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POR EL RE-CONOCIMIENTO DE LA INFANCIA

Carolina Muoz Guzmn*

PRESENTACIN Los principios que orientan los programas sociales de infancia en nuestro pas han tenido un vuelco sobresaliente y positivo en el transcurso de las ltimas 3 dcadas, particularmente desde la recuperacin de la democracia y de la reforma en curso que desde entonces se ha ido instalando en la agenda social. No obstante lo anterior, tanto el diseo como la implementacin de los programas sociales de infancia generan una sospecha sobre el discurso de la reforma, como encubrimiento de prcticas que ignoran los contextos culturales y sociales sobre los que operan1 . La demanda por considerar los mecanismos culturales a travs de los cuales las ideas globales son recepcionadas en contextos locales2 , ha sido enunciada de mltiples formas cuando ratificamos los Tratados Internacionales en general y la Convencin de Derechos del Nio (CDN) para este caso en particular, y especialmente cuando ejecutamos los compromisos que esos mandatos indican. La CEPAL seala que la CDN trae un necesario cambio cualitativo en la percepcin jurdica y social de la infancia. Se trata de generar una cultura de los derechos3 . Ningn cambio de esta naturaleza puede ignorar cules son los substratos valricos, las sensibilidades y resistencia sobre las cuales el cambio va a operar. Particularmente importante resulta la premisa anterior, cuando Chile se sita hoy en un movimiento progresivo de integracin global que aporta nuevos elementos al contexto social que se quiere proteger. En este sentido, es menester generar nuevas lecturas sobre las reas armnicas que hoy contribuyen al mejor desarrollo de la niez y sobre aquellas que constituyen nuevas y aejas amenazas sentidas por los nios y nias y sus
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Profesora Escuela de Trabajo Social, Universidad Alberto Hurtado, Master en Trabajo Social, Boston Collage. Un importante insumo para el desarrollo de este ensayo es la Investigacin desarrollada por el Departamento de Ciencias Sociales de la UAH, sobre Seguimiento de los Procesos de Desinternacin implementados a luz de la Reforma; solicitados por UNICEF. Colaboran en esta investigacin Elaine Acosta, Roco Fandez y Paulette Landon. PILOTTI, FRANCISCO. Globalizacin y Convencin sobre los Derechos del Nio: El contexto del texto. OEA, WDC., Septiembre 2000. Pg. 4. CEPAL (1998). Panorama Social de Amrica Latina. Santiago: Naciones Unidas. Pg. 94-95.
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familias en el ejercicio de la CDN. No es en vano el reclamo de Pilotti por una sociologa de la infancia Latinoamericana que profundice sobre la receptividad y comprensin de los postulados de la Convencin en los diversos mbitos de la sociedad y sobre nuestra construccin social de la niez4 . Parte inevitable de ese esfuerzo se funda en relacionar el legado histrico que la institucionalidad al servicio de los nios y nias y la misma sociedad han abrazado en el camino del reconocimiento de la infancia como actor y sujeto, y su consideracin -o ausencia- en el diseo e implementacin de las polticas sociales de infancia actuales5 . A ese propsito acotaremos este escrito. Los servicios chilenos de proteccin arrastran en sus polticas de infancia una historia enmarcada en la doctrina del menor en situacin irregular, lo cual indudablemente ha impactado no slo las prcticas y lgicas institucionales para servir a los nios y nias de nuestro pas que han sido objeto de proteccin, sino tambin ha ido perfilando la concepcin que de s mismos tienen los actores involucrados en los procesos de proteccin social. En este mbito, sabemos que la institucionalidad transmite los discursos legitimados y es a travs de ellos que los sujetos interactan en el sistema social, por lo mismo la trayectoria de proteccin a la infancia chilena ha dejado un sello histrico, que puede determinar el fracaso de las nuevas prcticas enmarcadas en la reforma si esas rbricas no son reconocidas a la hora de disear las nuevas orientaciones polticas y los programas sociales para los nios y nias. Para dar sustento a lo expuesto hasta ahora y derivar especiales reas de alerta donde las nuevas orientaciones de proteccin a la infancia deben velar por el estado social y contextual, presentaremos primero un ordenamiento de la evolucin histrica de los servicios de proteccin a la infancia, resaltando las construcciones que van legitimando una comprensin particular de la niez y que teirn ms tarde la potencia del discurso de la reforma de infancia (en adelante, reforma). Posteriormente resaltaremos las principales reas de tensin donde el nuevo discurso parece ser impermeable a las seales contextuales, amenazando las posibilidades de xito real del cambio propuesto, es decir no aquel xito meramente fctico (nmero de reconversiones de los organismos colaboradores de SENAME, nmero de desinternaciones, nmero de oficinas de proteccin de derechos de la infancia creadas a nivel local, etc.), sino una amenaza sobre la posibilidad real de instalar un horizonte normativo sustentado en una cultura de derechos que asegure su pleno y permanente ejercicio en la generacin de hijos e hijas de la reforma.

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PILOTTI, Op. Cit. Pg. 11. SCHIMER, Jennifer advierte que el desconocimiento de la naturaleza histrica y contextual de los derechos humanos encierra el riesgo de que el discurso que justifica las estructuras legales creadas para su proteccin, sea apropiado y redefinido por las instancias de dominacin responsables de su violacin para legitimar la continuidad de sus acciones. Citado por Pilotti, Op. Cit. Pg.10.

