Revista de Administracin Tributaria CIAT/AEAT/IEF

El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistmico

Fabio Salamanca Daza
Jefe de la Oficina de Control Interno Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Repblica de Colombia

Primer Premio del XII Concurso de Monografas CIAT/AEAT/IEF

PRESENTACIN El proceso de modernizacin de la administracin tributaria en particular y de la administracin pblica en general se inserta inexorablemente en el proceso de globalizacin por el cual atraviesan la economa y el estado moderno, como consecuencia de la adopcin generalizada de los modelos econmicos de mercado y competencia imperantes. Los pases buscan las mejores ventajas competitivas y las administraciones tributarias se ven obligadas a contribuir dinmicamente en los procesos de internacionalizacin, estableciendo altos niveles de eficacia y eficiencia organizacional, respetando los tratados internacionales de tributacin a travs de acciones giles y creativas. Como hemos podido observar en los ltimos tiempos, la mayora de los pases han encarado programas de ajuste estructural, los cuales requieren cambios culturales importantes. Ante todo, una gran apertura mental y velocidad de respuesta con enfoques muy creativos que satisfagan las altas exigencias planteadas por la sociedad moderna, pues cada vez los cambios se producen en perodos de tiempo ms breves. El crecimiento de la industria est limitado por el mercado global, lo que conduce a la necesidad de exportar para crecer y generar riqueza y puestos de trabajo. Por ltimo y de vital importancia, resulta avanzar a la par de los desarrollos tecnolgicos, especialmente los referidos a la informtica y la telemtica. En este escenario y ad portas del tercer milenio, el reto de la administracin tributaria debe soportarse en un esquema gil, capaz de dar respuesta a las exigencias de nuestros Estados. Por eso, el liderazgo de nuestros administradores deber propender por generar una dinmica enmarcada en el pensamiento sistmico (no sistemtico), con una filosofa gerencial moderna que aborde la transformacin de la teora en la praxis administrativa, a travs del aprendizaje organizacional que haga de las administraciones tributarias unas organizaciones inteligentes, capaces de aprender y adaptarse a situaciones nuevas, e influir el entorno en forma activa, explorar y encontrar nuevos ambientes, en armona con el conjunto mayor de la Administracin Pblica.

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En consecuencia, el diseo, construccin, funcionamiento y dinmico mejoramiento del Sistema de Control Interno de la Administracin Tributaria debe propender por la adopcin de objetivos nicos: administraciones descentralizadas, que faciliten y gestionen el cambio aprendiendo a innovar y que se soporten en la clara asignacin de responsabilidades en todos los niveles organizacionales, con acciones concretas que faciliten y permitan la motivacin de todos los servidores pblicos. Las administraciones tributarias deben ser organizaciones inteligentes, capaces de aprender lo deben hacer, adelantndose al futuro, en las que los cambios se contemplan como una oportunidad de evolucin. El Control Interno debe procurar entonces el logro de los fines teleolgicos, de la visin y la misin; actuar ms en su filosofa que en los procesos que lo integran, creando escenarios propicios para el logro de los objetivos organizacionales y el desempeo expedito de los funcionarios tributarios, en funcin de la responsabilidad, quienes se incorporan a equipos de alto rendimiento, con motivacin suficiente, facilitando el liderazgo colegiado para la toma de decisiones. Ellos agilizan la construccin de un ambiente de control, soportado en la confianza, la lealtad, la participacin, el compromiso y la responsabilidad de todos y cada uno de los funcionarios tributarios. I. MARCO DE REFERENCIA El Sistema de Control Interno se constituye entonces en la herramienta de gestin sobre la cual las administraciones tributarias podrn procurar los recursos necesarios para financiar los estados por la va sana de los impuestos. El presente anlisis se soporta esencialmente en elementos de la teora general de los sistemas, y rescata aspectos importantes de la ciberntica organizacional, el modelo COSO, el modelo COCO y el modelo de CADBURY, tomando sus componentes y mecanismos de evaluacin y en especial la aplicabilidad que stos tienen en la administracin tributaria. El enfoque sistmico nos brinda una alternativa importante para la construccin de los esquemas de control de las Administraciones Tributarias de Iberoamrica. Uno de los conceptos ms importantes que irrigan claramente las vertientes de un nuevo concepto organizacional y que supone un avance en materia de control es considerar la autorregulacin y el autocontrol como elementos claves para garantizar la supervivencia de una organizacin con capacidad competitiva.

II.

EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO

Definicin Para la administracin tributaria 1 se entiende por Sistema de Control Interno, el conjunto de elementos organizacionales interrelacionados e interdependientes, que buscan sinrgica y armnicamente alcanzar los objetivos que le han sido asignados por la ley de un pas a la administracin tributaria, en el marco de las polticas trazadas por esta entidad. El Sistema de Control Interno se constituye entonces en la herramienta de gestin que debe garantizar resultados acordes con la normatividad existente; la misin institucional; el cumplimiento de objetivos y metas; la razonable administracin de la informacin y de los recursos; y la calidad de las operaciones de la entidad; cuyo propsito es

El avance cientfico y tecnolgico ha caracterizado el desarrollo exponencial alcanzado por el ser humano en el Siglo XX y se constituye inexorablemente en la base sobre el cual esperamos afrontar los retos de supervivencia para el prximo milenio. El anlisis organizacional no escapa a esta dinmica. Es as, como la sociedad ha entregado a las organizaciones, tanto pblicas como privadas, nuevas responsabilidades, las cuales deben afrontarse con el fin de garantizar la misma supervivencia de stas.
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La presente monografa armoniza los contenidos de la Constitucin poltica de Colombia la Resolucin 3121 de 1997 , Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia y la ley 87 de 1993 de la Repblica de Colombia con el enfoque sistmico establecido en el marco de referencia especialmente los aspectos relacionados con la Teora general de los Sistemas, la Ciberntica Organizacional, el C:O.S.O, El C.O.C.O. y el modelo Cadbury.

