ESTRUTURA POLTICA DA ALEMANHA O sistema poltico alemo no s difere do presidencialismo brasileiro, como tambm de outros regimes parlamentaristas europeus.

Na Alemanha, o povo no vota direto praticamente para nenhum de seus governantes e o presidente tem poderes apenas quase simblicos, embora seja chefe de Estado. O chanceler federal o chefe de governo e os Estados possuem grande autonomia e influncia em mbito nacional. A Alemanha uma repblica federativa, com sistema de governo parlamentarista e capital em Berlim. O Poder Executivo encabeado pelo chanceler federal (Bundeskanzler), como chefe de governo, equivalendo este cargo ao do primeiro-ministro de outros regimes parlamentaristas. O presidente federal (Bundesprsident) exerce a funo de chefe de Estado. O Poder Legislativo federal possui duas casas: o Bundestag (parlamento federal) e o Bundesrat (conselho federal). O Poder Judicirio tem como instncia mxima o Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht). A Presidncia - Apesar de, como chefe de Estado, o presidente possuir algumas atribuies executivas, seu papel quase apenas simblico. A Lei Fundamental (Grundgesetz) ou Constituio Federal (Bundesverfassung) lhe garante a competncia de assinar acordos e tratados internacionais, mas a poltica externa cabe ao governo, chefiado pelo chanceler federal. Da mesma forma, o presidente oficialmente nomeia e destitui ministros. No entanto, ele o faz sempre a pedido do chanceler federal, o qual tambm indicado pelo presidente, porm sempre respeitando o desejo da maioria parlamentar. Seus atos executivos so, na prtica, o cumprimento formal de decises tomadas pelo Parlamento ou pelo governo. Tambm cabe ao presidente a nomeao e exonerao de juzes federais, servidores pblicos federais, oficiais e suboficiais das Foras Armadas (Bundeswehr). Ele igualmente decide a concesso de indulto a presidirios e sanciona as novas leis federais. Como chefe de Estado, recebe e credencia embaixadores. O presidente no eleito diretamente, mas por um colgio eleitoral, a Assembleia Nacional, que se rene exclusivamente para este fim. Metade dela formada pelos deputados federais e, a outra, por delegados escolhidos pelas assembleias legislativas dos 16 estados. O mandato presidencial de cinco anos, sendo permitida uma nica reeleio. O Governo Federal - No regime parlamentarista alemo, o poder Executivo convive diretamente com o Legislativo, pois o chanceler federal e seus ministros so, em geral, igualmente deputados e frequentam quase que diariamente as sees plenrias. Desde a fundao da Repblica Federal da Alemanha, em 1949, o governo federal sempre foi composto por coalizes, devido dificuldade de um nico partido obter maioria absoluta no Parlamento. O costume a agremiao poltica de maior bancada buscar um parceiro para formar maioria, eleger o chanceler federal e compor o gabinete de governo. Conforme a Lei Fundamental de 1949, um chanceler federal e seu gabinete s podem ser derrubados pelo Parlamento se j houver uma alternativa de governo. O mecanismo, batizado de "moo construtiva de desconfiana", foi criado devido experincia da fracassada Repblica de Weimar, instaurada em 1919, na qual os partidos no conseguiam se entender e os governos eram muitssimo breves. O caos acabou favorecendo a ascenso do autoritarismo nazista, como alternativa a uma democracia instvel, e sua chegada ao poder em 1933. Desde o ps-guerra, a "moo construtiva de desconfiana" foi usada duas vezes, em 1972 e 1982. Na primeira delas, a oposio tentou sem sucesso derrubar o chanceler federal Willy Brandt. Depois que alguns deputados social-democratas e liberais passaram para a oposio, Brandt perdeu a maioria no Parlamento, pediu uma moo de confiana (que lhe foi negada), mas o SPD e o Partido Liberal venceram as eleies de 19 de novembro do mesmo ano e, assim, continuaram no governo. Em 1982, o Partido Liberal deixou a coalizo com o Partido Social Democrata, do chanceler federal Helmut Schmidt, para se recompor com a Unio Democrata Crist, derrubar Schmidt e eleger Helmut Kohl como novo chanceler. No dia 17 de dezembro, Kohl submeteu-se ao voto de confiana do Parlamento, com a inteno declarada de colher "desconfiana". Ele "perdeu" por 218 a oito votos, porque 248 deputados da CDU, CSU e do Partido Liberal se abstiveram. Desta forma, foram convocadas novas eleies. Certa da vitria no pleito, a

coalizo formada por CDU, CSU e liberais queria apenas ser legitimada pelo voto popular, o que se concretizou nas urnas em 6 de maro de 1983. O Poder Legislativo - O Parlamento alemo chama-se Bundestag. Seus deputados so eleitos de quatro em quatro anos. Os eleitores alemes votam atravs de um sistema distrital misto. Na hora de votar, os eleitores do dois votos. No primeiro, escolhem um candidato distrital. Cada partido tem direito a lanar um nome por distrito ou zona eleitoral. No segundo, votam num partido (voto de legenda). Para que um partido possa formar uma bancada no parlamento, ele precisa obter no mnimo 5% dos votos vlidos em todo o pas. Caso ele no cumpra este requisito, mas consiga eleger algum deputado diretamente pelo voto distrital, este assume seu mandato, porm sem formar uma bancada e, portanto, sem os direitos exclusivos destas. Em casos excepcionais, o Bundestag pode ser dissolvido antecipadamente pelo presidente, com a convocao imediata de novas eleies. Por exemplo, caso nenhum partido consiga aliar-se com outro(s) para obter maioria e formar um governo. As leis alems so aprovadas por maioria simples no parlamento e somente as que dizem respeito a assuntos de competncia dos estados seguem para o Bundesrat ou Conselho Federal, a cmara alta do Legislativo alemo. Os membros do Bundesrat no so eleitos por voto popular. Somente os prprios governadores e seus secretrios podem representar seus estados nas reunies e votaes do Conselho Federal. Conforme a populao, cada unidade da federao possui de trs a seis votos no Bundesrat. Estados e municpios - Quanto organizao poltica dos Estados e municpios alemes, cabe ressaltar que ela repete, nestas esferas, o sistema parlamentarista. Ou seja, em sua maioria, governadores e prefeitos so eleitos, respectivamente, pelas assembleias legislativas e pelas cmaras municipais, e no pelo voto direto dos eleitores. Somente na dcada de 90, algumas cidades comearam a experimentar o voto direto para prefeito, em dois turnos. Colnia uma delas. No sistema poltico alemo, tambm no se deve confundir o Senat das cidades-Estado com, por exemplo, o Senado Federal brasileiro. No caso alemo, o termo Senat se refere aos parlamentos das trs cidades-Estado (Berlim, Bremen e Hamburgo) e Senador equivale ao secretrio na esfera estadual no Brasil. As duas turmas do Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht) so, em alemo, igualmente chamadas de Senat. Estrutura Poltica Poltica da Alemanha Groansicht des Bildes mit der Bildunterschrift Tal como o Brasil, a Alemanha tem trs poderes constitucionais: Executivo, Legislativo e Judicirio. Mas o sistema poltico alemo bem diferente do brasileiro. Nos artigos abaixo, explicamos como funciona o parlamentarismo alemo e quais so as funes do chanceler federal e do presidente. Apresentamos a biografia dos atuais chefes de governo e de Estado, assim como a composio do gabinete ministerial e o quadro partidrio. Tambm damos um breve esclarecimento sobre o sistema eleitoral alemo, com voto distrital misto. E fazemos uma curta apresentao dos principais tribunais superiores da Alemanha, com destaque para as funes e composio do Tribunal Constitucional Federal. Fonte: www.dw-world.de Poltica da Alemanha Durante os anos de 1990/91, quando comeou o intenso processo de unificao alem, no foi uma simples coincidncia que a rpida reconstruo dos "Lnder" (estados1), juntamente com o restabelecimento dos governos estaduais e das instituies intermedirias, assim como a reconstruo praticamente completa da autonomia municipal tenham sido os acontecimentos mais significativos, apenas superados pela importncia e pelo impacto da poltica monetria ento estabelecida.