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LOS DISTINTOS NIOS Y NIAS DE LA HISTORIA CENTRALIDAD DE LA CARENCIA VS. LA DEL DERECHO La doctrina del menor en situacin irregular ha regido gran parte de la construccin poltica y programtica que el estado chileno ha desarrollado en torno a la Infancia desde el siglo pasado hasta la dcada del 90. Una primera distincin en la evolucin de nuestra poltica pblica es que las polticas de infancia han sido encasilladas como polticas sociales provistas por los diversos tipos de Estados que paradigmticamente han marcado la evolucin de las polticas pblicas de Chile, desde el Estado protector, pasando por el Estado de bienestar hasta llegar al estado subsidiario. As, el discurso pblico sobre infancia se ha referido a los nios y nias como merecedores de la compensacin social cuando han sido poblaciones afectadas por las transformaciones econmicas, polticas, sociales, culturales o tecnolgicas6 . En este sentido, la alocucin poltica no ha otorgado tradicionalmente a la infancia el sitial pblico de actor con derechos fundamentales garantizados, propio de los ciudadanos libres e iguales. Lo que ha ocurrido en cambio, es que en el transcurso de siglo XX la infancia como categora especfica va incorporndose plenamente en el espacio pblico y muchas de las dificultades que las y los nios enfrentan al interior del espacio privado familiar, tales como el abuso fsico y sexual, antes invisible para la sociedad, se convierten en problemas sociales que demandan intervencin del Estado7 . Se deriva de lo anterior que la responsabilidad del Estado frente a la infancia considera a sta ltima objeto de su proteccin cuando enfrente riesgo social. Los indicadores de riesgo se han asociado generalmente a contextos sociales precarios, de all que la vinculacin del estado con la infancia se haya focalizado hacia nios y nias provenientes de estratos sociales bajos. Esto explica que en nuestro pas la preocupacin social por la infancia se centre en los nios y nias pobres. El objeto de accin ser no garantizar sus derechos, sino mejorar su condicin social. LA PATOLOGA SOCIAL MARCANDO LA PAUTA DE INTERVENCIN El sistema que hoy atiende a la infancia es uno tutelar, regido por el Derecho de Menores, vigente en el pas desde 1928 con la dictacin de la Ley 4.447 que pretenda resolver situaciones de infracciones de ley, desproteccin o abandono de las y los nios, y situaciones de irregularidad social 8 . Este sistema se habra reforzado por la dictacin de la Ley N 16.618 en 1967 donde
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CORTS, PATRICIA. La Poltica Social en Amrica Latina: Notas para su evaluacin al final del Milenio Revista Perspectivas, Ao Sexto/N8/ Dic. 1999, Escuela de Trabajo Social, U. Cardenal Ral Silva Henrquez. Pg. 20. PILOTTI, Op. Cit. Pg. 15. TELLO, CRISTBAL. Nios, adolescentes y el Sistema Chile Solidario: una oportunidad para constituir un nuevo actor estratgico de las polticas pblicas en Chile?. Documento no publicado, presentado en Coloquio Escuela de Derecho UDP y UNICEF, Santiago Septiembre 25 de 2003.

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la preocupacin estatal pona su foco en la irregularidad de las relaciones de familia o del comportamiento social del nio o nia. Por ello se justifica que Pilotti declare que con la expansin del rol protector del Estado en materia de infancia, ste se autoasigna la calidad de parens patriae para vigilar el cumplimiento de las funciones parentales y otras asociadas a la satisfaccin de necesidades bsicas9 . Esto se producira en mayor extensin tanto en Chile como en Amrica Latina, debido a la magnitud de la marginalidad y pobreza de nuestro continente as como sus causas estructurales. La funcin vigilante del Estado en la vida de nios y nias ha derivado en prcticas de control social sobre la niez, amparadas en el supuesto de la incapacidad de las familias para desarrollar adecuadamente la crianza de sus nios y nias, as como en la tendencia a separarlos de sus familias y e internarlos por largos perodos en programas que sustituyen la funcin parental. El modelo mdico en la base epistemolgica para comprender estos procesos sociales determin en gran medida la definicin de disfuncionalidades en el ejercicio parental, legitimando la intervencin del Estado y afectando la visin social y autopercepcin de estas familias. Dominelli10 ha establecido que esos paradigmas entendan los problemas sociales como aquellos derivados de procesos de desadaptacin. Evidentemente esto se encuentra presente en el modelo mdico predominante desde comienzos del siglo XX, que guiaba los servicios sociales en general y aquellos ofrecidos a la infancia en particular, y donde primaba una concepcin mdico social, muy cercana a la relacin salud enfermedad. Danzelot11 -citado por Pilotti- seala una de las consecuencias ms nefastas a la hora de proyectar el cambio de paradigma que ocurrir en los 90. Esto es el estigma como costo oculto del acceso a los servicios sociales para la niez. Entrar en el sistema de estos servicios concluye el diagnstico de fracaso de las familias en el desarrollo de sus tareas y su definicin social como familias patolgicas o disfuncionales, concepcin que termina por ser internalizada por los propios afectados. Las consecuencias esperables se categorizan en 2 mbitos: en el tipo de intervencin que se dirige a familias concebidas como patolgicas y el estado de esas familias en trminos de disposicin al cambio y a la visin de futuro. EL PARADIGMA QUE CALZA CON EL AUTORITARISMO Y EL NEOLIBERALISMO Las consecuencias de enmarcar bajo este paradigma a los servicios para la infancia en el transcurso del siglo XX fueron particularmente acentuadas en nuestro pas en la dca9 10

