LOS PARADIGMAS DE LA FUNCIN CONSULAR: GESTIN ORGANIZACIONAL, PROTECCIN Y ASISTENCIA Autores: Julio lvarez S. Jorge Puente L. y Jos Chvez G.

Primera edicin electrnica: Noviembre de 2008. Los paradigmas de la funcin consular: gestin organizacional, asistencia y proteccin Julio lvarez Sabogal, Jorge Puente Luna y Jos L. Chvez Gonzales. Derechos reservados. Queda prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra bajo cualquier modalidad, sin la autorizacin previa y escrita del Editor, excepto citas, siempre que se mencione la procedencia de las mismas. Editor Julio lvarez Sabogal Avda. Ricardo Malachowski 473, Dpto. 401, San Borja, Lima, Per. T. 225-2223 (Per) T. 001-4043196576 (Estados Unidos). Correo electrnico:julio3 56 3@gm ail.com ISBN:97 8 -9 97 2 -3 3 -8 86 -1 Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per Nro.2 00 8 -1 55 27 Arte y diseo de cartula Pedro Fuertes. Elaborada sobre la base de su pintura El nio de Praga. Pgina web: http://www.pedrofuertesb.com/ Diseo y diagramacin de texto Julio lvarez Sabogal Diagramacin e impresin de portada y grabacin de disco compacto Adolfo Dvila Echeverra El presente libro es un documento electrnico y est disponible en formato PDF para ser descargado en la direccin web:htt p:/ / par adigm aco nsular.go o glepages.com

Mis sinceros agradecimientos a: Jorge Puente Luna, ex Cnsul General del Per en Atlanta, colega y coautor, por los sueos compartidos. Jos Luis Chvez Gonzales, colega y coautor, por sumarse entusiastamente al proyecto. Jorge E. Romn Morey, Cnsul General del Per en Atlanta, colega, por su incondicional apoyo en la publicacin y difusin de este libro. Ftima Trigoso Sakuda, Cnsul General Adscrito del Per en San Francisco, colega, por sus valiosos comentarios a la versin original de Desmenuzando paradigmas. Carla Tamagno Arauco, PhD, Presidenta del Instituto de Migracin y Desarrollo en la Regin Andina INMIGRA- por sus valiosos comentarios a la versin original de Desmenuzando paradigmas. Pedro Fuertes Bolaos, por su desinteresado apoyo en el diseo y arte de las cartulas. Adolfo Dvila Echeverra, por su incondicional apoyo en la diagramacin e impresin de portada y grabacin del disco compacto. El Editor

PRESENTACIN Los paradigmas de la funcin consular: gestin organizacional, asistencia y proteccin es una compilacin de los dos ensayos que recibieron sendas menciones honrosas en la edicin 2007 del Concurso "Jos Luis Bustamante y Rivero": Desmenuzando paradigmas por Jorge Puente Luna (1955-2007) y Julio lvarez Sabogal (1963- ) y La asistencia y proteccin consular a los connacionales en el Exterior. Caso: Comunidad Peruana en Buenos Aires, recomendaciones de alcance general por Jos Luis Chvez Gonzales (1975- ) El Concurso "Jos Luis Bustamante y Rivero" tiene como finalidad promover que los funcionarios diplomticos realicen trabajos de investigacin sobre temas vinculados a la poltica exterior, reconociendo de esa manera la calidad creativa del quehacer diplomtico, cuya accin redunda en beneficio de la elaboracin de una poltica exterior coherente y la formacin de la identidad diplomtica peruana. Los textos de los ensayos mencionados que aparecen en esta publicacin son las versiones revisadas y mejoradas de los mismos, a cargo de los propios autores. El libro se concentra en el ejercicio de la funcin consular en el nuevo milenio y el impacto que tiene la implementacin de polticas consulares en el mbito de la prestacin de servicios administrativos y de la labor de proteccin y asistencia sobre la calidad de las relaciones Consulado-Comunidad (Estado- Sociedad). Los ensayos que forman parte de este libro fueron redactados entre abril de 2007 y octubre de 2008 y admiten la existencia de tres paradigmas de gestin consular -Cnsul Prefecto, Cnsul Recaudador y Cnsul Servidor-, analizan sus caractersticas generales en relacin con la cultura poltica latinoamericana y desarrollan indicadores operativos en ocho diferentes reas de la gestin consular: estructuras de coordinacin, estilos de comunicacin, herramientas de gestin, indicadores de desempeo, proteccin, asistencia, control difuso administrativo y capital social, participacin ciudadana y control social difuso. El propsito de este trabajo es, por lo tanto, aadir al debate elementos de reflexin que permitan desarrollar indicadores operativos para medir el impacto de las polticas consulares en las comunidades de ciudadanos extranjeros en el exterior (es decir, en la calidad del vnculo EstadoSociedad), la coherencia entre los discursos que sustentan estas polticas y los esfuerzos reales en la implementacin y asignacin de recursos y herramientas de gestin para las oficinas consulares. El mtodo fundamental de estudio ha sido el de anlisis de textos, anlisis comparativo y estudios de caso y el material analizado incluye fuentes primarias y secundarias. Entre las primarias estn los registros de estado civil y de nacionales, de actuaciones consulares, informes sociales realizados por oficinas consulares, actas de reunin de algunos consejos de consulta; documentos finales de convenciones internacionales y seminarios cuyas agendas incorporaron parcial o totalmente temas relativos a la funcin consular y el rol de los consejos de consulta; encuestas; normas legales y precedentes administrativos y judiciales. Entre las fuentes secundarias estn los estudios acadmicos y libros escritos con el objeto de plasmar e interpreta la evolucin histrica y peculiaridades de la gestin pblica y la funcin consular; estudios de caso a la luz de las polticas pblicas del Estado con el objeto de conocer los procesos de implementacin de tales polticas en sus entornos reales (la conducta objetiva) y no solamente desde una ptica terica (el discurso oficial). Lima, 21 de noviembre de 2008

INDICE1 Introduccin Los mbitos de la funcin consular Propsito del estudio Campo de estudio Mtodo y material de anlisis Estudios de caso Gestin organizacional: el caso de la oficina consular en Atlanta Asistencia y proteccin: el caso de la comunidad peruana en Buenos Aires Captulo 1: Antecedentes histricos Captulo 2: Funcin consular y gestin organizacional: Los paradigmas y las herramientas de gestin 1. La visin de un consulado. 2. El valor pblico. 3. Conociendo los problemas y necesidades. 4. Los paradigmas de la funcin consular. 5. Diferentes indicadores, diferentes tipos de legitimidad. 6. La experiencia de apertura de una oficina consular. 7. La organizacin del trabajo consular. 8. La estructura de coordinacin. 9. El manual de organizacin y funciones. 10. El liderazgo del cnsul. 11. La calidad de los servicios consulares: eje de la relacin consulado-comunidad. 12. Las comunidades peruanas migrantes del siglo 21. 13. Las ventajas competitivas. 14. La calidad objetiva del servicio consular. 15. La calidad subjetiva del servicio consular. 16. Las herramientas de la gestin consular y los paradigmas. 17. El estilo de comunicacin y la comunicacin poltica. 18. La incorporacin de la tecnologa en la gestin consular. 19. De la pgina web a la ventanilla virtual. 20. El servicio consular a distancia y el reto de la lejana geogrfica. 21. El programa de notarios locales para la simplificacin de los trmites a distancia. 22. Las atenciones consulares itinerantes. 23. El consulado digital ecuatoriano. 24. En resumen Captulo 3: La poltica de asistencia y proteccin consular: el caso de la comunidad peruana en Buenos Aires
1. 2.

Asistencia y proteccin: definicin y marco normativo. La comunidad peruana en Buenos Aires.

3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

Caractersticas demogrficas. Situacin laboral. Relacin entre la insercin laboral y nivel educativo alcanzado. Problemtica habitacional. Delincuencia: detenidos y procesados. Situacin de salud. Atencin de carcter social. Repatriaciones. Observaciones generales y conclusiones. Recomendaciones.

Captulo 4: Funcin consular y Estado de derecho: construyendo capital social desde el Estado El Cnsul: agente de fortalecimiento del Estado de derecho. La funcin consular y las fuentes del derecho. Normas que establecen los principios de legalidad y racionalidad. Normas que proveen criterios y mecanismos para el cumplimiento de los principios de legalidad y racionalidad. 5. La clusula democrtica.
1. 2. 3. 4.

Capitulo 5: Funcin consular y participacin ciudadana: La relacin con la comunidad y la estrategia de vinculacin efectiva La participacin ciudadana. Los Consejos de Consulta. El Foro de presidentes de las organizaciones peruanas: Consejos de Consulta u organizaciones espontneas? 4. La experiencia mexicana: el Consejo Consultivo del Instituto de Mexicanos en el Exterior (IME)
1. 2. 3.