Da mesma maneira, no tem sido uma simples coincidncia que, no momento crucial em que se deu a queda do regime da Repblica Democrtica Alem (RDA), tenha-se observado uma acelerada dissoluo das estruturas do estado e de suas instituies nacionais. O que se percebeu de maneira crescente foi um defeito endgeno ou inerente ao tipo de socialismo praticado: enquanto existia uma quase completa "ausncia" real do estado socialista, dava-se uma contrao democrtico- 1 Para facilitar a leitura, daqui para diante o termo "Land" ser traduzido como Estado, e o plural "Lnder" como Estados. importante 2 institucional em nvel local, principalmente em nvel municipal, atravs de uma forte articulao direta dos diferentes ncleos e grupos sociais democraticamente organizados2 Aquilo que as entidades subnacionais buscavam era um contato com as respectivas unidades da RFA, pondo-se rapidamente em prtica uma cooperao horizontal que visava concentrar as foras opositoras ao regime e assegurar o apoio direto. Esses casos refletem, em seus respectivos contextos, uma caracterstica atual do sistema federal e descentralizado da Alemanha: a fora relativa dos seus estados e municpios frente ao estado nacional. compreensvel ento interpretar que estas estruturas poltico-institucionais competitivas entre os diferentes nveis do Estado tenham sido um fundamento crtico no apenas para o milagre econmico e social da Alemanha do ps-guerra, como tambm da estabilizao democrtica. Consequentemente, surgem ento duas perguntas: se certas lies do sistema poltico e administrativo alemo podem ser aplicadas aos pases e as economias em transio, como os da Europa Central e Oriental e, em particular, devido sua origem histrica, aos pases da Amrica Latina, e se o progresso econmico e social ocorrido nestas regies requer estruturas deste gnero. A crescente demanda de descentralizao insere-se em um processo mais amplo de liberalizao, privatizao e reforma do mercado, iniciado em muitos pases. Essas reformas distinguem-se entre si; o seu fundamento entretanto, similar ao da descentralizao: o controle sobre a produo e a proviso de bens e servios deve situar-se em um nvel mais baixo, capaz de assumir os custos e benefcios associados. Em muitos pases, isso acarretar a reduo gradual do poder do governo central, mas os reformadores devem agir com prudncia. Segundo o seu contexto institucional, a descentralizao pode melhorar a capacidade do Estado, liberando-o de cargas inteis, a fim de que ele possa se concentrar em suas funes essenciais; mas tambm pode minar esta capacidade. Cuidadosamente administrada, a descentralizao pode contribuir muito para melhorar a capacidade do estado, exercendo presses para que os servios pblicos correspondam melhor s preferncias locais, reforando a responsabilidade local e oferecendo um respaldo ao desenvolvimento econmico local. No obstante, existem obstculos: as autoridades do governo central podem perder o controle da macroeconomia por falta de coordenao das decises locais, o que poderia agravar as divergncias regionais e acentuar as tenses econmicas e sociais. Os governos locais podem cair no domnio de interesses particulares, o que poderia levar ao abuso do poder estatal e a formas de governo menos flexveis e responsveis. A mensagem neste caso, assim como em outras estratgias de reformas do setor pblico, que a aproximao do Estado aos cidados apenas ser eficaz se fizer parte de uma estratgia mais ampla, destinada melhoria da capacidade institucional do estado. (Banco Mundial 1997, captulo 7). O objetivo das prximas partes deste texto prover um resumo da estrutura e do funcionamento do sistema federal alemo - um sistema tambm elaborado para satisfazer demandas econmicas, sociais e polticas, depois da Segunda Guerra Mundial -, mostrando-o, tambm, como um caso concreto que tem funcionado surpreendentemente bem nos ltimos 50 anos. Para isso, vamos apresentar, na segunda parte do texto, uma resenha histrica do sistema federal alemo do ps-guerra (que espelha os objetivos fixados pela "Lei Fundamental")

que ajude a entender as condies em que surgiram as suas formas especficas e a continuar discutindo os trs nveis, cada um com competncias legislativas e executivas especficas. Os trs nveis a serem caracterizados em termos normativos, qualitativos e quantitativos so: o nvel do "Bund" (estado federal ou Unio); o nvel dos "Lnder" (os estados federados) e o nvel das "Gemeinden" (os municpios, que incluem os "Kreise", semelhantes s provncias da Amrica Hispnica). Na terceira parte do texto vamos discutir elementos do chamado "Federalismo Cooperativo" e a dinmica do federalismo alemo. A quarta parte, finalmente, apresentar um resumo e algumas concluses do trabalho. A Ordem Federal depois da Segunda Guerra Mundial Falar a respeito do recente federalismo alemo, com a sua forte autogesto local, na verdade no significa fazer apenas uma reflexo a respeito dos artigos da Lei Fundamental de 1949, mas tambm sobre os complexos processos e acontecimentos que ocorreram por causa do desenvolvimento do estado 5 nacional durante o sculo XIX (quadro 1 e Fuhr 1995: 475-482). Nos estudos existentes a respeito do federalismo alemo, distinguem-se trs etapas. A primeira vai de 1870/1 at 1914. Neste perodo os estados tm uma posio poderosa frente ao "Reich" (Imprio) alemo. A segunda etapa vai de 1918 a 1933. Nela ocorre uma recentralizao gradual do poder em favor do Reich. A terceira etapa vai de 1933 a 1945, perodo no qual houve uma dominao totalitria do "Reich" e uma subordinao completa dos estados. Depois de 1945, a reconstruo do estado alemo foi profundamente influenciada pelos interesses e planos dos aliados. OS PLANOS POLTICOS DOS ALIADOS Durante os ltimos meses da Segunda Guerra Mundial, j havia um amplo consenso entre os aliados, incluindo a Unio Sovitica, em relao ao futuro sistema poltico alemo, o qual deveria apresentar um elevado grau de diviso de poderes e de mecanismos de controle do poder central. No surpreendente que, neste contexto, a principal preocupao fosse a derrota do estado totalitrio. Ora, depois da guerra, a experincia nacional-socialista influenciou maciamente a discusso a respeito da nova Alemanha, especialmente na sua parte ocidental. Cada um dos aliados, preocupado com a garantia de sua segurana externa num mundo em mudana, recomendou modelos polticos com um maior ou menor grau de autonomia local. Se estas recomendaes refletiam, por um lado, as prprias experincias dos pases aliados e os seus interesses em relao reconstruo do continente e recuperao da ordem no ps-guerra, por outro, eram apoiadas pelos representantes dos partidos polticos alemes, salvo o partido comunista (KPD) e pelos representantes dos estados, que se declararam favorveis a instaurao de um sistema que fosse federal e democrtico. Mesmo que esteja certo afirmar que, naquela poca, as concepes dos aliados dominaram profundamente a vida poltica, importante ressaltar que estas variavam consideravelmente entre si: enquanto a Frana optou por um sistema fortemente descentralizado (sob a forma de uma federao de estados independentes), o Reino Unido optou por um estado nico com estruturas federais, os EUA por seu prprio modelo e a Unio Sovitica declarou-se contrria a um "federalismo forado" e a favor de um estado nico. Como no havia um compromisso entre os dois blocos, os estados do oeste optaram por um caminho separado, com uma tendncia marcante para um modelo poltico federal. Para evitar uma separao total do pas regido por uma nova constituio, os estados, principalmente atravs de grmios compostos pelos "presidentes" (governadores) e pelos "ministros" (secretrios) estaduais, no optaram pela convocao de uma Assembleia Constituinte e a consequente elaborao de uma Constituio; preferiram a criao de um "Conselho Parlamentar" e a formulao de uma "Lei Fundamental" (Grundgesetz, GG).