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PILOTTI, Op. Cit. pg. 18. DOMINELLI, LENA, Directora Mundial de Escuelas de Trabajo Social. Para un mayor anlisis ver el texto Social Work in context, especialmente el captulo 1 Anti-oppresive practice: an old-new paradigm. Palgrave. New York, 2002. Pgs. 3 a 20. Citado por Teresa Matus en Observaciones al Informe Evaluativo de la Carrera de Trabajo Social en la Universidad Alberto Hurtado Documento no publicado de la Escuela de Trabajo Social de la UAH. Segundo semestre 2002, pg. 2. DANZELOT, JACQUES. La Polica de las Familias. Valencia: Pre-textos 1979. pg. .9.
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da del 70 hasta los 90. En este perodo, caracterizado por un gobierno autoritario y claramente desvinculado del respeto por los derechos humanos, se cre en 1979 el Servicio Nacional de Menores (SENAME). ste es definido como un organismo dependiente del Ministerio de Justicia, encargado de ejecutar las acciones necesarias para asistir o proteger a los menores sujetos de atencin. Asimismo, la ley le otorga la misin de estimular, orientar, coordinar y supervisar tcnicamente la labor que desarrollan las entidades pblicas o privadas que comparten los objetivos del el SENAME12 . El modelo implementado por el SENAME tuvo caractersticas que afectarn ms tarde el contexto en el cual se desarrolle la reforma de los gobiernos democrticos de la Concertacin13 : 1. Poder amplsimo al Juez Tutelar de Menores 2. Desarrollo de una sola institucionalidad para atender diversos problemas sociales: los de las y los nios y adolescentes infractores de ley y los de aquellos que requeran proteccin y/o rehabilitacin. 3. Desarrollo de un sistema de subvenciones administrado por el SENAME 4. Traspaso de los centros de atencin al sector privado, llamados organismos colaboradores. A fines de la dcada del 80 el SENAME increment las plazas en 55%, con el propsito de ampliar la cobertura del sistema. De esto modo al ao 1990 la distribucin de los nios y nias atendidas por SENAME dentro del total de cobertura del sistema fue de 45,1 % en modalidad del Sistema de Proteccin Simple en internado; en Prevencin 34, 2%; y en Rehabilitacin 5,8%.14 El fuerte nfasis identificado en el sistema de internados se produce por el incentivo perverso del valor ms alto de la subvencin (4 veces ms alto que el resto de las subvenciones de tipo ambulatorio). Lo cual explica que segn la evaluacin realizada por SENAME en 1989, el 40% de las y los nios internos no era sujeto de la medida de internacin y no obstante aquello, de todos modos ese 40% fue internado; y que ms del 20% permaneci ms de 5 aos y cerca del 40% estuvo ms de un ao, generando un patrn de institucionalizacin del rol parental.15 Bajo este modelo de atencin funcionalista, la lectura de privacin de los entornos de las nias y nios marc la definicin de ineptitud de sus contextos sociales y familiares, caracterizndolos como de riesgo. De este modo la reinsercin familiar de los nios y nias atendidas por el SENAME no aparece en el perodo descrito como estrategia de intervencin. Junto con ello, se afecta ms gravemente a las familias, cuando ellas mismas
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MIDEPLAN, Diagnstico sobre el Sistema de Proteccin Simple del SENAME. Santiago, Chile 1997 Pg. 19. Estas caractersticas son descritas por Tello, Cristbal. Documento citado. MIDEPLAN, Op. Cit. Pg. 19. CONTRERAS, CONSUELO. El Sistema de Proteccin a los derechos de los Nios, Nias y Adolescentes. Las Oficinas de Proteccin de Derechos: Un servicio a Nivel Local. Documento no publicado, presentado en Coloquio Escuela de Derecho UDP y UNICEF, Santiago, Septiembre 25 de 2003. Pg. 5.
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validan la internacin como un componente del estilo de vida familiar y de su estrategia de produccin de subsistencia.16 Nos encontramos entonces con consecuencias a nivel familiar, como las descritas, y tambin a nivel institucional donde se establecen modelos de intervencin, pautas de accin y creencias en profesionales y funcionarios basados en una nocin de incapacidad de las familias de origen. A esto se suma el concierto de los organismos colaboradores de SENAME, que teniendo a la base una transaccin del servicio - subvencin, asumen la lgica del modelo descrita anteriormente. La incorporacin de los organismos colaboradores en el SENAME bajo lgicas contractuales, determina que la potencialidad de ver representada y movilizada la sociedad civil como contraparte del Estado se debilita crecientemente, constituyendo otro nudo a considerar en el retorno de la democracia. Este ltimo punto es muy relevante a la hora de evaluar la potencialidad de la sociedad civil en el tratamiento de los derechos de la infancia. Pilotti17 indica la importancia creciente de incorporar marcos analticos que ayuden a abordar los aspectos culturales en la implementacin de convenciones internacionales. Los fundamentos polticos de esta visin radican en que las resoluciones adoptadas a nivel internacional afectan tanto a individuos como a Estados, pero slo estos ltimos han intervenido formalmente en las deliberaciones. En esta lnea, a nivel internacional y en diversos mbitos, se les ha dado voz a las ONG bajo el supuesto de su capacidad de representar y a la vez movilizar la opinin pblica (Greepeace, Amnesty International son claros ejemplos de ello). El rol asignado en particular a las ONG defensoras de los derechos de los nios y nias