UnIversIdad

de
Cuanajuato
compus 6uonojuoto
Estudios InterdiscipIinarios
de la
Organizacin
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Resumen
El objetivo de este articulo es reIlexionar sobre la inIluencia en la toma
de decision publica de un cuerpo colegiado extragubernamental
puntualizando la diIerencia que existe entre conIormar una red de
participacion y una red de inIluencia. Para ello, se presentan algunos
resultados de una investigacion en curso sobre la operacion del
Consejo Consultivo de la Comision Federal de Telecomunicaciones
(CoIetel). El analisis de este caso nos muestra dos retos: la
organizacion interna del Consejo Consultivo para coordinarse con el
organismo regulador; y la reorganizacion gubernamental de CoIetel
que permita abrir la estructura de gobierno no solo a la participacion,
sino tambien a la posibilidad de inIluir en la toma de decision publica.
INFLUENCIA EN LA TOMA DE DECISIN PBLICA: RETOS ORGANIZACIONALES Y DE
REORGANIZACIN GUBERNAMENTAL. EL CASO DEL CONSEJO CONSULTIVO DE
COFETEL
Laura Beatriz Montes de Oca Barrera
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Palabras clave:
Consejos consultivos,
participacion, inIluencia,
gobernanza, redes de
politica publica.
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Introduccin
Un Ienomeno que ha acompaado el proceso de democratizacion politica en paises latinoamericanos
como Mexico, ha sido la multiplicacion de organos colegiados de participacion en agencias de gobierno
(Hevia, et. al: 2011). Este Ienomeno puede ser interpretado desde el derrotero de la democracia
deliberativa y la participacion ciudadana. No obstante, aqui se propone entenderlo como parte de un
proceso de transIormacion sociopolitica que redeIine Iunciones, Ironteras y mecanismos de interaccion
entre los agentes y las estructuras del Estado, el mercado y la sociedad. Ello nos remite a una perspectiva
analitica desde la que autores como Jan Kooiman, Jon Pierre y sus colegas, deIinen la nueva gobernan:a.
Desde este campo de conocimiento se discuten las transIormaciones gubernamentales producto del
reacomodo de actores publicos y privados, asi como las problematicas para atender tareas otrora
exclusivas del Estado, especiIicamente, la regulacion economica o el bienestar y el desarrollo sociales
(Mayntz, 1993).
Como se desarrolla en el primer apartado, la propuesta europea de la nueva gobernanza reIiere un
'involucramiento de la sociedad en el proceso de gobernar (Pierre & Peters, 2000: 7). Bajo esta optica es
que se intentara explicar la operacion del Consejo Consultivo de la Comision Federal de
Telecomunicaciones (CoIetel), asi como los retos organizacionales que desencadena su implementacion.
Cabe mencionar que hablar de gobernanza no implica aceptar las premisas catastroIicas sobre una
globalizacion posmoderna en las que se advierte la desaparicion del Estado o el vacio de poder dejado por
un Estado cadaverico. La gobernanza implica, por el contrario, la habilidad de los agentes
gubernamentales para reorganizar la estructura estatal a los cambios del contexto; y en ello esta inmersa la
participacion de la sociedad en el proceso de toma de decision (Pierre, 2000). Es por ello que, como se
desarrolla en este articulo, aqui conIirmamos que el Leviatan no esta en vias de extincion; mas bien, como
parte de un proceso de complejizacion social, politica y economica, se estan alterando las condiciones bajo
las cuales Iluye el poder estatal, asi como la Iorma en que se deIine su regulacion.
En este articulo se presentan los resultados de una investigacion en curso sobre la operacion del Consejo
Consultivo del organismo mexicano encargado de regular las telecomunicaciones. Como se muestra en el
segundo apartado donde se desarrolla el modelo analitico construido, susceptible de ser replicado para
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analizar organismos similares, en esta investigacion se ha interesado analizar cuatro dimensiones
organizacionales de este organo de consulta: origen e integracion (genealogia); conIormacion y
transIormaciones (morIologia); Iuncionamiento y relacion con la estructura institucional (desempeo);
asi como su impacto en la toma de decision (resultados). Para ello, se reviso inIormacion documental sobre
CoIetel; se analizaron las argumentaciones de las sesiones ordinarias de 2011; y, de manera
complementaria, se realizaron entrevistas semiestructuradas a ocho de los consejeros. Con esta
inIormacion ha sido posible identiIicar elementos para reconstruir las cuatro dimensiones que se
desarrollan en los ultimos tres apartados de este articulo.
Nueva gobernanza y reorganizacin gubernamental
Como parte de un reciente proceso de complejizacion social producto, entre otros Iactores, de la expansion
global del capitalismo y del desarrollo tecnocientiIico, la relacion Estado-mercado-sociedad (E-M-S) se
ha reconIigurado. Desde la ultima decada del siglo XX se habla de una reorganizacion gubernamental
implementada con diversos mecanismos de transIormacion sociopolitica que persiguen la participacion
social mediante y la co- conduccion del gobierno (ver Iigura 1). SimpliIicacion administrativa,
interdependencia de lo publico y lo privado, redes de politica publica (policy networks) y autorregulacion
del mercado, delinean la reorganizacion de la nueva gobernanza (Kooiman, 1993a; Pierre, 2000; Pierre y
Peters, 2000; Van Vliet, 1999). Con ello, los actores publicos y privados no actuan por separado sino en
conjuncion, mediante acuerdos coordinados. Bajo esta optica, el acto de gobernar implica, entonces, una
combinacion de esIuerzos para guiar, conducir, controlar o administrar las actividades de actores sociales,
politicos y administrativos (Kooiman, 1993a: 2).