Dois modelos foram focalizados e debatidos pelo Conselho Parlamentar: - Um sistema federal que inclua uma diviso "clssica" entre as funes do "Bundestag", composto por representantes eleitos, e do "Bundesrat", rgo representativo dos governos estaduais. Foi, por um lado, um modelo orientado basicamente segundo o federalismo do sculo XIX, com duas cmaras, com direitos iguais no processo legislativo. Por outro, a seleo de representantes do governo de cada um dos estados federados no Bundesrat simboliza uma tentativa de recrutar especialistas com antecedentes administrativos e com responsabilidade poltica direta, em vez de "polticos" submetidos a partidos e grupos alheios poltica cotidiana. - Um sistema federal que favorecia um senado composto no por representantes dos governos estaduais mas por senadores, quer dizer, por representantes eleitos democraticamente no nvel dos estados, de forma direta ou indireta. Neste modelo, ambas as cmaras tambm teriam direitos legislativos iguais. Em termos representativos, democrticos e/ou 7 equitativos, este sistema federal supostamente significaria uma soluo mais adequada para um pas em vias de reconstruo. No primeiro modelo tinha-se a desvantagem da carncia de legitimidade democrtica dos representantes no Bundesrat, o que, por sua vez, criar-lhes-ia uma dependncia em relao aos seus respectivos governos. Existiria ento o perigo de que o processo legislativo, baseado em igualdade de foras, viesse a ser gradualmente afetado por uma burocratizao, tornando-o ineficiente, confuso e pouco controlvel. No segundo modelo existia a probabilidade de que, em vista da presena e das atividades dos partidos polticos, o senado respondesse parcialmente diviso de votos e delegados partidrios, impondo-se assim uma politizao no processo legislativo e ignorando a expectativa de um controle mtuo entre as duas cmaras. Dadas as desvantagens de cada opo e as experincias concretas da histria alem, o Conselho Parlamentar e os partidos polticos4 finalmente decidiram pelo compromisso, por uma "soluo atenuada" do modelo do "Bundesrat" (Laufer 1992:99), mantendo algumas caractersticas essenciais do modelo clssico e mudando outras. A caracterstica mais importante destaca o desequilbrio que comeou a surgir entre as duas entidades, notando-se imediatamente uma diviso da autoridade, o que impulsionou o Bundestag, ou seja, o rgo com legitimidade democrtica direta, a assumir a grande responsabilidade de criar um projeto ativo da poltica alem. Por outro lado, esta construo do federalismo, voltando a incluir amplos mecanismos autogestionados para os municpios, dava ao Bundesrat largas opes de interveno, para minimizar as possibilidades de uma nova centralizao. O modelo da nova Repblica Federal tratava ento de situar-se entre os dois extremos: um "estado unitrio federal" e uma "federao de estados", procurando evitar as desvantagens dos dois e combinar seus respectivos benefcios. A nova estrutura federal, a partir do ano de 1949, consiste em trs nveis com competncias executivas, legislativas e judiciais prprias. Os trs nveis so: o nvel federal (o "Bund"), o nvel estadual e o nvel municipal. O "Bund" composto pelo Bundestag - o parlamento federal -, pelo governo federal, pelo Bundesrat - o rgo de representao dos Estados - e pelo Presidente da RFA. O nvel dos estados compreende os 16 parlamentos estaduais e seus respectivos governos. O nvel municipal abrange as cmaras municipais e seus respectivos alcaides (prefeitos) e governos. A seguir, ofereceremos uma descrio das respectivas instituies, enfocando aspectos normativos, assim como o desenvolvimento institucional real, comeando com os rgos de nvel nacional, o Bundestag e o Bundesrat, para depois chegar aos rgos estaduais e municipais. Estruturas, tarefas e funes em nvel do Bund O Bundestag Diferentemente do "parlamento" na poca da monarquia constitucional dos sculos XIX e XX (o Reichstag), aonde a representao do povo s tinha uma funo de

observao e de controle limitado do poder aristocrtico-governamental, o parlamento democrtico da RFA, o Bundestag, coloca-se como outros parlamentos modernos, diretamente no centro do poder poltico, atravs de maiorias parlamentares, preenchendo o espao poltico governamental. O Bundestag o nico rgo central eleito e composto diretamente atravs do voto popular, o que lhe confere uma legitimidade democrtica. Os 662 deputados do Bundestag (este o total de cadeiras do parlamento alemo a partir de 1990) so eleitos por um perodo de quatro anos, de acordo com um sistema dual, que reflete um compromisso entre os sistemas eleitorais concorrentes: a metade dos deputados dos 328 distritos estaduais eleita por maioria simples dos votos emitidos; a outra metade, atravs de listas partidrias. Cada eleitor tem dois votos, o "voto pessoal" para os candidatos diretos de seu distrito eleitoral, e o "voto partidrio" para os candidatos das 9 listas, o que quer dizer que ser aquele voto que finalmente vir a determinar a distribuio dos mandatos entre os partidos. O Bundestag elege, por maioria simples, o chanceler federal. Outrossim, o Bundestag pode fazer com que este renuncie, por meio de um "voto construtivo de desconfiana". O chanceler, que ocupa o cargo com amplas competncias para a conduo poltica do Estado, por sua vez, pode propor (ao Presidente da RFA) a dissoluo do Bundestag, caso o mesmo no receba apoio majoritrio por parte do "parlamento". O chanceler escolhe os ministros de seu governo, os quais no precisam necessariamente serem membros do Bundestag. O Bundestag tem quatro funes importantes: - A funo de articulao das diferentes opinies, posies e interesses polticos; - A funo de eleio e de escolha (direta ou indireta) de funcionrios que ocupam outros cargos federais (funo ocasionalmente compartilhada com o Bundesrat). - A funo de controle parlamentar do governo federal e de polticas governamentais; A funo legislativa (funo compartilhada com o Bundesrat) Na prtica parlamentar e poltica da RFA nas ltimas dcadas desenvolveu-se uma clara diviso com respeito a estas funes: enquanto a maioria parlamentar que escolhe o chefe do governo (o chanceler federal) concentra-se em suas atividades e funes de eleio e de legislao, a minoria parlamentar, a oposio, orienta-se para exercer as funes de controle e de articulao. No existe ento uma simples polarizao entre parlamento e governo, mas sim um dualismo dinmico entre uma minoria e uma maioria parlamentar, um dualismo governooposio. A(s) maioria(s) protege(m) o seu respectivo governo, enquanto a oposio cumpre largamente a funo de parlamentarismo liberal, atravs de intervenes parlamentares, da apresentao de interpelaes, do controle oramentrio e da criao de comisses parlamentares especiais (como as de inqurito)etc. Este dualismo foi favorecido em primeiro lugar pelo desenvolvimento e pela influncia dos dois grandes partidos, a Unio Democrata-Crist e os Social- Cristos (CDU/CSU) alm do Partido Social democrata Alemo (SPD). Em segundo lugar, pela excluso institucionalizada de minorias parlamentares, atravs de uma clausula que exige um mnimo de 5% dos votos para qualquer partido Ter direito a estar no parlamento6 e, em termos gerais, pela debilidade dos partidos polticos antiparlamentares e antidemocrticos. No caso da RFA deve ser ressaltada a existncia de dois partidos polticos adicionais, o Partido Liberal-Democrata (FDP) e o partido verde (Bndnis 90/Die Grnen), que auto corrigem, equilibram e conscientizam de uma maneira especfica ao dualismo parlamentar. Havendo quase que constantemente participado dos governos, a FDP, representa em termos gerais a classe mdia independente e alguns grupos empresariais, servindo historicamente como "conciliador" e "nivelador" nos governos com maioria dos partidos CDU/CSU, ou SPD.