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reflejo de los principios orientadores de una gestin pblica transparente, en beneficio general del Estado y de la sociedad. Objetivos El diseo y el desarrollo de un Sistema de Control Interno deben orientarse al cumplimiento de los siguientes objetivos fundamentales:

Evaluar los riesgos y controles asociados as como su implantacin, las acciones correctivas y la contribucin al proceso de toma de decisiones por parte del nivel directivo; Garantizar que el Sistema de Control Interno disponga de sus propios mecanismos de verificacin, retroalimentacin y evaluacin.

Procurar el logro de la misin y la visin de la entidad; Asegurar la existencia de polticas y planes acordes con la misin y la visin de la entidad; Proteger todos los bienes y recursos, logrando que la administracin cubra todos los riesgos, utilizando las medidas de seguridad que estime adecuadas para salvaguardar la entidad y asegurar el cumplimiento de sus objetivos; Garantizar la efectividad de todas las operaciones, promoviendo y facilitando la correcta ejecucin de las funciones y actividades determinadas para el logro de la misin institucional, en concordancia con los principios establecidos para el Sistema de Control Interno; Velar porque todas las actividades y recursos de la organizacin estn dirigidos al cumplimiento de los objetivos de la entidad; Garantizar que se efecte la evaluacin y el seguimiento de la gestin organizacional y que sta corresponda a lo efectivamente realizado; Garantizar que la informacin financiera, administrativa y de gestin, sea veraz, razonable, confiable y entregada oportunamente a quienes compete conocerla; Definir y aplicar medidas para prevenir los riesgos, detectar y corregir las desviaciones que se presenten en la organizacin y que afecten el logro de sus objetivos;

Elementos y Funcionamiento del Sistema de Control Interno

Para la construccin de un Sistema de Control Interno deben considerarse los siguientes elementos o componentes: Insumos o Entradas Constituyen los insumos o entradas del Sistema de Control Interno: Los servidores pblicos o funcionarios de la administracin tributaria; Los terceros vinculados a actividades de la entidad, tales como: los agentes retenedores, los bancos y dems personas que realicen labores para la administracin tributaria; Los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias (contribuyentes); La normatividad (constitucional, legal y reglamentaria, la doctrina y la jurisprudencia) referida a los aspectos tributarios, as como los convenios internacionales en esta materia y dems aspectos legales que soporten estos procesos; La informacin interna y externa , en particular la referida al cumplimiento de las obligaciones de los sujetos pasivos, en materia tributaria y la que se considere necesaria para las labores propias de la entidad; El patrimonio de la administracin tributaria, referido al conjunto de bienes que posee para el desarrollo de todas sus acciones;

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Los recursos presupuestales que le son asignados a la administracin tributaria para el cubrimiento de los gastos de funcionamiento y de inversin, as como los recursos del crdito que le sean otorgados y los obtenidos a travs de convenios suscritos con entidades nacionales o internacionales; Las polticas de gobierno, en especial las definidas por los Ministerios de Hacienda y Crdito Pblico, como rectores de las finanzas pblicas en cada pas y las definidas por las directivas de la entidad, en lo que atae a cada una de las reas; Los gremios , asociaciones, cooperativas y similares. Mtodos de Procesamiento o Transformacin Para la ejecucin del macroproceso tributario en sus distintas etapas (de recaudo, determinacin, discusin y cobro), la administracin tributaria debe adelantar los siguientes procesos administrativos en todos los niveles organizacionales -Direcciones, Secretara General, Subdirecciones, Subsecretaras, Oficinas, Direcciones Regionales, Administraciones-, as como en todas y cada una de las divisiones y grupos ejecutores: Planeacin: es el proceso mediante el cual la administracin tributaria define su accionar a travs de planes estratgicos, tcticos, operativos y de contingencia, en concordancia con los mtodos, tcnicas y herramientas definidas por las unidades u Oficinas de Planeacin; posee cubrimiento nacional e involucra a todas las reas y dependencias. La planeacin se constituye en el eje concntrico sobre el cual todos los funcionarios de la administracin tributaria pueden alcanzar la misin y las metas que se les fijen, en la medida que en ella se definen los objetivos organizacionales, los niveles de responsabilidad, los horizontes de tiempo, la asignacin de los recursos y en cuanto observe los procesos, procedimientos, funciones, perfiles, requerimientos, estructuras y sistemas de informacin. Organizacin y procedimientos : es el proceso por el cual la administracin tributaria adopta una estructura orgnica dinmica para dar respuesta a las necesidades de cada momento y mantiene definidas claramente las jerarquas lineal y funcional, as como los mecanismos de comunicacin organizacional, los niveles de coordinacin y responsabilidad que le corresponden a cada dependencia. De igual forma, lo constituyen el desarrollo, implantacin y divulgacin de los manuales de funciones y procedimientos que deben elaborarse en todas las reas y aplicarse en todas y cada una de las dependencias de la entidad de acuerdo con la normatividad vigente y con los mtodos, tcnicas y herramientas que para el efecto establezca las unidades u oficinas respectivas, en especial la de planeacin. Direccin: la confianza de la administracin tributaria se centra en que todos los funcionarios con responsabilidad y mando debern poseer un perfil gerencial, basado en la idoneidad y la tica profesional, el cual involucra habilidades para la toma de decisiones, el liderazgo gerencial, la delegacin de funciones, la competencia tcnica, el compromiso organizacional, la resolucin de conflictos, la negociacin, el mejoramiento de los servidores pblicos y la optimizacin del proceso de comunicacin. La esencia del proceso de direccin lo constituye la definicin, divulgacin y asimilacin de polticas a todo nivel, en concordancia con la planeacin organizacional y en armona con la misin institucional. Administracin de recursos fsicos y financieros: este proceso se constituye en el elemento de apoyo al macroproceso tributario, en la medida que suministra los elementos necesarios (mtodos, tcnicas y herramientas) para adelantar los procesos tcnicos de manera oportuna y procurando el uso racional de los mismos a travs de los procesos financiero (presupuesto, contabilidad, tesorera) y administrativo (contratacin, almacn, inventarios, servicios generales, etc.).