Figura 1. TransIormacion sociopolitica E-M-S
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Fuente: Elaboracion propia
Con ello, pareceria que la rigida relacion gobernado-gobernante deja de ser unidireccional para
convertirse en una relacion de doble via: Ilexible, abierta y menos vertical. Con la nueva gobernanza se
constituirian 'modelos de gobierno bilaterales o multilaterales (Kooiman, 1993a: 4). En este nuevo juego
de interaccion politica se desarrollan Iormas de regulacion en las que el Estado deja de ser el eje rector;
cobran relevancia asi los mecanismos de autorregulacion. Con ello se quiere hacer evidente que la
regulacion estatal seria imposible sin la autorregulacion de los individuos: 'los gobiernos nunca hubieran
podido gobernar si la gente en sus organizaciones, Iamilias o grupos de todo tipo no se gobernaran a si
mismos (Dunsire, 1993: 26). Descentralizacion y desregulacion (simpliIicacion administrativa)
conIeccionan la nueva relacion a traves de organos regulatorios Iavorables a los mecanismos de regulacion
del mercado (derecho blando).
La reorganizacion de la nueva gobernanza tambien se traduce en apertura de la estructura gubernamental
mediante redes de politicas publica (policy networks) para que agentes del mercado y la ciudadania unos
mas que la otra inIluyan en la toma de decision. Con ello, el lobbying y el activismo social, que otrora
incidian de manera indirecta en la toma de decisiones, ahora encuentran cabida en redes paralelas a la
estructura gubernamental, pudiendo incidir de Iorma directa en la toma de decision. Esta reorganizacion
implicaria que los agentes extragubernamentales los llamados grupos de interes dejen de ser vistos como
una 'patologia politica y sean incorporados al proceso en el que se toman las decisiones politicas
(Truman, 1970 1951). No obstante, en esto habria que tener precaucion para enIatiza el diIerencial de
poder (Elias, 1982 1970) de los distintos grupos de interes que buscan incidir en las decisiones
gubernamentales; por ejemplo, el lobbying de las empresas Irente al de organizaciones de consumidores.
En Mexico, esta reorganizacion parece tomar Iorma en los consejos consultivos que se multiplican en las
agencias de gobierno. Estos Consejos pueden considerarse como autenticas redes de influencia, al estar
integradas por diversos agentes gubernamentales y extragubernamentales (de la academia, las
organizaciones sociales o las empresas), quienes coadyuvan en el diseo, implementacion y evaluacion de
politicas publicas. Aqui se habla de redes de inIluencia como nuevas Iormas de organizacion (de caracter
extra- o paragubernamental) que rearticulan la interaccion entre Estado, mercado y sociedad, y mediante
las cuales la ciudadania participa en la toma de decision publica. Son redes de inIluencia los Consejos
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consultivos (Advisory Boards), los Centros de pensamiento (Think Tanks) o los Comites ciudadanos
(Consultative Councils). Los primeros dos pueden tener inIluencia en la conIormacion de la agenda y el
diseo de la politica publica, mientras que los segundos pueden incidir mas bien en la operacion de
programas gubernamentales (vease Iigura 2).
Figura 2. Reorganizacion gubernamental
Fuente: Elaboracion propia
Considerando lo anterior, seria logico pensar que la operacion del Consejo Consultivo del organo
regulador mexicano en telecomunicaciones (CoIetel) ha implicado realizar una reorganizacion tendiente a
integrar esta red de inIluencia. No obstante, analizando el primer ao de su operacion encontramos datos
que nos indican lo contrario. Si bien esta red cubre los requisitos de la participacion, no asi los de la
inIluencia en la toma de decision del organo regulador. Pero antes de abordar estos aspectos, veamos un
breve esbozo de la metodologia de la investigacion realizada.
Anlisis del Consejo Consultivo de Cofetel: Esbozo metodolgico
Para analizar la conIormacion y operacion del Consejo Consultivo de CoIetel se consideraron como
indicadores basicos: i) la participacion de cada agente y la inIluencia que ejerce en la toma de decision al
interior (en el diseo de recomendaciones y posicionamientos); asi como, ii) la participacion de CoIetel en
la dinamica institucional y su inIluencia en la toma de decision del organismo regulador. EspeciIicamente,
se analizaron cuatro dimensiones organizacionales (vease Iigura 3):
1. Genealoga: Proceso de integracion y contexto politico e institucional en el que se crea.
2. Morfologa: Atributos de los agentes (identiIicacion de lideres) y transIormaciones
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organizacionales.
3. Desempeo: Actividades de los grupos de trabajo (Iuera de las sesiones) y dinamica en las
sesiones.
4. Resultados de la accin: Capacidad de inIluir mediante sus recomendaciones en la toma de
decisiones del organo regulador.
En este analisis tambien Iue indispensable ubicar la red de relacion de los consejeros (a que
organizacion/es pertenecen) a Iin de ubicar su potencial de inIluencia e identiIicar sus valores e intereses.
Figura 3. Modelo analitico
Fuente: Elaboracion propia
Se realizo indagacion documental y periodistica para rastrear el origen del Consejo. Ademas, se analizaron
las versiones estenograIicas de las sesiones ordinarias realizadas en 2011. Esta inIormacion Iue util para
elaborar un guion de entrevista, aplicado (en mayo y junio de 2012) a ocho de los consejeros. La
inIormacion obtenida por estos medios permitio, por una parte, distinguir los sectores representados en el
Consejo, asi como su asistencia y participacion. Por otra parte, con el analisis argumentativo de cada
intervencion, se identiIicaron intereses y valores asi como opiniones sobre el Iuncionamiento del Consejo.
A continuacion se desarrollan las cuatro dimensiones analizadas a partir de los hallazgos de la
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investigacion.