Por outro lado, com razes na esquerda democrtica alem e em diferentes movimentos alternativos e ecolgicos, o Partido Verde ocupou a partir de 1980, um lugar de uma fora de oposio contra os partidos estabelecidos. Uma vez institucionalizado e com fora parlamentar teve um certo impacto inovador, particularmente em relao s polticas ecolgicas e de paz. Em termos institucionais, o Bundestag o rgo central de iniciativas polticas e legislativas. Mesmo levando-se em conta a complexidade do processo legislativo e o fato dele requerer a incluso de diferentes instncias, todo projeto de lei deve ser submetido aprovao majoritria do Bundestag, antes de ser promulgado. As estatsticas sobre o trabalho do Bundestag demonstram claramente esta importncia: entre 1949 e 1992 houve 2443 sesses plenrias do Bundestag e 28. 752 sesses das suas diferentes comisses. O Bundesrat teve apenas 627 sesses plenrias e 5. 661 sesses adicionais de suas comisses. Dos 6. 650 projetos de lei, 3995 foram apresentados pelo governo federal, 2. 278 pelo Bundestag e 377 pelo Bundesrat (Laufer 1992:308). Para as diferentes categorias e qualidades dos projetos de lei, existem tambm diferentes intensidades de incluso de fato do Bundestag e de seus deputados nestas atividades. As leis complementares e/ou leis que so consequncia de outras leis, as que em sua maioria se originam na administrao governamental com carter tcnico-burocrtico, recebem consideravelmente menos tempo, ateno e dedicao dos deputados do que aquelas leis que tenham um maior grau de direcionamento e repercusso polticas. Estimando os recursos do Bundestag envolvidos no processo legislativo, necessrio observar que, inicialmente, as chamadas "iniciativas legislativas tomadas por parte do governo", refletem de forma indireta os interesses e correntes da maioria parlamentar do Bundestag e, em segundo lugar, que todo projeto de lei recebe amplas correes uma vez que estiver em mos dos conselhos parlamentares especializados, nos quais no apenas a oposio tem voz e voto, mas tambm um seleto grupo de peritos dos setores pblico e privado. Dada a, em geral, a complexidade das polticas em pases altamente diferenciados e desenvolvidos, com a RFA e, em particular, as peculiaridades dos diferentes projetos de lei, nas comisses especializadas que se concentra uma grande parte do trabalho do Bundestag e de seus deputados. Fazendo uma comparao internacional, o Bundestag parece uma combinao dinmica de dois tipos de parlamento, de um "parlamento de debates"(do tipo britnico) e um "parlamento de trabalho" (do tipo do congresso dos EUA), que trata de combinar evidncia e eficincia (Oberreuter 1992:87) tradicionais e nos estados novos, permitindo intencionalmente a participao dos partidos pequenos. O Bundesrat (de acordo com o artigo 51 da Lei Fundamental) composto por representantes legtimos, sujeitos a autoridade dos governos estaduais. Os representantes tem mandato imperativo e apenas podem dar seus votos unanimemente (por Estado). O que h por trs da ideia de uma seleo de funcionrios governamentais para o Bundesrat, em vez de representantes estaduais eleitos, como foi mencionado anteriormente, a inteno de formar um corpo de membros de alta responsabilidade poltica, evitando assim uma viciosa politizao e debates alheios aos compromissos polticos reais. Existe ento uma legitimao democrtica limitada e indireta no Bundesrat, no sentido de que seus membros apenas tenham apoio eleitoral (direto ou indireto), atravs de seus respectivos governos estaduais. O Bundesrat no tem um mandato com uma durao estabelecida; um rgo permanente com sesses plenrias regulares, no qual apenas muda a composio de seus membros, de acordo com as eleies estaduais que se realizam com ritmos diferentes (veja-se Figura 4, com as diferentes datas das eleies).

O presidente do Bundesrat que, de acordo com o artigo 57 GG, tambm o suplente do presidente da Repblica, eleito pelo perodo de um ano e cede seu cargo de acordo a uma ordem sucessria aceita entre todos os Estados e baseada no nmero de habitantes de cada um deles. A diviso de votos entre os Estados reflete, uma vez mais, o compromisso histrico entre os dois modelos federais discutidos. Diferentemente do modelo dos EUA, no qual cada Estado tem a mesma quantidade de representantes no Senado, e diferentemente tambm dos sistemas orientados para uma representatividade proporcional ao nmero de habitantes, o Bundesrat introduziu uma ponderao especfica, garantindo assim uma representao efetiva tambm dos estados pequenos sem, entretanto, dar-lhes uma equidade nos votos frente aos Estados maiores, ou seja com populao mais densa. Cada Estado tem, hoje em dia, pelo menos 3 votos; estados com mais de 2 milhes de habitantes tm 4 votos, estados com mais de 6 milhes de habitantes tm 5 votos e estados com mais de 7 milhes 6 votos, 13 evidentemente sem chegar a uma representao proporcional (o total de 69 votos). Dada a representatividade governamental estadual exclusiva no Bundesrat, o trabalho realizado diariamente por esta instituio altamente influenciado por decises e intervenes administrativas dos respectivos Estados. Como os membros do Bundesrat, por definio, tm responsabilidades em seus respectivos governos, muitas vezes tambm tendo um mandato eleitoral e cargos partidrios, estes enfrentam frequentemente uma sobrecarga de trabalho, vendo-se obrigados a delegar grande parte dele aos seus altos funcionrios na administrao. Na prtica ento, no so as sesses plenrias dos membros do Bundesrat, que se realizam trs vezes por semana, aonde so fixadas as decises oficiais; mas sim nos 16 conselhos especializados do Bundesrat, nos quais funcionrios governamentais elaboram, preparam e coordenam as decises chaves e delicadas. compreensvel que frequentemente se tenha criticado este domnio administrativo ocorrido nas ltimas dcadas, como sendo uma distoro do Bundesrat. Entretanto, necessrio dar-se conta que esta mesma prtica e o ambiente "trabalhador", diferente do de um grmio nitidamente parlamentar, no est muito longe da inteno das concepes da GG, nos primrdios da Repblica. Quais so as funes do Bundesrat? Podem-se distinguir funes polticas gerais e funes especficas. Geralmente o Bundesrat tem um papel mediador, devendo contrapesar e balancear as decises parlamentares e a poltica governamental em nvel nacional do "Bund", afianando assim a estrutura federal. Para atingir este objetivo, alm de ter ampla capacidade para participar de situaes de emergncia ou de defesa, tem direito de participao no processo legislativo em nvel do "Bund". Na RFA h diferentes competncias em questes legislativos: - competncias exclusivas do "Bund" (art.71,73 GG) para reas especificamente mencionadas na Lei Fundamental, - competncias exclusivas dos Estados (art.70 GG), para assuntos nos quais o "Bund" no tem competncia determinada, - competncias concorrentes entre o "Bund" e os Estados (art.72 GG); em assuntos de importncia para ambos os nveis, os Estados atuam at que o "Bund" tome uma iniciativa prpria - competncias do "Bund" para promulgar leis bsicas (Art. 75 GG) mantendo, efetivamente, um nvel de generalidade que permita um espao legislativo especfico para os estados. Enquanto os dois primeiros processo legislativos geralmente no causam dificuldades, so os dois ltimos nos quais se v muito claramente o poder de negociao do Bundesrat em casos conflitivos. Isso acontece especialmente em projetos de lei que requerem a aceitao do Bundesrat, onde se ocorrem as negociaes mais amplas e as maiores mudanas nas leis debatidas.