se sita en el marco de actuar como contraparte del Estado, de manera de asegurar que las tareas invocadas a favor de la infancia sean efectivamente implementadas. LOS NUEVOS NIOS Y NIAS DE CHILE El descrito hasta ahora, es el marco de referencia que ha primado en Chile gran parte del siglo XX. En los ltimos trece aos se ha generado un cambio profundo y veloz, considerando la vastedad en tiempo e impacto del paradigma preexistente; configuracin clave para estudiar la relacin entre el nuevo discurso y su praxis. Uno de los cambios formales que trae la democracia a Chile es en la mirada sobre los nios y nias del pas. Ratificada la CDN en 1990, nuestros nios adquieren la calidad de sujetos de derecho. La ratificacin de la CDN es el puntapi inicial para suscribir otros Tratados Internacionales de responsabilidad frente a la infancia e iniciar el diseo de planes nacionales. De hecho en 1992 se suscribe la Declaracin Mundial sobre la Supervivencia, la proteccin y el desarrollo del Nio y su Plan de accin, y adems se aprob el Plan Nacional de la Infancia, Metas y lneas de accin a favor de la Infancia, compromiso con los nios de
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MIDEPLAN, Diagnstico sobre el Sistema de Proteccin Simple del SENAME. Santiago, Chile 1997 Pg. 123-124. PILOTTI, FRANCISCO. Op. Cit. pg. 38-39.
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Chile, 1992-2000 18 con su eje coordinador en el Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN). Algunos autores ven estos hechos como la voluntad del gobierno de iniciar un proceso de reforma y (donde) se compromete ante la comunidad internacional, y ante el pas, a realizar los cambios legislativos, institucionales y programticos que permitan el cumplimiento e implementar los principios y normas establecidos en la Convencin19 . Otros, emulando el anlisis de la Regin formulado por Pilotti -quien seala: la CDN en Amrica Latina se ha caracterizado por su formalidad en trminos de representar una norma, pero ha adolecido tanto en su interpretacin como en su implementacin de referencias y consideraciones econmicas y socioculturales20 - indican que la ratificacin de la CDN slo represent el esfuerzo de la Concertacin por dar una seal de respeto ms amplio de los derechos humanos, sin que ello significara un debate ampliado sobre la infancia chilena y su realidad social, y no estuvo marcada por una genuina claridad sobre la necesidad de modificar el sistema tutelar de menores21 . Sin duda el compromiso del gobierno democrtico no estuvo limitado a ratificar la CDN, de hecho a comienzos de esta dcada dio continuidad al primer Plan de Infancia con la Poltica Nacional de Infancia y el Plan de Accin Integrado (2001-2010), como marco orientador de todas las acciones que a favor de la infancia se desarrollaran en el pas. Durante el lanzamiento de la poltica, sta fue definida por UNICEF como pionera en la regin latinoamericana. Sumado a ello, MIDEPLAN, UNICEF y el PNUD desarrollaron en el transcurso del ao 2001 un esfuerzo significativo por convocar a los actores de la sociedad civil y del sector pblico vinculados a la infancia de 6 regiones, para dialogar sobre la poltica y difundirla en los Foros Regionales de Infancia22 Hasta ahora encontramos marcos de referencia e instrumentos para la accin entregados desde MIDEPLAN, quien convocaba a las diversas esferas polticas para sumar esfuerzos en torno a la problemtica de infancia. Sin embargo, los ltimos esfuerzos programticos ms acabados son originados desde el Ministerio de Justicia, y all, particularmente desde SENAME. Dentro de ellos, son destacables los esfuerzos por hacerse cargo de vulneraciones a los derechos infantojuveniles que, si bien han existido histricamente, hoy se presentan como temas emergentes: Trabajo Infantil; Maltrato Infantil; Explotacin Sexual, Responsabilidad Juvenil. Para enfrentar estas problemticas el SENAME establece programas especializados en diversos puntos del pas; tambin implementa las Oficinas de Proteccin de Derechos las que van creciendo a paso acelerado en todo el pas y que estudiaremos ms adelante; y formula la Reforma del Sistema de Proteccin y Justicia de la Infancia y la Adolescencia cuyos principios inspiradores deben transformar la institucionalidad del SENAME, estos principios son:23
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Comit Interministerial Econmico Social, Santiago 1992. CONTRERAS, CONSUELO. Op. Cit. Pg.6. PILOTTI, FRANCISCO. Op. Cit. pg. 65. TELLO, CRISTBAL. Op. Cit. Pg. 9. La autora de este artculo planific y coordin cada uno de esos Foros en el ao 2001. Para mayores referencias dirigirse a www.sename.cl
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El principio de separacin de vas, para brindar atencin especializada y diferenciada a aquellos nios y nias que requeran proteccin de aquellos que se definan como infractores de ley La integracin en la familia, escuela y comunidad al proceso de intervencin social. La integralidad de las polticas de infancia, suponiendo intersectorialidad y un marco de referencia comn. La personalizacin de la atencin, as como la participacin de las personas en su propio desarrollo. La desjudicializacin y proteccin territorial en el marco del desarrollo local Indudablemente estos principios nos hablan de otra era en la atencin infanto-juvenil, con una mirada renovada sobre los nios y nias, sus familias y sus comunidades. NUEVOS DISCURSOS, MISMOS CONTEXTOS LAS PRCTICAS ENCUBIERTAS POR EL NUEVO