Ensayando la apertura gubernamental. Genealoga del Consejo Consultivo de Cofetel
Desde que en 1996 se creara la Comision Federal de Telecomunicaciones, quedo estipulada la obligacion
de integrar un cuerpo permanente de consulta y opinion en este organo regulador. La primera
conIormacion de este cuerpo consultivo Iue entre 1996 y 1997, al inicio de la operacion de CoIetel (con
Carlos Casasus como Comisionado presidente). No obstante dejo de operar en 1998 (con el segundo
presidente, Javier Lozano). En 1999, con el tercer presidente de la Comision (Jorge Nicolin), se integro el
segundo Consejo Consultivo (de caracter eminentemente academico). En un tercer intento, el Consejo
Consultivo opero entre 1999 y 2002 pero su opinion no Iue tomada en cuenta para la toma de decision de la
Comision. Durante la siguiente presidencia de CoIetel, a cargo de Jorge Arredondo (2002-2005), el
Consejo 'Iue sepultado porque su conIormacion Iue exclusivamente gubernamental: 'parecia mas bien
una comision intersecretarial y no un consejo consultivo. No Iue sino hasta mayo de 2010 durante la
presidencia de Hector Osuna (2006-2010) que se intenta constituir, por cuarta ocasion, un organo de
consulta. En el momento mas algido de la critica contra CoIetel, sobre todo por la Ialta de imparcialidad de
Osuna y los conIlictos con la Secretaria de Comunicaciones y Transportes (SCT), resurge la idea de
'limpiar la imagen de la Comision con un organo ciudadano. Este nuevo Consejo, no obstante, sesiono
una sola vez; las criticas contra Osuna hicieron que renunciara dias antes de que culminara su mandato.
En abril de 2011, con la designacion de Mony de Swaan como nuevo presidente de la Comision, se
recompuso la relacion de CoIetel con la SCT. Esto genero un ambiente propicio para integrar un nuevo
consejo, sobre todo si se considera que los consejeros (propuestos por el presidente de CoIetel) deben ser
ratiIicados por el Secretario. Ello y la necesidad de legitimidad del nuevo comisionado , son Iactores clave
que explican la reconIormacion del Consejo Consultivo, aunque tambien como veremos mas adelante
problemas en su Iuncionamiento. A diIerencia de los anteriores intentos, la conIormacion actual del
Consejo ha tenido continuidad y resultados palpables (como se desarrolla adelante) . Ello puede deberse a
que, como se lo dijo Mony de Swaan a uno de los consejeros entrevistados: 'ahora si, CoIetel se esta
tomando en serio esto del Consejo. Aunque tambien puede explicarse por la relacion entablada entre los
consejeros y CoIetel: cada uno Iirma un contrato anual de prestacion de servicios proIesionales recibiendo
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nfluencia en la toma de decisin pblica....pp. 79-100
un poco mas de 100 mil pesos al ao (15 mil pesos mas impuestos por cada sesion ordinaria).
Morfologa del Consejo Consultivo: Red de participacin en la estructura gubernamental de
Cofetel
El objetivo del Consejo Consultivo de CoIetel, considerado como un organo de consulta permanente, es
'opinar, asesorar y, en general, coadyuvar a la promocion de politicas publicas en las industrias de las
telecomunicaciones y la radiodiIusion a Iin de mejorar su desempeo . La obligacion de los consejeros es
'deIender el interes general y no sujetar su opinion o participacion a los intereses particulares (Art. 6
Lineamientos). Los sectores representados son: academia, industria, despachos de consultores, gobierno y
organizaciones de consumidores y usuarios.
Segun su normatividad, el Consejo Consultivo debe estar compuesto por un minimo de 15 y un maximo de
30 miembros. La membresia es bienal con posibilidad a un periodo mas de dos aos. La participacion en
las sesiones y los grupos de trabajo es personal. El Consejo Consultivo esta encabezado por uno de los
consejeros. El Presidente es elegido por los demas miembros y su cargo es de 1 ao con opcion a una
reeleccion. En la primera sesion (12 de abril de 2011) los integrantes del Consejo eligieron, por
unanimidad, como su presidente a quien Iuera el primer Comisionado Presidente de CoIetel (de 1997 a
1997), Carlos Casasus, y quien actualmente es director General de la Corporacion Universitaria para el
Desarrollo de Internet, AC.
Segun sus Lineamientos, el Consejo cuenta con una Mesa Directiva que, de caracter permanente y con
personal de CoIetel, coadyuva en las Iunciones del Presidente coordinando actividades y gestionando la
entrega de documentos, recomendaciones, inIormes y estudios al Pleno de la Comision. La Mesa Directiva
esta integrada por un Secretario tecnico y Vocales que colaboran en los Grupos de trabajo integrados por
los consejeros. En las sesiones esta presente el Secretario tecnico, quien tiene voz pero no voto. Como
veremos adelante, en las diversas sesiones celebradas entre 2011 y 2012, los consejeros se han organizado
en grupos de trabajo para elaborar recomendaciones sobre los temas que han considerado relevantes.
Los primeros tres meses, este nuevo Consejo estuvo integrado por 28 miembros. En mayo, julio y
septiembre de 2011 renunciaron tres representantes de organizaciones de consumidores y usuarios. La
primera baja Iue sustituida por un miembro del sector de consultores. En diciembre renuncio un
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representante de la industria. Asimismo, un representante de la academia y otro mas de la industria
sumaron tres y cuatro Ialtas, respectivamente (con lo que, siguiendo los Lineamientos del Consejo,
estarian dados de baja) . Hasta marzo de 2012, estas renuncias no habian sido sustituidas; por lo que, a esa
Iecha, el Consejo esta integrado por 23 miembros (5 mujeres y 18 hombres) distribuidos, segun los
sectores que representan, de la siguiente manera:
De la conIormacion inicial (28 integrantes), siete consejeros no tenian conocimiento especializado sobre
telecomunicaciones. De ellos, tres Iueron los que renunciaron y uno mas no asiste a las sesiones. Los otros
tres continuan Iormando parte del Consejo aunque su participacion es baja (menos de una participacion
por sesion, en promedio). Los demas consejeros comparten la caracteristica de tener varios aos
trabajando para la iniciativa privada y/o para instituciones gubernamentales en el sector de
telecomunicaciones por lo que su participacion, como se muestra adelante, es mayor.
