, qui conditionne en partie la ralisation du premier et vice versa, dans une spirale descendante : abaisser la quote-part de ltat. En termes moins voils, il sagit de diminuer les dpenses tatiques, avant tout celles destination des classes et couches sociales non bourgeoises (dpenses sociales, certaines dpenses dans le domaine de la sant et de lducation/formation, subventions agricoles, salaires du personnel de ltat, etc.). 3. Enn, ces milieux veulent obtenir la privatisation dune srie dentreprises dtenues totalement ou partiellement par ltat. Cet aspect sortant toutefois trs largement du champ des nances publiques, je ne ferai que lefeurer par la suite. En rsum, la grande bourgeoisie daffaires ambitionne donc une transformation en profondeur du systme des nances publiques helvtiques tel quil est issu de la priode allant de la Premire Guerre mondiale aux annes 1980. Transformation qui doit dboucher sur une modication considrable de la dimension et de la direction du transfert effectu par les diffrents chelons tatiques (Confdration, cantons et communes). Dans ce sens, il nest pas exagr de prtendre que ce projet a pour but une vritable contre-rforme scale ou nancire. En portant ce jugement, on ne se trouve pas en mauvaise compagnie. Il nest en effet gure loign, si ce nest dans la forme du moins quant au fond, de celui du Conseiller fdral dmocrate-chrtien Flavio Cotti lorsque, commentant les vises patronales en matire nancire, il estime quelles 1 tendent en revenir la situation davant la Premire Guerre mondiale . Dailleurs, dans son manifeste programmatique, le Vorort dnit lobjectif atteindre en employant lui-mme lexpression de rforme scale , rforme dont il synthtise le contenu de faon on ne peut plus claire : La fonction de redistribution de
1. Cit dans le NQ, 13 fvrier 1992.
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ltat devrait tre rduite 1 au prot dun renforcement des principes de performance de notre socit. Les deux chapitres suivants seront consacrs analyser les formes prcises par lesquelles ces objectifs patronaux sexpriment sur le terrain, formes qui sont largement tributaires des rsistances et des luttes auxquelles ces vises se heurtent de la part des autres groupes sociaux. Bref, il sagira dexaminer la politique nancire concrte mene par les milieux dominants de lconomie et de la politique depuis la n des annes 1980. Mais auparavant, jaimerais rapidement discuter les trois principaux reproches que ces milieux adressent publiquement aux nances helvtiques pour justier leurs objectifs. Premirement, le niveau trop lev de la charge scale, lui-mme d aux dpenses publiques trop leves. Deuximement, la proportion exagre des dpenses et recettes dans le domaine de la scurit sociale. Troisimement, la lourdeur excessive des impts directs par rapport aux impts indirects. Ces trois anomalies ayant pour consquence, toujours dans loptique des cercles patronaux, de dsavantager les entreprises helvtiques vis--vis de leurs concurrentes trangres.
4.2 La charge scale suisse en comparaison internationale

En comparaison internationale, la charge scale sest pjore en Suisse, et aujourdhui dj la quote-part scale en Suisse est suprieure celle des tatsUnis, du Japon et de quelques pays mergents , crit en avril 1995 David de Pury, alors coprsident de ABB; cela 2signie, ajoute-t-il, une dgradation de la capacit concurrentielle relative des entreprises helvtiques sur les marchs trangers. Cette afrmation est martele sur tous les tons par les milieux daffaires et leurs reprsentants. Dans leur premier Livre blanc de 1991, F. Leutwiler et consorts parlent de dtrioration relative des conditions-cadre en matire scale , prtendent que son avance [de la Suisse, nda] a dj disparu, et sest mme mue en retard , et concluent que les entreprises suisses se trouvent dsormais 3 prives des avantages dont elles disposaient autrefois sur le plan nancier. Dans le second Livre blanc, paru en franais au dbut de 1996, il est rpt que 4 la Suisse a perdu une grande partie de son attractivit sur le plan scal . Ce type de constat soulve cependant deux difcults. La premire est dordre gnral. Elle peut se ramener la question suivante : quel lien y
1. 2. 3. 4. Pour une Suisse comptitive, op. cit., pp. 42-43. NZZ, 1-2 avril 1995. F. Leutwiler et al., La politique conomique, op. cit., pp. 10-11. D. de Pury et al., Ayons le courage, op. cit., p. 59.
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a-t-il entre le niveau de la pression scale dans un pays comme la Suisse et la comptitivit sur le plan international des diffrentes entreprises qui y sont installes? Disons demble que la question est dune grande complexit et que vouloir y rpondre de faon toffe ncessiterait une vaste recherche dpassant trs largement le cadre de cette tude. Toutefois, mme sans entrer dans une discussion approfondie, il est permis de douter fortement du rle dterminant de la scalit dans la comptitivit internationale des entreprises helvtiques. Il semble bien plutt que, de manire gnrale, 1 la charge scale nexerce cet gard quune inuence dordre secondaire. Cest en tout cas le rsultat auquel parviennent maintes tudes. Ainsi, analysant la priode comprise entre 1950 et le dbut des annes 1980, deux tudes arrivent la mme conclusion : il nexiste pas dinuence signicative de la scalit sur le dynamisme conomique de la Suisse, que ce dernier soit mesur en termes de croissance conomique ou en termes de 2 volume des investissements privs. Mme son de cloche dans une tude qui compare dans diffrents pays, dont la Suisse, lvolution entre 1960 et 1988 de la pression scale globale et du produit intrieur brut par habitant, cette dernire donne constituant une mesure de la comptitivit. Elle conclut : Lhypothse quune quote-part scale leve agit de faon systmatiquement ngative et quen revanche une faible quote-part scale agit de manire systmatiquement positive sur la productivit dune conomie dans son ensemble 3 [] nest pas conrme empiriquement, en tout cas pour la priode considre.
1. Prcisons ici une chose. Le fait dexaminer si la scalit helvtique constitue vritablement une entrave la comptitivit internationale des entreprises suisses ne signie en aucun cas que lauteur fasse de cette comptitivit une valeur sacro-sainte laquelle tout le reste devrait se soumettre. Au contraire, lauteur a quelques bonnes raisons de penser que la dication de la comptitivit entrane globalement des consquences dsastreuses pour la trs grande majorit de la population, en Suisse comme dans le reste de lhumanit. Il sagit donc seulement de prendre les afrmations des milieux patronaux au pied de la lettre et de vrier si elles correspondent ltat des faits. 2. Cf. Georg Junge, The Impact of Swiss Taxation on Economic Growth , Revue suisse dconomie politique et de Statistique, 1985, pp. 23-34, et Georg Junge/Alain Schnenberger/Milad Zarin-Nejadan, Corporate Taxation and Private Investment : Some Econometric Evidence for Switzerland, Genve, Cahiers du Dpartement dconomie politique de lUni. de Genve, 1985; cf. galement Beat Brgenmeier/Alain Schnenberger/Milad Zarin-Nejadan, Fiscalit et investissement priv en Suisse, Genve, 1986, ainsi que B. Schwab, konomische Aspekte, op. cit., pp. 173-174. 3. R. Nef, Populrer Immobilismus, op. cit., p. 23. Cela tient en particulier au fait quune pression scale plus lourde peut se traduire, et se traduit gnralement, par une meilleure qualit des prestations publiques (infrastructures, ducation/formation, etc.), lesquelles jouent un rle crucial dans la capacit concurrentielle. tudiant une srie de pays conomiquement dvelopps entre 1883 et 1983, A. Maddison, Origins and Impact , op. cit., pp. 74-87, arrive une conclusion semblable.
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Se rfrant, en novembre 1992, une enqute effectue auprs des entreprises helvtiques elles-mmes, deux collaborateurs scientiques de lAdministration fdrale des nances relvent que linuence de la scalit sur la capacit concurrentielle varie, certes, dun type dentreprise un autre, cette inuence se faisant le plus fortement sentir dans le secteur nancier. Mais dans lensemble, le rsultat est clair : les entreprises interroges estiment que la charge scale, considre de manire gnrale, est un facteur de concurrence important mais non essentiel. Ces conclusions peuvent galement tre considres comme tant pertinentes du fait quune tude mthodologiquement semblable, effectue dans les tats de la Communaut europenne, 1 a produit les mmes rsultats. Suivant une voie diffrente, lconomiste A. Schnenberger arrive une conclusion semblable. Tout en mettant lui aussi quelques restrictions en ce qui concerne le secteur nancier, il crit en octobre 1993 que la scalit nest quun lment secondaire dans la dtermination des cots salariaux unitaires (cot du travail par franc de production) et de la comptitivit internatio2 nale des produits suisses. Parmi les lments qui lamnent relativiser considrablement linuence de la scalit, le chercheur genevois en met deux particulirement en vidence. Dune part, il renvoie au fait que la comptitivit de lconomie helvtique est en large mesure une comptitivit que lon peut appeler hors prix, cest--dire dpendant, ct du prix des produits ou services, dune srie dautres facteurs, comme par exemple leur qualit, le respect des dlais de livraison, la abilit du 3 service aprs-vente, loctroi de crdits avantageux aux acheteurs, etc. Dautre part, A. Schnenberger souligne le rle crucial des uctuations des taux de 4 change . cet gard, il explique que leffet scal sur la production na que peu dimportance par rapport aux larges variations des taux de change que con5 nat le franc suisse. Il est difcile de lui donner tort lorsque lon sait quentre 1991 et 1996, le cours de la monnaie helvtique, en termes corrigs de lination et pondrs par les exportations, a augment en 6 moyenne denviron 10 % par rapport lensemble des autres monnaies.
1. La charge scale en Suisse en comparaison internationale , La Vie conomique. Revue de politique conomique, novembre 1992, pp. 55-56. 2. Journal de Genve, 28 octobre 1993. 3. Sur limportance, de manire gnrale, de la comptitivit hors prix, cf. Frdric Gazey/Jean-Philippe Vincent, Comptitivit des produits franais : une approche par la qualit , Observations et diagnostics conomiques. Revue de lObservatoire franais des conjonctures conomiques, No 32, 1990, pp. 125-144. 4. Journal de Genve, 28 octobre 1993. 5. A. Schnenberger, La capacit nancire de Genve est-elle puise? , Steuer Revue, No 11, 1992, p. 574. 6. Cf. La Vie conomique. Revue de politique conomique, octobre 1995, tableau B9.8, et mai 1997, tableau A7.
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Le reproche selon lequel la capacit concurrentielle de lconomie helvtique serait entrave par le poids de la charge scale soulve un second problme : en fait, les donnes disposition indiquent que la pression scale en Suisse est modre en comparaison internationale. Prenons dabord lindicateur qui parat le plus signicatif, dans le sens o il donne une sorte dordre de grandeur quant lintensit de la pression scale globale existant dans les diffrents pays : la quote-part scale, cest--dire le ratio entre la totalit des recettes scales, y compris les cotisations de scurit sociale, et le PIB. En 1995, cette quote-part slve 33,9 % en Suisse. Elle est largement infrieure des 24 1 la moyenne (non pondre) de la quote-part scale 2 anciens pays membres de lOCDE qui atteint, elle, 38,3 %. Lcart est donc de 4,4 points de pour-cent. Cet cart est encore plus important lorsquon ne considre que les pays membres de lUnion europenne. Leur quote-part scale moyenne slevant 42 %, lavantage relatif de la Suisse atteint dans ce cas 8,1 points de pour-cent. Jetons maintenant un coup dil sur limposition touchant plus spciquement les entreprises. Les comparaisons sur ce plan sont particulirement difciles, mais les quelques indications dont on dispose ce sujet montrent galement que la situation en Suisse est assez favorable. Ainsi, une tude essayant de mesurer la comptitivit internationale de la scalit affectant les socits en Suisse au dbut des annes 1990 arrive la conclusion que celle-ci est en moyenne plus modre que dans la Communaut europenne ; la Suisse dispose donc d un avantage comptitif compar de nombreux pays membres de la Communaut europenne , ce qui la rend avantageuse comme lieu dtablissement pour les investisseurs 3 europens. Si lon prend comme indicateur le rapport entre le produit des impts sur les bnces des socits et le PIB, on constate quil slve, en 1994, 2 % en Suisse contre 2,7 % 4 pour la moyenne (non pondre) des 24 anciens pays de lOCDE. La position avantageuse de la Suisse est vi1. Par le terme anciens , je dsigne les 24 pays entrs dans lOCDE jusque dans les annes 1970. Les pays entrs dans lOCDE dans les annes 1990 (le Mexique, la Rpublique tchque, etc.) ne sont pas pris en compte. 2. Chiffres calculs partir des donnes fournies dans OCDE, Statistiques des recettes publiques des pays membres de lOCDE 1965-1995, Paris, 1996, p. 188, et le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, p. 639. Les rsultats de 1995 des tats-Unis, du Japon, du Canada et de la Grce ntant pas disponibles au moment o jachve la rdaction du manuscrit, jai pris pour ces pays les chiffres de 1994. 3. Peter Dieben, Eurocompatibility of the Swiss Tax System , International Tax review, No 6-7, juillet 1993, pp. 315-316 et 319. 4. Chiffre calculs partir des donnes fournies dans OCDE, Statistiques des recettes publiques des pays membres de lOCDE 1965-1995, Paris, 1996, p. 80.
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dente. En 1994 toujours, une comparaison tablie sur 17 pays industrialiss tablit qu lexception de lAutriche et de lEspagne, la Suisse prsente le taux effectif moyen dimposition du capital le plus faible du groupe, 1 considrablement infrieur la moyenne (pondre) de lensemble. Au 1er juillet 1996, le taux marginal maximum de limposition sur les bnces des entreprises atteint environ 29 % en Suisse contre 38 % en moyenne dans lOCDE, dont 58 % environ en Allemagne, 52 % au Japon, 40 % aux tats-Unis et 37 % en France. Au sein de lOCDE, seuls les pays scandinaves prsentent un taux marginal trs lgrement infrieur la 2 Suisse. Certes, les entreprises sont affectes par dautres impts que celui sur les bnces, et le taux dimposition constitue un critre de comparaison approximatif dans la mesure o il ne reprsente quun facteur parmi dautres dterminant la charge scale effective. Il faut aussi tenir compte des diffrentes pratiques nationales en matire de dnition du bnce imposable, des exonrations et des dductions autorises, etc. Mais, de ce point de vue aussi, il ne semble gure que les entreprises helvtiques soient plus mal loties que leurs concurrentes trangres, bien au contraire. Ainsi, le Conseil fdral crit en mars 1997 : part les taux dimposition, dautres dispositions sont galement importantes pour les entreprises car elles exercent une grande inuence sur la dtermination du bnce imposable. Il sagit en loccurrence des prescriptions concernant les amortissements et le traitement scal des pertes. Les prescriptions sur les amortissements sont peu comparables entre les diffrents pays de lOCDE, mais on peut certainement qualier les prescriptions suisses de trs librales mme par rapport ltranger. En outre, on rappellera que la pratique relative lamortissement des investissements en matire de recherche et de dveloppement est trs gnreuse en Suisse. Pour ce qui est du traitement des pertes, tous les pays de lOCDE connaissent la possibilit du report 3 des pertes et sur ce point, la pratique suisse et celle de lOCDE se tiennent.
1. Cf. OCDE, Perspectives conomiques de lOCDE, Paris, juin 1997, p. 25. 2. Ces chiffres sont tirs de ltude ralise priodiquement par KPGM International Tax Center, intitule OECD Corporate tax Rate; cf. la NZZ du 10 juillet 1996 et du 26 mai 1997. Les chiffres pour la Suisse prennent comme rfrence une entreprise installe dans la ville de Zurich. Rappelons que le taux dimposition marginal maximum dsigne le taux appliqu la tranche de matire imposable (revenu, bnce, etc.) la plus leve. 3. Message concernant la rforme 1997 de limposition des socits, 26 mars 1997, Feuille fdrale 1997, Vol. 2, p. 1073. Sous le titre Silicon Valley se dplace en Suisse , un article du International Herald Tribune du 7 dcembre 1995 explique que de nombreuses entreprises industrielles trangres de haute technologie sinstallent en Suisse notamment en raison des avantages scaux quelles y trouvent. cet gard, larticle insiste plusieurs reprises sur le fait que, dans leurs pratiques en matire scale, les autorits helvtiques se caractrisent par une attitude toujours accommodante et reconnaissante .
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cela, il faut ajouter que la Suisse est lun des rares pays autorisant les socits dduire intgralement du bnce imposable les intrts pays sur leurs dettes. Une telle disposition va si loin quil se peut que le taux dimposition marginal du revenu du capital devienne ngatif lorsquune entreprise nance une large partie de ses investissements par le moyen de lendettement. Autrement dit, pour reprendre les termes de Milad ZarinNejadan, il arrive que du point de vue de lentreprise, les projets nancs par 1 la dette se trouvent mme subventionns par le systme scal suisse. De plus, les socits tablies sur le territoire helvtique disposent dune marge de manuvre particulirement tendue dans la dissimulation de leurs bnces grce la grande opacit comptable que leur permet, comme le 2 souligne Jean-Christian Lambelet, une lgislation des plus permissives . Dans ces conditions, il nest gure tonnant que le World Competitiveness Yearbook pour 1997, agrgeant un certain nombre de critres scaux dans lobjectif de savoir dans quelle mesure limposition est favorable lactivit entrepreneuriale, classe la Suisse au septime rang mondial, devant limmense majorit des autres pays conomiquement dvelopps, et en particulier loin devant ses principaux concurrents comme lAllema3 gne, la France, les Pays-Bas, la Belgique ou encore lItalie. En ce qui concerne lintensit de la pression scale globale, les griefs avancs par les milieux daffaires paraissent donc pour le moins injustis. Dailleurs, mme au sein de ces milieux, il arrive parfois quon le reconnaisse. Du point de vue scal, la Suisse constitue pour les entreprises un site 4 offrant encore des avantages considrables , souligne par exemple en mars 1996 la HandelsZeitung, un hebdomadaire proche des cercles conomiques. En septembre 1996, sous le titre investissements privs et scalit , un spcialiste en la matire relve pour sa part que notre lgislation laisse encore ouvertes de nombreuses possibilits doptimisation scale et 5conclut que, sur ce plan, la Suisse reprsente un environnement propice .
1. M. Zarin-Nejadan, Limposition des revenus , op. cit., pp. 460-461. 2. Jean-Christian Lambelet, Lconomie suisse. Un essai dinterprtation et de synthse, Paris/Genve, 1993. Plutt que de verser les bnces sous forme de dividendes imposs les milieux industriels et nanciers helvtiques prfrent goner leurs rserves, en particulier, comme les y autorise la loi, leurs rserves latentes ou caches, dont il est presque impossible de dcouvrir la vritable ampleur. Par ce systme, qui tend provoquer une hausse du cours des actions en bourse, les bnces peuvent tre empochs par le canal des plus-values boursires, lesquelles ne sont pratiquement pas imposes en Suisse. Sur ce point, cf. Coopers & Lybrand/Pictet, La transparence nancire des socits suisses, Genve, 1991, pp. 41-56, ainsi que le Journal de Genve du 20 septembre 1996. 3. Cf. The World Competitiveness Yearbook 1997, Lausanne, 1997, p. 379. 4. HandelsZeitung, 7 mars 1996. 5. Journal de Genve, 20 septembre 1996; larticle est de Bernard Bonvin, responsable de la publication paraissant depuis 1995, intitule The Taxation of Private Investment : a European Guide, Genve.
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Mais les milieux patronaux se retranchent alors derrire un autre reproche. Mme sil existe encore, lavantage scal dont bncient les entreprises helvtiques sest considrablement amenuis, prtendent-ils, et il ne peut que continuer se rtrcir. Pour preuve, il est inlassablement rpt que depuis plusieurs dcennies, en raison de la croissance particulirement forte des dpenses de la Confdration, des cantons et des communes, le niveau gnral de la pression scale a augment en Suisse un rythme plus rapide que dans les pays comparables. La Suisse est en train de perdre les avantages [] sur des pays industrialiss de niveau comparable afrme en 1991 le premier Livre blanc de F. Leutwiler et consorts; en effet, sil est vrai quen comparaison internationale , admeton, la pression scale demeure relativement basse, [] il nempche que la Suisse appartient au groupe de pays industrialiss qui prsente, sous cet angle, le 1 plus fort taux annuel daccroissement depuis 1960. Dcrivant lvolution de la charge scale globale , le Vorort crit dans son propre manifeste de 1991 quelle a pass en Suisse de 20,7 % du produit intrieur brut en 1965 32,5 % en 1988, ce qui constitue une augmentation de 60 %. Il ny a gure de pays comparable dans lequel on ait observ une augmentation aussi rapide ; do la conclusion dsabuse du Vorort : Lavantage de lemplacement [sic] scal suisse 2 a, dans une large mesure, disparu. En janvier 1995, la NZZ pose la question : Le Conseil fdral [] renvoie la quote-part scale soit-disant toujours basse en comparaison internationale. Littrature ou ralit? ; la rponse de linuent quotidien est claire : Entre 1970 et 1993, la quote-part scale [] sest accrue de 37 %, atteignant prs dun tiers (32,5 %) du PIB. Elle sest accrue 3 dans notre pays beaucoup plus fortement que dans dautres pays de lOCDE . Une anne plus tard, le second Livre blanc afrme : en comparaison internationale, le taux dimposition a augment plus que la moyenne en Suisse depuis 1970, affaiblissant dautant notre 4 avantage traditionnel, savoir le poids modr de la charge scale et parascale. Dans son ouvrage de pionnier consacr linstrument de mesure que constitue la quote-part, aussi bien scale qutatique, K. Littmann souligne que cet instrument doit tre mani avec la plus grande prcaution 5 dans la mesure o il offre en permanence la possibilit dtre manipul . Aussi premptoires paraissent-elles, les dmonstrations des milieux de lconomie ne respectent gure cet avertissement. Elles pchent en particulier sur deux points. Dune part, comme les citations ci-dessus le montrent, laugmentation de la quote-part scale helvtique est calcule en termes relatifs. Mais la Suisse part dun niveau sensiblement plus bas que
1. 2. 3. 4. 5. F. Leutwiler et al., La politique conomique, op. cit., pp. 10-11. Pour une Suisse comptitive, op. cit., p. 39. NZZ, 21-22 janvier 1995. D. de Pury et al., Ayons le courage, op. cit., p. 59. K. Littmann, Denition und Entwicklung, op. cit., p. 167.
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lOCDE; ce mode de calcul aboutit donc automatiquement 1 donner une image exagre de la croissance de la quote-part helvtique. Pour se faire une image plus proche de la ralit, il est ncessaire de reprendre les rsultats exprims en termes relatifs et dy substituer des rsultats exprims en termes absolus, et galement de dterminer lvolution des carts de pression entre la Suisse et les autres pays. Dautre part, les rsultats de toute comparaison dans le temps varient considrablement suivant o lon place la borne de dpart et celle darrive. Contrairement ces dmonstrations qui gnralement, pour ne pas dire systmatiquement, ne prennent en compte quun seul intervalle temporel, il faut prendre garde cet lment et donc essayer, autant que possible, de suivre lvolution durant des intervalles temporels de dures diffrentes. En analysant avec les prcautions ncessaires lvolution de la quotepart scale en Suisse et dans les anciens pays membres de lOCDE, on parvient aux rsultats dcrits ci-dessous. Si lon choisit 1965 comme point de dpart et que lon va jusquen 1995, date la plus rcente pour laquelle des donnes sont disponibles, on constate que cette priode se divise en 2 deux phases distinctes. Dans une premire, allant de 1965 1976, la position relativement avantageuse de la Suisse se dgrade assez sensiblement. La quote-part scale helvtique passe de 20,7 % 31,3 %. En termes relatifs, la croissance slve 51 %, alors que la quote-part moyenne (non pondre) de lOCDE, passant de 26,3 % en 1965 33,6 % en 1976, ne progresse, elle, que de 28 %. Comme je lai dj dit, la forte diffrence de croissance que laissent entrevoir ces deux chiffres sexplique en partie par le niveau nettement plus bas do part la Suisse. Calcule en termes absolus, la dgradation parat dj moins grave, mme si elle reste substantielle : laugmentation de la quote-part suisse se monte 10,6 3 points de pour-cent contre 7,3 points de pour-cent pour celle de lOCDE. Mais lessentiel nest pas l : il rside dans le fait que le terrain perdu durant ces annes est largement regagn durant la seconde phase. En effet,
1. Faisons une analogie. La manire de procder des milieux de lconomie fait penser une tude qui, devant calculer la distance sparant un vlo roulant 10 km/h. dune voiture se dplaant 100 km/h. aboutirait la conclusion que cette distance dcrot lorsque la vitesse du vlo double alors que celle de la voiture naugmente que de moiti. 2. Lanne 1965 est trs souvent prise comme point de dpart des comparaisons temporelles car il sagit de la premire date pour laquelle on dispose dune moyenne de la quote-part scale tablie sur lensemble des 24 anciens pays membres de lOCDE. 3. Cf. OCDE, Statistiques des recettes publiques des pays membres de lOCDE 19651995, op. cit., pp. 75 et 188, ainsi que le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, p. 639. Rptons que les rsultats de 1995 des tats-Unis, du Japon, du Canada et de la Grce ntant pas disponibles au moment o jachve la rdaction du manuscrit, jai pris ceux de 1994 pour ces pays.
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entre 1976 et 1995, la quote-part scale suisse saccrot seulement de 8 % en termes relatifs, pendant que celle de lOCDE augmente de 14 %. Calcules en termes absolus, les augmentations respectives montrent mieux lampleur du rattrapage effectu par la Suisse : au 2,6 point de pour-cent helvtique soppose les 4,7 points de lOCDE. Ds lors, si lon considre lensemble de la priode 1965-1995, on constate, comme le montre le tableau 5 qui suit, que la croissance de la quotepart helvtique nest plus tellement suprieure celle de lOCDE, mme si on la calcule en termes relatifs : 64 % contre 46 %. Mesures en termes absolus, les croissances sont trs voisines lune de lautre : 13,2 points de pour-cent pour la Suisse contre 12 pour lOCDE. Cela signie, et cela me semble laspect crucial, que lcart de pression scale lavantage de la Suisse demeure proche au dpart et larrive : en 1965, la quote-part scale de la Suisse est infrieure de 5,6 points celle de lOCDE; en 1995, lcart est de 4,4 points. Il parat difcile de prtendre que lavantage relatif de la Suisse ait subi une grave rosion. Tableau 5 volution de la quote-part fiscale de la Suisse et des pays membres de lOCDE (1965-1995)
Croissance de la quote-part scale (en termes relatifs et en termes absolus) 1995 1955-95 1960-95 1965-95 1970-95 rel. abs. rel. abs. rel. abs. rel. abs. Suisse OCDE 19,2 % 21,2 % 20,7 % 23,8 % 33,9 % 77 % 14,7 60 % 12,7 64 % 13,2 42 % 10,1 24 % 24,8 % 26,3 % 29,5 % 38,3 % 60 % 14,3 54 % 13,5 46 % 12 30 % 8,8
Quote-part scale (en %) 1955 1960 1965 1970
cart Suisse 4,8 pt 3,6 pt 5,6 pt 5,7 pt 4,4 pt OCDE
Dautant plus que, le tableau 5 lindique, la perspective se modie nettement si lon ne prend pas lanne 1965 comme point de dpart, mais que lon remonte un peu dans le temps en choisissant, par exemple, lanne 1960. Pour cette date, on dispose de la quote-part scale de 20 pays sur les 1 24 anciens pays membres de lOCDE. En moyenne, cette quote-part stablit alors 24,8 %, pendant que celle de la Suisse slve 21,2 %. Mme si on la calcule en termes relatifs, la croissance de la quote-part helvtique entre 1960 et 1995 ne diffre gure cette fois-ci, en dpit de son
1. Cf. OCDE, Statistiques des recettes publiques des pays membres de lOCDE 19651995, op. cit., p. 197. Manquent les donnes pour la France, la Grce, lIslande et le Luxembourg. tant donn le niveau de la quote-part de ces 4 pays en 1965, il est vraisemblable que leur prise en compte pour le calcul de la moyenne de 1960 naurait modi cette dernire que dans de trs faibles proportions.
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niveau de dpart plus bas, de celle du reste de lOCDE : 60 % pour la Suisse contre 54 % pour lOCDE. Mesure en termes absolus, la progression parat mme moins rapide en Suisse : 12,7 points de pour-cent contre 13,5 pour lOCDE. Quant lui, lcart entre la quote-part helvtique et celle de lOCDE passe de 3,6 4,4 points de pour-cent, ce qui signie que, compare sur cette priode, la position avantageuse de la Suisse ne semble pas se pjorer, mais au contraire samliorer encore. Sans chercher forcer les chiffres et en restant prudent, il est donc possible de tirer la conclusion suivante : depuis les annes 1960, lavantage dont bncie la Suisse sur le plan scal ne sest en aucun cas massivement dgrad, comme le prtendent les milieux de lconomie et leurs reprsentants. Dans le pire des cas, cet avantage sest trs lgrement pjor. Dans le meilleur, il sest maintenu, voire trs lgrement amlior. Il est bien sr possible de multiplier les priodes temporelles considres. Par exemple, en remontant jusquen 1955, premire anne pour laquelle lOCDE fournit des donnes pour un nombre important de pays. Comme le montre le tableau 5, la quote-part scale moyenne des 19 pays de lOCDE pour lesquels on 1 dispose de donnes slve alors 24 % et celle de la Suisse 19,2 %. Laugmentation entre 1955 et 1995 est donc de 60 % pour lOCDE et de 77 % pour la Suisse, en termes relatifs, et respectivement de 14,3 et 14,7 points de pour-cent, en termes absolus. Ou, dernier exemple, en prenant la priode 1970-1995. Le tableau 5 indique que les quotes-parts de lOCDE et de la Suisse croissent durant cette phase respectivement de 30 % et 42 % en termes relatifs, et de 8,8 et 10,1 points de pour-cent en termes absolus. Les images qui se dgagent de ces deux derniers exemples diffrent quelque peu de celles des deux premiers, mais sans quil faille 2 pour autant changer le sens gnral de la conclusion. Ces rsultats sont corrobors par deux autres indicateurs. Premirement, par la quote-part de ltat, cest--dire la proportion entre les dpenses des
1. Cf. ibid., p. 195. 2. Il faut souligner que la perspective se modie galement si la comparaison seffectue avec dautres entits spatiales que lOCDE dans son ensemble. En prenant les seuls pays europens membres de lOCDE ou respectivement les seuls pays membres de la Communaut europenne comme point de comparaison, le bilan relatif de la Suisse apparat sous un jour encore plus favorable. Nous avons vu, par exemple, que durant la priode 1965-1995 la quote-part scale helvtique progresse de 64 % (termes relatifs) ou de 13,2 points de pour-cent (termes absolus). La croissance pour les pays europens de lOCDE est respectivement de 47 % et 12,7 points de pour-cent. Pour la Communaut europenne, elle slve 48 % et 13,7 points de pour-cent. Cela signie que lcart de la Suisse avec les deux groupes de pays conserve pratiquement la mme amplitude au dpart et larrive. Avec les pays europens membres de lOCDE, cet cart passe de 6,5 points de pour-cent en 1965 6 points en 1995. Avec la Communaut europenne, il passe de 7,6 8,1 points. Cf. OCDE, Statistiques des recettes publiques des pays membres de lOCDE 1965-1995, op. cit., pp. 75 et 188.
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collectivits publiques et le PIB, un indicateur important dans la mesure o il exerce une inuence directe sur lvolution du niveau gnral de limposition. En 1995, cette quote-part se monte 38,4 % en Suisse, contre 40,3 % en moyenne pondre pour les 22 pays membres de lOCDE pour lesquels on dispose de donnes (50,2 % pour les seuls pays membres de la Commu1 naut europenne). Seuls quatre pays (Australie, tats-Unis, Japon, Rpublique de Core) connaissent une quote-part infrieure celle de la Suisse. Il est trs difcile deffectuer des comparaisons en ce qui concerne lvolution de la quote-part tatique des diffrents pays car les sries statistiques disponibles prsentant des donnes homognes, et donc comparables, ne couvrent que des espaces temporels assez limits. Ainsi, sur la base dune premire dnition de la quote-part tatique, on dispose de donnes homognes pour la priode allant de 1970 1989. Durant cette phase, la quote-part en Suisse passe de 26,5 % 34,1 %, soit une croissance de 29 % en termes relatifs, et de 7,6 points de pour-cent en termes absolus. Pendant ces mmes annes, la moyenne pondre de lOCDE passe de 32,3 % 41,6 %, soit 2 une augmentation respectivement de 29 % et 9,3 points de pour-cent. Sur la base dune dnition lgrement diffrente de la quote-part de ltat, on dispose dune srie statistique homogne couvrant cette fois-ci la priode 1980-1995. Durant cette phase, la quote-part helvtique connat une croissance de 12 % en termes relatifs, et de 4,1 points en termes absolus, alors que les 3 chiffres respectifs pour lOCDE sont de 10 % et de 3,8 points de pour-cent. Dans lensemble, on ne peut donc pas prtendre que la croissance de la quote-part tatique soit clairement plus marque en Suisse que dans les autres pays de lOCDE ni que lcart entre la Suisse et ces pays tende de faon signicative se rtrcir. Le second indicateur est la part des emplois relevant des administrations publiques dans lemploi total. En 1994, cette part slve 11,3 % en Suisse. Seuls trois pays parmi les 24 anciens membres de lOCDE connaissent une proportion infrieure : le Japon (8,4 %), la Turquie (8,6 %) et 4 la Grce (10,2 %). La Suisse est plus proche de ces trois pays que de la trs grande majorit des autres, que ce soit par exemple le Royaume-Uni (15,2 %), les tats-Unis (15,5 %), lAllemagne (16,2 %), lItalie (18,1 %), la Belgique (18,8 %), le Canada (21,5 %), la France (24,4 %), ou encore le Danemark (31,5 %) et la Sude (33,2 %).
1. Cf. le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, p. 639, et OCDE, Perspectives conomiques de lOCDE, Paris, juin 1997, p. A31. 2. Cf. J.-C. Lambelet, Lconomie suisse, op. cit., p. 305, pour les donnes concernant la Suisse, et OCDE, Perspectives conomiques de lOCDE, Paris, juillet 1991, p. 202, pour les donnes relatives lOCDE. 3. Cf. le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, p. 639, et OCDE, Perspectives conomiques de lOCDE, Paris, juin 1997, p. A31. 4. Cf. OCDE, tudes conomiques de lOCDE 1994-1995. Suisse, Paris, 1995, p. 78.
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Si lon examine lvolution de cette proportion entre 1960 et 1994, on constate quelle passe de 6,4 % 11,3 % en Suisse, soit une croissance de 77 % en termes relatifs, et de 4,9 points de pour-cent en termes absolus. Sur les 10 autres pays pour lesquels on dispose de donnes, seuls les tats-Unis (croissance de 22 %, respectivement de 2,8 points de pour-cent) connaissent une augmentation clairement plus lente. Dans deux autres cas, lAustralie et la Belgique, la progression est du mme ordre quen Suisse. Pour les sept restants, la croissance de cette part est plus rapide : cest par exemple le cas de l'Allemagne (augmentation de 100 %, respectivement de 8,1 points de pour-cent), de lItalie (99 %; 9 points), de lAutriche (98 %; 10,2 points), sans parler de la Sude (159 %; 20,4 points) ou du Danemark (203 %; 21,1 points).
4.3 Ltat social helvtique en comparaison internationale

Dans son manifeste programmatique de la n 1991, dj maintes fois mentionn, le Vorort crit que les prestations sociales sont en Suisse bien dveloppes si on les compare celles dautres pays, [] si dveloppes mme quelles en sont venues excder les possibilits de lconomie, rduire le got pour le travail ; en effet, explique le Vorort, on voulait construire un systme de scurit sociale perfectionn, mais on a exagr et pas su discerner que [] les prlvements dcouragent ceux qui ont les payer de bien travailler, et les bnciaires de redistributions en deviennent moins aptes produire.1 La politique sociale aboutit donc fatalement rduire la capacit conomique. Depuis plusieurs annes, de telles diatribes font ors en Suisse. Elles sintgrent dans une large offensive mene par les milieux conomiques et leurs reprsentants contre ltat social, accus dtre lorigine dun nombre de maux dont la liste ne semble connatre dautre limite que limagination de ses dtracteurs. Aujourdhui, tonne G. Richterich, le Prsident de lUCAP, en janvier 1994 sur cent francs gagns en Suisse, vingtcinq sont absorbs par la scurit sociale. [] La capacit concurrentielle de notre industrie dexportation, dj trs menace, sen 2 [trouve] fragilise []. Empchons ltat social dener dmesurment! . Le poids total des charges 3 sociales atteint les limites du supportable dclare en fvrier 1994 le Directeur de la mme organisation patronale. La Suisse appartient4 du point de vue des dpenses sociales [] au groupe de tte des pays europens afrme au mme moment la NZZ. Qui ne craint pas dassurer que ltat social [] reprsente une impasse du tout au tout , notamment parce qu en faisant le
1. 2. 3. 4. Pour une Suisse, op. cit., pp. 116-117. JAP, 20 janvier 1994, pp. 77-78. Propos rapports par la NZZ, 4 fvrier 1994. NZZ, 4 fvrier 1994.
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bonheur des gens malgr eux, il constitue un danger pour la libert [die wohl1 fahrtsstaatlichen Beglcker stellen eine Gefahr fr die Freiheit dar]. La crise actuelle de ltat scal nest rien dautre que lexpression, visible, des 2 exigences exagres que ltat providence pose ltat scal diagnostique en aot 1994 le Professeur Walter Wittmann. Quant au second Livre blanc, il afrme au dbut 1996 : les uvres sociales touchent aux limites de leurs capacits nancires. [] Laugmentation des cotisations et des impts ncessaires au nancement des dpenses sociales affaiblit la capacit concurrentielle de nos 3 entreprises et lattractivit de la place conomique suisse. Quen est-il dans la ralit? Ce qui existe dtat social en Suisse met-il rellement en danger la comptitivit de lconomie helvtique, minant ainsi ses propres bases? Il faut relever que ce qui a dj t dit plus haut propos des liens entre scalit et capacit concurrentielle est nouveau valable ici. Je ne vais donc pas y revenir, mais me contenter de comparer brivement la situation helvtique avec celle des pays conomiquement dvelopps. Une recherche mene rcemment par deux pionniers, le Professeur Pierre Gilliand et Stphane Rossini, mesurant enn (la France publie de telles mesures depuis 1958, lAllemagne depuis 1966) les dimensions 4 relles de ltat social en Suisse, permet de se faire une ide ce sujet. Pour pouvoir procder une comparaison internationale, cette tude tablit, en utilisant les mmes critres que ceux des pays membres de la Communaut europenne, le montant des dpenses dites de protection sociale. Celles-ci sont calcules de faon assez extensive. Elles comprennent, dduction faite des comptes double et des transferts entre institutions, les dpenses des assurances sociales en Suisse, lassurance-vieillesse et survivants, lassurance-invalidit, lassurance-maladie, lassurance-chmage, la prvoyance professionnelle (2e pilier) , les dpenses sociales de ltat (contributions aux assurances sociales, lassistance sociale, la construction de logements, la sant, les allocations familiales, etc.), et enn les dpenses des assurances prives, dans le domaine de la maladie et de laccident, 5 lorsquelles correspondent des prestations rendues obligatoires par la loi. Cela fait, ltude procde une comparaison pour lanne 1993, anne la plus rcente pour laquelle des donnes statistiques compltes sont dis1. 2. 3. 4. NZZ, 19 mai 1995. JAP, 4 aot 1994, p. 747. D. de Pury et al., Ayons le courage, op. cit., p. 61. Cf. Pierre Gilliand/Stphane Rossini, Le budget social de la Suisse, Lausanne, 1995; ainsi que La protection sociale en Suisse. Recettes et dpenses, 1948-1997. Comparaisons avec les pays de lUnion europenne, Lausanne, 1997. 5. Sur la dnition des dpenses de protection sociale et llaboration des statistiques, cf. P. Gilliand/S. Rossini, Le budget social, op. cit., pp. 32-96. Pour tablir une comparaison internationale, le niveau des dpenses constitue un indicateur particulirement pratique. Mais il faut garder lesprit que les divers aspects qualitatifs de ltat social ne se retent quimparfaitement dans cet indicateur.
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ponibles. Les rsultats sont signicatifs. En Suisse, la quote-part au PIB des dpenses de protection sociale slve 27 %. Elle est infrieure la quotepart moyenne pondre des douze pays alors membres de lUnion europenne, qui atteint 28,8 % ; elle est en particulier nettement infrieure celle de pays comme la France (30,9 %), lAllemagne (31 %), le Danemark (33,2 %) ou encore les Pays-Bas (33,6 %). Les annes 1994 et 1995 ne semblent pas modier cette situation : selon les donnes dj disponibles, la 1 Suisse devrait rester en dessous de la moyenne europenne. Mais il y a plus important encore. De faon gnrale, le niveau des dpenses de protection sociale est troitement corrl avec le degr de richesse des diffrents pays. Comme le montrent P. Gilliand et S. Rossini, la tendance est nette : plus un pays est riche (mesur en PIB par habitant),2plus il peut et tend consacrer des montants importants la protection sociale. Or, la Suisse est prcisment lun des deux pays les plus riches dEurope : son PIB par habitant est, parit de pouvoir dachat, plus de 30 % au-dessus de la moyenne europenne. La Suisse constitue donc (avec le Luxembourg) la seule exception la rgle nonce ci-dessus. La prise en compte du facteur de la richesse fait ressortir avec encore davantage dacuit la fai3 blesse des dpenses de protection sociale en Suisse.
1. Cf. P. Gilliand/S. Rossini, La protection sociale, op. cit., pp. 144 et 149. 2. Ibid., p. 148. 3. Ltude de P. Gilliand et S. Rossini ne fournit pas de comparaison internationale sur la quote-part des recettes de protection sociale. On pourrait donc objecter que, ne prenant en compte que les dpenses et non les recettes, elle fait apparatre ltat social helvtique plus maigre quil nest. En effet, en Suisse, les recettes de protection sociale dpassent clairement les dpenses. Cette situation est due au fait que les revenus de la prvoyance professionnelle (2e pilier), soit environ 43 milliards en 1993, sont beaucoup plus levs que les rentes payes, soit 18 milliards. Une telle objection ne semble toutefois ni pertinente ni de nature inrmer les conclusions de ltude sur la faiblesse de ltat social en Suisse. Dune part, il parat difcile de considrer la fraction des recettes des caisses de pension dpassant leurs dpenses, soit 25 milliards, comme partie intgrante de la protection sociale. Du point de vue de lconomie nationale, cette fraction a beaucoup plus le caractre dune pargne force. Dautre part, mme si on rejette largument prcdent et quon considre donc quil faut prendre en compte non pas les dpenses mais les recettes de la prvoyance professionnelle pour parvenir la vraie mesure de ltat social, il faut partir du fait que sur les 43 milliards de recettes en 1993, les cotisations proprement dites ne fournissent que 23 milliards environ. Un montant de 20 milliards provient dautres sources, pour lessentiel (17 milliards) du placement des capitaux des caisses de pension, et ne correspond donc pas des charges pesant sur les cotisants. La diffrence de 5 milliards environ entre les rentes payes et les cotisations reprsente 1,5 % du PIB suisse de 1993. Si lon ajoute ces 1,5 % la quote-part de protection sociale telle que calcule par P. Gilliand et S. Rossini (27 %), on obtient une quote-part de 28,5 %, gale grosso modo la moyenne de lUnion europenne (28,8 %); cf. P. Gilliand/S. Rossini, La protection sociale, op. cit., p. 118.
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Quittons maintenant cette tude et prenons un autre critre de comparaison : les cotisations de scurit sociale verses directement par les salaris et par les employeurs (sans les versements aux caisses de retraite). En 1994, celles-ci reprsentent 7,5 % du PIB en Suisse, contre 8,8 % en moyenne (non pondre) pour les 24 anciens pays membres de lOCDE. Le niveau en Suisse est donc nouveau infrieur ce quil est dans les pays conomiquement comparables. Il est intressant dafner lanalyse en distinguant ces cotisations selon leur provenance. On constate ainsi que celles qui sont verses par les salaris reprsentent, toujours en 1994, 3,8 % du PIB en Suisse, contre 3,2 % pour lOCDE. La situation sinverse lorsquon envisage celles verses par les employeurs : elles constituent 3,7 % du PIB en Suisse, contre 5,8 % pour lOCDE. En Suisse, la part des employeurs est moins leve que celle des salaris, alors que linverse est vrai dans lOCDE; en outre, la part des 1 employeurs est particulirement faible en comparaison internationale. Attachons-nous encore quelques instants la part assume par les employeurs. Une tude publie en juin 1994 par lUnion de Banques Suisses explique en effet que celle-ci est dun intrt fondamental lorsquil 2 sagit de se prononcer sur la comptitivit dun pays sur le plan international. Or, cette tude montre que la somme des cotisations de scurit sociale verses par les employeurs, y compris cette fois-ci pour les caisses de pension, est faible en Suisse. En 1991, elle slve 15 % du montant total des salaires revenant aux mnages. Parmi les sept autres pays envisags, seul le Royaume-Uni (14 %) connat une proportion trs lgrement infrieure. Dans les six restants Pays-Bas (17 %), Japon (17 %), tats-Unis (21 %), Allemagne (23 %), Italie (37 %) et France (38 %) les versements effectus 3 par les employeurs sont plus levs, souvent de manire considrable. En conclusion, il est donc pour le moins difcile dadmettre que la dimension de ltat social en Suisse ainsi que son mode de nancement puissent constituer un handicap sur le plan de la comptitivit internationale, comme le prtendent les milieux daffaires. Ceux-ci bncient bien plutt dune situation avantageuse. Dailleurs, si les plaintes de ces milieux correspondaient la ralit, leur attitude politique deviendrait incomprhensible : ne refusent-ils pas obstinment dappuyer la ratication de ladhsion de la Suisse la Charte sociale europenne (dont sont membres la grande majorit des pays europens) parce quune telle adhsion impliquerait, selon les termes mmes du Directeur de lUCAP, le devoir inacceptable de dvelopper et
1. Cf. OCDE, Statistiques des recettes publiques des pays membres de lOCDE 19651995, op. cit., pp. 82-83; cf. galement Hans Baumann, Sozialabbau, Sozialdumping und Verteilungspolitik , Widerspruch, No 27, juin 1994, pp. 79-87. 2. Notices conomiques de lUBS, juin 1994, p. 4. 3. Cf. ibid., p. 8.
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de complter le systme social helvtique? Au terme dune tude consacre au nancement de la scurit sociale en Suisse telle quelle se prsente au milieu des annes 1990, un chercheur aboutit une conclusion semblable : La Suisse se situe toujours, et indpendamment des problmes de mthode relatifs aux comparaisons internationales, plutt en dessous de la moyenne des pays de lOCDE ou de lUnion europenne. [] Aussi, afrmer que la limite maximale de prlvement est dj atteinte et quune ventuelle hausse des cotisations sociales conduirait la ruine de lconomie suisse relve plus du mot dordre politique que dune analyse objective. 2
4.4 Le poids des impts directs est-il insupportable?