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La administracin del talento humano: Los funcionarios al servicio de la administracin tributaria se constituyen en el elemento ms importante con el que ella cuenta y representan la confianza de la sociedad de un pas para el buen recaudo de los recursos pblicos. Por tanto, los procesos de reclutamiento, seleccin, vinculacin, induccin, capacitacin, motivacin, promocin, desarrollo y retiro, giran en torno a la carrera administrativa tributaria, la cual debe constituirse en una de las herramientas fundamentales para el adecuado desarrollo de funciones a cargo de la entidad, junto con la armonizacin de los procesos de evaluacin del desempeo y el de determinacin de primas de productividad o rendimiento. Corresponde a las Oficinas de Desarrollo Humano propender por el desarrollo y mejoramiento de los mtodos, tcnicas y herramientas, con la activa participacin de todos los funcionarios pblicos de la entidad. Sistemas de informacin : la informacin del macroproceso tributario se constituye en el elemento organizacional sobre el cual se construye la administracin tributaria. Por lo tanto, cada rea de la entidad es responsable de la confiabilidad, oportunidad y calidad de la informacin necesaria para el desarrollo de la misma y por el aporte que sta realiza a los sistemas corporativos. Corresponde a las Oficinas de Informtica liderar procesos de modernizacin tecnolgica, definir los estndares de la entidad en materia informtica y tecnolgica, canalizar las necesidades en materia de tecnologa, hardware y software, as como el suministro de la informacin de acuerdo a las necesidades de cada una de las reas. Monitoreo y seguimiento : el desarrollo de todas las funciones asignadas a un rea debe conducir a la efectividad de los resultados esperados. Por lo tanto, las acciones adelantadas por stas deben garantizar resultados acordes con la misin y la planeacin organizacional, la consistencia tcnica de los procesos, identificar y prevenir riesgos potenciales, la transparencia de las acciones de los servidores pblicos que las desarrollan en los niveles nacional, regional y local, a travs de acciones de supervisin y seguimiento definidas en los planes de supervisin y control que adelanta cada rea y que deben consolidar y coordinar por lo general las Oficinas de Control Interno. De igual forma, en todas las dependencias de la administracin tributaria, se deben realizar acciones de seguimiento y monitoreo que procuren la consolidacin de una amplia cultura de autoregulacin o autocontrol a travs de la implantacin de los mtodos, herramientas y tcnicas de control en los procesos referidos a las funciones asignadas, por cuanto el control es inherente a todas y cada una de las acciones que se adelantan en la entidad. El control, es responsabilidad de todos y cada uno de los funcionarios de la administracin tributaria. Evaluacin del Sistema de Control Interno: corresponde a las Oficinas de Control Interno realizar una evaluacin peridica del funcionamiento del Sistema de Control Interno, para lo cual deben definir y reglamentar los mtodos, tcnicas y herramientas que deben aplicarse a todo nivel. Salidas o Resultados del Proceso Conforman las salidas del Sistema de Control Interno los resultados esperados por una administracin tributaria en concordancia con las tendencias organizacionales contemporneas. Como una aproximacin conceptual a este tema cito las siguientes: Una administracin tributaria sinrgica: es decir, que la administracin tributaria debe ser una organizacin articulada en sus objetivos y esfuerzos para alcanzar los resultados, en concordancia con su planeacin y misin. Deben entonces procurarse resultados sinrgicos, que faciliten un accionar organizacional, holstico, armnico e integrado, que evite la duplicidad de esfuerzos y la mala utilizacin de los recursos disponibles.