 necessrio o voto positivo do Bundesrat: - Para qualquer modificao na Lei Fundamental; - em assuntos ou decises legislativas com implicaes para ambos os nveis: nacional ("Bund") e estadual, especialmente em assuntos concernentes: - a administrao estadual diretamente como ente executor; - ao sistema tributrio e distribuio de impostos entre os diferentes nveis; - a questes e demarcaes territoriais. Como o impacto dos projetos de lei e de seu alcance ao intervir em assuntos de interesse e/ou competncia estadual difcil de estimar (ao menos de incio), h frequentemente posies opostas entre os partidos envolvidos. um fato conhecido, que nas ltimas dcadas o nmero das leis que requerem aceitao do Bundesrat, aumentou gradualmente (devido tambm crescente integrao e homogeneizao da Repblica), at chegar a uma porcentagem de cerca de 50% (1949-1990), sem levar em conta os 10% de opinio difusa (Rudzio 1991:302). Enquanto o Bundesrat se reserva ao direito de ser consultado em todos os projetos de lei, tambm garante para si o direito de influenciar na aprovao ou em rechaar de 50 a 60% do total das leis apresentadas. Existe uma instncia especfica, o Conselho Coordenador, cuja funo facilitar as negociaes entre o Bundestag e o Bundesrat. Este Conselho Coordenador, pode ser convocado seja pelo governo federal, seja pelo Bundestag ou Bundesrat. Para dar alguns dados concretos: entre 1949-1990 no (ou atravs do) Bundestag foram apresentaram um total de 6.567 projetos de lei, entre os quais 4.357 foram finalmente ratificados pelo Presidente da Repblica. Do total de projetos de lei, 4.427, tiveram que ser revistos pelo Bundesrat(no necessariamente requerendo voto positivo). O conselho coordenador interveio em 520 casos, o que no fim das contas redundou em 53 projetos rechaados, assim como em mudanas significativas nos restantes. (Laufer 1992: 309-311). As cifras, pelo que tudo indica, no refletem uma fora significativa de bloqueio legislao nacional, mas a efetividade do Bundesrat na prtica, no se reflete nos possveis, ou reais rechaos s possveis e reais rejeies das decises do Bundestag ou do governo federal, mas em sua influncia permanente, o que faz com que os legisladores antecipem possveis intervenes e dificuldades no processo legislativo. Consequentemente surgem projetos de lei realistas e praticveis. O Bundesrat tambm exerce uma funo de contrapeso poltico ao governo federal. Dada a grande homogeneidade do sistema poltico entre os diferentes nveis federais e a onipresena dos partidos polticos, as eleies estaduais, os "votos descentralizados" - como eles so organizados em um ritmo diferente ao das eleies federais - servem muitas vezes como barmetros da opinio pblica, refletindo a percepo tanto da poltica nacional como do governo federal. No caso de existirem problemas polticos e crticas ao governo, muito provvel que, em nvel estadual, haja uma vitria da oposio, tal como ocorreu em 1999, o que acaba levando a mudanas das condies de maioria no Bundesrat , a favor das foras oposicionistas. Concretamente, a partir de 1999, no Bundestag, a maioria era composta por representantes da SPD e pelo Verdes, enquanto no Bundesrat, no decorrer do ano, a maioria apresentou uma variao paulatina em favor dos governos estaduais formados pela diretamente CDU/CSU, ou de coalizes. O partido de oposio, a CDU/CSU, conta no Bundestag, em fins de 1999, com 28 votos, enquanto a coalizo SPD-Verdes tem uma representao de apenas 26 votos 15 votos esto "congelados" de forma "neutra", atravs de coalizes (principalmente entre a SPD e a CDU). Apesar de declarar publicamente poder bloquear qualquer iniciativa legislativa do governo no Bundesrat, caso necessrio, a CDU (assim como anteriormente o SPD o fez a partir

de 1994, sob o governo democrata-cristo-liberal de Kohl), tem usado essa maioria de forma muito seletiva. Como muito caracterstico do parlamentarismo alemo, o partido opositor raramente usa este poder; ele prefere procurar compromissos seletivos que lhe permitam apresentar-se como alternativa ao governo, de forma construtiva e responsvel na situao dada, o que o capacita para assumir o poder no futuro. Mesmo que o Bundestag tenha suas limitaes em influenciar ativamente a poltica nacional, revertendo as decises do Bund, por outro lado, parece ser difcil para qualquer governo nacional, manejar polticas nacionais contra o voto do . As estruturas de negociao existentes facilitam antes a cooperao, dando incentivos a compromissos polticos. So exemplos de uma cooperao construtiva entre o princpio de concorrncia partidria e o princpio da concordncia do federalismo (Lehmbruch 1976) O presidente do Bund e outras instncias federais. O presidente do Bund, ocupa o cargo mais alto da RFA. Ele eleito por um perodo de 5 anos, atravs de um corpo especial, uma assembleia federal composta apenas para fins eleitorais, por delegados eleitos de acordo com a fora eleitoral relativa s representaes no Bundestag e no Bundesrat. Dadas as experincias histricas, especialmente ao fim da Repblica de Weimar, a lei Fundamental prev uma autonomia muito limitada para este cargo. A funo do presidente da RFA , na maioria dos casos, meramente representativa, se bem que em casos como o processo legislativo, sua aprovao final e sua assinatura so necessrias. A sua funo recebe particular importncia, sobretudo em pocas de maiorias parlamentares instveis, ou quando estas refletem uma crise. Nestas ocasies excepcionais, o presidente pode executar vrias "funes de reserva ", como o direito de apresentao de candidatos e o do controle indireto sobre assuntos parlamentares e concernentes aos membros do governo. Outras instncias federais de particular importncia e de contrapeso especfico ao governo federal, tm sido o Banco Central da RFA, o Bundesbank, e o Tribunal Federal Constitucional. A independncia do Bundesbank com respeito ao governo federal, em relao s polticas monetrias e creditcias, a partir do ano de 1957, no comparvel a de outros bancos centrais. Sua mais importante vantagem em relao s polticas governamentais que no foi, diferentemente da experincia em muitos outros pases, uma fonte barata de recursos financeiros para o endividamento do governo. Ao contrrio, o Bundesbank, com sua poltica monetria restritiva, foi em parte responsvel pela relativa estabilidade econmica (a inflao baixa) nas ltimas dcadas, responsvel pela estabilidade da moeda e pelo peso do marco alemo (DM)frente a outras moedas, especialmente as de outros pases da Unio Europeia. O Tribunal Federal Constitucional tambm tem uma funo comparvel enquanto a sua independncia (Bundesverfassungsgericht, BverfG). Tal como acontece em instituies como a Corte Suprema dos Estados Unidos e a de outros pases, o Tribunal pode verificar e controlar as decises legislativas de acordo com a constituio alem vigente. Embora a seleo dos juzes do BverG (do Tribunal Federal Constitucional), ser levada a cabo atravs de comisses bicamerais (Bundesrat e o Bundestag), ou seja, levando em consideraes partidrias, a eleio dos mesmos para um perodo de 12 anos e sua prpria experincia profissional lhes d normalmente uma certa independncia no manejo dirio das polticas, diminuindo assim a politizao do grmio. No contexto das decises polticas sensveis, o Tribunal, invocado pelo governo ou pela oposio, serviu vrias vezes, nos ltimos anos como "legislador substituto", arriscando deste modo chegar a "judicializao" do processo poltico (Rudzio 1991:315-319).