Anexo 1: Documento Poltica de reforma consular, de proteccin, asistencia y promocin de las comunidades peruanas en el exterior. Anexo 2: Cuadro resumen de Captulo 2: Funcin consular y gestin organizacional: Los paradigmas y las herramientas de gestin. Anexo 3: Gua para elaborar estudios de casos de mejora y modernizacin de la gestin consular Bibliografa

INTRODUCCIN La poltica exterior del Per concibe la funcin consular como un servicio pblico de naturaleza poltica pues asegura las vinculaciones del Estado con las prolongaciones en el exterior de su poblacin, que es uno de sus elementos constitutivos. (Exposicin del Ministro de Relaciones Exteriores, Emb. Allan Wagner Tizn, ante la Comisin de Presupuesto del Congreso dela Repblica. Sustentacin del presupuesto del Ministerio de RelacionesExteriores para el ao 2003.) Por: Julio lvarez Sabogal. (autor-editor) y Jos L. Chvez Gonzales (autor) El fenmeno migratorio en el mundo ha adquirido caractersticas singulares que se reflejan en el mbito de las relaciones internacionales contemporneas y constituyen para los pases emisores de emigrantes como el Per un elemento importante de la Poltica Exterior. A diferencia de los flujos migratorios de la primera mitad del siglo XX provenientes de los pases industrializados, los flujos migratorios contemporneos emergen principalmente de los pases en desarrollo, motivados en la mayora de los casos por el anhelo de conseguir un aumento en su ingreso econmico y una mejor calidad de vida que no encuentran en sus respectivas naciones. En el Per, este proceso migratorio se acentu bsicamente a partir de la dcada de los 80, en la que aproximadamente quinientos mil ciudadanos peruanos se encontraban fuera de nuestro pas. Actualmente esta cifra bordea los dos millones de compatriotas. La mayora de los peruanos en el exterior afrontan una realidad muy difcil por las desigualdades derivadas de su situacin de residente irregular y las dificultades de insertarse adecuadamente en el mercado laboral, lo que los coloca en una situacin de vulnerabilidad en lo que se refiere a sus derechos humanos. En ese sentido, la poltica consular peruana ha venido considerando esta problemtica y ha incorporado elementos que permiten afrontar los nuevos desafos y circunstancias que derivan de esta situacin y que obligan a replantear las bases mismas de la funcin consular.

La funcin consular Dirigida en sus inicios a la atencin de los asuntos mercantiles, comerciales, registrales y notariales, en razn a que las comunidades peruanas antes de 1980 no eran muy significativas en nmero y sus habitantes estaban vinculados fundamentalmente al mundo empresarial y a los profesionales liberales, la funcin consular cumple hoy en da un nuevo papel distinto al que tuvo en sus inicios.2 Desde entonces, y en particular a partir del ao 2001, la funcin consular ha venido sufriendo un cambio radical como respuesta a la profunda transformacin ocurrida durante las ltimas dcadas en la composicin y configuracin de las comunidades peruanas en el exterior. Este cambio, se ha sealado, ha significado la sustitucin del antiguo paradigma de funcionamiento de la actividad consular denominado Cnsul-Prefecto por el del Cnsul-Servidor Pblico y, sobretodo, la formulacin y puesta en prctica de una poltica que ha sido llamada de reforma consular, de proteccin, asistencia y promocin de las comunidades peruanas en el exterior cuyo objetivo ha sido democratizar los consulados impregnndolos de una clara filosofa de servicio pblico y vocacin social y crear un rgimen de actuacin consular basado en el paradigma del Cnsul-Servidor Pblico. La poltica consular peruana En el documento de trabajo de la Cancillera peruana Poltica de reforma consular, de proteccin, asistencia y promocin de las comunidades peruanas en el exterior3 se efecta una revisin de dicho proceso y se propone un marco general de acciones que tienen como fin hacer realidad dicho nuevo paradigma y que se encuentra expuesto en el punto 5 del citado documento bajo el subttulo Las 7 polticas o lineamientos de accin consular. 2 La institucin consular nace de la necesidad de proteger a los comerciantes y navegantes que solicitaban refugio en pases extranjeros. La institucin consular precede a la aparicin de la diplomacia permanente. En Roma tambin haba instituciones como la del Hospitium que desempeaba funciones similares a las del actual consulado. En la edad media se desenvuelven los consulados de una forma similar a la actual. El primer consulado medieval fue establecido por Pisa en el siglo X. En los siglos XI y XII se expanden los consulados por todo el Mediterrneo. En el siglo XIII se expanden a otros mares. Los consulares venan a ser una suerte de jueces mercantiles que desempeaban una jurisdiccin que incluso abarcaba aspectos civiles y penales. Tambin tenan una cierta importancia en la gestin de asuntos de poltica internacional. Durante la formacin del Estado el consulado se convierte en un rgano suyo para actuar en su nombre frente a sus propios nacionales y a las autoridades del estado husped. 3 Publicado en la Pgina Web del Ministerio de Relaciones Exteriores,ww w.rr ee.go b.pe. Link Proteccin de las Comunidades Peruanas en el Exterior y Servicios Consulares. Sobre la base de esta nueva concepcin, la Cancillera peruana modifica el enfoque tradicional de la labor consular e ingresa a una etapa cualitativamente distinta, dirigida a la proteccin4 legal y asistencia5 humanitaria de las comunidades peruanas como respuesta a la obligacin del Estado de garantizar la plena vigencia de los derechos de sus ciudadanos, creando la Subsecretaria de Comunidades Peruanas en el Exterior, rgano de lnea que se aboca al tratamiento de la problemtica migratoria de los peruanos. Esta nueva poltica consular se basa en la reestructuracin de los servicios consulares y la accin consular destinada a asistir y vincular a nuestras comunidades, siendo lo esencial de la labor consular la proteccin y la promocin de sus intereses y derechos. Estas polticas de accin consular estn destinadas sobre todo a la proteccin de los derechos de los connacionales conforme a la leyes del Estado Receptor; asesora legal, en particular cuando sean

objeto de procesos policiales y/o judiciales; a la ayuda humanitaria, la cual tiene como prioridad la atencin de los connacionales que se encuentran en situacin de indigencia o que atraviesan situaciones de dificultad derivadas de desastres naturales o de circunstancias sociales del pas receptor; a la reforma y mejora cualitativa de los servicios consulares, sobre la base de los principios de no discriminacin, eficacia, celeridad, inmediatez y de legalidad, respondiendo a criterios de simplificacin administrativa y de presuncin de veracidad, as como al establecimiento regular del servicio consular itinerante en lugares alejados de la sede consular; a apoyar a la insercin productiva, legal y respetuosa de los derechos humanos de los peruanos en las sociedades de recepcin, particularmente en el campo laboral; a la promocin del vnculo cultural y nacional con actividades dirigidas a la re-vinculacin de manera permanente de los peruanos no slo con el Per, sino con su comunidad de origen; a promover la insercin de los peruanos en una perspectiva productiva, con programas tales como Mi Vivienda, y; a la promocin del ejercicio de la 4 Proteccin consular: El cnsul est legitimado para desarrollar la accin necesaria ante las autoridades locales del estado receptor en favor de sus nacionales que residen o se encuentran ocasionalmente en su jurisdiccin consular y que han recibido un trato contrario al derecho interno del estado receptor o contrario al derecho internacional pblico. Esta accin del cnsul implica la presentacin de una solicitud de reclamacin ante el propio rgano del Estado receptor del que emana el acto ilcito que puede ser un rgano local o territorial o, incluso, si lo permiten las leyes del estado receptor, un rgano central. Para entablar esta reclamacin se requiere una violacin previa, bien del derecho internacional pblico, bien del derecho interno de estado receptor; aunque no se requiere que se hayan agotado los recursos internos para presentar reclamacin pues sta es simultnea a la defensa que deben intentar. 5 Asistencia consular: est encaminada a facilitar a los nacionales del Estado que enva su permanencia en el territorio del estado receptor. En este caso, a diferencia de la proteccin consular, no es necesario que exista un comportamiento contrario al derecho interno o internacional por parte de las autoridades del estado receptor y no es necesario que se presente una reclamacin formal. ciudadana y la participacin democrtica de los peruanos en el exterior en los procesos electorales, as como tambin frente a las Oficinas Consulares a travs de los Consejos de Consulta. En este orden de ideas, la nueva poltica consular ha dado un fuerte impulso al mejoramiento de los servicios consulares y a las funciones de proteccin y asistencia de los connacionales en el exterior, imbuyndolos de una gran sensibilidad social que caracteriza a esta funcin pblica. Todo esto viene siendo acompaado adems por la negociacin de convenios bilaterales de regularizacin migratoria y seguridad social, que guardan relacin con el objetivo general de lucha contra la pobreza. Los mbitos de la funcin consular Un anlisis adecuado de la funcin consular requiere obligatoriamente reconocer cules son los mbitos en los que dicha funcin se ejerce. Hacerlo de este modo facilita la comprensin de los diferentes roles que tiene un funcionario consular y la naturaleza de sus acciones que, grosso modo, son los siguientes: a) En virtud del territorio, un consulado brinda: Servicios similares a los que se brindan dentro del territorio peruano, tales como identificacin, migratorios, notariales, judiciales, asistencia legal, de registro de estado civil, electorales, entre otros; y Servicios que se justifican por la existencia de comunidades de peruanos en territorio extranjero, como proteccin consular, asistencia humanitaria, pasaportes, orientacin legal y fomento del lazo del peruano en el exterior con el pascultural y productivo; as como por las

