REGULAO URBANSTICA NO BRASIL

CONQUISTAS E DESAFIOS DE UM MODELO EM CONSTRUO1

Raquel Rolnik Colaborao: Renato Cymbalista

Anais do Seminrio Internacional:Gesto da Terra Urbana e Habitao de Interesse Social, PUCCAMP, 2000 1

A urbanizao brasileira: expresso territorial da desigualdade A imensa e rpida urbanizao pela qual passou a sociedade brasileira foi certamente uma das principais questes sociais do pas no sculo XX. Enquanto em 1960 a populao urbana representava 44,7% da populao total contra 55,3% de populao rural , dez anos depois essa relao se invertera, com nmeros quase idnticos: 55,9% de populao urbana e 44,1% de populao rural. Em 1996, 78,4% da populao brasileira vivia em cidades, proporo que ultrapassa os 80% atualmente. Essa transformao, j imensa em nmeros relativos, torna-se ainda mais assombrosa se pensarmos nos nmeros absolutos, que revelam tambm o crescimento populacional do pas como um todo: nos 36 anos entre 1960 e 1996, a populao urbana aumenta de 31 milhes para 123 milhes, ou seja, as cidades recebem 92 milhes novos moradores no perodo2. A urbanizao vertiginosa, coincidindo com o fim de um perodo de acelerada expanso da economia brasileira, introduziu no territrio das cidades um novo e dramtico significado: mais do que evocar progresso ou desenvolvimento, elas passam a retratar e reproduzir de forma paradigmtica as injustias e desigualdades da sociedade. No final do sculo XX, quando parece que o processo de urbanizao est se concluindo, a desigualdade apresenta-se no territrio sob vrias morfologias, todas elas bastante conhecidas: nas imensas diferenas entre as reas centrais e as perifricas das regies metropolitanas de So Paulo ou Belo Horizonte; na ocupao precria do mangue em contraposio alta qualidade dos bairros da orla nas cidades de esturio; na eterna linha divisria entre o morro e o asfalto no Rio de Janeiro, e em muitas outras variantes dessa ciso. O quadro de contraposio entre uma minoria qualificada e uma maioria com condies urbansticas precrias relaciona-se a todas as formas de injustia social. Essa situao de excluso muito mais do que a expresso da desigualdade de renda e das desigualdades sociais: ela agente de reproduo dessa desigualdade. Em uma cidade dividida entre a poro legal, rica e com infraestrutura e a ilegal, pobre e precria, a populao que est em situao desfavorvel acaba tendo muito pouco acesso a oportunidades de trabalho, cultura ou lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam nos meios daqueles que j vivem melhor, pois a sobreposio das diversas dimenses da excluso incidindo sobre a mesma populao fazem com que a permeabilidade entre as duas partes seja cada vez menor. Do ponto de vista espacial, essa progressiva separao entre as partes ricas e pobres da cidade potencializa ainda mais as tenses, medida que os pontos de
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Fontes: IBGE, censos de 1960 e 1970 e contagem da populao de 1996.

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interface social vo sendo cada vez mais mediados por aparatos de controle e segurana, fragmentando e cerceando ainda mais o espao urbano. Esse mecanismo um dos fatores que acabam por estender a cidade indefinidamente: ela nunca pode crescer para dentro, aproveitando locais que podem ser adensados, impossvel para a maior parte das pessoas o pagamento, de uma vez s, pelo acesso a toda a infra-estrutura que j est instalada. Em geral, a populao de baixa renda s tem a possibilidade de ocupar terras perifricas muito mais baratas porque em geral no tm qualquer infra-estrutura e construir aos poucos suas casas. Ou ocupar reas ambientalmente frgeis, que teoricamente s poderiam ser urbanizadas sob bases muito mais rigorosas, exatamente o inverso do que acaba acontecendo. Esse comportamento no exclusivo dos agentes atomizados do mercado informal: a poltica urbana e habitacional tem reforado a tendncia de expulso dos pobres das reas mais bem localizadas. Procurando os terrenos mais baratos e perifricos para a construo de grandes e desoladores conjuntos habitacionais. Esses processos geram efeitos nefastos para as cidades como um todo. Ao concentrar todas as oportunidades de emprego em um fragmento da cidade, e estender a ocupao a periferias precrias e cada vez mais distantes, esse urbanismo de risco vai acabar gerando a necessidade transportar multides, o que nas grandes cidades tem gerado o caos nos sistemas de circulao. E quando a ocupao das reas frgeis ou estratgicas do ponto de vista ambiental provoca as enchentes ou a eroso, evidente que quem vai sofrer mais o habitante desses locais, mas as enchentes, a contaminao dos mananciais, os processos erosivos mais dramticos, atingem a cidade como um todo. Alm disso, a pequena parte melhor infra-estruturada e qualificada do tecido urbano acaba sendo um objeto de disputa, de cobias imobilirias, o que acaba tambm gerando uma deteriorao dessas partes da cidade. A escassez de reas de maior qualidade leva s alturas os preos de terra dessas reas, mas os preos de terras perifricas sobem tambm, pois se coloca em curso um motor de especulao imobiliria que no existiria com essa fora se a qualidade urbana fosse mais bem distribuda pela cidade. E, logicamente, quanto maior o preo da terra, menor a capacidade de o poder pblico intervir como agente no mercado. Poderamos nos estender nas tangncias e decorrncias da desigualdade verificveis no territrio urbano, at abraarmos todas as perversidades da sociedade, pois todos os fenmenos sociais tm
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sua expresso espacial. Mais importante do que isso percebermos as maneiras pelas quais o planejamento urbano e a regulao urbanstica se relacionaram com essa desigualdade.