Le troisime reproche essentiel des milieux de lconomie et de leurs reprsentants aux nances suisses sadresse la structure de la scalit helvtique. Plus prcisment au poids, estim dmesur, des impts directs, ceux qui portent sur le revenu et la fortune, par rapport aux impts indirects, qui portent eux sur la consommation. Le premier Livre blanc de F. Leutwiler et consorts afrme en 1991, nous lavons dj vu, que le poids comparativement lev des impts directs par rapport celui de la scalit indirecte reprsente, long terme, un handicap potentiel pour les entreprises suis3 ses face la concurrence trangre. Dans son propre manifeste, le Vorort prtend que par le biais des impts directs, les revenus moyens et levs des personnes physiques sont lourdement imposs si nous effectuons une comparaison 4 internationale; [] cela rduit indniablement toute envie de faire un effort. Le Professeur W. Wittmann partage le mme avis. En aot 1994, il crit que la part des impts directs a [] continuellement augment depuis les annes 1960. Ce systme scal affaiblit lpargne et les investissements et mnage la con5 sommation. Du point de vue incitatif [anreizmssig], il est donc faux. Quant la NZZ, elle dnonce avec dautant plus de virulence la part extrmement leve, en comparaison internationale, des impts directs [] en Suisse quelle considre que la progressivit des impts [directs] [] est trs prononce dans notre pays. [] De sorte que ces derniers nincitent pas fournir un effort et ne sont pas justes du point de vue de leffort 6 fourni [sind damit weder leistungsfrdernd noch leistungsgerecht]. Au dbut de 1996, le deuxime Livre blanc rpte qu au regard de la comptitivit et de
1. NZZ, 28 avril 1994. 2. Pascal Mahon, Le nancement de la scurit sociale en Suisse , Cahiers genevois et romands de scurit sociale, No 14, 1995, p. 93. 3. F. Leutwiler et al., La politique conomique, op. cit., p. 12. 4. Pour une Suisse comptitive, op. cit., pp. 40-41. 5. JAP, 4 aot 1994, p. 750. 6. NZZ, 24-25 dcembre 1994.
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la motivation au travail, les 1 impts directs absorbent en Suisse une part trop importante du revenu global. En Suisse, dans la seconde moiti des annes 1950, limposition directe (impts sur le revenu/bnce et la fortune/capital des personnes physiques et juridiques + cotisations de scurit sociale) fournissait une part de lordre de 65 % de la somme totale des prlvements obligatoires effectus par la Confdration, les cantons et les communes, alors que les impts indirects (impts sur la consommation) en pourvoyaient environ 35 %. Au milieu des annes 1990, ces parts respectives atteignent grosso modo 80 % 2 et 20 %. Il est donc incontestable quil y a eu dplacement, au cours de ces quarante dernires annes, de la scalit indirecte vers la scalit directe. Il est non moins vrai que la proportion des impts directs dans lensemble des recettes scales de ltat est comparativement leve en Suisse. Dans la grande majorit des pays conomiquement dvelopps, limposition directe contribue 3nettement moins, et lindirecte nettement plus, aux ressources scales. Cela signie-t-il pour autant que la charge des impts directs soit particulirement pesante en Suisse, au point de dcourager lpargne et linvestissement, et ainsi de menacer la comptitivit de lco4 nomie helvtique? cet gard, il faut commencer par rappeler une fois encore ce qui a dj t signal plus haut : il nexiste pas de lien immdiat, direct et univoque entre la scalit et la capacit concurrentielle, cela tant vrai aussi bien pour le niveau de limposition que pour sa structure interne. Abordant ce problme, un article publi en novembre 1994 par la Socit de Banque Suisse arrive dailleurs la conclusion que du point de vue scientique, il n [est] gure 5 possible de dnir un quilibre idal entre les impts directs et indirects . Ensuite, quelques comparaisons internationales sont nouveau clairantes. En 1995, le montant global des impts sur le revenu des personnes physiques (sans les cotisations de scurit sociale) et les bnces des personnes morales ainsi que des impts sur le patrimoine (fortune et capital) reprsente 15,1 % du PIB en Suisse. Cette quote-part est infrieure la
1. D. de Pury et al., Ayons le courage, op. cit., p. 38. 2. Cf. OCDE, Statistiques des recettes publiques des pays membres de lOCDE 19651995, op. cit., pp. 188 et 195. 3. Dans lOCDE, au milieu des annes 1990, limposition de la consommation fournit en moyenne entre 30 % et 35 % des recettes scales totales, contre, rappelonsle, environ 20 % en Suisse; cf. ibid., p. 77. 4. noter quavec cette question, on rejoint en partie la problmatique du psychological breaking-point de limposition, dj discute auparavant (cf. le chapitre 2.3.2.). 5. Socit de Banque Suisse, Le Mois conomique et nancier, novembre 1994.
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moyenne (non pondre) des anciens pays membres de lOCDE, qui slve 16,7 %. Si lon ajoute les cotisations de scurit sociale, la quotepart de la Suisse (28,1 %) dpasse celle de lOCDE (26,5 %), 1 mais elle reste infrieure celle de la Communaut europenne (28,5 %). Il nest pas ncessaire de revenir sur limposition directe des entreprises. On a dj vu quelle semble assez avantageuse en Suisse. Examinons donc limposition du revenu des personnes physiques. En commenant par comparer, pour lanne 1994, ce quun salari travaillant dans lindustrie manufacturire, mari avec deux enfants et disposant dun salaire gal au salaire moyen des salaris en cause (en Suisse, 4900 francs par mois en 1994) doit verser au total comme impt sur le revenu et comme cotisations de scurit sociale, compte tenu des principales dductions scales. Exprim en pourcentage du salaire brut, ce versement slve 16 % en Suisse. Une telle charge se situe au bas de lchelle : seuls cinq pays (le Portugal, lEspagne, le Luxembourg, le Japon et lIslande) parmi les 24 anciens pays membres de lOCDE connaissent une pression scale 2 moins forte sur cette catgorie de contribuables. Une tude publie en dcembre 3 1996 par lhebdomadaire anglais The Economist va dans le mme sens. Examinant dabord quelle est la hauteur maximale atteinte en 1996, dans 16 pays conomiquement dvelopps, par le taux dimposition marginal sur le revenu, elle montre que seuls trois pays connaissent un taux maximal infrieur au taux suisse : la GrandeBretagne, Singapour et Hong-Kong. ce propos, il faut relever quune enqute parue en 1993 avait dj indiqu que, relativement treize autres pays comparables, la progressivit de limpt sur le revenu des personnes physiques tait particulirement modre en Suisse, y compris pour les re4 venus levs et trs levs. Ltude publie par The Economist compare ensuite, dans les mmes 16 pays, limposition directe (impt sur le revenu, compte tenu des principales dductions scales + cotisations de scurit sociale) frappant, en 1996, un couple mari avec deux enfants, pour trois tranches diffrentes de salaire, ajustes de manire ce quelles correspondent un pouvoir dachat plus ou moins quivalant dans chacun des pays. Pour la tranche de salaire brut quivalent un pouvoir dachat d peu prs 40000 francs par anne, deux pays connaissent une charge infrieure celle de la Suisse : le Luxem1. Cf. OCDE, Statistiques des recettes publiques des pays membres de lOCDE 19651995, op. cit., pp. 77 et 188. Ces statistiques ne comprennent pas les versements aux caisses de pension. 2. Cf. OCDE, La situation des ouvriers au regard de limpt et des transferts sociaux 1991-1994, Paris, 1995, pp. 52 et 99. Pour la Suisse, cest la ville de Zurich qui a t prise comme rfrence. 3. Il sagit dune tude ralise par la socit Price Waterhouse, cf. The Economist, 21 dcembre 1996. 4. Cf. ibid., 13 mars 1993.
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bourg et Hong Kong. Si le salaire brut se monte lquivalent denviron 80000 francs par an, trois pays se montrent plus indulgents que la Suisse : Singapour, le Japon et Hong Kong. Enn, si lon passe un salaire brut correspondant peu prs 200000 francs par an, la situation reste exactement pareille. Seuls les mmes trois pays prsentent un taux dimposition moyen infrieur au taux en Suisse. Atteignant prs de 35 %, ce dernier est considrablement plus faible quen Allemagne ou en Italie (43-44 %), sans parler des Pays-Bas (51 %), de la Sude (52 %) ou de la Belgique (57 %). Limage qui se dgage est donc que limposition directe est clmente en Suisse, y compris lorsque lon monte dans lchelle des revenus. cela, il faut ajouter que cette image est biaise dans la mesure o ltude prend pour rfrence, en ce qui concerne la Suisse, un contribuable tabli Genve. En effet, les impts prlevs dans cette ville se caractrisent par le fait quils sont prcisment parmi les plus lourds de Suisse pour les revenus levs. Si ltude en question avait choisi un contribuable rsidant Zurich, les rsultats auraient t sensiblement diffrents. Pour un salaire brut de 200000 francs par an, on peut estimer que la Suisse aurait encore gagn un rang et que seuls Singapour et Hong-Kong seraient apparus plus 1 indulgents. Ce classement est conrm par une autre tude. Portant sur 10 grandes villes europennes en 1993, celle-ci montre que cest Zurich que limposition directe est la plus faible pour un couple mari avec un enfant et disposant dun revenu net lev, soit de 100000 francs par anne. Lavantage par rapport Paris est minime, mais il est considrable vis--vis de toutes les autres 2 mtropoles, notamment de Londres, Francfort, Milan ou encore Bruxelles. En rsum, on peut donc afrmer que la scalit directe nest certainement pas plus pre en Suisse que dans les autres pays comparables. Elle tend au contraire ltre moins, y compris pour les rsidents fortuns et les 3 entreprises. Dailleurs, mme dans les milieux helvtiques qui stigmatisent
1. Jai calcul nouveau le taux dimposition gurant pour la Suisse dans The Economist en considrant que la charge scale pour un revenu brut de 200000 francs est denviron 20 % plus lourde Genve qu Zurich. Pour tablir cette diffrence de pression scale entre les deux villes suisses, je me suis bas sur les donnes fournies par la publication Charge scale en Suisse. Chefslieux des cantons. Nombres cantonaux 1996, Berne, 1997 pp. 18-21. noter encore que ltude publie par The Economist ne tient pas compte des possibilits, trs tendues en Suisse pour les milieux aiss, de dduction du revenu imposable des intrts des dettes. 2. tude ralise par la socit Price Waterhouse et rsume dans le Tages-Anzeiger, 10 juin 1994. 3. R. Nef, Populrer Immobilismus, op. cit., pp. 17-19, partage la mme opinion. Il conteste que la scalit directe ait en Suisse un effet dprimant autre que marginal sur lactivit conomique.
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habituellement limposition directe, il arrive parfois quon le reconnaisse. Ainsi, en aot 1993, Fritz Ebner, Secrtaire du Vorort, admet que 1 les Suisses paient encore et toujours moins dimpts directs que leurs voisins. Et dans un article publi par la Socit de Banque Suisse, en novembre 1994, il est attest qu en Suisse, les impts direct 2 s [] sinscrivent lgrement en dessous de la moyenne de lUnion europenne. Lafrmation de la clmence relative de la scalit directe en Suisse ne contredit pas la constatation faite plus haut selon laquelle la Suisse se caractrise par la place trs importante que ce type dimpts occupe au sein du systme scal helvtique. Lexplication de ce paradoxe rside dans le fait on la vu que le niveau gnral de limposition est nettement infrieur en Suisse ce quil est dans la plupart des autres pays. Ds lors, les impts directs prlevs en Suisse peuvent la fois fournir une proportion trs substantielle des revenus scaux tout en restant modrs en comparaison internationale.
4.5 Le rle des chevau-lgers du nolibralisme

Dans lensemble, la situation de la Suisse dans le domaine nancier ou scal ne justie en rien le pessimisme, voire le catastrophisme afch par les milieux daffaires helvtiques et leurs porte-parole. Il faut donc faire ressortir le rle proprement politique dun tel pessimisme : il sagit pour lessentiel dune sorte dattitude de rigueur qui a pour fonction de crer un climat idologique favorable la contre-rforme nancire. cet gard, il parat intressant, pour conclure, dattirer lattention sur ces intellectuels nolibraux qui, comme le dit Jean Chesneaux, se situent au carrefour 3du monde acadmique, du champ des entreprises et de la sphre para-tatique , et que, par analogie avec cette troupe militaire dont la mission rsidait dans le harclement, le renseignement et le maintien de lordre, on peut les appeler les chevau-lgers de la contre-rforme nancire. Au sein dun cercle litiste trs ferm, dans un langage technique et cod gnralement inaccessible au non-spcialiste et a fortiori au grand public, ils laborent, discutent et testent projets et plans alternatifs. Bref, ils jouent les conseillers du prince, permettant aux 4dcideurs de haut niveau de faire leurs choix et den mesurer les consquences . Cependant, en Suisse, la fonction proprement innovatrice de ces intellectuels semble relativement rduite, en tout cas dans le domaine des nances publiques. Ils ne font, pour
1. 2. 3. 4. Propos rapports par le Tages-Anzeiger, 11 aot 1993. Socit de Banque Suisse, Le Mois conomique et nancier, novembre 1994. Jean Chesneaux, De la modernit, Paris, 1983, p. 132. Ibid.
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lessentiel, que reprendre et adapter aux conditions locales les mesures et les justications y relatives dj proposes et avances dans les pays en particulier la Grande-Bretagne et les tats-Unis o loffensive nolib1 rale a parcouru davantage de chemin. Dans ce sens, leur rle le plus important est ce quon peut appeler leur fonction lgitimante, cest--dire la lgitimit dont ils dotent la contre-rforme nancire par un discours gnralement fait darguments dautorit, mais auquel ils confrent une apparence scientique, ne serait-ce que par le capital symbolique dont ils sont porteurs. cet gard, le Professeur de nances publiques W. Wittmann, qui enseigne lUniversit de Fribourg, constitue un exemple signicatif. Depuis de nombreuses annes, il martle les mmes thmes sur tous les tons. Ainsi, en aot 1994 il crit quen Suisse rgne une conception collectiviste de ltat , de telle sorte que le systme scal et social est dict par larbitraire de la majorit puisquil correspond la volont de la majorit des lecteurs ; par consquent 2 les minorits encore productives sont exploites par cette majorit arbitraire. Une anne plus tard, il ne craint pas dafrmer que ltat scal et ltat social en Suisse sont encore un paradis pour les consommateurs, pour les gens sans proprit et pour les salaris avec de bas revenus. Dun autre ct, ils sont un enfer pour les propritaires, pour les indpendants et pour les personnes disposant de revenus levs. [] 3 Ainsi, la Suisse dpasse les tats-providence tendance socialiste extrme. En janvier 1996, il 4 caractrise nouveau le systme nancier et social suisse de socialiste ; il explique que, dans ce domaine, la faute dcisive a dj t commise dans les annes quatre-vingt du sicle pass , lorsque ltat fdral a commenc accorder des subventions, et quun tel systme mne la Suisse tout droit 5 la faillite . An de sortir de cet enfer socialiste que reprsente la Confdration helvtique pour les riches, W. Wittmann prconise la voie suivante : il faut abolir les impts directs; toute forme de redistribution des revenus travers ltat doit tre supprime; les subventions tatiques aux assurances sociales sont proscrire; il est ncessaire de nancer les prestations publiques uniquement par des taxes reposant sur les usagers (exemple : les universits doivent se nancer essentiellement par les droits dinscription pays par les tudiants; les hpitaux par les taxes payes par les patients, etc.); cette dernire mesure est conue comme une tape vers la privatisation de lessentiel
1. Sur ce point, cf. notamment P. Pierson, Dismantling the Welfare State?, op. cit., pp. 53-163. 2. JAP, 4 aot 1994, pp. 748-749 et 751. Sur cette thmatique, cf. galement Walter Wittmann, Das globale Disaster. Politik und Finanzen im Bankrott, Mnchen, 1995. 3. Finanz und Wirtschaft, 29 juillet 1995. 4. NZZ, 3 janvier 1996. 5. Finanz und Wirtschaft, 6 janvier 1996.
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des tches accomplies aujourdhui par ltat. Celui-ci doit nalement tre ramen sa plus simple expression : ltat veilleur de nuit du dbut du XIXe sicle. Bref, un retour non pas 1914, mais 1850. De telles analyses et de telles propositions sont dautant moins rares quelles bncient dune publicit bienveillante. Certes, comme le souligne lui-mme le Professeur fribourgeois, et comme le relve galement une association issue des cercles patronaux lorsquelle prsente 1 les thses de W. Wittmann, celles-ci apparaissent souvent irralistes . Mais cest prcisment ce qui fait leur intrt. Par leur ct jusquau-boutiste, faisant dlibrment de ce quil est possible dobtenir dans ltat actuel des rapports de force, elles sont en effet utiles aussi bien aux milieux conomiques quaux clercs eux-mmes. Aux premiers, elles permettent de faire apparatre leur propre politique comme modre et raisonnable, ce qui lui octroie un surcrot de lgitimit. Aux seconds, elles donnent lune de ces petites touches distinctives parmi les plus cotes et les plus rentables, en terme de capital symbolique, dans les cercles intellectuels : celle davoir su soufer lgrement trop tt dans la bonne direction.
1. Ibid.; cf. galement Socit pour le Dveloppement de lconomie suisse, Opinion du 26 septembre 1995.
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Chapitre 5
Lchec du projet de rforme des nances fdrales de dcembre 1990
Aprs avoir expos les aspirations moyen ou long terme du grand patronat, essayons maintenant danalyser les principaux enjeux, dbats et conits dans le domaine de la politique nancire depuis la n des annes 1980. Au pralable, rappelons que lanalyse portera pour lessentiel sur les seules nances de la Confdration et laissera largement de ct ce qui relve des nances cantonales et communales. Sur le plan fdral, la politique nancire depuis la n des annes 1980 a t marque par les deux tentatives successives de rforme du rgime des nances fdrales, toutes deux centres sur lintroduction de la taxe sur la valeur ajoute (dsormais abrge TVA). Ce chapitre-ci est consacr examiner la premire tentative de rforme, qui sest solde par un chec en votation populaire, le 2 juin 1991. Le chapitre suivant traitera de la seconde tentative, couronne de succs lors du vote du 28 novembre 1993, et dessinera grands traits les dveloppements ultrieurs de la politique nancire.
5.1 Le projet de rforme du rgime scal fdral de dcembre 1990

Depuis la n de la Deuxime Guerre mondiale jusquau 1er janvier 1995, date de lentre en vigueur de la TVA, le rgime scal de la Confdration a repos sur deux piliers centraux : un impt sur la consommation, appel impt sur le chiffre daffaires (dsormais abrg ICHA), et un
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Lchec du projet de rforme des finances fdrales de dcembre 1990
impt sur le revenu, lIFD. Dans les annes 1980 et au dbut des annes 1990, lICHA fournissait une part des recettes fdrales totales tournant autour de 30 %, et lIFD une part denviron 20 %. ct de cela, trois autres sources scales jouaient un rle moins important, quoique non ngligeable : les droits sur les carburants qui, toujours dans les annes 1980, procuraient environ 10 %; limpt anticip, un impt prlev sur le rendement de la fortune mobilire, qui fournissait galement plus ou moins 10 %; et enn les droits de timbre, une imposition de diverses transactions nancires, qui couvraient une part de lordre de 5 %. Les 25 % restants provenaient de toute une srie dimpts et de taxes (droits de douane, taxes agricoles, taxes dexemption du service militaire, moluments administratifs et autres redevances, impts sur le tabac et la bire, etc.), du produit des capitaux et des immeubles de la Confdration, et enn des patentes et concessions (part au bnce net de la Rgie des alcools, remise du bnce des PTT, etc.). Les deux supports essentiels de ce rgime scal, lICHA et lIFD, ont t introduits durant la Seconde Guerre mondiale travers un article constitutionnel. Mais ils nont pas t dots dune validit de dure illimite, ni lpoque, ni par la suite. La majorit bourgeoise des Chambres a pris soin de leur conserver un caractre provisoire. Depuis la guerre, les autorits fdrales ont donc t obliges, intervalles plus ou moins longs, de soumettre au peuple la question de la prolongation de lexistence de ces deux impts, ce qui a suscit chaque fois un large dbat sur lensemble du systme scal fdral. En 1981, la continuation du prlvement de lICHA et de lIFD jusqu n 1994 a t approuve en votation populaire. Dans la perspective de lchance de 1994, les dmarches relatives au renouvellement du rgime scal de la Confdration ont dmarr durant la seconde moiti des annes 1980. Aprs des annes de discussions, de manuvres et de conits divers, elles ont abouti en dcembre 1990. Les fractions parlementaires des quatre partis gouvernementaux radical, dmocrate-chrtien, socialiste et dmocrate du centre sont parvenues un accord sur ce quon a appel un paquet nancier , qui a donc t adopt par les Chambres lors de leur session de dcembre 1990 et qui a t soumis au vote populaire 1 six mois plus tard, en juin 1991. Parmi les diffrentes modications du rgime scal fdral prvues par ce paquet, deux ressortaient nettement du lot : le remplacement de lICHA par la TVA et la suppression dun certain nombre de droits de timbre. Reprenons ces deux projets de changement dans le dtail, en commenant par le second.
1. Cf. lArrt fdral sur le nouveau rgime des nances fdrales, 14 dcembre 1990, la Loi fdrale sur les droits de timbre. Modication, 14 dcembre 1990, la Loi fdrale sur limpt fdral direct, 14 dcembre 1990, Feuille fdrale 1990, Vol. 3, pp. 1581-1586 et 1592-1668.
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5.1.1 Allgement des droits de timbre

Sous le terme gnrique de droits de timbre, on regroupe une srie dimpts fdraux portant pour lessentiel sur les transactions mobilires (avant tout sur lmission et la ngociation de titres). La plupart ont t introduits pendant et aprs 1 la Premire Guerre mondiale, sous la pression du mouvement ouvrier. Ils touchent en effet les cercles actifs dans de telles transactions, soit les couches aises de la population ainsi que les banques et autres socits nancires. Ces milieux, et le monde bancaire en particulier, ont men une lutte constante contre cette imposition. Mme si les faits parlent le langage contraire, ils ont prtendu avec opinitret quelle entravait, voire empchait le dveloppement de la place nancire suisse. En 1930 dj, pour ne donner que cet exemple, le Bulletin de la Socit de Banque Suisse crivait que le montant lev des taxes de cet ordre [les droits de timbre, nda] entrave visiblement notre rle bancaire international [] et de nombreuses transactions demprunts passent par ce chef par dautres canaux que ceux de la Suisse. Nos lgislateurs seraient bien inspirs en songeant ds maintenant lurgence dune rvision de la Loi fdrale sur le timbre, dautant plus que dautres pays cherchent par tous 2 les moyens accrotre leur rle de banquiers et de nanciers internationaux. Depuis le dbut des annes 1980, stimules par la pousse nolibrale et la vague internationale de drglementation de la circulation des capitaux, les dmarches demandant un allgement considrable, voire la suppression des droits de timbre, se sont faites plus pressantes. Largumentation ne varie gure : la hauteur des impts helvtiques sur les transactions pousse les clients ne plus faire excuter leurs oprations en Suisse mais ltranger, martle lAssociation suisse des Banquiers, et cela a pour consquence que 3 les places nancires trangres gagnent du terrain sur la place suisse. Mme si on scarte quelque peu du sujet lui-mme, il faut mentionner que ces dmarches ont dbouch sur un premier succs en 1988 : les prescriptions lgales en matire de liquidits bancaires ont t modies. Les tablissements nanciers ont reu lautorisation de diminuer dans des proportions considrables leurs avoirs dposs sous la forme de comptes de virement auprs de la Banque nationale, avoirs qui taient trs faiblement rmunrs. La somme ainsi dgage (de lordre de 6 milliards de francs) pouvait dsormais tre investie de faon beaucoup
1. Cf. S. Guex, La politique montaire, op. cit., pp. 374-389, ainsi que Lintroduction du droit de timbre fdral sur les coupons 1919-1921 , in S. Guex et al. (d.), Financement de ltat, op. cit., pp. 209-239. 2. Bulletin mensuel de la Socit de Banque Suisse, novembre dcembre 1930. 3. JAP, No 38, 22 septembre 1987, p. 787.
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plus rentable. Il sagissait donc, pour reprendre 1 lexpression du Professeur J.-C. Lambelet, dun joli cadeau aux banques . Le second succs, lui, tait dordre scal : en dcembre 1990, le Parlement a dcid dinclure dans le paquet nancier adopt ce moment-l lallgement dune srie de droits de timbre, en particulier de ceux qui portaient sur les oprations effectues au service des clients trangers. Certes, les Chambres se sont galement rsolues, en guise de compensation, introduire un nouveau droit de timbre, portant sur les contrats dassurancevie. Mais la compensation restait trs partielle. En n de compte, ces modications devaient se solder par une perte de2recettes pour la Confdration de lordre de 500 millions de francs par an , cest--dire de 20 % 25 % des revenus quelle tirait habituellement des droits de timbre. Le cadeau offert aux banques et aux cercles participant aux transactions nancires mritait donc nouveau le qualicatif de joli .
5.1.2 Remplacement de lICHA par la TVA

Le remplacement du systme de lICHA par celui de la TVA, tel quil tait en vigueur dans les pays membres de la Communaut europenne, constituait le pivot du projet de rforme adopt par les Chambres fdrales en dcembre 1990. Lintroduction de la TVA la place de lICHA tait en effet depuis de nombreuses annes la principale 3 revendication des milieux industriels et nanciers en matire scale. Sous leur impulsion, deux tentatives dans ce sens avaient dailleurs dj t effectues dans les annes 1970. La premire avait t rejete lors dun vote populaire en 1977, par une majorit de prs de 60 % dopposants. La tentative suivante, en
1. J.-C. Lambelet, Lconomie suisse, op. cit., p. 74. 2. Les allgements prvus directement par la rvision de la Loi fdrale sur les droits de timbre (suppression du droit sur les stocks des ngociants en titres, du droit dmission sur les obligations et actions mises en monnaies trangres par les socits trangres, du droit de ngociation sur les papiers montaires trangers dont lchance est infrieure 12 mois, etc.) devaient entraner, compte tenu de la compensation partielle sous forme dintroduction dun droit de timbre sur les contrats dassurance-vie, un manque gagner de prs de 300 millions. Mais cette rvision prvoyait galement comptence tait donne au Conseil fdral dagir dans ce sens la suppression du droit de timbre sur les emprunts en francs suisses de dbiteurs trangers, ce qui devait provoquer une diminution supplmentaire de recettes estime 200 millions. Il sagit des estimations faites lpoque par lAdministration fdrale des nances; cf. la NZZ du 8 mai 1991. 3. En fait, une partie des milieux patronaux tait plutt favorable une modication du systme de lICHA, liminant ce qui reprsentait leurs yeux des inconvnients, sans passer la TVA proprement dite. Toutefois, un ICHA ainsi modi aurait t pratiquement similaire au systme de la TVA. Aussi ces subtiles diffrences ne sont-elles ici pas prises en compte. Ce qui permet galement dviter de compliquer encore un domaine dj passablement rbarbatif.
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1979, avait subi un chec encore plus cuisant : plus de 65 % des bulletins valables portaient un Non. Dans loptique des milieux daffaires, le systme de lICHA prsentait deux inconvnients majeurs. Pour les comprendre, il faut commencer par dcrire les principaux attributs de lICHA. Il sagissait dun impt sur la consommation, prlev normalement au taux de 6,2 %, sauf pour certaines marchandises dites de premire ncessit telles que les produits alimentaires, leau, le gaz, llectricit, les livres et les journaux, etc., qui taient exonres. Dautre part, la grande majorit des prestations de service ntaient pas directement imposes, dans les domaines de la restauration/ htellerie, de la construction (travaux darchitectes et dingnieurs), des transports, de la publicit, des activits de conseil juridique, nancier ou scal, des soins esthtiques, des loisirs, etc. Les exploitations agricoles ntaient pas non plus soumises limpt. Dernire caractristique importante, lICHA tait un impt dit stade unique sans dduction de limpt pralable . Les implications de cette caractristique ne peuvent tre saisies que si lon sait que presque tout bien de consommation passe par plusieurs tapes avant de parvenir au consommateur nal : par exemple, du fabricant de produits semi-nis au fabricant de produits nis, puis au grossiste, puis au magasin de dtail, et enn au consommateur nal. Certes, lICHA de 6,2 % ntait peru par le sc que lors de la vente nale de ce bien. Mais chacun des maillons prcdant cette vente devait payer lICHA sur les moyens de production quil achetait : usines et entrepts, machines, outillage, moyens de transport, quipements de bureau, etc. Il rpercutait donc cette charge sur le prix des marchandises quil vendait au maillon suivant, sans que celui-ci puisse la dduire par la suite. Il se produisait donc un effet de cascade qui avait pour consquence, en n de compte, de grever les produits suisses dune charge suprieure au taux nominal de 6,2%. Cette charge supplmentaire, qui tournait en moyenne autour de 1,5 % du prix des marchandises helvtiques, napparaissait pas ouvertement; pour cette raison, elle stait vue attribuer le nom de taxe occulte . Cette taxe occulte constituait le premier inconvnient que les milieux industriels et nanciers dsiraient liminer en remplaant lICHA par la TVA. De manire intresse, ces milieux ont polaris le dbat public, aussi bien lors du premier vote populaire sur la rforme du rgime scal fdral (2 juin 1991) que du deuxime (28 novembre 1993), autour de cette taxe occulte. Ils ont rpt jusqu satit quelle mettait en danger la comptitivit des entreprises helvtiques. En effet, celles-ci avaient le droit de dgrever lICHA sur les produits quelles exportaient. Mais ce dgrvement ne touchait pas la taxe occulte. Les cercles patronaux, en particulier lindustrie dexportation, ont donc martel quil en rsultait un renchrissement des marchandises suisses, renchrissement qui les handicapait dans la
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lutte concurrentielle sur les marchs trangers. La priorit doit tre donne ladoption de la TVA, crit le Vorort dans son manifeste dj souvent cit, car cela permettra dliminer [] la taxe occulte, qui affaiblit gravement 1 la comptitivit de lconomie suisse et surtout celle de son industrie. La taxe occulte, insiste la NZZ, signie de considrables dsavantages comptitifs 2 pour les entreprises dont les biens sont soumis la concurrence internationale. Il y a de bonnes raisons de penser que ces plaintes taient exagres. Nous avons vu plus haut que, pour les produits helvtiques exports, la comptition portant sur les prix tait et est largement relativise par celle portant sur dautres critres : qualit, innovation, dlais de livraison, ser3 vices aprs-vente, crdits lachat, etc. Ensuite, il faut sinterroger : quelle incidence pouvait avoir la hausse minime des prix induite par la taxe occulte par rapport au renchrissement du franc suisse? Rpondant cette question dans son rapport conomique annuel consacr la Suisse, lOCDE soulignait en 1990 : Dans la ralit, le dsavantage concurrentiel li cette taxe occulte estime un deux pour cent environ, devrait tre plutt mineur en comparaison avec leffet4 de lapprciation parfois importante du franc suisse sur le march des changes. Enn, en 1993 et 1994, malgr lexistence de lICHA et donc de la taxe occulte, la balance commerciale suisse a obtenu ses deux meilleurs rsultats jamais observs en temps de paix au cours du XXe sicle. Ds lors, on peut raisonnablement se demander , comme le fait lconomiste Bernard Lambert, une fois la TVA introduite, si lindustrie exportatrice suisse avait besoin dun tel coup de pouce aux dpens 5 des consommateurs. Si les milieux industriels et nanciers voulaient liminer la taxe occulte, ctait peut-tre dans certains cas parce quelle les handicapait vis--vis de la concurrence trangre. Mais ctait tout autant, et vraisemblablement davantage, parce quune telle suppression devait accrotre leur facult dlargir leur marge de prot et ainsi daugmenter la rentabilit de leurs investissements. Mme si ces milieux se sont gards de mettre cet aspect en avant, il est arriv quils y fassent rfrence au dtour dune phrase. cause de la taxe 6 occulte la marge de prot samoindrit , relvent ainsi tour tour deux di1. La politique conomique, op. cit., p. 43. 2. NZZ, 27-28 avril 1991. 3. Sur ce point, cf. par exemple Le GATT vu par la Socit suisse des Constructeurs de machines , Socit pour le dveloppement de lconomie suisse, Documentation, 16 aot 1994, p. 2. 4. OCDE, tudes conomiques de lOCDE, Suisse 1989-1990, Paris, 1990, p. 78. Cf. galement R. Nef, Populrer Immobilismus, op. cit., p. 56, ainsi que les dclarations de Pascal Couchepin et de Otto Stich, qui vont dans le mme sens; SLI, 19 septembre 1985, et 24 Heures, 18 juin 1993. 5. Journal de Genve, 9 fvrier 1995. Bernard Lambert est conomiste la Banque genevoise Pictet. 6. NZZ, 27 octobre 1993; JAP, 28 octobre 1993, p. 1007.
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rigeants du Vorort peu avant le second vote populaire sur la rforme du rgime scal fdral (28 novembre 1993). Une fois lintroduction de la TVA accepte, cet aspect a dailleurs t mentionn avec moins de rticence. Par exemple, la veille de lentre en vigueur du nouvel impt, la Socit des Constructeurs de Machines fait savoir que grce la suppression de la taxe occulte [] 1 la marge de manuvre nancire des entreprises sen trouvera amliore. Lentreprise Sulzer attend du passage la TVA une augmenta2 tion de son bnce de lordre de 3 % 4 %. Lconomiste B. Lambert, dj cit ci-dessus, estime qu on devrait assister, du moins trs court terme, une 3 hausse considrable de leurs marges [des entreprises, nda]. Prvision que semble conrmer la ralit. En effet, quelques mois aprs lentre en vigueur de la TVA, un sondage portant sur deux cents entreprises environ rvle que grce la disparition de la taxe occulte, [] peu prs une entre4 prise sur trois [] attend [] une amlioration [] de sa marge bnciaire. Quoi quil en soit, la polarisation du dbat public autour de la taxe occulte et de la comptitivit de lconomie suisse a permis de laisser dans lombre la seconde raison, qui me semble cependant trs importante, pour laquelle les milieux industriels et nanciers voulaient le remplacement de lICHA par la TVA. An de comprendre cette deuxime raison, il est ncessaire de se souvenir des objectifs moyen ou long terme de ces milieux en matire nancire, tels que nous les avons vus prcdemment (cf. le chapitre 4.1.). Sous le mot dordre : diminution de limposition directe et augmentation de limposition indirecte, on vise notamment une modication dampleur de la structure interne de la scalit fdrale. Il sagit dun ct de rduire le poids des impts qui touchent et/ou gnent les dtenteurs de capitaux et davoirs fonciers, et de lautre daccrotre celui de limposition reposant sur la consommation, cest--dire pour lessentiel sur les couches salaries. Parmi les cibles des milieux bourgeois gure toute une srie dimpts, au premier rang desquels se trouve lIFD. En 1972 dj, H. Letsch, le futur Prsident de lUCAP, proposait le dmantlement de 5 lIFD. Il tait alors relativement isol, lavant-garde si lon peut dire. Vingt ans plus tard, cette revendication est devenue le bien commun de lessentiel des forces patronales. Dans son manifeste, le Vorort souligne par exemple quil faut aller vers une 6 diminution progressive de lIFD en vue dune abolition complte de ce dernier . Je reviendrai plus tard sur les modalits concrtes de loffensive bourgeoise contre lIFD et les autres impts. Pour le moment, il suft de savoir quelle existe.
1. 2. 3. 4. 5. Propos rapports par le NQ, 12 septembre 1994. Cf. ibid. Journal de Genve, 9 fvrier 1995. Notices conomiques de lUnion de Banques Suisses, avril/mai 1995, p. 6. Hans Letsch, ffentliche Finanzen und Finanzpolitik in der Schweiz, Bern/Stuttgart, 1972, p. 122. 6. Pour une Suisse comptitive, op. cit., p. 45.
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En effet, sur cette voie, lexistence de lICHA reprsentait un gros obstacle. Tout transfert de la charge scale directe vers lindirecte, notamment par dmantlement de lIFD, aurait exig une forte hausse du taux de lICHA. Or, premier inconvnient, la base dimposition de lICHA tait assez rduite : rappelons que les prestations de service ntaient pas imposes. Aussi cette hausse aurait-elle sensiblement ampli les distorsions de la concurrence entre secteurs lintrieur mme du march helvtique. Elle aurait incit, avant tout en priode de haute conjoncture, les consommateurs acheter proportionnellement moins de biens manufacturs (relativement plus chers parce quimposs) et davantage de services (non imposs). Elle aurait donc aggrav le prjudice des producteurs de biens de 1 consommation. Second inconvnient, une telle hausse aurait notablement accru lampleur de la taxe occulte, exerant une pression supplmentaire sur les marges de prot de lindustrie helvtique, ou aggravant dans certains cas le handicap de celle-ci vis--vis de la concurrence trangre. Ds lors, il aurait t pratiquement impossible, sur le plan politique, de faire passer un projet visant remplacer en totalit ou en partie lIFD et/ ou dautres impts fdraux, par un alourdissement de lICHA. Non seulement un tel projet se serait heurt lopposition dautres groupes sociaux, en particulier celle des organisations de gauche, mais il naurait pas pu rassembler derrire lui un front uni et offensif des milieux conomiques eux-mmes. Dans loptique des cercles patronaux, le remplacement de lICHA par la TVA constituait donc la condition pralable indispensable la ralisation dun de leurs objectifs centraux : le transfert dune partie de la charge scale fdrale sur les paules des autres classes et couches sociales. La conclusion simpose delle-mme, et elle mrite dtre mise en vidence ds maintenant : partir du moment o la TV A est introduite, la hausse ultrieure de son taux nen est que la suite logique, presque invitable. Cette hausse est en quelque sorte prprogramme ds le dpart. Encore une fois, les milieux industriels et nanciers ainsi que leurs reprsentants ont largement occult cet aspect. Il est toutefois arriv quils le mentionnent explicitement. Ainsi, en mars 1989, le Parti radical suisse dclare publiquement qu moyen et long terme il vise la suppression de 2 limpt fdral direct , mais que la condition en est lintroduction dune TVA au taux de 10 %. la veille du vote populaire de juin 1991 sur le passage la TVA, le Directeur de la Socit des Constructeurs de machines a ces mots signicatifs : lextension de la base dimposition au domaine des services [] et le taux de la TV A qui, pour le moment, est x bas en comparaison
1. Sur ce point, cf. Peter Saurer, La charge scale suisse en comparaison internationale , La Vie conomique, No 8, octobre 1989, p. 22. noter quil ntait gure possible de remdier cet inconvnient en tendant lICHA aux prestations de service car cela aurait fait crotre la taxe occulte. 2. Cf. le SLI du 21 mars 1989.
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europenne, laissent le champ libre pour la ralisation de laspiration commune des milieux conomiques et des forces bourgeoises : le transfert de la charge scale 1 en direction des consommateurs. Au lendemain du vote, ngatif, le Parti radical rafrme sa volont de remplacer lICHA par la TVA car, explique-til, cette dernire constitue 2un pralable important pour la suppression dsirable de limpt fdral direct. Peu aprs, le Vorort fait une dclaration similaire. Seul ladjectif change : le passage la TVA est quali ici de pralable 3 indispensable llimination de lIFD. Dernier exemple : peu avant le nouveau vote populaire, de novembre 1993, sur le remplacement de lICHA par la TVA, le Directeur du Vorort relve en passant quune fois celle-ci introduite, il faudra envisager, en temps opportun, une hausse du taux. [] Les recettes supplmentaires devront servir compenser les pertes scales rsultant de lallgement ou de la suppression dautres impts dommageables lconomie. Par exemple, limpt fdral direct comme le droit dmission sur la 4 cration des fonds propres doivent tre rforms. Venons-en maintenant au projet de TVA tel quil gurait dans le paquet nancier adopt par le Parlement en dcembre 1990 et tel quil a t soumis au verdict populaire en juin 1991. Ce projet rpondait trs largement aux proccupations des secteurs cls du patronat. En effet, il liminait les deux inconvnients majeurs qui viennent dtre mentionns. Premirement, selon le systme projet, dsign dans le jargon comme multi-stades avec dduction de limpt pralable , la TVA devait empcher lapparition dune taxe occulte. Elle devait tre prleve chaque chelon de la chane conduisant une marchandise du producteur au consommateur nal. Autrement dit, chaque entreprise intervenant dans le processus de production et de distribution devait acquitter limpt sur ses ventes. Mais chacune pouvait dduire limpt quelle avait support sur ses propres achats. Grce ce mcanisme, elle se voyait rembourse de la charge scale grevant ses moyens de production. Aussi la TVA devait-elle viter les effets de cascade et, par consquent, la formation dune taxe occulte. Deuximement, la TVA projete proscrivait lapparition de distorsions dans la concurrence. En effet, la TVA tait tendue la quasi-totalit des objets qui chappaient lICHA. Cela concernait en premier lieu le trs vaste secteur des prestations de service. Les biens dits de premire ncessit taient galement assujettis. relever que, pour viter lopposition de la paysannerie, les exploitations agricoles continuaient bncier de lexonration.
1. 2. 3. 4.
NZZ, 23 mai 1991 [soulign dans le texte]. SLI, 27 aot 1991. Vorort, Rapport annuel 1991, Zurich, 1992, p. 36. JAP, 28 octobre 1993, p. 1012.
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noter encore que le taux gnral de la future TVA devait tre le mme 1 que celui de lICHA, soit 6,2 %. Pour un certain nombre de produits de base, il tait toutefois prvu un taux rduit de 1,9 %. Passons aux effets que le paquet nancier adopt en dcembre 1991 devait avoir sur les comptes de la Confdration. Dune part, llimination de la taxe occulte par le passage de lICHA la TVA impliquait une baisse des revenus estime un peu plus de 2,1 milliards de francs. Si lon y ajoute la perte de recettes denviron 500 millions due lallgement prvu des droits de timbre, ainsi quune 2 perte dune centaine de millions due une modication scale annexe , le manque gagner devait slever au total un montant valu 2,7 milliards environ. Dautre part, lextension de la matire assujettie devait entraner, terme, des recettes supplmen3 taires de lordre de 3,1 milliards. En n de compte, le paquet nancier devait se solder par un trs lger surplus, d peu prs 400 millions dans la caisse de la Confdration. Ce surcrot de recettes tant ngligeable (il quivalait moins de 1 % du budget fdral total), on peut donc dire que, du point de vue des comptes fdraux, le paquet nancier tait globalement neutre. En revanche, ce paquet tait loin dtre neutre du point de vue de ses effets sociaux. Il impliquait un transfert substantiel de la charge scale fdrale des couches les plus aises vers le gros de la population salarie. Je reviendrai sur cet aspect dans le chapitre consacr la seconde tentative, russie, dintroduction de la TVA (cf. le chapitre 6.2.). Pour le moment, il suft de dire que dun ct, un tel paquet allgeait sensiblement les droits de timbre qui gnent et touchent presque exclusivement les milieux nanciers. Et il supprimait la taxe occulte, ce qui devait permettre aux milieux industriels daccrotre leurs marges. De lautre, il compensait ce double dlestage, dun montant global de plus de 2,5 milliards de francs, par une extension de limposition, dune part aux services, et dautre part un grand nombre de biens de consommation courante qui ntaient pas imposs jusque-l. Cette extension devait provoquer une hausse du cot de la vie estime 1 %-2 %. Par consquent, elle devait tendre une baisse du pouvoir
1. Sous la pression des partisans de la limitation des ressources de ltat, le Parlement a dcid que ce taux de 6,2 % continuerait gurer dans la Constitution mme. Cela signie que toute tentative de modier ce taux doit automatiquement tre soumise au vote populaire, ce qui nest pas le cas si le taux est x par la Loi. 2. Il sagissait dun allgement de limposition pour les socits holdings. 3. Lexpression terme se justie dans la mesure o, durant les cinq premires annes suivant lentre en vigueur de la TVA, celle-ci ne devait tre applique lhtellerie/restauration et la coiffure qu un taux rduit de 4 % au lieu de 6,2 %, engendrant un manque gagner estim environ 300 millions. relever que tous ces chiffres sont tirs des estimations fournies lpoque par lAdministration fdrale des nances; cf. la NZZ des 20 fvrier et 8 mai 1991.
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dachat de la grande masse des salaris, baisse dautant plus accentue que les revenus taient plus faibles. Cest donc avec raison que Denis Barrelet, correspondant parlementaire du quotidien vaudois 24 Heures, dnonait les aspects peu sociaux de cette redistribution des charges scales puisquil sagissait dun cadeau aux banques et lindustrie1dexportation dont on allait faire payer lessentiel [] aux petits revenus. Si le paquet nancier stait limit aux seuls lments que nous venons de passer en revue, il naurait gure eu de chances de succs lors du vote populaire. En effet, comme lexplique R. Nef, en raison dune notion l2 mentaire de la justice , il existe depuis longtemps au sein de la population helvtique une forte mance lgard des impts sur la consommation. ce propos, rappelons encore une fois que les deux prcdentes tentatives de passage de lICHA la TVA, celle de 1977 comme celle de 1979, avaient t refuses une large majorit. Deux sondages raliss en 1989 et 1990 an de tester lattitude de la population vis--vis de la TVA avaient conrm la vigueur de ce sentiment diffus de dance. Ils faisaient ressortir un verdict clairement oppos la TV A , d lexistence dun prjug gnral contre les impts indirects , ces derniers tant 3 considrs comme moins transparents et moins justes que les impts directs. Dans ces conditions, un projet de rforme du rgime scal fdral qui naurait pas eu le soutien des dirigeants des principales organisations de salaris, le Parti socialiste suisse (dsormais abrg PSS) et lUnion syndicale suisse (dsormais abrge USS), aurait t pratiquement condamn lavance. Mais un tel soutien naurait pas pu tre obtenu si le projet en question stait restreint aux dispositions mentionnes jusquici, cest-dire un alourdissement de la charge scale porte par les couches salaries. Cest pourquoi, aprs moult tergiversations, les fractions parlementaires des partis bourgeois ont ni, dans le cadre du paquet nancier adopt en dcembre 1990, par faire trois pas dans la direction de la gauche an de sassurer son appui. Premirement, elles ont accept que le caractre temporaire de lIFD, inscrit dans la Constitution, soit supprim. En dautres termes, elles ont admis llimination de la disposition selon laquelle la poursuite de la perception de cet impt devait ncessairement tre soumise lapprobation populaire intervalles rguliers de huit ou douze ans. Il sagissait l dune vritable concession, vrai dire la seule digne de ce nom, la gauche. Ctait en effet confrer une lgitimit supplmentaire un impt que, nous lavons vu, des secteurs cls des forces bourgeoises veulent supprimer ou au moins dmanteler.
1. 24 Heures des 17 dcembre 1990 et 22 avril 1991. 2. R. Nef, Populrer Immobilismus, op. cit., p. 62. 3. NZZ, 20 aot 1990. Les sondages ont t effectus par linstitut Univox.
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En second lieu, le projet de rforme scale a t dot dun article autorisant le Parlement relever le taux de la TVA de 1,3 point de pour-cent an de nancer lAVS. Cette modalit a t cependant assortie dune srie de garde-fous qui en attnuaient singulirement la porte. Ainsi, la dcision ventuelle du Parlement de faire passer la TVA 7,5 % devait tre sujette au rfrendum. Elle devait tre limite dans le temps. Enn et surtout, elle ne devait en aucun cas servir amliorer les prestations de lAVS, mais 1 nintervenir quau cas o lvolution dmographique mettrait en danger son nancement. Il est plus difcile de parler ici dune vritable concession, car des secteurs importants du patronat helvtique semblent daccord, sur le principe tout au moins, de nancer en partie les assurances sociales par limposition de la consommation plutt que par des prlvements sur les salaires, cette solution ayant pour effet de diminuer leurs cots de production. H. Letsch, le futur Prsident de lUCAP, avait dclar en 1972 dj que la question dune 2 hausse de lICHA en vue de nancer lAVS mritait dtre envisage. Dailleurs, depuis une bonne dcennie, la tendance gnrale des mi3 lieux patronaux dans toute lEurope va dans ce sens. Et lorsque le nouveau projet dintroduction de la TVA sera soumis au vote populaire, en novembre 1993, le Vorort soutiendra cette fois-ci une disposition trs proche y gurant, autorisant 4 le Parlement hausser le taux dimposition de 1 % an de nancer lAVS. Si concession il y avait, elle portait donc davantage, jy reviens sous peu, sur un aspect formel ou tactique que sur le fond. En troisime lieu, on a inclu dans le paquet nancier une modication de la Loi sur lIFD concernant limposition du bnce des socits de capitaux. Jusqualors, le bnce de telles socits tait impos selon leur rentabilit, cest--dire selon le rapport entre leur bnce net et leur capital propre. Le taux dimposition croissait par paliers en fonction du niveau de la rentabilit ainsi calcule, la charge scale maximale slevant 9,8 % du bnce net total. Selon la modication prvue, le systme du taux dimposition croissant en paliers suivant la rentabilit devait tre abandonn et remplac par un taux proportionnel unique de 8 % sur le bnce net. Ici aussi, il est difcile de parler sans rserve dune concession faite la gauche. Dans lensemble, lintroduction dun taux proportionnel de 8 % naurait entran aucun alourdissement de la charge scale globale affectant le bnce de ces socits. La Confdration nen aurait retir aucune recette supplmentaire. En revanche, le passage au taux proportionnel
1. Arrt fdral sur le nouveau rgime des nances fdrales, 14 dcembre 1990, Feuille fdrale 1990, Vol. 3, p. 1581. 2. Cf. Le fdralisme rexamin, op. cit., Vol. 1, p. 115. 3. Cf. H. Baumann, Sozialabbau , op. cit., p. 86, ainsi que Christian de Brie, Rsister linscurit sociale , Monde Diplomatique, janvier 1996. 4. Cf. le JAP du 28 octobre 1993, p. 1013.
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devait redistribuer en partie la charge scale entre les divers types de socits. Le systme dimposition du bnce en fonction de la rentabilit favorise en effet les grandes socits, tablies depuis longtemps et disposant de fonds propres levs, cest--dire les banques ainsi que les grandes entreprises de lindustrie dexportation. Pour elles, lintroduction du tarif proportionnel aurait impliqu une lgre augmentation de la pression scale. Par contre, le nouveau systme devait sensiblement dcharger les entreprises nouvellement cres, de faible taille, ayant peu de capital propre et dgageant une rentabilit trs leve. Ds lors, certains secteurs patronaux, y compris pour des raisons stratgiques dans le sens dune dynamisation de lconomie suisse une partie du patronat qui devait tre touche par cette mesure (au sein des milieux bancaires notamment), ntaient pas fondamentalement opposs ce projet de modication de la Loi sur lIFD. Toutefois, en guise de compensation, ils rclamaient que le capital des socits, soumis jusqualors lIFD au taux de 0,08 %, soit dsormais exonr, ou soit au moins impos un taux moindre. Revendication 1 qui ntait pas prise en compte dans le projet de rforme de dcembre 1990. Si les sociaux-dmocrates, et en particulier le Conseiller fdral Otto Stich, ont tenu inclure cette disposition dans le paquet nancier, ctait, dans limmdiat, pour alourdir quelque peu la scalit touchant les milieux nanciers, puisque ceux-ci taient les grands bnciaires de lallgement des droits de timbre. Dans une perspective plus lointaine, il semble que les sociaux-dmocrates aient caress lespoir suivant : en utilisant tactiquement le fait que certaines fractions au sein des milieux dirigeants pouvaient tre favorables limpt proportionnel, ils espraient russir faire passer ultrieurement une augmentation du taux dimposition, de 8 % 9,8 %. Ils envisageaient donc de parvenir par ce biais une hausse de limposition densemble des bnces, amenant 500 millions supplmentaires dans la caisse fdrale, ce qui aurait compens la perte de 2 recettes due lallgement des droits de timbre. Voil quel tait, sommairement, le contenu du projet de rforme scale adopt par le Parlement en dcembre 1990. Passons maintenant lanalyse de la priode allant jusquau 2 juin 1991, date de son refus en votation populaire.
1. Cf. la Loi fdrale sur limpt fdral direct, 14 dcembre 1990, Feuille fdrale 1990, Vol. 3, pp. 1624-1627. 2. Sur tous ces aspects, cf. OCDE, tudes conomiques de lOCDE, Suisse 1989-1990, op. cit., pp. 94-98 et 124-129 ; l'article de V. Sprry dans le Bulletin du Crdit Suisse, fvrier 1991; Socit pour le Dveloppement de lconomie suisse, Revue des faits de la semaine, 9 avril 1991, pp. 11 et 19; NZZ des 8 et 23 mai 1991 ; Message concernant le budget pour 1993 et rapport sur le plan nancier pour 1994-96, Berne, 1992, p. 140; larticle de Ulrich Gygi dans la Vie conomique, fvrier 1994, p. 18.
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5.2 Le grand patronat divis