El Consejo se reune en sesiones ordinarias bimestrales. En 2011 se realizaron las seis sesiones ordinarias
correspondientes y en hasta mayo de 2012 se han realizado tres sesiones ordinarias; la asistencia promedio
de los consejeros ha sido de 21. No ha habido sesiones extraordinarias, pero los consejeros suelen trabajar
en linea entre cada una de las sesiones. Ademas de la discusion en esas sesiones, los consejeros
organizados segun sus temas de interes trabajan a distancia a traves de un Ioro virtual donde suben
propuestas para elaborar recomendaciones y observaciones a CoIetel. Una vez que un documento es
comentado por los demas miembros del Consejo, es votado en la siguiente sesion ordinaria para ser
remitido como recomendacion al pleno de la Comision.
Segun los sectores, las participaciones en las sesiones se distribuyen de la siguiente manera:
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Los consejeros que mas participan, ademas del Presidente, son dos consejeras que Iorman parte del sector
de organizaciones de consumidores y usuarios; dos consejeros de empresas consultoras; asi como una
consejera y un consejero del sector academico. Industria y gobierno concentran la menor participacion; en
el sector de organizaciones (con participacion media) tambien hay consejeros con muy poca participacion
(que son lo que no tienen conocimiento especializado en el tema). Como veiamos, los sectores de
organizaciones e industria son los que presentan mas Ialtas y bajas o sustituciones. Los sectores con
asistencia mas constante son el academico, de consultores y gobierno.
A partir de estos datos se puede concluir que este Consejo cumple con el cometido de participacion. Cinco
sectores estan representados en este organo colegiado; ademas la asistencia y el compromiso de sus
integrantes, como veremos a continuacion, se traducen en un desempeo eIiciente.
Desempeo y resultados: Influencia en la toma de decisin de Cofetel
Al analizar el desarrollo de las sesiones ordinarias de 2011, encontramos que en las primeras dos (del 12 de
abril y 4 de mayo) los consejeros se pusieron de acuerdo en torno a la articulacion de sus actividades:
calendario, conIormacion de grupos de trabajo y establecimiento de reglas de operacion. En las tres
sesiones siguientes (1 de junio, 3 de agosto y 5 de octubre), la discusion y el trabajo de los consejeros
estuvo concentrado en la elaboracion de 8 recomendaciones a CoIetel asi como en la incorporacion de
nuevos temas a la agenda de trabajo. Entre abril y noviembre de 2011 se habian trabajado 18 temas y se
tenia contemplado incorporar 5 mas. No obstante, cuando los consejeros ya comenzaban a consolidar su
trabajo al interior, en la sexta sesion (7 de diciembre) hicieron un alto en el camino para redeIinir el papel
del Consejo asi como su relacion con CoIetel. Veamos los elementos que llevaron a esta situacion.
a) Baja o nula influencia del Consejo. El interes y la importancia de participar en el Consejo Consultivo,
segun lo vertido explicitamente por algunos de sus miembros en las sesiones ordinarias pero ciertamente
presente en el espiritu de las participaciones de todos, esta relacionado con la influencia que este organo
puede tener en la toma de decisiones de CoIetel. El comentario de dos de los miembros del Consejo es
ilustrativo al respecto:
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'Yo si creo, y estoy convencido y si no, no estaria aqui que la labor de esto debe de ser de inIluenciar, pues si no,
para que (estamos aqui). (Sector Consultores, IV sesion del 3 de agosto de 2011).
'Yo recuerdo cuando me llamo el Presidente Mony de Swaan a invitarme a ser miembro del Consejo. El me dijo
algo que Iue lo que me convencio, me dijo, 'nos estamos tomando muy en serio la participacion del Consejo', y en
congruencia con eso, pues yo dije, pues yo me la tomo en serio tambien y creo que todos estamos aqui en eso.
(Sector Gobierno, IV sesion del 3 de agosto de 2011).
Este interes por participar e incidir en la toma de decision no ha prosperado. Las recomendaciones del
Consejo no han sido consideradas, como se muestra en la siguiente argumentacion, ni siquiera en temas
donde el Presidente de CoIetel solicito explicitamente la opinion del Consejo (vease Tabla 1):
'(...) tomemos una experiencia que yo creo que es muy mala, que es el Plan de Trabajo de la CoIetel, que paso, no
se cuantas veces se presento. Se enviaba, se enviaron varias versiones y Iinalmente termino presentandose en una
Iecha otra cosa, con otro nombre, en lo que basicamente todos los comentarios que se hicieron del Consejo Iueron
ignorados. (Sector Academia, IV sesion del 3 de agosto de 2011).
b) Desarticulacin con la estructura gubernamental. No obstante esta intencion y el arduo trabajo del
Consejo en 2011 (con 23 temas trabajados, 8 recomendaciones realizadas, 2 opiniones publicas emitidas),
esta inIluencia no se habia reflefado en las resoluciones regulatorias de la Comision; y, lo que es mas, no
se habia reflefado en el interes de Cofetel por retroalimentarse con las opiniones de su Consejo Consultivo.
Solo tres de esas recomendaciones Iueron respondidas: una, contestada por oIicio, no Iue contemplada en
la toma de decision, otra Iue parcialmente atendida al incorporar algunas de las recomendaciones hechas
por el Consejo, y la tercera Iue remitida a otra instancia (vease Tabla 1).