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Una administracin tributaria descentralizada y de servicio : la administracin tributaria deber propender por la descentralizacin administrativa a todo nivel, a travs de la definicin de mayores grados de autonoma en las administraciones regionales y locales, referidos a los procesos tcnicos y administrativos. En ella se armonizan los niveles de coordinacin horizontal (entre reas) y vertical (entre los niveles: central, regional, especial, local y delegado). Propende por la excelencia en la prestacin del servicio regional descentralizado, fortalecido tcnica y administrativamente para la satisfaccin de contribuyentes, responsables, usuarios y dems ciudadanos. Una administracin tributaria previsiva: la accin organizacional debe encaminarse a mejorar el cumplimiento voluntario de las obligaciones de los sujetos pasivos. En tal sentido, propende por la generacin de una cultura tributaria a todo nivel, que garantice la equidad tributaria y facilite las relaciones del contribuyente con la administracin a travs de caminos expeditos de simplificacin y racionalizacin administrativa. En las instancias administrativas internas propende por acciones de prevencin encaminadas a atacar la evasin y la elusin, as como la prevencin de las acciones dolosas y la corrupcin administrativa. Una administracin tributaria segura y efectiva : en cuanto a la informacin que administra, procurando que sta carezca de riesgos y que las operaciones en todos sus niveles se desarrollen bajo contextos de eficiencia, eficacia y economa. Una entidad orientada a resultados y a la sociedad: la administracin tributaria debe contribuirle a su pas en concordancia con las metas macroeconmicas que le son fijadas a travs de los planes nacionales de desarrollo de cada pas. Mecanismos de Retroalimentacin En aras de establecer el cumplimiento y calidad de los resultados esperados, la administracin tributaria debe propender por la construccin de mecanismos giles de retroalimentacin que le permitan adoptar oportunamente los correctivos necesarios para alcanzar mejores niveles de rendimiento organizacional y satisfaccin de los contribuyentes y ciudadanos de un pas. Podemos citar como ejemplo los siguientes: Los informes de gestin y resultados, elaborados por la misma administracin tributaria. Los informes de evaluacin internos presentados por las Unidades u Oficinas de Supervisin y Control y por la Oficina de Control Interno. Los informes o las actas de las Comisiones Externas o Mixtas de Gestin Tributaria. Los informes de evaluacin realizados por entidades externas como las Contraloras Generales de cada pas y otros organismos nacionales o internacionales. El Sistema Sugerencias. de Quejas, Reclamos y

El ndice de confianza de la administracin tributaria o indicador de satisfaccin de los clientes tanto internos como externos, referidos a la prestacin y calidad de los servicios. Los mecanismos de participacin ciudadana como los recursos de peticin o tutela. Principios orientadores del Sistema de Control Interno Para la implementacin y desarrollo del Sistema de Control Interno, se deben atender unos principios o criterios que sean inherentes al desarrollo de la funcin pblica. Estos principios estn contenidos normalmente en la Carta

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Fundamental o Constitucin Poltica de cada pas. Entre los ms importantes podemos citar los de : eficacia, eficiencia, economa, igualdad, moralidad, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoracin de costos ambientales. Actores del Sistema de Control Interno Cada actor en una organizacin tiene alguna responsabilidad respecto del Control Interno. La direccin, sin embargo, es responsable del Sistema de Control Interno de una entidad. El director ejecutivo jefe es el responsable ltimo y debe asumir la propiedad del Sistema de Control Interno. De manera similar, los auditores internos o evaluadores contribuyen a la efectividad del sistema de Control Interno, pero ellos no tienen la responsabilidad primaria de establecerlo y mantenerlo. Podemos identificar tres tipos de actores fundamentales en la implantacin, funcionamiento y evaluacin del Sistema de Control Interno de la administracin tributaria, a saber: a) Responsables : la responsabilidad del establecimiento, funcionamiento, evaluacin y mejoramiento del Sistema de Control Interno en la administracin tributaria, corresponde a todos los funcionarios, en concordancia con las responsabilidades que se les asignen. Los miembros del Comit de Direccin deben discutir con los administradores principales el estado del Sistema de Control Interno de la entidad y proporcionar la supervisin requerida. Ellos deben recibir insumos de parte de los evaluadores internos y externos, para transformarlos en directrices y valores organizacionales para toda la entidad. Corresponde al Director General de Impuestos asumir la propiedad del sistema. Ms que cualquier otro individuo, el director ejecutivo debe manifestar la voluntad poltica de alcanzar la homestasis organizacional, entregando una filosofa gerencial soportada en la integridad y la tica, as como los otros factores de un ambiente de control positivo. Por el tamao de las administraciones tributarias, el cual por lo general es grande, al Director General le corresponde cumplir este deber proporcionando liderazgo y direccin a los administradores principales y revisando la manera como ellos estn ejerciendo control en la entidad. Los administradores regionales, por su parte, asignan responsabilidades por el establecimiento de polticas y procedimientos de Control Interno ms especficos al personal responsable de las funciones de las unidades u oficinas. El Comit de Direccin es responsable por el gobierno, gua y supervisin reguladora. Los miembros del comit deben poseer un conocimiento claro y amplio de las actividades y del ambiente de la entidad, y aportan el tiempo necesario para cumplir plenamente sus responsabilidades como comit. Un Comit de Direccin debe armonizar los canales de comunicacin, hacia todos los niveles de la organizacin; especialmente debe mantener contacto permanente con la oficina de auditora interna competente o unidad de Control Interno, con el fin de optimizar el funcionamiento del Sistema de Control Interno, especialmente imprimindole dinamismo y direccin a las recomendaciones de la evaluacin y a los informes de Control Interno. Los miembros del comit deben discutir con los Administradores de Impuestos el estado del Sistema de Control Interno de la entidad y proporcionar la supervisin requerida. Ellos deben percibir insumos de parte de los evaluadores internos y externos. Corresponde igualmente a todos los servidores pblicos de las administraciones tributarias la responsabilidad del Control Interno en el grado de las funciones que le sean asignadas y por consiguiente debe ser una parte implcita de la descripcin del trabajo de cada uno. Virtualmente todos los empleados producen informacin que se usa en el Sistema de Control Interno o realiza otras acciones necesarias para efectuar el control. Tambin, corresponde a todos la responsabilidad por la comunicacin hacia arriba