O planejamento urbano at a dcada de 1980: a primazia da tecnocracia medida que aumentavam os ndices de urbanizao, o tamanho das cidades, a escala e a complexidade das redes metropolitanas, foi ocorrendo uma crescente disparidade entre os processos que realmente incidiam sobre as cidades e os instrumentos e mtodos de interveno pblica sobre esses processos. Com as intervenes higienizadoras e embelezadoras do final do sculo XIX e incio do XX, inicia-se o debate em torno dos padres e parmetros tcnicos desejveis para a produo do espao urbano. Esse debate tcnico pode ser considerado a principal misso do planejamento urbano durante quase todo o sculo XX. Quanto mais se instalavam no espao das cidades as contradies e a desigualdade, mais restrita se tornava a interveno do planejamento, que permanece lidando com modelos ideais, pressupondo um territrio sem tenses ou conflitos. O instrumento que hegemoniza a prtica do planejamento nesse perodo o zoneamento, que significa a diviso do conjunto do territrio urbanizado (ou a ser urbanizado) em zonas diferenciadas, para as quais so aplicados parmetros de uso e ocupao especficos.3 Essa estratgia baseia-se na idia da definio de um modelo de cidade ideal, traduzido em ndices como taxas de ocupao, coeficientes de aproveitamento, tamanhos mnimos de lotes, etc. modelo que parte do pressuposto de que a maior parte da sociedade possui meios para alcanar esses padres, o que ocorre nos pases centrais de onde veio a teoria do zoneamento, mas impensvel nos pases perifricos. Os planos e projetos continuaram a ser feitos, mas na vida cotidiana das cidades o planejamento se explicitava apenas sob a forma de zoneamento, ficando os ambiciosos planos quase sempre na gaveta dos rgos pblicos. curioso lembrarmos que a dcada de 1970, de grande crescimento da informalidade, das favelas, dos loteamentos clandestinos, tambm a dcada dos grandes planos diretores, dos planos metropolitanos, que se propunham a dirigir e articular todas as polticas setoriais sob a batuta do planejamento urbano. A adoo de padres urbansticos exigentes e de difcil compreenso e a alta complexidade dos planos fazem parte de um quadro de hegemonia de uma viso tecnocrtica na legislao

urbanstica. Isso significa o tratamento da cidade como um objeto puramente tcnico, no qual a funo da lei seria apenas o de estabelecer os padres satisfatrios de qualidade para seu funcionamento. Ignora-se dessa forma qualquer dimenso que reconhea conflitos, e muito menos a realidade da desigualdade das condies de renda e sua influncia sobre o funcionamento dos mercados imobilirios urbanos. Negam-se assim os atributos da situao real, desperdiando-se as prprias potencialidades que essa situao pode proporcionar. Ao mesmo tempo, o foco no que falta ao invs de no que existe de fato embute uma eterna concepo da cidade como algo doente, a ser curada pelo planejamento. Diante da primazia da tecnocracia, mngua a esfera da poltica, ou seja a permeabilidade da lei a processos e presses vindos dos diversos setores da sociedade, cuja atuao visa a interveno nos campos da tomada de deciso. Dificultando a explicitao de foras e setores excludos da legalidade, a regulao acaba contemplando aqueles que j esto contemplados, ou seja, a minoria de alta renda . A tecnocracia, ou a impermeabilidade poltica, na verdade favorece a captura dos mecanismos legais por parte dos mais poderosos. A real implantao do zoneamento nas cidades brasileiras acabou servindo para demarcar os territrios de incluso e excluso. No caso da cidade de So Paulo, a estratgia do zoneamento foi clara: na poro mais rica da cidade, alternam-se os zoneamentos mais restritivos (as Z1, estritamente residenciais, que produzem bairros horizontais e muito arborizados) e os mais permissivos (as Z3 e Z4, que permitem a maior verticalizao). Os dois mercados se complementam e se retroalimentam, pois os bairros de manses valorizam suas vizinhanas, enquanto so servidos pelo comrcio e servios mais sofisticados das regies mais densas. Por outro lado, a maior parte da cidade foi zoneada como Z2, que no garante a qualidade ambiental da Z1, mas ao mesmo tempo dificulta a verticalizao ou o aproveitamento para comrcio e servios. Dessa maneira, o zoneamento concentrou sobremaneira as possibilidades do mercado imobilirio onde ele j era mais vigoroso, e atrofiou ainda mais as reas menos qualificadas. Enquanto a legislao operava a segregao, a enorme distncia entre o modelo ideal do zoneamento e a cidade real abriram grandes oportunidades para negociatas, corrupo, construo de currais eleitorais, pois as nicas possibilidades abertas de obteno de equipamentos e infraestrutura para aqueles que esto margem da lei envolvem a troca de votos por favores ou excees
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A histria da chegada do zoneamento ao Brasil, e da sua utilizao cada vez mais autnoma enquanto instrumento de
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na lei, ou (envolvendo tambm os mais ricos) o pagamento de propina para a legalizao ou a nofiscalizao das irregularidades. Essas prticas abusivas baseiam-se invariavelmente na desigualdade de acesso aos mecanismos legais, que costumam ser os mais complexos e sobrepostos possvel, permitindo queles que os controlam um maior poder sobre aqueles que no os dominam. Uma das principais questes a ser apontada sobre esse perodo o limite a que chegam as contradies entre as cidades cada vez mais extensas e com territrios de precariedade cada vez maior, e a crescente complexidade dos parmetros urbansticos que se propem a incidir sobre essas cidades. A seguir, veremos que no perodo de redemocratizao essa contradio explorada como oportunidade para um grande movimento de renovao nas prticas dos vrios atores envolvidos com a questo urbana, produzindo uma renovao no discurso e nas prticas urbansticas.