necesidades de desarrollo nacional y proyeccin global, tales como promocin econmicocomercial, turstica y cultural. b) En virtud del rea de conocimiento, un consulado se vale del desarrollo cientfico en las siguientes disciplinas: Relaciones Internacionales, en tanto es una misin del servicio exterior y sta, a su vez, e rgano ejecutivo de la poltica exterior de un pas en el sistema internacional Gestin pblica, en tanto es la representacin de la administracin pblica de un pas en un territorio extranjero, a diferencia de las embajadas que son la representacin diplomtica propiamente dicha del gobierno de un pas ante el gobierno del pas receptor. Polticas pblicas y sociedad civil, en la medida de que el pblico usuario de los servicios que brinda son principalmente los peruanos residentes en el extranjero y, por lo tanto, el consulado acta en el mbito de las relaciones Estado-Sociedad, poniendo en prctica polticas pblicas que tienen un efecto directo sobre los ciudadanos peruanos que residen en su circunscripcin territorial.. Propsito del estudio El propsito de este estudio es aadir nuevos elementos de reflexin que permitan desarrollar indicadores operativos para medir el impacto de tales polticas en las comunidades de peruanos en el exterior (es decir, en la calidad del vnculo Estado-Sociedad), la coherencia entre los discursos que sustentan estas polticas y los esfuerzos reales en la implementacin y asignacin de recursos y herramientas de gestin para las oficinas consulares. Campo de estudio Entre todos los campos posibles de reflexin y anlisis, los que han llamado nuestra atencin han sido las siguientes cuatro polticas: a) b) c) d) Programa de reforma y mejora de los servicios consulares; Programa de asistencia humanitaria; Programa de proteccin legal; y Programa de promocin del ejercicio de la ciudadana y la participacin democrtica de los peruanos en el exterior

Mtodo y material de anlisis El mtodo fundamental ha sido el de anlisis de textos, anlisis comparativo y estudios de caso. Elmaterial analizado incluye fuentes primarias y secundarias. Entre las primarias tenemos registros deestado civil y de nacionales, de actuaciones consulares, informes sociales realizados por oficinasconsulares, actas de reunin de algunos consejos de consulta;documentos finales de convencionesinternacionales y seminarios cuyas agendas incorporaron parcial o totalmente temas relativos a la funcinconsular y el rol de los consejos de consulta; encuestas; normas legales y precedentes administrativos yjudiciales. Entre las fuentes secundarias tenemos estudios acadmicos y libros escritos con el objeto deplasmar e interpreta la evolucin histrica y peculiaridades de la gestin pblica y la funcin consular;estudios de caso a la luz

de las polticas pblicas del Estado con el objeto de conocer los procesos deimplementacin de tales polticas en sus entornos reales (la conducta objetiva) y no solamente desde unaptica terica (el discurso oficial). Estudios de caso Gestin organizacional: el caso de la oficina consular en Atlanta En agosto del ao 2005, se inici, en la ciudad de Atlanta, el proceso de organizacin de uno de los nuevosconsulados peruanos de carrera en los Estados Unidos, en el cual se incorpor, desde el inicio, criterios degestin pblica moderna de manera sistemtica al servicio de la comunidad de peruanos residentes en laregin del Sudeste de los EEUU, buscando acercarse a los ideales de mejora planteados en el programa dereformade los servicios consulares. El seguimiento acadmico de este caso por parte de los funcionariosresponsables permiti teorizar dicha experiencia y obtener una serie de indicadores operativos bsicos derendimiento, facilitando con ello el ciclo de planificacin-ejecucin-resultados-evaluacin-

ajuste. Loscaptulos 2, 4 y 5 contienen dicho material. Asistencia y proteccin: el caso de la comunidad peruana en Buenos Aires Con el anlisis de este caso pretendemos dar un panorama real de la situacin de vulnerabilidad social yeconmicade las comunidades peruanas en el exterior, constituida aproximadamente por 200,000compatriotas (10% de la poblacin en el exterior). Para este objetivo se ha tomado una muestra de 1000casos de asistencia registrados entre setiembre de 2006 y setiembre de 2007 en el Servicio Social delConsulado del Per en Buenos Aires. Considerando que el Consulado del Per en Buenos Aires es unreferente de las oficinas consulares, (por los menos de las ubicadas en este lado del continente), sobre la realidad que se debe enfrentar en mayor o menor medida; luego del diagnstico y evaluacin de lainformacin sobre la comunidad peruana en Buenos Aires a partir de los informes sociales referidos,formularemos conclusiones y recomendaciones sobre las acciones que, a nuestro criterio podran,adoptarse a fin de mejorar los servicios consulares en general y las labores de asistencia y proteccin a losconnacionales en particular. Para ello nos basaremos en nuestra propia experiencia as como laexperiencia de servicios consulares de otros pases de la regin, como Argentina, Uruguay y Mxico, loscuales enfrentan en los ltimos aos una situacin similar a la peruana en materia consular.

CAPTULO 1 ANTECEDENTES HISTRICOSPor: Jos Luis Chvez Gonzales Si bien existe una opinin uniforme sobre la funcin asistencial del cnsul desde el origen mismo de la institucin, la doctrina discrepa respecto del inicio de esta ltima. Segn Zourek, citado por Vilario Pintos6, el origen de la institucin consular es debido a la necesidad de proteger a los mercaderes y a los navegantes que han abandonado su tribu, clan, ciudad o provincia para establecerse en pases lejanos completamente diferentes por sus hbitos, su lengua, sus costumbres y su civilizacin, . .. Ahora bien, mientras algunos autores sitan sus orgenes, o al menos comienzan el estudio de su evolucin histrica, en las instituciones griegas de lospr ostates (magistrado elegido entre los mercaderes extranjeros metecos- de una ciudad-estado, investido con poderes para aplicar sus propias leyes) y lospr oxenes (tambin representaban a los extranjeros en la ciudad-estado donde residan, pero eran designados por laciudad-estado de donde provenan los mismos), Maresca7 considera que si bien las magistraturas de laantigedad clsica nacieron por exigencias sociales bastante similares a las que justifican la institucinconsular actual, ellas presentan caractersticas netamente diferentes que se basan en conceptos jurdicosprofundamente diversos. En cualquier caso, existen puntos en comn entre las figuras de la antigua Grecia y la institucin consular moderna. En efecto, y tal como seala Moreno8, no puede desconocerse que la representatividad, como la proteccin de bienes y personas, han sido los primeros pasos hacia la futura institucin. Torroba Sacristn9, por su parte, seala que es del Medioevo de donde proceden, sin solucin de continuidad, bajo ese nombre u otro diverso, los consulados actuales, con las caractersticas principales de 6 Vilario Pintos,Eduardo. Curso de derecho diplomtico y consular: parte general y textos codificados. Madrid: Tecnos, 1987, pg. 91. 7 Maresca, Adolfo. Las relaciones consulares. Madrid: Aguilar, 1974, pg.13

8 Moreno, Gustavo Adolfo. Historia y prctica consular argentina. Buenos Aires: edicin del autor, febrero 1989. pag . 2 la institucin. La gnesis del Consulado moderno, por lo tanto, debe buscarse en la edad media10, segn esta teora. En esa poca, con los grandes movimientos migratorios debidos al auge del comercio en el Mediterrneo yla tendencia a la organizacin social corporativa, surgen los mercaderes y negociantes de una mismanacionalidad establecidos en los grandes centros comerciales, en general martimos, magistraturastendientes a obtener exenciones y privilegios varios. As, bajo el predominio de la ley personal que rega enlos pueblos germnicos, las controversias se resolvan conforme las leyes del lugar de origen, aplicadas porsus propios rbitros. Entonces, dado que la colonia extranjera se dedicaba en su mayor parte al trfico comercial, los cnsulestenan una caracterstica comn: eran rbitros o jueces mercantiles, llegando a ejercer jurisdiccin exclusivaen materia civil y an penal y a gozar de atribuciones gubernativas, de polica y hasta de gestin de asuntosde poltica internacional. Su nombramiento poda tener diversos orgenes: o bien eran designados entre los miembros de unacolectividad de extranjeros (electi) o eran elegidos entre personalidades destacadas de la colonia deextranjeros por la ciudad o Estado de asiento de sta ltima (hosped). Podan asimismo ser enviados por laciudad o Estado de origen de los extranjeros (missi), que tambin en algunos casos eran elegidos entre lamisma colectividad. En los siglos XIV y XV, con la formacin del Estado Moderno, los grandes descubrimientos geogrficos y laexpansin comercial, as como el crecimiento de la poblacin dedicada al comercio con el exterior yasentada en el extranjero, se produce una profunda transformacin en el carctery funciones de laactividad consular, que deja de ser una magistratura corporativa para transformarse en rgano del Estadocon funciones de asistencia y proteccin de sus sbditos ante las autoridades locales. Esto ltimo, debido alinters poltico-econmico inherente a la formacin en territorios extranjeros de colonias con nacionalespropios que concentraban una actividad y poder econmico de considerable importancia. 9 Torroba Sacristn, Jos. Derecho Consular-Gua Prctica de los Consulados en Espaa, Madrid, 1993, pg. 4.