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de los problemas en las operaciones, del no cumplimiento respecto al cdigo de conducta y de otras violaciones de las polticas o acciones ilegales. b) Facilitadores: Las instancias encargadas de definir, impulsar y poner en marcha estrategias para la debida implantacin y el mejoramiento continuo del Sistema de Control Interno son: La evaluacin debe involucrar el anlisis de los riesgos inherentes al procedimiento tributario, los riesgos institucionales, los riesgos asociados a las personas as como la medicin de la probabilidad que ocurran eventos, la evaluacin del impacto directrices vs. resultados, la evaluacin de cobertura en la prestacin de los servicios y la generacin de riesgo subjetivo el inventario de controles existentes en cada rea e integralmente en el macroproceso tributario. En consecuencia, verificar los controles institucionales, de gestin, normativos, procesos, condiciones, frecuencia en su aplicacin y los responsables del mismo. Corresponde entonces a los evaluadores internos o funcionarios de las Oficinas o Unidades de Control Interno jugar un papel importante en la evaluacin de la efectividad de los sistemas de control y contribuir a la efectividad dinmica sinrgica y holstica de la administracin, a travs de la generacin de una cultura organizacional basada en el fortalecimiento del autocontrol y la autoregulacin a lo largo y ancho de la administracin tributaria. De otro lado, las partes externas contribuyen a la consecucin de los objetivos de una entidad. Los auditores externos, ofrecen un punto de vista independiente y objetivo; colaboran directamente mediante la auditora de estados financieros e indirectamente proporcionando informacin til para la direccin general, en orden a cumplir sus responsabilidades. Otros proporcionan informacin para uso de la entidad, la cual afecta el Control Interno, sobre legisladores y reguladores, contribuyentes, gremios, asociaciones y otros que realizan operaciones y a quienes se benefician del servicio de la administracin tributaria. Las partes externas, sin embargo, no son responsables puesto que no constituyen parte del Sistema de Control Interno de la entidad. Las acciones que se pueden tomar como resultado de este trabajo dependen de la voluntad de cada uno de los actores involucrados.

El Comit de Direccin del Sistema de Control Interno, en su calidad de mximo rgano asesor del Director General encargado de la fijacin de pautas para la determinacin, implantacin, adaptacin, complementacin y mejoramiento permanente del Sistema de Control Interno. La Oficina de Control Interno, en ejercicio de su funcin asesora, ya que apoya a los directivos de la entidad en el desarrollo del Sistema de Control Interno y en el fomento de la cultura de autocontrol. Las Oficinas Staff del Director General, encargadas de brindar acompaamiento, capacitacin, coordinacin y soporte en los aspectos inherentes al Sistema de Control Interno que sean de competencia de las mismas.

c) Evaluadores: la evaluacin del Sistema de Control Interno se constituye en la funcin ms importante que deben asumir las Oficinas de Control Interno; sta debe involucrar el anlisis del entorno, la cultura o ambiente organizacional, el anlisis de comportamiento y tendencia, de los insumos, la existencia, funcionamiento y mejora de todos y cada uno de los mtodos de procesamiento y mecanismos de retroalimentacin, en funcin de los resultados esperados. As mismo, debe utilizar como herramientas fundamentales el anlisis sistmico apoyado en tcnicas estadsticas y en la construccin de indicadores de eficacia, eficiencia y economa, los cuales pueden verificarse a travs de las tcnicas de auditora, observacin directa, encuesta, construccin de medidores de la satisfaccin de los usuarios y contribuyentes frente a la prestacin del servicio pblico.