Com certeza o mais importante que a anlise detalhada dos dois rgos federais, a sua funo no contexto federal. Como novamente pode ser visto, h uma variedade de contrapesos no nvel do Bund, o que torna difcil para o governo federal isolar-se e acumular poder independentemente de outros rgos. Tendo em vista o fato de que o governo federal no possui sua prpria subestrutura administrativa, o nmero de funcionrios pblicos em nvel federal (excluindo os trabalhadores dos correios e das ferrovias) constituiu, no ano de 1997, apenas 12% do total dos funcionrios pblicos da RFA. Apenas 8 a 12% dos funcionrios pblicos trabalharam nas ltimas dcadas (19601977), no nvel do "Bund". Cerca de 50% destes eram pertencentes s foras armadas e aproximadamente 4 a 5% desempenhando cargos administrativos. Estruturas, tarefas e funes dos Lnder (Estados) Na RFA, os estados constituem no apenas uma diviso territorial administrativa, mas tambm, segundo as concepes dos aliados e do Conselho Parlamentar, em um segundo nvel poltico. Apesar de estar correto dizer que este nvel tem procedncia histrica, ao compara-lo aos Estados do sculo passado e aos da Repblica de Weimar, notrio que sua atual estrutura e suas extenses territoriais, com exceo de Hamburgo, Bremen, Baviera e Saxnia - no tm tal tradio histrica. A maioria formou-se e reestruturou-se depois da Segunda Guerra Mundial, de acordo com concepes e interesses dos aliados, por sua vez levando em conta tradies culturais e espaciais. De acordo com o artigo 28 GG, a ordem constitucional nos Estados, deve corresponder e orientar-se pelos "princpios do estado de direito republicano e democrtico", fixados pela Lei Fundamental. O Bund reserva-se o direito de intervir sempre e quando estes princpios no sejam respeitados. Os parlamentos estaduais so eleitos atravs do voto popular por perodos de 4-5 anos, com um ritmo eleitoral independente do de outros estados ou do nvel federal. O parlamento elege por simples maioria o governo estadual, que composto pelo presidente estadual ("presidente de ministros")ou, no caso das cidades-estado (Hamburgo, Berlim, Bremen), por alcaides (prefeitos)presidentes. Na prtica existem algumas variaes especficas em cada Estado no que diz respeito, por exemplo a: - a forma de eleio do governo, do presidente estadual* ("presidente de ministros") e dos membros do governo; podendo ser eleita direta ou indiretamente; - a forma de fazer um governo, o presidente, os ministros individualmente, renunciarem e a funo que cumprem os parlamentares e as assembleias nos respectivos atos parlamentares; - a funo do presidente e dos ministros dentro do gabinete, em nvel do estado e em nvel do "Bund". Nas cidades estado (Hamburgo e Bremen), ocorre mais uma liderana de tipo colegiado, enquanto nos estados maiores prevalece uma liderana poltica em estilo similar ao do chanceler federal. O governo estadual tem funo representativa em nvel federal (por exemplo atravs do Bundesrat), atravs da qual trata de influenciar os provveis impactos polticos sobre seu respectivo Estado. Outrossim, ele concentra suas atividades "locais" em setores nos quais tenha competncias reservadas, tais como educao e o planejamento (supra regional e regional), a polcia e a administrao. As concepes do Conselho Parlamentar basearam-se na qualidade "estatal" dos Estados federais, dando-lhes ampla competncia para cumprir suas tarefas de maneira relativamente autnoma em relao ao nvel federal do "Bund".

O artigo 30 do GG sublinha essa misso dando-lhes autonomia para qualquer tarefa, sempre e quando o "Bund", como foi mencionado anteriormente, no tenha direito formulado e fixo. De fato, nas ltimas dcadas o padro de desenvolvimento tem sido diferente. O parlamento estadual, apesar de sua possibilidade para influenciar indiretamente aos seus representantes frente ao Bundesrat, tem poucas capacidades e pouca flexibilidade legislativa. Alm disso, em assuntos realmente crticos, o direito federal tem primazia sobre o direito estadual. Apenas em algumas reas exclusivas, tais como a legislao educacional, a legislao sobre a ordem municipal ou a legislao policial, este pode realmente tomar decises substanciais: na legislao concorrente, pode tomar a iniciativa legislativa quando o "Bund" no o fizer, enquanto que, na legislao bsica do "Bund", pode preencher o vazio deixado pelo "Bund". Ao carecer das opes legislativas, os deputados estaduais concentram-se em um trabalho mais importante: controlar o governo estadual e administrao. Muito mais importante que as funes legislativas em nvel estadual, so as funes e facilidades executivas. A administrao estadual constitui, essencialmente, a coluna vertebral da administrao alem. a administrao que, juntamente com a administrao municipal, tem diariamente o contato mais intenso e direto com o cidado. Todavia, sua estrutura mais complexa que a do "Bund", consistindo em: administraes governamentais: chancelarias e ministrios estaduais. - administraes executivas: ministrios estaduais (que tem uma funo dupla na preparao das atividades governamentais e no reforo de sua execuo), entidades intermedirias (governos regionais, a serem vistos posteriormente), entidades subalternas (administraes distritais e municipais, em sua funo como executoras de tarefas federais ou estaduais). Essas exercem o direito estadual e, adicionalmente, o direito federal, - administraes especializadas: administraes estaduais- florestais; topogrficas, geolgicas, hidro econmicas, de agricultura e de proteo de dados, - administraes especiais: corporaes de direito pblico, universidades, entidades de radiodifuso e fundaes. Uma importante funo cumprida nas instituies administrativas intermedirias do setor pblico em nvel estadual: os chamados "governos regionais". Todavia, baseados nas mencionadas reformas municipais de Stein- Hardenberg, dos limiares do sculo XIX (veja-se Stein 1959), hoje as instncias servem como entes "congregantes" e executores de polticas estaduais. O "governador", cargo exercido pelo chefe do governo estadual, cumpre a funo de um prefeito estadual, o que quer dizer exerce o governo no estado. Depois da Reforma Territorial e Funcional da administrao pblica12 durante os anos sessenta, as trs funes dos governos regionais agora so13: - Funo de controle: a superviso das atividades administrativas das agncias e escritrios locais e regionais dos ministrios; o ajuste e a aplicao da legislao dentro de uma regio determinada; o desempenho de funes de assessoria para os ministrios; a facilitao dos tramites administrativos e, a comunicao externa com o cidado. - Funo de homogeneizao de equilbrio e de coordenao das diferentes polticas estaduais e dos diferentes grupos de interesse em uma regio determinada, recaindo tambm sobre as administraes municipais. a partir da que "se estabelece e se fundamenta o chamado assessoramento direto para as administraes municipais e seus agrupamentos"(Villarreal Guzmn 1991:60). aqui aonde os governos regionais tambm cumprem uma funo controladora sobre o uso e a distribuio dos fundos especiais e sobre as autorizaes financeiras nos municpios.