Novos atores sociais, novos instrumentos urbansticos As especificidades da urbanizao no Brasil despertaram inquietaes na sociedade, concentradas tanto na compreenso dos processos, quanto na vontade de interveno sobre a realidade. Nos anos 70, surgem de forma esparsa em setores tcnicos, em associaes de bairros, em entidades de assistncia social, modalidades diferentes de compreenso das questes envolvendo a urbanizao. Todas elas tinham em comum uma viso crtica e politizada do processo: a precariedade, a degradao ambiental, o espraiamento no eram problemas ou degenerescncias em si, mas a expresso territorial de processos e prticas indissociveis da ao do conjunto da sociedade, incluindo o setor pblico. Os parmetros tradicionais do planejamento urbano comeam a ser mais fortemente questionados com a emergncia de movimentos sociais urbanos cada vez mais convergentes e abrangentes a partir do final dos anos 704. Dentro do mbito de reforma do ordenamento jurdico nacional, os movimentos impulsionaram o tema da Reforma Urbana, politizando o debate sobre a legalidade urbanstica e influenciando fortemente o discurso e as propostas nos meios tcnicos e polticos envolvidos com a formulao de instrumentos urbansticos.

planejamento urbano, est contada em Sarah Feldman, Planejamento e Zoneamento. 4 A histria da emergncia dos movimentos sociais est contada entre outros em Lcio Kowarick (ed.) As lutas sociais e a cidade.
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Um dos temas que marcaram os debates foi a relao da legislao com a cidade real e, sobretudo, sua responsabilidade para com a cidade irregular, informal e clandestina. A idia da necessidade de reconhecer e legalizar a cidade real alcana diversos setores da sociedade e resulta em uma proposta de reformulao da legislao atravs da Emenda Popular da Reforma Urbana, encaminhada ao Congresso Constituinte em 1988 pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Nela estavam contidas propostas que procuravam viabilizar novos instrumentos urbansticos de controle do uso do solo, para que se pudesse, entre outros objetivos, possibilitar o acesso terra, democratizando o solo urbano. Diferentemente da concepo tradicional que pratica uma separao total entre planejamento e gesto, havendo inclusive um conflito entre essas duas dimenses, operando o planejamento apenas na esfera tcnica e a gesto na dimenso poltica , o novo paradigma parte do pressuposto que a cidade produzida por uma multiplicidade de agentes que devem ter sua ao coordenada, no em funo de um modelo produzido em escritrios, mas a partir de um pacto, que corresponda ao interesse pblico da cidade. Pressupe uma reviso permanente para ajustes ou adequaes, que acompanhe a dinmica de produo e reproduo da cidade. Dentro desse contexto, comeam a ser exploradas as possibilidades de utilizao de instrumentos de manejo do solo urbano. Tanto o vigor do movimento pela Reforma Urbana quanto o reconhecimento, no cotidiano das cidades, da ineficcia das prticas vigentes, criaram um contexto favorvel para algumas transformaes, em meio ao processo de redemocratizao e reconhecimento da legitimidade dos movimentos sociais. A partir de meados da dcada de 1980, as concepes defendidas por lideranas populares e setores tcnicos envolvidos na reviso do paradigma tradicional do planejamento urbano penetram nas administraes em vrios municpios do pas, sinal de que o novo trato da questo urbana - amadurecido fora do poder - conquista espaos de conduo da poltica, dando origem a inmeras experincias em cidades de vrios portes e dinmicas econmicas.5 Dessas experincias surge o desenho de um conjunto de novos instrumentos urbansticos, que partem da idia de ser a cidade um palco de conflitos, pressupondo a construo permanente de um espao pblico de mediao e negociao. No lugar do modelo quase nico de cidade saudvel, a
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Algumas experincias na esfera municipal tm sido apontadas como as pioneiras nesse contexto, principalmente em Recife, onde em 1980 inicia-se um processo de discusso e implementao de ZEIS, e Diadema, onde em 1982 uma equipe comprometida com a democratizao do acesso terra assume o poder municipal culminando na dcada de 1990 na instituio de AEIS. Ambos os casos baseiam-se na necessidade de vigncia de regras e padres urbansticos especficos em regies cuja ocupao deu-se de forma irregular e de baixo padro.