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Tabla 1. Resultados del Consejo Consultivo
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Segun la argumentacion de los consejeros, ausencia de retroalimentacion institucional y falta de respuesta
de Cofetel son dos retos para mejorar la operacion del Consejo:
'(...) hace Ialta la retroalimentacion de CoIetel hacia nosotros, de saber que va a pasar con esto, y de que incluso
podamos hacer como un ejercicio de prueba y error, pues llevar una estadistica: de las (...) recomendaciones que
hemos hecho, (...) (las que) han impactado, (...) (y las que) estan en stand by. (Sector Gobierno, IV sesion del 3
de agosto de 2011).
'Como sabemos o en que medida estan incluidas o no las recomendaciones del Consejo? (.) Digo, no todos
(los comentarios) tendran que ser considerados, pero me parece que si es importante el decir por que no, si no se
consideran. (Sector Academia, III sesion, 1 junio de 2011).
'El Presidente del Consejo nos pidio que tambien las recomendaciones del Consejo (.) las hagamos con unos
parametros muy objetivos, de que tan realizable es una recomendacion, que sea medible, cuantiIicable, que tenga
una temporalidad, que tenga un responsable concreto, que tenga un seguimiento y una viabilidad. (...) de la
misma manera, yo quisiera ver parametros muy objetivos en cada una de las decisiones de CoIetel. (Sector de
Organizaciones de consumidores, III sesion, 1 junio de 2011).
c) Desfase de tiempos en la toma de decisin gubernamental. Producto de la Ialta de coordinacion y
comunicacion con CoIetel, en 2011 el trabajo del Consejo no estuvo acoplado con la agenda del organo
regulador. Hubo desafuste de tiempos entre el calendario regulatorio de CoIetel y el quehacer de los grupos
de trabajo. Varias argumentaciones de los consejeros ilustran esta situacion:
'(...) se nos esta yendo el camion (.) sobre ciertos temas (que) no estamos opinando a tiempo. (Sector de
Consultores, III sesion, 1 junio de 2011)
'(...) cuando estaba preparando la coordinacion de grupo de Consulta Publica de Licitaciones, tuve que
interactuar con gente de CoIetel y me encuentro con la sorpresa de que ya, inclusive, ya el Secretario tiene una
propuesta de este tema, y nosotros no hemos comentado ni siquiera. Entonces, si, los tiempos son bien
importantes que los sepamos, en que tiempos estan resolviendo. Obviamente ustedes (CoIetel) no se van a parar
por nosotros, pero si es muy importante que opinemos oportunamente (...) porque si no, pues de nada va a servir
nuestro trabajo. (Sector Academia, III sesion, 1 junio de 2011).
Ante esta situacion, a Iinales de ese ao cinco consejeros tuvieron una reunion con el Presidente de CoIetel.
Producto de este intercambio de opiniones destacan dos compromisos: 1) reIorzar la coordinacion entre
ambas instancias y 2) reorganizar los temas trabajados por el Consejo para adaptarlos a los temas
discutidos en la Comision. Para encaminar estos compromisos se designaron responsables de CoIetel a Iin
coordinarse con los grupos de trabajo.
De lo discutido en esa reunion (sobre el primer compromiso) se puede entrever una problematica
subyacente a la Ialta de coordinacion entre ambas partes: la mala percepcion que parece haber en CoIetel
sobre el Consejo Consultivo. Esto se relaciona con la desvinculacion del Consejo con el organo regulador
y con los Comisionados; si bien estos asistieron a la sesion de instalacion, en ningun otro momento se han
reunido con los consejeros. La relacion del Consejo con CoIetel es a traves del Comisionado Presidente.
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De ahi que el Presidente del Consejo haya destacado como tarea pendiente:
'(...) poder hacer un intercambio con los Comisionados respecto de como ven ellos el papel del Consejo
Consultivo, como los podemos ayudar y pues, basicamente, que tambien conozcan lo que estamos haciendo,
porque de alguna manera todas las decisiones regresan al Pleno y, de alguna manera, pues creo que es importante
que sientan que nuestras recomendaciones pueden apoyar posiciones o pueden enriquecer su trabajo. (...)
(Asimismo) que la relacion del Consejo Consultivo no solo sea con el Presidente, que se involucre tambien a los
demas Comisionados. (VI sesion ordinaria, 7 de diciembre de 2011).
Sobre el segundo compromiso (reorientar el trabajo del Consejo y coordinarse con el organismo
regulador) encontramos, al menos, tres vertientes argumentativas: una que enIatiza la importancia de
conservar la autonomia (a); otra que vislumbra la posibilidad de mantener la autonomia del Consejo y
coordinar su agenda con la de CoIetel (b); y una mas que contempla Ialta de autonomia al interior y que ve
la organizacion del Consejo como una 'camisa de Iuerza' que impide un Iuncionamiento eIiciente (c). Las
tres posturas enarbolan la importancia de la autonomia, pero mientras la primera lo hace en la relacion
hacia el exterior y la tercera en la organizacion interna del Consejo, la segunda no excluye la autonomia de
la coordinacion con la estructura gubernamental. Puntualicemos esta diIerencia.
a) Autonoma relacional. A decir de algunos consejeros, el dilema para reorientar el trabajo del Consejo y
coordinarse con el organismo regulador esta en conservar su autonomia respecto a CoIetel:
'Esa seria mi vision del Consejo y considero en ese sentido deberiamos de concentrarnos en los temas. Pedir
apoyo de las parejas |contraparte organizativa de CoIetel|, sea para entender un poco mejor que esta pensando
CoIetel, pero mantener nuestra independencia como Consejo: de las decisiones que tomemos, de que
recomendaciones vamos a dar. (Sector Academia, VI sesion ordinaria, 7 de diciembre de 2011).