10 Antokoletz, Daniel. Tratado Terico y Prctico de Derecho Diplomtico y Consular, Ideas, Buenos Aires, 1948, pg 12 Durante ese periodo (de apogeo de la actividad consular), el cnsul agrega a sus funciones administrativas yjurisdiccionales, funciones polticas (asumidas ms tarde por la diplomacia permanente, con elestablecimiento de legaciones, que se generaliza a partir de la paz de Wesfalia, 1648), constituyndose enrepresentante del Estado de envo en el Estado de residencia. A partir del siglo XIX, de la mano del auge del comercio, la navegacin internacional y los grandes flujosmigratorios, el cnsul se convierte en protector natural y jefe de la colectividad en el extranjero, y seencarga a partir de entonces de practicar todas las funciones de la administrac in pblica que hayan derealizarse fuera del territorio nacional, tanto en relacin con las autoridades locales como con losparticulares, y de modo especial, las que afectan a los propios sbditos del pas residentes en el extranjero11 11 Torroba Sacristn, Jos. Derecho Consular-Gua Prctica de los Consulados en Espaa, Madrid, 1993, pg 11 CAPTULO 2 FUNCIN CONSULAR Y GESTIN ORGANIZACIONAL: LOS PARADIGMAS Y LAS HERRAMIENTAS DE GESTIN Por: Julio lvarez S. y Jorge Puente L. (versin original)Julio lvarez S. (versin revisada) 2.1.La visin de un consulado De acuerdo a los trminos de la poltica de reforma consular, proteccin, asistencia y promocin de lascomunidades peruanas en el exterior, una oficina consular se crea para velar por los intereses yderechos de la comunidad de ciudadanos de su pas en su jurisdiccin, tanto en lo referido a la insercinde los peruanos en el pas que los recibe como en la tramitacin de los documentos que requieren paradiversos fines (legalizacin de documentos oficiales, poderes, certificados de supervivencia, certificadosacreditativos de nacionalidad, otorgamiento y renovacin de pasaportes, tramitacin de documentos deidentidad nacionales de su pas). Asimismo, se crea para proteger los derechos de los ciudadanosperuanos cuando estos lo necesiten y, finalmente, promover los intereses nacionales en su jurisdiccin,a travs de labores de promocin econmica, cultural y turstica:

En el nuevo esquema de poltica exterior, lo esencial de la labor consular es adecuar los servicios tradicionales a los principios de simplificacin administrativa, modernizacintecnolgica y pleno respeto a la dignidad de los compatriotas, as como la proteccin y lapromocin sus intereses en el exterior. De igual modo, la accin consular debe propendera la vinculacin de los connacionales con su pas de origen enfatizando la canalizacinadecuada de recursos para el desarrollo del Per. Ello supone un nuevo modelo degestin de los servicios consulares en el cual los peruanos en el exterior deben estarasociados con el Estado en la elaboracin y ejecucin de las polticas que directamenteles ataen. En otras palabras, la gestin consular de un Estado democrtico debe tenercomo uno de sus elementos centrales la participacin activa de los peruanos en el exterior.12 12 Ministerio de Relaciones Exteriores del Per.Poltica de reforma consular, de proteccin, asistencia y promocin de las comunidades peruanas en el exterior. p. 14. Localizacin: En resumen, lo esencial de la labor consular se basa en la prestacin eficiente de servicios y laproteccin y la promocin de los intereses y derechos de los peruanos y del Per en el exterior, con laparticipacin activa de los peruanos en el exterior. Dado este marco de accinque es al mismo tiempo de expectativas ciudadanas- el peruano e elexterior espera que los funcionarios consulares sean capaces de brindar servicios de manera eficiente ymostrar la luz al final del tnel cuando se encuentran en problemas que les impiden o dificultan lamaterializacin de sus intereses y el ejercicio de sus derechos.

Estos problemas, los ms comunes, son los actos discriminatorios y abusos por parte de las autoridadeslocales, desconocimiento del sistema legal local, desconocimiento de las leyes peruanas, poco o nuloacceso a fuentes de consulta legal o la simple lejana de las sedes administrativas del Estado peruano ode los notarios, todo aquello que se derive de una situacin migratoria irregular e, inclusive, las propiaslimitaciones educativas del ciudadano. Cuando esto ocurre, o para evitar que esto ocurra, acta elConsulado, el cualjustifica su existencia slo en la medida de que exista una comunidad de peruanosque necesita de su apoyo y servicios. El cnsul y los funcionarios consulares, por su parte, son ciudadanos que tienen el servicio a lacomunidad como forma de ganarse el sustento y dicho servicio tiene como finalidad atender aquellosproblemas y necesidades que los mismos ciudadanos peruanosy no solamente el cnsulconcibencomo prioritarios. Al cnsul le corresponde, por ende, conocer y comprender tales problemas y actuarpara atender con eficacia dichas necesidades en un marco de respeto a las leyes peruanas y locales, ascomo de simplificacin administrativa, celeridad y transparencia. Todo lo expuesto nos llevapensar que la visin de una oficina consular debe tener una estrecharelacin con el aporte de la misma al desarrollo de la comunidad peruana que reside en lacircunscripcin. Es decir, que si consideramos que la labor consular debe enfocarse en la proteccin y lapromocin de los intereses y derechos de los peruanos y del Per en el exterior, entonces la visin debetener como esencia la atencin de las necesidades y la solucin de los problemas que obstaculizan el ejercicio de dicho derechos y la materializacin de tales intereses. Dicho de otra manera, el consuladodebe verse a s mismo como una herramienta de apoyo al desarrollo de la comunidad peruana quereside en la circunscripcin, para lo cual concentra su labor en la transferencia valor pblico hacia dichacomunidad, mediante la promocin y proteccin de espacios, herramientas de gestin y mecanismosque permita a los peruanos ejercer efectivamente sus derechos y perseguir sus sueos e intereses. 2.2. El valor pblico En el punto anterior, hemos dicho que el consulado ha de concentrar su labor en la transferencia valor pblico hacia la comunidad. Pero, qu queremos decir ello? Cmo debe entenderse el valor pblico? La forma ms fcil es tal vez intentar comprenderlo por oposicin a un valor muy concreto y de fcilentendimiento: el lucro o ganancia. Echebarra y Mendoza13 nos ayudan en esta tarea. Estos

autoressostienen que el lucro es el valor de medicin por excelencia de la gestin privada, el cual surge a partirde los rasgos definitorios del mercado y de la lgica de actuacin de las empresas que operan en dichocontexto como orientacin al cliente, competitividad y eficiencia, es decir, valores que se encuentran enla base de la cultura, procesos y tcnicas de la gestin empresarial. La actividad privada, sin embargo,que se desarrolla segn las reglas del mercado, debe producir valor privado, es decir, utilidades oganancia que son los indicadores de eficiencia por excelencia. La actividad pblica no productiva, sinembargo, no est destinada a producir ganancias sino valor pblico, es decir, algo que no es mensurableen trminos de dividendos, mucho menos en pases como el Per cuya poblacin mayoritaria an sufreserias y enormes carencias en trminos de salud, educacinbsica y salarios. De all resulta que, en elnivel de la satisfaccin de las necesidades bsicas (como por ejemplo la incorporacin de un sector de lapoblacin a la red de agua potable), la inversin requerida es cuantiosa y el proyecto desemboca entarifas fuera del alcance de la gente pobre. Pese a ello, el simple hecho de que esta poblacin llegue a 13 Echebarra K. y Mendoza X. La especificidad de la gestin pblica: el concepto de managament pblico. En Losada I Marrodan, C. (editor) De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado. Washington. BID. 1999. tener agua potable contiene una enorme cantidad de valor pblico que la empresa privada, sin embargo, no tiene inters en producir debido a que su objetivo es simplemente el lucro.14 Por estos motivos, mientras la gestin privada tiene como dato esencial e proceso productivo y dedistribucin de las mercancas, la gestin pblica tiene como dato esencial el proceso poltico. Estereemplaza al mercado y define el carcter de poderes pblicos de las administraciones, la diversidad deintereses, la naturaleza distinta de los procesos de creacin del valor y la ausencia de precio que dificultala medicin del valor creado. Mark H. Moore enfatiza por ello que el objeto del funcionario pblico es crear valor pblico. Para ello,seala, los directivos necesitan hallar la manera de integrar las dimensiones sustantiva, poltica yadministrativa, esfuerzo del cual resulta el anlisis del valor del propsito ideado, la obtencin de lalegitimidad y apoyo suficiente para dicho propsito y la mejora de las capacidades de la organizacinpara conseguirlo. Tambin indica Moore que, al contrario de lo que ocurre en la