DISCURSO

El proceso de renovacin antes descrito, que debera acarrear un gran movimiento impulsado por tratados, polticas y planes de reforma, parece haber quedado estancado en sus lneas legales. En lo referente a la esperada transformacin institucional, si bien sta apela a la integracin de la comunidad en su conjunto, a la intersectorialidad, a la participacin y al desarrollo local, parece ser una transformacin que tiende a ser de exclusiva potestad del SENAME. En lo relativo al estado del cambio legislativo vigente al menos hasta Septiembre de 2003, y de acuerdo a la descripcin de Contreras24 no resulta particularmente alentadora: Ley de Proteccin de Derechos, que deroga Ley de Menores. En estado de borrador Ley de Responsabilidad Penal Juvenil: Proyecto de ley en la Cmara de Diputados Ley de sistema de atencin y subvenciones, habiendo ingresado a principios de la dcada del 90, hoy se encuentra en la Comisin de Constitucin; Legislacin y Justicia del Senado de la Repblica Ley de Tribunales de Familia, se encuentra en la Cmara de Diputados desde Enero de 2001 Ley que crea el Servicio Nacional de Adolescentes Infractores y el Servicio Nacional de Proteccin de Derechos de los Nios, Nias y Adolescentes, todava en espera. Consiguientemente, el anlisis crtico respecto a la distancia entre texto (CDN) y contexto (interpelacin cultural), queda incluso trunco desde el punto de partida, pues si bien ha existido una formalidad en la ratificacin de la CDN, los cambios legales que hacen consistente la ratificacin estn an en lista de espera, es decir, an no contamos con el texto acabado. Desde este punto de vista, no slo se debe criticar la ausencia de
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un cable a tierra que revise los fenmenos descritos en las normas y tratados sobre la infancia, desde la perspectiva de las significaciones que reciben de la sociedad en su conjunto: tambin se debe reconocer el retraso injustificable al que ha sido sometida la legislacin que facilitara la implementacin de los acuerdos internacionales y los planes nacionales. Desde esta perspectiva, la nueva intervencin social para la infancia carece de un marco jurdico que le provea de estndares legales (a qu tengo derecho en este nuevo paradigma) y mecanismos de exigibilidad de los mismos (cmo exijo el ejercicio de mis derechos) ajustados al contrato internacional pactado. En lo referido a la transformacin institucional, el SENAME ha dado cuenta de las mltiples innovaciones que ya ha puesto en marcha: Instalacin de Oficinas de Proteccin de Derechos de la Infancia Comunales Planes de desinternacin y reconversin de centros masivos de internacin Planes de reconversin institucional de los organismos colaboradores y del SENAME para una oferta programtica orientada a la proteccin especial y prevencin desde una perspectiva desjudializada (centros de atencin diurna, centros comunitarios infanto-juveniles) y atencin especializada para los nios y nias y adolescentes infractores de ley. Si bien encontramos esfuerzos por transformar la institucionalidad del SENAME a travs de programas que se diferencian de la forma tradicional de brindar servicios, esta transformacin institucional corre el riesgo de ser otra expresin de texto sin contexto, en el sentido de instalar un nuevo discurso en una nueva oferta programtica, sin destinar la reflexin y estrategias adecuadas para definir cmo operar en una legalidad que no facilita la accin social de los nuevos servicios y con un staff de funcionarios y profesionales que han desarrollado sus labores creyendo en un modelo de atencin opuesto al que sustenta la reforma. Entonces esta reforma se instala como un molde que se opone al entendimiento de la problemtica de infancia que han tenido por una centena de aos los sujetos que han ofrecido esos servicios, y los que han sido provedos por los mismos.

Reforma de SENAME basada en la Doctrina de la Proteccin Integral de los Derechos del Nio