Les quelques pas faits par la droite en direction de la fraction parlementaire sociale-dmocrate ont suf pour que le PSS dcide daccorder un 1 appui clair et net au projet de paquet nancier. Cela en dpit de labolition partielle du droit de timbre et celle de la taxe occulte qui, comme le souligne Peter Bodenmann, le 2 Prsident du parti, sont, du point de vue de la gauche, deux points ngatifs. Il serait 3 trop long de discuter ici les arguments avancs pour justier un tel choix. Relevons seulement quil signiait un recul considrable par rapport aux positions traditionnelles de la gauche institutionnelle en matire de politique scale. sa manire, le commentaire du quotidien La Tribune de Genve sur la dcision du Parti socialiste tmoigne de lampleur de ce recul : Il est tonnant de constater que les socialistes ont accept lunanimit (moins deux abstentions) et sans dbat contradictoire un projet de 4 taxation indirecte dont ils dnonaient depuis des annes le caractre antisocial. En tmoigne galement le commentaire, mi-cynique mi-dsabus, que le social-dmocrate Andr Gavillet, ancien patron des nances du canton de Vaud, fait paratre au lendemain de la dcision de son Parti. Aprs avoir soulign juste titre que ce sont les socialistes [qui] ont fait les plus grandes concessions : les allgements substantiels le transfert se chiffre par milliards quobtiennent les banques et surtout lindustrie dexportation, seront pays par impts indirects nouveaux, frappant chacun, les plus modestes compris , aprs avoir relev avec raison que le projet quils soutiennent en 1991 est plus antisocial que celui quils ont combattu en 1979, il conclut que la gauche devait faire preuve d abngation et aller au charbon 5, sans que lon sache bien pourquoi un tel sacrice tait ncessaire. Consigne qui a t largement respecte. Ds lors, aussi paradoxal que cela puisse paratre, le Parti socialiste et lUnion syndicale ont compt parmi les adeptes les plus fermes du produit fabriqu en dcembre 1990.
1. Compte rendu de la sance du Comit central du PSS qui dcide du mot dordre du Parti, Tribune de Genve, 22 avril 1991. 2. Service de presse du PSS, 20 novembre 1990, p. 2. 3. Il me semble que le point commun des divers arguments avancs pour justier la dcision prise par la direction du PSS est une attitude trs dfensive, voire fataliste dans le domaine de la politique nancire. Cette attitude sexprime par exemple chez P. Bodenmann lorsque, plaidant devant le Comit central pour le soutien au paquet nancier, il dclare que ce dernier rete lquilibre des forces politiques Berne. Actuellement, linsatisfaction est sensiblement plus grande droite qu gauche ; Service de presse du PSS, 23 avril 1991, p. 2. 4. Tribune de Genve, 22 avril 1991. 5. Domaine public, 25 avril 1991.
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En revanche, dans le camp bourgeois, malgr le vote largement positif des fractions parlementaires en dcembre 1990, le scepticisme tait incomparablement plus grand. vrai dire, seule lUnion suisse des Paysans a soutenu le projet de rforme scale avec nergie. Dune part, les exploitations agricoles ntaient pas assujetties la TVA. Dautre part, le paquet nancier ne diminuait pas les recettes de la Confdration et ne risquait donc pas de remettre en cause les subventions fdrales au paysannat. linverse, lUSAM, lassociation fatire du petit patronat o cafetiers/ hteliers et entrepreneurs de la construction sont particulirement inuents, a men une vigoureuse campagne prnant le rejet. Ctait galement le cas des relais politiques de ces couches, tels que le Parti libral ou certaines sections cantonales du Parti radical, du Parti dmocrate-chrtien et de lUnion dmocratique du Centre. Attitude due notamment au fait que ces milieux ne pouvaient de toute faon gure senthousiasmer pour un projet de rforme scale qui, en tendant limposition aux services et lensemble des activits lies la 1 construction, devait tendre contracter la demande dans ces domaines. Les secteurs cls de lindustrie et de la nance se sont diviss, quant eux, en deux groupes opposs. Le phnomne revtant une importance cruciale, je vais mattarder longuement sur les origines et les enjeux de cette division. Dun ct, les cercles bancaires et leur association, lASB, une partie des milieux de lindustrie dexportation comme la Socit suisse des constructeurs de machines, ainsi que le principal quotidien des milieux daffaires, la NZZ, se sont montrs favorables au projet de paquet nancier. De lautre, de trs puissantes associations patronales, o prdominent les intrts des exportateurs, comme le Vorort et lUCAP, ont fait campagne pour le Non. Pour comprendre la source de cette division, il faut commencer par souligner que le dsaccord entre le groupe des partisans et celui des oppo2 sants ntait pas aussi tranch que la presse de lpoque la fait croire. En fait, le soutien des dfenseurs du projet de rforme scale tait tout sauf ardent, car ils partageaient lessentiel des critiques avances par ceux qui le refusaient. Le nouveau rgime nancier ne peut susciter lenthousiasme dans la mesure o il comporte trop d lments qui passent difcilement 3 la rampe reconnat la Conseillre nationale radicale V. Sprry, pourtant lune des chevilles ouvrires du paquet nancier.
1. Ces petits patrons taient dautant plus rticents que lintroduction de la TVA devait obliger nombre dentre eux tenir une comptabilit et risquait donc de leur rendre plus complique, voire plus difcile, la fraude du sc. 2. Cf. par exemple Die Weltwoche des 11 avril et 23 mai 1991, ou encore la SonntagsZeitung du 7 avril 1991. 3. Bulletin du Crdit Suisse, fvrier 1991, p. 9.
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Cest galement sans enthousiasme , apprend-on, que la 1 Socit suisse des Constructeurs de Machines sest prononce [] pour le projet. Dans larticle quil publie pour soutenir le paquet nancier, le Directeur de ladite Socit prend dailleurs soin de mentionner que celui-ci ne reprsente en 2 rien un projet idal du point de vue conomique. La NZZ admet galement que les milieux industriels et nanciers qui, comme elle, appuient la 3 rforme le font vrai dire sans grand enthousiasme . De faon signicative, R. Studer, Prsident de lUnion de Banques Suisses, termine sa prise de4 position en faveur du paquet nancier par ces mots : Oui, malgr tout . cette premire constatation sen ajoute une seconde. La division au sein du grand patronat ne suivait pas, pour lessentiel, une ligne de clivage socio-conomique correspondant des intrts matriels immdiats. Certes, les milieux bancaires taient globalement favorables, mme si tidement, en raison de lallgement sensible des droits de timbre qui les touchaient. Les socits dassurance se rangeaient du ct des opposants pour la raison inverse. Mais la grande industrie tait partage, la coupure passant lintrieur mme de certaines branches, linstar de lindustrie des machines. Si, on la vu, la Socit suisse des constructeurs de machines soutenait le projet, sa sur jumelle, lAssociation patronale suisse des 5 constructeurs de machines, y tait oppose. Cette dernire constatation nous amne au cur du problme. La division au sein du grand patronat tait avant tout dordre politique. Elle correspondait principalement des apprciations diffrentes quant lampleur des concessions qui avaient t faites dans le cadre du projet de rforme des nances fdrales adopt par le Parlement en dcembre 1990. Les termes mmes du dbat entre opposants et partisans montrent qu la source du conit se trouvait une question de stratgie politique. Dun ct, les grandes organisations patronales opposes au projet ont mis en avant, pour reprendre les termes du Vorort, que le prix pay pour obtenir le passage 6 la TVA et lallgement des droits de timbre tait beaucoup trop lev . Selon elles, il tait possible dobtenir davantage en faisant moins de concessions. Derrire les exagrations de langage, tel est en
1. 2. 3. 4. 5. Die Weltwoche, 23 mai 1991. NZZ, 23 mai 1991. NZZ, 25-26 mai 1991. NZZ, 17 mai 1991. Die Weltwoche, 23 mai 1991. Les rsultats de la consultation interne mene par le Vorort auprs de ses membres indiquent aussi, leur manire, que la coupure passait lintrieur mme des milieux industriels : 30 % des rponses taient en faveur du paquet nancier, 40 % contre, et 30 % indcises; cf. Vorort, Rapport annuel 1990, Neuchtel, 1991, p. 70. 6. Compte rendu dun communiqu de presse de la Chambre suisse du Commerce, lorgane de contrle du Vorort, NZZ, 27 mars 1991.
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substance le message que tient H. Letsch, qui vient alors de quitter la prsidence de lUCAP, lorsquil justie la prise de position des opposants. Aprs avoir caractris le projet de paquet nancier de capitulation politique , car nos parlementaires bourgeois se sont prcipits dans le rle dexcutants du Parti socialiste , il conclut par ces mots signicatifs : Le gros des opposants [] refusent [] de payer le prix conomique et politique beaucoup trop lev consenti par nos parlementaires. Lobjectif essentiel reste lallgement de la charge scale totale. Si lon parvenait un accord entre les opposants et ceux qui, parmi les partisans bourgeois, ressentent un malaise vis--vis 1 du multipack scal, on russirait faire passer cet objectif. Kurt Moser, Directeur du Vorort, dfend exactement la mme perspective. Dplorant le prix extrmement lev pay sur lautel du compromis avec la socialdmocratie , il afrme que si partisans et opposants au projet sen proccupent dj aujourdhui de manire interne, [] il devrait [] tre possible [de parvenir] au but vis : [] viter une nouvelle hausse2 de la charge scale et corriger le dsquilibre entre impts directs et indirects. De lautre ct, les milieux bourgeois qui soutenaient le projet ont reproch leurs contradicteurs de prconiser une stratgie manquant de ra3 lisme, dans la mesure o il sagissait d une politique du tout ou rien . Ainsi, rpondant H. Letsch et K. Moser, la NZZ les blme pour un manque visible de vision stratgique parce quils [oublient] que dans le rapport de force politique de notre pays, aucune solution nest possible qui favo4 rise unilatralement un groupe dintrt. Martin Erb, Directeur de la Socit suisse des constructeurs de machines, reprend la mme critique : Lespoir propag par les opposants au projet quil sera possible, aprs un vote populaire ngatif, de faire passer dans un dlai rapide un paquet nancier beaucoup plus favorable aux5 intrts de lconomie, nglige ce quenseigne la longue exprience de la Suisse. Ici, il faut souligner un point trs important. Cette divergence sur le paquet nancier sinscrivait dans un conit interne portant sur une question considrablement plus vaste, soit sur lorientation stratgique gnrale des secteurs centraux du patronat, et plus largement 6 des milieux politiques les reprsentant, vis--vis de la gauche institutionnelle. Schmatiquement, on peut dire que depuis la n des annes 1980, une aile des milieux industriels et nanciers tait loffensive pour modier lorientation politique des principales
1. 2. 3. 4. 5. 6. JAP, 16 mai 1991, p. 431. Cf. galement son article dans la NZZ du 13 mai 1991. NZZ, 21 mai 1991. NZZ, 9 avril 1991. NZZ, 25-26 mai 1991 [soulign dans le texte]. NZZ, 23 mai 1991. Sur ce conit, cf. Hans Letsch, Soziale Marktwirtschaft als Chance. Die Schweiz auf dem Prfstand, Aarau, juin 1992, pp. 165-181, ainsi que Viktor Parma, Les chimistes aux commandes , Bilan, avril 1994, pp. 36-40.
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associations patronales, en particulier du Vorort, et par ricochet, des partis bourgeois. Il sagissait de faire passer une ligne plus dure, plus agressive lgard des salaris et de leurs organisations. Pour reprendre les termes de H. Letsch, lun des promoteurs de cette offensive, lattitude traditionnelle des directions patronales, et leur suite des parlementaires bourgeois, se rsumait ces trois mots : Enregistrer, se rsigner, trouver un compromis . Face cela, que cela plaise ou non [] au Parti dmocrate-chrtien, au Parti radical ou lUnion dmocratique du Centre, [] au Conseil fdral, ladministration ou aux mdias , les milieux patronaux devaient imposer une orientation plus dure [] dans les confrontations politiques , axe davantage sur la dfense consquente des demandes de lconomie et moins sur 1la stratgie de lentente [die Verstndigungs-Strategie] et les compromis . Ce conit est rest en partie conn lintrieur mme des organisa2 tions patronales. Mais il sest aussi exprim plus ouvertement, et donc plus visiblement, en se transportant sur le terrain politique public. Il sest notamment cristallis autour du projet de rforme du rgime scal fdral. Les propagateurs dune ligne plus agressive ont fait des concessions, pourtant maigres, accordes par la majorit des parlementaires bourgeois en dcembre 1990, lexemple mme de ce que le Conseiller national de lUnion dmocratique du Centre Christoph Blocher dnonait comme le bricolage de compromis sans stratgie [konzeptlose Kompromisswurste3 lei] . Dans ces conditions, le paquet nancier a acquis une haute porte symbolique. Ce qui tait en jeu dans la prise de position des principales associations patronales son gard, puis dans le rsultat du vote du 2 juin 1991, allait bien au-del des seules questions nancires. Le fait que le Vorort, la plus inuente organisation fatire des milieux daffaires, ait dcid, aprs beaucoup dhsitations, de combattre le paquet nancier signiait un important succs des partisans de lorientation plus agressive. Le refus du paquet en votation populaire a confort ce succs : laile plus dure du patronat remportait l sur ses adversaires internes une victoire dautant plus signicative quelle pouvait sauroler dune sorte de lgitimit dmocratique. Dans ce sens, ce nest pas un hasard que les principaux reprsentants de cette aile, regroups autour de F. Leutwiler et S. Schmidheiny, aient prcisment choisi le lendemain du
1. H. Letsch, Soziale Marktwirtschaft, op. cit., pp. 173-175. 2. titre dexemple, on peut mentionner la lutte qui sest droule la n des annes 1980 au sein de la Socit pour le Dveloppement de lconomie suisse, une association dont le rle est de servir de charnire entre le monde patronal et les partis bourgeois. Ce conit sest termin par la victoire des partisans dune ligne plus dure, qui ont russi imposer ladoption de nouveaux statuts, au dbut de 1990, et le remplacement dune partie de la direction, juge trop conciliante lgard des salaris. ce propos, cf. ibid., pp. 174-177. 3. Cit dans ibid., p. 172.
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2 juin pour publier leur programme pour un ordre plus libral . Il sagissait dutiliser cette victoire an dasseoir leur emprise idologique et politique, et gagner lhgmonie au sein des forces bourgeoises. Franois Gross, le rdacteur du quotidien fribourgeois La Libert, mettait le doigt sur ce lien dans le commentaire quil faisait de la dmarche de F. Leutwiler et consorts. Il relevait que le rsultat de la votation de dimanche dernier sur le rgime des nances devrait donner un coup de fouet ceux quil appelle les matres penser du libralisme helvtique , lesquels veulent secouer le 2 patronat helvtique, trop somnolent sur le lit des principes de la libre conomie. Six mois plus tard, le Vorort publiait son tour un manifeste qui se situait dans le sillage de son prdcesseur. Le signe ne trompe pas. Comme le souligne H. Letsch avec satisfaction, dsormais, ctait bien laile plus 3 dure du patronat qui avait le vent en poupe. Revenons maintenant au paquet nancier lui-mme et essayons de comprendre les principaux points sur lesquels les deux courants patronaux divergeaient. Pour ce faire il faut se remettre dans le contexte du moment. Au dbut de lanne 1991, la Confdration venait de boucler ses comptes par un solde positif pour la cinquime anne conscutive. Ces excdents lui avaient permis de diminuer considrablement la dette : en francs constants, la dette brute de ltat fdral avait diminu de plus de 10 % entre 1985 et 1990 et son taux dendettement brut (rapport 4 entre la dette brute et le PIB) tait pass de 17,2 % en 1985 12,9 % en 1990. La rcession conomique navait pas encore frapp la Suisse. Mme si les symptmes dune telle rcession commenaient se faire clairement sentir, et mme si les autorits fdrales pronostiquaient une rapide et massive dgradation de la situation nancire de la Confdration en cas de retournement de la conjoncture conomique, le projet de budget pour 1991 prvoyait de nou5 veaux excdents budgtaires pour les deux annes venir. Dans ces circonstances, le fait que, selon le projet adopt par le Parlement en dcembre 1990, le nouveau rgime des nances fdrales devait maintenir, voire accrotre lgrement les recettes de la Confdration, et ne devait donc pas dboucher sur des dcits dans le court terme, sauf retournement de la situation conomique, est apparu inacceptable aux milieux patronaux partisans dune stratgie plus agressive. Prsentant leur point de vue dans la publication de la Socit pour le Dveloppement de
Ce manifeste a t prsent la presse le 4 juin 1991. La Libert, 8-9 juin 1991. Cf. H. Letsch, Soziale Marktwirtschaft, op. cit., p. 176. Cf. le Message concernant le budget 1992, Berne, 1991, p. 244, et le Message concernant le budget 1996, Berne, 1995, p. 632. 5. Cf. le Message concernant le budget pour 1991 et rapport sur le plan nancier pour 1992-94, Berne, 1990, pp. 106-108. 1. 2. 3. 4.
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lconomie suisse, ils crivent qu tant donn les excdents de recettes considrables qua enregistrs la Confdration tout au long des dernires annes, il aurait t plus sage denvisager des baisses de recettes. Dautant plus, relvent-ils, que lexprience montre [] que labondance des recettes scales stimule en gnral lapptit dpensier []. Le seul et unique moyen politique efcace pour contenir les dpenses consiste accorder aux pouvoirs publics des ressources limites. Or, le 1 projet de paquet nancier sinscrit en faux par rapport cette exigence. Mme son de cloche du ct de lUCAP : non seulement le nouveau rgime nancier ne [prvoit] rien pour accrotre la discipline du parlement en matire de dpenses, fulmine H. Letsch mais il [ouvre] encore davantage les cluses pour lafux de nouvelles recettes dans la caisse fdrale, de telle sorte que lexpansion du budget de ltat, de lappareil dtat et de la production de lois pourra se poursuivre sans entraves. Donnant en exemple la politique mene durant les annes 1970, il souligne que grce aux dcits budgtaires de lpoque, on a t oblig de respecter la discipline budgtaire , [ce] qui a abouti de vritables paquets dconomies et a eu pour effet pendant plusieurs annes de ralentir con2 sidrablement la croissance des dpenses . Dans le prolongement de ce premier reproche, les milieux daffaires hostiles au projet de rforme du rgime scal fdral ont vivement attaqu la disposition autorisant le Parlement accrotre le taux de la TVA de 1,3 point de pour-cent, le surplus de recettes tant destin nancer lAVS en cas de difcults dues lvolution dmographique. Pourquoi cette opposition alors que sur le principe, je lai signal plus haut, le patronat tait plutt favorable ce que les cotisations de scurit sociale soient en partie remplaces par limposition de la consommation? On ne peut comprendre cette attitude si lon ne se souvient pas quen parallle la discussion sur le projet de rforme nancire sen droulait, aux Chambres, une autre, trs importante galement : celle sur la 10e rvision de lAVS. ce moment, laile patronale partisane dune ligne plus dure lgard des salaris et de leurs organisations tait loin davoir gagn une claire majorit au sein des forces bourgeoises pour la remise en question de certaines dispositions de lAVS, en direction par exemple de llvation de lge de la retraite des femmes. Pire encore. Dans un contexte marqu par la situation budgtaire prospre des pouvoirs publics et la haute conjoncture, il ntait pas exclu que des parlementaires bourgeois se rallient certaines propositions de la gauche amliorant les prestations de lAVS. Or, non seulement le projet de paquet nancier ne diminuait pas les recettes de la Confdration, mais, en prvoyant ce supplment de 1,3 point de pour-cent, il rendait plus difcile dagiter lpouvantail des
1. Revue des Faits de la Semaine, avril 1991, p. 17 [soulign dans le texte]. 2. JAP, 16 mai 1991, pp. 430-431 [soulign dans le texte].
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futures difcults nancires de lAVS pour obtenir certains dmantlements. Adopter un tel projet dans un tel contexte, ctait donc accrotre le risque que la 10e rvision de lAVS se conclue par un bilan bnque aux salaris. Ces considrations tactiques ressortent assez clairement des prises de position des adversaires du projet. Ainsi, consult ce propos, le Vorort avait averti en 1989 dj quil tait inacceptable pour lui que le lgislateur reoive la comptence de dcider dun supplment [] de 1,3 % affect au nancement de lAVS. Il estime que la 10e rvision de lAVS ne doit pas entraner un accroissement des cots globaux. Les difcults nancires que lAVS connatra tt ou tard par suite de lvolution dmographique devront tre matrises en premier lieu par une modication des prestations, notamment par un relvement de lge donnant droit lAVS pour les femmes. Ces efforts perdraient leur sens si 1 lon prvoyait dores et dj un nancement sous la forme dun supplment . Deux ans plus tard, durant la campagne prcdant le vote du 2 juin, on retrouve la mme argumentation sous la plume des adversaires du projet. Ils opposent un refus catgorique la comptence accorde aux Chambres de majorer le taux de la TVA pour nancer lAVS. En effet expliquentils, lexprience a dj montr que donner au lgislateur une source de recettes en rserve lincite se montrer encore plus gnreux en matire de dpenses. Cela ne manquerait pas dtre le cas, dans lhypothse prsente, en matire de calcul des prestations AVS/AI ; quant aux futures difcults de nancement causes par lvolution dmographique , dclarent-ils, il2sagira avant tout dy remdier [] par une modication des prestations . Les deux premiers reproches des cercles patronaux hostiles au projet de paquet nancier convergeaient donc vers un point : si le projet tait rejet, ctait dabord au nom dune politique des caisses vides plus intransigeante. Aprs cinq annes dexcdents budgtaires, ces milieux dsiraient une rforme scale dbouchant court terme sur des dcits et contraignant la Confdration limiter les dpenses, notamment dans le domaine social. En dpit des prcautions de langage usuelles, le Directeur du Vorort le fait clairement comprendre la veille du vote du 2 juin : diverses occasions relve-t-il les reprsentants de lconomie et les entrepreneurs se plaignent de laugmentation de la quote-part de ltat []. Toutefois, de telles dclamations ne servent rien si ensuite, lorsquon a vraiment loccasion de mettre un terme cette volution, il ne se passe rien, ou on va mme dans le sens contraire ; ds lors, souligne-t-il, saisir loccasion de la rforme du rgime nancier pour pratiquer une politique des caisses vides dbouchant sur 3 un dcit provisoire [] aurait t absolument dfendable. Analysant r1. Vorort, Rapport annuel 1988/89, Zurich, 1989, p. 74. 2. Revue des Faits de la Semaine, 9 avril 1991, p. 20. 3. NZZ, 21 mai 1991.
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trospectivement lattitude des milieux daffaires opposs au paquet nancier, le correspondant parlementaire du quotidien vaudois 24 Heures, D. Barrelet, voyait donc juste lorsquil expliquait que leur objectif tait un tat fdral pauvre et squelettique. Parce quils1 souhaitent labandon de ltat social, pour un retour ltat veilleur de nuit. Face ces deux reproches, voyons rapidement la rponse de ceux qui soutenaient le projet. Ces derniers ont protest en insistant sur le fait que la rforme nancire ne provoquerait quune augmentation insensible des recettes fdrales. Ils ont aussi mis en avant les multiples garde-fous qui garantissaient leurs yeux que lventuelle hausse du taux de la TVA ne pourrait pas tre utilise dans le sens dune amlioration des prestations de lAVS. Bref, ils se sont dclars galement partisans dun asschement des ressources de la Confdration. Mais ils ont abondamment soulign la ncessit davancer dans cette direction avec une certaine prudence car, comme lexpliquait la NZZ, les confrontations de ces dernires annes dans le domaine de la politique nancire2 ont sufsamment prouv que des solutions brutales ne sont pas possibles. La seconde question essentielle sur laquelle portaient les divergences tait celle de la politique mener vis--vis de lIFD. Vorort et UCAP reprochaient au projet de ne contenir aucun allgement de cet impt. Et surtout, ce que les deux organisations fatires ne pouvaient en aucun cas accepter, ctait la suppression du caractre temporaire de lIFD : ce surcrot de lgitimit leur tait intolrable car il devait rendre, selon eux, le dmantlement de limpt plus ardu. Dans leur argumentaire commun publi par la Socit pour le Dveloppement de lconomie suisse, les opposants au projet de paquet nancier soulignent que labandon du caractre provisoire de la comptence de prlever cet impt [lIFD] [] reprsente un grave inconvnient [] parce qu lavenir, il sera politiquement beaucoup plus difcile de remettre en question limpt fdral direct et que toute rduction substantielle deviendra galement plus difcile oprer ; et les opposants ajoutent : Le projet comporte 3un autre dfaut majeur : il ne prvoit pas de rduction de limpt fdral direct. Plus laconiquement, lUCAP fait savoir pour sa part que les employeurs regrettent que ne soit pas envisage dans ce paquet une rduction de limpt fdral direct;4celui-ci au contraire en ressort ancr sans limite de temps dans la Constitution. ce reproche, les partisans du projet ont rpondu quils partageaient pleinement le souci de leurs contradicteurs, mais quil ntait pas possible, dans ltat actuel des rapports de force politique, de gagner en mme temps
1. 2. 3. 4. 24 Heures, 20 dcembre 1991. NZZ, 25-26 mai 1991 [soulign dans le texte]. Revue des Faits de la Semaine, 9 avril 1991, p. 17. JAP, 30 mai 1991, p. 533.
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sur le plan de la TVA et sur celui de lIFD. Vouloir le faire susciterait lopposition de la gauche et ainsi, comme1le dclare V. Sprry, aurait peu de chances dobtenir la majorit des voix. Analyse partage par la NZZ, qui crit de faon signicative : On ne peut quapprouver fondamentalement lexigence de la suppression ou au moins de la rduction substantielle de limpt fdral direct. [] Dans lesprit de nos structures fdralistes, il serait juste, dj pour des raisons tatiques, de laisser les impts directs aux cantons, et les indirects la Confdration. Cependant, dans la constellation politique actuelle, on ne 2 peut accomplir une telle dmarche dun seul coup avec des chances de succs. Ds lors, loffensive contre lIFD devait tre moins rapide et moins brutale. Il fallait procder petits pas. Dans un premier temps, introduire la TVA. Et, dans un second temps seulement, entamer les dmarches visant dmanteler lIFD, en prvoyant une compensation plus ou moins grande des pertes de recettes par une hausse du taux de la TVA. Dans ce cadre, les partisans du projet relativisaient lampleur de la concession reprsente par le renoncement au caractre temporaire de3 la perception de lIFD. Elle ne cre aucun fait accompli , relve la NZZ. Quant M. Erb, Directeur de la Socit suisse des constructeurs de machines, il dplore certes la suppression de la limitation temporelle de limpt fdral direct dans la Constitution , car avec elle disparat un moyen de pression pour corriger le rapport entre impts directs et indirects. Mais il souligne que la possibilit 4 de diminuer limpt fdral direct au niveau de la loi reste toutefois intacte. Tels taient les points de divergence essentiels entre les deux ailes du grand patronat. ct de cela, il faut rappeler, pour terminer, que deux dispositions du projet de paquet nancier ont galement contribu pousser les principales associations fatires du patronat dans le camp des opposants, mme si elles ont jou cet gard un rle incomparablement moins important. Dune part, la perspective de voir limposition de leurs bnces augmenter, mme lgrement, en raison de lintroduction du taux dit proportionnel dans le cadre de la Loi sur lIFD, perspective aggrave par la crainte de voir ce taux hauss ultrieurement sous la pression des sociaux-dmocrates, a sans aucun doute pes dans le choix ngatif de 5 plusieurs secteurs patronaux, en particulier au sein de la grande industrie. Dautant plus que, on la dit, leur revendication de lallgement, voire de la suppression, de limposition du capital propre des socits par lIFD ntait pas prise en compte dans le projet de rforme de dcembre 1990. Dautre part, lintroduction dun droit de timbre sur les primes dassurance-vie,
1. 2. 3. 4. 5. Bulletin du Crdit Suisse, fvrier 1991, p. 9. NZZ, 25-26 mai 1991. NZZ, 9 avril 1991. NZZ, 23 mai 1991. cet gard, cf. notamment la Revue des Faits de la Semaine, 9 avril 1991, pp. 1820.
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an de compenser trs partiellement le manque gagner entran par lallgement substantiel des droits portant sur les activits des tablissements bancaires, a suscit lopposition de la puissante branche des compagnies dassurances.
5.3 Le vote du 2 juin 1991

Une analyse des rsultats du scrutin du 2 juin 1991 montre que le socle des rejetants se trouvait dans les couches sociales infrieures, chez les ouvriers et chez les employs faible qualication ; ceux-ci avaient en effet peur de 1 devoir payer lavenir davantage au sc fdral. Ces rsultats tmoignent de la force du sentiment de mance existant dans de trs larges couches de la population lgard de lintroduction de la TVA. Aussi ressort-il clairement, a posteriori, que seule une campagne de propagande massive en faveur du projet de rforme du rgime des nances fdrales aurait t capable de surmonter cet obstacle. partir du moment o lUCAP et surtout le Vorort ont dcid de combattre le projet de paquet nancier, le destin de ce dernier ne laissait plus 2 gure de doutes : son chec est prprogramm , crivait la Wochenzeitung au lendemain de la dcision du Vorort, se faisant lcho de la 3 grande majorit des commentateurs politiques. En effet, le camp des opposants a t abondamment pourvu de moyens grce au soutien des principales associations fatires du patronat. Il a4 donc pu mener pendant des mois une campagne publicitaire de grand luxe . En revanche, on la vu, les milieux industriels et nanciers favorables au projet ne lappuyaient quavec grande rticence. Cette absence dengouement sest rete dans le fait que, moins de deux mois avant le vote populaire du 2 juin, le comit charg de mener la campagne de propagande ntait toujours pas vraiment constitu. Et, preuve encore plus tangible de ce manque denthousiasme, ni lASB ni les autres associations patronales partisanes du projet nont jug que celui-ci mritait quelles desserrent v5 ritablement les cordons de leur bourse. Faute de moyens, la campagne dfendant le Oui sest caractrise par sa mollesse et sa discrtion. Cest donc sans surprise que le rsultat est tomb des urnes, le 2 juin 1991 : un peu plus de 54 % des votants refusaient le projet de rforme du rgime des nances fdrales.
1. R. Nef, Populrer immobilismus, op. cit., p. 49; cf. galement pp. 94-95. 2. Wochenzeitung, 5 avril 1991. 3. Cf. entre autres LHebdo du 4 avril 1991, la SonntagsZeitung du 7 avril 1991, le TagesAnzeiger du 8 avril 1991, la NZZ du 9 avril 1991, 24 Heures du 22 avril 1991. 4. R. Nef, Populrer immobilismus, op. cit., p. 51. 5. Cf. notamment le Tages-Anzeiger du 8 avril 1991.
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Chapitre 6
La marche de la contre-rforme nancire sacclre
Le scrutin du 2 juin 1991 reprsentait une incontestable victoire pour le Vorort et lUCAP. Il renforait sensiblement le poids politique de laile la plus dure du patronat. Ds le lendemain du vote, le Conseiller national radical et Directeur de lUCAP Heinz Allenspach souligne avec jubilation que, bien loin de marginaliser politiquement son organisation ou le Vorort, comme beaucoup le prdisaient, lissue du scrutin a conrm [leur] politique . Il ne se fait donc pas faute de dessiner la direction suivre : Les organisations fatires de lconomie ont refus le paquet nancier parce quil [] saccommodai[t] de larges concessions la gauche. Dsormais, il faut mener une politique nancire qui nest pas ce point dulcore par des 1 compromis et qui ne recule pas devant la confrontation. partir du vote sur le paquet nancier, la politique nancire des autorits fdrales se trouve donc place sous le signe dun sensible durcissement de loffensive bourgeoise visant une vritable contre-rforme dans ce domaine. Raidissement favoris par le contexte international et national dans lequel se poursuit cette contre-rforme. Ce contexte se distingue en effet, il faut le souligner, par une srie de traits radicalement nouveaux depuis la Deuxime Guerre mondiale. Mentionnons-en, pour mmoire, les principaux : la mise en concurrence organise des salaris des diffrents tats et des diffrentes rgions, accompagne dune politique de
1. JAP, 6 juin 1991, pp. 551-552.
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La marche de la contre-rforme financire s'acclre

1
dumping scal international ; le marasme conomique de longue dure qui, en Suisse, a provoqu le dveloppement brutal dun chmage important et croissant; la modication rapide des principales composantes du rapport salarial, se caractrisant notamment par la stagnation, voire la baisse des salaires, lextension gnrale de la prcarisation et laugmentation du temps de travail (explosion des heures supplmentaires, hausse de lge de la retraite); la privatisation en marche de pans entiers du secteur public, et enn loffensive idologique multiforme prsentant tous les aspects cits ci-dessus comme des phnomnes naturels et inluctables. Lattitude de la NZZ constitue un bon tmoignage du dplacement droite du centre de gravit des milieux bourgeois dominants. Avant le 2 juin 1991, le quotidien zurichois se trouvait dans le camp oppos celui du Directeur de lUCAP. Or, le 15 juin 1991, peine deux semaines aprs le rejet du paquet nancier, il fait paratre un important ditorial sous le 2 titre Les priorits de la politique nancire de la Confdration . La NZZ se situe pleinement dans la ligne esquisse par H. Allenspach. Au risque de susciter des conits ouverts, elle prconise mme de durcir le ton. Le quotidien zurichois dveloppe un programme nancier pour le court et le moyen terme, centr sur quatre points, programme qui va constituer la plate-forme de rfrence commune de trs larges secteurs du patronat : 1. La poursuite rsolue dune politique axe sur les caisses vides et laustrit. 2 Lallgement immdiat des droits de timbre, sans compensation de la diminution des recettes fdrales. 3 Le passage rapide la TVA. 4 Une fois la TVA introduite, le dmantlement et/ou lallgement dimpts gnant ou touchant les milieux possdants, au premier rang desquels lIFD. Ds lors, il semble fcond de structurer ce chapitre, consacr lanalyse de la politique nancire fdrale depuis le 2 juin 1991, autour des quatre points mis en avant dans lditorial programmatique de la NZZ. Cependant, pour ne pas allonger et compliquer dmesurment une matire dj passablement absconse, une srie de thmatiques importantes ne seront
1. Cf. H.-P. Martin/H. Schumann, Le pige de la mondialisation, op. cit. En avril 1997, lors dun dbat au Conseil national sur un programme dallgement de limposition des socits, le radical Pascal Couchepin met en vidence cet aspect lorsquil dclare : nous ne sommes pas seuls au monde et [] lamlioration que nous donnons maintenant lconomie sera observe par dautres qui sont aussi nos concurrents. Ils feront, eux aussi, de nouveaux pas vers des conditions-cadres plus favorables leur conomie, qui nous obligeront nous-mmes, dans un cercle quon peut qualier dinfernal, mais qui est celui de la concurrence, faire de nouveaux pas dans le futur ; BoCN 1997, p. 784. 2. NZZ, 15-16 juin 1991.
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abordes que trs rapidement, voire laisses de ct. Ce sera notamment le cas pour de nombreux aspects de la politique sociale et de son nancement, pour la problmatique de la privatisation dentreprises publiques et de ce qui est dsign comme le New Public Management , pour la question de lintroduction des taxes que lon qualie dcologiques ou dincitatives, ou encore pour le problme du nancement de ce quon appelle les nouvelles lignes ferroviaires alpines.
6.1 Politique des caisses vides et succession de programmes daustrit

Aprs quelques annes dexcdents plus ou moins levs, lhorizon budgtaire de la Confdration sassombrit vue dil. Les chiffres rouges apparaissent comme prprogramms dans le budget fdral. Peut-on, en prsence dune telle perspective, suivre une politique scale qui, au prix dune diminution temporaire des recettes, vise une modernisation graduelle mais consquente du systme 1 scal? Telle est la question que pose la NZZ dans lditorial programmatique quelle publie le 15 juin 1991. Linuent journal zurichois rpond par un Oui catgorique. Il faut persvrer dans une politique dasschement des recettes de ltat car, argumente-t-il, un coup dil jet dans lhistoire de la politique nancire rcente enseigne [] que seules des caisses vides peuvent freiner lardeur dpensire du Parlement. Grce au fait que, dans la seconde moiti des annes 1970, le peuple a rejet des augmentations dimpts, on a pu par la suite mettre en uvre des mesures daustrit et stabiliser la quote-part de la Confdration 10 %. Et la NZZ de conclure quactuellement, le problme budgtaire de la Confdration ne rside certainement pas dans des revenus trop 2 faibles mais dans des dpenses trop leves. Comme on va le voir, la direction dnie par la NZZ sera suivie tout au long de la premire moiti des annes 1990 jusqu aujourdhui. Certes, des divergences se manifesteront parfois quant lampleur des dcits tolrables, ou encore avec des secteurs particulirement sensibles aux commandes de ltat. Mais dans lensemble, en dpit de la rcession conomique frappant la Suisse et de la plonge dans le rouge des comptes des collectivits publiques, cest avec opinitret et rigueur que les secteurs centraux des milieux dominants maintiendront, voire accentueront, une politique consistant entraver laccroissement des recettes scales. Aussi la politique des caisses vides ne doit-elle pas tre comprise comme une sorte de tactique circonstancielle ou alatoire, mais au contraire comme une orientation stratgique. Il sagit dasphyxier nancirement ltat aussi
1. Ibid. 2. Ibid. [soulign dans le texte].
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longtemps que ncessaire et/ou possible an dimposer une vritable cure 1 daustrit et, plus globalement, une contre-rforme nancire et sociale. Un certain nombre de professions de foi des tnors de lconomie et de la politique suisses, tenues tout au long de la premire moiti des annes 1990, permettent de mettre en valeur cette dimension stratgique. Ainsi, au dbut de 1992, alors que les comptes fdraux ont dj vir au rouge, F. Ebner, Secrtaire du Vorort, expose que les excdents budgtaires de la seconde moiti des annes 1980 nont conduit qu un relchement de la discipline nancire ; ds lors, mme si la situation nancire de la Confdration sest abruptement et massivement dtriore , il faut persister dans la politique 2 des caisses vides car elle seule agira de faon disciplinante pour lavenir. Quelques mois plus tard, son collgue de lUCAP, H. Letsch, reprend en chur : la discipline en matire de dpenses faiblit lorsque les recettes sont trop abondantes ; aussi souligne-t-il que sans se prononcer en faveur dun endettement sans scrupule, la limitation de la charge scale mrite 3 aujourdhui la primaut. Au mme moment, le Vorort crit dans son rapport annuel que le seul moyen efcace de comprimer les dpenses est dalimen4 ter chichement la caisse fdrale. Sautons quelques annes pour nous retrouver vers le milieu de la dcennie. Le compte nancier de la Confdration boucle sur des dcits oscillant entre 0,6 % et 2,3 % du PIB depuis 1991. Si lon prend lensemble des collectivits publiques, les dcits se situent entre 2,9 % et 4,6 % du PIB. Les milieux dirigeants crient depuis lors la catastrophe nationale. Cela ne les empche pas de prner la poursuite de la politique des caisses vides. Ainsi, en aot 1994, la veille du congrs annuel du Parti radical suisse, dont lun des principaux points lordre du jour porte prcisment sur la politique nancire, la dpute V. Sprry demande si les dcits actuels constituent une raison sufsante de chercher aussitt de nouvelles recettes et daccrotre la charge scale? Non rpond-elle, car sans une certaine pres5 sion de la douleur, rien ne se passera . Son collgue Pascal Couchepin, Prsident de la fraction parlementaire radicale, dfend la mme option car, afrme-t-il, 6 rien ne changera vraiment tant que le gouvernement ne sera pas dos au mur. En dautres termes, les dcits enregistrs jusque-l nont
1. Encore une fois, cette stratgie nest pas propre la Suisse. Dcrivant par exemple la politique nancire des Rpublicains aux tats-Unis durant ces dernires annes, Serge Halimi crit quils veulent sembarquer dans la croisire de la contre-rvolution et construire un anti-New Deal. Pour ce faire, ils ont, consciemment, programm lasphyxie nancire de ltat ; Le Monde Diplomatique, fvrier 1996. 2. JAP, 27 fvrier 1992, pp. 195-196. 3. H. Letsch, Soziale Marktwirtschaft, op. cit., p. 155. 4. Vorort, Rapport annuel 1991, Zurich, 1992, p. 37. 5. NZZ, 15 aot 1994 [soulign dans le texte]. 6. Cit dans le NQ, 19 aot 1994.
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pas permis dexercer la contrainte ncessaire pour avancer sufsamment dans la voie de la contre-rforme nancire et sociale et de la politique daustrit. Do la volont de poursuivre sur la mme voie. Dans ces conditions, il nest gure tonnant quau lendemain de son congrs, le Parti radical suisse publie une dclaration selon laquelle les Radicaux ne sont pas prts faire disparatre le dcit de la Confdration [] au prix de nouvelles recettes supplmentaires. [] Le Parti radical veut au contraire maintenir la pression en faveur dun assainissement efcace du budget de la Confdration , pression dautant plus ncessaire que 1 des changements dans le domaine structurel doivent tre enn raliss. En fvrier 1995, le Conseiller aux tats libral Gilbert Coutau lance son tour un vibrant plaidoyer en faveur de la politique des caisses vides. Il explique dans le journal de lUCAP quune politique qui rsorberait le dcit fdral en augmentant les impts attnuerait dautant lurgence dune rvision beaucoup 2 plus systmatique et rchie du rle et du fonctionnement de ltat. Mme son de cloche du ct de la Socit pour le Dveloppement de lconomie suisse qui, tout en jugeant catastrophique la situation des nances fdrales, appelle la poursuite de la limitation des ressources de ltat car cest le seul moyen dexercer une pression sufsante pour [] laguer les dpenses en pratiquant de substantielles rductions , pour remettre en question certaines prestations en particulier dans le secteur de la prvoyance sociale 3 , et enn pour obtenir un lagage structurel de toutes les tches de ltat . JeanPierre Gattoni, ditorialiste du quotidien romand Le Matin, se montre encore plus clair : Bienvenue toutes les propositions qui coupent les vivres ltat , crit-il en octobre 1996, car cela implique lagonie rapide de ltat 4 Providence. relever encore que durant toutes ces annes, la NZZ continue sa campagne massive en faveur de la politique des caisses vides. Se rfrant explicitement au cas helvtique, elle afrme par exemple, trahissant par l mme que les dcits budgtaires qui touchent les corporations publiques depuis 1991 relvent en large partie dun choix conscient et assum, qu une quote-part tatique leve accompagne de lquilibre budgtaire engendre davantage 5 de problmes quune quote-part tatique faible accompagne de dcits , et quil faut donc privilgier cette dernire option. En juin 1996,
1. SLI, 1er septembre 1994, p. 1. Commentant lorientation nancire du Parti radical durant la lgislature 1991-1995 , le Conseiller national socialiste R. Strahm na donc pas tort dcrire quelle revient une stratgie des cadeaux scaux axe sur la politique des caisses vides ; Service de presse du PSS, 3 fvrier 1995, p. 12 [soulign dans le texte]. 2. LEmployeur suisse, 2 fvrier 1995, p. 137. 3. Socit pour le Dveloppement de lconomie suisse, Opinion, 28 fvrier 1995. 4. Le Matin, 1er octobre 1996. 5. NZZ, 21 dcembre 1994.
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et cette citation donnera la mesure de lorientation stratgique choisie, la NZZ crit : Du point de vue libral, la crise des nances publiques a malgr tout de bons cts : les gouvernements sont obligs daugmenter le potentiel dconomies [], de telle sorte quil existe de bonnes chances [] de pouvoir freiner lex1 tension continuelle de lactivit tatique. An de lgitimer cette orientation, le quotidien des milieux daffaires avance divers arguments. Ainsi, il reprend inlassablement, sans se donner la peine dapporter lombre dune dmonstration, lafrmation selon laquelle une politique nancire [] passant par des augmentations dimpts ne fait que conduire, court ou long terme, 2 des dpenses plus leves. dfaut dtre plus srieuse, largumentation a parfois le mrite dtre plus drle : exhorter les politiciens tre conomes lorsque les recettes scales augmentent , dclare la NZZ en juillet 1994, 3 cela revient vouloir convaincre un chien de faire des rserves de saucisses. En fait, le vritable sens de la campagne mene par le quotidien zurichois sclaire lorsquon lit, comme dans un ditorial de janvier 1995, la prise de position suivante : ce dont la Suisse a besoin aujourdhui et demain [], cest dune vritable rvolution sur le plan du cadre institutionnel et de la politique 4 socio-conomique. Dans loptique de la NZZ comme des autres acteurs mentionns plus haut, lasphyxie nancire de ltat constitue manifestement lun des principaux instruments pour imposer cette rvolution .
1. NZZ, 20 juin 1996. 2. NZZ, 16-17 mars 1996. Cf. galement la NZZ des 4-5 juin et 9-10 juillet 1994, 2122 janvier et 27-28 mai 1995. Comme preuve dune telle assertion, le rdacteur de la NZZ renvoie un article dAntonio Manzini et Milad Zarin-Nejadan, The Causal Relationship Between Government Expenditure and Revenue : The Case of Switzerland , Revue suisse dconomie politique et de statistique, Vol. 131, 1995, pp. 637-647, (en fait, cet article reprend sous une forme un peu modie une tude portant le mme titre publie en 1991 par lUniversit de Genve). Les auteurs sont beaucoup moins afrmatifs et unilatraux que ne lest le rdacteur de la NZZ. Ensuite, ltude prsente plusieurs carences qui limitent singulirement la porte de ses conclusions : par exemple, elle utilise des donnes non consolides en ce qui concerne dpenses et recettes de chaque chelon tatique (Confdration, cantons et communes), ce qui, tant donn lampleur des doubles imputations, introduit de trs srieux biais dans les rsultats. Enn et surtout, cette tude souffre dun trs grave dfaut, qui ressort dans son titre mme : elle prsente un lien de corrlation statistique comme un lien de causalit. Or, de la simple prsence dun coefcient de corrlation signicatif, il est faux de dduire automatiquement lexistence dune relation de causalit dans les faits. Seule une analyse dordre qualitatif est mme dtablir si, une relation de causalit statistique, cest--dire dnie en termes de prdiction dune variable par une autre, correspond une relation de causalit dans la ralit. Autrement dit, seule une tude historique de la politique nancire fdrale, cantonale et communale serait mme dtablir sil existe un vritable lien de cause effet entre la croissance des recettes et celle des dpenses. 3. NZZ, 29 juillet 1994. 4. NZZ, 28-29 janvier 1995.
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Abordons maintenant le domaine de la politique nancire concrte. Sur ce plan, la stratgie dasphyxie de ltat fdral sest notamment incarne dans une srie de dmarches sur lesquelles je reviendrai plus tard : refus dun taux de 7 % pour la TVA, allgement des droits de timbre, initiative populaire pour la suppression de lIFD, etc. Mais cette stratgie sest surtout traduite, partir de 1991, dans lattitude adopte par les secteurs centraux des milieux bourgeois partir du moment o, aprs cinq annes conscutives dexcdents, les comptes fdraux ont replong durablement dans le rouge. Ces secteurs nont pas dfendu une politique consistant fournir de loxygne la Confdration, sous forme de recettes scales supplmentaires sufsantes pour combler les dcits. Ils ont bien plutt promu avec tnacit une politique axe sur la limitation de laccroissement des recettes scales, et par consquent sur le maintien dune situation dasphyxie. De cette faon, ils ont donn beaucoup plus de poids leur exigence centrale, savoir que les dcits soient supprims pour lessentiel par des mesures dconomies. En dautres termes, prenant prtexte de lapparition des dcits fdraux, quils avaient eux-mmes largement contribu crer, puis sappuyant sur la persistance de ces dcits quils vitaient soigneusement de rsorber par le moyen des recettes, ils ont rclam des autorits la mise en uvre dune politique daustrit rigoureuse. Le Gouvernement fdral est largement entr dans leurs vues. Sous limpulsion du chef du Dpartement fdral des nances, O. Stich, membre du Parti socialiste, de svres mesures dconomies ont t ralises dans le cadre desdits programmes dassainissement des nances fdrales qui se sont succd depuis 1992. cet gard, il est signicatif que peu avant la dmission du Ministre social-dmocrate du Gouvernement, en aot 1995, mme un chaud partisan de la politique daustrit comme le Conseiller national dmocrate du Centre Christoph Blocher nait pas manqu de 1 souligner qu en matire dconomies, Stich est un bon Conseiller fdral. Avis partag par le Fonds Montaire International qui, en novembre 1995, a attribu une bonne note ce quil 2 a appel les efforts de tness dans le domaine de la politique nancire mens sous lgide de O. Stich. linverse, le Conseiller national socialiste Ernst Leuenberger, Prsident de la Commission des Finances, sest plaint de lardeur conomiser mise par son collgue de parti : Ce nest pourtant pas la tche dun Conseiller fdral socialiste dassainir cote que cote le budget fdral la place 3 et au prot des partis bourgeois. O. Stich, et avec lui le reste du Gouvernement, nont donc pas hsit sengager, et avec un indniable entrain, dans la voie des restrictions budgtaires. Toutefois, ils ne sont pas alls aussi loin dans cette voie que
1. Cit dans Bilanz, aot 1995, p. 74. 2. Propos rapports par la NZZ, 28 novembre 1995. 3. Cit dans Bilanz, aot 1995, p. 75.
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le demandaient les cercles patronaux et leurs reprsentants. En effet, jusqu la dmission du Ministre socialiste, ils sen sont globalement tenus une ligne consistant rtablir lquilibre budgtaire non pas seulement ou essentiellement par le moyen dune politique daustrit, comme lexigeaient les milieux daffaires, mais pour moiti par une hausse de limposition. Cette ligne avait t dnie par O. Stich en octobre 1991 dj, par la formule suivante : Les corrections doivent tre rparties peu prs galement 1 entre le ct des dpenses et celui des recettes. Do lapparition dun conit qui, soulignons-le, na en aucune faon port sur la pertinence ou la lgitimit de la politique daustrit en 2 tant que telle, mais uniquement sur lampleur quelle devait prendre. Ce dsaccord a pris une tournure de
1. Interview dans la HandelsZeitung, 4 octobre 1991. 2. noter que ce dbat sur lampleur de la politique daustrit a t et est en partie conditionn par un autre dbat, portant, lui, sur lampleur du dcit rsorber. Disons, pour simplier, que les spcialistes s nances publiques, et avec eux le monde politique, considrent que le dcit recle deux composantes. Lune, appele conjoncturelle , est suppose tre la consquence de la situation conomique anormale , soit la rcession conomique. Elle devrait disparatre avec cette dernire. Lautre, appele structurelle , est cense provenir dune politique dlibre : dcisions daccrotre les dpenses ou dallger les impts. Elle est donc suppose se maintenir, mme avec le retour dune situation conomique normale . Si les milieux dirigeants helvtiques semblent plus ou moins daccord que seule la composante dite structurelle doit tre supprime par la politique daustrit, ils divergent fortement quant son tendue; les estimations varient du simple au double, voire au triple. Ainsi, pour certains, le dcit dit structurel reprsente 30 % du dcit total de la Confdration, contre 80 % pour dautres (cf. le Message concernant le budget 1995, Berne, 1994, p. 7). En fait, comme cela a t soulign de nombreuses reprises, il est dune part extrmement difcile de distinguer entre les deux types de dcits. Dautre part, en supposant quune telle distinction soit possible et ait un sens, toute estimation de la composante dite structurelle est trs hasardeuse, car dpendant dune srie dhypothses arbitraires. (Sur ces problmes, cf. entre autres OCDE, tudes conomiques de lOCDE : Suisse, Paris, 1993, p. 62; larticle de lconomiste B. Lambert dans le Journal de Genve, 27 mai 1994; larticle du chef de lAdministration des Finances du canton de Saint-Gall dans la NZZ des 26-27 aot 1994; la dclaration de O. Stich rapporte dans la NZZ du 10 mars 1995; lintervention du Prof. Jean-Jacques Schwarz rapporte par la NZZ du 18 mars 1995; P. Urio/V. Mercks, Le budget de la Confdration, op. cit., pp. 35-36; B. Schwab, konomische Aspekte, op. cit., pp. 35-56). Ds lors, on peut prtendre que ce dbat, mme sil se pare des oripeaux du discours scientique, est fortement inuenc par des proccupations dordre politique, savoir lgitimer des mesures daustrit plus ou moins dures. Une tude publie aux tats-Unis en 1984 arrive dj une conclusion analogue; cf. Craig Medlen, Corporate Taxes and the Federal Decit , Monthly Review, Vol. 36, novembre 1984, p. 22; cf. galement Yves Ammann, Quel sentier de production faut-il retenir pour estimer linuence de la conjoncture sur les nances publiques? , Cahiers de questions conjoncturelles, 4/1995-1/1996, p. 87.
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plus en plus pre et sest sold par la dmission de O. Stich, en aot 1995. Cest ce que montre lexamen de chacun desdits programmes dassainissement successifs.
6.1.1 Le premier programme dassainissement des nances fdrales

En mars 1992 dj, le Conseil fdral prsente un premier programme 1 dassainissement des nances fdrales . Sur la base de projections budgtaires, le Gouvernement estimait que si aucune mesure ntait prise, le dcit fdral atteindrait un montant de lordre de 4 5 milliards de francs par an pour les annes 1993-1995. Son programme proposait de ramener ce dcit 1 milliard environ dici 1995, soit une amlioration d peu prs 4 milliards, obtenue grosso modo pour moiti par une diminution des d2 penses et pour moiti par un accroissement des recettes. Du ct des conomies proposes, environ 3 % des dpenses fdrales totales projetes lpoque, la principale consistait rduire de manire linaire, soit de 10 %, lensemble des subventions de la Confdration. En ce qui concerne plus spciquement les subsides aux assurances sociales, seuls ceux lassurance-maladie chappaient au couperet. Lassurancevieillesse et lassurance-invalidit voyaient quant elles laide fdrale di3 minuer de 5 %. Du ct des recettes, le Conseil fdral prvoyait trois mesures. Premirement, une augmentation de limposition du tabac, qui devait rapporter environ 300 millions de francs. Deuximement, lattribution la Confdration dun montant de 200 millions prlev sur le bn4 ce de la Banque nationale suisse. La troisime mesure envisage dpassait en importance, et de loin, les deux prcdentes : il sagissait daccrotre le droit de douane dit de base sur les carburants de 25 centimes par litre, ce qui devait rapporter un montant supplmentaire denviron 1,6 milliard de francs.
1. Message sur les mesures dassainissement des nances fdrales 1992, 25 mars 1992, Feuille fdrale 1992, Vol. 3, pp. 341-433. Sur ce programme ainsi que le suivant, cf. P. Urio/V. Mercks, Le budget de la Confdration, op. cit., pp. 63-70. 2. Cf. le Message sur les mesures dassainissement des nances fdrales 1992, op. cit., pp. 342-347 et 379-380. noter quen dehors des mesures dcrites ciaprs, ce programme proposait lintroduction dun mcanisme institutionnel favorisant la limitation des dpenses, appel frein aux dpenses . Cette question a dj t aborde plus haut (cf. le chapitre 2.2.). 3. Cf. ibid., p. 363. Les donnes chiffres fournies par les autorits fdrales concernant les nances de la Confdration sont gnralement extrmement embrouilles. La NZZ parle ce propos de jungle des chiffres dans laquelle il est presque impossible de ne pas se perdre ; NZZ, 21 octobre 1994. Dans le cas de ce programme dassainissement, les donnes publies par le Conseil fdral dans son Message sont si confuses et si nbuleuses quil ne ma pas t possible destimer, ne serait-ce quapproximativement, comment les mesures dconomies projetes se rpartissaient selon les diffrents domaines.
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Les milieux daffaires ont longuement hsit sur lattitude adopter lgard de ce programme. Leur posait problme avant tout la proposition daugmenter limposition de lessence car elle allait lencontre de leur politique des caisses vides. Dans un premier temps, ils ont pench vers le rejet pur et simple de cette mesure. Sous le titre : Il est durgence ncessaire daccrotre la pression conomiser , la NZZ prne, en aot 1992, le refus de laugmentation car, argumente-t-elle, un accroissement de la discipline
4. Jusquen 1992, il tait dusage que la Banque nationale attribue sur ses bnces un montant total de 8 millions de francs (!) la Confdration et aux cantons. Depuis 1992, ce montant a t port 600 millions, dont 200 pour la Confdration et 400 pour les cantons. En fait, la politique que suit lInstitut dmission, en accord avec lessentiel des milieux dirigeants, en matire de gestion de ses rserves de devises et dor ainsi que de rpartition du bnce obit depuis trs longtemps aux rgles de la politique des caisses vides. Dune part, la Banque nationale nest pas tenue de livrer son bnce, ou en tout cas une partie substantielle de celui-ci, ltat. Cest pourtant ce qui se fait dans dautres pays : si lon prend les Banques centrales de pays comparables la Suisse, quoique moins puissants nancirement, comme celles de la Hollande, de la Sude ou de la Belgique, on constate quelles ont livr ltat, entre 1984 et 1995, des montants en moyenne quatre six fois plus levs. (Cf. Thomas von Ungern-Sternberg, Entscheidungsgrundlagen fr ein neues Nationalbankgesetz, Cahiers de recherches conomiques de lUniversit de Lausanne, No 9701, 1997, p. 3). Dautre part, la Banque nationale pourrait, comme cela a t propos maintes reprises depuis des dcennies, grer ses rserves de faon beaucoup plus rentable, notamment en rduisant son norme et strile stock dor, et obtenir ainsi des recettes supplmentaires considrables. (Pour une proposition rcente, cf. par exemple le postulat dpos le 17 juin 1994 par lAlliance des Indpendants, Rsum des dlibrations de lAssemble fdrale, Berne, 2/1994, p. 58). Cest ce que le Professeur Thomas von Ungern-Sternberg a dmontr dans deux tudes rcentes; (cf. The Swiss National Bank and Seignorage, Cahiers de recherches conomiques de lUniversit de Lausanne, No 9601, 1996, et Entscheidungsgrundlagen, op. cit.). Pourquoi cela na-t-il pas t fait jusqu maintenant? Parce que nous ny a[v]ons pas pens plus tt , rpond U. Gygi, Directeur de lAdministration fdrale des nances (cit dans le NQ, 9 fvrier 1996). Le comique absurde de largument cache la vritable raison de ltrange passivit des autorits fdrales, que U. Gygi nit quand mme par dvoiler. Avant de songer accrotre les revenus de la Banque nationale, explique-t-il en illustrant de faon exemplaire le lien entre politique des caisses vides et politique daustrit, nous devons nous assurer que les recettes supplmentaires ne paralyseront pas notre ardeur conomiser ; (cit in ibid.). Sous la pression des diffrentes critiques adresses lInstitut dmission, on sachemine toutefois vers une mini-rforme de la Loi sur la Banque nationale, dans le sens dune gestion un peu plus rentable de ses rserves et de la livraison aux pouvoirs publics dun montant supplmentaire prlev sur son bnce. Les chiffres qui sont articuls ce propos, de lordre de 400 600 millions par anne, restent cependant si modiques que, conformment aux vux des milieux daffaires, ils ne remettront pas en cause la poursuite de la politique daustrit (cf. la NZZ des 8-9 et 18 mars 1997).
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1
ne peut tre obtenue [] que par une rarfaction des ressources nancires. Quant F. Ebner, Secrtaire du Vorort, il crit quelques jours plus tard que la hausse projete est fausse du point de vue de la politique nancire ne 2 serait-ce que parce quelle affaiblirait la volont de discipliner les dpenses . Dans un second temps, ces milieux ont chang leur position. Durant les derniers mois de 1992, aprs avoir obtenu lors des dbats parlementaires que la hausse du droit de douane soit ramene de 25 20 centimes et que son entre en vigueur soit retarde de six mois, ils se sont nalement dcids appuyer laccroissement de limposition de lessence. Comme on limagine et comme ne manque pas de le signaler lUCAP, un tel appui 3 sest fait sans enthousiasme . Grce ce soutien, la hausse en question a pu surmonter lobstacle du rfrendum, lanc contre elle par certains cer4 cles lis lautomobile et aux transports routiers. Lors du vote populaire du 7 mars 1993, elle a obtenu une courte majorit de 55 % dacceptants. Quelles sont les principales raisons qui ont amen le grand patronat et ses reprsentants se rsigner faire cette entorse leur stratgie de limitation des ressources de la Confdration? En premier lieu, ds 1990 lconomie suisse entre dans une phase rcessive, contribuant entraner les comptes de la Confdration dans les chiffres rouges. la n de 1992, lincertitude rgnait quant la dure et lintensit de cette rcession et, a fortiori, quant ses effets sur la situation nancire des collectivits publiques. Cette incertitude mle dinquitude a perdur jusqu lhiver 19931994, lorsque plusieurs signes ont indiqu que le creux de la vague tait dpass. Dans cette situation, au sein des cercles conomiques, beaucoup partageaient la crainte exprime par les autorits fdrales. savoir que, sans octroi la Confdration de nouvelles recettes scales, les dcits venir risquaient de prendre une ampleur telle quils nissent par ternir la 5 rputation dlot de stabilit de la Suisse, et les divers atouts qui y sont 6 traditionnellement lis (notamment lattrait sur les capitaux trangers). En second lieu, la rcession en question touchait particulirement les milieux de la construction. Aussi ces derniers se sont-ils levs avec une certaine vigueur contre une politique de limitation trop brutale des ressources
1. NZZ, 19 aot 1992 [soulign dans le texte]. Cf. galement la NZZ des 15 juin et 2 septembre 1992. 2. JAP, 3 septembre 1992, p. 854. 3. Cite dans la NZZ du 16 fvrier 1993. 4. Les principales organisations portant le rfrendum taient le Parti des Automobilistes, la Lega dei Ticinesi, lAutomobile Club de Suisse (ACS), lAssociation suisse des Transports routiers (ASTAG) et les Groupements patronaux vaudois. 5. Message concernant le budget pour 1993 et rapport sur le plan nancier pour 199496, Berne, 1992, p. 8. 6. Cf. entre autres Vorort, Rapport annuel 1992, La Chaux-de-Fonds, 1993, p. 69.
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des pouvoirs publics qui, tendant faire reculer les commandes tatiques, 1 aggravait leurs difcults. Or, selon les dispositions lgales, la moiti des recettes supplmentaires que le projet de hausse de limposition des carburants devait rapporter la Confdration tait automatiquement destine la construction et lentretien des routes nationales. Si les hautes sphres du patronat avaient persist dans leur refus du projet, les tensions avec les milieux de la construction en auraient t considrablement attises. Nul doute que cet aspect a pes dans la dcision nale des organisations patronales fatires. Ainsi, il est signicatif que pour expliquer son appui au projet, le Vorort relve par la plume dun de ses Secrtaires qu en cas de refus des recettes supplmentaires, la Confdration devrait probablement rduire ses subventions pour la construction des routes [], ce qui 2 aurait des consquences ngatives pour [] le secteur de la construction. En outre, durant les annes 1980, le secteur de la construction stait profondment engag dans celui de limmobilier, tous deux recevant des crdits massifs du ct des banques. Au dbut des annes 1990, alors que les difcults de la construction renforaient celles de limmobilier et vice versa, les cercles bancaires espraient vraisemblablement encore pouvoir se dgager de ce gupier en limitant les dommages si le secteur de la construction tait revigor par le ux des commandes publiques. En troisime lieu, vu lampleur des dcits prvus pour la Confdration, de lordre de 4 5 milliards par an, les recettes supplmentaires envisages par le projet ne risquaient gure dattnuer la pression mener une politique daustrit. Si la hausse de limposition avait pour consquence , argumente en fvrier 1993 V. Sprry pour justier son soutien, de faire disparatre la pression conomiser ne de la mauvaise situation nancire et de rendre caduque la ncessit urgente de soumettre le budget fdral [] une rvision structurelle du ct de ses dpenses, alors elle devrait tre refuse. Mais tel nest pas le cas. [] Mme si le projet est3accept, il est inluctable que de nouveaux efforts dconomies doivent suivre. Un tel danger tait dautant moins grand que la hausse du droit dentre sur les carburants avait t ramene 20 centimes par litre, limitant ainsi les recettes fdrales supplmentaires environ 1,2 milliard par an. En outre, cette hausse de limposition tant xe selon la quantit et non ad valorem, cest--dire en centimes par litre et non en pourcentage du prix des carburants lentre en Suisse, ses effets
1. Cf. par exemple la protestation publique de la Socit suisse des entrepreneurs, JAP, 5 mars 1992, p. 255. 2. NZZ, 16 fvrier 1993. Cf. galement la NZZ du 5 fvrier 1993, le JAP du 11 fvrier 1993, le SLI du 18 fvrier 1993, ainsi que Vorort, Rapport annuel 1992, La Chaux-de-Fonds, 1993, p. 69. 3. NZZ, 5 fvrier 1993; cf. galement la NZZ des 13-14 fvrier 1993.
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sur les recettes sestomperaient relativement rapidement en raison de lin1 ation. Enn, un quatrime et dernier facteur a favoris le changement davis 2 des cercles dominants de lconomie. Ces derniers ont obtenu du Gouvernement fdral la garantie quil mettrait en uvre des mesures supplmen3 taires dconomie an de rsorber le dcit de la Confdration. En effet, en septembre 1992, alors que le premier programme dassainissement navait pas encore t dnitivement adopt par les Chambres, le Conseil 4 fdral stait dj engag formellement en laborer un deuxime.
6.1.2 Le deuxime programme dassainissement des nances fdrales