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Corresponde al Congreso o Parlamento de cada pas y a quienes escriben o hacen cumplir las leyes, definir y armonizar el concepto de Control Interno. Las expectativas sobre el Control Interno varan ampliamente en dos aspectos: primero, ellos difieren en la percepcin de lo que el Control Interno puede cumplir. Como se anot, algunos observadores consideran que los Sistemas de Control Interno debern, o deberan, prevenir prdidas econmicas, o al menos prevenir a las compaas de estar fuera del negocio; en segundo lugar, aunque se llegue a un acuerdo sobre que pueden y que no pueden hacer los Sistemas de Control Interno y sobre la validez del concepto de seguridad razonable, pueden existir puntos de vista dispares expresados en como los reguladores pueden construir informes pblicos, afirmando seguridad razonable mucho despus de que hayan ocurrido tales fallas en el control. Antes de que la legislacin o la regulacin se relacione con los informes administrativos sobre Control Interno como se hizo arriba, debe llegarse a un acuerdo sobre una estructura conceptual que incluya los lmites de Control Interno. Comit de Direccin del Sistema de Control Interno El Comit de Coordinacin del Sistema de Control se constituye como un rgano asesor y de apoyo para que el Director General de Impuestos pueda fijar polticas para el adecuado desarrollo y funcionamiento del mismo, para la evaluacin de los planes y el diseo e implantacin de los correctivos necesarios paraque el sistema funcione adecuadamente en la entidad. Se recomienda que este comit est integrado por los ms altos directivos de la Administracin Tributaria, el Jefe de la Oficina de Planeacin y el Jefe de la Oficina de Control Interno. III. EVALUACIN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO La medicin de la efectividad de la administracin tributaria de un pas no puede realizarse en un contexto diferente al del anlisis de la organizacin, como un elemento de la Administracin Pblica, insertada en sta, y como un eje concntrico para la financiacin de nuestros Estados. Se mueve entre los poderes legislativos -de quienes emana la Ley Tributaria, del Poder Judicial -que dirime las controversias jurdicas entre la administracin y los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias- y del Poder Ejecutivo -que define a travs de los Ministerios de Hacienda la poltica fiscal, en particular, y la armonizacin de la poltica econmica, en general-. La administracin tributaria interacta con la lasmayora de los agentes econmicos y administrativos de un pas; es as como entre otros, se relaciona con la red bancaria para la administracin y pago de los tributos, intereses, sanciones, multas, etc; y para el suministro de la informacin referida a las transacciones de los contribuyentes; con las Cmaras de Comercio para establecer la inscripcin de sociedades en sus registros; con las notaras; oficinas de registro de inmuebles y vehculos, para adelantar los procesos coactivos de cobro y el cruce de informacin exgena para la determinacin de los tributos y la fiscalizacin efectiva de los mismos, con lo que se establece un complejo mundo de relaciones organizacionales que necesitan desarrollar, inexorablemente, acciones expeditas que se soporten en efectivos Sistemas de Control Interno, los cuales deben ser analizados y evaluados de manera objetiva. En tal sentido, la Evaluacin del Sistema de Control Interno debe ser holstica, es decir, debe comprender el anlisis de las partes del sistema y la interrelacin e interdependencia que entre stas debe existir. Igualmente debe considerar cada una de las fases de evolucin del sistema, como son la existencia, el funcionamiento y el mejoramiento del mismo. Al analizar el diseo del sistema se hace necesario verificar si contempla todos los elementos necesarios para su funcionamiento adecuado. A manera de ejemplo, el evaluador deber indagar y verificar si la administracin

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tributaria tiene una oficina de quejas, reclamos y sugerencias. A continuacin, deber establecer cual es el funcionamiento de la misma, verificando entre otros datos, si se han establecido los procedimientos bajo los cuales debe girar su desempeo, si cuenta con el personal idneo y si los contribuyentes y ciudadanos en general saben de su existencia, conocen los trmites a seguir, los nmeros telefnicos, buzones y oficinas receptoras; para finalmente establecer los niveles de mejoramiento, el resultado y seguimiento dados a las novedades presentadas y a las recomendaciones realizadas por la Oficina de Control Interno en ejercicios anteriores. Igualmente, y en forma armnica, debe medirse la eficacia, eficiencia y economa de los ejercicios anuales de la administracin tributaria en forma global, para establecer la efectividad del proceso tributario en general y de todos y cada uno de los mtodos de procesamiento y de los mecanismos de retroalimentacin, en particular, en funcin de los resultados o salidas del sistema. Anlisis de Insumos Para el anlisis de los insumos y su correcta evaluacin, se considera importante alcanzar una desagregacin de cada uno de los elementos que lo constituyen, y realizar anlisis comparativos de la consistencia de las estadsticas con las que cuenta la administracin tributaria, tanto verticales como horizontales, con la comparacin de por lo menos los ltimos cinco aos, y la construccin de indicadores que combinen los insumos y en los cuales se puedan establecer las relaciones posibles; a manera de ejemplo, nmero de funcionarios frente al presupuesto asignado, total recaudado por funcionario, etc. Este anlisis puede realizarse de forma vertical, horizontal o mixta y debe reflejar la evolucin de cada uno de los insumos en el tiempo, generando indicadores generales de productividad de la administracin tributaria. Anlisis de los Mtodos de Procesamiento Para la evaluacin de los mtodos de procesamiento se requiere verificar en todos ellos su existencia y funcionamiento, para establecer su posible mejoramiento. Igualmente, y para armonizar el Sistema de Control Interno de la administracin tributaria, entre los mtodos de procesamiento y los mecanismos de retroalimentacin con los resultados esperados, se debe elaborar una matriz de relaciones entre stos, de la siguiente forma:

Un evaluador se centrar en el proceso administrativo para definicin de objetivos, anlisis de riesgos y administracin del cambio, incluyendo sus vnculos y su relevancia con las actividades del negocio. Las actividades de control deben evaluarse en el contexto de las directivas administrativas para manejar los riesgos asociados con los objetivos establecidos para cada actividad significativa. Un evaluador, por consiguiente, considerar si las actividades de control se relacionan con el proceso de valoracin de riesgos y si son apropiadas para asegurar que las directivas de la administracin se estn cumpliendo. Esto debe hacerse para cada actividad de negocios significativa, incluyendo los controles generales sobre los sistemas de informacin