gestin privada endonde el indicador de eficiencia est dado a priori (la utilidad), la gestin poltica debe determinarprimero el valor pblico o aquello que se debe producir con los recursos pblicos para satisfacernecesidades y demandas colectivas y todo ello en un ambiente cambiante que exige que el objeto deltrabajo directivo sea tambin mantener preparada la organizacin para adaptarse a las nuevasdemandas a travs de la innovacin y apertura a la experimentacin.15 En consecuencia, mientras el valor pblico es aquello que produce con los recursos pblicos parasatisfacer necesidades y demandas colectivas,16 el dato esencial que permite al funcionario pblicoproducirlo ser el que le proporcione el conocimiento de las reales necesidades y demandas de lacomunidad de ciudadanos peruanos en su circunscripcin. Esta concepcin de valor pblico coincide plenamente con la poltica exterior vigente en materiaconsular, en la medida de que abandona el viejo estilo prefectural y paternalista desde la perspectiva delEstado, sino tambin la visin asistencialista desde el lado del ciudadano, situando dentro del campo de 14 Echebarra K. y Mendoza X. Op. Cit. 15 Moore, Mark H. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Piados, Buenos Aires. 1999. 16 Moore, Mark H. Op. Cit. reflexin tanto los servicios administrativos y las funciones de proteccin consulary asistencia humanitaria, como el fortalecimiento de la participacin ciudadana y del Estado de derecho. Por ello, la visin de un consulado ser constituirse en una entidad de apoyo activo al desarrollo integralde la comunidad peruana en el exterior, para lo cual tendr como misin promover y proteger losespacios en que los peruanos ejercen sus derechos y persiguen sus intereses, sin ms restricciones quelas legales. Sin embargo, determinar el valor pblico en cada caso puede ser una tarea ardua y compleja, tantocomo lo es la multiplicidad de los intereses personales, necesidades y demandas de los miembros deuna sociedad. La faena se facilita, sin embargo, si se parte de una diferenciacin

bsica entre lasnecesidades objetivas y subjetivas de los ciudadanos, con lo que tenemos que el valor pblico, valga laredundancia,puede ser a su vez objetivo o subjetivo. El primero, el valor objetivo, tiene un impacto directo en el presupuesto del ciudadano quien puedeinvertir el dinero ahorrado en su propio bienestar o educacin de sus hijos, tener ms horas paraatender sus tareas productivas, etc. as como un efecto indirecto en la economa peruana que sebeneficia con un aumento de las remesas. El segundo, el valor subjetivo, impacta en las relaciones Estado-Sociedad creando confianza y nimo decooperacin, lo que, en ltima instancia, produce legitimidad, capital social, mejora la calidad de laparticipacin ciudadana, reduce los costos de transaccin en la gestin pblica y tiene un efectobeneficioso sobre la economa nacional y de los particulares. 2.3.Conociendo los problemas y necesidades En principio, tenemos que admitir que la nica manera de llegar a conocer los problemas y necesidadeses comprendiendo las caractersticas de las comunidades de peruanos que residen en la jurisdiccin, loque no se obtiene sentado detrs de un escritorio o de una ventanilla de atencin sino a travs detrabajo de campo. Para ello es necesario contar con las herramientas necesarias, las cuales, sinembargo, no se encuentran siempre en un manual o gua sino ms bien ocultas en un mar de informacin en el cual es necesario bucear para descubrirlas. Dicho conocimiento, adems, permitirluego adecuar las polticas y actividades al perfil y diferencias al interior de ella. Para lograrlo, losrecursos con que contamos son la memoria institucional y el capital humano. La memoria institucional La memoria institucional es importante porque contiene el conocimiento, la experiencia y el diagnstico situacional de los actores. Esta, sin embargo, puede tener hasta dos diferentes acepciones. La primera es aquella en la que la palabra institucin se equipara a organizacin y, por lo tanto, memoria institucional resulta ser la herramienta que permite reconstruir la historia de la organizacin yse plasma en un documento escrito. Este, por lo general, registra sintticamente, aunque conreferencias, el desempeo de la organizacin en un perodo determinado (por lo general, anual), para locual hace un recuento de las principales actividades y propuestas que

construyeron y sustentaron lasbases de dicho desempeo. El problema con este tipo de memoria institucional es que es un documentode parte y, por lo tanto, suele recoger una visin unilateral en la que se tiende a exagerar los aciertos yocultar los errores. La segunda acepcin se basa en la definicin de institucin como el conjunto de reglas formales einformales, expresas y tcitas, que caracterizan la actividad de un grupo u organizacin, tanto en elmbito de las relaciones internas como en el contexto de las relaciones del grupo con su entorno. Estetipo de memoria institucional, por lo tanto, es mucho ms rico que el anterior pero no se encuentra enun documento escrito si no en la experiencia que oralmente puede transmitir cada cnsul y ex cnsul,del Per y de cualquier otro pas, as como en muchos otros documentos y hasta entre lneas. Y lo que esms, buena parte de esta memoria es oral, pero contiene el conocimiento y la experiencia previos devarios actores y desde varias pticas., permitiendo cruzar varias versiones de una misma experiencia. Esa este tipo de memoria institucional al cual nos referimos. En los hechos, existe una memoria institucional al alcance de todo consulado y est formada por laexperiencia tanto de las gestiones anteriores en el mismo consulado, como en otros consuladosperuanos y extranjeros en el pas receptor u otras partes del mundo. Dicha memoria no se limita aanuarios o memorias oficiales, pues ests slo recogen una fraccin de los conocimientos y experiencias preexistentes y muchas veces recogen una versin poco objetiva de las gestin de sus autores. En elmejor de los casos, cuando la organizacin ha logrado superar lo emprico y desarrollado una polticaautnoma de de desarrollocientfico, dicha memoria es posible encontrarla e forma de doctrina, teoray estudios de caso. Por ello, es trascendental recurrir a ese fragmento de la memoria institucional que se encuentra en lostextos acadmicos, de investigacin y crticos, en tanto estos que proporcionan informacin valiosaacerca de los criterios que fundamentanprcticaseficientes en la prestacin de servicios y las tareas deproteccin consular y asistencia humanitaria En este sentido, ante la carencia de un desarrollo doctrinal importante, es tarea del funcionariodesarrollar un esfuerzo sistemtico por desenterrar este tipo de memoria institucional, aunque sin dejarde tener en cuenta que, al igual que la primera, sta acarrea sus propios

problemas, tales como elpeligro de la distraccin en lo anecdtico y la inexactitud de la transmisin de informacin oral. Finalmente, la memoria institucional conducir siempre al develamiento de la visin inherente a cada estilo de gestin y, por ende, al paradigma que la anima y sustenta. Capital humano El capital humano es esencialmente un equipo de funcionarios y empleados que cuenten con lascompetencias profesionales necesarias para ocupar los puestos que necesitan ser ocupados, as comocon excelente capacidad de gestin y actitud positiva frente al reto de la actualizacin acadmica atravs de la lectura de estudios e investigaciones novedosas y el trabajo de campo en la mismajurisdiccin. En suma, funcionarios y empleados que sean capaces no slo de mirar la realidad sinotambin de comprenderla. 2.4.Los paradigmas de la funcin consular Un paradigma es bsicamente un modelo o esquema fundamental en base al cual ordenamos nuestra visin y opiniones sobre un tema particular, en nuestro caso, el estilo de gestin consular, razn por la que abarca principios filosfico-polticos, valores e imgenes poltico-culturales y principios jurdicofilosficos que se encuentran en la raz misma de los postulados de una gestin particular.17 Los paradigmas, claro est, no existen en estado puro en la realidad si no que se combinan con otros yse expresan como tendencias predominantes que pueden variar en grado de influencia segn lascircunstancias. Son, por ende, modelos ideales y puntos de referencia que orientan la accin de unindividuo o una organizacin en la vida real y que son tiles analizar y simplificar la realidad y hacerlafcilmente comprensible. Las diferencias entre los paradigmas. El documento de trabajo La nueva poltica consular y de proteccin a las comunidades peruanas en el exterior18 expone define los paradigmas de la funcin consular, indicando que existen dos tipos del Cnsul-Prefecto y del Cnsul-Servidor Pblico- y subrayando que sus diferencias radican en laconcepcin no democrtica y otra s democrtica de la funcin consular. Estas diferencias, sin

embargo,no se encuentran operativamente analizadas en dicho documento, de tal manera que permitan asirfcilmente la idea de cmo tales paradigmas se reflejan en las estructuras de coordinacin interna, losestilos de comunicacin, las herramientas de gestin, los indicadores que se utilizan para medir eldesempeo, las estrategias de vinculacin efectiva con la comunidad peruana, las actitudes frente alcontrol social difuso y al control difuso administrativo y, en ltima instancia, el impacto de estos en elgrado de fortalecimiento del Estado de derecho y del capital social. Los paradigmas del Cnsul-Prefecto y del Cnsul-Servidor Pblico En este marco terico, el paradigma del Cnsul-Prefecto corresponde a los rasgos ms autoritarios de lacultura poltica peruana, que proyect histricamente una visin jerarquizada y asimtrica de lasrelaciones Estado-Sociedad no slo en el interior del pas sino tambin en el exterior, en tanto 17 La poltica exterior del Per concibe la funcin consular como un servicio publico de naturaleza poltica pues asegura las vinculaciones del Estado con las prolongaciones en el exterior de su poblacin, que es uno de sus elementos constitutivos. Exposicin del Ministro de Relaciones Exteriores, Emb. Allan Wagner Tizn, ante la Comisin de Presupuesto del Congreso de la Repblica. Sustentacin del presupuesto del Ministerio de Relaciones Exteriores para el ao 2003. 18 Ministerio de Relaciones Exteriores del Per.Op. Cit. p. 10 esta perspectiva tambin marc, en mayor o menor medida, la relacin de los funcionarios consulares con las comunidades peruanas.19 El crecimiento de la poblacin peruana migrante en pases extranjeros durante los aos 90 determin que: al iniciarse el nuevo siglo era indispensable que el Estado, a travs de la Cancillera, diera un giro de 180 grados a su poltica de vinculacin con las comunidades en el exterior. El antiguoparadigma de Cnsul Prefecto devino disfuncional a los deberes del Estado con sus nacionales. Apartir de ah surge la necesidad de perfilar, en su reemplazo, un paradigma de Cnsul Servidor Pblico sustentado en una nueva poltica exterior de proteccin a los nacionales que residen en