- Dadas as capacidades administrativas limitadas em nvel municipal, os governos regionais tambm assumem funes e tarefas dos ministrios estaduais dentro de seu mbito regional. Neste sentido tambm cumprem uma funo desconcentradora e "descongestionante" das tarefas ministeriais. Para dar um exemplo concreto, os trs governos regionais, no caso do estado federado de Hessen, so instncias intermedirias para os seguintes ministrios: a Chancelaria Estadual, os Ministrios do Interior, Finanas,. Educao, Cincia e Arte, Economia e Tcnica, Ambiente e Seguridade Nuclear, Assuntos Sociais e Agricultura e Silvicultura. Consequentemente, os governos regionais contam em seu organograma, com entidades administrativas equivalentes. Mesmo que falte uma legitimidade democrtica direta aos governos regionais, evidente que em termos administrativos eles contriburam para uma elevada flexibilidade, racionalidade e homogeneidade na preparao e na facilitao dos servios. Dadas as excelentes vias de comunicao em nvel regional "para cima" e "para baixo", os governos agrupados em "Assembleias Regionais de Planejamento" tem cumprido uma funo destacada no planejamento regional. Do mesmo modo, tm sido tambm entes promotores do setor privado e da economia regional. Levando-se em conta consideraes econmico-financeiras, no obstante, foi recentemente criticada a tentativa de voltar a introduzir os governos regionais nos novos estados federados da Alemanha Oriental. Por serem a coluna vertebral do sistema executivo alemo, os estados tm a maior participao no emprego pblico (veja-se a tabela 1). No ano de 1997, o 47% de todos os funcionrios pblicos trabalhavam nos 15 estados; apenas a metade deles desempenhavam tarefas nos campos das cincias, da cultura ou da educao, pois os professores e funcionrios universitrios so pagos pelos estados. A participao do funcionalismo pblico estadual na Alemanha ocidental aumentou significativamente entre 1960 e meados da dcada de oitenta, at atingir os 44% do total em 1985, e os 47% em 1997. Para cumprir as suas tarefas, os estados tm receitas tributrias prprias, tais como os impostos sobre os bens mveis e imveis, os veculos, a cerveja e as heranas. Alm disso, recebem ao redor de 15% do imposto empresarial local de seus municpios e participam das receitas tributrias comuns, ou seja, com 42,5% dos impostos sobre salrios e rendas, com 50% dos impostos sobre os rendimentos de capital das sociedades, e com 49,5% (antes 37%) dos impostos sobre o valor agregado (vide Henke 1993, Spahn/Fttinger 1997 e a tabela 2, para mais detalhes). No que respeita ao poder judicirio, os estados tm a sua prpria estrutura e organizao judiciria. Os estados devem organizar entidades de primeira e Segunda instncias para todos os seguintes tribunais: - jurisdio civil e penal: tribunais estaduais, audincias territoriais, tribunais municipais; - jurisdio administrativa: tribunais administrativos estaduais e tribunais administrativos; - jurisdio trabalhista: tribunais trabalhistas estaduais e tribunais trabalhistas; jurisdio social: tribunais sociais estaduais e tribunais sociais; - jurisdio fazendria: tribunais fazendrios. Os tribunais estaduais aplicam o direito federal e o estadual. Para os procedimentos judiciais, aps ter passado a primeira e a mdia instncias em nvel dos estados, fica a terceira instncia para o nvel do "Bund". Estruturas, tarefas e funes em nvel municipal / provincial Como j vimos na introduo, a autogesto municipal (e provincial) tem uma longa tradio na histria da Alemanha.

Formalizado como terceiro nvel poltico 26 autnomo j a partir do "Reordenamento Municipal" prussiano de 1808 (vide quadro 1), os municpios tm hoje em dia garantida a autogesto atravs do artigo 28 GG. No obstante essa tradio, interessante observar que nas constituies municipais atuais nos diferentes estados da Alemanha reflete-se amplamente a influncia dos aliados depois da Segunda Guerra Mundial. Estes, preocupados com a estabilidade democrtica, introduziram elementos de seus prprios sistemas municipais, tais como assembleias cvicas e democracia local direta (influncia norte-americana) ou a limitao do poder dos prefeitos, por exemplo a funes meramente executivas e sob o controle de grmios democrticos locais (influncia britnica). Em nvel poltico municipal/provincial, como em muitos pases europeus, apresenta-se na prtica poltica diria uma funo dupla: por um lado, a de representao direta e participao democrtica; pelo outro, a execuo no apenas das polticas municipais, mas tambm das federais e estaduais. Tal como no caso dos estados, tambm os municpios cumprem funes de execuo de cargos definidos de acordo a leis federais. No obstante, apesar dessas obrigaes, os municpios executam adicionalmente cargos, de acordo com leis estaduais. O desafio para as instituies locais tem sido ento - e ainda o - tornar compatveis os dois objetivos, e combinar a efetividade representativa democrtica com medidas de eficincia administrativa. caracterstica do caso alemo a ausncia de uma lei geral municipal, ditada "de cima para baixo" para solucionar este problema em todos os municpios e provncias, e, antes, a existncia de uma variedade de constituies municipais, sem dvida sob a influncia das potncias de ocupao aps 1945, mas principalmente baseadas nas experincias polticas regionais prprias e produto das mesmas. A pesar disso, os cinco tipos principais de constituies municipais16 tm uma caracterstica comum: o rgo central o "parlamento municipal/provincial", chamado "assembleia comunal" ou "conselho comunal", composto por representantes eleitos democraticamente. As formas de democracia direta (por exemplo, plebiscito) tinham, com exceo do caso de Baden-Wrttemberg, pouca significao e pouca repercusso em nvel municipal. Como o conselho comunal o rgo com poder decisrio, ele conta normalmente com meios suficientes para controlar e influenciar o aparato administrativo, salvo em casos em que a administrao cumpre funes como ente executor de leis estaduais e federais. O poder executivo local, particularmente o alcaide principal (e tambm os seus chefes de seo) elegem-se atravs desse rgo ou (como no caso de Baden-Wrttemberg) de forma direta. Contudo, para evitar um excesso de dirigismo por parte desse rgo, e para contribuir para um certa continuidade e profissionalismo nos cargos, em muitos casos foram estabelecidas diferentes duraes e fases para os cargos administrativos e para os cargos democrticos (nos parlamentos locais), ou seja, um alcaide como, por exemplo, no estado de Hessen, pode ser eleito por 6 anos (sempre com opo de reeleio), enquanto os representantes municipais so eleitos somente por 4 anos. Pode ocorrer, ento, que esse alcaide, incluindo o seu "governo", mantenha cargos administrativos apesar de uma mudana poltica ocasionada por novas eleies e por novas maiorias no parlamento local. As constituies municipais diferenciam-se, basicamente, quanto posio do alcaide e do parlamento municipal. No norte da Alemanha, o parlamento tm mais opes para a interveno, enquanto que no sul do pas (particularmente em Baden-Wrttemberg) o alcaide, eleito pela via direta, tem maior opo para dirigir a poltica municipal. No primeiro caso, h uma certa tendncia para se formularem polticas atravs de negociaes intensas entre os partidos.