Legislacin Chilena Vigente Basada en la Doctrina de la Situacin Irregular

Substrato Cultural de sujeto institucional y el sujeto beneficiario

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Obtenemos aqu, como lo indica el esquema de arriba, una relacin que no es sinrgica porque el nuevo modelo opera en contextos legales y culturales opuestos, que de no ser abordados en la implementacin de la reforma, impedirn el perfeccionamiento de nuestras intervenciones sociales. INDICADORES DE DESEMPEO, PLIDO DESTELLO DE UNA CULTURA DE DERECHOS Una voz de alerta respecto a considerar el contexto donde opera la reforma encuentra su fundamento en el valor hoy asignado por el SENAME a determinados mbitos de las prcticas, desde donde no se extrae una consideracin por el tejido de base que las sostiene. Para ponernos de acuerdo, establezcamos que una reforma requiere, para ser exitosa, conocer el entorno donde va a intervenir y establecer mecanismos y estrategias para aproximarse a las actitudes, valores, sensibilidades y resistencias contextuales de modo de transitar del paradigma preexistente al nuevo. Una mirada al trabajo realizado por el SENAME para implementar la reforma en los ltimos 3 aos permite observar con preocupacin en las evaluaciones y desafos planteados una tendencia a definir los objetivos de sus servicios y a establecer indicadores de desempeo, en funcin de valoraciones centradas en la cobertura y entrega de servicios. Los servicios de proteccin no son un fin en s mismo, sino un medio para integrar a los nios y nias de un mejor modo a sus contextos de origen25 . Por tanto, los objetivos del SENAME y sus evaluaciones debieran considerar la forma en que los servicios sociales van deconstruyendo las visiones, valoraciones que las familias, los nios y nias, y las mismas instituciones tienen de los problemas que son abordados, junto con los mejores mecanismos para acceder a esa informacin y producir cambios. Una buena ejemplificacin de como esto no ocurre son los indicadores de desempeo definidos para el Balance de Gestin Integral del SENAME desarrollado desde el ao 2000, y el sistema de medicin de satisfaccin de usuarios implementado por el SENAME a partir del mismo ao. Respecto a los indicadores de desempeo, stos se han ordenado en 4 categoras: Eficacia: se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir, en qu medida el rea, o la institucin como un todo, est cumpliendo con sus objetivos, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello. Eficiencia: describe la relacin entre dos magnitudes, la produccin fsica de un producto y los insumos o recursos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto. En otros trminos, se refiere a la ejecucin de las acciones, beneficios o prestaciones del servicio utilizando el mnimo de recursos posibles. Economa: este concepto se relaciona con la capacidad de una institucin para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos de su misin institucional.
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Calidad: la calidad del servicio es una dimensin especfica del concepto de eficacia que se refiere a la capacidad de la institucin para responder en forma rpida y directa a las necesidades de sus clientes, usuarios o beneficiarios. Son elementos de la calidad factores como: oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega del servicio, comodidad y cortesa en la atencin26 . Ninguno de estos indicadores enfatiza la medicin de la capacidad tcnica para alcanzar los objetivos, (recordemos que hablamos de una institucionalidad que se orienta por una lgica opuesta a la que deberan contener los objetivos). Lo que s es posible distinguir es una perspectiva marcadamente econmica; incluso el indicador sobre calidad est supeditado a la eficacia. De este modo nos encontramos con que el grado de cumplimiento de los objetivos termina siendo: porcentaje de egresos, porcentaje de nios en proceso de adopcin, promedio de nios vigentes en los centros de internado, porcentaje de casos de jvenes consumidores de drogas, egresados de programas de rehabilitacin con logro parcial, por dar slo algunos ejemplos. Estos indicadores tienden a convertirse en fines, con un primado de la racionalidad instrumental que amenaza nuevamente la validacin de los nios y nias como sujetos de derecho y la constitucin de un sistema sustentado en un horizonte normativo. No podemos derivar, tampoco, de estos indicadores, una evaluacin del conocimiento de las instituciones sobre los usuarios del sistema. Estos ltimos estn marcados por las prcticas tradicionales del SENAME, lo que da lugar a inexperiencia y probablemente sospecha frente a iniciativas que se plantean extraamente participativas y democrticas, como aquellas que debera contener la reforma. Por lo mismo, un sistema de medicin de satisfaccin usuaria como el implementado en la actualidad por el SENAME desconoce el acervo cultural de sus usuarios y se plantea claramente insuficiente para conocer la percepcin de los usuarios sobre los servicios. El programa SENAME escucha a los nios/ as, consiste en la instalacin de buzones de sugerencias en los centros, con el fin de crear una lnea de comunicacin directa para conocer sus problemas, sus anhelos, y a la vez permitir que sus familiares y apoderados tambin realicen sugerencias, poniendo sus comentarios en cada buzn27 . Una iniciativa como esta ignora la historia verticalista a la que han sido sometidas por dcadas las familias que tpicamente usan estos y otros servicios pblicos, por lo tanto ningn programa puede pretender que por instalar un buzn de reclamos crea participacin como fue establecido en el Balance de Gestin Integral Ao 2000 del SENAME, o que se ha transformado en una herramienta til de comunicacin con los nios, nias y jvenes de la red SENAME 28 , como lo establece el Balance ejecutado el 200129 . Me permito una suspicacia sobre estas conclusiones, y una crtica sobre el mecanismo de gestin de
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Balances de Gestin Integral del SENAME Ao 2000. www.sename.cl/bal2000.pdf Santiago, Chile pg. 49. Balances de Gestin Integral del SENAME Ao 2000. www.sename.cl/bal2000.pdf Santiago, Chile pg.36. Ibid. Balances de Gestin Integral del SENAME Ao 2001. www.sename.cl/bal2000.pdf Santiago, Chile pg. 51.
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atencin propuesto a usuarios, por su incapacidad para: establecer estrategias que activen la participacin usuaria asumiendo que no es una prctica aprendida en su memoria histrica, generar relaciones presenciales, con una interlocucin individual y no annima. SENAME tiene, no obstante las crticas previas, ejemplos emblemticos para aprender de la experiencia, sobre cmo se conoce el contexto y se establecen relaciones novedosas con los usuarios, donde estos logran ver en s mismos a sujetos de derechos. Uno de estos ejemplos son las Oficinas de Proteccin de Derechos (OPD). Las OPD constituyen una instancia a nivel comunal destinada a brindar proteccin integral a los nios, nias y adolescentes que se encuentran en una situacin de exclusin social o vulneracin de sus derechos. La OPD brinda atencin directa a los nios y nias y jvenes, en un contexto familiar y comunitario. Adems potencia la articulacin y fortalecimiento y complementacin de circuitos de servicios y recursos para la poblacin infanto-adolescente y facilita el posicionamiento de este segmento como agente activo en la resolucin de su problemtica social, habilitndola para el efectivo ejercicio de sus derechos. De esta forma se espera contribuir al diseo y gestin de polticas locales de infancia30 . Estas instancias establecidas hace dos aos por el SENAME son la proyeccin de cmo se debiera atender a la infancia desde la lnea de proteccin. Si bien estas oficinas hoy se enfrentan a mltiples tensiones en su ejercicio diario31 , son capaces de entablar un dilogo con la comunidad y sus actores, y avanzar en la promocin de una cultura de derechos desde una pedagoga social que considera la dimensin cultural. Son este tipo de praxis las que permiten constituir el vnculo texto contexto; sin embargo, el alcance de ellas ser limitado si no hay un reconocimiento explcito del SENAME sobre la necesidad de generar una relacin dialgica entre texto y contexto, donde se contribuyen uno al otro y se transforman mutuamente. Esto implica, nuevamente, no la mera declaracin, sino el establecimiento de tiempos formales, y recursos adecuados, para la reflexin de los profesionales que trabajan en estos servicios, sobre los contextos donde intervienen y sus prcticas, junto con la valoracin en indicadores de desempeo apropiados, de los hallazgos que se realicen sobre las poblaciones atendidas, e incluso de la capacidad de instalar en la comunidad una nocin de los derechos como bien pblico de responsabilidad social. Si bien hay muchas crticas y pendientes identificados, el esfuerzo de reconversin de los servicios ofrecidos a la infancia en nuestro pas es tan radical como imprescindible. Por lo mismo, la alerta sobre los contenidos que se deben cautelar de manera central en la