el extranjero. En este nuevo esquema que, se perfila a partir de la restitucin del Estado dederecho y el rgimen democrtico, el funcionario consular se debe a la ciudadana y tiene ante scomo tareas fundamentales: - Brindar proteccin y asistencia a los peruanos en el exterior; -Ofrecer los servicios de manera eficiente y oportuna a travs de la reforma consular; y - Ser unagente de vinculacin cultural y econmica de los peruanos con su pas en general y con sus comunidades de origen en particular.20 Dados estos nuevos retos, la poltica exterior del Estado peruano buscara crear un rgimen de actuacin consular basado en el paradigma del Cnsul-Servidor Pblico: Ya no es, pues, el funcionario consular un agente pasivo que observa con distancia burocrtica los procesos que ataen a las comunidades peruanas en el exterior. En el nuevo paradigma sefunde parte de la nocin clsica, si se quiere burocrtica, de la funcin consular con elcompromiso social a travs de un potenciamiento y nueva direccin de las funciones deproteccin, asistencia y promocin del vnculo del migrante peruano con su pas de origen21 19 Ministerio de Relaciones Exteriores del Per.Op. Cit. p. 10.20 Ministerio de Relaciones Exteriores del Per.Op. Cit. p. 12.21 Ministerio de Relaciones Exteriores del Per.Op. Cit. p. 12. De esta manera, el citado documento expone con mucha claridad cmo la poltica consular ha venidoexperimentando serias transformaciones, en qu han consistido en las mismas y cmo todo ello hasignificado un cambio del paradigma del Cnsul-Prefecto al del Cnsul-Servidor Pblico. Es nuestra tesis, sin embargo, que el proceso de transformacin que nos llev del paradigma del Cnsul-Prefecto al del Cnsul-Servidor Pblico no fue categrico ni inmediato ni ha finalizado an, si no que hatenido una fase intermedia que no ha sido mencionada: la del Cnsul-Recaudador. El paradigma del Cnsul-Prefecto Este paradigma no es privativo la cultura poltica peruana o latinoamericana, sino que se ha dado entodas las sociedades a travs de la historia y los ejemplos ms resaltantes se encuentran en momentosde crisis, que es cuando todos los rasgos de este paradigma se muestran al desnudo. De esta manera, para ilustrar este paradigma, hemos elegido dos hechos que

ocurrieronsimultneamente y que involucraron a los servicios consulares de dos pases: el caso del cnsul espaolSebastin Romero Radigales y los Sefardes de Grecia (1943-1946) y el de los

gobiernos peruanos deOscar R. Benavides (1933-1939) y Manuel Prado (1939-1945) y los 200 nios judos de Auschwitz (1944). La primera historia puede ser encontrada en el libro S.R. Radigales y los Sefardes de Grecia (19431946), cuya resea que a continuacin transcribimos- ha sido publicada en la pgina web de la Asociacin Cultural Tarbut Sefarad y de Universia de Espaa: El libro S.R. Radigales y los Sefardes de Grecia (1943-1946) es un homenaje pstumo es un homenaje pstumo al cnsul Sebastin Romero Radigales que salv a sefardes espaoles deGrecia del exterminio nazi, tras la ocupacin del pas en 1941. Matilde Morcillo es la autora deesta investigacin que ahora ve la luz a travs de este libro que edita Casa Sefarad Israel y queprologa el ministro de Asuntos Exteriores, Miguel ngel Moratinos. El libro, editado en espaol y griego, se present en Atenas, en el Palacio de la Msica, el 4 defebrero de 2008, en el marco de la conmemoracin de la Memoria del Holocausto, encolaboracin con la Embajada de Espaa en Atenas y el Consejo israelita de Grecia. SINOPSIS En este libro, Matilde Morcillo destaca el papel relevante desempeado por Sebastin deRomero Radigales al frente del consulado general de Espaa en Atenas, en favor de los sefardesespaoles en Grecia durante el periodo de la ocupacin alemana del pas. Como se sabe, Mussolini invada Grecia en octubre de 1940, lo que provocaba la entrada de estepas en la guerra. Aunque los griegos pudieron derrotar a los italianos, pronto llegaran losalemanes. En 1941, toda Grecia estaba ocupada por Alemania, Italia y Bulgaria. Aunque al principio, las medidas antisemitas no afectaron directamente a los judos de Grecia,en julio de 1942 se pona fin al periodo alemn de relativa moderacin hacia losen la Greciaocupada. El cnsul Radigales, nada ms llegar a Atenas, en abril de 1943, se tuvo que enfrentar con elproblema de la repatriacin a Espaa de los sefardes espaoles de Salnica, a los que lasautoridades alemanas haban dado su conformidad para abandonar la ciudad y el pas antes del15 de junio de 1943, previa comprobacin que contaban con la nacionalidad espaola, deacuerdo con el Decreto del general Primo de Rivera de 1924, que otorgaba la nacionalidadespaola a todos los sefardes descendientes de Espaa que lo solicitasen antes del 31 dediciembre de1930, yevitar as su deportacin a un campo de concentracin.

Sin embargo, la cuestin de la repatriacin no sera nada fcil. El asunto se prolong por lalentitud de la burocracia espaola y termin el plazo dado por el gobierno alemn a Espaa. Porello, desde Alemania se haca saber a Radigales que, en breve, el ejecutivo alemn procedera ala deportacin de los sefardes. Finalmente, el 2 de agosto de 1943, fueron deportados365sefardes de nacionalidad espaola residentes en Salnica, al campo de concentracin en BergenBelsen, cerca de Hannover, en Alemania. All pasaron seis meses, hasta que gracias a lasinnumerables gestiones del cnsul Radigales, muchas veces tomando decisiones a espaldas delgobierno espaol, consigui repatriar a Espaa, en febrero de 1944, a los 365 sefardes, loscuales mostraron un profundo agradecimiento a Espaa. No menos interesante es el caso de los sefardes espaoles de Atenas, unos 235aproximadamente, detenidos en febrero de 1944 por los alemanes, en el que tuvo que intervenirtambin el cnsul general Radigales, aunque finalmente no fuesen repatriados a Espaa, sinoliberados por el ejrcito norteamericano. Por ltimo, el libro incluye la relacin de los bienes dejados por los sefarditas a las autoridadesalemanas antes de ser deportados y las reclamaciones que van a hacer al finalizar la guerra, trasla creacin de una comisin presidida por Romero Radigales en 1946.22 La segunda historia es ilustrada en una entrevista a Len Trahtemberg, publicada por Caretas: "Apenas pasado el aniversario de Auschwitz, y a poco tiempo de cumplirse la conmemoracin delfin de la II Guerra Mundial, CARETAS convers con el intelectual y educador Len Trahtembergcon el fin de dilucidar la participacin de los gobiernos peruanos de Oscar R. Benavides (1933-1939) y Manuel Prado (1939-1945) en un momento en el que la poblacin juda de Europabuscaba escapar del Holocausto nazi. Cmo definira la posicin del Estado peruano en la Segunda Guerra Mundial respecto a la poblacin juda, ya sea a nivel interno o externo? A nivel interno hubo poca actividad hostil hacia los judos por parte de la poblacin peruana que ms bien se mostr hospitalaria. El problema radicaba en algunos sectores intelectuales ypolticos que se identificaban con el nazismo, el racismo, as como algunos sectores catlicosantisemitas, todos ellos con fuerte influencia en la prensa y Cancillera dirigida por Carlos Concha(1937-1939) y luego Alfredo Solf y Muro (1939-1944) de quienes dependa el visado de lospasaportes. As la posicin del Estado peruano presidido por Oscar R. Benavides y luego