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vontade de interveno nos processos reais de produo da cidade; no lugar de instrumentos incidindo de forma indiscriminada em todos os espaos, a identificao da necessidade de determinados grupos e territrios por parmetros especficos; no lugar de instrumentos de preservao ambiental que paralisam a ocupao legal abrindo assim flancos para a mais predatria ocupao ilegal , uma preocupao com a viabilidade de se garantir uma ocupao ambientalmente sustentvel e, simultaneamente, acessvel para muitos. O final da dcada de 1980 quando sob novos parmetros foram produzidos planos diretores em vrias cidades, incluindo So Paulo e Rio de Janeiro - pode ser visto como um momento de amadurecimento dessa concepo de poltica urbana renovadora. As novas prticas substituem o plano que prioriza tudo ou seja, no prioriza nada pela idia do plano como um processo poltico, por meio do qual o poder pblico canaliza seus esforos, capacidade tcnica e potencialidades locais em torno de alguns objetivos prioritrios. Dessa forma, procura-se evitar a dissipao de foras em intervenes fragmentadas, em prol de um foco nos pontos vistos como fundamentais para a cidade. A regulao urbanstica passa a ser tratada como um processo, com etapas sucessivas: a formulao de instrumentos urbansticos, sua aprovao na Cmara Municipal, sua aplicao conforme os objetivos originais, sua fiscalizao e reviso peridica. Em todas as etapas est presente a poltica, na forma da explicitao de posies e da negociao entre as diferentes partes interessadas.

Os novos instrumentos urbansticos: desafios do novo paradigma No bojo dos processos que envolveram as lutas sociais nas questes da poltica urbana, tm sido produzidos instrumentos de regulao urbanstica de diferentes contedos, dependendo da situao local, das dinmicas econmicas e imobilirias, das potencialidades existentes. A diversidade dos novos instrumentos revela as diferentes problemticas locais, os objetivos especficos de cada instrumento, o estgio e a qualidade da organizao dos diversos atores da sociedade civil. Mas apesar dessa diversidade, existe uma lgica comum que perpassa as novas experincias: o objetivo de interveno nos modos de produo da cidade real, ao invs da adoo de modelos ideais aos quais se quer chegar.

Devido sua curta existncia os mais antigos mal chegam a duas dcadas sua aplicao no pode ser considerada uma histria concluda. A pouca idade, no entanto, no significa que essas novas experincias sejam desprovidas de interesse. Ao contrrio: aqui interessa, e muito, a compreenso da multiplicidade de abordagens permitida pelos novos paradigmas, gerada pela diversidade de atores, situaes e modelos econmicos envolvidos. Ao rejeitar o modelo nico de regulao, estamos abandonando tambm a perspectiva de encontrarmos solues globais, reproduzveis de forma mecnica em realidades distintas. O achado tcnico, nesse sentido, de menor importncia do que a compreenso da dinmica em jogo, pressupondo a incorporao dos processos de regulao urbanstica no panorama da poltica. sob esta tica que os casos sero apresentados, e do jogo poltico depender tambm seu sucesso ou fracasso. Abrir mo de modelos onipresentes e mecanicamente reprodutveis pressupe uma ateno e um acompanhamento permanente em relao implementao dos novos instrumentos de regulao urbanstica, uma nova prxis em relao ao tema. Reconhecendo a cidade como um territrio de tenses, conflitos, instabilidade significa reconhecer as limitaes da regulao urbanstica no que diz respeito produo da justia social e equilbrio ambiental. A instaurao de novas maneiras, prticas, instrumentos urbansticos, engendra novos desafios, evidencia inadequaes e contradies, com as quais se deve lidar permanentemente se permanece o desejo da justia social e equilbrio ambiental. Enquanto a hegemonia do zoneamento relaciona-se principalmente dualidade do territrio, explicitada na polarizao legalidade-ilegalidade, ou norma-desvio, as novas experincias no campo da regulao urbanstica (sem resolver essa dualidade) trazem contradies de vrias ordens, fruto de suas prprias qualidades: a ausncia de um modelo ideal de urbanizao, o reconhecimento da cidade real, da diversidade do tecido urbano, do direito de voz dos diversos setores. A seguir, um mapeamento de alguns dos principais desafios que surgem a partir das novas experincias.