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SENAME; en Qu son las OPD? en www.sename.cl Como fue establecido en el Primer Congreso Nacional de OPD el pasado 2 y 3 de Septiembre, convocado por UNICEF, SENAME y la Escuela de Trabajo Social de la UAH, donde temas como las tensiones marcadas entre gobierno central vs. gobierno local, atencin casustica de la vulneracin de derechos vs. abordaje de un fenmeno social, y otros nudos crticos como dilemas ticos y desarrollo organizacional en servicios sociales, van limitando el alcance de las prcticas sociales de las OPD y son objeto de estudio para un nuevo artculo.
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implementacin de esta reforma se grafica como mltiples luces rojas que se encienden para evitar los desbarrancos cuando se avanza por una autopista de gran envergadura. Bajo esta premisa es que el siguiente apartado propone algunos nudos crticos que debieran abordarse para transitar mejor hacia el xito. NUDOS CRTICOS A lo largo de este artculo hemos identificado varias tensiones que marcan el desarrollo de la reforma; nos parece fundamental que junto con distinguirlas podamos asociar responsabilidades a ellas. Desde luego el SENAME no es el nico responsable de que la implementacin de la reforma tenga en su seno destructores del xito; todos sabemos que ste es un servicio pblico al alero del Estado. Por otro lado, la sociedad civil tiene que aprender a jugar el rol que le corresponde como contraparte que vela por el cumplimiento de las declaraciones pblicas de sus gobernantes y que exige accountability. Tambin le cabe una gran responsabilidad a las universidades que forman profesionales que tradicionalmente ejercen en los servicios sociales, en no slo distinguir los distintos paradigmas que pueden orientar las intervenciones sociales y apostar por intervenciones fundadas donde hay una seria legitimacin de todos los actores que participan de esas intervenciones, sino tambin en disear e implementar investigaciones aplicadas orientadas a develar los contextos sociales donde operan las instituciones sociales: stas son colaboraciones que tambin entran en el rea de responsabilidad de los centros destinados a generar conocimiento.Veamos a continuacin esos nudos crticos. LA PREOCUPACIN POR LA INFANCIA REDUCIDA A LOS NIOS POBRES La primera distincin que hicimos fue el que las polticas de infancia estuvieran tradicionalmente reducidas a polticas sociales. Con la ratificacin de la CDN y la posterior aprobacin de la Poltica Nacional de Infancia, podramos haber supuesto que ahora la poltica de infancia, siendo universal, actuara como instrumento orientador de todas las acciones y programas destinados a esa poblacin. En este marco, al definir una poltica transversal a todos los ministerios, bajo el concepto de que el sujeto central de ella -en este caso las y los nios- son actores estratgicos para el desarrollo del pas, y ya no grupo vulnerable; lo que se requiere es la voluntad poltica de que aquello ocurra. Claramente los nios y nias no han sido reconocidos por el mundo poltico como actor estratgico, de otra forma no mantendramos el estado tutelar de la infancia enmarcado en una legislacin aosa que no logra modificarse. Esta es claramente una tarea pendiente de las esferas polticas, econmicas, judiciales y sociales en general. Ahora bien, cabe la pregunta sobre el rol del SENAME en velar por los derechos de todos los nios chilenos, especialmente cuando hemos reconocido que aplicar la reforma en el marco de la CDN implica apostar por un cambio hacia a una cultura de derechos.
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Este cambio implica instalar valores universales y principios ticos relevantes, que afectarn no slo a las y los nios pobres. De all que cuando el SENAME instala sus OPD para velar por la proteccin de los derechos infanto-juveniles de aquellos nios y nias que se encuentran en una situacin de exclusin social o vulneracin de sus derechos, nos preguntemos si no es responsabilidad de un servicio de proteccin actuar tambin el generar las bases para que ese cambio cultural ocurra, de modo que su poblacin objetivo sean todos los nios y nias y sus entornos familiares y comunitarios. Tanto el Estado, como las diversas esferas polticas, como los servicios sociales destinados a la infancia, as como la misma sociedad civil, juegan un rol central en esta transformacin cultural. UN NUEVO PARADIGMA PARA LA INFANCIA La segunda distincin sealada es el difcil trnsito desde un modelo que define como patologas los problemas sociales y por lo tanto disfuncionales a aquellos que los sufren. A la base de esta dificultad tenemos no slo el siglo de historia que sostiene este paradigma, sino tambin la ceguera que ha existido para implementar los cambios institucionales sin considerar los contextos organizaciones y culturales donde operan. Por lo tanto el riesgo de tropezar en la implementacin de la reforma es muy alto si pensamos que nos toparemos con funcionarios que en 20 aos de servicio creyeron hacerlo bien y hoy piensan confundidos si efectivamente vulneraron durante todo ese tiempo a las y los nios con los que trabajaban, porque creyeron que el internado era mejor que su familia disfuncional; con instituciones colaboradoras que tratan de reconvertir en cortos perodos sus servicios en la lgica de la reforma, cuando sus superestructuras han sostenido por aos la doctrina del menor irregular; con familias que en el plazo de un ao32 deben asumir que son ellas las ms idneas para responsabilizarse de sus hijos e hijas, despus de que las mismas instituciones permitieron por mucho tiempo largas internaciones de sus nios y nias33 . Todos los mencionados son actores de un mismo proceso y merecen ser considerados con sus valoraciones y resistencias al nuevo modelo, no en trminos de mantener el statu quo, sino en trminos de conocerlas para generar adecuadas estrategias de cambio. En funcin de lo anterior es necesario incorporar una dimensin cultural y organizacional al proceso de instalacin de la reforma, con una actitud mediadora cuya capacidad central sea una habilidad explicativa de y para los otros. En esta lgica, los