ManuelPrado Ugarteche fue hostil a la inmigracin de judos. Solo unos 500 de los 11 millones quebuscaban refugio lograron inmigrar al Per entre 1939-1945. 22 Tarbut Sefarad: http://www.tarbutsefarad.com/index.php?option=com_content&task=view&id=898&Itemid=1742 ; y Universia: http://www.universia.es/portada/actualidad/noticia_actualidad.jsp?noticia=95552. Consulta efectuada el 23 de octubre de 2008. Qu hechos en concreto podran calificarse como polticas antisemitas y qu consecuencias tuvieron? Como se observa en la vergonzosa circular de 1938 (Oscar R. Benavides-Carlos Concha) que se ratific varias veces durante el gobierno de Manuel Prado y su canciller Alfredo Solf y Muro, elgobierno peruano dio instrucciones precisas a sus cnsules para negarles las visas a los judosque fugaban del horror nazi, e inclusive aquellos que obtenan alguna visa tuvieron que sortear infinidad de obstculos para poder entrar finalmente al Per. () Uno de los casos antisemitas ms sonados fue la respuesta negativa del gobierno de Prado al pedido del "Congreso JudoMundial" para que el Per, al igual que otros diversos pases del mundo, aceptara admitir niosjudos hurfanos de guerra que iban a ser ntegramente mantenidos y educados por cuenta delos judos residentes en el Per. El gobierno peruano, a travs del canciller Dr. Solf y Muro,rechaz en 1944 el pedido de admitir 200 nios judos de 4 a 10 aos de edad que luegomurieron en Auschwitz."23 En ambas historias encontramos elementos comunes: burocracias lentas e indolentes, infinidades deobstculos, incapacidad y falta de voluntad para satisfacer los problemas ms urgentes de un grupo deciudadanos que requeran una atencin en urgencia, preponderancia del principio de autoridad porencima de cualquier otra consideracin y, frente a ello, gestiones externas incapaces de ver que el bienjurdico ms valioso a proteger era la vida humana. Una de las historias tuvo un final feliz, la otra no,pero en ambos casos se muestran con claridad los rasgos ms resaltantes del paradigma del Cnsul-Prefecto. El paradigma del Cnsul-Recaudador Este paradigma -que no signific necesariamente la democratizacin de los servicios consularessedesarroll con fuerza junto con el modelo econmico neoliberal de los 90, la modernizacin delMinisterio de Relaciones Exteriores del Per en la misma dcada y el desplazamiento del eje

poltico porel eje econmico en el mbito de las relaciones internacionales. As, es posible decir que el paradigmadel Cnsul-Recaudador se consagr en el Per en el ao 1993, durante la gestin de Augusto Blacker 23 Caretas. 31 de marzo de 2005:http:// ww w.lp.edu.pe/l _ trahtemberg/otros/entrev74. htm. Consulta efectuada el 22 de octubre de 2008. Miller, quien, siendo Canciller, enalteci la eficacia comercial como valor pblico y simplific el perfil delservicio exterior profesional, reduciendo la profesin diplomtica a trminos exclusivamente comerciales: Necesitamos diplomticos especialistas, no necesitamos diplomticos generalistas (... ) Ningn diplomtico peruano desde 1993, en adelante, podr dejar de tener una especializacin (...)Esperamos que entren muchos ingenieros, muchos economistas, muchos contadores y tambinmuchos abogados. No tenemos nada en contra de los abogados, pero s les quiero decir que noqueremos una Cancillera que lo nico que tenga sean abogados ()No es suficiente entenderlos grandes temas nacionales; no, necesitamos que cada Embajada, que cada Consulado seconvierta en un puesto de venta del Per y un puesto de venta de cada uno de los productos yservicios que podemos ofrecer al exterior; es decir, tenemos que buscar llegar a la excelencia enlas actuaciones (...) A partir del prximo ao, todos los puestos exteriores de la Cancillera van aser evaluados por una parte cualitativa (...) y por una parte cuantitativa. El que ms venda, es el que ms rpido y mejor va a ser promocionado24 Cul era el significado de esta declaracin? Es que la mejor forma de medir la eficiencia de unConsuladoy una Embajada- iba a ser, desde ese momento, la relacin entre lo invertido mensualmentepor el Estado en sueldos y sostenimiento y lo recaudado en el mismo lapso por la oficina consular?Cmo se iba a medir la capacidad de venta de las representaciones permanentes del Per ante losorganismos internacionales de derechos humanos o de cultura como la UNESCO o ante la Santa Sede?Cmo se iba a medir la capacidad de venta de la seccin comercial de una embajada o de unconsulado? Qu porcentaje del valor de venta final de cada artculo deba reclamar el consejeroeconmico que organiz una misin comercial que dio frutos slo muchos meses despus oque no diolos frutos esperados?

Una traduccin consular realista de estas preguntas, planteadas para destacar la extravagancia de la propuesta, se concentra en el concepto de recaudacin consular que es la forma ms cercana al criterio costo-beneficio que utilizan las empresas de negocios. 24 Blacker Miller, Augusto. Discurso de clausura del Seminario sobre posibilidades de accin diplomtica en la Cuenca del Pacfico. Memoria de la Academia Diplomtica del Per, 1991. Lima. El citado discurso fue la partida de nacimiento de una cultura consular recaudadora que dio origen alparadigma del Cnsul-Recaudador que an subsistey no slo en el Per- y que merece al menos unbreve anlisis. De acuerdo a este paradigma, un Consulado vende servicios consulares y su desempeo se mide en trminos estrictamente cuantitativos, sea recaudacin consular o actuaciones consulares, lo cual enesencia, es una forma diferente de enfatizar la recaudacin. Como ejemplo, basta percatarse delcontenido informativo de las pginas web de los consulados de varios pases, incluyendo algunos peruanos. En stas pginas es comn que se seale que el desempeo consular de dicho consulado en un ao determinado ocup el primer, segundo o tercer lugar en recaudacin o en actuacionesconsulares, indicador que convierte a tal o cual oficina consular en la primera o segunda ms importantede su pas en materia de ingresos en el mbito mundial. Esta forma de medir el desempeo indicaexpresamente que ste puede apreciarse mediante las dos variables sealadas, actuaciones yrecaudaciones consulares. Otro ejemplo tambin concreto de esto se encuentra en las declaraciones del hoy ex Cancillerparaguayo Rubn Ramrez Lezcano, cuando en una reunin con los cnsules de su pas en Brasil enenero de 2007, les exigi pblicamente ms recaudacin: El canciller exige ms recaudacin. El canciller les estir las orejas a los cnsules paraguayos destacados en Brasil durante una reunin realizada ayer a la maana enAsuncin. Pidi ms recaudacin y buscar mercados. La reunin entre el canciller y loscnsules paraguayos en Brasil se realiz a diez das de la visita a Asuncin del cancillerbrasileo Celso Amorim y ante las duras crticas contra la labor de los cnsules paraguayos en la Argentina y en el Brasil, especialmente los polticos.25

En el mismo artculo se seala que el canciller paraguayo llam la atencin a los cnsules y les record cules eran las prioridades consulares para el gobierno. Cit siete tareas que los funcionarios consulares deberan considerar prioritarias, la primera de las cuales era mantener y mejorar, si se puede, la 25 El Canciller exige ms recaudacin. Nota informativa. ABC Digital. Asuncin. Paraguay, 14 de noviembre del 2006. Fecha de consulta. 25 de Enero de 2007. Direccin: recaudacin consular. Luego, subray que tambin era importante: 2) restringir los gastos, 3) orientarlas recaudaciones hacia el campo del desarrollo econmico y comercial, 4) utilizar la tecnologa comoherramienta de trabajo, 5) asistir a los empresarios paraguayos interesados en exportar, 6) identificarmercados para los productos paraguayos y 7) cumplir las exigencias administrativas (llegar a hora) yproducir laboralmente. Llam mucho mi atencin en este discurso la predominancia de un espritu recaudador (mantener y mejorar, si se puede, la recaudacin consular) y burocrtico (cumplir las exigencias administrativas (llegar a hora) y producir laboralmente) y la carencia de la idea de servicio pblico basado en resultados tangibles para el administrado o ciudadano. No significa esto que muchos consulados con altos niveles de recaudacin no presten eficientes y valiosos servicios a sus comunidades. De hecho, lo hacen y las publicitadas cifras o indicadores as lo demuestran, pero la medicin dinero recaudado presenta problemas en el mbito de la comunicacin poltica y, por ende, de las relaciones Estado-Sociedad. Veamos algunos de estos problemas.