Reconhecimento da cidade real O reconhecimento da existncia de territrios cuja produo se d margem dos padres tradicionais de qualidade urbanstica uma das bandeiras que as novas estratgias de regulao urbanstica carregam. O modelo tradicional, com seus lotes mnimos, coeficientes, recuos, taxas e ndices cuja obedincia produziria uma cidade saudvel acaba por produzir imensos territrios de eterna ilegalidade, nos quais no valem quaisquer dessas regras, produzindo assim efeitos contrrios queles que os ndices pregam. Algumas cidades levaram adiante o reconhecimento da diversidade,
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implementando programas como o Prezeis do Recife6, as AEIS de Diadema, baseados na circunscrio de permetros nos quais os padres vigentes seriam menos exigentes do que os tradicionais. Dessa forma, foram atingidas algumas conquistas, sendo talvez o exemplo mais significativo o de Diadema, onde se conseguiu reduzir expressivamente os preos da terra para os mais pobres medida que a Lei garantiu uma reserva de mercado para o uso de habitao de interesse social.7 O municpio de Mau aprovou em 1999 uma Lei de Uso, Ocupao e Urbanizao do Solo de carter bastante inovador. Estabelece como referncia bsica a forma com a urbanizao da cidade popular realmente se d, permitindo a coabitao de mais de uma residncia no mesmo lote, os recuos laterais e frontais so abolidos e a impermeabilizao total do terreno permitida para lotes pequenos todas estas prticas anteriormente proibidas, apesar de largamente praticadas. Orienta-se pelo princpio de que todos os usos so permitidos na cidade, desde que no produzam incmodos para a vizinhana. O marco regulatrio de Mau assume dessa forma de forma radical a cidade real como o parmetro bsico para a urbanizao, tanto do ponto de vista do que a lei permite, quanto do ponto de vista da gesto, baseada principalmente na vivncia real da mistura de usos e na necessidade de mediao de conflitos que essa mistura possa produzir.8 Essa necessidade de mediao dos conflitos baseando-se nos fenmenos reais requer um aperfeioamento nessas prticas: um poder pblico com capacidade operativa de atender s demandas e os conflitos que surgem, com a capacidade tcnica de utilizar critrios e indicadores precisos mas no por demais complexos para objetivar essa gesto.

Flexibilidade A grande disputa pelas localizaes mais valorizadas de algumas cidades originou uma srie de experincias cujo objetivo o de captar parte da mais-valia obtida com as atividades da incorporao imobiliria. Nesse sentido, foram criado instrumentos como as operaes urbanas, operaes interligadas e solo-criado. Esses instrumentos tm em comum o fato de permitirem a

SOARES, Jos Arlindo e PONTES, Lcia. Recife os desafios da gesto municipal democrtica; Milton Botler e Geraldo Marinho, O Recife e a regularizao dos assentamentos populares 7 Jorge Hereda e outros, O impacto das AEIS no mercado imobilirio de Diadema
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Lei de Uso, Ocupao e Urbanizao do Solo, Prefeitura Municipal de Mau, 1999.

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flexibilizao dos padres urbansticos vigentes, em troca de um pagamento que pode ser efetuado em dinheiro, em melhorias de infra-estrutura, ou na construo de habitao popular. O mercado imobilirio apropriou-se com rapidez desses mecanismos, aprendendo a expandir seus lucros, a aviltar as contrapartidas, a dominar as mesas de negociao, como o caso de So Paulo. O prprio princpio da troca do direito adicional de construo por outros benefcios pode ser questionado, pois o interesse na edificao alm dos coeficientes permitidos s se d onde j existe investimento pblico e privado em grande escala, tendendo a concentrar ainda mais os investimentos e oportunidades de emprego.9 Em outros municpios, como Guaruj, a flexibilizao significa apenas a aprovao de legislao especial para habitao de interesse social, que simplesmente reduz os padres mnimos de edificao, ampliando assim os territrios de atuao das construtoras e empreiteiras, mas ainda longe de atender s camadas que mais precisam de subsdios moradia.10