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Los desafos planteados en Balances de Gestin Integral del SENAME Ao 2000, para el 2001 proponen: profundizar y ampliar el proceso de desinternacin de nios, nias y jvenes desde los centros residenciales masivos a travs de reconversin de cetros, creacin de residencias familiares, incremento de la colocacin familiar y proyectos de reinsercin familiar: centros reconvertidos y 3650 nios desinternados. Balances de Gestin Integral del SENAME Ao 2000. www.sename.cl/bal2000.pdf Santiago, Chile. De acuerdo a la evaluacin realizada por SENAME, 20% de las y los nios internos permaneca ms de 5 aos en tal condicin.
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procesos de cambio deben apelar a los nuevos y antiguos smbolos, y descubrir nuevas formas de nombrar la realidad y para significar distintamente la sociedad que tratamos de modificar. SOBRE LOS OBJETIVOS PROGRAMTICOS Y LOS INDICADORES DE XITO Una tercera distincin recogida en el artculo es la necesidad de establecer una diferenciacin entre la necesaria razn normativa de los objetivos programticos y de los indicadores de xito, cuyo horizonte es transformador, y la instrumentalidad de los resultados inmediatos. Cuando la racionalidad de la intervencin se torna instrumental, definiendo el xito de su desempeo en funcin de procesos, el servicio de proteccin se transforma en un fin en s mismo, dejando postergada la finalidad ltima, cual es hacer efectivo el ejercicio de los derechos de las y los nios y construir una cultura de derechos. En esta lnea, no es nuevo que las mediciones de performance tradicionalmente ignoran un aspecto que es crtico de los resultados de los servicios sociales y que es definitivo para determinar el xito de las intervenciones: qu sucede con los nios y nias despus que los servicios de proteccin terminan. Aqu emerge otra distincin relevante, a saber, la centralidad del seguimiento y su evaluacin como indicadores que darn cuenta efectiva del horizonte transformador. Nos preguntamos cmo ha pensado el SENAME estudiar la situacin final de las generaciones de nios y nias que han sido principales actores de esta reforma. OTROS ACTORES RESPONSABLES Por ltimo, distinguimos que la responsabilidad por hacer realidad el inters superior de las y los nios no slo recae en el Estado y en los servicios que para ello instala; la sociedad civil, el mundo acadmico, las asociaciones profesionales, entre otros, tambin tienen roles relevantes que cumplir. En primer lugar, la sociedad civil requiere constituir reales grupos de inters a favor de la infancia, actuando como contraparte de las polticas estatales, activando el control social desde las bases, y generando influencias que deberan movilizar las esferas polticas, tanto para presionar y persuadir para el avance de los cambios legislativos, como para poner realmente en la agenda a la infancia como actor estratgico para el desarrollo nacional. Por otro lado, ya hemos mencionado la relevancia de las contribuciones del mundo acadmico en generar conocimiento relevante sobre los contextos sociales donde se interviene y evidencias sobre aquellas prcticas replicables y aquellas inviables, siendo el nico fin de aquello enriquecer el diseo e implementacin de polticas y programas para una intervencin social fundada. Finalmente, las asociaciones de profesionales, en este caso de profesionales que trabajan con nios y nias, tienen una gran responsabilidad en definir estndares de desempeo de cada una de sus disciplinas. Acciones posibles en esta lnea son el establecimiento
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de exigencias para el ejercicio profesional, como educacin continua que permanentemente acredite a los profesionales; junto con ello, las asociaciones profesionales deberan avanzar en reconquistar el control sobre la tica profesional, de manera de ser accountable por las intervenciones que desde cada gremio se realizan y efectivamente ejercer supervisin sobre las intervenciones, tambin desde una perspectiva tica. En particular, el Trabajo Social debera concientizar en la profesin que su objeto ya no son las patologas sociales sino los efectos de los procesos de modernizacin. Por lo mismo, cuando se habla de trabajo social e infancia, esa relacin no debera comprenderse slo bajo la idea tradicional de pobreza, sino que en el marco multidimensional de la exclusin social y los mltiples mecanismos que la generan de modo transversal en nuestra sociedad. La consideracin de estas alertas en el proceso de modernizacin y reforma de los servicios sociales para la infancia podran contribuir a generar un cambio ms sustentable. Ello, porque si al hacer el trnsito de un Estado tutelar de menores a otro que reconoce en los nios y nias sujetos estratgicos de desarrollo, el SENAME y los otros actores responsables asumen los orgenes y tradiciones donde ese cambio se anida, y registran los sellos que la historia ha dejado en instituciones legales, sociales y administrativas, en personas y familias; lo que hacen es establecer una apuesta por un re-conocimiento de los contextos que dan forma y contenido a la infancia para slo entonces entrar en un dilogo fructfero con los nuevos textos. Es ste un paso fundamental, pues quien busque dedicarse a lo social debe fundar su accin en un conocimiento comprensivo, profundo y crtico de lo existente34 .

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Fragmentos del pensamiento social del P. Alberto Hurtado. Obras Completas, Tomo I. Citado por Teresa Matus en Observaciones al Informe Evaluativo de la Carrera de Trabajo Social en la Universidad Alberto Hurtado Documento no publicado de la Escuela de Trabajo Social de la UAH. Segundo semestre 2002, pg.4.
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