Annonc en septembre 1992, le projet du deuxime programme dassai5 nissement est publi par le Conseil fdral en octobre 1993. Except une ou deux recettes supplmentaires dun montant insigniant, ce nouveau plan ne prvoyait que des conomies. Une fois toutes entres en vigueur, les di1. La rapidit du processus drosion des recettes supplmentaires engendres par des hausses de limposition xes selon la quantit et non ad valorem dpend dune part de la vigueur de lination et dautre part de lampleur des hausses en question. Si lon part de lhypothse, plutt faible, dune augmentation moyenne des prix de 2,5 % par an sur la longue dure, on peut estimer, dans le cas des droits sur les carburants, que la moiti des recettes supplmentaires engendres par lentre en vigueur en 1993 de la hausse de 20 centimes par litre devrait tre mange par lination en lespace de dix ans dj, cest-dire dici 2002. Le mme processus drosion se produit dans le cas de limposition du tabac qui est en large partie xe selon la quantit et non ad valorem, la diffrence prs que le rythme de lrosion dans le cas du tabac devrait tre encore plus rapide. Ds lors, on comprend encore mieux pourquoi les hausses de la pression scale dcides dans le cadre du premier programme dassainissement du Conseil fdral ne reprsentaient quune entorse relative la politique des caisses vides. 2. Il existe encore plusieurs facteurs, de moindre importance, expliquant le changement de position des organisations fatires du patronat : la hausse de limposition des carburants na nalement pas t juge comme un lment datonie du march automobile, celui-ci tant frapp par les effets plus globaux de la rcession. De plus, ladaptation des salaires au renchrissement devenant alatoire, limpact du prix de lessence sur lindice des prix a t dsormais considr par les milieux conomiques comme une question subalterne. Enn, les autorits fdrales ont largement vit de donner cette hausse une connotation de premire tape vers une taxe cologique. 3. Cf. par exemple le JAP du 17 septembre 1992, p. 922. 4. Cet engagement gure dans le Message concernant le budget pour 1993 et rapport sur le plan nancier 1994-96, Berne, 1992, p. 8. Celui-ci est adopt par le Conseil fdral le 28 septembre 1992, quelques jours avant le dbat nal du Parlement sur le premier programme dassainissement. 5. Cf. le Message sur les mesures dassainissement des nances fdrales 1993, 4 octobre 1993, Feuille fdrale 1993, Vol. 4, pp. 313-347.
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verses mesures proposes devaient restreindre les dpenses dune somme globale estime entre 1,5 et 2 milliards de francs par anne, un montant quivalant environ 3 % des dpenses totales projetes par la Confdration lpoque. Parmi ces conomies, celles qui devaient frapper directement la grande masse des salaris (diminution des subventions lAVS, limitation des salaires du personnel fdral, rduction de subventions 1 destines baisser certains prix, etc.) en reprsentaient peu prs le tiers. Les Chambres ont adopt ce programme au pas de charge et sans modica2 tions notables lors des sessions de lhiver 1993-1994 et du printemps 1994. Le fait quun tel plan se prsent [ait] comme un pur programme dcono3 mies ne signiait pas que le Gouvernement ait abandonn ofciellement le principe selon lequel lquilibre budgtaire devait tre rtabli grosso modo moiti par limitation des dpenses et moiti par hausse des revenus. Par ailleurs, une situation analogue celle de 1992 sest rpte : le Conseil fdral dclarait, dans la prsentation mme de ce deuxime plan, que les mesures daustrit dcides et proposes jusqualors taient insufsantes; et il prenait lengagement dlaborer un troisime programme dassainisse4 ment des nances fdrales. On ne peut comprendre les deux aspects qui viennent dtre mentionns sans traiter dj de lintroduction de la TVA, pisode qui fera lobjet dun prochain chapitre (cf. le chapitre 6.2.2.). En effet, la priode durant laquelle le Conseil fdral a labor puis publi son deuxime programme est marque par la discussion publique sur un nouveau projet de TVA, soumis au scrutin populaire le 28 novembre 1993. Pour des raisons tactiques, la majorit bourgeoise des Chambres avait dcid de le prsenter au 5 vote, dot au choix de deux taux diffrents, 6,2 % ou 6,5 %. Autrement dit, les votants ne devaient pas seulement se prononcer sur le principe de lintroduction de la TVA, mais galement sur le taux de cette dernire. Le Gouvernement tait partisan du taux le plus lev qui, selon les calculs de lAdministration fdrale des nances, devait rapporter environ
1. titre de comparaison, les conomies projetes dans le domaine militaire reprsentaient, quant elles, environ 15 % du total. Il faut nouveau souligner quen raison de lembrouillamini des donnes chiffres fournies par les autorits fdrales, les estimations que je donne, pour ce programme dassainissement comme pour les suivants, ne prtendent pas lexactitude mais visent seulement indiquer des ordres de grandeur. 2. Cf. le BoCN 1993, pp. 2361-2376 et 2386-2411; le BoCN 1994, pp. 356-357, ainsi que le Bulletin stnographique ofciel de lAssemble fdrale Conseil des tats [abrg dsormais BoCE] 1994, pp. 39-64 et 78-82. 3. Message sur les mesures, 4 octobre 1993, op. cit., p. 302. 4. Cf. ibid., p. 303. 5. Il sagissait l des taux dits normaux. Relevons qu chaque taux normal correspondait un second taux appliqu aux biens dits de premire ncessit : 1,9 % pour le taux normal de 6,2 %, et 2 % pour le taux normal de 6,5 %.
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1,4 milliard de recettes supplmentaires la Confdration par an, contre 1 0,8 milliard pour le taux infrieur. Dfendant du ct de la TVA une croissance des recettes de 1,4 milliard, et du ct de son deuxime plan daustrit une diminution des dpenses de 1,5 2 milliards, le Conseil fdral considrait donc quil respectait le principe maintes fois rpt selon lequel hausse des revenus et baisse des dpenses devaient contribuer de faon plus ou moins quivalente la rsorption des dcits fdraux. Du ct des partis bourgeois et des noyaux centraux du patronat, on a longuement hsit sur cette question du taux de la TVA. Dans un premier temps, ces milieux ont plutt pench vers le pourcentage infrieur. Ainsi, en janvier 1993, la NZZ crit que lors du changement de systme, cest au maximum le taux de 6,2 % [] qui devrait tre utilis ; en effet, argumentet-elle comme son habitude, plus on remplit la caisse de ltat, plus il y a de chances que les intrts particuliers parviennent simposer , et donc que les 2 pouvoirs publics se chargent de nouvelles tches . Si par la suite ces milieux ont chang leur position et, durant la campagne prcdant le vote de novembre 1993 sur la TVA, ont nalement appuy, ou en tout cas nont pas combattu, le taux de 6,5 %, cest essentiellement pour deux raisons. Premirement, grce leur manuvre tactique consistant prsenter au choix des votants deux taux de TVA, ils ont pu exercer une pression sur le Gouvernement en faisant dpendre leur appui au taux le plus lev de la condition suivante : savoir si le Conseil fdral sengageait ou non poursuivre plus avant dans la voie de laustrit. En janvier 1993, par exemple, le prsident du Vorort dclare que son organisation dcidera de son attitude dnitive en fonction des efforts dconomies annonces par le 3 Conseil fdral . Comme on vient de le voir, ils ont obtenu satisfaction puisquavant mme que le deuxime programme daustrit ait t discut au Parlement, pour ne pas dire dcid et a fortiori appliqu, le Gouvernement leur a donn lassurance quil en laborerait un troisime. La seconde raison est trs proche de celle qui, n 1992, avait dj amen les milieux daffaires et leurs reprsentants, en dpit de leur politique des caisses vides, appuyer le projet fdral de hausse de limposition du car1. Cf. la NZZ du 18 juin 1993. relever que le taux de 7 % dfendu par O. Stich durant la phase dlaboration du nouveau projet de TVA, qui aurait rapport des recettes supplmentaires estimes un peu plus de deux milliards avait t trs rapidement abandonn. Le Vorort avait en effet averti que jamais les organisations patronales ne soutiendraient le projet de TVA si le taux atteint 7 %, ce qui condamnerait le projet lchec ds le dpart ; Vorort, Rapport annuel 1992, La Chaux-de-Fonds, avril 1993, p. 34. 2. NZZ, 23-24 janvier 1993. Cf. galement le Tages-Anzeiger du 17 mars 1993, ainsi que le JAP du 1er avril 1993, p. 384, et du 29 avril 1993, p. 464. 3. Propos rapports par la NZZ, 9 juillet 1993; cf. galement les propos de V. Sprry dans la NZZ du 10 juin 1993.
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burant. En dpit de quelques lueurs damlioration, la seconde moiti de 1993 a t encore entirement place sous le signe du marasme conomique, et la situation nancire de la Confdration continuait se dgrader. Linquitude mle de contrarit quprouvaient des fractions non ngligeables du patronat et des partis bourgeois durant lhiver 1992-1993, lors de la discussion du premier programme dassainissement (cf. le chapitre 6.1.1.), ne pouvait que sen trouver stimule. cet lment sajoutait, toujours comme lors de lpisode prcdent, quen regard des quelque huit milliards de dcit atteints par la Confdration en 1993, les quelque 600 millions de recettes supplmentaires correspondant la diffrence entre le taux de 6,2 % et celui de 6,5 % navaient gure de signication. Ces revenus en plus ne risquaient en aucun cas de remettre en cause la stratgie bourgeoise axe sur une svre politique daustrit. Comme le souligne la NZZ dans un ditorial appelant voter pour le taux suprieur : les recettes supplmentaires sont trop modestes pour librer les politiciens de la pression conomiser. Mme avec un taux de 6,5 %, Berne nchappera pas lobligation doprer des coupes sombres dans le maquis des tches et des 1 dpenses. Avant de passer au troisime programme dassainissement des nances fdrales, soulignons encore que le 28 novembre 1993, la nouvelle mouture de TVA, dote du taux de 6,5 %, est accepte en votation populaire.
6.1.3 Le troisime programme dassainissement des nances fdrales et la dmission de Otto Stich : ou de lutilit, de lusure et de llimination dun Conseiller fdral social-dmocrate
En octobre 1994, nouveau une anne aprs le 2 prcdent, le Conseil fdral publie un projet de troisime programme. Celui-ci se donnait pour tche damliorer les comptes fdraux pour un montant slevant en moyenne environ 3,7 milliards par an, cela depuis lanne 1996. Durant toute sa phase dlaboration, les milieux patronaux et les partis bourgeois ont martel un axiome : aprs quaient t accepts la hausse de limposition des carburants et le taux de 6,5 % pour la TVA, il ntait plus question pour eux de tolrer toute disposition scale un tant soit peu signicative pour rduire le dcit. Les organisations fatires de lconomie exigent un assainissement efcace des nances fdrales par la prise de vritables mesures dconomies [], sans apport de recettes supplmentaires. [] 3 Lconomie refusera catgoriquement toutes nouvelles augmentations dimpts , font savoir en
1. NZZ, 6-7 novembre 1993; cf. galement les dclarations du Conseiller national P. Couchepin devant lassemble des dlgus du Parti radical suisse, rapportes dans le Journal de Genve du 18 octobre 1993. 2. Cf. le Message sur les mesures dassainissement des nances fdrales 1994, 19 octobre 1994, Feuille fdrale 1995, Vol. 1, pp. 85-287. 3. LEmployeur suisse, 15 septembre 1994, p. 884.
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commun le Vorort, lUCAP, lASB et lUSAM la mi-septembre 1994. Quelques jours plus tard, la NZZ prcise la menace : un rfrendum sera lanc si le nouveau plan dassainissement est adopt en comportant une 1 augmentation de la pression scale. Cette campagne a remport un premier succs. Le Conseil fdral a en effet nettement inchi le principe quil stait donn, savoir dquilibrer la diminution des dpenses et laccroissement des recettes. Sur lamlioration globale de 3,7 milliards par anne prvue par le nouveau projet, le versant des dpenses reprsentait grosso modo 2,4 milliards, soit les deux tiers, alors que celui des revenus ne constituait plus que 1,3 milliard, soit seulement le tiers. Les mesures daustrit projetes totalisaient donc 2,4 milliards par an, ce qui quivalait 4 % environ des dpenses totales prvues par la Confdration lpoque. Sur ce montant, les conomies dans le domaine de la prvoyance sociale 2 devaient fournir la contribution la plus importante : environ un quart. Le projet prvoyait notamment de rduire les dpenses consacres lAVS et lAI, en particulier en nadaptant plus les rentes selon un indice pondr prenant en compte lvolution des prix et des sa3 laires, mais selon le seul indice des prix. ces mesures daustrit touchant directement les salaris, viennent sajouter les restrictions affectant laide au dveloppement (9 % des conomies) et le personnel fdral (9 %), soit au total environ 43 % des conomies. titre de comparaison, la construction des routes et 4 la dfense nationale reprsentaient chacune environ 15 % des conomies. Du ct scal, les mesures proposes devaient rapporter un montant 5 total denviron 1,3 milliard par anne. La principale disposition consistait augmenter nouveau le droit de douane dit de base sur les carburants de 15 centimes par litre, ce qui devait fournir prs de 800 millions de recettes supplmentaires. On prvoyait galement une hausse des taxes sur les huiles de chauffage, le gaz naturel et le tabac qui devait accrotre les revenus denviron 350 millions. Enn le Conseil fdral proposait de modier
1. Cf. la NZZ des 1-2 octobre 1994. 2. Cf. le Message sur les mesures, 19 octobre 1994, op. cit., p. 207. 3. Cf. ibid., pp. 126-127. Dans son Message, le Conseil fdral estimait que cette mesure devait permettre dconomiser 90 millions par an ds 1997 (p. 126). Mais, chose que le Gouvernement ne dit pas, ce montant devrait ensuite continuer de crotre, et pourrait atteindre quelque chose comme 500 millions en 2005 et un milliard en 2010; cf. le Service de presse de lUSS, 26 octobre 1994. De tels non-dits du Gouvernement constituent, en dehors de la jungle des chiffres dont je parlais plus haut, un second obstacle qui rend extrmement difcile de donner des valuations chiffres prcises quant aux mesures daustrit, leur ampleur, les milieux sociaux qui en supportent les consquences, etc. 4. Cf. le Message sur les mesures, 19 octobre 1994, op. cit., pp. 203-208. 5. Sur ces mesures, cf. ibid., pp. 151-193.
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la Loi sur lIFD concernant limposition du bnce des personnes morales. Il sagissait de substituer au systme du taux dimposition croissant par paliers un systme fond sur un taux proportionnel unique de 9,8 % sur le bnce net. Le Gouvernement revenait donc la charge puisquil avait dj essay de faire passer une disposition analogue dans son projet de rforme des nances fdrales qui avait t rejet lors du vote populaire du 2 juin 1991 (cf. le chapitre 5.1.2.). An de mieux faire passer la pilule au patronat qui, lpoque, sy tait montr largement hostile, le Conseil fdral 1 ladoucissait en allgeant par un autre biais limposition du bnce. Dans ces conditions, le passage au taux proportionnel devait rapporter environ 200 millions la Confdration. Malgr linexion faite dans leur direction, les milieux daffaires et les partis de droite ont ragi avec vhmence ce projet. Le jour mme de sa publication, le Parti radical, le Parti dmocrate-chrtien, lUnion dmocratique du Centre, le Parti libral, lAlliance des Indpendants et lUSAM ont fait savoir quil ntait pas question pour eux daccepter daugmenter les 2 recettes scales. Dans son commentaire, la NZZ blmait vertement linsufsance des conomies, critiquait le fait que le Conseil fdral promettait bien des rformes structurelles [] comme par exemple la rforme de la prquation nancire [entre la Confdration et les cantons, nda], mais sans sengager vraiment et sans xer de dlais clairs , et exprimait enn un espoir : celui que 3 le Parlement enverra[it] les dispositions scales projetes aux orties. Du ct du Vorort, le ton ntait pas moins pre. Parlant de dception , d affront , de peu de courage , de manque de volont politique , lun de ses Secrtaires caractrisait les mesures daustrit proposes de totalement insufsantes et de cosmtiques , se plaignant de ce quil ny ait pas de rformes structurelles, mme sous la forme dbauches . Quant aux mesures scales, il ne laissait aucun doute sur la dtermination des milieux de lconomie : Les fractions des partis bourgeois de lAssemble fdrale feraient bien de refuser les augmentations dimpts. En cas de rfren4 dum, celles-ci nauraient aucune chance. Ds lors, les dbats qui se sont drouls 5au Parlement en janvier et en mars 1995 nont gure rserv de surprises. lexception de laugmentation de limpt sur le tabac, qui devait rapporter le montant ngligeable de 70 millions par an, la majorit bourgeoise des Chambres a balay toutes les
1. En clair, lallgement propos consistait en ce que limpt de 0,08 % portant sur le capital propre des socits devait pouvoir tre dduit dsormais de limpt sur le bnce; cf. ibid., pp. 174-175. 2. Cf. la NZZ du 21 octobre 1994. 3. Ibid. 4. NZZ, 6 dcembre 1994. 5. Cf. le BoCN 1995, pp. 1-114 et 582-590, ainsi que le BoCE 1995, pp. 159-228 et 312-316.
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propositions du Gouvernement de hausse des impts. En revanche, elle a accept lessentiel des mesures daustrit, ncartant quun petit nombre dentre elles, parmi lesquelles gurait toutefois le remplacement de lindice pondr par lindice des prix pour ladaptation des rentes AVS. En n de compte, ces mesures devaient restreindre les dpenses dun montant 1 total de lordre de 2,2 milliards, au lieu de 2,4 milliards. En outre, en dpit de la rsistance rugueuse de O. Stich, le Conseil national et le Conseil des tats ont adopt chacun une motion exigeant la prsentation dans des dlais rapides dun quatrime programme dassai2 nissement des nances fdrales. Les deux motions contenaient un certain nombre de directives selon lesquelles ce nouveau plan devait tre labor. Il devait sagir dun pur programme dconomies, et celles-ci devaient, dici la n du sicle, atteindre un montant sufsamment lev, de 2,5 milliards au moins, pour permettre dliminer lessentiel du dcit budgtaire de la Confdration. Dans cet objectif, les motions prconisaient des rformes structurelles, notamment dans le domaine de la prquation nancire entre Confdration et cantons, des diminutions de dpenses pour le personnel fdral, et des privatisations. En enterrant le principe nonc par O. Stich en 1991, selon lequel le rtablissement de lquilibre budgtaire devait se faire moiti par des conomies et moiti par des hausses dimpts, et en adoptant contre la volont du Ministre des nances les deux motions mentionnes ci-dessus, les partis bourgeois et les milieux daffaires ont donc dmontr, durant lautomne et lhiver 1994-1995, quils attendaient du Gouvernement une politique daustrit nettement plus brutale. Sur cette voie, O. Stich reprsentait un obstacle de plus en plus importun puisquil saccrochait son principe : ne rptait-il pas encore en 3 mai 1995 que des nouvelles augmentations dimpts sont indispensables 4 pour rduire le dcit fdral? Pour cette raison notamment , les pressions et les manuvres de toutes sortes se sont donc multiplies ds lautomne 1994 contre le Ministre social-dmocrate des nances, amenant parfois celui-ci perdre ses nerfs.
1. Cf. la Socit pour le Dveloppement de lconomie suisse, Documentation, 21 mars 1995. 2. Cf. le BoCN 1995, pp. 590-593, ainsi que le BoCE 1995, pp. 316-317. 3. Cit par la NZZ, 12 mai 1995. 4. Le mcontentement croissant lgard de O. Stich avait bien sr dautres raisons. Citons-en rapidement les principales : llaboration dune Ordonnance dapplication de la TVA juge comme trop restrictive; la rsistance oppose la baisse de certains impts touchant les milieux daffaires; la prfrence marque pour une version restreinte des lignes ferroviaires travers les Alpes, privilgiant la construction du tunnel du Gothard; lopposition une amnistie scale; et enn la nomination de proches des postes dans la haute administration fdrale; cf. notamment Martin Beglinger, Otto Stich. Der rote Eidgenosse, Zrich, 1996, pp. 15-20 et 113 ss. Je reviendrai plus tard sur certains de ces aspects.
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Ainsi, en mars 1995, il ne peut retenir ses larmes lors des dbats du Conseil des tats sur le troisime plan dassainissement. Aussitt, plusieurs tnors des partis bourgeois sautent sur loccasion pour demander son dpart. 1 Otto Stich supporte de moins en moins bien lopposition , dclare la radicale V. Sprry; et davancer le nom du Conseiller fdral radical Kaspar Villiger, alors la tte du Dpartement militaire, pour le remplacer. Seul un 2 autre Ministre des nances apportera de nouvelles impulsions , avance le dmocrate-chrtien Peter Hess, rapporteur de la Commission des nances du Conseil national. Le correspondant Berne du quotidien 24 Heures note pour sa part qu aussi bien chez les Radicaux que chez les Dmocrates du Centre , on prdit que si O.3 Stich se reprsente en dcembre pour un nouveau mandat, il ne sera pas rlu. Durant les4mois qui suivent, de telles attaques se renouvellent intervalles rguliers. Le radical Willy Loretan, membre de la Commission des nances du Conseil des tats reproche O. Stich son enttement de plus en plus grand et afrme que les dbats autour des mesures dassainissement ont montr [] [quil] ne devrait plus tre candidat 5 pour la fonction de Conseiller fdral. Un renouvellement de la composition 6 du Conseil fdral la n de cette anne est ncessaire , dclare quant lui Anton Cottier, le Prsident du Parti dmocrate-chrtien suisse. Mais les choses ne se sont pas limites aux attaques plus ou moins voiles dans les mdias. Certaines mesures concrtes ont galement t prises, parmi lesquelles deux mritent un intrt particulier : en dcembre 1994, le Conseil national dcide que llaboration du projet de Loi dapplication de larticle constitutionnel sur la TVA, accept lors du vote populaire du 28 novembre 1993, ne sera pas cone, comme cela se fait systmatiquement, au Dpartement fdral concern, soit celui de O. Stich, mais sera di7 rectement effectue par une commission parlementaire. Cela revient en 8 fait une dpossession de pouvoir du Ministre social-dmocrate, et qui plus est, sur une question cruciale. Quelque mois plus tard, le Parti radical, le Parti dmocrate-chrtien et lUnion dmocratique du Centre annoncent quils se sont mis daccord sur la cration dune commission denqute par9 lementaire, charge de produire un rapport sur certaines irrgularits existant dans la gestion de la Caisse de pension de la Confdration.
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Cite dans le NQ, 10 mars 1995. Cit dans le Tages-Anzeiger, 15 mars 1995. Cit dans 24 Heures, 10 mars 1995. Cf. M. Beglinger, Otto Stich, op. cit., pp. 13-14. Cit dans Bilanz, aot 1995. Cit dans ibid. Cf. le BoCN 1994, pp. 2401-2407, ainsi que la NZZ du 16 dcembre 1994 et du 11 janvier 1995. 8. M. Beglinger, Otto Stich, op. cit., p. 123. 9. Bilanz, aot 1995.
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O. Stich tant le responsable en dernier ressort de la gestion de cette Caisse, la cration dune telle commission quivaut en fait suspendre une pe de 1 Damocls au-dessus de sa tte. En butte des attaques de plus en plus virulentes, menac par une commission denqute, voyant sa marge de manuvre politique se restreindre comme peau de chagrin, cest en quelque sorte pouss vers la porte par les partis bourgeois que O. Stich annonce, n aot 1995, son prochain dpart du Gouvernement. Aussitt, radicaux, dmocrates-chrtiens et NZZ annoncent que la politique daustrit doit se faire plus rigoureuse. Dans ce sens, ils exigent que la conduite du2 Dpartement des nances revienne au radical lucernois Kaspar Villiger. la n de septembre 1995, la veille de la rpartition des siges au sein du Gouvernement, la NZZ rappelle lourdement que le dpart de Otto Stich offre enn la possibilit de mettre n au rgime des sociaux-dmocrates au Dpartement des nances et que les trois partis bourgeois reprsents au Conseil 3 fdral ont fait de lassainissement des nances fdrales leur but prioritaire. Ds lors, leur premier objectif doit consister lire K. Villiger car on peut faire conance ses capacits en tant que gardien de la caisse fdrale . Le 2 octobre, les espoirs sous forme de self-fullling-prophecy du quotidien zurichois sont remplis : le radical lucernois devient le nouveau chef des nances fdrales. Quelques mois plus tard, la NZZ dresse un premier bilan des changements intervenus depuis la nomination de K. Villiger la tte du Dpartement des nances. Le ton est rsolument positif. Ce qui distingue Villiger de son prdcesseur , souligne-t-elle en mars 1996, cest que, dsormais, llimination du dcit 4 budgtaire doit se faire en principe uniquement par une rduction des dpenses. Autre sujet de satisfaction, Villiger ne dit pas fondamentalement Non, comme son prdcesseur, des modications en matire 5 scale .
1. Dans son rapport, dat doctobre 1996, cette commission denqute aboutira effectivement la conclusion que si O. Stich avait encore t en fonction, il aurait d immdiatement se retirer du Gouvernement ; cf. la SonntagsZeitung du 6 octobre 1996, ainsi que la NZZ du 17 octobre 1996. On comprend mieux certains enjeux se cachant derrire les critiques adresses O. Stich quant la gestion de la Caisse de pension de la Confdration lorsquon voit la NZZ attaquer prement le manque de capital de couverture de cette Caisse en expliquant que ce manque pourrait reprsenter un obstacle extrmement lev toute privatisation dune rgie fdrale puisque, par exemple dans le cas des seuls PTT, la Confdration serait oblige de verser quelques milliards en capital de couverture an de rendre indpendante leur Caisse de pension ; NZZ, 23-24 juillet 1994. Sur cet aspect, cf. galement CASH du 2 dcembre 1994, p. 35, et la NZZ des 26-27 octobre 1996. 2. Cf. la NZZ et 24 Heures du 31 aot 1995. 3. NZZ, 30 septembre-1er octobre 1995. Cf. galement la NZZ du 28 septembre 1995. 4. NZZ, 16-17 mars 1996. 5. NZZ, 13 mars 1996.
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Les faits semblent conrmer le jugement de linuent quotidien zurichois. Certes, il nest pas possible de tirer un bilan dnitif dans la mesure o, alors mme que ces lignes sont crites, les dmarches engages depuis llection du radical lucernois au Dpartement des nances sont loin dtre acheves. Non seulement leur rsultat nal nest pas connu, mais il est galement extrmement difcile den prjuger. Toutefois, sans pouvoir se prononcer clairement sur son ampleur, son rythme et sa direction, il est certain quil y a eu un changement dans la politique nancire des autorits fdrales. Pour des raisons dunit de la matire, je traiterai plus tard du changement survenu dans le domaine de la scalit, savoir du dveloppement dune politique plus favorable aux milieux possdants (cf. le chapitre 6.3.2.). Pour linstant, je me contenterai desquisser grands traits linexion survenue dans le domaine de la politique daustrit. Larrive de K. Villiger la tte du Dpartement des nances se traduit, la fois comme cause et comme effet, par une acclration et un renforcement de la politique fdrale daustrit. La premire manifestation de ce changement peut paratre anodine, mais elle a valeur de symbole. Ce nest pas ses confrres du Gouvernement, mais au congrs du Parti radical suisse, en janvier 1996, que K. Villiger a prsent en primeur lbauche de 1 ses plans de rduction du dcit budgtaire. Les choses ont pris un tour plus concret en mars 1996. Le Conseil fdral fait alors connatre 2 les grandes lignes dun vaste projet appel Plan dassainissement 2001 , qui recouvre trs largement les vues exposes par K. Villiger deux mois auparavant devant ses collgues de parti. Lobjectif central de ce plan consiste liminer lessentiel du dcit budgtaire fdral en lespace de cinq ans, soit dici lan 2001, et cela presque uniquement par le moyen de la diminution des dpenses. Les deux seules augmentations de recettes tolres concernent dune part une disposition dj adopte antrieurement et, dautre part, une mesure destine seulement couvrir des dpenses dinfrastructure lies un projet prcis. Dans le premier cas, il sagit de la hausse de 1 % du taux de TVA affecte au nancement de lAVS, une disposition incluse dans la Loi sur la TVA accepte lors du vote populaire de novembre 1993. Jy reviendrai prochainement (cf. le chapitre 6.2.2.). La seconde augmentation concerne le nancement dune partie des cots entrans par un important programme de dveloppement de linfrastructure ferroviaire, dont llment cl rside dans le percement dun ou deux nouveaux tunnels travers les Alpes. An de parvenir la limitation draconienne des dpenses dici lan 2001, le plan du Conseil fdral prvoit six mesures principales :
1. Cf. la NZZ du 22 janvier 1996 et le NQ du 23 janvier 1996. 2. Cf. le Rapport du Conseil fdral sur le Programme de lgislature 1995-1999, 18 mars 1996, Feuille fdrale 1996, Vol. 2, pp. 289-365; cf. galement le BoCN 1996, pp. 823-826, et le BoCE 1996, pp. 453-456, ainsi que la NZZ et le Tages-Anzeiger du 26 mars 1996.
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1. Lintroduction dun article constitutionnel provisoire contraignant le Gouvernement et le Parlement mener une politique daustrit visant supprimer lessentiel du dcit dici lan 2001. Cet article doit contenir une disposition selon laquelle, au cas o cet objectif ntait pas atteint en 2001, le Conseil fdral serait alors imprativement contraint de rtablir de faon autonome, cest--dire sans laval du Parlement, lquilibre budgtaire dans un bref dlai; il se verrait coner les pouvoirs ncessaires cet effet. En clair, selon lexpression image de K. Villiger, cet article est destin 1exercer la fonction dune guillotine sur le plan de la politique nancire . 2. Lintroduction dun nouveau systme de prquation nancire, cest-dire de rpartition des tches et des ux nanciers, entre la Confdration et les cantons, systme qui devrait permettre dconomiser, au 2 niveau fdral, un montant de lordre de deux milliards. Analyser dans le dtail les diffrentes composantes du systme propos nous mnerait trop loin. Soulignons seulement deux aspects. Dabord, ce projet se caractrise principalement, comme le relve le Comit de lUSS, par la 3 volont de faire rapidement des conomies en supprimant des prestations . Avis partag par Dick Marty, radical tessinois et dfenseur depuis longtemps de cette rforme, qui en attend avant tout un renforcement de la vo4 lont dconomiser . Ensuite, ce nouveau systme impliquerait une intensication du fdralisme scal et de la pratique de dumping qui lui est lie. Il devrait par consquent exercer une pression permanente la baisse sur limposition des milieux aiss et sur les recettes cantonales. Il nest donc pas tonnant quun spcialiste s nances publiques, le Valaisan Alfred Rey, crive que la rforme projete est avantageuse pour lconomie. [] Lconomie protera de lintensication de 5 la concurrence entre cantons sur le plan scal et sur celui des prestations. 3. La rforme de ladministration fdrale,6 notamment par la mise en uvre du New Public Management , par le dmantlement du statut des fonctionnaires, et enn par la exibilisation des traitements, trois mesures qui devraient aboutir la suppression denviron 2000 postes au sein de cette administration et entraner une diminution des dpenses, en particulier salariales. Globalement, le potentiel dcono1. Cit dans la NZZ, 31 janvier 1996. 2. Les deux milliards mentionns concernent la seule Confdration. Sur le plan des cantons, le potentiel dconomies est estim un milliard; cf. le NQ du 18 mars 1996. 3. Cit dans Services publics, 11 juillet 1996. 4. Cit par Die Weltwoche, 13 octobre 1994. 5. NZZ, 20 mars 1996. 6. Sur le New Public Management et son application en Suisse, cf. entre autres Peter Habltzel et al. (d.), Umbruch in Politik und Verwaltung. Aussichten und Erfahrungen zum New Public Management in der Schweiz, Bern/Stuttgart/Wien, 1995, ainsi que Services publics, 19 octobre et 2 novembre 1995.
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mies est estim 5 % des dpenses consacres au personnel et aux 1 biens et services, soit un montant de lordre de 400 millions par an. 4. Le gel des dpenses en 1997, en termes nominaux, au niveau de celles de 1996. 5. La rduction des subventions fdrales, notamment par lintroduction du systme de lenveloppe budgtaire globale dans le domaine des subsides aux assurances sociales. cet gard, sans articuler de chiffres prcis, K. Villiger parle de coupures douloureuses dont les dpenses sociales [] ne pourront pas tre exclues. Sans mesures de consolidation, ces dpenses menacent 2 de surcharger non seulement les nances fdrales mais aussi lconomie. 6. Enn, labaissement des normes et standards en matire de construction des btiments et des routes. En juin 1996, les Chambres approuvent, une trs large majorit, les 3 grandes lignes de ce plan daustrit. Si la concrtisation de ses deux dernires composantes semble, pour le moment, avancer relativement lentement, il nen va pas de mme des quatre autres, bien au contraire. Ainsi, les projets relatifs lapplication des deux premires composantes, celui darticle constitutionnel provisoire et celui de nouveau systme de prquation nancire sont trs rapidement lancs dans la procdure de consultation. La troisime composante, la rforme de ladministration fdrale, est applique ds le dbut 1997 certaines units, dans lobjectif daccumuler les expriences ncessaires son extension lensemble de ladministration. Quant la quatrime composante, le Conseil fdral adopte en septembre 1996 le projet de budget pour 1997, qui plafonne les dpenses, en termes 4 nominaux, au niveau de celles contenues dans le budget pour 1996. Compte tenu de lination, cela signie une baisse des dpenses en termes rels. De plus, en vertu dune modication de la prsentation des comptes de la Confdration dcide par le Parlement durant lhiver 19951996, une dpense de nature purement comptable de prs de 800 millions 5 est inscrite dans le projet de budget de 1997. Ds lors, an de plafonner
1. 2. 3. 4. 5. Cf. la NZZ du 18 octobre et du 1er novembre 1996. Cit dans la NZZ, 13 septembre 1996. Cf. le BoCN 1996, pp. 816-827, et le BoCE 1996, pp. 446-456. Cf. le Message concernant le budget 1997, 30 septembre 1996, pp. 1-76. Cf. le BoCN 1995 p. 1136, et le BoCE 1996, p. 35. Le Parlement dcide de modier une pratique comptable vieille de nombreuses annes et denregistrer partir de 1997 les prts accords par la Confdration aux CFF sous la rubrique dpenses, ce qui accrot ces dernires dun montant de prs de 800 millions pour lanne 1997. Il dcide galement de ne plus comptabiliser les excdents de recettes de la Caisse de pension de la Confdration sous la rubrique recettes. Au total, il sensuit une pjoration, purement comptable, des comptes fdraux estime 1,9 milliard en 1997, 4 milliards (!) en 1998 et 2,5 milliards en 1999. Il est clair que de telles dcisions visent renforcer massivement la pression en faveur de la politique daustrit.
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les dpenses de 1997 au niveau de celles de 1996, le Conseil fdral prvoit dans les faits de faire diminuer les dpenses en 1997 prcisment de ce montant de 800 millions. relever que sur ce montant de 800 millions dconomies projetes par le Gouvernement, les trois quarts 1 affectent directement les assurances sociales ou les employs fdraux. La phase du dbat parlementaire sur le projet de 2 budget, en novembre et dcembre 1996, donne lieu lun de ces rituels , selon lexpression du radical tessinois D. Marty, frquents depuis lapparition des dcits en 1991. Le Parti socialiste plaide pour un lger relchement des cordons de la bourse fdrale. linverse, la droite muscle dfend une cure daustrit encore plus brutale. Apparaissant ainsi, notamment aux yeux des mdias, comme lexpression dun juste milieu, le projet du Conseil fdral bncie dun surcrot de lgitimit qui 3 contribue le faire adopter par les Chambres sans modication notable. Il est vrai que, quatre mois peine aprs ladoption de ce budget trs restrictif, le Gouvernement a prsent, dans une optique de relance conomique, un programme dinvestissements desserrant quelque peu les cordons de la bourse, programme 4 qui est accept par la majorit bourgeoise des Chambres en avril 1997. Plusieurs lments se sont probablement combins pour faire natre et aboutir cette dmarche. Dabord, un marasme conomique persistant, voire saggravant, qui fait dpasser pour la premire fois, en janvier 1997, la barre des 200000 chmeurs ofciellement recenss. Ensuite, mme dans le camp des conomistes nolibraux, caractriss jusquici par leur dogmatisme, 5 apparaissent certaines hsitations, voire certains petits fendillements. Enn, une volont doctroyer la gauche institutionnelle une petite concession en contrepartie des mesures substantielles dallgement de limposition des milieux daffaires avances paralllement au programme dinvestissements (cf. le chapitre 6.3.2.). Toutefois, cet pisode ne doit pas dtourner de lessentiel. Le montant dbloqu en avril 1997, 560 millions en tout et pour tout rpartir sur les annes 1997-1999, est si modeste quil mrite difcilement le nom de pro1. Cf. le Message concernant le budget 1997, 30 septembre 1996, pp. 14 et 49. 2. BoCE 1996, p. 966. 3. Cf. le BoCN 1996, pp. 1982-2074, 2224-2229, 2271-2273 et 2489-2491, ainsi que le BoCE 1996, pp. 959-1009, 1080-1082, 1149 et 1193. 4. Cf. le Message sur des mesures spciques de politique conjoncturelle visant maintenir la qualit des infrastructures publiques, promouvoir les investissements privs dans le domaine de lnergie (programme dinvestissement) et libraliser les investissements trangers, 26 mars 1997, Feuille fdrale 1997, Vol. 2, pp. 1115-1183, ainsi que la NZZ des 29 et 30 avril, et du 2 mai 1997. 5. En tmoigne le manifeste lanc par le Professeur lausannois Jean-Christian Lambelet qui, entre autres, plaide pour une politique de relance, ou en tout cas contre une politique daustrit brutale, de la part des autorits fdrales; cf. la NZZ des 30 novembre-1er dcembre 1996 et du 6 fvrier 1997.
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gramme de relance. En outre, la Commission des nances du Conseil des tats a dj fait savoir quil devrait tre compens par un montant quivalent dconomies supplmentaires appliquer 1 progressivement ds 1998, en utilisant, si besoin est, le droit durgence. Cet pisode ne remet donc absolument pas en cause ce que plusieurs tnors des partis bourgeois voquent plusieurs reprises au cours de 1996, sous le nom de changement 2 3 de tendance ou de changement de paradigme : savoir que larrive de K. Villiger la tte du Dpartement des nances, la mise en uvre du Plan dassainissement 2001 et ladoption du budget fdral pour 1997 marquent un durcissement sensible de la politique daustrit. Pour terminer, il est utile de prsenter un bref bilan de cette politique telle quelle a t mene jusqu maintenant sur le plan fdral. Considrons dabord uniquement les programmes dits dassainissement qui ont dj t appliqus ou qui le sont actuellement, cest--dire les trois premiers programmes dcrits ci-dessus. Lapplication cumulative de ces derniers a permis de restreindre les dpenses fdrales dun montant de 1,3 milliard en 1993, 4 2,1 milliards en 1994, 3,9 milliards en 1995 et 3,6 milliards en 1996. Ce montant, qui devrait rester peu prs ce niveau dans les annes venir (3,9 milliards en 1997, 3,7 milliards en 1998, etc.), reprsente approximativement 10 % des dpenses annuelles actuelles de la Confdration. Les effets des programmes dconomies mis en uvre jusqu maintenant sont donc loin dtre ngligeables, au contraire. Mme sil en relativise la porte, K. Villiger reconnat dailleurs, en juin 1996, que les nombreux programmes dconomies que nous avons derrire nous ont eu un gros 5 effet . Mme chose du ct du Parti radical suisse qui, pour caractriser ces programmes,6parle de succs que lon doit la politique rigoureuse des partis bourgeois. Mais les programmes dconomies ne constituent quune composante de la politique daustrit mene durant ces dernires annes. Les mesures prises dans le cadre des procdures budgtaires normales, ou encore par le biais de la rvision dune srie de lois, reprsentent un second pan important de cette politique. Suivons donc lvolution des dpenses totales de la Confdration depuis 1991, soit depuis lanne o les dcits font leur apparition et o commence se mettre en place la politique de restriction des dpenses.
1. 2. 3. 4. 5. 6. Cf. la NZZ du 10 avril 1997. Cf. le BoCE 1996, p. 960. Cf. le BoCN 1996, p. 823; cf. galement la NZZ du 29 aot 1996. Estimations fournies dans La Vie conomique, fvrier 1996, p. 20. BoCN 1996, p. 823. SLI, 9 fvrier 1995.
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En francs constants, cest--dire en tenant compte de lination, les dpenses progressent de 16,7 % entre 1991 et 1996, soit une progression annuelle moyenne de 3,1 %. La quote-part de ltat fdral passe de 10,7 % en 1991 12,2 % en 1996, soit une progression de 1,5 point de pour-cent. Ds 1993, les effets de la politique daustrit se font sentir : alors quentre 1991 et 1993, la hausse des dpenses fdrales est1de 4,8 % en moyenne annuelle, elle nest plus que de 2 % partir de 1993. En dpit de la rcession conomique la plus profonde et la plus longue que la Suisse subisse depuis la Grande crise des annes 1930, la croissance des dpenses reste donc dans des limites relativement modestes, ce qui tmoigne de la rigueur avec laquelle la politique dconomies a dj t mene jusqu maintenant. titre de comparaison, entre 1960 et 1990, les dpenses fdrales ont 2 progress, en francs constants, un rythme annuel moyen de 4,5 %. Relevons surtout quentre 1929 et 1936, phase durant laquelle la Suisse a t touche par la Grande crise, les dpenses totales de la Confdration ont augment, en francs constants, de 70 %, soit un rythme annuel moyen de croissance de 7,8 %, plus de deux fois et demie suprieur au rythme ac3 tuel. Durant la mme priode, la quote-part de la Confdration est passe de 3,6 % 6,3 %, soit une progression de 2,7 points de 4 pour-cent, peu prs deux fois plus leve que la progression actuelle. Relevons encore, sans porter de jugement sur lensemble de la politique nancire mene lpoque, qu lexception des annes 1933 et 1934 o lon enregistre de trs lgers dcits, les comptes fdraux ont boucl sur des excdents. Cela tient en particulier au fait que les autorits fdrales ont sensiblement accentu la pression scale an de faire face aux dpenses accrues, introduisant notamment un impt dit de crise, qui portait sur les
1. Cf. le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, pp. 229 et 638. De tels calculs peuvent tre fortement biaiss par le choix des annes de rfrence (ainsi, la progression des dpenses est relativement forte en 1996 en raison notamment dun certain nombre de versements uniques effectus par la Confdration cette anne-l). Si, an dattnuer quelque peu ces biais, on prend chaque fois deux annes de rfrence, soit la moyenne des dpenses fdrales des annes 1995-1996 et la moyenne des annes 1991-1992, la progression nest plus que de 9,8 % en francs constants, soit un rythme moyen de croissance de 2,4 % par an. 2. Cf. le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, pp. 214-215. Les donnes ont t dates laide de lindice des prix la consommation. 3. Cf. lAnnuaire statistique de la Suisse 1958, Ble, 1959, p. 417. Les chiffres nominaux ont t dats laide de lindice des prix la consommation. Si lon compare la moyenne des dpenses fdrales des annes 1935-1936 la moyenne des annes 1929-1930, on constate que la progression, toujours en francs constants, atteint 46 %, soit un rythme moyen de croissance de 6,5 % par an. 4. Le PIB de la Suisse lpoque est estim partir des donnes sur le revenu national fournies dans le Manuel statistique du march, op. cit., p. 251.
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revenus levs et trs levs, sur la fortune et sur les bnces. Lampleur du changement entre la situation actuelle et celle des annes 1930 provient et tmoigne tout la fois de la modication des rapports de force sociopolitiques entre les deux priodes. Dernier point, il faut garder lesprit que la politique daustrit ne se mne pas seulement au niveau fdral mais tout autant, et frquemment davantage, dans les cantons et les (grandes) communes. En ce qui concerne les cantons, entre 1991 et 1996, le montant total de leurs dpenses enregistres dans les comptes nanciers (qui regroupent les dpenses courantes + les dpenses dinvestissement) augmente, en francs constants,2denviron 11 %, soit au rythme annuel moyen faible denviron 2,2 % par an. Relevons quentre 1960 et 1990, le rythme annuel moyen de progression des dpen3 ses cantonales sest lev 5,3 %. Durant la Grande Crise, entre 1930 et 1936, les dpenses cantonales ont augment en moyenne de 5,8 4 % par an, un rythme de croissance prs de trois fois plus lev que lactuel. Dans pratiquement tous les cantons, mais avec des diffrences notables de lun lautre, les effets cumuls des mesures daustrit se font sentir ds 1993 : alors que, toujours en francs constants, les dpenses progressent en moyenne de prs de 5 % par an entre 1991 et 1993, elles naugmentent en moyenne que de 0,4 % par an entre 1993 et 1996. Dans certains cantons, les effets de la politique daustrit ressortent de faon spectaculaire. Cest notamment le cas du canton de Genve : la suite de llection, la n de 1993, dun Gouvernement entirement compos de reprsentants des partis bourgeois, les dpenses cantonales diminuent, en francs constants, de 8,1 % entre 1993 et 1996. cette dernire date, elles se retrouvent pratiquement au mme niveau quen 1991, 5 mais avec un taux de chmage qui, entre-temps, a littralement explos.
1. Sur limpt dit de crise, cf. lAnnuaire statistique de la Suisse 1944, Ble, 1946, p. 412, et le Handbuch der schweizerischen Volkswirtschaft, Bern, 1939, Vol. 2, pp. 97-99. 2. Cf. Administration fdrale des nances, Finances des cantons 1995, Berne, 1996, tableau : cantons 2.1. Les chiffres relatifs aux dpenses des cantons en 1996 sont des estimations qui mont t transmises par lAdministration fdrale des nances. Il ne devrait cependant y avoir que de trs petites diffrences entre les chiffres dnitifs et ces estimations. Pour dater les donnes, jai utilis le dateur calcul pour les dpenses fdrales totales, cf. le Message concernant le compte dtat 1996, op. cit., p. 229. 3. Cf. Administration fdrale des nances, Finances publiques en Suisse 1994, Berne, 1996, p. 2. Les donnes ont t dates laide de lindice des prix la consommation. 4. Cf. H. Ritzmann-Blickenstorfer (d.), Statistique historique, op. cit., p. 972. Donnes dates laide de lindice des prix la consommation. 5. Cf. Administration fdrale des nances, Finances des cantons 1995, op. cit., tableau Genve 2.1, ainsi que, pour 1996, les estimations qui mont t fournies par lAdministration fdrale des nances.
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En ce qui concerne les communes, les dpenses totales croissent denviron 9 % entre 1991 et 1996, soit un rythme annuel moyen faible denviron 1,7 %. Entre 1960 et 1990, ce rythme atteignait 5,3 %. ce niveau galement, le freinage partir de 1993 est nettement perceptible : alors que les dpenses augmentent en moyenne de 3,6 % par an entre 1991 et 1993, elles 1 ne croissent que de 0,5 % par an, en moyenne, entre 1993 et 1996. Comme cela apparat clairement pour chacun des niveaux tatiques dcrits ci-dessus, la priode 1991-1996 nest pas homogne. Entre 1991 et 1993, la politique daustrit se met en place. Mme si elles sont freines, les dpenses augmentent encore sensiblement. Cest partir de 1993 que les effets cumuls de la politique daustrit se font sentir avec nettement plus de vigueur : les dpenses des collectivits publiques ne progressent plus que trs faiblement ou tendent mme vers la stagnation. Il est probable que cette tendance va se poursuivre durant les prochaines annes.
6.2 Dmantlement des droits de timbre et introduction de la TVA

On se rappelle quen juin 1991, au lendemain de lchec du projet de rforme des nances fdrales centr autour de lintroduction de la TVA, la NZZ fait paratre un important ditorial avanant un programme nancier, pour le court et moyen terme, autour de quatre points, qui allait rassembler de trs larges secteurs du patronat. Le deuxime et le troisime points de cette plate-forme prconisaient respectivement lallgement immdiat des droits de timbre, sans compensation de la diminution des recettes fdrales et le passage rapide la TVA. Ces deux lments vont faire lobjet de ce chapitre.
6.2.1 Lallgement des droits de timbre

Huit jours aprs le vote populaire du 2 juin 1991, le Conseiller national dmocrate-chrtien Hans Rudolf Feigenwinter dpose une initiative parlementaire demandant de reprendre de faon urgente le chapitre relatif aux droits de timbre contenu dans le projet de rforme qui venait dtre soumis au peuple. la n aot 1991, la Commission du Conseil national qui traite de cette initiative reprend la dmarche de H. R. Feigenwinter son compte et publie, la mi-septembre, un projet achev dArrt modiant la Loi fdrale sur les droits de timbre. Pour gagner du temps , soit que les Chambres traitent de laffaire dj lors de la session parlementaire
1. Cf. Administration fdrale des nances, Finances publiques en Suisse 1994, Berne, 1996, pp. 2 et 72, ainsi que, pour 1996, les estimations qui mont t fournies par lAdministration fdrale des nances.
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qui souvre au mme moment, elle donne galement son projet la forme dune initiative parlementaire, ce qui permet dviter la procdure de 1 pravis . Lors de cette session, la majorit bourgeoise du Parlement ne se laisse pas inuencer par la menace de rfrendum avance par les sociaux-dmocrates. Mieux encore : an dacclrer le dbat, elle emploie ce que le Conseiller national libral Jacques-Simon Eggly appelle pudiquement une 2 manire expditive , cest--dire ne respectant pas quelques rgles l3 mentaires du fonctionnement parlementaire. Ainsi, le 4 octobre 1991 dj, elle est en mesure dadopter un 4 Arrt qui reprend, pour lessentiel, le projet dpos la mi-septembre. La preuve est faite , constate avec satisfaction le Conseiller national libral Andr Gautier, que lorsquil y a une 5 volont politique, on peut travailler vite et bien. Quant au Conseiller aux tats radical Robert6Ducret, il qualie ladoption dun tel Arrt de coup de force de la droite . Le Parti socialiste a bien tent de ragir en lanant un rfrendum contre lArrt, mais vrai dire sans grande conviction. Le Conseiller fdral O. Stich ne dclare-t-il pas, lors du dbat parlementaire : sil y 7 a un rfrendum, vous pourrez srement le gagner, de cela je ne doute pas . Les milieux daffaires nont effectivement pas hsit, cette fois-ci, dlier les cordons de leur bourse pour une campagne de propagande bon teint. Cela leur a permis de remporter un large succs lors du vote populaire du 8 27 septembre 1992. LArrt modiant la Loi fdrale sur les droits de timbre entre en vigueur le 1er avril 1993. Il supprimait plusieurs types de droits de timbre et en introduisait ou en accroissait quelques autres, mais de faon trs modre. Parmi les droits supprims gurait notamment celui que les banques ou les socits nancires devaient acquitter lors de la vente de titres provenant de leur stock commercial ou lors de lachat de titres en vue daccrotre ce stock, celui portant sur lachat ou la vente dobligations trangres effectus par les tablissements nanciers en tant quintermdiaires entre deux parties contractantes trangres, ou encore celui sur lmission de parts sociales un fonds de placement. Par ailleurs, lArrt impliquait
1. Initiative parlementaire. Loi fdrale sur les droits de timbre. Modication. Rapport de la Commission du Conseil national, 16 septembre 1991, Feuille fdrale 1991, Vol. 4, p. 481. 2. Journal de Genve, 2 octobre 1991. 3. Cf. le BoCE 1991, pp. 855-856, et le NQ du 3 octobre 1991. 4. Cf. le BoCN 1991, pp. 1717-1741 et 2040, ainsi que le BoCE 1991, pp. 853-865 et 923. 5. Propos rapports par le NQ, 3 octobre 1991. 6. Cit par ibid. 7. BoCN 1991, p. 1727. 8. Le rfrendum du Parti socialiste a t rejet par 61,5 % des votants; cf. la Feuille fdrale 1992, Vol. 6, p. 413.
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la suppression du droit portant sur lmission en Suisse demprunts en 1 francs suisses de dbiteurs trangers. Selon les estimations de lpoque, le cadeau ainsi offert aux banques et leur clientle devait entraner une perte totale pour la Confdration de lordre de 550 millions par anne, sans quaucune compensation ne soit 2 prvue ailleurs. Il est difcile de savoir si cette valuation est correcte car, la modication tant entre en vigueur le 1er avril 1993, on ne peut utiliser, des buts 3 de comparaison, que les donnes de trois annes, soit les annes 1994-1996. Si lon prend la moyenne du rendement des droits de timbre de ces trois annes et quon la compare la moyenne de ce rendement pour les annes 1986-1992, la baisse est de prs de 700 millions, en francs constants 4 de 1996. Si lon compare les annes 1994-1996 aux seules annes 1990-1992, la diminution est denviron 300 millions, toujours en francs constants de 1996. Le vritable montant devrait se trouver entre ces deux chiffres, soit aux alentours de 500 millions. Le manque gagner subi par la Confdration suite la modication de la Loi sur les droits de timbre semble donc correspondre grosso modo lvaluation effectue par lAdministration fdrale des nances. Et cela en dpit dune volution globalement trs favorable de la bourse entre 1994 et 1996, qui a pouss le produit des droits de timbre vers le haut. Quant largument, systmatiquement avanc au sein du patronat et des milieux bourgeois, selon lequel la perte de recettes due la diminution de la pression scale serait compense, tout au moins en large partie, par les effets de laccroissement 5 du volume des affaires entran 6 prcisment par la baisse de limposition , il semble se rvler captieux.
1. LArrt ne faisait que donner comptence au Conseil fdral de supprimer ce dernier droit de timbre. Mais le Gouvernement stait engag le faire en cas dadoption de lArrt. Il a tenu sa promesse, abrogeant ce droit pour le 1er avril 1993; cf. la NZZ du 16 mars 1993. 2. Cf. la Feuille fdrale 1991, Vol. 4, pp. 502 et 511. 3. En dpit dune nouvelle rvision de la Loi sur les droits de timbre, entre en vigueur le 1er janvier 1996, il est possible dinclure lanne 1996 dans la comparaison car on peut estimer que cette rvision na pas modi de faon sensible lampleur globale des recettes tires des droits de timbre. 4. Calcul par mes soins partir des donnes fournies dans le Message concernant le compte dtat 1995, Berne, 1996, pp. 256-257. Le dateur utilis est celui de lindice des prix la consommation. 5. Cf. par exemple lintervention du Conseiller national dmocrate-chrtien Paul Zbinden, BoCN 1991, p. 1724; cf. galement larticle du Dlgu de lASB la veille du vote du 27 septembre 1992, JAP, 17 septembre 1992, p. 934. 6. Lune des raisons pour lesquelles ce raisonnement ne correspond pas la ralit est nonce par le Conseiller national radical P. Couchepin en avril 1997, lors dun dbat sur un nouveau projet dallgement de limposition des entreprises : on ne peut esprer une compensation totale des pertes [scales] par larrive de nouveaux partenaires, pour la raison [] que les autres pays vont, eux aussi, faire un effort damlioration des conditions cadres, de sorte quon se retrouvera rapidement niveau. Il est vident que pertes il y aura pour la Confdration ; BoCN 1997, p. 784.
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Le succs remport par les milieux daffaires et leurs reprsentants lors du vote du 27 septembre 1992 les a conforts dans leur ligne offensive. Loin de se tarir, les pressions et les dmarches visant obtenir dautres allgements de droits de timbre considrs comme gnants pour la place nancire suisse et ses clients se sont donc poursuivies. En mars 1994, une proposition visant supprimer les droits de timbre portant sur lachat et la vente de titres oprs par des tablissements nanciers dans le cadre de la gestion de fonds de placements, proposition qui aurait entran un manque gagner de 60 millions par anne pour la Confdration, a 1 chou de peu au Conseil des tats. Ce ntait que partie remise. la suite de pressions de plus en plus in2 sistantes des reprsentants des cercles patronaux au sein des Chambres , le Conseil fdral publie en octobre 1994 un nouveau projet de rvision de la Loi sur les droits de timbre. Ce projet prvoyait de diminuer de 3 % 2 % le droit portant sur lmission de capital-actions, et mme de le supprimer compltement lors dune mission infrieure 250000 francs. An de compenser la perte de recettes, estime 180 millions par an, le Gouvernement proposait daugmenter le droit portant 3 sur les primes de certaines assurances obligatoires pour les vhicules. En clair, il sagissait de faire un cadeau supplmentaire aux milieux daffaires, et den faire supporter le cot aux automobilistes, soit en grande partie aux salaris. Lors du dbat aux Chambres, en janvier et mars 1995, la timide critique des sociaux-dmocrates na pas t de nature empcher la modication propo4 se de passer comme une lettre la poste. La Loi modie entre en vigueur le 1er janvier 1996. Cette nouvelle victoire ne calme pas les apptits, au contraire. En avril 1995, quelques semaines aprs la rvision de la Loi mentionne cidessus, le Parti radical suisse inscrit la rduction supplmentaire des 5 droits de timbre dans son programme de politique conomique. Quant au Vorort, lASB et la NZZ, ils poursuivent une vigoureuse campagne en faveur du dmantlement, voire de la suppression pure et simple des 6 droits de timbre, qualis d anachroniques . Comme on le verra dans un prochain chapitre (cf. le chapitre 6.3.2.), cette campagne dbouche au dbut de 1997 sur un nouveau projet dallgement des droits touchant les
1. Cf. le BoCE 1994, pp. 28-30. 2. Cf. le Message sur les mesures dassainissement des nances fdrales 1994, 19 octobre 1994, Feuille fdrale 1995, Vol. 1, pp. 189-190. 3. Cf. ibid., pp. 185-191. 4. Cf. le BoCN 1995, pp. 105-106, et le BoCE 1995, p. 227. 5. Cf. le document intitul Politique conomique, adopt par lAssemble des dlgus du Parti radical-dmocratique suisse, 21-22 avril 1995. 6. NZZ, 14-15 octobre 1995; cf. galement Vorort, Annuaire 1995 de politique conomique, La Chaux-de-Fonds, 1996, p. 84, ainsi que ASB, Rapport annuel 1995/96, Ble, 1996, p. 35.
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secteurs bancaire et industriel. vrai dire, au rythme o progresse depuis le dbut des annes 1990 le dmontage des droits de timbre, en tout cas de ceux qui affectent les secteurs mentionns ci-dessus, le moment ne semble plus trs loign o cette source de recettes ne jouera plus quun rle trs marginal dans les revenus globaux de la Confdration.
6.2.2 Lintroduction de la TVA