Cabe mencionar que, considerando los temas regulados por CoIetel, la idea de autonomia del Consejo
desborda su relacion con el organo regulador y la traslada a su vinculacion con la industria:
'(...) en el Iondo no debemos ser cabilderos, sino que debemos estar abiertos a recibir opiniones, pero tener
mucho cuidado que no se nos perciba, como que estamos tratando de gestionar un interes particular. (Sector
Academia, VI sesion ordinaria, 7 de diciembre de 2011).
b) Coordinacin con autonoma. La importancia de la autonomia, segun lo argumentado por otra
consejera, no impide su articulacion con CoIetel:
'(...) yo veo dos posturas: si nosotros tenemos que actuar por impulso de la propia CoIetel, que nos consulte
temas en especiIico y nosotros responder; o bien, si nosotros podemos generar documentos u opiniones de
politicas publicas en general o de, incluso, del marco legislativo que se este trabajando (...) Son dos posturas
completamente diIerentes, son diIerentes, pero no estan peleadas. Es decir, podriamos responder a las consultas
que nos haga la CoIetel, pero al mismo tiempo, como Consejo, podriamos generar documentos generales, de
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politicas publicas o de opiniones para el Legislativo o, incluso, el Judicial. (Sector Organizacion de
consumidores, VI sesion ordinaria, 7 de diciembre de 2011).
c) Autonoma organizacional. Una tercera vertiente argumentativa denota que el problema del Consejo
no esta en su relacion hacia Iuera, sino a su interior:
'(Que) los propios grupos tuvieran vida propia y que Iueran reuniendose o convocandose por parte de su
respectivo coordinador, (...) y que ese grupo de trabajo tuviera sus propios canales o puentes de comunicacion
con los Iuncionarios que correspondan de la CoIetel. (...) yo creo que debemos dinamizar el Consejo Consultivo,
o sea, quitarle tanta Iormalidad y hacerlo mas dinamico y que estos grupos de trabajo tengan cierta autonomia,
alimentados, por supuesto, por el Consejo en Pleno, pero que tengan cierta autonomia para agilizar esto. (Sector
Consultores, VI sesion ordinaria, 7 de diciembre de 2011)
Estas tres vertientes de opinion ilustran la diversidad que conjuga la participacion en este cuerpo
consultivo. Si bien esto enriquece la discusion, tambien ha diIicultado la toma de decision al interior. No
obstante, su desempeo ha sido productivo. Es por ello que el reto esta en mejorar su comunicacion con los
agentes gubernamentales. Despues del analisis realizado se puede deducir que si el Consejo mantiene
exclusivamente relacion con el Presidente de CoIetel, diIicilmente podra cumplir con su cometido:
'(...) el Consejo representa la interaccion entre la sociedad, la industria y la autoridad. (...) Tengo la seguridad de
que este Ioro tendra el eIecto beneIico de elevar el nivel de la discusion sobre los temas de las
telecomunicaciones. Y una consecuencia de ello podria ser mitigar las diIerencias que se han maniIestado entre la
autoridad y la industria y entre las propias empresas reguladas, ademas de las quejas de los consumidores.
(Palabras del Secretario de Comunicaciones y Transportes en la sesion de instalacion del Consejo, 11 de abril de
2011).
Si bien el Consejo ha sido un espacio de interaccion entre los diversos sectores de industria y sociedad, no
ha logrado articularse con la autoridad. Si no se coordinan ambas labores, la voluntad para incluir la
participacion social en la toma de decision publica se quedara, una vez mas, en el tintero de las buenas
intenciones. No obstante, el balance general que reportan varios consejeros, a un ao de su conIormacion,
es positivo. En 2012, ellos buscan aprovechar el aprendizaje de su primer ao de trabajo para remontar el
reto de su organizacion interna y de su coordinacion con la estructura de CoIetel a Iin de mejorar su
relacion institucional y poder incidir realmente en la toma de decision publica. En esto, los consejeros se
enIrentan con un reto mayor: la organizacion, vertical y cerrada, de CoIetel. Pese a ser un organo regulador
joven, la Comision carga con el andamiaje institucional de aquel gobierno desvinculado de la sociedad. No
obstante, la existencia misma de este Consejo se puede interpretar como un cambio; como un primer paso
orientado hacia una nueva Iorma de interaccion entre el gobierno y la sociedad; o en otras palabras, como
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la transicion del gobierno a la gobernanza.
La operacion de este Consejo muestra los primeros visos de la reorganizacion de un gobierno unilateral,
donde el gobierno esta separado de la sociedad, hacia uno que interactua directamente con ella. Para ello es
indispensable que los agentes involucrados (gubernamentales y extragubernamentales) consideren que su
interaccion es dinamica y esta interrelacionada con procesos de cooperacion y conIlicto (Kooiman,
1993b). La operacion e incidencia del Consejo en la toma de decision depende, asi, tanto de
transIormaciones en la sociedad como en el gobierno (Pierre & Peters, 2000): Que agentes
extragubernamentales se interesen en trabajar la agenda gubernamental, y que agentes gubernamentales, a
su vez, esten dispuestos a coordinarse con aquellos.
Consideraciones finales
En la exploracion de las cuatro dimensiones del modelo analitico construido, encontramos cuatro puntos
relevantes:
1. Con la genealogia del Consejo Consultivo de CoIetel (desde que en 1996 se conIormara el organo
regulador), encontramos Ialta de continuidad y permanencia. Entre 1996 y 2010 hubo cuatro intentos por
conIormar un cuerpo consultivo en la Comision. De ellos, ninguno opero mas de un ao y, por supuesto, no
realizo recomendaciones susceptibles de ser consideradas en la toma de decision. No obstante, es relevante
que el actual Consejo se caracteriza por su continuidad y productividad.