Tenemos que ser conscientes, por ejemplo, que desde el punto de vista de un peruano promedio en el exterior, lo que la recaudacin consular mide es cunto gast y no cunto ni qu calidad de servicio obtuveni mucho menos cunto valor obtuve o cunto ahorr. Las actuaciones consulares, por su lado, tienen sentido en el mbito interno de la institucin que presta el servicio en tanto solamentepermiten medir la capacidad de trabajo y la demanda de servicios consulares, pero aportan poco en elmbito de la creacin de valor pblico para el ciudadano y la comunicacin poltica. Un indicador sensible a la calidad de los vnculos Estado-Sociedad, habra sido elegido entre aquellosque muestren lo mismo pero de una manera ms situacional, menos tributarista y ms cercana alentendimiento, necesidades y sentimientos de la gente comn. Por lo tanto, si el objetivo de la reforma consular, de proteccin, asistencia y promocin de las comunidades peruanas en el exterior, es democratizar los consulados, entonces, es necesario democratizar tambin las formas de medicin del desempeo e impacto, en tanto estos son las nicas referencias que nos permitirn saber si vamos en la direccin correcta. La recaudacin consular, lamentablemente, no es un indicador de eficiencia democrtico, pues nopermite identificar el tipo ni la calidad de los servicios que se brindan. Es tal vez el indicador ideal paratener una idea clara de cunto trabajo se viene realizando y otorgar legitimidad presupuestal-burocrtica al funcionario, esto es, legitimidad al interior de su organizacin, pero no necesariamentelegitimidad fuera de las paredes de su institucin, es decir, en las comunidades de peruanos en elexterior o seno de la sociedad. Un ejemplo: el valor pblico y el caso de las multas electorales: midiendo la eficiencia ms all de la recaudacin consular. Un ejemplo vlido del problema que hemos esbozado en las lneas anteriores es la relacin que existaentre recaudacin consular y la norma que consagraba la llamada muerte civil en el Per hasta el 3 deagosto de 2006. En virtud de dicha norma, los ciudadanos peruanos que tuviesen deudas de multas electorales, no podarecibir ningn tipo de servicio de la administracin pblicalo que inclua a los servicios

consulares- nirealizar ningn tipo de acto jurdico civil,comercial, administrativoyjudicial, hasta que cumpliesen conpagar sus multas. As, para poder obtener un documento nacional de identidad cuyo costo era de US$ 7,deban para primero multas acumuladas que algunas veces llegaban a los US$ 300. Los consulados obtenan altos niveles de recaudacin, pero estos ocultaban algo que era un secreto avoces: el hecho de que entre el 35 % y 40 % de las recaudaciones consulares provenan de las multaselectorales (por omisin al sufragio y por inasistencia a la instalacin de las mesas de votacin en el casode los ciudadanos elegidos como miembros de mesa de sufragio) que pagaban los ciudadanos peruanosque muchas veces viva en zonas muy alejadas de la ciudad en la que tena su sede el consulado, que erael nico lugar en donde se haba abierto mesas de votacin. Los ciudadanos peruanos, si bien pagaban dichas multas con resignacin, se quejaban siempreexpresando que les pareca un exceso o un abuso de parte del Estado, pues ste no se haba ocupado deinstalar mesas de sufragio cercanas a su lugar de residencia o, cuando menos, implementar mesas detransentes o el voto por correo postal, tal como s lo hacan algunos otros pases. Con ello, lo queconceptualmente reclamaban era que el Estado no estaba haciendo su trabajo para promover el ejercicio de la ciudadana y la participacin democrtica de los peruanos en el exterior y, paradjicamente, terminaba penalizando a los ciudadanos por su propia ineficiencia. El gobierno aprista, sin embargo, consciente de la sensibilidad poltica de este tema, promulg la Ley No.28859 (en vigencia desde el 4 de agosto del 2006), con la cual

suprimilasrestriccionesciviles,comerciales, administrativasyjudicialesyredujo/condon las multas a favor de los ciudadanosomisos al sufragio. Esta ley, cuyo promotor fue el entonces Representante Permanente del Per ante la Organizacin deEstados Americanos (OEA), Dr. Antero Florez Araoz, fue aprobada por el Congreso durante los ltimosmeses del gobierno del ex presidente Alejandro Toledo. Este, sin embargo, no la promulg y tuvo queinaugurarse un nuevo gobierno para que esta norma viese la luz. El efecto casi inmediato de la muerte civil ocasion la disminucin de ms o menos el 35 % las recaudaciones consulares en todas las oficinas consulares peruanas, en base a lo cual se podra decir, entonces, que el dinero que el Estado dej de percibir de los peruanos en el exterior por dicho

concepto, retorn al bolsillo de estos, es decir, que se hizo realidad el fin primero y ltimo de la gestin pblica moderna: se transfiri valor del Estado a la Sociedad. El valor transferido, o dinero recuperado, es posible que haya sido parcialmente convertido enremesas hacia el Per, inyectndose de este modo en la economa de nuestro pas, o tal vez eneducacin o mejora de la calidad de vida de sus propietarios. Difcilmente ha sido reinvertido enmayores servicios consulares, en tanto la demanda y oferta de estos es fundamentalmente inelstica y los usuarios de servicios consulares no compran ms servicios consulares de los que estrictamente necesitan. No obstante, y pese a lo demostrado con el ejemploanterior, el indicador recaudacin consular,conserva cierto grado de significado, en la medida de que una oficina consular con una recaudacin muybaja no slo no resulta rentable para el Estado, si no que refleja una oferta o demanda muy pobres deservicios consulares y esto, en ltima instancia, quiere decir que no se est transfiriendo valor pblicohacia los peruanos en el exterior y que, por ende, no se justifica la existencia de dicho consulado, salvoque exista alguna razn legtima de carcter estratgico. Este estilo de medicinrecaudacin consular-, tal como hemos demostrado, es an utilizada por diversos servicios consulares nacionales todava por elespritu que les inyect el paradigma econmico neoliberal de los aos 90. En el Per actual, sinembargo, si bien no ha perdido toda su vigencia, s ha dejado de tener la importancia del pasado. La conclusin a la que podemos llegar aqu es, entonces, que la diferencia entre los tipos de indicadorespara medir el desempeo de una oficina consular constituye un dato inequvoco que nos permitedistinguir si el desempeo de un consulado se basa en el paradigma del CnsulServidor, del Cnsul-Recaudador o del Cnsul-Prefecto. 2.5.Diferentes indicadores, diferentes tipos de legitimidad La crisis de legitimidad del Estado en Amrica Latina de las ltimas dcadas estuvo estrechamenterelacionada a la ineficiencia e ineficacia en la prestacin de los servicios pblicos y a la carencia derespuestas frente a problemas nuevas que requeran polticas pblicas nuevas.Dicha crisis delegitimidad fue, por lo tanto, una crisis de legitimidad de la funcin pblica, en todos sus

niveles, desdelos cargos ocupados por eleccin hasta aquellos ocupados por designacin o nombramiento, cual es elcaso de los funcionarios consulares. Inicialmente, estos problemas fueron abordados desde la lgica del mercado que en el mbito consulardio origen entre otros, al paradigma del Cnsul-Recaudador. En una segunda etapa, sin embargo, en laque ya encuentra inmersa el Per, se ha intentado abordar tales problemas desde una dimensin msdemocrtica, la de la gestin pblica moderna. Y esto ha sido as porque, desde los aos 90, lademocracia ha dejado ser una opcin electiva para los gobiernos y administraciones pblicas, paraconvertirse en factor incuestionable de legitimidad de todo sistema y rgimen poltico. La existencia de dicha crisis de legitimidad de la funcin pblica no significa que dicha legitimidad nofuese necesaria en el pasado si no que sta no siempre se ha basado en el factor democrtico. El hechoes que, en la fase anterior a su estallido y an ahora, la legitimidad para el ejercicio de la funcin pblicasiempre ha sido necesaria, y no debemos perder de vista que, en esencia, diferentes factoresque al sersusceptibles de medicin se convierten en indicadores- producen diferentes tipos de legitimidad de la funcin pblica, entre los cuales podemos grosso modo mencionar tres de ellos que estn relacionados con el tema de este ensayo: La legitimidad formal: surge del cumplimiento de un requisito legal necesario para ejercer elcargo, por ejemplo, una resolucin ministerial de nombramiento. Esta tipo, como se deduce,existe independientemente de cualquier resultado y, por ende, no los necesita. La legitimidad burocrtica: surge del cumplimiento de normas y prcticas propias de la culturainstitucional de la organizacin a la que se pertenece. Presupone la primera y es una especie delegitimidad poltica que se da slo al interior de la organizacin y que es independiente de lacalidad de los servicios y resultados de lagestin. Una variacin de esta legitimidad es la de tipoburocrtico-presupuestal, cuando la cultura institucional pone nfasis en la

recaudacindineraria y la relacin costo-beneficio de sta con la asignacin de sostenimiento del consulado. Legitimidad democrtica: surge de la calidad de los servicios y de los resultados cuando estostransfieren valor pblico y tienen un impacto beneficioso en la calidad de vida del

ciudadano.Esta, a diferencia de las anteriores, requiere de una estrategia adecuada de comunicacin entreel cnsul, que representa al Estado, y la comunidad de peruanos que son la sociedad civil. En sntesis, simplificando los paradigmas con fines didcticos, podemos decir que la legitimidad formal yburocrtica corresponde a los paradigmas del Cnsul Prefecto y del Cnsul Recaudador y la democrticaa la del Cnsul Servidor Pblico. No obstante, no debemos olvidar que, si bien esto es as, la legitimidadformal que da autoridad de un cnsul es un acto burocrtico formal. 2.6.La experiencia de apertura de una oficina consular El Gobierno peruano cre el Consulado General del Per en la ciudad de Atlanta, Georgia concircunscripcin en los Estados de Georgia, Alabama, Tennessee, Carolina del Norte y Carolina del Sur enenero de 2005, cubriendo con ello un rea mayor a los 600 mil kilmetros cuadrados.26 Hasta entonces,los peruanos residentes en Carolina del Norte, Tennessee y Carolina del Sur tenan que realizar sus 26 Transferida al Consulado General del Per en Ginebra en mayo de 2007.