Dans le programme nancier publi au lendemain du vote du 2 juin 1991, la NZZ rclame que la question du passage la TVA soit rapidement remise sur le mtier. peine deux ans plus tard, et malgr la rsistance du Conseiller fdral O. Stich, le Parlement adopte un nouveau projet de rforme nancire introduisant la TVA la place de lICHA, projet qui a t accept lors dun vote populaire, le 28 novembre 1993. Dans la mesure o entre-temps les droits de timbre avaient t allgs de la manire quon connat, la rforme propose ne se prsente plus sous la forme dun multipack comportant plusieurs aspects. Elle ne porte, cette fois-ci, que sur la question de la TV A. Le nouveau projet de TVA est trs proche de lancien sur de nombreux points. Il empche notamment lapparition de la taxe occulte, et il tend la matire imposable aux services et aux biens dits de premire ncessit, ces derniers bnciant dun taux rduit. Quant aux exploitations agricoles, elles continuent tre exonres. En fait, pour lessentiel, la nouvelle mouture adopte par les Chambres en juin 1993 ne diffre de lancienne que sur deux points. Premirement, sur la question du taux dimposition. En accord avec les milieux daffaires, notamment sous limpulsion du Vorort, de la NZZ et de 1 la Conseillre nationale radicale V. Sprry , la majorit bourgeoise du Parlement a dcid de prsenter le nouveau projet au vote populaire, le 28 novembre 1993, dot non pas comme lancien dun seul taux dit normal, mais laissant aux votants le choix entre deux diffrents taux dits normaux : soit le taux de lancien projet, 6,2 % 2 (et 1,9 % pour les produits dits de premire ncessit), soit 6,5 % (et 2 %). Les secteurs cls des forces bourgeoises ont donc fait en sorte que les participants au scrutin naient pas seulement se prononcer sur le principe de lintroduction de la TVA mais aussi sur le taux de cette dernire. Durant la phase prcdant le vote lui-mme, ils ont soutenu le taux le plus lev (les partis bourgeois), ou en tout cas ne lont pas combattu (le Vorort
1. Cf. notamment la NZZ du 24 fvrier 1993, le Tages-Anzeiger du 17 mars 1993, le NQ du 18 mars 1993, ainsi que le BoCN 1993, pp. 433-439. 2. Cf. le BoCN 1993, pp. 433-439 et 1235-1246, le BoCE 1993, pp. 314-346, ainsi que lArrt fdral sur le rgime nancier et lArrt fdral concernant la contribution lassainissement des nances fdrales, 18 juin 1993, Feuille fdrale 1993, Vol. 2, pp. 850-855.
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et lUCAP). Lune des raisons de cette attitude a t explique plus haut (cf. le chapitre 5.2.). Rappelons-la brivement. Il sagissait dune opration tactique sintgrant dans leur politique des caisses vides et leur politique daustrit. Vu lampleur des dcits fdraux, mme le taux suprieur de 6,5 % tait trs loin de pouvoir sufsamment remplir les caisses fdrales (les recettes supplmentaires taient estimes environ 1,4 milliard par an avec un taux de 6,5 % et environ 800 millions avec un 1 taux de 6,2 %) pour remettre en question la politique des caisses vides. Par ailleurs, en soumettant la question du taux de la TVA au choix populaire, les milieux bourgeois ont exerc avec succs une pression sur le Conseil fdral : lors de la campagne prcdant le vote, ils ont pu faire dpendre leur appui au taux le plus lev de la vigueur avec laquelle le Gouvernement allait poursuivre dans la voie de laustrit. Mais ce ntait pas l lunique raison de lattitude de ces milieux. Ceuxci craignaient galement quen essayant dimposer cote que cote le seul taux de 6,2 %, ils nissent par pousser les directions du Parti socialiste et de lUnion syndicale dans le camp des opposants au projet. Ils apprhendaient aussi de provoquer certaines ssures dans leur propre camp, dans la mesure o un nombre non ngligeable de radicaux et de dmocrateschrtiens, inquiets de la taille des dcits budgtaires et des implications qui risquaient den dcouler pour une partie de leur lectorat, dfendaient 2 le taux de 6,5 %. Enn et surtout, grce cette opration tactique, ils ont russi polariser le dbat sur la question des deux taux. Durant toute la phase de discussion parlementaire, puis pendant la priode prcdant le vote, cest ce problme, que le3 Vorort caractrisera aprs coup, bien sr de question accessoire , qui a suscit lessentiel de lattention et des commentaires, amenant par exemple lun des principaux quotidiens du pays 4titrer, la veille du 28 novembre 1993 : 6,5 % ou 6,2 %? Cest la question . De cette sorte, des enjeux autrement plus importants le transfert sur le dos des salaris dune charge scale supplmentaire de lordre de 2,5 milliards ou linteraction en marche entre lintroduction de la TVA dune part, et la politique dallgements scaux en faveur des milieux daffaires dautre part ont pu tre trs largement gomms. La nouvelle mouture de rforme nancire adopte par les Chambres en juin 1993 diffre de celle rejete en votation populaire le 2 juin 1991 sur un second plan : elle intgre moins de concessions destines sassurer le soutien des dirigeants du Parti socialiste et de lUnion syndicale.
1. Dautant moins que lallgement des droits de timbre, entranant une perte de recettes de lordre de 500 millions par an, venait dtre adopt. 2. Cf. notamment le Tages-Anzeiger du 9 janvier 1993. 3. Vorort, Rapport annuel 1993, La-Chaux-de-Fonds, avril 1994, p. 61. 4. Tages-Anzeiger, 19 novembre 1993.
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En premier lieu, elle limine la principale concession que comportait la prcdente : la suppression de la limite temporelle de lIFD. On maintient donc le caractre provisoire de cet impt, de telle sorte que celui-ci ne pourra pas tre prlev au-del de 2006 sans un nouveau vote populaire. Aprs la victoire du 2 juin 1991, qui avait renforc leur position, il nest plus question pour les secteurs les plus offensifs des milieux conomiques, partisans de labrogation ou au moins 1 de lallgement de lIFD, de donner un surcrot de lgitimit cet impt. En second lieu, la nouvelle mouture conserve, certes, la disposition autorisant les Chambres relever le taux de la TVA an de nancer lAVS, disposition qui avait suscit en partie pour des raisons tactiques, il faut le rappeler la critique des principales associations fatires du patronat. Toutefois, on garde les anciens garde-fous : lventuelle dcision du Parlement devra tre sujette au rfrendum et nintervenir quen cas de difcults de nancement lies lvolution dmographique. En outre, le relvement maximal du taux ne pourra excder 1 point de pour-cent contre 1,3 point dans le projet prcdent, ce qui signie prs 2 de 600 millions de recettes annuelles potentielles en moins pour lAVS. Enn, cette mouture ne prvoit plus, comme lancienne, de modier lgrement la Loi sur lIFD en substituant le systme du taux proportionnel au systme du taux par paliers dans limposition du bnce des socits de capitaux. Si la nouvelle rforme stait limite cela, il est probable quelle naurait pas 3 obtenu le soutien du PSS et de lUSS. Aussi, aprs avoir beaucoup hsit , les milieux daffaires et leurs reprsentants ont-ils accept dy ajouter une disposition selon laquelle 5 % du produit de la TVA, soit environ 500 millions de francs, doivent tre affects la rduction 4 des primes de lassurance-maladie en faveur des classes de revenus infrieures . En fait, cette disposition se rvle bien davantage un leurre quune vritable concession. Dabord, laffectation du montant quivalant au 5 % du produit de la TVA la diminution des cotisations lassurance-maladie
1. Cf. la NZZ du 20 dcembre 1991, ainsi que le JAP du 4 mars 1993, p. 243. 2. Cf. lArrt fdral prvoyant des mesures garantissant le maintien de la scurit sociale, 18 juin 1993, Feuille fdrale 1993, Vol. 2, p. 848. relever que si lon tient compte de cette disposition, le taux maximal possible de la TVA dans le cadre du nouveau projet, soit 7,5 % (taux normal de 6,5 % + 1 % ventuel pour lAVS) est gal celui de lancien projet (taux normal de 6,2 % + 1,3 % ventuel pour lAVS). Si, premire vue, la proposition de juin 1993 semblait donc devoir crer davantage de recettes supplmentaires que celle refuse en dcembre 1991, on peut constater quen dnitive ce ntait pas le cas. 3. Cf. notamment la NZZ des 27-28 fvrier 1993, ainsi que le BoCN 1993, pp. 401404, et le BoCE 1993, pp. 336-339. 4. Arrt fdral sur le rgime nancier, 18 juin 1993, Feuille fdrale 1993, Vol. 2, p. 855.
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nest prvue que pour une priode provisoire de cinq ans. Ce dlai pass, lattribution doit tre rediscute par les Chambres. Or, larticle constitutionnel emploie une formule si vague, ces 5 % doivent tre affects des 1 mesures en faveur des classes de revenus infrieures , que la porte semble ouverte toutes sortes de manipulations. Ensuite et surtout, cette mesure sintgre dans le processus de rvision de la Loi sur lassurance-maladie qui est en cours durant la mme priode. Elle facilite ladoption, voulue par les milieux bourgeois, dun nouveau systme de subventionnement public de lassurance-maladie encore plus 2 antisocial que le prcdent. la place dun subventionnement gnralis, grce auquel chaque assur bnciait dune aide publique correspondant 10 % environ de sa cotisation de base, est introduit un rgime o seuls les assurs les plus dmunis ont droit aux deniers publics, le nancement de ces subventions publiques devant tre assur en moyenne 3 pour trois quarts par la Confdration et pour un quart par les cantons. La nouvelle Loi, qui entre en vigueur le 1er janvier 1996, laisse cependant aux autorits cantonales le choix de nutiliser quen partie la subvention fdrale. Elle ne prescrit quune chose : 50 % au moins de laide fdrale doit tre utilise. De mme, le soin de xer la limite de revenu partir de laquelle les assurs ont droit un subside est laiss aux autorits cantonales. Dans de nombreux cantons, dont de grands cantons comme Zurich ou Argovie, les autorits ont x ces limites un niveau trs peu lev. Ainsi, dans le canton de Zurich, dans un premier temps, seules les personnes dont le revenu imposable tait infrieur 1400 francs par mois pour une personne seule, ou 1600 francs pour un couple, soit 21,5 % de la population, ont eu droit des subsides. Dans un second temps, ces limites4ont t un peu rehausses, respectivement 2000 et 2250 francs par mois. Les rsultats de cette politique ne se sont pas fait attendre. Pour la grande majorit de la population active, qui ne touche dsormais plus aucun subside public, lentre en vigueur de la nouvelle Loi sur lassurance-maladie, le 1er janvier 1996, sest 5traduite par une hausse massive des cotisations, de lordre de 25 %-30 %. Mais mme la situation des couches les plus dmunies ne sest gure amliore. Parmi ces couches en
1. Ibid., p. 852. 2. Cf. Le Courrier des 15 et 16 dcembre 1993. 3. Sur tout ce qui suit, cf. notamment LHebdo du 4 janvier 1996, pp. 8-9, la NZZ des 20 dcembre 1995, 18 janvier et 13 novembre 1996, Domaine public du 25 janvier 1996, ainsi que le BoCN 1996, pp. 398-399. 4. Cf. les NZZ du 27 mars 1996 et du 7 fvrier 1997. 5. Cette hausse est dautant plus douloureuse quelle nest gure prise en compte, en raison de son mode de calcul actuel, par lindice des prix la consommation, lequel sert de rfrence pour les ventuelles adaptations ultrieures des salaires et des rentes; cf. le Service de presse du PSS du 12 janvier 1996.
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effet, nombreuses sont les personnes qui touchent une aide, sous la forme des prestations complmentaires lAVS et lAI et/ou de lassistance sociale, an prcisment de pouvoir payer leurs cotisations lassurancemaladie. Dornavant, le montant de cette aide est diminu du subside accord en vertu de la nouvelle Loi. En revanche, toute lopration a permis aux autorits cantonales et fdrales de raliser de substantielles conomies. En se montrant trs restrictives dans la xation des limites donnant droit des subsides, les autorits de la majorit des cantons ont pu diminuer le montant de leur propre subvention, entranant automatiquement une diminution du montant du subside fdral. De sorte que cette majorit de cantons na utilis que 50 %, ou gure davantage, de la subvention mise disposition par la Confdration. Par rapport la somme totale des subsides qui avait t prvue par la nouvelle Loi sur lassurance-maladie, les cantons ralisent ainsi une conomie globale slevant, ds 1996 et pour les prochaines annes, environ 200 millions de francs par an. Quant la Confdration, elle se voit du mme coup dcharge dun montant dun peu plus de 400 millions par 1 an. Les subsides fdraux dont les assurs sont ainsi privs correspondent donc pratiquement au montant que les Chambres, lors du dbat parlementaire sur la TVA, avaient dcid daffecter la rduction des cotisations dassurance-maladie, dcision qui avait t prsente comme une importante concession la gauche. Certains responsables socialistes se sont aperus, un peu tard, que cette prtendue concession avait servi de miroir aux alouettes. Les promesses faites le 28 novembre 1993, au moment o a t vote la Loi sur la TV A, nont pas 2 t tenues , se plaint en mars 1996 le Conseiller national socialiste Paul Rechsteiner. La Prsidente du Parti socialiste zurichois reconnat quant elle, en janvier 1996, que dans cette affaire, dautres ont compris plus vite 3 que nous quil sagissait de dmantlement social. Les efforts entrepris an de rparer aprs-coup cette maladresse nont eu aucun succs jusqu maintenant. Toutes les dmarches parlementaires du Parti socialiste visant ce que les 400 et quelques millions de subsides fdraux non employs soient malgr tout utiliss se sont heurts4au refus de la majorit bourgeoise du Conseil fdral et des Chambres. Sur le moment, en dpit de la maigreur des concessions, les dirigeants du PSS ont dcid la quasi-unanimit de soutenir de faon pratiquement a-critique le nouveau projet de TVA. Ceux de lUSS ont fait de mme, bien que des rcriminations assez vigoureuses venant notamment de la base
1. 2. 3. 4. Cf. la NZZ des 6 et 17 fvrier 1997. BoCN 1996, p. 411. Cite dans LHebdo, 4 janvier 1996, p. 9. Cf. notamment le BoCE 1996, pp. 216-222, la NZZ du 11 mars et du 29 avril 1997, ainsi que 24 Heures du 29 avril 1997.
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syndicale se soient fait entendre, protestations qui ont t cependant touf1 fes sans mnagement. signaler encore que les deux organisations ont appel voter pour le taux le plus lev, soit 6,5 %. Les principaux points que les organisations patronales reprochaient lancienne mouture ayant t limins dans la nouvelle, celle-ci a bnci dun trs large soutien lors de la campagne prcdant le vote populaire du 28 novembre 1993. Le Vorort, lUCAP, lASB, la Socit suisse des Constructeurs de Machines et sa sur jumelle lAssociation patronale suisse des constructeurs de machines, et mme lUSAM, ont appuy le Oui, laissant dans la plupart des cas la libert de vote quant au choix du taux de TVA. Seules se sont opposes quelques associations fatires du petit patronat, comme celles des coiffeurs ou encore des cafetiers-restaurateurs. Quant aux partis bourgeois reprsents au Conseil fdral, ils ont fait campagne pour le projet, en appuyant le taux le plus lev. Fait sufsamment rare pour tre soulign, aucune section cantonale de ces partis na adopt un mot dordre divergent. Parmi les formations politiques, seuls des petits partis de la droite trs muscle, comme celui des Automobilistes ou encore celui des Dmocrates suisses, ainsi que, pour des raisons opposes, le Parti 2 du Travail, ont appel voter Non. Le 28 novembre 1993, prs de 67 % des participants au scrutin acceptent le projet darticle constitutionnel sur la 3 TVA, et prs de 58 % votent pour le taux le plus lev, soit celui de 6,5 %. Relevons quen dpit du front impressionnant des organisations soutenant lintroduction de la TVA, celleci est rejete par un votant sur trois. Lampleur du rejet sexplique, certes, par la forte opposition au sein du petit patronat du secteur des services, qui allait tre soumis la TVA alors quil ne ltait pas lICHA. Mais elle rete galement la persistance, au sein de larges couches de salaris, dune mance profonde lgard dun4impt ressenti comme fondamentalement injuste du point de vue social.
6.2.3 La TVA, un impt socialement juste?

La question de la mance populaire lgard de la TVA permet de revenir sur le problme de lappui trs dcid que la gauche gouvernementale a accord lintroduction du nouvel impt. En fait, cette attitude sinscrit dans un long processus au cours duquel les dirigeants du PSS et de lUSS sont passs dune position de moins en moins critique vis--vis de la
1. Cf. notamment la NZZ des 7 septembre et 11 octobre 1993, 24 Heures du 7 septembre 1993, la Documentation de lUSS, octobre 1993, et le Tages-Anzeiger du 13 novembre 1993. 2. Cf. la NZZ du 17 novembre 1993. 3. Cf. la NZZ du 29 novembre 1996. 4. Cf. le compte-rendu de lanalyse Vox dans la NZZ du 11 fvrier 1994; cf. galement la NZZ du 8 fvrier 1994, et Die Weltwoche du 19 janvier 1995.
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TVA pour nir par se rallier au principe mme de cet impt. Le Conseiller national R. Strahm, lun des tnors socialistes en matire conomique et lun des principaux promoteurs de ce ralliement, crit en aot 1996 : Cest limposition sur 2 la consommation de contribuer, lavenir, au nancement de ltat social. Dans la foule, le congrs du PSS adopte en novembre 1996, malgr les rticences dun nombre non ngligeable de dlgus, un programme prconisant de couvrir les dpenses sociales de ltat fdral essentiellement par la TVA. cette occasion, celle-ci est prsente par plusieurs dirigeants du Parti, comme le moyen de nancement actuellement le 3 plus social . Comme R. Strahm le relve lui-mme, il sagit l d un changement de doctrine dans la social-dmocratie, car un dogme a rgn pendant longtemps, dans4 presque tous les cercles de la population : [] la TVA est antisociale. Mme son de cloche du ct de la Syndique sociale-dmocrate de la Ville de Lausanne, Yvette Jaggi, qui, en avril 1997, crit avec satisfaction : Traditionnellement oppose la taxation indirecte, non progressive par dnition, la gauche, suisse et europenne, est, petits pas, revenue de sa mance ; et Y. Jaggi de justier cette volution en afrmant notamment que limposition de la 5 consommation offr[e] de meilleures garanties dquit que la scalit directe. Ce changement au sein de la gauche gouvernementale nest pas pass inaperu au sein des milieux daffaires et de leurs reprsentants, bien au contraire. Ils ont flicit les dirigeants sociaux-dmocrates pour ce que 6 le Rdacteur en chef du mensuel Bilan appelle leur rvolution interne 7 , et lancien Rdacteur en chef de la NZZ leur lasticit idologique . Non sans une pointe dironie puisque, comme le titrait la NZZ, 8 au Parti socialiste, ce qui tait antisocial devient social en une nuit. Laffaire tant dimportance, elle mrite quon sy arrte quelques instants. An de fonder ce changement de doctrine, les dirigeants du PSS ou de lUSS procdent de la faon suivante. Ils comparent le systme de nancement des assurances sociales existant actuellement en Suisse, bas principalement sur des retenues obligatoires calcules en pourcentage des salaires, un systme de nancement qui serait bas sur la TVA. Et ils afrment que, pour la trs grande majorit de la population, un nancement des assurances sociales par le moyen de la TVA ne serait pas moins quitable, ou
1. Cf. notamment la Documentation de lUSS, aot 1994, pp. 14-19, Bilan, septembre 1995, pp. 58-63, et le Service de presse du PSS du 9 fvrier 1996. 2. NZZ, 27 aot 1996. 3. Propos rapports par la NZZ, 18 novembre 1996. 4. NZZ, 27 aot 1996. 5. Domaine Public, 10 avril 1997. 6. Propos parus dans Le Matin, 24 novembre 1996. 7. NZZ, 21 juin 1996. 8. NZZ, 24 juin 1996.
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plus antisocial, que le nancement par le pourcentage salarial. Ainsi, R. Strahm crit : Nous avons calcul [] que les charges des mnages jusqu la classe de revenus denviron 130 000 francs par anne sont pratiquement les mmes selon quon prlve [largent destin aux assurances sociales, nda] via le pourcentage salarial ou via la TV A ; et R. Strahm de tirer la conclusion : Ce constat devrait permettre de reconnatre le bien-fond du nancement des assurances sociales par la TV A plutt que par le pourcentage salarial ceux qui, pour des raisons 1 relevant de la tradition, avaient jusquici manifest des rticences cet gard. Quant Serge Gaillard, Secrtaire de lUSS, il dclare en aot 1994 que le nancement des assurances sociales au moyen [] de la TV A [] nest pas plus lourd pour les salari(e) s que le nancement par le versement 2 de pour-cent du salaire. La dmonstration pche sur de nombreux points. Premirement, on compare les effets sociaux dun prlvement par le moyen de la TVA ceux dun prlvement par le moyen du pourcentage salarial. Or, le systme du pourcentage sur les salaires nest pas progressif mais proportionnel. Autrement dit, le pourcentage de retenue est le mme pour un pauvre et un riche de telle sorte que lcart de revenu entre celui-ci et celui-l reste proportionnellement le mme avant et aprs le prlvement. Ce systme ne mrite donc pas le qualicatif de social puisquil nentrane en tant que tel aucune redistribution verticale des richesses. Ds lors, prtendre que la TVA ne serait pas antisociale simplement parce que ses effets pour la trs grande majorit des salaris ne seraient gure pires que le systme existant constitue un raisonnement pour le moins spcieux. Deuxime carence. La critique essentielle qui a toujours t adresse au systme de la TVA, comme tous les impts frappant la consommation de masse, est quils ne touchent pas la partie du revenu pargne, alors mme que celle-ci est beaucoup plus importante pour les revenus levs et trs 3 levs que pour les revenus modestes. Aussi ce type dimposition a-t-il des effets dits dgressifs ou rgressifs, cest--dire que, contrairement une imposition progressive sur le revenu, il fait peser une charge proportionnellement plus lourde sur les faibles revenus que sur les revenus levs ou trs levs. Loin dattnuer les carts de richesse, il tend donc les accrotre. De tels effets dgressifs sont encore renforcs par un second facteur. En Suisse, comme dans la plupart des pays, une proportion trs importante des personnes occupant des positions leves dans leur entreprise respective (cadres suprieurs ou dirigeants, indpendants, petits patrons) reoivent ou sattribuent une partie considrable de leurs revenus
1. NZZ, 27 aot 1996. 2. Documentation de lUSS, aot 1994, p. 19. 3. Sur ce point, cf. notamment la publication de lOfce fdral de statistique, Budgets des mnages 1988, Berne, 1989, p. 39, ainsi que le Service de presse du PSS du 8 mars 1996.
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sous la forme de services et de prestations (logement, vhicule, formation des enfants, rsidence secondaire, loisirs, etc.) pris en charge, titre de frais gnraux, par lentreprise. Ces personnes chappent donc la TVA 1 sur cette partie de leurs revenus. Or, les dirigeants de la gauche institutionnelle minimisent considrablement les effets dgressifs de la TVA. Dautant plus quils ne tiennent absolument pas compte du second facteur mentionn ci-dessus. Ainsi, R. Strahm procde une estimation chiffre de la charge rsultant pour les diffrentes classes de revenus du prlvement par la TVA, lissue de laquelle il allgue : Cest seulement dans le domaine des revenus levs que la 2 TV A se fait sentir de faon dgressive. De faon plus prcise, le Conseiller national socialiste afrme : Ce nest qu partir de 200000 francs de revenu annuel que la TV A a des effets dgressifs notablement plus prononcs [que le prlvement en pour-cent du salaire, nda], parce 3qu partir de cette classe de revenus la part de lpargne augmente fortement. Pourtant, les tudes dont on dispose, y compris celle de R. Strahm luimme, amnent une conclusion trs diffrente. Commenons par 4 les estimations effectues par le Conseiller national social-dmocrate. Mme pour les revenus bruts infrieurs 200000 francs par anne, on constate que les effets dgressifs dun prlvement effectu par le biais de la TVA sont loin dtre aussi insigniants que le prtend R. Strahm. Selon ces calculs, les mnages rangs dans les classes de revenus allant de 80000 francs 200000 francs par an, soit denviron 6700 francs 16700 francs par mois, paient une proportion de leurs revenus infrieure de 7 % 13 %, en termes relatifs, (de 0,2 0,3 point de pour-cent, en termes absolus) celle que versent ceux disposant de revenus infrieurs 40000 francs par an, cest-1. Sur ce point, cf. notamment Andr Margairaz/Roger Merkli, La fuite devant limpt et les contrles du sc, Lausanne, 1985, pp. 119-125. noter que les entreprises ne paient gnralement gure de TVA sur les dpenses correspondantes car leurs frais gnraux sont en large partie dductibles de la matire soumise limpt. Quant la partie impose, elle est rpercute sur les prix, cest--dire porte principalement par la grande masse des consommateurs salaris. 2. Rudolf Strahm, Soziale Verteilungspolitik statt brgerlicher Sparpopulismus. Zuknftige Finanzpolitik der Sozialdemokratie , Widerspruch , No 31, juillet 1996, p. 119. 3. NZZ, 27 aot 1996. Lestimation chiffre effectue par R. Strahm semble tre la seule tude, tout au moins ma connaissance, sur laquelle se basent les dirigeants sociaux-dmocrates pour juger du degr de dgressivit de la TVA, ce qui pose en soi un problme : peut-on fonder un changement dorientation aussi important sur une base si troite et, partant, si fragile? 4. Sur les chiffres de R. Strahm, cf. le tableau gurant dans la NZZ du 27 aot 1996. Dans les pages qui suivent, je traite du systme actuel de la TVA, avec ses deux taux de 6,5 % et 2 %. Je ne discute pas dune hypothtique TVA qui pourrait tre rendue moins antisociale grce lutilisation dun taux zro pour tous les articles de premire ncessit et dun taux trs lev pour les produits de luxe.
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dire jusqu environ 3300 francs par mois. Lorsque lon entre dans la catgorie des revenus bruts suprieurs 200000 francs par anne, les diffrences deviennent beaucoup plus grandes. Avec la TVA, la part du revenu brut que les mnages disposant de 300000 francs par an paient est infrieure de 26 % (0,7 point de pour-cent) celle que versent ceux ayant des revenus bruts annuels jusqu 40000 francs, et les mnages disposant de 500000 francs par anne paient 48 % (1,2 point de pour-cent) de moins. Pour tablir ses estimations personnelles, R. Strahm sest fond sur les donnes et les calculs effectus par lAdministration fdrale des nan1 ces. Or, ceux-ci prsentent plusieurs biais ou lacunes qui, comme le relve le Professeur dconomie Saint-Gall Alfred Meier, ont pour 2 consquence de sous-estimer lampleur relle de la dgressivit de la TVA. Cest gale3 ment la conclusion laquelle parvient lconomiste genevois Eric Mottu. Aussi ce dernier procde-t-il ses propres estimations sur la base dune mthode qui corrige voire limine maints dfauts des chiffres ofciels utiliss par R. Strahm. Il commence par estimer les effets de la TVA, au taux actuel de 6,5 % (et 2 % pour le taux rduit), uniquement pour les mnages de salaris et de retraits ( lexclusion donc des indpendants et des agriculteurs) dont les revenus annuels bruts se situent entre 10000 francs et 160000 francs par an. Les rsultats divergent considrablement de ceux avancs par le Conseiller national socialiste et montrent que les effets dgressifs de la TVA sont nettement plus prononcs. Les mnages de salaris et de retraits disposant dun revenu brut situ entre 8000 et 10000 francs par mois paient une proportion de leur revenu infrieure en moyenne et en termes relatifs de 14 % (0,4 point de pour-cent en termes absolus) celle que versent ceux disposant dun revenu entre 2000 et 5000 francs par mois. Les mnages dont les revenus dpassent 10000 francs par mois paient proportionnellement 23 % (0,6 point 4 de pour-cent) de moins que la catgorie situe entre 2000 et 5000 francs. Rappelons, pour donner un ordre de grandeur, que
1. Sur les donnes fournies par lAdministration des nances, cf. le Message concernant linitiative populaire pour labolition de limpt fdral direct, Feuille fdrale 1995, Vol. 1, p. 463. Les chiffres indiqus par R. Strahm quant aux effets sociaux de la TVA sont les mmes que ceux de lAdministration des nances, sauf pour les classes de revenus bruts dpassant 200000 francs par an. Pour ces classes de revenus, les chiffres de R. Strahm sont certainement beaucoup plus proches de la ralit car, contrairement lAdministration des nances selon laquelle le taux dpargne reste constant, le Conseiller national socialiste tient compte du fait que ce taux dpargne augmente trs fortement avec les revenus. 2. Cf. la NZZ du 12 octobre 1993. 3. Cf. Eric Mottu, La progressivit des impts. Thorie et applications aux impts directs et la TV A en Suisse, Thse de lUniversit de Genve, 1994, p. 336. 4. Cf. ibid., pp. 334-335.
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selon la statistique ofcielle, en 1994, environ 54 % des personnes salaries 1 en Suisse gagnent moins de 5000 francs bruts par mois. En second lieu, E. Mottu value les effets de la TVA actuelle pour lensemble des contribuables helvtiques, y compris les indpendants et agriculteurs, et sans plafond de revenu. Les mnages disposant dun revenu brut compris entre 10000 francs et 12000 francs par mois paient une proportion de leurs revenus infrieure denviron 20 % (0,7 point de pour-cent) celle que versent ceux disposant dun revenu mensuel situ entre 2000 francs et 2 5 000 francs. Les revenus mensuels bruts compris entre 16 000 et 20000 francs paient environ 40 % (1,4 point de pour-cent) de moins, ceux de 50000 francs versent environ 60 % (2 points de pour-cent) de moins. Quant aux mnages disposant dun revenu de 29000 francs par mois, ils paient une part qui, proportionnellement, est environ dix fois infrieure celle que versent les mnages disposant dun revenu situ entre 2000 et 3 5000 francs. Enn, lconomiste genevois procde une estimation des effets de la TVA au cas o, comme cela va probablement se passer et comme le propose le Parti socialiste, le taux de cet impt tait fortement augment. Il prend pour base un taux normal de 15 % et un taux rduit de 5 %. En termes relatifs, les rsultats auxquels il parvient sont trs proches de ceux 4 mentionns ci-dessus. Il ny a donc gure de sens les reproduire. Il faut cependant attirer lattention sur un point : comme on a pu le constater la lecture des chiffres prsents plus haut, si les diffrences de charge scale paraissent importantes lorsquelles sont exprimes en termes relatifs, elles peuvent en revanche paratre faibles lorsquelles sont exprimes en termes absolus, cest--dire en points de pour-cent. cet gard, deux remarques simposent. Premirement, lorsque lon entre dans les catgories des revenus trs levs, mme les diffrences exprimes en termes absolus sont lourdes : les contribuables disposant dun revenu brut de 50000 francs par mois paient une proportion de leur revenu infrieure denviron 2 points de pour-cent celle que versent en moyenne les contribuables ayant un revenu compris entre 2000 et 5000 francs. Ensuite et surtout, si le taux de la TVA tait port 15 %, les diffrences exprimes en termes absolus deviendraient trs sensibles, dj partir de la catgorie des revenus
1. Cf. Ofce fdral de la statistique, Lenqute suisse sur la structure des salaires 1994. Rsultats comments et tableaux, Berne, 1996, pp. 33 et 113. 2. Pour donner nouveau un ordre de grandeur, en 1994, la moiti de la population disposant dun revenu provenant dune activit professionnelle, salarie ou indpendante, a un revenu mensuel brut infrieur 5500 francs par mois; cf. Ofce fdral de la statistique, Lenqute suisse sur la population active (ESPA) 1994. Rsultats comments et tableaux, Berne, 1995, p. 59. 3. Cf. E. Mottu, La progressivit, op. cit., pp. 328-330 et 338-340. 4. Cf. ibid., pp. 315-317 et 330-332.
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moyens/levs. Dans ce cas, les mnages bnciant dun revenu mensuel compris entre 10 000 et 13 000 francs verseraient une proportion de leur revenu infrieure de 1,2 point de pour-cent celle paye en moyenne par les mnages disposant dun revenu compris entre 2000 et 5000 francs. Quant aux mnages disposant dun revenu mensuel de 50000 francs, ils payeraient une proportion infrieure denviron 3,5 points de pour-cent celle que verseraient en moyenne1 ceux disposant dun revenu compris entre 2000 et 5000 francs par mois. Les conclusions auxquelles parvient E. Mottu sont donc dnues dambigut. La TVA au taux de 6,5 %, telle quelle existe actuellement en Suisse, est clairement rgressive , entranant un effet redistributif adverse ou ingalisateur ; autrement dit, la TV A suisse 6,5 % en2 trane [] une augmentation de lingalit dans la rpartition du revenu brut. Au cas o le taux de limposition devait tre accru et passer 15 %, ce que lconomiste genevois appelle l effet redistributif adverse de la TV A serait 3 deux fois plus prononc. En outre, un lment doit tre pris en considration. Lampleur des effets dgressifs de la TVA dpend en large partie de la grandeur de lpargne des mnages. Or, depuis quelques annes, on cherche prcisment stimuler vigoureusement lpargne des couches sociales disposant de revenus levs et trs levs, notamment des couches que lon peut dsigner comme moyennes , disposant dun revenu brut mensuel situ entre 10000 et 20000 francs par mois. Par exemple, une srie de mesures scales ont favoris la constitution dassurances-vie et ont entran une croissance 4 trs rapide de cette sorte dpargne. Autre exemple, ds 1987, les versements annuels pour ce quil est convenu dappeler la prvoyance individuelle prive du 3e pilier (pilier 3a) ont t exonrs pour un montant re1. Cf. ibid., pp. 316 et 330. 2. Ibid., pp. 333-334 et 341. cela, il faut ajouter que toutes les tudes empiriques faites sur les effets sociaux de la TVA sous-estiment lampleur de sa dgressivit, car elles se basent sur les statistiques existantes concernant les taux dpargne qui, quant elles, surestiment les taux dpargne des mnages disposant de faibles revenus. En effet, lpargne de ces mnages vise, le plus souvent, permettre les achats importants. Leur pargne nest donc quune consommation diffre de quelques mois ou annes, alors que lpargne des mnages disposant de revenus levs ou trs levs vise avant tout, contrairement aux afrmations assnes sans vritable dmonstration par Alain Lipietz, laccumulation montaire prive; cf. Alain Lipietz, La socit en sablier. Le partage du travail contre la dchirure sociale, Paris, 1996, p. 294. Sur ce sujet, cf. galement M. Krtke, Kritik der Staatsnanzen, op. cit., p. 197. 3. Cf. E. Mottu, La progressivit, op. cit., p. 341. 4. Entre 1990 et 1995, les primes annuelles encaisses par les socits dassurance pour les assurances-vie sont passes de 15 23 milliards de francs courants, ce qui, en francs constants, correspond une augmentation de plus de 30 %; cf. le Journal de Genve du 7 novembre 1996.
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lativement lev, provoquant une expansion galement spectaculaire de 1 ce type dpargne. Relevons encore que la nouvelle Loi sur le libre-passage entre caisses de pension, entre en vigueur le 1er janvier 1995, contient plusieurs dispositions de nature scale encourageant lpargne des mnages disposant de revenus moyens et levs, et que plusieurs dmarches 2 parlementaires allant dans le mme sens sont actuellement pendantes. Il y a donc convergence entre ces initiatives et celles qui visent donner la TVA un poids beaucoup plus important dans la scalit suisse, et cette convergence ne peut que conduire une forte accentuation du caractre dgressif de la TVA. Que la TVA soit fondamentalement un impt injuste car dgressif est conrm par la grande majorit des tudes ralises dans dautres pays. Prenons lexemple de la France, qui pratique le systme de la TVA depuis de nombreuses annes. Au terme dun rapport trs fouill tabli en 1982, le Conseil des 3 impts crit : En conclusion, la TVA est globalement dgressive . Cette conclusion est formule une poque o le systme franais de la TVA connaissait, en dehors dun taux normal et dun taux rduit, un taux major (33,3 %) sur les produits de luxe. Dautre part, ltude ne prend en compte que les revenus salariaux, lexclusion des revenus provenant par exemple du placement de capitaux. Les deux phnomnes aboutissent attnuer lampleur des effets dgressifs. Une recherche mene au mme moment sous les auspices de lInstitut national de la Statistique et des tudes conomiques (INSEE) arrive la conclusion que 4 la TV A est dgressive par rapport au revenu. Cette recherche est particulirement intressante dans le sens o elle montre que mme si le taux de la TVA pour les produits de premire ncessit tait ramen zro et quon continuait imposer les 5 produits de luxe au taux de 33,3 %, la TVA resterait un impt dgressif.
1. Lpargne place sous cette forme est passe de 2,7 17,5 milliards de francs courants entre 1987 et 1994, soit un quintuplement en francs constants; cf. Aspects de la scurit sociale. Rapport du Dpartement fdral de lintrieur, Berne, octobre 1995, p. 15; cf. galement la NZZ du 28 janvier 1997, p. B13. 2. Cf. la NZZ des 2-3 dcembre 1995 et du 2 septembre 1996; en mars 1997, par exemple, la majorit bourgeoise du Conseil national a adopt contre lopposition des reprsentants socialistes une initiative parlementaire visant tendre certaines catgories de personnes qui ny sont actuellement pas autorises le droit dexonrer les versements annuels pour ce quon appelle le pilier 3a. Il en rsulterait une perte de recettes pour la Confdration estime 100 millions par an; cf. le BoCN 1997, pp. 500-505. 3. Conseil des impts, Sixime Rapport au Prsident de la Rpublique relatif la TV A, Paris, 1983, p. 116. 4. Claire Bazy-Malaurie et al., La TVA dans la consommation des mnages , conomie et Statistique, No 149, 1982, p. 23. 5. Cf. ibid., pp. 26-29.
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Plusieurs tudes plus rcentes, souvent caractre ofciel, arrivent des 1 rsultats analogues. Cest par exemple le cas dune recherche effectue pour le compte du Ministre du Budget, dont les rsultats ont t publis en 1996 : Le poids 2de la TVA, conclut-elle, est dcroissant en fonction du revenu des mnages . Cette recherche fait apparatre que les effets dgres3 sifs de la TVA sont frquemment considrables. Toujours en France, les calculs du Syndicat national uni des impts, effectus pour lanne 1994 selon les taux de la TVA franaise qui se montent alors 18,6 % pour le taux dit normal et 2,1 % ou 5,5 % pour le taux dit rduit (le taux pour les produits de luxe a t supprim), indiquent que la part du revenu brut verse par les mnages disposant de revenus levs et trs levs, situs entre 50000 et 100000 francs franais par mois, correspond seulement, en moyenne, aux deux tiers de celle paye par les mnages ayant des revenus 4 dix fois moins levs, soit entre 5000 et 10000 francs franais par mois. Terminons cette longue numration en mentionnant encore lenqute approfondie mene par lOCDE dans les quatre pays qui, pour la priode comprise entre 1981 et 1985, ont mis disposition des donnes la fois exhaustives et comparables : le Danemark, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Sude. Il en ressort que dans les quatre pays, les effets de la TVA sont dgressifs par rapport au revenu. Cette dernire conclusion semble valable que lon retienne comme base le revenu brut ou le revenu disponible [cest--dire le 5 revenu restant aprs paiement de limpt sur le revenu, nda]. Lensemble des estimations que lon vient de voir montrent que les effets dgressifs et ingalitaires de la TVA, en Suisse comme dans les autres pays, ne sont de loin pas ngligeables. Dautant moins quils saccentuent de faon considrable partir des revenus levs et trs levs. Or, lquit voudrait que ce soit prcisment les bnciaires de tels revenus qui supportent une part proportionnellement plus grande de la charge scale que les couches ayant des revenus faibles ou moyens. En dautres termes, il est
1. Cf. Vronique Nichle et Jean-Marc Robin, Evaluation des effets budgtaires et redistributifs de rformes de la scalit indirecte franaise , conomie et Prvision, No 110-111, 1993, pp. 118-119, ainsi que le Rapport fait au nom de la Commission des nances, de lconomie gnrale et du plan de lAssemble nationale sur le projet de Loi de nances recticative pour 1995, par M. le Dput Philippe Auberger, Rapporteur gnral, No 2140, 6 juillet 1995, pp. 144145 ; cf. galement Bernard Plagnet, La taxe sur la valeur ajoute, Paris, 1990, pp. 160-163, et Jean-Jacques Philippe, La TV A lheure europenne, Paris, 1993, pp. 352-354. 2. Bernard Ducamin et al., tudes des prlvements scaux et sociaux pesant sur les mnages. Rapport au ministre du Budget, Paris, 1996, p. 46. 3. Cf. ibid., Annexes, pp. 71-123. 4. Cf. Syndicat national uni des impts, Analyses des mesures scales du collectif budgtaire, Paris, 22 juin 1995, pp. 3-4. 5. OCDE, Limpt sur la consommation, Paris, 1988, p. 141.
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difcile de prtendre que le systme actuel de la TVA en Suisse nest pas un impt inquitable ou antisocial lorsque les mnages disposant denviron 2000 francs bruts par mois doivent payer une part de leur revenu qui reprsente proportionnellement plus du double de celle que doivent acquitter les mnages jouissant dun revenu vingt fois plus lev. En France, le Syndicat national uni des impts rsume le problme de faon plus incisive en donnant pour titre lune de ses tudes sur les effets dgressifs 1 de la TVA franaise : Qui peut croire que la TV A est sociale? cela sajoute un lment qui est rarement mentionn lorsquil est question de la TVA mais qui nen est pas moins important : les effets de la fraude de cet impt. Une spcialiste franaise crit ce propos : Bien que la TV A soit un impt moins fraud que limpt sur le revenu, les moyens dchapper limpt ne sont pas ngligeables et constituent un autre facteur diniquit ; en effet, poursuit-elle, la capacit de frauder la TVA 2 est trs ingalement rpartie entre mnages salaris et mnages non salaris , au dtriment de ces derniers. Largumentation des dirigeants sociaux-dmocrates pche sur un troisime point. Selon eux, le jugement nal sur la TVA dpend en fait de lutilisation de son produit. Le Service de presse du PSS crit par exemple en juin 1996 : en tant que tels, des A nont 3 pourcentages supplmentaires de la TV ni effet social ni effet antisocial ; pour dcider ce quil en est, il faut connatre la destination des fonds tirs de limpt. Ce qui amne le PSS 4 afrmer : En rsum, la TV A est sociale lorsquelle est correctement utilise , cest--dire lorsquelle sert nancer des dpenses et/ou des assurances sociales. Or, comme les tudes cites ci-dessus le dmontrent clairement, la TVA actuelle entrane bel et bien en tant que telle des effets dgressifs. Pour reprendre les termes dE. Mottu, la dgressivit de ce mode dimposition implique un effet redistributif adverse ou ingalisateur , cest--dire quune fois la TVA prleve, le revenu brut nal est rparti plus ingalement 5 que le revenu initial. Ds lors, il se peut que lutilisation du produit de la TVA corrige les effets de cette dernire. Cest en partie le cas si les recettes de la TVA couvrent des dpenses destines prioritairement la grande majorit des salaris. Mais il est abusif et dangereux de tirer la conclusion, comme le font les dirigeants du PSS, que la TVA perd alors son caractre antisocial et se transforme en impt socialement juste. Cette conclusion est abusive parce que dans ce cas, leffet galisateur de la destination du produit ne fait pour lessentiel que compenser leffet ingalisateur du mode de prlvement.
1. 2. 3. 4. 5. Syndicat national uni des impts, Unit, No 566, 26 juillet 1994. Annie Valle, conomie des systmes scaux compars, Paris, 1994, p. 190. Service de presse du PSS, 21 juin 1996. Ibid. E. Mottu, La progressivit, op. cit., p. 333.
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Le rsultat net, si des dpenses sociales sont nances par la TVA, cest un transfert essentiellement horizontal, cest--dire lintrieur de la grande majorit des salaris : les travailleurs salaris actifs paient pour ceux qui sont au chmage, les bien-portants pour les malades, etc. Il ny a pas de transfert vertical, du haut vers le bas. Certes, comme le mettent en avant les stratges de la gauche gouvernementale an de valoriser la TVA, si pour nancer lassurance-maladie, le systme actuel particulirement inique des primes individuelles xes sous la forme de montants absolus 1 tait remplac par la TVA, un tel nancement serait moins injuste. Mais, et lon rejoint ce qui a dj t dit propos du prlvement en pourcentage sur les salaires, le fait que la TVA puisse tre dans certaines occasions moins inique socialement quun mode de prlvement particulirement injuste ne la transforme pas pour autant en impt quitable. Enn, et il sagit probablement du point le plus important, en afrmant que si son produit est utilis de faon sociale la TVA devient elle-mme sociale, les dirigeants sociaux-dmocrates jouent les apprentis sorciers. Ils favorisent une dynamique quil leur sera ensuite extrmement difcile de stopper. En minimisant linjustice de la TVA ou en la prsentant mme sous un jour positif, ils contribuent endormir la mance et dsamorcer la rsistance, toutes deux encore trs leves, des salaris vis--vis de ce mode dimposition. Ils dilapident lun des rares acquis, dans le domaine scal, quun trs long travail du mouvement ouvrier a permis de cultiver dans la conscience populaire, acquis sur lequel il serait possible de sappuyer pour promouvoir une politique scale plus galitaire. Ils ouvrent ainsi la porte une utilisation massive de la TVA, dont lessentiel ne sera pas destin au nancement des dpenses sociales mais la couverture des dpenses gnrales de ltat. La TVA, comme cest dailleurs la tendance partout en Europe, prendra peu peu la place de limpt progressif sur le revenu et la fortune, seul impt, lorsquil est accompagn de vritables mesures contre 2 lvasion et la fraude scales, qui rponde aux critres de la justice sociale. cet gard, la proposition dun expert scal publie en fvrier 1997 par la
1. Cf. le Service de presse du PSS du 21 juin 1996 et le Service de presse du PSS, Numro spcial consacr au Congrs ordinaire du Parti socialiste, les 16/17 novembre 1996 Davos, sans date. 2. Selon les rsultats dun sondage effectu au dbut de 1997, prs de 70 % des personnes en Suisse sont hostiles au nancement de la protection sociale par une hausse de la TVA. Seules 23 % y sont favorables. En revanche, 62 % sont partisanes daccrotre limposition des riches dans ce mme but; cf. le Bulletin du Crdit Suisse, mars 1997, p. 13. Il est piquant de voir lancien Prsident de la Fdration vaudoise des Caisses-maladie rappeler aux dirigeants sociaux-dmocrates que mme pour le nancement de lassurance-maladie, la TVA constitue une mesure antisociale qui doit tre combattue au prot dun nancement [] en pour cent des revenus et non des salaires, [] seule solution valable pour soulager les conomiquement faibles, les classes moyennes et les familles ; cit dans Les Services publics, 31 octobre 1996.
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NZZ devrait reprsenter davantage quun avertissement : lissue dun long plaidoyer pour un allgement massif de limposition des socits, il aborde la difcile question des moyens de compenser les pertes de recettes induites. Il constate que laugmentation de la TV A a t dcrie jusqu maintenant comme antisociale ; mais, puisque la TVA nest tout coup plus si 1 antisociale , poursuit-il non sans malice, il devient parfaitement envisageable de lutiliser dans cet objectif.
6.2.4. Lapplication de larticle constitutionnel sur la TVA