2. La indagacion sobre la morfologia del Consejo Consultivo permitio distinguir una conIormacion plural
(esta integrado por miembros de cinco sectores: academia, consultores, consumidores/usuarios, gobierno
e industria). Con la inIormacion analizada se puede concluir que este Consejo opera como una red de
participacion, empero, como se apunta adelante, esto no garantiza que tambien Iuncione como una red de
influencia.
3. Al analizar el desempeo del Consejo en 2011 se evidencio su productividad: seis sesiones ordinarias y
trabajo en un Ioro virtual, con lo que se abordaron 23 temas y se redactaron conjuntamente 8
recomendaciones y 2 opiniones publicas. A pesar de las renuncias e inasistencias de algunos, por lo general
son 21 los integrantes que contribuyen con la labor del Consejo. No obstante lo anterior, al indagar sobre la
relacion del Consejo con CoIetel se evidenciaron diversos elementos que podrian explicar la baja o nula
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inIluencia del Consejo en la toma de decision de regulador.
4. Es pronto para evaluar los resultados del actual Consejo y determinar su capacidad de inIluencia en la
toma de decision del organo regulador. Sin embargo, la inIormacion analizada permite advertir dos retos
para que el Consejo Consultivo de CoIetel opere como una red de participacion e inIluencia guiada por la
logica organizacional de la nueva gobernanza:
a) Organizacin del Consejo. Este organo colegiado debe consolidar su articulacion interna e
impulsar una coordinacion eIectiva con la estructura gubernamental de CoIetel. Ademas de
agilizar su operacion interna (temas abordados, trabajo dentro y Iuera de las sesiones) y
conservando su autonomia (respecto al organo regulador y a las empresas reguladas), el Consejo
Consultivo debera articular su trabajo con las diversas instancias de CoIetel: con las unidades
administrativas y con los cinco Comisionados (no solo con el Comisionado Presidente). Para ello,
la inIluencia de algunos de los consejeros sera clave. El liderazgo de quienes coordinan los grupos
de trabajo, asi como del propio presidente del Consejo, debera estar orientado a buscar esos vasos
comunicantes. No obstante, esta no parece ser una tarea sencilla; es indispensable convencer a la
contraparte para poder ejercer inIluencia en ella. Este trabajo de convencimiento es un gran reto,
sobre todo si se considera que en el Consejo se vierten opiniones muy criticas a lo realizado por la
autoridad regulatoria. Ello nos lleva al otro reto: la reorganizacion gubernamental.
b) Reorganizacin de Cofetel: Si en este organo regulador, como en otras instituciones
gubernamentales mexicanas, se mantiene una actitud deIensiva respecto a las opiniones y criticas
de la ciudadania, y si quienes Iorman parte de la estructura de gobierno no estan dispuestos a la co-
conduccion con agentes extragubernamentales, esIuerzos como estos estan destinados al Iracaso.
Empero la existencia misma de este Consejo puede impulsar esta reorganizacion gubernamental.
El que este Consejo, a diIerencia de los anteriores intentos, haya logrado continuidad y
productividad anticipa que la conjugacion Estado-mercado-sociedad puede tener buenos Irutos.
Finalmente podemos decir que para que Iuncione una reorganizacion gubernamental orientada hacia la
gobernanza, el aparato estatal debe abrir los procesos donde se toman las decisiones publicas para
considerar las opiniones de expertos. La idea no es crear consejos consultivos que legitimen las decisiones
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gubernamentales; sino hacer que estos espacios de opinion enriquezcan la toma de decision. Y, si bien, un
organo como este orientado al interes general no es la panacea, si puede contribuir a democratizar la toma
de decision y equilibrar la balanza de poder en un sector donde la disputa de intereses particulares ha
pautado el comportamiento de la industria y el gobierno.
Notas
Una version preliminar (y en ingles) se presento en la 4th Latin American and European Meeting on Organization
Studies, realizada en Ajijic, Mexico del 27 al 30 de marzo de 2012.
Doctora en Ciencia Social con especialidad en Sociologia por el Colegio de Mexico. Desde 2011 desarrolla una
estancia de investigacion posdoctoral en el Instituto de Investigaciones Sociales gracias al programa de becas de la
Universidad Nacional Autonoma de Mexico (UNAM).
Esta perspectiva analitica incluye elementos de diversas teorias: de sistemas, de las redes interorganizacionales, de
administracion publica y privada, de la comunicacion, asi como de las teorias del Estado.
Agradezco la disposicion de los consejeros para hablar de su experiencia y compartir sus puntos de vista. Como
estas entrevistas se realizaron en la etapa en que se corrigio este articulo, buena parte de la inIormacion obtenida ha
quedado en el tintero para un analisis ulterior.
Esta complejizacion social que involucra cambios tecnologicos, de comunicaciones y estilos de vida, implica que
'las cosas adquieren mayor interrelacion, que cada vez hay mas por conocer pero menos tiempo para reaccionar
(Dunsire, 1993: 21).
Con esta propuesta no se hace mas que retomar la ya clasica discusion sociologica en la que el individuo internaliza
los controles externos a traves de procesos civilizatorios (Elias, 1982) 1970), de gubernamentalidad (Foucault,
(2006) |1978|) o de socializacion (Durkheim, 1976).
Pese a que hay una amplia discusion para deIinir sus limites, el derecho blando (soIt law) es aquel que, emanado de
procesos extraestatales, pero tambien estatales, se caracteriza por ser un cuerpo de normas Ilexibles y de tipo
voluntario; normas que rigen las relaciones economicas a escala nacional e internacional. En esto nos distanciamos
de quienes conciben el derecho blando como una elaboracion de actores privados y el derecho duro como aquel que
se crea en el seno del Estado (vease Rodriguez Garavito, 2007 |2005|). Ya veiamos que, desde la perspectiva de la
nueva gobernanza, esta separacion entre publico y privado resulta poco util para analizar la actual reconIiguracion
entre el Estado, el mercado y la sociedad.