Densidade Muitas vezes a flexibilizao dos padres tem sido defendida como meio de aumentar a densidade da ocupao, o que traria a otimizao do uso da infra-estrutura urbana11. Mas isso deve ser tratado com bastante cuidado, pois o aumento da densidade de rea construda nem sempre significa o aumento da densidade populacional. Pelo contrrio, bairros que se transformam em centros de negcios tendem a expulsar populao, esvaziando-se noite e desequilibrando ainda mais o uso da infra-estrutura. Em So Paulo, bairros que passaram por um grande aumento de rea construda na dcada de 1990, como o Tatuap e a Vila Madalena, tiveram um decrscimo populacional, pois houve a troca do perfil econmico dos moradores, por um pblico de mais alta renda e que exige grandes reas construdas por pessoa. De uma forma geral, o investimento imobilirio tem expulsado a populao, e no atrado.12 A densidade aumenta exatamente onde no h investimentos em infra-estrutura ou incorporao imobiliria, cujos baixos preos acabam atraindo a populao de baixa renda as favelas e periferias de todas as grandes cidades.
Daniel Julien Van Wilderode, Operaes interligadas: engessando a perna de pau; Adauto Lcio Cardoso e outros, Operaes interligadas no Rio de Janeiro; Mariana Fix, A frmula mgica das parcerias. 10 Raquel Rolnik, "guaruj-estudo de caso". 11 O controle da densidade por meio de instrumentos urbansticos tema pouco explorado. Destacamos Formas de controle de densidade e ocupao, de Jupira Gomes de Mendona, que faz balano de workshop realizado no seminrio Polticas pblicas para o manejo do solo urbano (So Jos dos Campos, 1997); e Densidade urbana, de Cludio Acioly e Forbes Davidson. 12 Instituto Florestan Fernandes, So Paulo: dinmicas e transformaes.
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O desafio o controle da densidade a partir da incidncia da regulao urbanstica segundo seus objetivos reais, combatendo os movimentos de adensamento e desadensamento que ocorrem sua revelia e muitas vezes na contra-mo do investimento pblico, adensando os territrios precrios e desadensando aquelas que contam com infra-estrutura consolidada.

Complexidade A complexidade dos ndices, coeficientes, taxas de ocupao, assim como a imensa quantidade de zonas e subzonas que definem o que e o que no permitido pelo zoneamento, possuiu a funo histrica de distanciar as regras de produo da cidade legal do conhecimento da populao. Constitui-se assim um campo tcnico para especialistas que realizam a intermediao entre a lei e os usurios, o que analfabetiza o cidado comum no tema e faz dele refm da tecnocracia. Ao mesmo tempo, grandes negociatas envolvendo mudanas de ndices e padres de zoneamento passam a largo da sociedade, que no chega a compreender os interesses em questo. Outra perversidade que decorre da complexidade o imenso poder que ganham os fiscais, que chantageiam a populao com a possibilidade de denncias e multas decorrentes da (quase inevitvel) desobedincia das normas. Nesse sentido, algumas experincias apostaram na simplificao da regulao. O Plano Diretor de So Paulo, de 1990, estabelece como regra bsica o coeficiente nico e aproveitamento para toda a cidade; (outros). O desafio o de levar ao conhecimento de todas as regras, para que sejam evitados os abusos decorrentes da desigualdade de seu conhecimento. O Plano Diretor de Natal, de 1994, incluindo a regulamentao de uso e ocupao do solo, compe-se de apenas 48 artigos, contrastando com os imensos volumes dos planos tradicionais.13

Reproduo indiscriminada Uma srie de palavras adentra o vocabulrio dos planejadores a partir da dcada de 1980: zonas de especial interesse social, operao urbana, solo-criado, coeficiente bsico de aproveitamento, operao interligada, macrozoneamento, IPTU progressivo, consrcio imobilirio, transferncia de potencial construtivo...

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Plano Diretor de Natal, Lei Complementar no 07 de 05 de agosto de 1994.

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Cada um desses nomes surge destinado a combater um desequilbrio especfico que se instala no espao urbano. Aos poucos os nomes vo caindo no conhecimento dos tcnicos e j se verifica que existe o risco real de sua disseminao indiscriminada, como receiturio, em experincias que querem se legitimar como de esquerda. Isso produz o risco da cristalizao dos instrumentos em dispositivos tcnicos, descolados portanto dos processos de negociao, gesto e transformao que significam as reais inovaes. H, portanto, o risco da despolitizao dos instrumentos, o que acaba por aproxim-los do zoneamento tradicional. o que ocorreu, por exemplo, no municpio paulista de Jaboticabal, que no incio da dcada de 1990 aprovou um feixe de instrumentos urbansticos que pressupunha um territrio de grande disputa pelo solo urbano, de grande recorrncia da irregularidade, o que no ocorria no municpio. desnecessrio dizer que a nova legislao no vingou, pois estava totalmente desvinculada da realidade e dos processos locais, resultando to abstrata quanto qualquer prtica tradicional.14

Participao O reconhecimento da legitimidade dos movimentos sociais traz pauta um dos grandes desafios da gesto urbana na democracia: a participao popular. A organizao da sociedade civil um dos pressupostos para que seja conquistada a efetiva democratizao do acesso terra e cidadania. Um dos exemplos mais contundentes de sucesso na implementao de uma estratgia de regulao urbanstica aconteceu em Diadema, onde uma firme deciso pblica de implementao de AEIS (reas de Especial Interesse Social) foi acompanhada de uma sociedade civil organizada, que se apropriou do instrumento e contribuiu para que ele fosse realmente implementado. Nessa cidade, o Conselho de Habitao foi um instrumento importante de operao da poltica urbana, funcionando em articulao com uma estratgia de regulao urbanstica que era de conhecimento de parte significativa da populao da cidade.15 Em Diadema, cidade cuja populao tem sido historicamente bastante organizada sob poderosas lideranas, foi necessrio impedir abusos por parte dos prprios movimentos populares, que dispunham de canais privilegiados de acesso ao Executivo e tentaram atravessar a estrutura institucional.16 Por outro lado, so vrios os exemplos onde um poder Executivo com intuitos