Le projet de TVA accept lors du vote du 28 novembre 1993 tait un article constitutionnel, qui ne xait que les traits gnraux du nouvel impt. Il sagissait donc alors de dnir lensemble des modalits prcises selon lesquelles larticle constitutionnel allait tre appliqu. Les milieux patronaux dsiraient que lon passe trs rapidement au nouveau systme an de bncier le plus tt possible de llimination de la taxe occulte. Ils ont mme essay dobtenir quon les autorise employer un systme permettant dliminer cette taxe de faon anticipe,2ds le 1er juillet 1994, cest--dire avant lentre en vigueur de la TVA. Ils nont pas eu gain de cause sur ce point. En revanche, leurs deux autres vux ont t exaucs. An dacclrer les choses, en premier lieu on na aps suivi la procdure lgislative normale, cest--dire llaboration dune Loi dapplication de larticle constitutionnel. Une telle Loi doit en effet tre discute par les Chambres, ce qui ralentit tout le processus. Les autorits fdrales se sont contentes dune Ordonnance dapplication qui, elle, est du ressort du seul Conseil fdral, renvoyant plus tard ladoption dune Loi dapplication. En second lieu, le Gouvernement a publi, aux ns de consultation, le projet dune telle Ordonnance avant mme le vote du 3 28 novembre 1993. Cela a permis au Conseil fdral de promulguer lOrdonnance en question le 22 juin 1994 dj, et par consquent de faire entrer en vigueur 4 le rgime de la TVA dans des dlais trs rapides, soit au 1er janvier 1995. Les dispositions de cette Ordonnance qui, durant son laboration, ont suscit les controverses les plus importantes, sont les suivantes :
1. NZZ, 19 fvrier 1997. 2. Cf. par exemple CASH du 12 novembre 1993, la motion du 8 dcembre 1993 du groupe radical du Conseil national, Rsum des dlibrations de lAssemble fdrale, Vol. 5, 1993, p. 55, la NZZ des 28 dcembre 1993 et 4 fvrier 1994, la HandelsZeitung du 17 fvrier 1994, et le NQ du 2 mars 1994. relever que loctroi de cette autorisation aurait entran une perte de recettes pour la Confdration de lordre de 600 800 millions de francs en 1994. 3. Cf. la NZZ du 29 octobre 1993. 4. Cf. lOrdonnance rgissant la taxe sur la valeur ajoute, 22 juin 1994, RO 1994, Vol. 2, pp. 1464-1504.
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1. Le projet dOrdonnance prvoyait, en se calquant partiellement sur la lgislation de lUnion europenne en la matire, de soumettre la TVA lactivit de gestion de fortune 1 effectue par les banques suisses pour les mnages privs trangers. Cette intention sest heurte un vrita2 ble tir de barrage de la part des milieux bancaires. Ceux-ci ont fait lourdement planer la menace, habituelle, de la fuite des3 fonds trangers et dune suppression massive de postes de travail. En mars 1994, soixante-deux Conseillers nationaux des partis 4 bourgeois ont sign une motion exigeant llimination de cette clause. Au dbut mai, linitiative de la haute nance genevoise, le Grand Conseil du Canton de Genve a adopt une rsolution adresse directement au Conseil fd5 ral, ladjurant de biffer la disposition en question. Les cercles nanciers ont obtenu satisfaction : malgr le manque gagner de lordre de 100 150 millions par an qui en rsulte, lOrdonnance dcrte par le Gouvernement fdral le 22 juin 1994 exonre les 6 activits lies la gestion de fortune pour les mnages privs trangers. 7 2. Aprs lavoir rclam avec insistance , les milieux daffaires obtiennent galement quune socit qui, comme cest le cas de la plupart des grandes entreprises, est organise sous la forme dun conglomrat (holding, konzern, etc.) regroupant des socits juridiquement indpendantes mais conomiquement lies entre elles, soit traite par les autorits 8 charges du prlvement de la TVA comme une entreprise unique. Cela signie que de trs nombreux groupes industriels, bancaires ou encore dassurances, se voient dispenss de fournir des dcomptes dtaills sur leurs transactions internes , cest--dire sur les ventes et achats seffectuant entre les diffrentes socits qui composent chacun dentre eux. Pour les cercles patronaux, lenjeu tait de taille. Il sagissait bien sr de diminuer les travaux, et donc les cots, administratifs. Mais aussi et peut-tre surtout dviter que les autorits scales puissent bncier, comme le dsirait O. Stich, dune meilleure connais1. Le montant de la fortune des mnages privs trangers gre par les banques suisses est estim, en 1994, 800 milliards de francs; cf. par exemple CASH du 7 janvier 1994. 2. Lexpression est du NQ, 2 mars 1994. 3. Cf. notamment le Tages-Anzeiger du 25 janvier et du 21 fvrier 1994. 4. Cf. le Rsum des dlibrations de lAssemble fdrale, Vol. 2, 1994, p. 65. 5. Cf. Le Courrier du 28 avril et du 2 mai 1994. 6. Cf. lOrdonnance rgissant la taxe, op. cit., p. 1472, ainsi que le Commentaire de lOrdonnance rgissant la taxe sur la valeur ajoute, Feuille fdrale 1994, Vol. 3, p. 553. 7. Cf. par exemple la NZZ des 8-9 janvier 1994, la HandelsZeitung du 17 fvrier 1994, et la motion signe par soixante-deux Conseillers nationaux des partis bourgeois en mars 1994, Rsum des dlibrations de lAssemble fdrale, Vol. 2, 1994, p. 65. 8. Cf. lOrdonnance rgissant la taxe, op. cit., p. 1473.
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sance des prix de transfert, des prix internes, pratiqus par les groupes, et par consquent, comme lcrivait la HandelsZeitung, d une plus 1 grande transparence pour le calcul des impts directs . 3. Sous la pression des milieux de lconomie et de leurs reprsentants, qui rclamaient de dispenser les petites et moyennes socits de fournir 2 la preuve fastidieuse de limpt effectivement pay aux fournisseurs , les autorits fdrales dcident que les socits dont le chiffre daffaires ne dpasse pas 1,5 million de francs par anne et dont le montant payer au titre de la TVA nest pas suprieur 30000 francs sont autorises 3 utiliser un systme de taxation forfaitaire. Autrement dit, de telles socits sont dispenses de fournir lAdministration fdrale des contributions des dcomptes prcis, indiquant dune part le montant de TVA quelles doivent payer daprs leur chiffre daffaires, et dautre part celui quelles ont dj pay sur leurs achats de biens et services et quelles peuvent donc dduire. Elles sont autorises calculer le montant de TVA payer en appliquant simplement leur chiffre daffaires un taux de TVA forfaitaire, prescrit par lAdministration fdrale des contributions pour chaque branche dactivits (par exemple, 5,2 % pour les bureaux darchitectes ou davocats). Les enjeux soulevs par cette disposition sont trs voisins de ceux mentionns au point prcdent. Les cercles patronaux cherchaient probablement ainsi rduire leurs cots administratifs. Mais leur principal souci se situait ailleurs : sans entrer dans le maquis de la fraude de la TVA elle-mme, ce qui nous entranerait trop loin, il sagissait dviter autant que possible, en dispensant les petites et moyennes entreprises de la fourniture de pices comptables dtailles, que le sc fdral
1. HandelsZeitung, 30 juin 1994. La manipulation de leurs prix internes constitue lun des moyens frquemment utiliss par les groupes dentreprises pour diminuer limposition de leurs bnces ; cf. galement la HandelsZeitung du 17 mars 1994, et Le Monde du 28 juin 1994. 2. Postulat adopt par le Conseil des tats le 1er mars 1994, BoCE 1994, p. 35; cf. galement le NQ du 19 mai 1993, et le BoCN 1994, p. 598. 3. Dans un premier temps, la limite pour le chiffre daffaires avait t xe 500000 francs par anne, mais trs rapidement elle a t leve 1,5 million; cf. lOrdonnance rgissant la taxe, op. cit., p. 1487; le Commentaire de lOrdonnance, op. cit., pp. 570 et 576, ainsi que Initiative parlementaire. Loi fdrale rgissant la taxe sur la valeur ajoute (Dettling). Avis du Conseil fdral sur le rapport du 28 aot 1996 de la Commission de lconomie et des redevances du Conseil national, 15 janvier 1997, Feuille fdrale 1997, Vol. 2, p. 398. Cette disposition est beaucoup plus favorable aux milieux daffaires que ce qui est autoris dans les pays voisins : en Allemagne, le choix de recourir au systme de la taxation forfaitaire nest autoris que jusqu un chiffre daffaires quivalent environ 100 000 francs, et en Autriche jusqu environ 300 000 francs ; cf. le BoCN 1997, p. 281.
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puisse disposer grce la TVA dun matriel comptable volumineux et prcis. En effet, un tel matriel lui permettrait, comme le relve R. Strahm, de 1 procder des comparaisons transversales avec limpt fdral direct , et ainsi daccentuer la lutte contre la fraude de cet impt. On a donc soigneusement cherch limiter les possibilits dutilisation des informations recueillies grce au prlvement de la TVA pour renforcer le combat contre la fraude scale effectue par les socits. Et cela non seulement vis--vis de limpt fdral direct, mais aussi vis--vis 2 des impts sur le revenu et la fortune prlevs par les cantons. Le dlgu aux questions nancires du canton du Valais, A. Rey, demande par exemple en novembre 1993 que les cantons soient associs lencaissement de la TV A. [] La perception de la TV A par les services des contributions cantonaux offrirait lavantage damliorer le contrle scal, les donnes de la TV A pouvant galement servir au contrle scal des entreprises. Ce serait une grave erreur A pour lutter 3 de ne pas utiliser les donnes de la TV contre la fraude scale. Les vux dA. Rey nont pas t exaucs : seuls les fonctionnaires fdraux ont t chargs du prlvement de la TVA. En outre, lOrdonnance du 22 juin 1994 soumet ces fonctionnaires une obligation trs extensive du secret de fonction, limitant considrablement leurs possibilits de communiquer des renseignements aux autorits scales cantonales, et mme aux autres services du sc fdral. Dautant plus que lOrdon4 nance prescrit galement le respect absolu du secret bancaire. Il sensuit, comme le relve avec satisfaction la NZZ, que les organes de contrle fdraux sont autoriss nutiliser les informations obtenues sur les clients des banques que pour le prlvement de la TV A. Ce qui signie, de faon prcise : les renseignements acquis dans le cadre du prlvement de la TV A ne peuvent tre utiliss ni pour le prlvement de5 limpt fdral direct, ni pour les droits de timbre, ni pour limpt anticip. 4. Aussitt les rsultats du vote du 28 novembre 1993 connus, les milieux proches de la branche du tourisme ont entrepris le sige du Conseil fdral an dobtenir de ce dernier, comme larticle constitutionnel ly autorise, linscription dans lOrdonnance dapplication dun taux rduit
1. Propos rapports par le Tages-Anzeiger, 29 aot 1996. 2. Certains, y compris au sein de la gauche gouvernementale, nhsitaient pourtant pas, avant le vote du 28 novembre 1993, vanter les mrites de la TVA comme instrument efcace pour combattre la fraude scale, notamment des petites et moyennes entreprises; cf. par exemple la NZZ du 21 octobre 1993, la Documentation de lUSS, octobre 1993, p. 18, et 24 Heures du 18 novembre 1993. 3. La Vie conomique, novembre 1993, p. 14. 4. Cf. lOrdonnance rgissant la taxe, op. cit., pp. 1485-1486 et 1488, ainsi que la HandelsZeitung du 17 fvrier 1994. 5. NZZ, 25-26 juin 1994; cf. aussi ASB, Rapport annuel 1994/95, Ble, 1995, p. 40.
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de la TVA pour leur branche dactivit. Si le Gouvernement et les noyaux centraux du monde conomique ont montr une certaine sym2 pathie pour cette demande, leurs rticences lont cependant emport. Tout au moins dans un premier temps, comme on le constatera tantt. Ces rserves taient motives, pour lessentiel, par deux considrations. Les pays concurrents de la Suisse connaissent des taux de TVA pour le secteur touristique gnralement suprieurs au taux helvtique. Et surtout, on craignait alors de crer un prcdent, qui inciterait lavenir les branches connaissant des difcults exiger galement pour ellesmmes un taux rduit, plutt qu prendre des mesures de restructuration. En consquence, les dmarches des milieux de lhtellerie et de la restauration sont restes provisoirement sans succs. Si lon en dresse un bilan densemble, lOrdonnance du 22 juin 1994 se rvle donc trs positive pour les milieux daffaires. Presque totalement 3 heureux , titre la HandelsZeitung parlant des cercles patronaux. Plus sobrement, la NZZ reconnat que globalement, [] ladministration fdrale est 4 venue au-devant des dsirs de lconomie. Pourtant, les critiques adresses lOrdonnance ainsi qu la manire dont la TVA tait mise en uvre dans la pratique nont pas cess. Au contraire, on peut presque dire quelles sont devenues plus acrimonieuses. En dehors des frictions dues lapplication du nouvel impt, les facteurs suivants semblent avoir jou cet gard un rle particulier. Les cercles lis la branche du tourisme taient bien sr trs mcontents de lOrdonnance, quils ont vivement attaque. Ils ont 5 donc poursuivi leur vaste campagne en faveur dun taux rduit de TVA. Cette pression, ainsi 6 que le marasme persistant du secteur touristique helvtique , ont ni par avoir raison de la rsistance du Gouvernement. Malgr les rticences per7 sistantes de fractions non ngligeables du monde conomique , et malgr un manque gagner estim 140 millions par an, le Conseil fdral pro1. Cf. notamment les deux motions identiques dposes au Conseil national et au Conseil des tats le 29 novembre 1993, BoCN 1994, p. 1081, et BoCE 1994, p. 31. 2. Cf. entre autres le BoCN 1994, pp. 1081-1087, et le BoCE 1994, pp. 31-34; la NZZ des 5 mai 1994, 21 juin et 24-25 juin 1995; le JAP du 10 mars 1994, p. 264, et du 14 septembre 1995, p. 995. 3. HandelsZeitung, 30 juin 1994. 4. NZZ, 25-26 juin 1994. 5. Cf. notamment la NZZ du 29 juin 1994 et du 5 juillet 1995, ainsi que linterpellation du groupe radical du Conseil national du 7 juin 1995, Rsum des dlibrations de lAssemble fdrale, Vol. 3, 1995, p. 51. 6. En 1993, 1994 et 1995, le nombre total de nuites diminue respectivement de 1,9 %, 1,1 % et 4,1 % par rapport chaque fois lanne prcdente; cf. La Vie conomique, dcembre 1996, tableau B17.2. 7. Cf. notamment la NZZ des 21 et 24-25 juin 1995, ainsi que le JAP du 14 septembre 1995, p. 995, et du 7 dcembre 1995, p. 1317.
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pose en aot 1995 de faire bncier certaines 1 prestations essentielles de ce secteur dun taux de TVA rduit, x 3 %. Rapidement adopte par les Chambres, qui limitent cependant sa validit cinq ans, cette mesure entre 2 en vigueur le 1er octobre 1996. Les critiques se sont adresses, en second lieu, une disposition qui, auparavant, navait pourtant gure suscit de discussions, en tout cas au niveau public. Cette disposition prescrivait que les socits ntaient autorises dduire de limposition par la TVA que 50 % de leurs dpenses destines couvrir les frais de repas et dhtel, de dplacement lors de voyages daffaires, de 3 divertissement, et enn lachat et lentretien de vhicules de tourisme. Quel est lenjeu dune telle prescription? Comme je lai dj signal, une part importante de la rmunration des propritaires, des directeurs ou encore des cadres suprieurs de socits prend trs frquemment une forme indirecte, qui prsente notamment lavantage dchapper pour une large part limposition du revenu. Ils ont par exemple leur libre disposition des vhicules achets et entretenus par la socit et prsents comme des vhicules dentreprise. Leurs dpenses alimentaires sont partiellement prises en charge par la socit qui les range sous la rubrique frais pour repas daffaires . Il en va de mme pour leurs voyages de vacances, qui peuvent dautant mieux passer 4 pour des voyages daffaires que les uns empitent souvent sur les autres. Si les socits sont obliges de payer la TVA sur 50 % de ces dpenses, au lieu que ces dernires soient entirement exonres, leur marge de manuvre 5 pour accorder de telles rmunrations indirectes devient plus restreinte. Do lirritation des milieux daffaires. Ceux-ci et leurs reprsentants ne se sont pas limits attaquer verbalement trs vivement cette prescription. Ils ont men contre elle une vritable fronde. LUSAM a commandit un rapport concluant opportunment la non-constitutionnalit de la disposition en question. Sappuyant sur celui-ci, de grands journaux, comme la NZZ ou Bilan, nont pas hsit publier des articles incitant ouvertement les contribuables la dsobissance scale, cest--dire refuser de payer limpt. De nombreuses soci1. Cf. le message du Conseil fdral concernant un Arrt fdral instituant un taux spcial de la taxe sur la valeur ajoute pour les prestations du secteur de lhbergement, 16 aot 1995, Feuille fdrale 1995, Vol. 4, pp. 361-377. 2. Cf. le BoCE 1995, pp. 1149-1159, le BoCN 1996, pp. 235-257, et le RO 1996, Vol. 2, pp. 2378-2379. 3. Cf. lOrdonnance rgissant la taxe, op. cit., p. 1481. 4. Cf. notamment les exemples mentionns par O. Stich, BoCN 1994, pp. 1837-1838. 5. noter que le taux de 50 % tait dj trs gnreux : dans des pays comme la France et lItalie, les entreprises doivent payer la TVA sur la totalit de leurs dpenses consacres aux frais de repas et dhbergement, lachat et lentretien de vhicules de tourisme, etc.; cf. ibid., p. 1817.
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ts se sont empresses de suivre ce mot dordre, amenant ainsi laffaire 1 devant la justice. Sur le plan parlementaire enn, diffrentes dmarches visant la suppression de cette disposition ont t entreprises par les partis 2 bourgeois. En septembre 1995, le Conseil fdral fait une importante concession. Il dcide dexonrer ds le 1er janvier 1996 la totalit, et non plus 50 %, des dpenses des entreprises destines couvrir les frais dhbergement, les frais de voyages daffaires ainsi que lachat et lentretien de vhicules de tourisme. Seuls les 50 % des dpenses lies aux frais de repas et aux frais 3 de divertissement restent soumis la TVA. Cette concession implique 4 pour la Confdration une perte de recettes value 230 millions par an. Les attaques contre lOrdonnance du 22 juin 1994 ont t probablement attises et instrumentalises des ns politiques plus larges, dans le cadre de la campagne mentionne plus haut qui visait obtenir la dmission de O. Stich (cf. le chapitre 6.1.3.). Ces critiques ont en effet jou un rle trs important dans la dcision prise par la majorit bourgeoise du Conseil national, en dcembre 1994, de ne pas coner, comme cela aurait d tre normalement le cas, llaboration du projet de Loi dapplication de la TVA au Dpartement des nances, mais den charger une Commission issue de 5 son sein. Cet pisode, rappelons-le, constituait pour le chef du Dpartement des nances, un affront doubl dune dpossession de pouvoir. Avec cette dcision du Conseil national, on entre dans la phase nale du processus de mise en uvre de la TVA. La Commission en question termine ses travaux en aot 1996, et son projet de loi est discut au Conseil 6 national en mars 1997. Lobjectif central des milieux conomiques et des partis bourgeois dans cette affaire a t nonc en toute clart, au dbut des travaux de la Commission, par son Prsident, le dmocrate-chrtien
1. Cf. la NZZ des 2 et 7 dcembre 1994, du 10 janvier 1995, du 29 mars 1995 et du 6 aot 1996, ainsi que Bilan, mai 1995, p. 138. En mars 1997, le Tribunal fdral a jug que la disposition en question tait parfaitement constitutionnelle; cf. la NZZ des 15-16 mars 1997. 2. Cf. le BoCN 1994, pp. 1812-1838, ainsi que la NZZ du 2 dcembre 1994. 3. Cf. lOrdonnance rgissant la taxe sur la valeur ajoute. Modication du 18 septembre 1995, RO 1995, Vol. 5, pp. 4669-4670, et la NZZ du 28 juin 1995. 4. Cf. le Tages-Anzeiger du 19 septembre 1995. 5. Cf. le BoCN 1994, pp. 2401-2407, et la NZZ du 11 janvier 1995. 6. Cf. Initiative parlementaire. Loi fdrale sur la taxe sur la valeur ajoute (Dettling). Rapport de la Commission de lconomie et des redevances du Conseil national, 28 aot 1996, Feuille fdrale 1996, Vol. 5, pp. 701-938; Initiative parlementaire. Loi fdrale rgissant la taxe sur la valeur ajoute (Dettling). Avis du Conseil fdral sur le rapport du 28 aot de la Commission de lconomie et des redevances du Conseil national, 15 janvier 1997, Feuille fdrale 1997, Vol. 2, pp. 366-429, ainsi que le BoCN 1997, pp. 175-287 et 458-468.
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Eugen David : Notre but nest pas dobtenir le1maximum dimpts mais dinstituer une TV A bien accepte par lconomie . cet gard, on peut afrmer que lobjectif a t bien rempli. Le projet de loi adopt par le Conseil national en mars 1997 tient en effet largement compte des vux des cercles patronaux. Il diffre de lOrdonnance actuellement en vigueur notamment sur deux points importants. Premirement, sans aller jusqu une exonration de 100 %, il prvoit un systme permettant aux entreprises de dduire les dpenses consacres aux frais de repas et de divertissement au-del des 50 % autoriss jusqu maintenant. En second lieu et surtout, il prvoit daugmenter considrablement les plafonds jusquauxquels les entreprises sont autorises ne pas fournir lAdministration fdrale des contributions des dcomptes dtaills mais bncier dun systme de taxation forfaitaire. Actuellement, rappelons-le, seules les socits dont le chiffre daffaires ne dpasse pas 1,5 million de francs et le montant pay au titre de la TVA nest pas suprieur 30000 francs sont autorises utiliser cette voie. Le projet prvoit de faire passer ces plafonds respectivement 5 millions et 75000 francs. Selon les estimations de ladministration fdrale, avec de tels plafonds, 90 % des entreprises auraient lopportunit de se faire taxer selon ce sys2 tme. Si ces plafonds sont dnitivement adopts, un nombre extrmement lev de socits pourront donc continuer produire une comptabilit peu transparente, pour ne pas dire opaque, rendant encore plus tnues les dj squelettiques possibilits des autorits scales damliorer, grce aux renseignements recueillis lors du prlvement de la TVA, la lutte contre la fraude de limposition du revenu ou des bnces. Mme le Conseiller fdral radical K. Villiger est3oblig de convenir quil sensuivrait une forte dnaturation de la TV A . Notons encore que sil passe sans grande modication la rampe du Conseil des tats, le projet accept par la majorit bourgeoise du Conseil national impliquerait une 4 perte de recettes pour la Confdration de lordre de 250 millions par an. Ce nest donc pas sans de bonnes raisons que le Conseiller national social-dmocrate R. Strahm peut afrmer que, telle quelle se dessine, la Loi dapplication de la 5 TVA porte non seulement la signature des spcialistes en trous scaux , mais quelle poursuit de faon consquente la politique des caisses vides : on te des recettes ltat an de lobliger 6 faire des conomies sous la pression des dcits.
1. 2. 3. 4. 5. 6. Propos rapports dans le NQ, 30 aot 1995. Cf. le BoCN 1997, p. 284. Ibid., p. 285. Cf. ibid., p. 466. Propos rapports par la NZZ du 29 aot 1996. BoCN 1997, p. 179.
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6.3 Allgement de limposition des possdants

On se souvient quau lendemain de lchec du projet de rforme nancire vot en juin 1991, dans le programme nancier pour le court et moyen terme que la NZZ avait avanc, le quatrime point tait le suivant : une fois la TVA introduite, il fallait aller vers le dmantlement et/ou lallgement dimpts gnant ou touchant les possdants, au premier rang desquels gurait lIFD. Ce dernier chapitre est consacr ce volet de la politique nancire mene par les milieux possdants. Disons demble quil ne sagit pas de recenser et dexaminer la totalit de ce qui a t ralis ou entrepris an dallger limposition de ces milieux. Cela nous mnerait trop loin. Je laisserai donc de ct plusieurs dmarches que lon peut considrer comme secondaires ou marginales, soit en raison de la faiblesse de leurs consquences nancires, soit parce quelles ont suscit ou suscitent peu de dbats, soit enn parce que leurs chances de concrtisation sont mdiocres. Je me limiterai aux dmarches importantes, commencer par celle qui vise lIFD.
6.3.1 Loffensive contre lIFD et ses mandres

En ce qui concerne lIFD, on peut distinguer deux groupes au sein des milieux possdants et des partis bourgeois. En rsum, le premier regroupait et regroupe les partisans dune offensive rapide et frontale contre cet impt. Le second prnait et prne une ligne nettement plus prudente, une politique des petits pas. Soulignons que la divergence entre les deux groupes renvoie peut-tre en partie une sorte de division du travail, le premier tant instrumentalis par le second, qui sen sert comme dune sorte de blier. En retour, la conscience de jouer ce rle, en tout cas chez certains membres du premier groupe, contribue probablement radicaliser leurs positions. La divergence sest dabord manifeste lorsquil sest agi, aprs le vote ngatif du 2 juin 1991, dlaborer un nouveau projet de TVA. Une partie de la droite et les principales composantes de lUSAM tenaient ce que lon saisisse cette occasion pour prparer concrtement et explicitement le terrain au dmantlement de lIFD. En clair, ils voulaient que la nouvelle mouture de la TVA tablisse un lien 1 direct formel entre lintroduction de la TVA et laffadissement de lIFD. En revanche, une autre partie du monde des affaires et de la droite sest oppose ce quun tel lien gure dans le nouveau projet de TVA. En mars 1993, lun des mentors et porte-parole de cette fraction, V. Sprry, en donne la raison suivante : Le dbat politique sur la question de savoir si,
1. Cf. le BoCN 1993, pp. 390-393.
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comment et dans quelle mesure limpt fdral direct doit tre abaiss ou supprim conduira de dures confrontations politiques. [] Il sensuit que si nous intgrions dans le projet nancier actuel une prescription disant, sur le plan constitutionnel, que toute hausse du taux de la TV A doit tre obligatoirement accompagne dune diminution quivalente de limpt fdral direct, nous ferions 1 peser une lourde hypothque sur le rsultat de la consultation populaire. La NZZ tient le mme langage. Cest une erreur , afrme-t-elle, de vouloir associer au projet de rforme nancire une rduction simultane de limpt fdral direct ; en effet, prcise-t-elle, comme lextension dun impt sur la consommation implique dj un dplacement de la charge scale sur les consommateurs, on pourrait faire natre limpression, en rduisant limpt fdral direct qui quivaut presque un impt sur la richesse , que le nouveau systme scal ne privilgie quun seul et unique groupe social , ce qui le condamnerait pratiquement lchec; aussi faut-il procder prudemment, soit introduire 2 dabord la TVA, et dans un deuxime temps seulement , avancer la question de lIFD. Ce sont ces consignes de prudence qui lont clairement emport lors du dbat parlementaire sur le nouveau projet de TVA. Celui-ci est adopt et prsent au vote populaire sans comporter de lien direct formel avec le dmantlement de lIFD. Anticipant peut-tre leur chec sur ce point, les tenants dune attaque plus frontale contre lIFD ont entrepris une autre dmarche sans attendre le rsultat du dbat aux Chambres. En fvrier 1992, lUSAM a lanc, en compagnie de certains dputs des partis bourgeois et de quelques petites organisations du patronat et de la droite muscle, une initiative populaire demandant labolition de 3 lIFD au plus tard dans un dlai de dix ans, soit pour la n de lan 2002. Linitiative prcisait que la diminution de recettes rsultant de la suppression de lIFD devrait tre compense, autant quil 4 sera ncessaire , par un impt gnral sur la consommation, cest--dire par la TVA. La formule autant quil sera ncessaire se caractrise par son lasticit. En fait, les initiants ne visaient quune compensation partielle de la diminution des recettes en cas dlimination de lIFD. Leur dmarche tait donc aussi partie prenante dune stratgie des caisses vides. Rapportant les propos du Directeur de lUSAM lors du lancement de linitiative, Il faut rduire les recettes scales au minimum si lon veut obtenir des pouvoirs publics
1. BoCN 1993, p. 394. 2. NZZ, 31 aot-1er septembre 1991. 3. Il faut signaler quil sagissait de la premire initiative populaire jamais lance par lUSAM. 4. Texte de linitiative reproduit dans le Message du Conseil fdral concernant linitiative populaire pour labolition de limpt fdral direct , 2 novembre 1994, Feuille fdrale 1995, Vol. 1, p. 432.
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quils fassent des conomies , le Journal de Genve soulignait galement cet aspect : Autant quun changement de systme scal, cest une 1 cure damaigrissement que les initiants cherchent imposer ltat central. Linitiative de lUSAM impliquait un transfert massif de la charge scale des couches aises et riches vers la grande masse des salaris. Selon les calculs ofciels, en cas dadoption, elle aurait d entraner une diminution de la charge scale pour les mnages disposant de revenus bruts suprieurs 100000 francs par anne, soit peu prs 10 % de lensemble des mnages, et un alourdissement de cette charge pour tous les autres. Pour les mnages bnciant dun revenu brut annuel de 500000 francs, linitiative aurait impliqu une baisse dimpt reprsentant prs de 8 % de leur revenu, alors que pour les mnages disposant dun revenu brut jusqu 50000 francs par an, soit environ un mnage sur deux, elle aurait signi 2 une hausse de la charge scale denviron 2 % de leur revenu. Linitiative est dpose en aot 1993. Au sein des milieux bourgeois, elle a suscit peu prs le mme type de clivages que la question prcdente. Certes, comme on le verra bientt, mme les voix critiques ont considr avec beaucoup de sympathie lobjectif de la dmarche. De plus, 3 elles lui ont reconnu un grand mrite : celui dtre un moyen de pression ou une sorte 4 d pe de Damocls permettant aux cercles conomiques dintervenir de faon plus tranchante dans les dbats scaux des annes subsquentes. Cette dimension tait dailleurs trs prsente dans lesprit des initiants eux5 mmes et a jou un rle certain dans leur dcision de lancer linitiative. Pourtant, une nette majorit au sein des milieux bourgeois ont rprouv la dmarche. Leurs critiques portaient sur deux aspects que lon peut r6 sumer sous lexpression : Trop tt, trop loin . Dj au lendemain du
1. Journal de Genve, 4 aot 1993; cf. galement le NQ du 4 aot 1993. 2. Cf. le Message du Conseil fdral concernant linitiative populaire pour labolition, op. cit., pp. 463-464. Rappelons que les calculs ofciels sous-estiment considrablement le taux dpargne des mnages disposant de revenus levs et trs levs et, par consquent, lampleur de la diminution de leur charge scale (cf. le chapitre 6.2.3.). 3. NZZ, 5 fvrier 1992. 4. Tages-Anzeiger, 5 septembre 1991; cf. galement le JAP du 27 fvrier 1992, p. 199. 5. Cf. le Tages-Anzeiger du 5 fvrier 1992. 6. Il faut galement mentionner les critiques adresses linitiative par beaucoup de responsables des nances des cantons, en particulier des cantons nancirement faibles. Ces responsables craignaient en effet, lIFD jouant un rle important dans la prquation nancire entre cantons, que la dmarche de lUSAM entrane de srieuses difcults budgtaires pour leur canton; cf. par exemple la prise de position dA. Rey, dlgu aux questions nancires du canton du Valais, dans la NZZ du 27 octobre 1993 et La Vie conomique de novembre 1993, pp. 14-15 ; celle du Conseiller aux tats dmocrate-chrtien jurassien Pierre Paupe, BoCE 1996, p. 115, ainsi que la NZZ des 4-5 novembre 1995.
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dpt de linitiative, V. 1 Sprry souligne que lattaque vient au mauvais moment et va trop loin. Plus euphmiquement, 2 F. Ebner, Secrtaire du Vorort, relve que le moment nest pas optimal. Les nances fdrales sont dcitaires. Les autorits fdrales et cantonales mnent une svre politique daustrit qui frappe avant tout la grande masse des salaris. Dans ces circonstances, vouloir imposer simultanment la suppression ou mme lallgement de lIFD se rvlerait trs dangereux sur le plan politique. Le risque serait extrmement lev non seulement de faire capoter linitiative, mais de mettre en danger galement toute la politique daustrit. Dautant plus, et il sagit du second volet de la critique, que linitiative va trop loin. Elle est si radicale, elle entranerait un transfert si massif de richesses des pauvres vers les riches quelle ne peut que contribuer tendre considrablement la situation politique et que ses chances dtre accepte lors dun vote populaire sont, de toute faon, extrmement rduites. En tmoigne le fait que lUSAM, qui reprsente pourtant quelque 120000 petites et moyennes entreprises, na russi recueillir les 100000 signatures ncessaires pour le dpt de linitiative quavec de trs grandes 3 difcults. Cette ligne de raisonnement ressort bien des prises de position de la NZZ. Ainsi, rptant une fois de plus que linitiative vient au mauvais moment, elle crit peu avant que le Parlement entame ses dbats sur la dmarche de lUSAM : Aujourdhui, la question dapporter des corrections limpt fdral direct ne peut tre discute de faon isole, mais doit tre pose en lien avec lensemble de la politique budgtaire fdrale. [] Lassainissement des nances fdrales [] exigera de lourds sacrices du peuple. Cest pourquoi il nest pas possible de procder en mme temps une nouvelle rpartition de la charge scale, par le transfert dune partie sur le dos des revenus modestes et par loctroi de ca4 deaux scaux certains groupes dintrt. Quant au nouveau chef du Dpartement des nances, K. Villiger, il afrme par exemple, en janvier 1996, que le rtablissement de lquilibre budgtaire [] exigera des sacrices selon toute vraisemblance dans beaucoup de domaines. Politiquement, ce nest ralisable que si nous essayons darranger lensemble de la chose de manire ce quelle soit ressentie comme quitable. Cela signie en principe pour moi que lon ne peut pas ter quelque chose beaucoup de gens et offrir en mme temps des cadeaux scaux une minorit. Cest pourquoi la suppression de limpt fdral direct ne me
1. Propos rapports par le Tages-Anzeiger, 13 aot 1993. 2. Cit dans le Tages-Anzeiger, 11 aot 1993. 3. Sur les arguments des critiques de linitiative, cf. notamment la NZZ des 5 fvrier 1992, 26 janvier, 22 aot et 14-15 octobre 1995, 31 janvier et 13 mars 1996; le Journal de Genve des 4 aot 1993 et 14 mars 1996; la SonntagsZeitung du 8 aot 1993; La Libert du 24 aot 1994; la HandelsZeitung du 21 mars 1996; Finanz und Wirtschaft du 11 mai 1996. 4. NZZ, 2-3 mars 1996.
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semble ni dsirable ni raliste 2 . Do la nette prise de position du Gouvernement contre linitiative. Soulignons-le encore une fois. Les critiques adresses la dmarche de lUSAM portaient essentiellement on vient de le constater sur des aspects tactiques et non sur lobjectif en tant que tel, soit le dmantlement de lIFD, poursuivi par linitiative. Certes, au sein du Vorort et de lUCAP, on a trouv linitiative maladroite, mais on na pas manqu de souligner quelle 3 mritait un certain soutien parce quelle allait dans la bonne direction. En dpit des reproches quelle lui adresse, la NZZ rpte que sur 4 le principe, il ny a rien redire laxe gnral de la demande. Si, ds le dpart, V. Sprry critique linitiative, elle dclare aussi prouver de la sympathie 5 pour laxe gnral que poursuit la demande. Ne plaide-t-elle dailleurs pas, en octobre 1992, pour qu moyen terme on aille vers 6 le remplacement de limpt fdral direct par une taxe sur la valeur ajoute ? Quant K. Villiger, lorsque le Parti radical adopte, en avril 1996, une rsolution prnant lallgement de lIFD, il dclare : Fondamentalement, je ny suis pas oppos. Seul 7 le moment actuel est on ne peut plus dfavorable pour de tels allgements. Et de dfendre une politique des petits pas : dabord rtablir lquilibre budgtaire par une politique daustrit, et 8 ensuite commencer concrtiser cette ide qui nest pas draisonnable , cest--dire dmanteler lIFD. Ds lors, la position des milieux bourgeois opposs linitiative tait relativement dlicate. Dun ct, ils rejetaient la dmarche de lUSAM. De lautre, ils ne souhaitaient pas que leur opposition contribue consolider lIFD; ils dsiraient au contraire maintenir une certaine pression dans ce domaine. 9 Lallgement de limpt fdral direct doit rester sur le calendrier politique , souligne par exemple lUCAP durant la priode de dbat parlementaire sur linitiative. Dans ce sens, les milieux bourgeois voulaient que les initiants retirent leur initiative. Ils redoutaient en effet que le Non trs massif quils prvoyaient en cas de vote constitue une sorte de plbiscite pour lIFD et rende donc plus difcile son dmantlement ultrieur. Le radical P. Couchepin, rapporteur de la Commission du Conseil national, afrme que non seulement linitiative [] na aucune chance en votation
1. Interview dans la NZZ, 31 janvier 1996. 2. Cf. le Message du Conseil fdral concernant linitiative populaire pour labolition , op. cit., pp. 429-471. 3. Cf. notamment le JAP du 27 fvrier 1992, p. 199, et du 6 juin 1996, pp. 567-568, ainsi que la NZZ du 26 janvier 1995. 4. NZZ, 5 fvrier 1992; cf. galement la NZZ des 2-3 mars 1996. 5. Propos rapports par le Tages-Anzeiger, 5 septembre 1991. 6. Propos rapports par la NZZ, 26 octobre 1992; cf. galement le Tages-Anzeiger du 13 octobre 1993. 7. Interview dans la SonntagsZeitung, 14 avril 1996. 8. Interview dans la NZZ, 31 janvier 1996. 9. JAP, 23 mai 1996, p. 490.
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populaire , mais que le rsultat risque, au contraire, de compromettre lamlioration du systme ; il conclut donc que les initiants auraient intrt, dans lesprit mme de la cause quils dfendent, se demander si un retrait 1 pur et simple de linitiative ne servirait pas mieux leur cause. Un autre radical, proche des milieux de lUSAM, Jean-Pierre Bonny, dclare que les initiants doivent tre conscients de leur responsabilit. Si le vote sur cette initiative dbouche vraiment sur un refus prononc, cela sera contre-productif prcisment pour les efforts justis qui visent une restructuration de limpt fdral direct. Jespre que cette vrit se fait lentement jour au 2 sein de ces milieux [], de telle sorte que lon ne se marque pas un auto-goal. Dans ces circonstances, la tactique des milieux bourgeois adversaires de linitiative sest dploye dans deux directions. An dinciter lUSAM retirer son initiative, ils ont clairement indiqu que cette dernire ne bncierait, si elle tait maintenue, que dun soutien marginal du ct des principaux partis bourgeois, et tait donc voue un chec retentissant lors dun ventuel vote populaire. Ainsi, au moment du dbat parlementaire, 3 les fractions de ces partis ont trs massivement rejet linitiative. Paralllement, elles ont entrepris deux dmarches revenant, selon lexpression du 4 radical D. Marty, mettre au conglateur pour un moment la question du dmantlement de lIFD. Attitude qui permettait la fois de faire une concession lUSAM, et donc de lui faciliter le retrait de linitiative, et de maintenir une certaine pression institutionnelle an que, comme le prconisait lUCAP, ce dmantlement reste sur le calendrier politique. Premire de ces dmarches, le Conseil national a adopt une motion exigeant5du Conseil fdral llaboration dun projet futur dallgement de lIFD. La seconde dmarche est beaucoup plus prcise et incisive. Au sein du Conseil des tats une Commission a labor une initiative parlementaire proposant dallger lIFD pour un montant denviron 1,6 milliard, ce qui correspond grosso modo 20 % du produit de limpt, et de compenser cette diminution de recettes pour la Confdration par une hausse du 6 taux normal de la TVA de 6,5 % 7,5 % (et du taux rduit de 2 % 2,3 %). Pour la grande majorit des mnages, ceux disposant de revenus bruts infrieurs 5800 francs par mois, une telle mesure impliquerait une croissance de la charge scale. En revanche, la petite minorit de privilgis bnciant de
1. 2. 3. 4. 5. 6. BoCN 1996, p. 1108. Ibid., p. 1139. Cf. le BoCE 1996, pp. 109-120, et le BoCN 1996, pp. 1106-1112 et 1130-1146. BoCE 1996, p. 129. Cf. le BoCN 1996, p. 1158. Cf. Initiative parlementaire. Diminution de limpt fdral direct relvement du taux de la taxe sur la valeur ajoute. Rapport de la Commission de lconomie et des redevances du Conseil des tats, 3 novembre 1995, Feuille fdrale 1996, Vol. 2, pp. 933-951.
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revenus suprieurs 12500 francs par mois verraient cette charge diminuer dun montant de plusieurs milliers de francs par anne, reprsentant entre 1 1,3 % et 2,4 % de leurs revenus annuels. En mars 1996, le Conseil des tats adopte cette initiative parlementaire. Il spcie toutefois quil ne faut pas donner suite la dmarche dans limmdiat, mais seulement lorsque certains pas auraient t faits vers le rtablissement de lquilibre budgtaire grce la politique daustrit mene dans le cadre du Plan dassainissement 2001 adopt par les Chambres en 2 juin 1996 (cf. le chapitre 6.1.3.). La tactique expose ci-dessus remporte un premier succs en dcembre 1996. Faisant savoir qu au Conseil national comme au Conseil des tats, des dmarches 3 sont en cours qui satisferaient en partie au moins les requtes de linitiative , les initiants dcident de retirer cette dernire. Le spectre dune dfaite crasante pour les partisans du dmantlement de lIFD est donc cart. Souvre ainsi la voie de la politique des petits pas dont linitiative parlementaire, adopte par le Conseil des tats et considre avec 4 bienveillance par le Vorort , constituera selon toute probabilit le pivot durant les prochaines annes. Quoi quil advienne des attaques denvergure contre lIFD, les controverses y relatives nont pas empch la poursuite de ce que lon peut appeler une politique de grignotage de cet impt. La plupart de ces mesures de grignotage relvent du domaine de limposition des entreprises. Elles seront traites dans les pages qui suivent. Mais lune doit tre rapidement mentionne maintenant dj. Elle ne concerne en effet pas les personnes morales mais physiques, puisquelle porte sur limposition des assurances-vie. Plus prcisment, sur les fonds placs dans les assurances-vie prime unique, cest--dire dans les assurances sur la vie o le preneur dassurance verse la prime non par acomptes, mais en une seule fois, au moment de la conclusion du contrat. Selon la Loi sur lIFD en vigueur au dbut des annes 1990, le rendement de ces fonds tait exonr si les deux conditions suivantes taient remplies : lassur devait tre g de plus de soixante ans lorsquil touchait 5 la prestation et le rapport contractuel devait durer plus de dix ans. Pour
1. Cf. lAvis du Conseil fdral concernant le rapport du 3 novembre 1995 de la Commission de lconomie et des redevances du Conseil des tats, 28 fvrier 1996, Feuille fdrale 1996, Vol. 2, pp. 956-957. 2. Cf. le BoCE 1996, pp. 120-134. 3. Propos rapports par la NZZ, 6 dcembre 1996. 4. Cf. Vorort, Annuaire 1995 de politique conomique, La Chaux-de-Fonds, 1996, p. 83. 5. Cf. le Message du Conseil fdral concernant la modication de la Loi fdrale sur limpt fdral direct, 1er mars 1993, Feuille fdrale 1993, Vol. 1, pp. 11201129.
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mesurer le volume des capitaux qui pouvaient ainsi viter limpt, il faut savoir que durant la seule anne 1993, des polices dassurance prime unique ont t souscrites pour un montant total de lordre de 3 milliards de francs, dont un tiers par des preneurs gs de plus de soixante ans, qui 1 remplissaient donc automatiquement la premire condition. Par ailleurs, le phnomne concerne essentiellement les couches aises et 2 trs aises puisque la valeur moyenne des polices tait de 75000 francs. Lampleur de lvasion scale effectue par ce moyen tait donc dj considrable, mais ne sufsait apparemment pas aux milieux daffaires et leurs reprsentants aux Chambres. Suite une offensive en rgle, ils ont russi faire passer en 1994 une modication de la Loi sur lIFD. Si la premire condition a t maintenue telle quelle, on a assoupli la seconde : la dure du contrat ncessaire pour bncier de lexonration a t ramene cinq ans seulement, ouvrant 3 ainsi encore plus largement les portes permettant dchapper lIFD.
6.3.2 Le projet Villiger dallgement de limposition des socits

Une fois obtenues la baisse des droits de timbre et lintroduction de la TVA, les milieux daffaires ont redoubl defforts an dobtenir lallgement dune srie dautres impts touchant ou gnant les entreprises. Les dmarches lances dans ce sens, ne serait-ce quau Parlement, motions,
1. Cf. CASH du 31 mars 1995. 2. Cf. le BoCE 1994, pp. 6-7. Il sagit certes dune moyenne arithmtique, ce qui tire le montant vers le haut. Mais le fait quun assur peut contracter plusieurs polices dassurance, chacune dun montant relativement faible, agit dans le sens inverse. Le montant en question peut donc tre considr comme reprsentatif des couches sociales qui souscrivent ce genre dassurance-vie; cf. galement Die Weltwoche du 30 janvier 1997, p. 23. 3. Cf. le BoCN 1993, pp. 2437-2449; le BoCE 1994, pp. 3-9, 633-635, 873-876, 998 et 1074; le BoCN 1994, pp. 789-795, 1319-1325, 1640 et 1966-1967. Cette mesure de grignotage de lIFD constitue un exemple de plus dun phnomne brivement mentionn plus haut : la stimulation de lpargne des couches moyennes et suprieures (cf. le chapitre 6.2.3.). Les pertes de recettes qui en rsultent pour la Confdration sont trs difciles estimer; le montant atteindra vraisemblablement rapidement plusieurs dizaines de millions de francs par anne; cf. notamment le BoCN 1993, p. 2443, et le BoCN 1994, p. 1321. Il est vrai que, telle quelle se dessine au printemps 1997, aprs les premiers dbats parlementaires, la rforme de limposition des socits, qui sera analyse dans le prochain chapitre (cf. le chapitre 6.3.2.), comprendra, semble-t-il, une disposition complmentaire introduisant un droit de timbre sur les assurances-vie prime unique. Toutefois, mme si un tel timbre devait tre introduit, son effet dissuasif nannulerait pas, en particulier pour les couches les plus aises, le stimulant supplmentaire constitu par labaissement de 10 5 ans de la dure du contrat ncessaire pour bncier de lexonration.
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postulats, interpellations, etc. sont trop nombreuses pour quil y ait lieu 1 de les recenser. Contentons-nous de dire que, face ces efforts, lancien chef des nances fdrales, O. Stich, menait une politique que lon ne peut pas vraiment qualier dobstruction, mais de freinage et de temporisation. Ctait lune des principales raisons de lirritation croissante de la droite son gard. Ce coup de griffe du dmocrate-chrtien P. Hess, en mars 1995, en tmoigne. Lexaspration des partis bourgeois, afrme-t-il, provient en large partie du manque de bonne volont du ministre social-dmocrate des nances en ce qui concerne les changements dans le domaine de limposition des entreprises []. Nous critiquons le fait que Stich nadmette pas lurgence des problmes. Les mesures sont encore et toujours renvoyes []. Cette situation dure dj depuis plusieurs annes. Seul un autre Ministre des nances apportera de 2 nouvelles impulsions. lgard des demandes entrepreneuriales, le nouveau chef du Dpartement des nances se montre beaucoup moins ngatif. Six mois dj aprs son entre en fonction, K. Villiger prsente les grandes lignes dun projet de rforme, dans le sens du dlestage, de limposition des socits qui, selon la variante choisie, impliquerait des pertes de recettes comprises 3 entre 90 et 210 millions par anne. Cest un pas dans la bonne direction, mais qui ne va pas assez loin : telle est, en rsum, la raction du patronat et des partis bourgeois. Ce qui nous est 4 prsent est une modeste rforme qui, en fait, ne mrite pas le nom de rforme , crit par exemple le Vorort. Et de rclamer une vritable amlioration , laquelle ne peut5 tre atteinte quen saccommodant, court terme, de pertes de recettes scales. K. Villiger a donc, selon les termes du Nouveau Quotidien, modi sa 6 copie dans un sens plus favorable aux entreprises. Cest en effet ce qui caractrise le projet de rforme de limposition des socits que le Conseil fd7 ral adopte et publie en mars 1997. Avant toute chose, le Gouvernement prend soin, dans son commentaire, de souligner que ce projet ne constitue
1. Cf. notamment la motion dpose par le Groupe dmocrate-chrtien du Conseil national le 25 janvier 1995, Rsum des dlibrations de lAssemble fdrale 1995, Vol. 1-2, p. 55, ou les interpellations urgentes dposes par le Groupe radical et le Groupe dmocrate-chrtien le 4 juin 1996, BoCN 1996, pp. 992-1012. 2. Cit dans le Tages-Anzeiger, 15 mars 1995. 3. Cf. la NZZ du 2 juillet 1996. 4. Cit dans la NZZ, 3 octobre 1996; cf. galement la NZZ des 16 juillet et 25 septembre 1996, ainsi que le Bulletin du Crdit Suisse , septembreoctobre 1996, pp. 32-33. 5. Propos rapports par la NZZ, 3 octobre 1996. 6. NQ, 24 janvier 1997. 7. Cf. le Message concernant la rforme 1997 de limposition des socits, 26 mars 1997, Feuille fdrale 1997, Vol. 2, pp. 1058-1114.
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que le premier pas en direction. [] dune rforme plus vaste . Voyons maintenant dun peu plus prs les propositions du Conseil fdral. Le projet de mars 1997 sarticule autour de cinq mesures principales. Premirement, il prvoit de modier la Loi sur lIFD dans le sens 2 dun allgement substantiel de limposition des bnces des holdings. ce propos, la suite dun changement de la Loi sur lIFD adopt en 1990 et entr en vigueur le 1er janvier 1995, les holdings avaient dj prot dun dlestage massif demeur, comme le relve K. Villiger lui-mme, prati3 quement inaperu : leurs possibilits de dductions scales avaient t fortement accrues, diminuant dautant leurs bnces imposables et en4 tranant une perte de recettes estime 300 millions par an. Le projet de mars 1997 propose notamment dexonrer en large partie les bnces raliss par les holdings lors de la vente de participations; le manque gagner qui en rsulte pour la caisse fdrale est valu environ 100 millions par an pour les dix premires annes et environ 200 millions pass ce dlai. Le projet prvoit un second changement de la Loi concernant lIFD, portant sur les modalits selon lesquelles les bnces des entreprises sont soumis cet impt. On se rappelle que, sous limpulsion dO. Stich, le Conseil fdral avait dj essay deux reprises, au dbut des annes 1990, de remplacer le systme existant, celui du taux dimposition croissant par paliers selon le rendement, par un systme de taux unique, dit proportionnel. Les deux tentatives staient soldes par un chec, en raison surtout de lopposition dune large majorit du patronat (cf. les chapitres 5.2. et 6.1.3.). Avec le projet de mars 1997, le Gouvernement revient une troisime fois la charge. Mais ce nouvel essai diffre fortement des deux prcdents. 5 Dune part, conformment aux exigences des milieux daffaires , il propose de xer le taux proportionnel de lIFD un niveau peu lev, soit 8,5 %. Du point de vue du patronat dans son ensemble, lintroduction du nouveau systme dot dun tel taux prsente lavantage de dcharger les entreprises nouvellement cres et daller ainsi dans le sens dune dynamisation de lconomie suisse. Certes, pour les socits tablies , les banques et les grandes entreprises de lindustrie dexportation, il en rsulterait une hausse de limposition de leurs bnces. Mais, le taux tant faible, celle-ci resterait trs lgre. Cette hausse serait dautant plus ngligeable que le projet prvoit de complter cette mesure par une troisime modication de la Loi sur lIFD,
1. Ibid., p. 1059. 2. Une holding, ou socit de participations, est une socit dont lactivit consiste prendre et dtenir des participations au capital dautres entreprises. 3. Cit dans la HandelsZeitung, 21 mars 1996. 4. Cf. le BoCE 1996, p. 132. 5. Cf. la NZZ des 25 septembre et 7 novembre 1996.
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qui reprsente un pas encore plus important en direction des vux patro1 naux. Il sagit de supprimer purement et simplement limposition de 0,08 % sur le capital propre des entreprises, imposition qui touche prioritairement les socits tablies . Alors que dans loptique de O. Stich et du Parti socialiste, qui en taient depuis longtemps de chauds partisans, le passage au systme du taux dit proportionnel devait tre loccasion duvrer en faveur dune hausse de la pression scale sur les grandes banques et la grande industrie dexportation et de procurer ainsi des recettes supplmentaires de quelques centaines de millions la caisse fdrale, lexercice tel que projet par le Conseil fdral doit ainsi aboutir, en n de compte, linverse : un dlestage des socits, y compris des grandes parmi elles, entranant pour les pouvoirs publics une perte de recettes value un montant de lordre de 200 millions de francs par anne. La quatrime mesure propose par le Gouvernement dans son projet de mars 1997 consiste en une nouvelle diminution du droit de timbre sur lmission de capital-actions. Rappelons que ce droit de timbre avait dj t rduit de 3 % 2 % en 1995 (cf. le chapitre 6.2.1.). Il sagit maintenant de le faire passer 1 %, et de plus dexonrer les premiers 250000 francs dune mission. Cette disposition permettrait aux milieux daffaires dconomiser un montant estim 120 millions par anne et laisserait un trou quivalent dans la caisse fdrale. Au total, les quatre mesures envisages ci-dessus entraneraient donc un manque gagner pour les pouvoirs publics (Confdration et cantons) valu environ 420 millions par an 2 (et augmentant environ 500 millions par an aprs 3 un dlai de 10 an). An de rendre ce dlestage massif de lconomie , pour reprendre lexpression du quotidien bernois Der Bund, plus acceptable sur les plans politique et nancier, dans une priode marque par les dcits budgtaires et de svres plans daustrit, le Conseil fdral propose cependant une cinquime mesure : lintroduction dun droit de timbre de 2,5 % sur les primes verses aux assurances-vie de la prvoyance libre (pilier 3b). Les autorits fdrales estiment que cette disposition rapporterait des recettes supplmentaires denviron 250 millions par an, et compenserait donc partiellement ce que le Bund appelle aussi une 4 srie de cadeaux scaux .
1. Cf. la NZZ du 28 avril 1995, ainsi que des 3 octobre et 11 dcembre 1996. 2. Cf. le Message concernant la rforme 1997, op. cit., p. 1104. 3. Der Bund, 23 janvier 1997. noter que, dans le mme objectif de faire avaler aux salaris la pilule de ces cadeaux scaux, le Gouvernement les a associs la proposition dun mini-programme dinvestissements, de 560 millions, cens stimuler la conjoncture et combattre le chmage. Ce programme a t adopt par les Chambres en avril 1997 (cf. le chapitre 6.1.3.). 4. Ibid.
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Il faut saluer les allgements scaux projets pour les entreprises : la raction positive de la NZZ vis--vis des quatre premires propositions du projet Villiger est reprsentative de celle de lessentiel des milieux daffaires. Tout au plus regrette-t-on que lon naille pas jusqu la suppression du droit de timbre sur lmission de capital-actions et que le taux proportionnel propos ne soit pas encore plus bas. En revanche, lintroduction envisage dun droit de timbre sur les primes dassurances-vie suscite un vritable tir de barrage de la part dun front allant du Vorort lUSAM, en passant par les compagnies dassurances, la Conseillre nationale V. Sprry 2 ou encore la NZZ. La menace du rfrendum est brandie. Lorsque le Conseil national traite le projet, en avril 1997, les discussions correspondent grosso modo aux ractions que les 3propositions du Conseil fdral avaient suscites lors de leur publication. Cest sans modication notable que la majorit bourgeoise adopte les quatre premires dispositions, balayant notamment la tentative social-dmocrate de faire accepter le systme proportionnel dimposition des bnces au taux de 9,8 % au lieu de 8,5 %. Les reprsentants de la fraction radicale insistent lourdement sur un point que le message du Gouvernement met dj en avant : savoir que les allgements dcids dans le cadre de cette session ne cons4 tituent quun commencement et devront tre suivis par de nouveaux pas. Cette mme majorit corrige par contre profondment la mesure visant introduire un droit de timbre de 2,5 % sur les primes dassurance-vie. Dune part, elle dcide de sparer, sur le plan formel, cette mesure des quatre autres et den faire deux objets distincts. Cette dcision semble correspondre la volont de rendre plus efcace la menace dun ventuel rfrendum lanc par les compagnies dassurances contre le nouveau droit de timbre. Un tel rfrendum nimpliquant ds lors plus de danger pour lensemble du projet de rforme, autrement dit galement pour les quatre dispositions de dlestage des socits, son lancement serait nettement fa5 cilit. Dautre part, elle limite lintroduction du droit de timbre aux seules assurances-vie dites prime unique, cest--dire celles dont la prime nest pas verse par annuits mais en une seule fois. Cette dcision rduit considrablement la porte de la mesure puisquau lieu de fournir un montant supplmentaire de 250 millions par an, elle en rapporterait la moiti seulement. Si le projet de rforme scale devait tre adopt dnitivement dans la forme donne par le Conseil national, ce qui apparat probable, il impliquerait donc au total une perte de recettes pour les col1. NZZ, 23 janvier 1997. 2. Cf. le NQ et Der Bund du 24 janvier 1997, ainsi que Die Weltwoche du 30 janvier 1997. 3. Cf. le BoCN 1997, pp. 770-795 et 798-835. 4. Intervention de la dpute radicale Dorle Vallender, ibid., p. 800. 5. Cf. ibid., pp. 785 et 787.
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lectivits publiques de lordre de 300 millions par an (400 millions aprs un dlai de 10 ans), dont deux tiers pour la Confdration et un tiers pour les cantons.
6.3.3 Lallgement de limpt anticip : histoire dun enlisement