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computarizados. Un evaluador considerar no solamente si las actividades de control establecidas son relevantes para el proceso de valoracin de riesgos, sino tambin si ellas estn siendo aplicadas adecuadamente. Anlisis de los Mecanismos de Retroalimentacin Este anlisis al igual que los mtodos de procesamiento debe ilustrarnos frente a los resultados o salidas del sistema, acerca de cules son las desviaciones que el mismo tiene y debe permitir a la administracin tributaria la visualizacin gil de soluciones, en concordancia con los objetivos definidos para el Sistema de Control Interno. A manera de ejemplo, una queja de un contribuyente frente a la demora de un trmite cualquiera sugiere posibles deficiencias en los insumos (como puede ser un cambio en la normatividad, falta de presupuesto, instalaciones precarias, etc.), o en los mtodos de procesamiento (planeacin inadecuada, procedimientos deficientes, recursos insuficientes, desmotivacin del funcionario, desactualizacin de los sistemas de informacin, etc.). IV. LA OFICINA DE CONTROL INTERNO Antes de analizar el rol de las Oficinas de Control Interno en la administracin tributaria, es importante considerar como premisa fundamental que la Oficina de Control Interno es diferente al Sistema de Control Interno. La tendencia cultural de las organizaciones modernas debe ser la de evolucionar los viejos preceptos de control el cual era visto como un elemento administrativo ajeno al accionar propio de cada rea e inherente a cada uno de los procesos que se adelantaban en cada entidad, de la misma forma se consideraba que el Control Interno era responsabilidad de terceros quienes a travs de vistos buenos, autorizaciones y refrendaciones deberan garantizar la eficacia y eficiencia de los procesos involucrando a las oficinas de control externas e internas como responsables del mismo, en concordancia con las nuevas tendencias que propenden por hacer del control un elemento inherente al desarrollo de los procesos de la organizacin a travs de la construccin de mecanismos de autoregulacin y autocontrol que garanticen la supervivencia de las administraciones tributarias en contextos amplios de eficacia y eficiencia. En consecuencia, el rol primordial de la oficina debe ser la evaluacin del diseo, funcionamiento y mejoramiento del Sistema de Control Interno. El proceso de evaluacin debe abordarse desde la ptica de ilustrar suficientemente a la totalidad de los funcionarios de la administracin tributaria sobre la naturaleza, importancia, utilidad y objetivos que persigue el Sistema de Control Interno, a travs de acciones integrales que procuren y logren la concrecin de una Cultura del Control y del Autocontrol en todos y cada uno de los niveles organizacionales, sealando claramente el rol de cada uno de los actores y el comportamiento de stos en relacin con el sistema. La ubicacin jerrquica de la Oficina de Control Interno debe ser al ms alto nivel de la administracin tributaria, como una oficina asesora o de staff. As mismo y como premisa bsica debe anotarse que las Oficinas de Control Interno deben ocuparse directamente slo de aquellas actividades para las cuales estn idneamente preparadas y pueden ejecutar bien. En los dems casos, pueden recurrir a ayuda externa, utilizando esquemas de contratacin que minimicen el costo del servicio, provean la debida garanta de calidad, integridad y profesionalismo y que, al mismo tiempo, incorporen la transferencia de tecnologa hacia la entidad.

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Los objetivos y funciones de la Oficina de Control Dentro de sus funciones, se destacan las relacionadas con las actividades de planeacin del ejercicio del control; la verificacin para que ste sea ejercido realmente por los funcionarios, particularmente por aquellos con responsabilidades gerenciales y mando; el fomento de la cultura del control a nivel de toda la organizacin, el apoyo a los directivos en el desarrollo de sus obligaciones en esta materia y el reporte oportuno a las autoridades de la entidad, tanto de los hallazgos negativos como positivos que se hagan. Los gobiernos de Amrica Latina tienen en consecuencia la responsabilidad histrica de darle la ms alta importancia organizacional al Control Interno, por lo cual, la Oficina de Control Interno no se crea entonces para ejercer el control, sino para ayudar efectivamente a que ste sea debidamente hecho por quienes tienen la competencia y por lo tanto su responsabilidad administrativa. Tampoco debe confiarse a esta oficina la funcin disciplinaria, por cuanto si bien es una tarea bsica y debe de todas maneras ser adelantada por la institucin, no corresponde propiamente a la Oficina de Control Interno. El Control Interno debe ser ejercido por los funcionarios de la entidad, como un desarrollo natural de sus actuaciones administrativas. Esta es la razn por la cual dicho control debe estar inmerso en los propios procedimientos, de tal manera que el funcionario competente pueda efectuar su actuacin administrativa y, al mismo tiempo, verificar que ella cumple con todos los requisitos establecidos por el sistema de control. Cuando hay una debida identificacin de los funcionarios con los objetivos y subobjetivos institucionales, el autocontrol no slo conviene administrativamente al permitir que cada quien participe en la tarea del control, sino que es un incentivo directo para hacer del sistema de control un mecanismo verdaderamente til. Como el concepto de Control Interno es novedoso en algunas de las entidades pblicas, el xito de la oficina respectiva se va a medir en buena parte en funcin del compromiso institucional que se logre desatar con relacin al mismo; en la posibilidad real de educar ampliamente acerca del concepto de Control Interno; en la ayuda especializada que esta oficina ofrezca al gerente y a cada uno de los funcionarios en el montaje del sistema y, finalmente, en la permanente actualizacin y revisin de la funcin de Control Interno en la entidad. Jefe de la Oficina o Unidad de Control Interno El funcionario seleccionado para desem-pearse como jefe de la Oficina o Unidad de Control Interno deber ser un administrador pblico con las mejores calidades personales y profesionales, quien deber gozar de la total confianza del Director General, tico, creativo, innovador, sinergizador y armonizador de los esfuerzos de la administracin tributaria, que contribuya a alcanzar la homestasis organizacional a travs del fortalecimiento de un pensamiento sistmico, holstico y colectivo, el cual se soporte necesariamente en la construccin de una cultura organizacional, el aprendizaje colectivo, el autocontrol y la autoregulacin. Los funcionarios de las Oficinas o Unidades de Control Interno Los funcionarios seleccionados por la administracin tributaria para desarrollar las funciones de la Oficina de Control Interno deben ser seleccionados cuidadosamente, escogidos con un perfil apropiado a travs de rigurosos procesos de seleccin. Por ello se requiere contar con personas intelectualmente idneas y moralmente intachables. El proceso de provisin de la planta de personal de la oficina debe plantearse y llevarse a cabo de tal manera que pertenecer a ella sea todo un honor. La planta de personal debe ser adecuada de tamao, ms bien bajo, reconociendo que su funcin no es de carcter operativo sino ms bien conceptual y asesor. Por esta razn, el nivel de los funcionarios debe ser el suficiente para garantizar