Raquel Rolnik, Jaboticabal estudo de caso Renato Cymbalista (ed.), Conselhos de habitao e desenvolvimento urbano. 16 Jorge Hereda e outros, op. cit; Laila Nazem Mourad e Nelson Baltrusis, "Diadema - estudo de caso"; Laila Nazem Mourad, Democratizao do Acesso Terra: Caso das AEIS de Diadema.
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renovadores no encontra a populao local suficientemente organizada para participar ativamente dos processos, o que coloca a questo da capacitao da sociedade. Quanto mais profunda e disseminada a conscincia da urbanizao como um processo poltico, menos vulnervel a sociedade em relao a abusos de qualquer origem.

Preservao ambiental A preservao ambiental talvez seja a rea em que a regulao urbanstica registra os avanos mais lentos. exatamente nas regies ambientalmente mais frgeis que a precariedade se explicita de maneira mais voraz, pois, via de regra, so reas em que se permite menor ocupao, o que causa uma desvalorizao fundiria e transforma essas terras, em tese preservadas, em estoque para o mercado informal, que se reproduz sob padres de alta densidade.17 As possibilidades de interferir nesse aspecto so bastante reduzidas, pois h restries objetivas que dificultam o adensamento (como em reas de mananciais, restingas, proximidades de cursos d'gua) ou o impedem por completo (como em dunas, terrenos de altas declividades, reas inundveis). Ainda que as populaes que moram nessas regies sejam as mais atingidas no caso de enchentes, deslizamentos ou desequilbrios de qualquer ordem relacionados fragilidade ambiental, o custo da ocupao repassado cidade toda, pois todos sofrem com as enchentes, com o assoreamento, com a poluio. No caso da preservao, mais do que em qualquer outro, fica claro o maior dos desafios: a necessidade de concertao e de integrao do conjunto dos instrumentos, colegiados, instituies em torno de uma poltica urbana global, possvel e pactuada da forma mais ampla possvel entre todos os agentes envolvidos. Somente reduzindo a presso sobre as reas ambientalmente mais frgeis - ou seja, oferecendo possibilidades dentro da legalidade para todas as camadas de renda existe a possibilidade efetiva da preservao. Ao mesmo tempo, a gesto e fiscalizao das reas de preservao devem ser vistos como procedimentos prioritrios e permanentes. Algumas propostas vm sendo articuladas, como a transferncia de potencial construtivo, que foi proposta no Plano Diretor de So Paulo de 1990. O proprietrio de um terreno atingido por restries de ocupao por razes de preservao ambiental teria o direito de vender o direito de construir nesse terreno, para outro empreendimento em regio onde isso fosse possvel. No nvel da

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O estudo das relaes perversas entre a legislao de preservao ambiental e a ocupao irregular est desenvolvido em Jodete Rios Scrates, Marta Dora Grostein e Marta M.S. Tanaka, A cidade invade as guas: qual a questo dos mananciais?
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gesto, vem sendo tentada a organizao de municpios e instituies da sociedade civil em torno da preservao, em fruns como os comits gestores de bacias e sub-bacias hidrogrficas. O municpio de Ribeiro Pires, na Regio Metropolitana de So Paulo, por apresentar uma condio extrema do ponto de vista ambiental integralmente situado em rea de proteo aos mananciais , teve que se debruar com grande intensidade sobre o tema, produzindo em 1999 uma proposta que reflete um avano nessa questo, invertendo a questo: ao invs de se proibir a ocupao, faz-se o clculo inverso: calcula-se o mximo de ocupao que suporta cada bacia hidrogrfica que compe o territrio, e procura-se alternativas tcnicas para o tratamento das emisses nos locais onde a ocupao j supera a capacidade ambiental. Ao mesmo tempo, prope a integrao completa entre a regulao urbanstica e a gesto urbana.18

Articulao entre instncias de poder Todas as instncias do poder pblico municipal, estadual e federal e seus respectivos rgos, empresas e autarquias so proprietrios de terras nas reas urbanizadas. o caso de reas porturias, aeroportos, orla martima, universidades, parques e reservas, entorno de rodovias, represas, entre outros. Nessas reas, quase sempre se estabelece uma tenso entre o municpio e o proprietrio ou concessionrio das reas, resultando em territrios obscuros e intocveis do ponto de vista da legislao municipal. A dificuldade de gesto desses territrios pode produzir grandes vazios urbanos em reas centrais, ou invases em grande escala, como as favelas do Rio de Janeiro, muitas das quais situadas em reserva florestal federal. necessria uma recontratao entre os diferentes agentes pblicos no sentido de sincronizar a posse, a regulao e a gesto da terra urbana, permitindo ao municpio um acesso real a essas reas, em combinao com os rgos envolvidos em cada caso. Dessa maneira, poder ser combatida a omisso do poder pblico frente ambigidade que caracteriza o usos e ocupao de terras pblicas.