Jusqu maintenant, les dmarches relatives limpt anticip (abrg dsormais IA) nont pas dbouch sur des rsultats tangibles. Malgr cela, autant ces dmarches que leur insuccs jusquici mritent quelques explications. Rappelons que lIA, introduit en 1944, est un impt prlev sur les diverses formes de rendement, par exemple sur les intrts ou les dividendes de la fortune mobilire lorsquelle est place en valeurs suisses. Les papiers-valeurs obligations, actions, etc. mis par une collectivit publique ou une socit trangres ne tombent pas sous le coup de lIA. condition quelles dclarent leur fortune mobilire au sc, les personnes physiques et juridiques tablies en Suisse ou dans des pays trangers ayant conclu avec la Confdration des conventions de double imposition (cest notamment le cas de tous les pays de la Communaut europenne ainsi que des tats-Unis) ont la possibilit de se faire rembourser lIA. En revanche, lIA est irrcuprable pour les intresss qui dissimulent leurs ti1 tres. Mme si cest de manire fort modre , lIA contribue ainsi limiter la fraude scale. Il remplit une fonction incontestablement utile pour le prlvement, au niveau fdral ou cantonal, des impts sur le revenu et sur la fortune. Depuis 1976, le taux de lIA slve 35 %. En francs courants, lIA a produit 2 entre 1990 et 1996 un montant moyen de prs de 3,3 milliards par anne. noter que cette somme donne une ide, mme si elle reste trs approximative, de lampleur quatteint la fraude scale en Suisse. Effectuons un calcul extrmement sommaire, partant de deux hypothses. Premirement, que la moiti du produit de lIA provient du rendement des titres dissimuls par des personnes physiques ou morales tablies en Suisse; deuximement, que le rendement prendre en compte pour les papiers-valeurs dissimuls correspond au taux dintrt long terme en Suisse, lequel slve, en moyenne pour les annes 1990-1996, 5,3 %. Ce calcul aboutit un montant de lordre 3de 90 milliards de fortune mobilire suisse qui chappe au sc helvtique.
1. Cf. notamment A. Hofer, La fraude, op. cit., pp. 76-77. 2. Cf. le Message concernant le compte dtat 1996, Berne, 1997, p. 257. 3. Rptons-le, cette estimation ne donne quun simple ordre de grandeur et non un montant able; elle est loin de reter lampleur vritable de la fraude scale dans son ensemble.
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Dans le cadre de loffensive gnrale lance depuis le dbut des annes 1990 contre les impts touchant ou gnant les cercles de lconomie et les couches aises, deux dmarches croises concernant lIA ont t entreprises. La premire avait pour objectif la restitution au contribuable des intrts sur le capital gel par le sc la suite de la perception de lIA. Selon les dispositions en vigueur, le contribuable ne se voyait restituer les 35 % retenus au titre dIA quaprs une priode allant de six dix-huit mois, voire davantage. La Confdration ne lui versait aucun intrt sur cette somme bloque. Cest cette pratique quun certain nombre de reprsentants des milieux daffaires au Conseil national ont tent de changer. Une initiative parlementaire est 1 dpose dans ce sens, et est accepte une petite majorit en mars 1993. La Commission de lconomie et des redevances du Conseil national labore donc un projet de modication de la Loi sur lIA qui est dpos en novembre 1995. En rsum, ce projet propose de verser un intrt en ne remboursant pas simplement aux contribuables lIA de 35 %, mais un montant plus lev, par exemple de 35,5 % ou 36 %, la hauteur de ce supplment tant xe chaque anne par le Conseil fdral en fonction 2 de lvolution des taux dintrt sur le march. Cependant, lors de la discussion de cette proposition au Conseil national, en mars 1996, une imposante majorit le refuse, enterrant avec elle, du moins provisoirement, toute la dmarche visant bonier un intrt sur les montants gels au titre dIA. Deux facteurs poussent une large fraction des parlementaires bourgeois rejoindre les socialistes dans ce rejet. Dabord, une telle mesure priverait la Confdration dune somme annuelle de prs de 200 millions, tout en ne protant, 3 comme le souligne un dput radical, qu aux catgories les plus leves . Il ressort des calculs de lAdministration fdrale des contributions que 80 % des personnes concernes se verraient rembourser un montant annuel drisoire, infrieur 50 francs; en fait, lopration ne serait intressante que pour les millionnai4 res. Ensuite, cette mesure accrotrait de faon non ngligeable le travail administratif, et donc les dpenses, des autorits cantonales, celles-ci tant troitement associes aux oprations de prlvement et de remboursement de lIA. Aussi expriment-elles de trs fortes rticences vis--vis de la dmarche, ce qui ne laisse pas dinuencer lattitude des dputs les plus 5 sensibles aux intrts cantonaux.
1. Cf. le BoCN 1993, pp. 549-553. 2. Cf. Initiative parlementaire. Remboursement de limpt anticip. Rapport de la Commission de lconomie et des redevances du Conseil national, 14 novembre 1995, Feuille fdrale 1996, Vol. 2, pp. 245-261. 3. BoCN 1996, p. 211. 4. Cf. notamment le BoCN 1993, pp. 552-553, et le BoCN 1996, pp. 209-212. 5. Cf. notamment Initiative parlementaire. Remboursement, op. cit., pp. 248249, ainsi que le BoCN 1996, pp. 204 et 212.
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Passons la seconde dmarche dont le sort nest pas dnitivement scell au moment o ces lignes sont crites et dont les enjeux sont nettement plus importants. En dcembre 1992, puis durant lhiver 1993-1994, dans les deux Chambres, la majorit bourgeoise accepte deux motions successives identiques, rclamant un allgement substantiel de lIA, en parti1 culier labaissement de son taux de 35 % 20 %. Ces motions rpondent 2 un vu mis plusieurs reprises au sein du monde de lconomie. Le dmantlement propos de lIA priverait la Confdration de recettes dun montant denviron 1,7 milliard par an, dont la majeure partie gone3 rait les poches des fraudeurs. En outre, un tel affadissement agirait comme un vritable aiguillon sur la fraude des contribuables disposant de revenus levs. Dune part, une rduction du taux de lIA 20 % rendrait la soustraction frauduleuse de capitaux plus attrayante; la renonciation au remboursement de lIA apparaissant, en comparaison avec les impts pays sur le revenu, plus intressante quauparavant. Dautre part, un affadissement de lIA saccompagnerait trs vraisemblablement dun affaiblissement concomitant des services de lAdministration fdrale des contributions chargs de son contrle. Or, aujourdhui dj, ils sont sous-dots. Sur prs de 200000 socits tablies en Suisse, ces services ne peuvent en contrler, par anne, quune dizaine de milliers. Pas de quoi iniger la peur du 4 gendarme , commente sobrement le quotidien vaudois 24 Heures. Curieusement pourtant, loffensive pour allger lIA parat stre enlise et, provisoirement tout au moins, il ne semble gure exister de volont de la relancer. Les motions adoptes par les Chambres nont t suivies, pour le moment, daucune proposition lgislative concrte, et leurs promoteurs se sont faits trs discrets ce propos dans la presse. La principale cause de cet enlisement doit tre cherche, selon toute vraisemblance, dans un changement doptique des milieux bancaires. Dans un rapport publi durant lt 1995, lASB explique en effet que depuis plusieurs annes elle examinait de quelle manire on pouvait amliorer la Loi sur limpt anticip. lorigine, il tait prvu de restreindre dlibrment la porte de limpt anticip []. Toutefois et au fur et mesure de lavancement des travaux, il sest avr qu [] une telle solution ne serait [] pas 5 opportune.
1. Cf. le BoCN 1992, pp. 2518-2524; le BoCN 1993, pp. 2463-2466; le BoCE 1992, pp. 1266-1268; le BoCE 1994, p. 30. 2. Cf. notamment la NZZ des 28-29 novembre et 12-13 dcembre 1992, ainsi que le Bulletin du Crdit Suisse de mars avril 1993, p. 24. 3. Cf. le BoCE 1992, p. 1268. 4. 24 Heures, 10 fvrier 1994; sur ce point, cf. galement le Rapport du Conseil fdral concernant des mesures visant lutter contre la fraude scale, 19 dcembre 1983, Feuille fdrale 1984, Vol. 1, pp. 127-132. 5. ASB, Rapport annuel 1994/95, Ble, 1995, p. 44.
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Parmi les facteurs qui ont dtermin ce changement doptique, deux peuvent tre mis en vidence. Premirement, plusieurs tats membres de lUnion europenne, en particulier lAllemagne, mais aussi le Luxembourg et lAutriche, ont sensiblement augment entre-temps, soit en 1993 et 1994, leurs propres impts anticips, ceux-ci rejoignant ou sapprochant 1 du taux suisse. En outre, au sein de lUnion europenne semblait safrmer loption duniformiser les impts anticips des divers tats membres 2 un niveau voisin du taux helvtique. Mais un second lment a trs probablement jou un rle encore plus important dans la soudaine retenue de lASB dans le domaine de lIA. ce propos, lassociation fatire du monde bancaire explique en effet que limpt anticip est en corrlation directe avec le secret bancaire. Chaque rvision partielle de cette Loi scale pourrait donc entraner, directement ou indirectement, une modication de la porte du devoir de discrtion. Notre association estime que la 3 rglementation du secret bancaire doit conserver sa forme actuelle . Quant au Prsident de lASB, Georg Krayer, il justie en fvrier 1995 ce quil appelle une nouvelle valuation de la question de lIA par le fait que ce dernier est le complment judicieux, et mme indispen4 sable, du secret bancaire. En termes moins voils, il semble que lASB se soit mise craindre la chose suivante. Lallgement de lIA en Suisse encouragerait la fraude scale non seulement des investisseurs indignes mais galement trangers. Dans un contexte o, notamment sous limpulsion du Gouvernement allemand, des initiatives ont t prises au sein de lUnion europenne visant, par le moyen de lIA, entraver la fraude scale, lUnion ne laisserait pas passer un tel allgement du ct suisse sans rponse. Elle exercerait sans doute des pressions an dobtenir du Conseil fdral une compensation sous la forme dune coopration accrue entre autorits scales en matire de lutte contre la fraude et lvasion scales internationales. Cela risquerait son tour daffecter la rigueur du secret bancaire et daffaiblir ainsi lun des principaux atouts de la place nan5 cire suisse.
1. 2. 3. 4. 5. Cf. N. Blattner et al., Das Vermgensverwaltungsgeschft, op. cit., p. 222. Cf. notamment ASB, Rapport annuel 1993/94, Ble, 1994, pp. 38-39. ASB, Rapport annuel 1994/95, Ble, 1995, p. 44. Propos rapports par la NZZ, 1er fvrier 1995. Sur ces diffrents points, cf. notamment le BoCN 1993, p. 2466; le BoCE 1994, p. 30; le Tages-Anzeiger du 11 aot 1995. Joue probablement galement un rle le risque quun allgement de lIA rende plus difcile aux milieux dirigeants suisses dobtenir des concessions de leurs partenaires trangers dans le domaine trs important, vu le montant gigantesque des investissements helvtiques lextrieur, des conventions portant sur la double imposition; cf. par exemple lintervention du Conseiller national socialiste R. Strahm, BoCN 1997, p. 291.
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Par consquent, tant que les initiatives en cours au sein de lUnion europenne an de freiner la fraude et lvasion scales se poursuivent, et tant que les milieux bancaires suisses restent sur leur position actuelle, savoir quen raison du contexte politique international un allgement de lIA impliquerait un srieux danger pour le secret bancaire, il 1 est peu probable que soient relancs les efforts visant dmanteler lIA.
6.3.4 Lamnistie scale : histoire dun autre enlisement

Pour conclure, il faut mentionner une dernire dmarche mme si, de par sa nature, elle diffre quelque peu des prcdentes : il sagit de la demande dune amnistie scale. En juin 1992, le Conseiller aux tats dmocrate-chrtien Edouard Delalay a dpos une motion, cosigne par la majorit des reprsentants des partis bourgeois la Chambre des cantons, rclamant que la Confdration dicte entre 1993 et 1997 une amnistie scale gnrale. Sous cette notion, on entend loctroi aux fraudeurs dune impunit totale pour la dissimulation antrieure dlments imposables. En dautres termes, si les fraudeurs annoncent aux autorits scales, une date dtermine, des fortunes ou des revenus non dclars auparavant, lamnistie scale gnrale signie que ces autorits ne peuvent ni leur iniger des sanctions, ni mme leur rclamer le paiement des impts soustraits, et cela aux trois niveaux, fdral, cantonal et communal. Cette 2 motion, appuye ultrieurement par une srie de dmarches similaires , est3 accepte une large majorit par le Conseil des tats, en mars 1993. Si le Conseil national ladopte galement, en mars 1994, il faut cependant relever que la victoire est acquise de justesse, une forte 4 minorit bourgeoise rejoignant lopposition des reprsentants socialistes. Il est difcile dexpliquer lapparition de la demande damnistie scale durant la phase 1992-1994, mais il est probable que deux facteurs sont
1. Certains, comme Niklaus Blattner et Ulrich Graf ( Challenges and Steps Towards Europe After December 6, 1992 , in N. Blattner (d.), European Integration and the Swiss Financial Center, Zrich, 1993, pp. 276-277) ne partagent pas lavis de lASB. Ils estiment que le danger pour le secret bancaire suisse est trs faible et quil ne devrait donc pas conduire suspendre loffensive contre lIA. Leur texte a t cependant publi en 1993, avant que les dmarches, notamment allemandes, au sein de lUnion europenne, aient pris un tour plus prcis. 2. Cf. linitiative du canton du Valais, du 17 juillet 1992, BoCE 1993, p. 3; le postulat du Conseiller national radical Massimo Pini, du 30 novembre 1992, BoCN 1994, pp. 562-564; l'initiative parlementaire du canton du Jura, du 18 janvier 1993, BoCE 1993, p. 4; la motion du Conseiller national radical Toni Dettling, du 19 mars 1993, BoCN 1994, pp. 564-565; la question dpose par le Conseiller national dmocrate du centre Maximilian Reimann, le 26 septembre 1994, BoCN 1994, p. 1437. 3. Cf. le BoCE 1993, pp. 3-10. 4. Cf. le BoCN 1994, pp. 548-562.
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alors intervenus. En premier lieu, il sagit vraisemblablement dune simple question dopportunit politique. De trs larges fractions des milieux possdants sont en effet partisans de telles amnisties intervalles rguliers, an de faciliter la rintgration dans les circuits lgaux, selon les besoins, dune plus ou moins grande partie de leurs avoirs dissimuls au sc. cet gard, on ne peut tre que frapp par la succession temporelle entre les gigantesques gains, souvent non dclars, raliss durant la spculation immobilire dbride des annes 1980, et lexigence dune amnistie scale. Toutefois, amnistier les fraudeurs constitue une mesure relativement difcile justier devant la grande masse des salaris, dont les possibilits de fraude sont trs restreintes, voire inexistantes. Mais, ds le dbut des annes 1990, la rapparition de dcits dans les comptes des pouvoirs publics permet de mettre en avant largument traditionnel invoqu en faveur de lamnistie scale : celle-ci peut dsormais tre lgitime comme un moyen bienvenu de renouer les caisses vides, puisquen faisant apparatre au grand jour des revenus et des fortunes non dclars, elle entranerait, selon ses partisans, un accroissement de la masse imposable et donc des recettes scales. Les promoteurs de lamnistie scale sont probablement pousss, en second lieu, par la perspective dune double modication dans le systme scal helvtique. Dabord, la nouvelle Loi sur lIFD, qui doit entrer en vigueur le 1er janvier 1995, contient une ou deux amliorations dans le domaine de la lutte contre la fraude scale qui, quoique1 trs bnignes, leur inspirent vraisemblablement quelques apprhensions. Ensuite et surtout, les milieux daffaires mesurent mal limpact, en matire de rpression de la fraude scale, de la prochaine introduction de la TVA. Ils peuvent craindre que lapplication de la TVA, notamment en soumettant limpt des dizaines de milliers de socits auparavant non assujetties, donne aux autorits scales fdrales et cantonales la possibilit de dcouvrir de substantiels revenus et fortunes dissimuls jusquici. Lamnistie, en permettant aux cercles concerns de se mettre jour , est selon toute 2 probabilit galement conue comme un moyen de faire face ce risque.
1. La principale amlioration est la suivante : dsormais, les contrles scaux excuts par les organes spciaux denqute de lAdministration fdrale des contributions peuvent tre dcrts non plus seulement si les autorits dun canton le demandent, mais aussi sur simple ordre du chef du Dpartement des nances. 2. Cf. notamment le BoCE 1993, pp. 6 et 8, le BoCN 1994, pp. 550-551, 554 et 556, ainsi que le Journal de Genve des 19-20 mars 1994. On ne peut exclure lexistence parallle dune relation de causalit inverse : savoir que loffensive en matire damnistie scale ait t aussi conue comme un moyen de pression, comme une sorte dpe de Damocls, visant affadir ou neutraliser, dans le cadre de lintroduction de la TVA et de la nouvelle Loi sur lIFD, les dispositions entravant la fraude scale.
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Quoi quil en soit, vigoureuse ses dbuts, loffensive parat sessoufer, voire senliser depuis le milieu des annes 1990. En tmoigne notamment le net revers que les partisans les plus dcids de lamnistie scale gnrale subissent en mars 1997. Rappelons que le Conseil des tats avait soutenu une large majorit, en mars 1993, lide dune telle amnistie. En 1 juin 1995, un second vote avait conrm cette orientation. Cependant, en mars 1997, lors dun nouveau dbat sur la question, le Conseil des tats opre un considrable revirement : il se prononce cette fois-ci, une petite mais nette majorit, contre la proposition dune amnistie scale gnrale, donnant la prfrence un autre projet, beaucoup plus modeste et beaucoup moins attrayant pour les milieux daffaires, celui dune amnistie par2 tielle sur auto-dclaration du contribuable. Il est nouveau difcile dexpliquer lessoufement, pour ne pas dire plus, de cette offensive, et lon ne peut gure avancer que des hypothses. Outre lopposition de la gauche, cet essoufement renvoie dabord aux importantes rticences que lide damnistie scale gnrale suscite au sein mme des milieux bourgeois. Ainsi, le Conseil fdral sy montre hostile, de mme que la majorit des autorits cantonales, et le Vorort, trs hsitant, renonce prendre position, ce qui quivaut de fait un dsa3 veu. Ces profondes rticences se comprennent dautant mieux si lon sait que, durant le dernier demi-sicle, la Confdration a dj accord deux amnisties scales gnrales, lune en 1945 et lautre en 1969. Ds lors, rpter lopration dans les annes 1990 reviendrait institutionnaliser en
1. Cf. linitiative parlementaire dpose par E. Delalay le 7 octobre 1994, et largement accepte par le Conseil des tats le 14 juin 1995, BoCE 1995, pp. 610-618. 2. Cf. le BoCE 1997, pp. 282-293. Par amnistie scale partielle sur auto-dclaration du contribuable, on entend loctroi aux fraudeurs de la possibilit permanente de dclarer des revenus ou des fortunes dissimuls sans encourir de sanctions, mais en payant les impts soustraits ainsi que les intrts moratoires. Lamnistie partielle nest pas seulement moins attrayante parce que les impts soustraits et leurs intrts moratoires doivent tre pays. Mais aussi parce quelle implique normalement que le fraudeur demandant bncier de lamnistie ne puisse pas se contenter, comme cest en principe le cas lors dune amnistie gnrale, de simplement dclarer aux autorits scales des revenus et/ou des fortunes dissimuls jusque-l, mais doive indiquer de faon dtaille aspect particulirement repoussant aux yeux des milieux daffaires la provenance de ces derniers; cf. Jakob Gubler, Die Steueramnestie in Bund und Kantonen unter besonderer Bercksichtigung des Bundesratsbeschlusses ber die Steueramnestie bei Einfhrung der Verrechnungssteuer vom 31. Oktober 1944, s. l., 1948, pp. 20-26; A. Hofer, La fraude, op. cit., p. 33. 3. Cf. le Rapport du Conseil fdral concernant le classement de la motion Delalay du 17 juin 1992 (article constitutionnel concernant une amnistie scale gnrale), 25 octobre 1995, Feuille fdrale 1995, Vol. 4, pp. 1591-1597, ainsi que Vorort, Annuaire 1995 de politique conomique, La Chaux-de-Fonds, 1996, pp. 84-85.
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quelque sorte de telles amnisties, intervalles rguliers denviron vingtcinq ans. Or, si des amnisties scales sont dcrtes intervalles rguliers, il apparat assez clairement quelles ont pour effet dencourager la fraude et dabaisser le niveau de ce qui est gnralement appel la moralit scale; elles dbouchent donc, moyen ou long terme, sur une diminu1 tion de la masse imposable et des recettes scales. Dans ce cas, le principal argument avanc par les partisans dune nouvelle amnistie laccroissement des revenus de ltat perd lessentiel de sa crdibilit. La revendication dune telle amnistie ressort beaucoup plus nettement comme celle dun privilge exorbitant en faveur des couches possdan2 tes. Aussi nombreux sont ceux qui, au sein des milieux bourgeois, jugent probablement que le danger de subir un chec en votation populaire, et par consquent de discrditer durablement lide de lamnistie scale, devient trop grand pour prendre le risque dappuyer pleinement la revendication en question. En outre, pour les hautes sphres du monde industriel et nancier, qui disposent de capacits tendues dchapper limposition en utilisant de faon professionnelle larsenal lgal et les nouveaux instruments nanciers fort rentables, un vote populaire sur une amnistie ne ferait que ranimer la discussion publique autour du thme de lvasion et de la fraude scales qui, pour eux, est devenu en large partie un non-problme . cela sajoute vraisemblablement un second facteur. Les craintes lies lentre en vigueur de la nouvelle Loi sur lIFD et lintroduction de la TVA ne se sont pas concrtises. Dans le cas de lIFD, le manque criant de personnel, d notamment la politique daustrit, rend trs alatoire la mise en uvre des quelques maigres potentialits supplmentaires de 3 lutte contre la fraude scale prvues par la Loi. Quant la TVA, nous avons vu que plusieurs dispositions ont t prises limitant draconiennement les possibilits dutilisation des donnes recueillies dans le cadre de son prlvement des ns de rpression de la fraude (cf. le chapitre 6.2.4). En 1997, les apprhensions prsentes quelques annes auparavant se sont donc considrablement estompes. Lide damnistie gnrale est donc dsavoue par le Conseil des tats en mars 1997. Pour sa part, le Conseil national ne lavait soutenue auparavant que du bout des lvres. Aussi peut-on partager lavis du Vorort
1. Cf. G. Peters, The Politics of Taxation, op. cit., p. 270; The Economist, 28 mai 1994 ; Bilanz, octobre 1994, p. 24 ; ASB, Rapport annuel 1994-1995, Ble, 1995, p. 42. 2. Cf. par exemple lintervention du Conseiller aux tats radical Otto Schoch, BoCE 1995, p. 613. 3. Cf. notamment la dclaration dO. Stich, BoCE 1993, p. 9, et celle du Conseil fdral, BoCN 1994, p. 565.
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1
lorsquil prdit que le projet [damnistie] devrait tre [] enterr. la condition de prciser que ce genre de projet nest enterr, lhistoire du dernier demi-sicle le montre satit, que pour mieux renatre de ses cendres.
1. Vorort, Annuaire 1995 de politique conomique, La Chaux-de-Fonds, 1996, p. 85.
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Chapitre 7
Conclusion : survol de la sociologie nancire
7.1 Un aperu
Comment tudier la scalit dun pays et son volution? Dispose-t-on, autrement dit, dinstruments mthodologiques appropris pour comprendre, en particulier dans sa dimension temporelle, le domaine des nances publiques? Cest par cette interrogation cruciale que Jean Bouvier et Jacques Wolff faisaient dbuter, il y a plus de vingt ans, leur prsentation dun ouvrage consacr lhistoire scale de la France moderne. Et cest cette mme problmatique quil me semble utile de consacrer ce chapitre conclusif. En effet, il y a vingt ans, la rponse des deux auteurs franais avait la forme dun constat o la brivet le disputait au tranchant. Lapproche traditionnelle , expliquaient-ils, celle de la science nancire tablie, laisse un sentiment dinsatisfaction parce quelle privilgie laspect technique des phnomnes; aussi tait-il indispensable de la soumettre 1 une remise en question complte . Or, aujourdhui, ce constat est encore largement valable. Certes, la science nancire orthodoxe nest pas dnue dintrt. Elle aboutit parfois des rsultats empiriques de qualit. Mais ses apports mthodologiques restent le plus souvent limits car elle part dune vision qui se caractrise par son formalisme abstrait et technique. Pendant longtemps, cette littrature a vacu toute dimension sociopolitique de lanalyse, le fait politique lui apparaissant comme un lment irrductiblement singulier et aberrant qui ne peut tre intgr dans un
1. Jean Bouvier/Jacques Wolff, Prsentation , in R. Schnerb, Deux sicles de scalit franaise. Histoire, conomie, politique, Paris/La Haye, 1973, pp. 11 et 13.
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Survol de la sociologie financire
raisonnement scientique. Mme si elle est encore loin davoir disparu, une scotomisation aussi tranche se rencontre actuellement plus rarement. Beaucoup des ouvrages rcents relevant de la science nancire tablie tentent dintgrer une dimension sociale et politique dans leurs analyses. Cest le cas du courant le plus en vogue depuis les annes 1970, particulirement dans le monde anglo-saxon, le courant dit du Public Choice . Ce courant tient compte de laspect politique des phnomnes nanciers. Toutefois, les progrs ne sont gure vidents car il analyse le champ social comme le champ politique selon lapproche propre la Rational Choice 1 Theory , qui se base elle-mme sur lindividualisme mthodologique. Selon cette approche, les individus sont causes autonomes des processus sociaux et politiques, considrs, eux, comme le produit. Toute action collective est la rsultante de laddition des actions individuelles. La socit est constitue du simple agrgat de comportements individuels autonomes; elle est la libre runion ou la somme dindividus atomiss, de qualit identique, indpendants et gaux en droits, guids exclusivement par la rationalit de lhomo oeconomicus, cest--dire par le souci de se procurer au moindre cot la quantit maximale des diffrents biens auxquels chacun, selon ses prfrences propres, attribue de lutilit. Le courant trs largement dominant au sein de la science des nances publiques, celui du Public Choice , pouse pleinement ces prsupposs mthodologiques. James Buchanan, probablement le matre penser le plus inuent de ce courant, explique par exemple que les composantes de base sont 2 les individus, pas les entits collectives, les associations, les communauts . Un autre reprsentant important de cette thorie, Bruno Frey, crit pour sa
1. Pour une critique des fondements thoriques de lindividualisme mthodologique et de la Rational Choice Theory , cf. notamment Loc J. D. Wacquant/ Craig J. Calhoun, Intrt, rationalit et culture. propos dun rcent dbat sur la thorie de laction , Actes de la recherche en sciences sociales, No 78, 1989, pp. 41-60 ; Norbert Elias, Quest-ce que la sociologie, La Tour dAigues, 1991, pp. 123-161; du mme auteur, Engagement et distanciation. Contributions la sociologie de la connaissance , Paris, 1993, pp. 9-68 ; Suzanne de Brunhoff, Lindividualisme mthodologique : rexions sur deux coles de thorie conomique , conomie applique, Vol. 44, 1991, pp. 33-49; Rajeev Bhargava, Individualism in Social Science. Forms and Limits of a Methodology, Oxford, 1992; Pierre Bourdieu, Rponses, Paris, 1992, pp. 91-115 ; Bernard Guerrien, Les bases de la thorie conomique , Pour la Science, No 171, 1992, pp. 78-84; Fritz Efaw, Toward a Critical History of Methodological Individualism , Review of Radical Political Economics, Vol. 26, 1994, pp. 103-110; Dario Antiseri/Luciano Lellicani, Lindividualismo metodologico. Una polemica sul mestiere dello scienzato sociale, Milano, 1995, pp. 129-197; Daniel Bensad, Marx lintempestif. Grandeurs et misres dune aventure critique (XIXe-XXe sicles), Paris, 1995, pp. 141-224. 2. James Buchanan, From Private , op. cit., p. 5 [soulign dans le texte]. J. Buchanan a reu le prix Nobel dconomie en 1986.
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part qu il est admis que lindividu agit de faon rationnelle et gnralement goste aussi bien dans le domaine politique quconomique et que la socit est 1 lagrgation [] des prfrences individuelles. Quant Kenneth Arrow, il afrme que le point de dpart du paradigme individualiste est le simple fait que toutes les interactions sociales peuvent se rsumer des interactions entre individus. Lindividu dans lconomie ou dans la socit est semblable latome en chimie; tout ce qui arrive peut, en dernire analyse, tre intgralement rapport lchelle des individus concerns. [] Un march est [] lillustration parfaite dune situa2 tion rsultant dinteractions entre les individus. Les processus conomiques et politiques se rduisent donc lagrgation de ces prfrences individuelles, agrgation qui sopre travers le march pour ce qui concerne le domaine conomique, 3 et la dmocratie parlementaire pour ce qui relve du champ politique. Il en drive deux consquences dans lanalyse du champ politique que fait la thorie nancire du Public Choice . Premirement, une focalisation sur les institutions de la dmocratie parlementaire lections, Chambres et partis politiques , supposes traduire dlement et directement les prfrences exprimes en toute libert et en toute indpendance par chaque individu. Je suppose crit J. Buchanan dcrivant son modle danalyse lexistence dune communaut compose dindividus indpendants dans laquelle toutes les dcisions sont atteintes selon la rgle du vote majorit simple avec suffrage universel. [] Les individus privs sont supposs tre sufsamment informs et rationnels pour mener les calculs requis et pour prendre des dcisions sur la base dune comparaison entre les cots et les bnces privs. [] Aucune considration relative aux intrts4 publics ou sociaux nest suppose entrer dans ces calculs individuels . Seconde consquence, une assimilation du fonctionnement de ce champ aux mcanismes idaliss du fonctionnement du march. Lide de base [du courant du Public Choice , nda] est lanalogie entre la comptition conomique et politique, analogie qui substitue les 5 partis aux entreprises et les lecteurs aux consommateurs , crit B. Frey. Ide de base quil expose encore plus clairement dans le passage suivant : Dans larne politique, les mmes hypothses de comportement sont adoptes que dans le domaine conomique. [] Les partis se [font] concurrence pour les
1. Bruno Frey, conomie, op. cit., pp. 92-93 [soulign dans le texte]. 2. Kenneth Arrow, Methodological Individualism and Social Knowledge , The American Economic Review, Vol. 84, 1994, p. 3. 3. Transpos dans le champ spcique des nances publiques, un tel schma signie que les diffrents impts sont compris comme autant de prix manifestant les prfrences agrges des individus pour les diffrents biens ou services de ltat obtenus en retour. 4. James Buchanan, Politics, Policy, and the Pigovian Margins , in J. Buchanan/R. Tollison, Theory, op. cit., pp. 172-173. 5. Bruno Frey/Friedrich Schneider, On the Modelling of Politico-Economic Interdependence , European Journal of Political Research, 1975, p. 340.
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voix sur un march politique fonctionnant parfaitement. Lanalogie avec le modle de lconomie de march est vidente. la place dentrepreneurs en concurrence pour maximiser leurs prots, il y a des politiciens cherchant maximiser leurs votes; et la place des 1 consommateurs, il y a des votants qui eux aussi maximisent leur propre utilit. Ce type de modles intgre donc bien une dimension politique mais les acteurs qui interviennent sur cette scne se trouvent dsincarns, dpourvus de toute paisseur historique et sociale. Et surtout, ils apparaissent sous la forme dentits indiffrencies et homognes qui, ni sur le plan interne ni sur le plan externe, ne sinsrent dans des relations structurelles de domination. Dans cette approche [celle des modles discuts ici, nda] crit Robert Tollison, lun des pionniers du courant du Public Choice la politique tatique nest pas quelque chose qui est effectu par ou pour des groupes de pression ou des riches2 capitalistes; soit tout le monde est daccord, soit il ny a pas de changement . Ds lors, il nest pas frquent que cette littrature prenne en compte les groupes dintrts. Et lorsquelle le fait, non seulement elle ne leur accorde quune place marginale, mais en plus elle les met tous sur le mme plan, quil sagisse dune organisation de consommateurs, dun syndicat ou dune association regroupant le grand patronat, faisant de lasymtrie socio-conomique et politique structurelle existant entre ces diffrents acteurs dans lconomie de march gnralis. Un simple exemple suft pourtant dmontrer limportance dcisive dune telle asymtrie. Admettons que les organisations de salaris exigent daccrotre fortement limposition des bnces des entreprises. La riposte de ces dernires est dune simplicit et dune efcacit redoutables : elles menaceront leurs employs de baisser les salaires en guise de compensation, et/ou de rduire les investissements, et/ou encore de dlocaliser et daccrotre ainsi le chmage. Prenons le cas inverse : le patronat fait pression pour obtenir une augmentation de limposition des salaris. Ceux-ci peuvent-ils simplement menacer leurs employeurs de dmnager sous des cieux plus clments? Pour rsumer, le jugement global mis par Michael Krtke sur ce quil nomme la science nancire acadmique et tablie me semble donc parfaitement justi. Celle-ci se distingue par sa propension minimiser llment politique des nances tatiques, voire le faire disparatre dans des modles frivoles et apparemment inoffensifs. Seuls chez quelques outsiders de la corporation existe encore la conscience que la politique nancire a, en ralit, beaucoup voir 3 [] avec les relations de domination et les rapports de force sociaux.
1. B. Frey, conomie, op. cit., p. 120. 2. Robert Tollison, Involved Social Analysis , in J. Buchanan/R. Tollison, Theory, op. cit., p. 5. 3. Michael Krtke, Steuern sind , op. cit., p. 118.
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quoi faut-il attribuer la longue suprmatie dune telle orientation? Le facteur probablement le plus inuent rside dans la prgnance de plus en plus marque depuis le dbut du XXe sicle de la thorie noclassique au sein de la discipline conomique et au-del sur lensemble des sciences humaines, prgnance qui sest encore nettement accrue depuis les annes 1970. Ainsi, Fred Block attribue lextrme marginalit de lapproche sociologique dans le domaine des nances publiques la division acadmique du travail qui a vu stablir lhgmonie de la thorie noclassique, et il relve que cet tat de fait engendre de graves cots la fois pour la recherche de la comprhension [des nances publiques, nda] et pour la discipline de la 1 sociologie. Mais ct de cela, deux autres facteurs me paraissent galement avoir jou un rle. Dabord, la science des nances publiques a pris son point de dpart, puis sest dveloppe, en rponse des tches minemment pratiques, la principale dentre elles consistant tablir le budget, autrefois du prince et aujourdhui de ltat. Or, expliquent J. Bouvier et J. Wolff, le groupe [social] dominant est porteur dune idologie quil cherche rpandre selon laquelle les nances publiques ne sont pas explicitement considre[s] comme une arme efcace mais sont 2assimile [s] une technique et devienn [ent] donc neutre [s] par dnition. En outre, prcise Pierre Lalumire, se voulant oprationnelle , la science nancire dgage des formules dintervention qui sont mises la disposition des promoteurs de politiques conomiques. Pour tre efcaces, les concepts proposs sont une combinaison relativement simple dlments dont on peut prvoir le comportement. [] Lintroduction de variables politiques dans ces concepts leur enlverait une grande partie de leur valeur oprationnelle, car elle mettrait laccent sur les possibilits dchecs de ces formules. Les plus belles constructions thoriques sont fatalement dformes par les compromis politiques entre groupes sociaux antagonistes aux3 quels leur application est subordonne. Le second facteur rside dans le fait que les institutions nancires de base de ltat telles quon les connat aujourdhui apparaissent comme
1. Fred Block, The Fiscal Crisis of the Capitalist State , Annual Review of Sociology, Vol. 7, 1981, pp. 24-25. Cf. galement Josef Steindl, Reections on the Present State of Economics , The Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review, Vol. 37, 1984, pp. 5-11, ainsi que Ahmet Insel, Une rigueur pour la forme. Pourquoi la thorie noclassique fascine-t-elle tant les conomistes et comment sen dprendre? , in Pour une autre conomie, Paris, 1994, pp. 77-94. On trouve une analyse historique de la manire dont sest impose la thorie conomique noclassique dans le cas de lUniversit de Ble dans Heinz Gabathuler, Der Durchmarsch des Homo oeconomicus. Die neoliberale Denkfabrik an der Universitt Basel , Widerspruch, Vol. 31, 1996, pp. 103-109. 2. J. Bouvier/J. Wolff, Prsentation , op. cit., p. 12. 3. Pierre Lalumire, Les cadres sociaux de la connaissance nancire , in R. Schnerb, Deux sicles, op. cit., pp. 48-49.
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ayant exist de toute ternit. Elles semblent presque naturelles, sans histoire relle, mme si dans les faits elles rsultent de sicles de luttes politiques intenses. Ds lors, le monopole de ltat sur les impts et le contrle parlementaire des ressources tatiques, par exemple, ne sont plus gure problmatiss en tant que tels comme produits sociopolitiques, explicables seulement socio-politiquement. Les luttes autour des nances publiques ont t progressivement canalises dans les formes ritualises des combats parlementaires, gnralement obscurcis par la complexit technique des problmes. La rsistance scale, dune lutte mene collectivement sur le plan politique, sest transforme le plus souvent en une stratgie dvitement individuelle conduite sur le plan juridique. Dans de telles conditions, les enjeux sociopolitiques des questions nancires apparaissent beaucoup moins clairement. Jaimerais signaler, entre parenthses, que cest ici que se situe, mon avis, lorigine de la situation paradoxale de lhistoriographie relative aux nances publiques, situation que lon pourrait formuler ainsi : alors que lhistoire des nances soccupant du pass rcent a tendance vacuer ces enjeux sociopolitiques, ou alors les traite selon lapproche techniciste et fortement biaise dcrite ci-dessus, les tudes portant sur un pass plus lointain chappent davantage ces lacunes. Les chercheurs soccupant de lhistoire ancienne des nances publiques sont presque contraints par la nature de leur objet daccorder une place prpondrante aux lments sociopolitiques, y compris sous langle des relations de domination. En effet, tudier cette histoire revient analyser la gense sculaire des formes modernes de pouvoir, car comme lcrit Gabriel Ardant,1 lhistoire de limpt est lhistoire de la lente construction des tats actuels . En marge de la science nancire tablie, il existe cependant un let de pense qui a essay de systmatiser les fondements thoriques dune ap2 proche mthodologique diffrente : la sociologie nancire . vrai dire, la sociologie nancire est demeure si marginale quelle na produit, jusquici, ni un vritable corps de principes mthodologiques faisant systme, ni un nombre sufsamment important dtudes de cas permettant dillustrer ou dentrer en rsonance avec ce systme. Elle en est reste plutt au stade dbauche ou de programme dlaboration dune telle mthodologie. Cest pourquoi lexpression let de pense me semble plus adquate que celle utilise habituellement de courant de pense. Comme cette approche est mal connue, en particulier dans les rgions de langue franaise, jaimerais, avant den dessiner les contours, donner quelques indications
1. Gabriel Ardant, Histoire de limpt, Vol. 1, Paris, 1971, p. 16. 2. noter que la sociologie nancire comprend la politologie nancire qui a pour objet spcique la politique nancire, soit les prises de dcision relatives au budget de ltat.
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extrmement sommaires sur sa gense et son dveloppement. Cela me permettra notamment de mentionner une srie dauteurs et de textes importants auxquels le lecteur intress pourra se rfrer directement. La naissance de la sociologie nancire date de la Premire Guerre mondiale. Certains de ses germes intellectuels sont toutefois plus anciens. Je ne vais pas entrer dans le trs dlicat problme des liations intellectuelles, si ce nest pour signaler un ou deux lments patents. Une source dinspiration de la sociologie nancire se trouve dans la pense marxiste ou socialiste. Cela ne surprend gure, puisque cette pense met prcisment les rapports de force socio-conomiques et politiques au centre de ses rexions. Il faut toutefois prciser, et cest plus surprenant, que les chercheurs socialistes et/ou marxistes ont montr jusqu maintenant peu dintrt pour le domaine des nances publiques. Leurs travaux, en particulier thoriques, consacrs cet objet restent donc relativement rares. ct du courant marxiste, la sociologie nancire plonge ses racines galement chez des auteurs non socialistes, voire anti-socialistes. Cest notamment le cas en Italie et en Allemagne. Dans ce dernier pays, sous linuence de lcole historique allemande et de ce quon appelle le Kathedersozialismus , un courant bourgeois partisan de certaines rformes sociales, plusieurs parmi les plus minents auteurs qui traitent de la thorie des nances publiques la n du XIXe sicle insistent sur la ncessit de prendre en compte les aspects so2 ciopolitiques dans lanalyse. Adolf Wagner, par exemple, souligne dans les annes 1870 quune des tches primordiales de la science nancire consiste tablir les rapports de dpendance entre cette volution [des nances publiques, 3nda] et les facteurs sociaux, politiques et notamment conomiques . Quant Albert Schfe, il crit peu prs la mme poque que dans les questions dordre nancier ou scal,4le point de vue politique gnral est dordinaire plus dcisif que lconomique.
1. Lhistoire sociale et intellectuelle de la sociologie nancire reste entirement faire. On en trouve quelques prmices dans Woldemar Koch, Finanzsoziologie , in W. Albers et al. (d.), Handwrterbuch der Wirtschaftswissenschaft, Vol. 3, Stuttgart/Tbingen/Gttingen, 1981, pp. 97-102. 2. Sur la situation de la science des nances allemande la n du XIXe sicle, cf. notamment Karl Huser, Finanzwissenschaft der zwanziger Jahre und das Ende der Historischen Schule , in H. Rieter (d.), Studien zur Entwicklung der konomischen Theorie. Deutsche Finanzwissenschaft zwischen 1918 und 1939, Berlin, 1994, pp. 146-149. 3. Adolf Wagner, Lehr- und Handbuch der politischen konomie, Vol. 1, 1877, cit par Wilhelm Gerloff, Grundlegung der Finanzwissenschaft , in W. Gerloff/F. Neumark (d.), Handbuch der Finanzwissenschaft, Tbingen, Vol. 1, 1952, pp. 19-20. 4. Albert Schfe, Die Steuern, 2 Vol., 1895-1897, cit par Erwin von Beckerath, Die neuere Geschichte der deutschen Finanzwissenschaft (seit 1800) , in Ibid., p. 438.
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En Italie, la n du XIXe sicle, 1 se dgage ce quon a appel lcole italienne de la science nancire. Or, inuencs par lcole historique allemande et, plus tard, par Vilfredo Pareto, plusieurs membres de cette cole, issus du moule de lconomie noclassique, entrent en dissidence 2 avec lorientation formaliste et conomiciste de cette dernire. Ils dveloppent une conception selon laquelle llment politique li llment sociologique [] constitue une force dterminante [], parfois mme plus inuente 3 que llment conomique dans lvolution des nances publiques. Si ses racines intellectuelles sont donc plus anciennes, lacte de naissance proprement dit de la sociologie nancire date de la Premire Guerre mondiale. En dstabilisant les nances de tous les tats participant de prs ou de loin au conit, la Grande guerre a en effet marqu ce que Charles 4Kindleberger appelle un point tournant de lhistoire nancire europenne . Les problmes nanciers ont t particulirement graves dans les pays de lEurope centrale, lAllemagne et lAutriche o, se combinant avec une intense crise politique, ils ont men leffondrement montaire des annes 19221924. De telles convulsions ne pouvaient rester sans rpercussions sur le plan des pratiques comme sur le plan des ides, surtout dans ces deux pays. Les conceptions nancires traditionnelles ont t mises en doute, de nouvelles thmatiques et de nouvelles interrogations ont surgi.
1. Sur lcole italienne , cf. par exemple Louise Huber, Untersuchung ber die soziologischen Gesichtspunkte in der italienischen Finanztheorie, Zrich, 1936; Nicol Bellanca, Il dibattito Einaudi-Fasiani-Cosciani sul declino della scuola italiana di nanza pubblica , Annali della Fondazione Luigi Einaudi, Vol. 24, 1990, pp. 175-179. 2. Emanuele Morselli, Geschichte der italienischen Finanzwissenschaft , in W. Gerloff/F. Neumark (d.), Handbuch der Finanwissenschaft, op. cit., Vol. 1, p. 511. 3. Ibid. Parmi les auteurs en question, il faut mentionner notamment Carlo Conigliani, Lindirizzo teorico della scienzia nanziaria, Milano, 1894; Gino Borgatta, Contributo critico alla teoria nanziaria , Atti della R. Accademia delle Scienzie di Torino, Vol. 48, 1912-1913; Roberto Murray, Le nozioni dello Stato, dei bisogni publici e dellattivit nanziaria, Roma, 1913. 4. Charles P. Kindleberger, Histoire nancire de lEurope occidentale, Paris, 1986, p. 334.
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Cest dans ce contexte effervescent que quelques auteurs ont dvelopp un ensemble relativement cohrent et systmatique de rexions mthodologiques relatives aux nances publiques, auxquelles ils ont donn le nom de sociologie nancire. cet gard, le sociologue autrichien Rudolf Goldscheid, politiquement proche de la social-dmocratie mais la pense 1 trs ambigu , a jou un rle moteur, en tant que dfricheur et propagan2 diste, travers une srie de textes parus ds 1917. Stimul par les rexions initiales de R. Goldscheid, un autre Autrichien, le dj clbre conomiste Joseph Schumpeter, publie en 1918 une contribution majeure, la 3 fois critique et complmentaire. Pratiquement au mme moment, mais de manire semble-t-il indpendante, et dans une perspective paretienne fort diffrente, le terme de sociologie 4 nancire est apparu et a t thmatis en Italie, par plusieurs auteurs.
1. Rudolf Goldscheid, philosophe et sociologue n en 1870 Vienne et mort en 1931 dans la mme ville, a jou un rle intellectuel important dans lEurope du dbut du XXe sicle. En 1907, il gure parmi les fondateurs de la Socit viennoise de sociologie, et en 1909 il fonde, en compagnie notamment de Max Weber dont il deviendra cependant lun des principaux adversaires, la Socit allemande de sociologie. Paciste, proche de la social-dmocratie, il occupe aussi une place minente au sein de la Ligue moniste, un mouvement de masse particulirement ambigu o se mlent anti-autoritarisme, religiosit panthiste et social-darwinisme. Sur R. Goldscheid, cf. Peter Weingart et al., Rasse, Blut und Gene. Geschichte der Eugenik und Rassenhygiene in Deutschland, Frankfurt, 1988, pp. 255-259 ; Britta Rupp-Eisenreich, Le darwinisme social en Allemagne , in P. Tort (dir.), Darwinisme et socit, Paris, 1992, pp. 190-192 ; Hans Norbert Fgen, Max Weber, Reinbek, 1995, pp. 89-90 ; Dictionnaire du darwinisme et de lvolution, P. Tort (dir.), Paris, 1996, pp. 2004-2005. Sur la Ligue moniste, cf. Daniel Gasman, The Scientic Origins of National Socialism. Social Darwinism in Ernst Haeckel and the German Monist League, London, 1971. 2. Parmi les travaux de R. Goldscheid sur les nances tatiques, il faut citer son livre, Staatssozialismus oder Staatskapitalismus. Ein nanzsoziologischer Beitrag zur Lsung des Staatsschulden-Problems, paru en 1917 et reproduit dans R. Hickel (d.), Die Finanzkrise, op. cit., pp. 40-252, ainsi que son article, Staat, ffentlicher Haushalt und Gesellschaft. Wesen und Aufgabe der Finanzwissenschaft vom Standpunkte der Soziologie , paru en 1926 et reproduit in ibid., pp. 253-316. 3. Il sagit dune longue tude intitule Die Krise des Steuerstaats , parue en 1918 et reproduite in ibid., pp. 329-379. Il semble que cette tude ait jou un rle dans la nomination de J. Schumpeter comme Ministre autrichien des nances, en mars 1919 ; cf. lintroduction du recueil darticles de Joseph Schumpeter, Aufstze zur Wirtschaftspolitik, Tbingen, 1985, p. 15; cf. galement S. E. Harris (d.), Schumpeter, Social Scientist, Cambridge, 1951, pp. 32-34. 4. Cf. notamment Guido Sensini, La Finanza sociologica. In onore di Tullio Martello , paru en 1917, et reproduit in Guido Sensini, Studi di Scienze sociali, Vol. 1, Roma, 1932, pp. 232-252, et Ettore Lolini, Lattivit nanziaria nella dottrina e nella realt. Saggio di una sistemazione scientica dei fenomeni nanziari, Roma, 1920. Sur ces deux auteurs, cf. W. Koch, Finanzsoziologie , op. cit., pp. 102-103.
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Ces rexions fondatrices ont connu un cho diffrenci selon les pays. Dans la suite de ce bref survol, parmi les auteurs sinspirant ou sinscrivant dans le courant de la sociologie nancire, je ne vais mentionner, avec toute la part darbitraire quimplique une telle slection, que ceux qui me paraissent les plus signicatifs, dans le sens o ils se sont attachs dvelopper des rexions dordre mthodologique. Je laisserai de ct les ouvrages relativement nombreux, notamment dhistoire, qui relvent plutt de la monographie. Cest incontestablement dans lAllemagne de la Rpublique de Weimar que la sociologie nancire a suscit la rsonance la plus grande. Un auteur caractrise mme ltude que R. Goldscheid publie en 1917, qui connat 1plusieurs rditions, de livre peut-tre le plus connu durant la guerre . Mais mme ici, on ne peut parler que dun relatif succs. Relatif dans le sens o, stiolant partir de la n des annes 1920, la rexion autour de la sociologie nancire na pas pu atteindre la masse critique pour se transformer en un vritable courant de pense. Succs malgr tout, car elle a inspir un nombre sufsant de chercheurs pour permettre une certaine continuit de pense sur le long terme. cet gard, les travaux de Fritz Karl Mann et de Herbert Sultan me paraissent les plus signicatifs, 2 la fois par leur richesse et par leur rayonnement. Dans les autres pays, lcho est rest nettement plus faible. En Italie, on la vu, le terreau semblait favorable. Pourtant, force est de constater quaprs lclosion de quelques pousses prometteuses dans limmdiat aprs-guerre, la dimension proprement sociologique de lcole italienne sest rapidement anmie. Il est probable que la 3prompte victoire du fascisme a jou cet gard un rle non ngligeable. Dans les pays anglo-saxons, parmi les auteurs importants, il semble que dans un premier temps seul Edwin Seligman se soit pench sur ce type
1. Franz Meisel, Geschichte der deutschen Finanzwissenschaft im 19. Jahrhundert bis zur Gegenwart , in W. Gerloff/F. Neumark (d.), Handbuch der Finanzwissenschaft, Tbingen, Vol. 1, 1926, p. 285. Cf. galement Claus-Dieter Krohn, Wirtschaftstheorien als politische Interessen. Die akademische National-konomie in Deutschland, 1918-1933, Frankfurt/New York, 1981, pp. 126-128. 2. De Fritz Karl Mann, cf. entre autres Die Staatswirtschaft unserer Zeit, Jena, 1930; Zur Soziologie der nanzpolitischen Entscheidung , Schmollers Jahrbuch fr Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft im Deutschen Reich, Vol. 57, 1933, pp. 705-730; Finanztheorie und Finanzsoziologie, Gttingen, 1959; Der Sinn der Finanzwirtschaft, Tbingen, 1978. De Herbert Sultan, Die Staatseinnahmen. Versuch einer soziologischen Finanztheorie als Teil einer Theorie der politischen konomie, Tbingen, 1932; Finanzwissenschaft und Soziologie , in W. Gerloff/F. Neumark (d.), Handbuch der Finanwissenschaft, Vol. 1, 1952, op. cit., pp. 66-98. ces deux noms, il faut ajouter un peu en retrait celui de Horst Jecht, Wesen und Formen der Finanzwirtschaft. Umrisse einer Finanzwirtschaftslehre und Finanzsoziologie, Jena, 1928. 3. ce propos, cf. E. Morselli, Geschichte der italienischen Finanzwissenschaft , op. cit., pp. 511-513.
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dapproche, de faon plutt critique tout en en reprenant certains l1 ments. Toutefois, peu aprs la Seconde Guerre mondiale, un conomiste amricain, Manuel Gottlieb, a publi deux brves tudes trs intressantes, reprenant les thmes de la sociologie nancire et attirant2 lattention sur les travaux fondateurs de R. Goldscheid et J. Schumpeter. Signalons qu la mme priode, certains textes des deux 3 auteurs autrichiens ont t traduits dans des publications anglo-saxonnes. En France, la situation semble tre pire. Certes, lun des plus importants auteurs de la science nancire franaise, Gaston Jze, qui connaissait R. Goldscheid, recommandait bien dintgrer les phnomnes nanciers 4 [] dans leur milieu politique, social, conomique, juridique . Certes, les An5 nales ont bien lanc quelques appels dans la mme direction. Mais ces invitations sont restes largement platoniques. Les propres travaux de G. Jze sont demeurs conns, pour lessentiel, laspect juridique des nances tatiques, et seuls quelques trs rares chercheurs ont travaill dans 6 le sens indiqu par les Annales. Pour nir, un mot sur la Suisse. Ici, les thmes avancs par la sociologie nancire ont rencontr un cho galement trs timide. Quelques rexions embryonnaires dans une poigne de thses de doctorat prsentes 7 sous la direction du Professeur Eugen Grossmann, et cest tout.
1. Cf. Edwin Seligman, The social theory of scal science , Political Science Quarterly, 1926, pp. 193-218 et 354-383. 2. Cf. Manuel Gottlieb, The Capital Levy after World War I , Public Finance, Vol. 7, 1952, pp. 356-384; Political Economy of the Public Debt , Public Finance, Vol. 11, 1956, pp. 265-279. 3. Cf. J. Schumpeter, The Crisis of the Tax State , International Economic Papers, Vol. 4, 1954, et R. Goldscheid, A sociological Approach to the Problem of Public Finance , in R. Musgrave/A. Peacock (d.), Classics in the Theory of Public Finance, New York, 1958. cette occasion, il vaut la peine de mentionner deux articles de Richard Musgrave qui donnent, du point de vue de la science nancire traditionnelle, une prsentation et une critique nes de R. Goldscheid et J. Schumpeter; cf. Theories of Fiscal Crises : An Essay in Fiscal Sociology , in H. Aaron/M. Boskin (d.), The Economics of Taxation , Washington, 1980, pp. 361-390 ; Schumpeter's Crisis of the Tax State : An Essay in Fiscal Sociology , Journal of Evolutionary Economics, Vol. 2, 1992, pp. 89-113. 4. Gaston Jze, Cours de nances publiques, Paris, 1931, p. 16. 5. Cf. les comptes rendus de Georges Lefebvre et de Lucien Febvre dans les Annales dhistoire conomique et sociale, 1931, pp. 112-114, et 1934, pp. 163-166. 6. Cf. Jean Bouvier/Jacques Wolff, Avant-propos , in R. Schnerb, Deux sicles, op. cit., p. 6. Parmi ces trs rares chercheurs gure au premier plan Gabriel Ardant, dont les travaux culminent dans ses deux ouvrages, Thorie sociologique de limpt, Paris, 1965; Histoire de limpt, Paris, 2 Vol., 1971. 7. Cf. Paul Meierhans, Zur Steuerpolitik der Schweizerischen Sozialdemokratie, Zrich, 1922; Arnold Schr, Aufwand- und Deckungsgrundstze im schweizerischen Bundeshaushalt insbesondere in der Kriegs- und Nachkriegszeit, Ble, 1930; Louise Huber, Untersuchung ber, op. cit.
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Aprs un bref printemps au lendemain de la Premire Guerre mondiale, la sociologie nancire est donc entre dans une trs longue hibernation. En tmoigne sa manire, cest--dire avec le dcalage temporel important quimplique ce genre de publications, lvolution des ditions successives du Handbuch der Finanzwissenschaft (publi Tbingen), le principal ouvrage de rfrence en matire danalyse des nances publiques en Allemagne. Alors que la premire dition (parue entre 1926 et 1929) rservait une place relativement substantielle la sociologie nancire, cette place se rduit dj sensiblement dans la seconde dition (1952-1965), pour disparatre presque compltement dans la troisime (1977-1983). Ce nest qu partir des annes 1970 que les thmes et les questionnements relevant de cette approche connaissent un vritable renouveau. Rveil d en large partie la renaissance de la pense marxiste, bloque et gangrene par un demi-sicle de stalinisme. Mais aussi lampleur prise par le dveloppement de lintervention de ltat durant laprs-guerre, ainsi qu la concidence, au dbut des annes 1970, entre lentre dans une onde longue dpressive et le commencement dun dbat critique sur la politique conomique dinspiration keynsienne. Limpulsion initiale semble tre venue dun ouvrage de lconomiste amricain James OConnor qui, 1 la conjoncture sociale et politique aidant, a suscit un trs large intrt. Dans le monde anglo-saxon, il faut cependant galement mentionner les travaux de Ian Gough, qui poursuit la voie trace par J. OConnor, et ceux de Fred Block, David Jacobs et John Campbell qui, tout en suivant un cheminement fort diffrent des deux auteurs prcdents, offrent galement 2 des perspectives intressantes. En Allemagne, la production est nouveau particulirement intressante sur le plan de la rexion mthodologique, notamment parce quelle se nourrit, dans les annes 1970 tout au moins, dun riche dbat sur les 3 structures et les fonctions de ltat lui-mme. Parmi les auteurs les plus
1. Cf. James OConnor, The Fiscal Crisis of the State, New York, 1973. Sur lcho suscit par cet ouvrage, cf. Richard Flacks/Gerald Tuckel, Radical Sociology. The Emergence of Neo-Marxian Perspectives in US Sociology , Annual Review of Sociology, Vol. 4, 1978, pp. 216 ss. 2. Parmi leurs travaux, cf. notamment Ian Gough, State expenditures in advanced capitalism , New Left Review, No 92, 1975, pp. 53-92, et The Political Economy of the Welfare State, London, 1979; Fred Block, The Fiscal Crisis of the Capitalist State , Annual Review of Sociology, Vol. 7, 1981, pp. 1-27; David Jacobs, Corporate Economic Power and the State : A Longitudinal Assessment of Two Explanations , American Journal of Sociology, Vol. 93, 1988, pp. 852-881; David Jacobs/Don Waldman, Towards a Fiscal Sociology : Determinants of Tax Regressivity in the American States , Social Science Quarterly, Vol. 64, 1983, pp. 550-565; John Campbell, The State and Fiscal Sociology , Annual Review of Sociology, Vol. 19, 1993, pp. 163-185. 3. Il sagit du dbat sur ce qui a t appel la thorie de la drivation (Ableitungstheorie) de ltat; pour un rsum et un bilan, cf. notamment Joachim Hirsch, Nach der Staatsableitung . Bemerkungen zur Reformulierung einer materialistischen Staatstheorie , in J. Hirsch et al., Aktualisierung Marx, Berlin, 1983, pp. 158-170.
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stimulants, citons Rudolf Hickel, Joachim Hirsch, Klaus-Martin Groth, Mi1 chael Krtke, ou encore Peter-Christian Witt. La France semble nouveau quelque peu dconnecte du dbat international. Un seul exemple : un ouvrage rcent, intitul pourtant Sociologie nancire et publi dans une collection prestigieuse, ne craint pas dafrmer que lexpression mme de sociologie nancire est apparue en 2 1970, sous la plume dun auteur franais. Le reste du livre est lavenant : il ignore superbement lensemble des travaux de langue allemande, anglaise ou italienne cits plus haut et fait preuve dune supercialit droutante. Relevons tout de mme que plusieurs chercheurs, sans se rfrer directement la tradition, notamment allemande, de la sociologie nancire, sinscrivent dans une problmatique assez proche. Il sagit par exemple de Louis Fontvieille, Jean Bouvier, Robert Delorme et Christine Andr, 3 Michel Margairaz, ou encore Bruno Thret. En ce qui concerne enn les travaux de chercheurs suisses, quelques publications de valeur sinspirant ou reprenant certaines thmatiques 4 de la sociologie nancire sont parues depuis le dbut des annes 1970.
1. Parmi leurs crits, cf. notamment Rudolf Hickel Krisenprobleme des verschuldeten Steuerstaats , in R. Hickel (d.), Die Finanzkrise, op. cit., pp. 7-39. Joachim Hirsch, Was heisst eigentlich Krise des Staatsnanzen ? Zur politischen Funktion der Staatsnanzkrise , in R. R. Grauhan/R. Hickel (d.), Krise des Steuerstaats? Widersprche, Perspektiven, Ausweichstrategien, Opladen, 1978, pp. 34-50. Klaus-Martin Groth, Die Krise der Staatsnanzen. Systematische berlegungen zur Krise des Steuerstaats, Frankfurt, 1978. Michael Krtke, Kritik der Staatsnanzen. Zur Politischen konomie des Steuerstaats, Hamburg, 1984. Peter-Christian Witt, The History and Sociology of Public Finance : Problems and Topics , in P.-C. Witt (d.), Wealth and Taxation, op. cit., pp. 1-19. 2. Cf. Jean-Claude Ducros, Sociologie nancire, Paris, 1982, p. 34; cet ouvrage a t publi par les Presses Universitaires de France. 3. Parmi leurs crits, cf. notamment Louis Fontvieille, volution et croissance de ltat franais de 1815 1970, Thse Uni. de Paris I, 1976; Jean Bouvier, Histoire nancire et problmes danalyse des dpenses publiques , Annales : conomies, socits, civilisations, 1978, pp. 207-215; Robert Delorme/Christine Andr, Ltat et lconomie : un essai dexplication de lvolution des dpenses publiques en France (18701980), Paris, 1983; Michel Margairaz, Ltat, les nances et lconomie : histoire dune conversion, 1932-1952, Paris, 1991; Bruno Thret, Rgimes conomiques de lordre politique. Esquisse dune thorie rgulationniste des limites de ltat, Paris, 1992. 4. Cf. notamment Rudolf Braun, Taxation, Sociopolitical Structure, and StateBuilding : Great Britain and Brandenburg-Prussia , in C. Tilly (d.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton, 1975, pp. 243-327; Clive Loertscher, Propositions pour une analyse de ltat. Pourquoi et comment tudier ltat , Annuaire suisse de Science politique, No 16, 1976, pp. 43-63 ; Georges Piotet/Clive Loertscher, La crise scale en Suisse, Institut de Science politique de lUniversit de Lausanne, 1977, manuscrit ; Jakob Tanner, Bundeshaushalt, Whrung und Kriegswirtschaft. Eine nanzsoziologische Analyse der Schweiz zwischen 1938 und 1953, Zrich, 1986 ; Sbastien Guex et al. (d.), Financement de ltat et conits sociaux (XIVe-XXe sicles), Zurich, 1994.
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7.2 Les thmes centraux de la sociologie nancire