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una remuneracin adecuada y para asegurar que, en caso de conflicto, tendrn las herramientas intelectuales necesarias para sustentar su posicin en cualquier nivel jerrquico de la institucin. En sntesis, la Oficina o Unidad de Control Interno evala la existencia real de un esquema de control para el funcionamiento de la administracin tributaria; que est formalizado, es decir, sustentado en planes, manuales, etc., y que le permita asegurar su evaluacin a travs de canales y metodologas formales. Igualmente la Oficina de Control Interno debe ir ms lejos, debe cerciorarse de que existiendo el diseo de controles internos involucrados en la gestin, stos realmente funcionen, se apliquen en cada etapa y en cada momento de la gestin y evaluar la eficiencia y eficacia de los controles para decidir si corresponde modificarlos o corregirlos. Finalmente es dable decir que la Oficina de Control Interno realiza control posterior; no efecta control previo, el cual es inherente a todas y cada una de las reas en el desarrollo de sus procesos. La oficina, en consecuencia, produce los informes y recomendaciones necesarias para que el Director General de Impuestos de un pas tenga el conocimiento oportuno de lo que ocurre en la administracin tributaria y de tal forma pueda disponer las correcciones necesarias para el reordenamiento de la gestin. V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES El establecimiento, funcionamiento y mejoramiento de los Sistemas de Control Interno giran en torno del dinamismo que le impriman los Directores de Impuestos de cada pas. Las Oficinas de Control Interno se constituyen entonces en el eje concntrico sobre el cual cada entidad armoniza su accionar,a travs del fortalecimiento del autocontrol y la autorregulacin en aras de alcanzar los objetivos que le han sido fijados al igual que la visin y la misin institucional. El enfoque sistmico involucra una visin holstica, integral y sinrgica de la administracin tributaria, que invita a reflexiones profundas referidas al engranaje del Sistema de Control Interno a travs del anlisis de los insumos, los mtodos de procesamiento y los mecanismos de retroalimentacin, en funcin de los resultados o salidas del sistema, en el marco general de interrelacin que ste tiene con el entorno. Por tal motivo, nuestros gobiernos deben involucrar en el da a da de la accin organizacional y en aras de conseguir una funcin pblica transparente y efectiva, el pensamiento sistmico, como el elemento base para la construccin de las administraciones tributarias del Siglo XXI, involucrando a travs de estrategias creativas e innovadoras a todos los actores (directivos, funcionarios, contribuyentes, etc.), en el fortalecimiento de la administracin. El Control Interno puede ayudar a la administracin tributaria a conseguir sus metas de desempeo y a asegurar los recaudos necesarios para financiar los presupuestos de nuestros pases y a prevenir la prdida de recursos. As mismo, ayuda a preservar la informacin financiera y la referida a la gestin de recaudo, fiscalizacin, cobro, devoluciones y aspectos administrativos, y a asegurar que la administracin se desenvuelva en el marco de la normatividad existente para cada pas, evitando la prdida de reputacin y entregndole la transparencia de sus actuaciones a la Administracin Pblica. En sntesis, puede decirse que el Control Interno como accin inherente a cada uno de los procesos organizacionales puede ayudar a cada una de nuestras entidades a cumplir sus metas, minimizando los riesgos internos y del entorno, fortaleciendo y entregndole a la administracin en el mediano y largo plazo, posibilidades reales de supervivencia y efectividad. El Sistema de Control Interno, no importa qu tan bien ha sido concebido y operado, puede proveer solamente seguridad razonable -no absoluta- a la administracin y al gobierno, mirando la consecucin de los objetivos de una entidad. La probabilidad de conseguirlos est afectada por limitaciones inherentes a todos los Sistemas de Control Interno; por ejemplo los juicios en la toma de decisiones pueden ser defectuosos, y las fallas pueden ocurrir

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por simples errores o equivocaciones. Adicionalmente, los controles pueden estar circunscritos a dos o ms personas y la administracin tiene la capacidad de desbordar el sistema. Otro factor de limitacin es que el diseo de un Sistema de Control Interno puede reflejar estrechez de recursos y los beneficios de los controles se deben considerar con relacin a sus costos. En conclusin, el Control Interno tiene que proporcionar anlisis, valoraciones, consejos e informacin, contribuyendo a propiciar los cambios en la estructura de la organizacin y en los mtodos de gestin, en un ambiente abierto. Cambios que no tienen por qu venir del exterior, pues un liderazgo en continua tensin adaptativa y aprendiendo debe ser algo endgeno a la estructura de la organizacin.

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