Desde la perspectiva europea de la nueva gobernanza, 'las redes de politica publica Iacilitan la coordinacion de
intereses y recursos publicos y privados, ademas de que Iavorecen la eIiciencia en la implementacion de politicas
publicas. Estas redes se caracterizan por concentrar expertise en temas especiIicos, asi como representar una
diversidad de intereses (Pierre & Peters, 2000: 20).
Existen matices a la hora de deIinir el lobbying o cabildeo; empero, hay consenso en que este implica un ejercicio
de inIluencia en las decisiones de la autoridad gubernamental, mediante mecanismos de negociacion y transmision
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de inIormacion para conseguir adherentes a la causa de un grupo particular (en Astie-Burgos, 2011 se hace un
recuento interesante de estas deIiniciones). Ahora bien, debemos distinguir el activismo social del lobbying al ser
aquella una accion colectiva que Iavorece la protesta social y la movilizacion publica. Ambos, no obstante, son
complementarios y no excluyentes. Asi, por ejemplo, el cabildeo de empresas en las camaras de representantes
puede estar acompaado de la movilizacion social a Iavor de una campaa especiIica que Iavorece, en primer lugar
aunque no necesariamente de Iorma exclusiva, el interes de las empresas. O bien, la protesta publica de
organizaciones ambientalistas puede verse complementada con el lobbying de los activistas ante legisladores o
autoridades especiIicas.
David Truman reIeria que desde que se les identiIico, los grupos de interes eran vistos como una patologia politica
que producia caos en la politica nacional, particularmente por su multiplicacion (1970 1951: 13).
Valga la siguiente cita para ilustrar esto: '.access is not a homogeneous commodity. In some Iorms it provides
little more than a chance to be heard; in others it practically assures Iavorable action. Some groups achieve highly
eIIective access almost automatically, whereas it is denied to others in spite oI their most vigorous eIIorts (Truman,
1970 1951: 321).
En esto se retoma a Knoke (1994), quien deIine la red de inIluencia como un entramado de interes cuyos actores
brindan inIormacion a otro actor (u organizacion) a Iin de que este modiIique su conducta, OxIord University.
El analisis argumentativo se relaciona con la Iorma en que Teoria de la argumentacion deIine el analisis de la
nueva retorica: 'mas que (analizar) los resortes de la elocuencia o la Iorma de comunicarse oralmente con el
auditorio, estudia la estructura de la argumentacion, el mecanismo del pensamiento persuasivo, analizando sobre
todo textos escritos (Gonzalez, 1989: 26).
Opiniones de dos integrantes del Consejo consultivo la CoIetel, en entrevista personal.
Ademas de que Hector Osuna se vio envuelto en un escandalo publico entre la ex subsecretaria y el ex secretario
de Comunicaciones y Transportes (PuriIicacion Carpinteiro y Luis Tellez, respectivamente); Osuna tambien Iue
criticado por su vinculacion con Televisa.
Mony de Swaan se desempeo, desde 2009, como coordinador de Asesores del entonces secretario
Comunicaciones y Transportes, Juan Molinar Horcasitas; de Swaan habia trabajado como asesor de Molinar (de
1996-2000) cuando este era Consejero Electoral del Instituto Federal Electoral (IFE).
Necesidad de legitimidad ante las criticas que genero su nombramiento (por un perIil sin experiencia en el sector
de telecomunicaciones), asi como por los cuestionamientos ante el insatisIactorio desempeo de CoIetel en relacion
con la regulacion sobre tariIas de interconexion, las sanciones por la calidad en servicios de teleIonia, las
concesiones de radiodiIusion y television, asi como por la transicion de estaciones AM a FM (lo que hizo que de
Swaan tuviera que comparecer ante el Senado en marzo de 2011).
De las anteriores versiones del Consejo, segun reportan varios de los consejeros entrevistados, se realizo cuando
mucho una reunion (tipo desayuno).
Texto con el que se invito a los consejeros a participar; Iirmado por el Secretario de Comunicaciones y Transportes
( l as car t as i nvi t aci on es t an di s poni bl es en ht t p: / / cons ej ocons ul t i vocoI et el . mx/ wp-
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content/uploads/2011/04/CCCFTcartasinvitacionconsejeros.pdI).
No obstante, en entrevista varios consejeros comentaron que ninguno de los integrantes ha sido dado de baja, asi
es que o los Ialtistas justiIicaron sus inasistencias o los Lineamientos no han sido aplicados para esos casos.
Esta medicion se realizo por intervenciones completas; no se consideraron preguntas puntuales, comentarios para
iniciar o cerrar la sesion o el pase de la palabra (por parte del Presidente). Se contabilizaron argumentaciones
tematicas completas, por lo que varias intervenciones en un dialogo sobre algun tema especiIico Iueron
consideradas como 1 participacion.
Esto es lo que en los Lineamientos esta contemplado con el papel de los Vocales pero que no se habia
operacionalizado.
Cabe mencionar que esta opinion no es compartida por todos los consejeros. Al menos uno de los entrevistados
mostro reservas ante la idea de que los consejeros se relacionen con los Comisionados; la relacion, dijo, debe ser
entre ambos presidentes (el del Consejo y el de la Comision). En lo que si coincide con los demas es en la necesidad
de que los consejeros se articulen con personal operativo de CoIetel.
Con excepcion de uno de los consejeros entrevistados (quien renuncio en marzo de 2012) y que mostro su critica
incluso en los medios de comunicacion, los demas coinciden en este balance (vease el debate epistolar entre el
Consejero renunciante y el Comisionado presidente en http://eleconomista.com.mx/columnas/columna-invitada-
e m p r e s a s / 2 0 1 2 / 0 4 / 0 3 / v u l g a r - c e n s u r a - m o n y - s w a a n - m a r t i r a s i c o m o
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