Concluso O questionamento do modelo tecnocrtico de regulao urbanstica significou o lanamento da regulao no campo das tenses permanentes, da gesto, da negociao, da fragmentao. Apesar

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de claros avanos em algumas cidades, com a efetiva incluso de partes da populao anteriormente situadas na total irregularidade, no acredito que j possamos falar em avanos definitivos ou irreversveis no que diz respeito aos novos instrumentos ou experincias implementadas19. Pelo contrrio, alguns elementos tm mostrado a imensido dos riscos e a precariedade das conquistas: a dificuldade da populao em compreender as regras explcitas e implcitas da regulao, a rapidez dos poderosos no mercado imobilirio em reagir s novas regras, o aumento das desigualdades sociais, que torna at mesmo fteis as tentativas de equalizao no campo da regulao. A questo ambiental permanecer em aberto enquanto a poltica urbana no operar de forma integrada e global, incorporando o comportamento dos ecossistemas que raramente coincide com a diviso poltica entre os municpios. O horizonte final das propostas no campo da regulao urbanstica deve ser a criao de um novo modelo de marco legal para a regulamentao da terra urbana de uma forma global. Todas as tentativas localizadas deveriam convergir para esse objetivo, caso contrrio as conquistas tendem a ser por demais frgeis. Mas, ao contrrio do que parece, no cabe terminar este texto em tom pessimista. H um grande avano a comemorar, que nesses vinte anos de arranjos se explicita por toda parte este sim, ao que parece, irreversvel. Os parmetros tradicionais da poltica urbana revelam-se cada vez mais consensualmente como parte de um modelo obsoleto, a ser superado, cuja maior caracterstica a de reforar a dualidade e a injustia na distribuio do territrio das cidades. O fato de o debate ainda no ter produzido um novo marco regulador, hegemnico e mais justo como desejamos, no anula a grande conquista que um claro movimento rumo ao abandono da idia do Zoneamento como instrumento autnomo e suficiente para a regulao urbanstica. A expectativa de que o ocaso de um modelo ultrapassado ocorra em simultaneidade com o amadurecimento de um novo desejvel, mas improvvel. O que temos presenciado um perodo tenso e por isso mesmo rico de especulao, de debate, de iniciativas reais de implementao de novas prticas, e de cooptao dos novos instrumentos por setores conservadores. Algumas das

Minuta de projeto de Lei Municipal de Preservao e Recuperao dos Mananciais de gua de Interesse Regional para o Abastecimento Pblico Prefeitura Municipal de Ribeiro Pires. 19 J existe um patrimnio constitudo no que diz respeito avaliao das novas experincias no campo da regulao urbanstica, entre artigos em publicaes tcnicas e cientficas, apresentaes em seminrios, relatrios de gesto, teses de dissertaes acadmicas e livros. Destacamos: os anais dos encontros da Associao Nacional de Pesquisa e Ps-graduao em Planejamento Urbano e Regional; a terceira parte do livro Globalizao, Fragmentao e Reforma Urbana, organizado por Luiz Csar de
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formulaes so realmente implementadas, e no processo de aplicao so efetivamente testadas, surgindo ento as contradies, as oportunidades de abuso, a necessidade de aperfeioamento ou abandono dos dispositivos. Prticas que refletem pactos reais tendem a se espalhar e aquele que talvez seja o maior exemplo disso, o oramento participativo, vem de fora da regulao urbanstica , mas em ritmo lento e cheio de meandros. Os setores tcnicos, parte fundamental na construo do novo paradigma da regulao urbanstica, tm um desafio especfico a enfrentar. Por um lado, devem empenhar-se na compreenso, aperfeioamento e reviso permanente dos novos marcos da regulao urbanstica. Por outro, no podem abandonar o campo da poltica, aperfeioando-se na simplificao dos contedos, na capacitao da sociedade, na disseminao em todos os campos possveis do carter poltico embutido na questo urbana. No est em jogo apenas a troca dos parmetros de regulao urbanstica, mas a prpria redefinio dos papis e campos de atuao dos diferentes atores envolvidos na equao. O processo deve ser vivido no como mudana de parmetro tcnico ou troca no grupo de poder, mas como transformao social.

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Minuta de Projeto de Lei Municipal de Preservao e Recuperao dos Mananciais de gua de Interesse regional para o Abastecimento Pblico Prefeitura Municipal de Ribeiro Pires, 1999. Lei Municipal no 3272 de 1999 Lei de Uso, Ocupao e Urbanizao do Solo, Prefeitura Municipal de Mau. Plano Diretor de Natal, Lei Complementar no 07 de 05 de agosto de 1994.

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