Le noyau rexif central de la sociologie nancire se ramne la thse suivante : il existe entre lvolution des nances de ltat et celle du contexte socio-conomique et politique une relation dinuence qui, quoique dintensit dissymtrique selon son sens, est rciproque. Autrement dit, la sociologie nancire se fonde sur lide du conditionnement des nances publiques par la vie sociale 1 et de la fonction conditionnante de ces dernires sur lvolution sociale. Selon les chercheurs qui sinscrivent dans cette perspective, cette relation dinuence tient au fait que les dpenses et les recettes tatiques, cest-dire le budget tatique, ne font quexprimer, sous une forme montaire, les tches de ltat. Or, la dtermination de ces tches constitue une question politique par excellence, autour de laquelle saffrontent les diffrentes forces sociales. Dans ce sens, H. Sultan souligne que les problmes de la science nancire [] sont par dnition des problmes politiques et quen dernire analyse, tout budget de ltat nest quune [] expression de la 2 socit . Quant M. Krtke, il nonce la mme ide en dautres termes : Dans les nances tatiques, nous avons un morceau dconomie qui est en mme temps, dans son existence mme, un objet politique. Ce que ltat [] fait avec des impts et des dpenses, cest autant une action politique avec des moyens conomiques quune action conomique avec des moyens 3 et des objectifs politiques; cela relve la fois de lconomique et du politique. Partant du point de vue quil existe une inuence rciproque entre lvolution des nances publiques et le contexte social, conomique et politique, la sociologie nancire sassigne logiquement une double tche, dont F. K. Mann donne le rsum le plus concis. Il sagit de rechercher dune part les composantes 4 nancires de la socit, et dautre part les composantes sociales des nances. Traduite en termes dexigences mthodologiques, cette double tche renvoie deux propositions qui constituent les lments nodaux de lapproche propre la sociologie nancire : 1. Pour comprendre lvolution des nances publiques, il est indispensable de procder une analyse dtaille du contexte socio-conomique et politique. Analyse qui doit prendre comme point de dpart lexistence de relations asymtriques entre les agents sur le plan de la production et de la distribution des richesses, avec ses consquences sur le plan social, politique et culturel.
1. R. Goldscheid, Staat,, op. cit., p. 254. 2. H. Sultan, Finanzwissenschaft , op. cit., pp. 68 et 80 [soulign dans le texte]. 3. M. Krtke, Kritik, op. cit., p. 11. 4. F. K. Mann, Finanztheorie, op. cit., p. 28.
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2 Pour comprendre lvolution socio-conomique et politique, il est trs protable, parfois mme ncessaire, dy intgrer une tude des facteurs nanciers. Autrement dit, lanalyse des nances publiques constitue un angle dattaque fructueux, voire parfois essentiel, pour la comprhension de bon nombre de phnomnes sociaux, conomiques et politiques. Reprenons ces deux propositions, en commenant par la premire.
7.2.1 La sociologie nancire comme analyse des composantes sociales des nances publiques
Quil faille, pour rendre intelligibles les nances publiques dun pays et leur volution, faire intervenir des lments qui ne relvent pas seulement du domaine des nances publiques mais aussi des domaines socio-conomique, politique, voire culturel est une exigence qui constitue le dnominateur commun le plus largement partag par les recherches qui ne se situent pas demble dans une perspective troitement techniciste. Toutefois, en rester l serait un peu court puisque, nous lavons vu, la science nancire traditionnelle tente parfois aussi dintgrer les facteurs sociopolitiques. Ce qui distingue la sociologie nancire se situe pour lessentiel ailleurs. Prenons lexemple dun de ses principaux avocats, H. Sultan. Dans un de ses premiers ouvrages, paru en 1932, celui-ci souligne dj que le problme nest pas seulement la question de savoir si la science des nances intgre les facteurs sociaux et politiques, mais autant et peut-tre davantage la question du comment elle le fait. cet gard, H. Sultan insiste sur la ncessit de tenir pleinement compte de la qualit spcique de ces facteurs, ce qui implique une analyse sociologique prcise des partis politiques, des organisations patronales, des cartels, de la presse, des syndicats, etc. et de la lutte qui les oppose dans la socit an1 tagonique actuelle . Vingt ans plus tard, traitant des rapports entre la science nancire et la sociologie , H. Sultan insiste nouveau sur ce point. Lorsquil conclut que les nances tatiques ne reprsentent, en n de compte, qu une expression de la socit , il sempresse dajouter la prcision suivante : Le vritable problme ne rside cependant pas dans la constatation mme, mais dans la forme que prend cette expression. Car prcisment ici [dans ltude des nances publiques, nda], on ne doit pas parler de la socit [] sur un mode abstrait, mais on doit analyser avec prcision 2 les forces et les puissances sociales [] qui constituent la socit en question. Ce qui caractrise mthodologiquement la sociologie nancire, cest donc, plutt que le fait mme, davantage la manire dont elle rend compte et prend en compte les lments sociaux et politiques dans la dnition et
1. H. Sultan, Die Staatseinnahmen, op. cit., pp. 19, 60 et 64. 2. H. Sultan, Finanzwissenschaft , op. cit., p. 80.
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ltude de son objet, les nances publiques et leur volution. cet gard, il faut mettre trois caractristiques en relief. La premire caractristique mthodologique de la sociologie nancire est quelle place la dimension socio-politique au cur mme de lanalyse. Ce point ressort sufsamment de ce qui a t dit jusqu maintenant pour ne pas avoir besoin dinsister. Mais il mritait dtre relev encore une fois dans la mesure o, pour paraphraser une critique que H. Sultan faisait en 1 1932 dj , nombreux sont les ouvrages qui, aprs avoir adress des louanges lapproche sociologique dans leur introduction, ignorent ou jugent sans importance cette dimension au moment dcisif, celui de lanalyse concrte. La deuxime caractristique de lapproche propre la sociologie nancire est sans doute la plus importante. Au premier rang des lments conomiques, sociaux et politiques quelle prend en compte gurent les rapports de domination existant entre les diffrents groupes humains. Autrement dit, la sociologie nancire accorde une importance dcisive 2 aux intrts et positions contradictoires des divers groupes sociaux. ce titre, elle exige une analyse concrte des rapports de force des diffrentes strates sociales et de leurs organisations, de la nature de ltat et des diverses institutions parties prenantes du champ politique, des relations entre les diffrentes couches de la bureaucratie tatique, etc. R. Goldscheid le premier recommande de dgager avec soin des facteurs comme la structuration de la socit [], le rapport entre les possdants et ceux qui ne possdent rien, la combinaison entre la constellation politique lintrieur et lextrieur du pays ; car seuls de tels facteurs permettent dexpliquer lorigine des dpenses , et deux dpend [] si et dans quelle mesure on prfre les impts directs ou les indirects, [] si on serre ou non la vis scale, quelles couches de la population on cherche charger ou pargner, si on travaille davantage au moyen des taxes et des droits dentre ou au moyen des emprunts, si on recourt lendettement intrieur 3 ou extrieur, si on cherche rduire les dpenses ou augmenter les recettes . P. Lalumire va dans le mme sens en crivant que pour aboutir une comprhension globale des phnomnes nanciers, [] [il faut] centrer les tudes
1. Cf. H. Sultan, Die Staatseinnahmen, op. cit., p. 46. 2. Combien un Jean-Claude Ducros est loign, malgr le titre de son ouvrage, dune telle approche, cest ce que montre le passage suivant o il prcise sa conception des rapports sociaux : Les rapports sociaux sont dessins [] par le conit fondamental entre lintrt gnral et les intrts particuliers, dont la solution est, lvidence, dterminante. Ces deux catgories dintrt savrent quasiment irrductibles []. Cette irrductibilit, qui est certainement contraire la logique, ne peut sexpliquer que par une raison dordre biologique. La sociologie nancire renvoie donc au biologique! J.-C. Ducros, Sociologie nancire, op. cit., p. 37. 3. R. Goldscheid, Staat , op. cit., pp. 276 et 302.
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sur llaboration des choix nanciers, lexpression et la rsolution des conits dans les prises de dcision, les tensions entre les groupes chargs de lexcution ou du contrle, [] [l] action des groupes de pression lgard de dcisions nancires, [le] rle des idologies conomiques, [le] comportement des administra1 tions, etc. Quant P.-C. Witt, il met en vidence que lhistoire nancire est le rsultat de constellations de pouvoir sur le plan 2 politique et social; cest lanalyse de ces dernires qui reprsente la tche relle. Mais les auteurs se situant dans la mouvance socialiste ne sont pas les seuls prconiser une telle orientation. Parmi les huit lois naturelles de la nance que dgage un lve de V. Pareto, Ettore Lolini, les trois premires renvoient la ncessit danalyser lactivit nancire non en termes dindividus isols mais de groupes sociaux, mus par des conceptions et des intrts opposs et entretenant entre eux des rapports de domination et de 3 coercition. La troisime caractristique mthodologique dcoule des deux premires. La sociologie nancire transgresse les limites habituellement assignes au champ des nances publiques. La science nancire traditionnelle dlimite gnralement de faon restreinte et rigide son domaine dinvestigation. Cest par exemple le cas de la sphre cruciale de la politique nancire, soit la sphre des prises de dcisions relatives aux nances de ltat. Celle-ci est analyse, au mieux, dans ses rapports avec la politique dite conjoncturelle et avec la politique montaire, mais est abstraite et isole des autres domaines dactivit tatique. Autrement dit, la politique nancire est tudie en tant que telle, de faon autonome, et non dans ses rapports rciproques avec la politique conomique, sociale, commerciale, trangre, voire culturelle. Lun des aspects heuristiquement les plus fconds de la sociologie nancire rside dans le fait quen vertu de son approche globalisante, elle demande de repenser ce quil faut entendre par politique nancire. Elle incite concevoir cette politique comme partie intgrante du tout que forme lactivit tatique; de plus, elle pousse se dbarrasser des oeillres tablies par une segmentation tanche de la ralit en sortant du cadre restreint de ltat pour sintresser aussi aux rapports de force sociaux. La ncessit de transgresser les limites habituellement traces entre champs de recherches ressort de la dnition mme quun M. Krtke donne de la politique nancire. Selon lui, cette dernire recouvre dune part les dcisions politiques ayant trait aux nances de ltat , et dautre part
1. P. Lalumire, Les nances publiques, op. cit., p. 22. 2. Peter-Christian Witt, Tax Policies, Tax Assessment and Ination : Towards a Sociology of Public Finances in the German Ination, 1914-1923 , in P.-C. Witt (d.), Wealth and Taxation, op. cit., p. 140. 3. Cf. le rsum des huit lois de E. Lolini dans W. Koch, Finanzsoziologie , op. cit., p. 103.
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la politique mene au moyen des nances tatiques, qui soriente en fonction des effets sociaux et conomiques provoqus 1 par les impts, les dpenses et les dettes de ltat et les entreprises publiques. Dans son tude sur la politique nancire allemande au sortir de la Premire Guerre mondiale, P.-C. Witt aboutit, quant lui, une conclusion semblable. Il crit que la politique nancire ne doit pas seulement tre conue comme lactivit politique travers laquelle ltat cre ses moyens nanciers et rpartit ses dpenses mais aussi comme la politique montaire et la politique de crdit, et au-del galement comme [] la politique conomique et commerciale ; lhistorien allemand prcise ce propos que cette conception extensive, qui fait certainement clater les frontires de ce que les contemporains [et, pourrait-on ajouter, une large partie des chercheurs actuels, nda] entendaient lpoque par politique nancire, se rvle particulirement fructueuse pour lanalyse de notre problme et va largement dans le sens de lexigence thorique dune intgration de la politique nancire et de la politique conomique 2 de ltat.
7.2.2 La sociologie nancire comme analyse des composantes nancires de la socit

Les problmes nanciers se rvlent comme ceux dont le dnouement dter3 mine lensemble de notre sort. De telles afrmations, aussi unilatrales soient-elles, ne sont pas rares chez R. Goldscheid. Le pionnier de la sociologie nancire nhsite pas non plus devant les gnralisations les plus tmraires : De tout temps, ce sont les facteurs nanciers qui ont dtermin lensemble de lvolution de la socit et de ltat. Ce sont des luttes scales qui reprsentent la forme la plus ancienne de la lutte des classes; mme les plus grands mouvements intellectuels de lhumanit sont engendrs dans une trs large mesure par des causes nancires. [] Presque toutes les rvolutions, de mme que les soulvements religieux les plus importants, trouvent leur force motrice la plus puissante dans la rvolte suscite par une pression scale insupportable []. Il est aussi trs intressant de constater que lchec de la plupart des rvolutions a trouv son origine sociologique dcisive dans linadquation de la politique nan4 cire des milieux parvenus au pouvoir. Si lhistoire de lhumanit dpend ce point des nances publiques, lanalyse de ces dernires doit occuper une place essentielle au sein des
1. Michael Krtke, Finanzpolitik , in T. Meyer et al. (d.), Lexikon des Sozialismus, Kln, 1986, p. 175. 2. Peter-Christian Witt, Finanzpolitik und sozialer Wandel in Krieg und Ination 1918-1924 , in H. Mommsen et al. (d.), Industrielles System und politische Entwicklung in der Weimarer Republik, Dsseldorf, 1974, p. 397. 3. R. Goldscheid, Staat op. cit., p. 259. 4. Ibid., pp. 260-261; cf. galement R. Goldscheid, Staatssozialismus, op. cit., pp. 40-82.
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sciences humaines. De fait, on lit chez R. Goldscheid que la sociologie nancire constitue la position cl de lensemble de la sociologie , ou encore quil faut voir 1dans les nances publiques le problme cl de la sociologie dans son ensemble. Comment expliquer limportance hyperbolique que le sociologue autrichien attribue au domaine des nances publiques ? Doit-on lattribuer, 2 comme le fait F. K. Mann, au ct enthousiaste de ce fondateur de la sociologie nancire? Peut-tre. Mais llment psychologique joue dans tous les cas un rle subordonn par rapport dautres facteurs. La surestimation de limportance de la sociologie nancire est sans doute dabord la suite logique du combat que toute nouvelle approche doit mener pour 3 se faire accepter au sein du champ acadmico-scientique. Ensuite, il faut tenir compte du fait que R. Goldscheid a t profondment marqu par la crise dune intensit extrme qua connue lAllemagne durant laprs Premire Guerre mondiale, crise dans laquelle les problmes nanciers ont effectivement jou un rle moteur. Ses crits ne se situent dailleurs pas uniquement ou mme principalement sur le plan thorique. Ils visent galement 4laborer une politique nancire alternative celle des cercles dirigeants. Enn, lattitude de R. Goldscheid drive de lunivers conceptuel et mental de la social-dmocratie allemande de lpoque, 5au sein de laquelle existe une vritable ftichisation de ltat et de son rle.
1. R. Goldscheid, Staat , op. cit., pp. 258 et 315. 2. F. K. Mann, Finanztheorie, op. cit., p.147. 3. Sur cette problmatique, cf. Lucette Le Van-Lemesle, Lconomie politique la conqute dune lgitimit 1896-1937 , Actes de la recherche en sciences sociales, No 47/48, 1983, pp. 113-117; Victor Karady, Stratgies de russite et modes de faire-valoir de la sociologie chez les Durkheimiens , Revue franaise de sociologie, No 20, 1979, pp. 49-82. 4. ce propos, il faut souligner que la proposition de R. Goldscheid de liquider les dettes de guerre au moyen dun impt extraordinaire sur la fortune a suscit un immense dbat non seulement en Allemagne mais galement dans le reste de lEurope. La sociologie nancire tant intimement lie, ses dbuts tout au moins, des propositions concrtes de rforme nancire en faveur des salaris, elle a provoqu de violentes ractions de rejet pour des raisons qui ntaient donc pas uniquement de nature thorique. Il faut tenir compte de ce facteur pour comprendre linsuccs de ce courant de pense; cf. notamment Heinrich Herkner (d.), Die Neuordnung der deutschen Finanzwirtschaft, Mnchen/Leipzig, 1918; Gaston Jze, Limpt extraordinaire sur le capital comme moyen de liquider les charges nancires de la guerre , Revue de Science et de Lgislation nancires, 1919, pp. 404-417; Georges Maupas, Le prlvement sur le capital (tude conomique), Paris, 1929; Sbastien Guex, Linitiative socialiste pour une imposition extraordinaire sur la fortune en Suisse (1920-1922) , Regards sociologiques, No 8, 1994, pp. 101-116. 5. Sur ce point, cf. par exemple Gnter Knke, Organisierter Kapitalismus, Sozialdemokratie und Staat, Stuttgart, 1987, pp. 113 ss.
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Quelles que soient les origines exactes du caractre manifestement exagr des afrmations de R.1Goldscheid, faut-il pour autant, la manire dun Erwin von Beckerath , en conclure quelles sont pratiquement dpourvues de toute validit? Certainement pas. Dpouilles de leur ct excessif, les rexions de R. Goldscheid prsentent nanmoins, dans leur essence, un caractre tout fait pertinent. Cest notamment le cas lorsque, dans un raccourci saisissant, R. Goldscheid dnit le budget comme le squelette de ltat dpouill de toute idologie 2 enjolivante . Cela signie que les nances publiques retent de manire particulirement dle lessentiel de lactivit tatique, qui renvoie ellemme la ralit sociale. Aussi la lecture analytique des nances publiques offre-t-elle une voie trs propice pour apprhender, comme 3 le dira beaucoup plus tard A. Wildavsky, le cur du processus politique , soit la structure et les rapports de force du champ tatique, et au-del, pour dessiner la structure et les relations de domination dans la socit. Bref, R. Goldscheid met en vidence le caractre symptomatique que revt la manire dont ltat dgage et utilise ses ressources. J. Schumpeter a t le premier reconnatre et reprendre son compte le noyau pertinent de la pense de son compatriote. Il crit en effet, dans son tude de 1918 : Les nances sont un des meilleurs points de dpart pour tudier les mcanismes sociaux, en particulier, quoique non exclusivement, les mcanismes politiques. Toute la fcondit de ce point de vue se rvle notamment lors des moments ou mieux, des poques de tournant, lorsque le prsent commence mourir et se muer en quelque chose de nouveau [] : cette fcondit se traduit aussi bien dans ce quun tel point de vue rvle sur le plan causal les phnomnes nanciers tatiques constituent un lment important du complexe causal de tout changement que dans ce quil rvle sur le plan symptomatique 4 tout vnement laisse une marque sur les nances. Par la suite, plusieurs auteurs ont repris, sur le plan 5 thorique, la perspective trace par R. Goldscheid et J. Schumpeter. Parmi ceux-ci, une place part revient F. K. Mann, dans la mesure o il a fourni lexpos le plus accompli thmatisant lapport original que la sociologie nancire peut fournir la comprhension de lensemble de la ralit. Il part du mme constat que ses prdcesseurs : La politique nancire , explique-til, est ce point dpendante des besoins sociaux, du comportement social et de lorganisation sociale que lon peut considrer les nances publiques
1. E. von Beckerath, Die neuere Geschichte , op. cit., pp. 465-466. 2. R. Goldscheid, Staat , op. cit., p. 256. 3. A. Wildavsky, The Politics, op. cit., p. 5. Cf. galement C. Loertscher, Propositions pour , op. cit. 4. J. Schumpeter, Die Krise , op. cit., p. 332. 5. Cf. notamment H. Sultan, Die Staatseinnahmen, op. cit., pp. 3 ss., 28 ss., 92 ss., ainsi que P.-C. Witt, The History , op. cit., pp. 6 ss.
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1
comme lun des meilleurs miroir de la socit . Ds lors, lune des tches essentielles de la sociologie nancire consiste tablir la fonction spcique des composantes nancires dans lorganisme social et leur importance rela2 tive par rapport aux autres facteurs et forces. F. K. Mann nen reste cependant pas ces considrations abstraites. Il lance un certain nombre de pistes de recherche, en tablissant une sorte de typologie distinguant trois diffrentes fonctions socio-politiques que peuvent remplir les nances publiques. En premier3 lieu, il propose danalyser les nances en tant que forces stabilisantes . Il sagit dtudier la manire dont les dpenses et recettes de ltat contribuent, sous linuence de la classe dominante, au maintien de lordre tabli. Dans les chapitres 2.3. et 2.4., on a pu voir plusieurs illustrations de cet aspect. En deuxime lieu, F. K.4 Mann propose lanalyse des nances en tant que forces rvolutionnaires . Mais ici, il met immdiatement en garde contre une conception trop linaire, selon laquelle de mauvaises conditions scales auraient dclench la plupart des vnements rvolutionnaires du pass. Daprs lui, sil est rare que les facteurs nanciers soient totalement absents de lhistoire des bouleversements sociaux et politiques , de tels facteurs agissent cependant bien davantage dans le sens du renforcement que du 5 dclenchement des transformations rvolutionnaires. Ce qui lamne nalement proposer denvisager les nances publiques sous un troisime angle : en tant que facteur explicatif de phnomnes ne se produisant pas de faon rvolutionnaire6mais changeant progressivement la structure politique, sociale et conomique . Autrement dit, il tente de rendre compte des phases de constitution et de mutation lentes de ltat bourgeois. Ainsi, aprs avoir rappel que la naissance des Parlements provinciaux et centraux en Europe de lOuest [est] troitement lie aux droits nanciers , il termine en ouvrant la sociologie nancire une ultime piste de recherche ayant trait un important phnomne socio-conomique actuel : la proportion dans laquelle les besoins propres au budget public et lconomie nancire ont provoqu lexpansion dentreprises publiques et semi-prives et ont 7 donc modi les rapports du secteur priv avec le secteur public de lconomie.
1. 2. 3. 4. 5.
F. K. Mann, Finanztheorie, op. cit., p. 28. Ibid., p. 147. Ibid., p. 143. Ibid., p. 147. Les citations qui suivent sont tires des pages 147 160. Le dbat est loin dtre clos. Tmoin cette rcente interview dun chercheur franais qui afrme : La rvolution [de 1789] a t directement dclenche par la dette publique ; Libration, 22 septembre 1994. 6. F. K. Mann, Finanztheorie, op. cit., pp. 160-161. 7. Ibid., pp. 161 et 162.
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7.3 Finances publiques et pouvoir

Lenjeu le plus immdiatement perceptible soulev par les nances publiques peut se rsumer la question : qui paie pour qui? Cette question est trs importante. Mais, au vu des pages qui prcdent, il devrait maintenant apparatre clairement que le problme des nances de ltat dissimule dautres enjeux. Parmi ceux-ci, lun me semble central, raison pour laquelle jaimerais terminer ce chapitre en lui consacrant quelques brves remarques : il sagit de la question du pouvoir. Il nest pas question dentrer ici dans limmense dbat sur la nature et le rle de ltat. Prcisons seulement un point : selon la conception gnralement partage au sein de la sociologie nancire, la principale fonction de ltat consiste garantir, dans un processus o se mlent contrainte et lgitimation, les conditions densemble ncessaires la conservation et la reproduction dun systme social donn, et ds lors des rapports de domination caractrisant ce systme. Tirant le bilan, sur la trs longue dure, de lhistoire nancire, F. K. Mann crit que de tout temps, la capacit de disposer des ressources nancires 1 publiques a t une pierre angulaire du pouvoir politique. Dailleurs, comme le montrent plusieurs auteurs, durant la priode sculaire (essentiellement aux XVIe et XVIIe sicles) qui voit lmergence de ltat moderne, la capacit dexercer une domination sur dautres groupes sociaux, notamment sous la forme de la coercition physique, est trs troitement2 lie la capacit de prlever des impts et den dterminer lutilisation. Lexercice du pouvoir se fonde sur le prlvement de limpt qui, en retour, se fonde sur la domination physique et symbolique, et cest de ce processus circulaire quest n ltat moderne. Ensemble, le soldat et le percepteur des impts synthtise Michael Strmer ont donn naissance entre le Moyen ge et lpoque moderne [] ltat moderne. 3 Le percepteur nourrissait le soldat et le soldat protgeait [] son nourricier. Pendant une longue priode, le pouvoir politique sest donc pratiquement confondu avec le pouvoir
1. F. K. Mann, Finanztheorie, op. cit., p. 142. 2. Cf. notamment H. Jecht, Wesen und.., op. cit.; Joseph Strayer, Les origines mdivales de ltat moderne, Paris, 1979; Jean Bouvier/Jean-Claude Perrot (d.), tats, scalits, conomies, Paris, 1985; Jean-Philippe Genet/Michel Le Men (d.), Gense de ltat moderne. Prlvement et redistribution, Paris, 1987; Jean-Philippe Genet (d.), Ltat moderne. Gense, bilans et perspectives, Paris, 1990 ; Pierre Bourdieu, Esprits dtat. Gense et structure du champ bureaucratique , Actes de la recherche en science sociale, No 96-97, 1993, pp. 49-62. 3. Michael Strmer, Hungriger Fiskus-schwacher Staat. Das europische Ancien Rgime , in Uwe Schultz (d.), Mit dem Zehnten ng es an. Ein Kulturgeschichte der Steuer, Mnchen, 1986, p. 174.
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budgtaire , et la lutte pour le contrle 1 du pouvoir politique recoupait largement la lutte pour imposer limpt. Avec le passage ltat bourgeois contemporain, les liens entre lexercice du pouvoir politique et les nances publiques deviennent moins troits. Mais, pour les diffrentes fractions de ce que les Anglo-Saxons appellent la ruling class , la capacit dorienter recettes et dpenses de ltat en fonction de leurs intrts densemble ce qui engendre parfois des affrontements en leur sein mme reste toujours un moyen important de prserver leur suprmatie. E. Lolini consacre deux de ses Lois naturelles de la nance la question. En rsum, elles afrment que le groupe disposant du pouvoir politique tend utiliser limposition et [] les dpenses 2 publiques son propre avantage , confortant ainsi sa domination. F. K. Mann, quant lui, donne quelques exemples de la manire dont la politique nancire de la ruling class sert renforcer3la situation privilgie du groupe dominant et donc prolonger 4 sa domination. Il insiste ainsi sur ce quil appelle le patronage politique . Par ce terme, il faut entendre le systme complexe de subventions et de commandes de ltat qui leur poids dans les budgets contemporains lillustre jouent un rle crucial dans les stratgies de la classe dominante. Soit pour gagner et conserver le soutien dautres strates sociales. En Suisse, les subsides de plus en plus imposants accords lagriculture depuis la n du XIXe sicle en constituent lexpression emblmatique. Soit pour modrer et intgrer le mouvement ouvrier et viter ainsi que les tensions sociopolitiques saggravent au point de devenir dangereuses pour le contrle densemble de la classe dominante. Il relve aussi que les diffrents principes mis en avant par la science nancire traditionnelle , principes qui apparaissent gnralement comme tant dordre technique avant tout, correspondent le plus souvent lobjectif de prserver la hirarchie sociale existante. Deux exemples pris dans le domaine de la scalit lui permettent dillustrer ce phnomne. Dabord, le principe de la neutralit ou de la proportionnalit de limpt. Selon ce principe, on doit moduler limposition de faon quelle soit exactement proportionnelle la capacit contributive de chaque individu. Cela signie que mme une charge scale trs leve ne doit pas modier la distance relative sparant les groupes sociaux. Ensuite, le principe dquivalence. Selon cette maxime, limpt est un prix pay par le contribuable pour les diverses prestations de ltat. En tant que prix, limpt ne doit donc tre
1. Signicativement, le terme franais impt vient du latin imponere = imposer. Quant aux termes allemands der Staat (ltat) et der Etat (le budget), ils ont la mme tymologie. 2. E. Lolini rsum par W. Koch, Finanzsoziologie , op. cit., p. 103. 3. F. K. Mann, Finanztheorie und Finanzsoziologie, op. cit., p. 142. 4. Ibid., p. 143.
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rien de plus que lexact quivalent montaire des services tatiques obtenus. Ds lors, le statut conomique du contribuable doit demeurer, aprs limposition, rigoureusement le mme quavant. Les deux principes aboutissent donc au mme rsultat : conserver telle quelle la pyramide sociale. Pour terminer, prcisons cependant un point crucial. Les strates sociales dominantes ne parviennent que rarement imposer tels quels leurs objectifs en matire nancire. Dans ce domaine comme dans les autres, elles se trouvent confrontes aux dmarches des autres groupes sociaux, en fonction desquelles elles sont obliges de conclure des compromis plus ou moins favorables et durables. Bref, comme le souligne J. OConnor, le volume et la composition des dpenses publiques ainsi que la distribution de la charge scale [] sont structurellement dtermins 1 et retent les conits sociaux et conomiques entre les classes et les groupes.
1. J. OConnor, The Fiscal, op. cit., p. 2.
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Liste des graphiques et des tableaux
Graphiques
1 Reprsentation de lensemble des dpenses fdrales observes entre 1917 et 1993 par la courbe selon modle statistique 1 (en millions de francs constants; base = 1917) page ................................................................................................ 29 Rsidus, obtenus selon le modle statistique 1, des dpenses fdrales lors des 20 annes lectorales comprises entre 1917 et 1993 (en millions de francs constants; base = 1917) page ................................................................................................ 30 Reprsentation de lensemble des dpenses fdrales observes entre 1917 et 1993 par la droite selon le modle statistique 2 (en logarithmes de millions de francs constants; base = 1917) page ................................................................................................ 31 Rsidus, obtenus selon le modle statistique 2, des dpenses fdrales lors des 20 annes lectorales comprises entre 1917 et 1993 (en logarithmes de millions de francs constants; base = 1917) page ................................................................................................ 32 Rsidus, obtenus selon le modle statistique 1, des dpenses fdrales lors des 11 annes lectorales comprises entre 1950 et 1993 (en millions de francs constants; base = 1917) page ................................................................................................ 33
303
Introduction
Rsidus, obtenus selon le modle statistique 1, des dpenses fdrales lors des 40 annes lectorales et prlectorales comprises entre 1917 et 1993 (en millions de francs constants; base = 1917) page ................................................................................................ 34 Rsidus, obtenus selon le modle statistique 1, des soldes des comptes de la Confdration lors des 40 annes lectorales et prlectorales comprises entre 1917 et 1993 (en millions de francs constants; base = 1917) page ................................................................................................ 37 Rsidus, obtenus selon le modle statistique 1, des soldes des comptes de la Confdration lors des 22 annes lectorales et prlectorales comprises entre 1950 et 1993 (en millions de francs constants; base = 1917) page ................................................................................................ 37
Tableaux
1 Rpartition des dpenses de la Confdration par destinations en 1913 et en 1996 page ................................................................................................ 46 Part de chacun des chelons politiques dans le total des dpenses brutes (18501995, en %) page ................................................................................................ 102 Part de chacun des chelons politiques dans le total des recettes brutes, fiscales et non fiscales (1913-1995, en %, sans les cotisations de scurit sociale) page ................................................................................................ 103 volution entre 1985 et 1996 de la charge fiscale pour 4 tranches de revenus bruts du travail, chaque revenu restant identique sur la priode en terme de pouvoir dachat (en % du revenu brut) page ................................................................................................ 117 volution de la quote-part fiscale de la Suisse et des pays membres de lOCDE (1965-1995) page ................................................................................................ 141
304
Annexes
Annexes
Annexe 1
Dpenses et soldes du compte financier de la Confdration 1917-1993 (valeurs en millions de francs courants et en millions de francs constants de 1917)
Dpenses fdrales en francs courants (mios. fr.) 1 1917 1918 1919 1920 1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 466 547 573 616 540 426 428 376 377 383 361 366 377 483 404 433 450 497 505 518 537 604 964 1807 Soldes compte n. Conf. en francs courants (mios. fr.) 2 -221 -244 -215 -177 -227 -44 -89 -1 15 74 35 83 141 151 85 39 -10 -12 20 24 26 -35 -343 -874 Indice des prix la consommation (1917 = 100) 3 100 125 136 137 123 101 101 104 103 100 98 99 99 97 92 85 81 79 79 80 84 84 85 93 Dpenses fdrales en francs constants de 1917 (mios. fr.) 4 466 437 421 449 439 424 426 363 365 385 367 370 381 497 438 509 559 626 642 647 641 719 1139 1953 Soldes compte n. Conf. en francs constants de 1917 (mios. fr.) 5 -221 -195 -158 -129 -185 -44 -89 -1 15 74 36 84 143 155 92 46 -12 -15 25 30 31 -42 -405 -945
Annes
305
Annexes
1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978
2142 2261 2482 2594 2323 2213 1947 1947 1581 1637 1787 2162 1884 1959 1949 1964 2238 2643 2482 2601 3267 3684 4083 4857 4920 5683 5874 6447 7081 7765 8963 10366 11625 13052 13541 15860 15493 15825
-859 -803 -977 -996 -810 198 262 293 58 337 -29 -212 91 361 297 647 202 183 240 715 139 432 126 420 31 5 -156 157 28 210 -294 -247 -779 -1040 -1309 -1573 -1467 -719
107 119 125 127 128 128 133 137 136 134 140 144 143 144 145 148 150 153 152 154 157 164 170 175 181 189 197 202 207 214 228 244 265 291 310 316 320 323
2008 1906 1991 2038 1813 1736 1462 1419 1163 1223 1274 1503 1318 1363 1342 1331 1489 1726 1632 1685 2079 2248 2408 2778 2721 3001 2981 3195 3424 3624 3925 4256 4389 4490 4364 5026 4846 4899
-805 -677 -784 -782 -632 155 197 214 43 252 -21 -147 64 251 205 439 134 120 158 463 88 264 74 240 17 3 -79 78 14 98 -129 -101 -294 -358 -422 -498 -459 -223
306
Annexes
1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
16613 17389 17575 19293 20283 21644 22881 23176 23861 26633 27449 31615 35501 37816 40600
-1715 -1071 -173 -424 -855 -448 -696 1968 1041 1248 885 1058 -2011 -2863 -7818
335 348 371 392 403 415 429 433 439 447 461 486 515 535 553
4963 4994 4740 4925 5029 5214 5329 5358 5437 5956 5953 6503 6897 7065 7341
-512 -308 -47 -108 -212 -108 -162 455 237 279 192 218 -391 -535 -1414
Source : Annuaire statistique de la Suisse, Berne, diverses annes; les chiffres les plus rcents sont tirs du Message du Conseil fdral concernant le budget 1995, Berne, 1994, p. 630. Il sagit des dpenses telles quelles apparaissent dans le compte nancier de la Confdration. 2 Source : Annuaire statistique de la Suisse, Berne, diverses annes; les chiffres les plus rcents sont tirs du Message du Conseil fdral concernant le budget 1995, Berne, 1994, p. 630. Il sagit des soldes du compte nancier de la Confdration. 3 Source : Manuel statistique du march nancier suisse, Berne, 1944, p. 225 et Annuaire statistique de la Suisse, Berne, diverses annes. Jai recalcul la srie en prenant lanne 1917 comme base. 4, 5 Dat laide de lindice des prix la consommation; il sagit donc des dpenses et soldes de la Confdration exprims en francs constants de 1917.
307
Annexes
Annexe 2
Rsidus des dpenses et des soldes de la Confdration calculs sur les priodes respectives de 1917 1993 et de 1950 1993 (en millions de francs constants de 1917)
Annes (annes lectorales indiques en gras) Rsidus Rsidus dp. fd. dp. fd. sur priode sur priode 1917-1993 1917-1993 selon modle 1 selon modle 2 (mios. fr.) (log. mios. fr.) (renvoie graph. 2 et 6) (renvoie graph. 4) 1 1917 1918 -28.666 -48.267 -57.395 -26.049 -33.231 -48.94 -50.176 -118.939 -125.228 -116.045 -147.389 -160.26 -167.658 -72.583 -155.035 -110.014 -89.52 -52.554 -70.114 -101.201 -145.815 -108.956 267.375 1035.18 1041.458 888.208 919.432 910.129 2 0.28 0.175 0.096 0.116 0.054 -0.022 -0.059 -0.26 -0.296 -0.285 -0.374 -0.408 -0.42 -0.196 -0.364 -0.255 -0.205 -0.131 -0.148 -0.181 -0.232 -0.159 0.259 0.757 0.743 0.65 0.652 0.633 Rsidus dp. fd. sur priode 1950-1993 selon modle 1 (mios. fr.) (renvoie graph. 5) 3 Rsid. Rsid. soldes Conf. soldes Conf. sur priode sur priode 1917-1993 1950-1993 selon modle 1 selon modle 1 (mios. fr.) (mios. fr.) (renvoie (renvoie graph. 7) graph. 8) 4 -46.69 -29.461 -0.87 19.984 -43.9 89.279 37.021 117.425 125.992 179.221 134.013 176.268 228.985 236.165 167.608 116.213 53.081 45.812 82.005 82.56 79.779 3.66 -363.097 -905.691 -768.922 -642.99 -752.096 -752.74 5
1919
1920 1921
1922
1923 1924
1925
1926 1927
1928
1929 1930
1931
1932 1933 1934
1935
1936 1937 1938
1939
1940 1941 1942
1943
1944
308
Annexes
1945 1946
626.298 487.941 150.056 40.645 -284.294 -295.759 -318.752 -166.272 -430.318 -466.892 -571.993 -669.62 -601.775 -455.457 -643.666 -687.402 -392.665 -325.455 -269.772 -6.616 -172.987 -4.885 -139.31 -42.262 67.259 145.253 321.72 525.66 529.072 497.958 237.317 762.148 442.453 353.231 272.481 156.205 -247.599 -215.929 -265.787 -238.171 -283.083
0.475 0.39 0.177 0.105 -0.135 -0.127 -0.127 -0.004 -0.177 -0.185 -0.242 -0.292 -0.222 -0.115 -0.212 -0.222 -0.053 -0.017 0.01 0.112 0.049 0.106 0.057 0.085 0.113 0.128 0.166 0.206 0.195 0.176 0.106 0.206 0.128 0.097 0.068 0.033 -0.061 -0.064 -0.085 -0.09 -0.11
348.188 273.958 377.026 65.394 -16.939 -165.973 -305.708 -278.144 -170.281 -395.118 -473.657 -211.896 -175.836 -149.477 86.182 -105.861 38.396 -118.049 -41.194 49.96 111.413 273.166 464.217 456.568 416.217 148.166 667.414 343.961 252.808 171.953 57.398 -342.858 -305.815 -348.473 -311.832 -345.892
-604.021 181.861 222.106 238.113 66.483 275.415 2.71 -123.832 87.688 275.771 230.116 465.524 162.595 149.528 189.724 497.483 125.204 303.088 116.934 286.143 66.615 55.949 -21.754 139.605 79.928 169.312 -52.34 -19.53 -206.558 -264.322 -322.125 -392.264 -346.041 -102.755 -385.307 -172.996 95.677 42.214 -53.288 59.374 13.998
43.827 -216.639 -331.216 -108.003 91.5 56.993 303.275 10.947 8.208 58.46 376.001 13.231 200.351 23.161 201.061 -10.05 -12.571 -82.402 86.556 34.204 130.641 -84.231 -44.915 -225.708 -277.512 -329.626 -394.35 -342.985 -94.83 -372.785 -156.151 116.573 66.887 -25.11 90.783 48.366
1947
1948 1949 1950
1951
1952 1953 1954
1955
1956 1957 1958
1959
1960 1961 1962
1963
1964 1965 1966
1967
1968 1969 1970
1971
1972 1973 1974
1975
1976 1977 1978
1979
1980 1981 1982
1983
1984 1985
309
Annexes
1986
-416.522 -502.487 -150.98 -324 53.454 272.38 262.779 358.651
-0.146 -0.173 -0.123 -0.166 -0.119 -0.102 -0.119 -0.122
-466.652 -538.114 -170.276 -325.139 72.297 313.033 327.067 448.401
640.085 431.734 483.246 405.92 441.757 -156.143 -289.681 -1157.556
677.138 471.2 524.851 449.393 486.824 -109.756 -242.245 -1109.345
1987
1988 1989 1990
1991
1992 1993
Il sagit des rsidus, exprims en millions de francs constants de 1917, tels quils ont t calculs selon le modle statistique 1 partir des dpenses (en francs constants de 1917) de la Confdration de 1917 1993. Dans le modle statistique 1, lvolution des dpenses est approxime par une parabole dont les coefcients sont alors dtermins par la mthode classique des moindres carrs. Il sagit des rsidus, exprims en logarithmes de millions de francs constants de 1917, tels quils ont t calculs selon le modle statistique 2 partir des dpenses (en francs constants de 1917) de la Confdration de 1917 1993. Le modle statistique 2 est bas sur lhypothse dun taux constant daugmentation des dpenses, ce qui revient approximer les dpenses observes par une courbe exponentielle, ou, de faon quivalente, approximer le logarithme des dpenses observes par une droite dont les coefcients sont alors dtermins par rgression classique. Il sagit des rsidus, exprims en millions de francs constants de 1917, tels quils ont t calculs selon le modle statistique 1 partir des dpenses (en francs constants de 1917) de la Confdration de 1950 1993. Il sagit des rsidus, exprims en millions de francs constants de 1917, tels quils ont t calculs selon le modle statistique 1 partir des soldes (en francs constants de 1917) du compte nancier de la Confdration de 1917 1993. Il sagit des rsidus, exprims en millions de francs constants de 1917, tels quils ont t calculs selon le modle statistique 1 partir des soldes (en francs constants de 1917) du compte nancier de la Confdration de 1950 1993.
310
Annexes
Annexe 3 (renvoie au graphique 2)

Valeur moyenne et test de significativit1 des rsidus, selon modle 1, des dpenses fdrales pour les annes lectorales entre 1917 et 1993 (en millions de francs constants de 1917)
Degrs de libert : 75 t: .578 Signicativit (valeur p) 2 : .2827
Groupe : Annes non lect. Annes lect.
Effectif : 57 20
Moyenne3 : 15.579 -44.399
cart-type : 410.395 365.816
Le test en question est celui de la comparaison (unilatrale) de moyennes de rsidus entre les annes lectorales et non lectorales. La force du contraste entre les deux groupes (en tenant compte des moyennes, carts-types et effectifs des rsidus dans chacun des deux groupes) est mesure par la grandeur t : plus cette dernire est grande, plus petite sera la valeur p, et donc plus grande la signicativit du contraste entre les deux groupes. La valeur p est la probabilit que les diffrences observes entre les dpenses des annes lectorales et non lectorales ne soient dues quau hasard. Les tests dont les rsultats sont reproduits ici dgagent tous une valeur p relativement leve, ce qui signie que les diffrences observes entre les divers groupes dannes ne sont pas sufsamment signicatives pour pouvoir exclure totalement lhypothse que ces diffrences sont simplement dues au hasard. Valeur moyenne : il sagit de la moyenne arithmtique des rsidus des diffrents groupes dannes pris en compte. Cette valeur moyenne indique quelle est la tendance gnrale des rsidus des diffrents groupes dannes considrs.
311
Annexes

Valeur moyenne et test de significativit des rsidus, selon modle 2, des dpenses fdrales pour les annes lectorales entre 1917 et 1993 (en logarithmes de millions de francs constants de 1917)
Degrs de libert : 75 t: .589 Signicativit (valeur p) : .2787
Effectif : 57 20
Moyenne : .01 -.029
cart-type : .263 .245

Valeur moyenne et test de significativit des rsidus, selon modle 1, des dpenses fdrales pour les annes lectorales entre 1950 et 1993 (en millions de francs constants de 1917)
Effectif : 33 11
Moyenne : 16.21 -48.63
cart-type : .312.14 300.685

Valeur moyenne et test de significativit des rsidus, selon modle 1, des dpenses fdrales pour les annes lectorales et prlectorales entre 1917 et 1993 (en millions de francs constants de 1917)
Groupe : Annes non lect. Annes lect. + prlectorales
Effectif : 37 20 20
Moyenne : 33.101 -44.399 -16.899 -30.619
cart-type : 443.571 353.241
312
Annexes

Valeur moyenne et test de significativit des rsidus, selon modle 1, des soldes des comptes de la Confdration pour les annes lectorales et prlectorales entre 1917 et 1993 (en millions de francs constants de 1917)
Degrs de libert : 75 t: -1.189 Signicativit (valeur p) : .119
Effectif : 37 20 20
Moyenne : -46.381 -13.627 +99.431 +42.902
cart-type : 382.45 270.732

Valeur moyenne et test de significativit des rsidus, selon modle 1, des soldes des comptes de la Confdration pour les annes lectorales et prlectorales entre 1950 et 1993 (en millions de francs constants de 1917)
Degrs de libert : 42 t: -.702 Signicativit (valeur p) : .2433
Effectif : 22 11 11
Moyenne : -32.260 -55.521 +120.042 +32.260
cart-type :
256.457
313

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Largent de ltat

Parcours des finances publiques au XXe sicle

Responsable ddition : Madeleine Rouiller Gilliand

Table des matires

155 155 157 158 168 178

179 181 187 191

257 257 270 271 274 278 281 303 305

Liste des abrviations

Les origines de la crise nancire de la Confdration suisse : une approche

2.1 Le dcit budgtaire est la norme. Lquilibre, lexception

Les origines de la crise financire

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2.2 Les parlementaires sont-ils responsables de la crise nancire de ltat?

Les origines de la crise financire

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0 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

Les origines de la crise financire

-800 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

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5.5 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

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-.6 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

Les origines de la crise financire

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-800 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

= annes lectorales = annes prlectorales

Les origines de la crise financire

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-800 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

= annes lectorales = annes prlectorales

= annes lectorales = annes prlectorales

Les origines de la crise financire

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2.3 Aux sources de la crise nancire de la Confdration suisse

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2.3.1 Les causes de la croissance des dpenses fdrales

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