No segundo caso, parecem dominar polticas formuladas e concentradas no aparato municipal, ou seja, de um tipo pragmtico-administrativo. Contudo, como no caso das outras instncias federais e estaduais, o exemplo municipal demonstra, mais uma vez, a clara tentativa das constituies locais de intencionalmente combinar, harmonizar e institucionalizar elementos de continuidade administrativa com elementos de mudana poltica. Os municpios, de acordo com a Lei Fundamental, cumprem duas importantes tarefas: - Conforme o artigo 28 GG, eles tm sob sua responsabilidade "todos os assuntos da comunidade, de acordo com as leis vigentes" (assuntos de autogesto). Isto envolve responsabilidades obrigatrias e facultativas. - Conforme as leis federais e estaduais, eles so responsveis pela execuo e a implementao de polticas federais e estaduais (assuntos de responsabilidade delegada). As administraes locais (municipais ou provinciais), na maioria dos casos, figuram simplesmente como entes executores sem opo de interveno local. As tarefas no mbito da autogesto local so: - Tarefas facultativas: museus, teatros, reas esportivas, transporte urbano, polticas para a juventude e os idosos, polticas de fomento industrial e de promoo econmica, turstica e cultural, algumas polticas ambientais. - Tarefas obrigatrias: construo e manuteno de infraestrutura urbana (estradas locais, gua potvel, sistemas de esgotos e de guas pluviais, coleta de lixo, servios funerrios), planejamento urbano (por exemplo, elaborao de planos diretores), construo de centros educacionais (jardins de infncia, escolas e outros centros), centros de sade e hospitais, proviso de infraestrutura energtica (em cooperao horizontal e vertical), algumas polticas ambientais. - Tarefas obrigatrias/executivas, por exemplo, servios de emergncia, de combate a incndios e da ordem pblica. As tarefas executivas delegadas so: - A execuo de polticas e/ou investimentos comuns (federais-estaduais municipais); - Polcia, execuo de polticas federais de assistncia e apoio social, de assistncia educacional e de preservao ambiental. Nas discusses sobre a autogesto municipal e a democracia real praticadas, do-se basicamente trs elementos limitadores: A poltica municipal profissionaliza-se cada vez mais, limitando as possibilidades de participao efetiva da comunidade. As decises municipais ficam restritas a um grupo intensamente envolvido na administrao local. No so mais os pequenos empresrios, os comerciantes, os profissionais independentes os que dominam o ambiente poltico local, embora ainda mantenham uma elevada presena e representao18. So os funcionrios e os profissionais do setor pblico municipal. Isto deve-se crescente complexidade das tarefas municipais e interdependncia federal e estadual, na qual os funcionrios pblicos da administrao municipal tm vantagens comparativas. Este processo aumenta igualmente a complexidade e a intensidade do trabalho dos representantes e funcionrios municipais at chegar a nveis abaixo do desejvel em termos de controle democrtico. A quantidade das tarefas faz perigar a qualidade das mesmas. Para poder cumprir eficaz e satisfatoriamente com essa multido de tarefas, deu-se um processo acelerado de reformas territoriais e administrativas, particularmente nos municpios menores, durante as dcadas de sessenta e setenta. Graas a isso surgiram fortes incentivos para uma intensa unificao e cooperao municipal, diminuindo assim significativamente o nmero de municpios e de provncias. Isto claramente perceptvel ao se comparar o nmero de municpios nas partes ocidental e oriental da Alemanha. O leste da Alemanha, com apenas 30% da rea total e 20% da populao, tem 189 (44%) das 426 provncias e 7.594 (47%) dos 16.098 municpios (1992).

 bvio que os critrios da eficincia administrativa e da qualidade dos servios municipais iro se dar no curto ou longo prazo da mesma maneira que no oeste da Alemanha. Os funcionrios municipais constituem o 29% do total do funcionalismo pblico. O nmero de funcionrios pblicos municipais aumentou entre 1980 e 1992 de 25% para 31%. Muitos casos concretos fundamentaram a crtica do fato de que este processo de reduo do nmero de municpios, assim como as intensas reformas visando fortemente a eficincia administrativa tambm tiveram um impacto negativo sobre as estruturas participativas locais. A cidadania viu-se confrontada, por um lado, com um nmero menor de representantes diretos nos parlamentos municipais e provinciais e, pelo outro, com a tecnificao do nvel local, que torna o mesmo pouco transparente e limita o controle por parte da comunidade. Apesar da intensa cooperao horizontal, observa-se paralelamente uma nova qualidade de cooperao vertical, ou seja, entre os diferentes nveis federais. As reformas municipais postas em marcha em base a um processo de crescimento econmico, homogeneizaram as relaes entre estes nveis e, finalmente, abriram o mbito local para os nveis estaduais e nacionais. Deste modo, surgiram interdependncias na diviso das tarefas e responsabilidades, limitando a autonomia local. Os municpios perdem ou diversificam a sua autonomia financeira. Foi criticado o fato de que os municpios, particularmente a partir das mencionadas reformas institucionais, mantenham relaes de interdependncia, que os levam a perder o controle sobre os seus recursos financeiros. De fato, houve uma diminuio da porcentagem das receitas tributrias prprias dos municpios, de 10,2% no ano 1970 para 7,8% em 1992. No obstante, aumentou a participao dos municpios nas receitas tributrias comuns, ou seja, nas receitas mais significativas na RFA, contribuindo entrementes com 72 a 73% da tributao total nos anos 1991/2. A situao das finanas pblicas municipais mais complexa do que estas cifras demostram num primeiro instante, devido, sobretudo, a uma reforma integral das transferncias intergovernamentais ocorrida em 196921. A reforma financeira, que discutiremos em seu contexto global na parte seguinte deste texto, mudou a estrutura das receitas municipais. Durante a dcada de sessenta, o imposto empresarial local constituiu a maior fonte de receitas provenientes de impostos para os municpios (perto de trs quartos), o que ocasionou uma intensa concorrncia entre os municpios para atrair investimentos industriais, e deixou em desvantagem os povoados essencialmente residenciais. Mais ainda, as despesas municipais deveriam estar protegidas das flutuaes macroeconmicas com a introduo de um modelo econmico-poltico keynesiano em nvel federal. Os governos federal e estadual tm poder legislativo para fixar o nvel de todos os impostos, com exceo do imposto empresarial local, que pode ser fixado pelos municpios. Nas primeiras dcadas ocorreu a seguinte (e quase invarivel) distribuio das receitas tributrias municipais, por fontes (tabela 3) Tabela 3. Composio das receitas tributrias municipais Tipo de receita 1980 1997 Participao nos impostos sobre Salrios / renda 43,2% 41,9% Imposto empresarial 44,7% 41,4% Imposto territorial (A e B) 10,3% 15,0% Outros impostos 1,8% 1,6% Fonte: Karrenberg/Mnstermann (1998) (Gemeindefinanzbericht 1998) Como pode ser visto, o imposto empresarial ainda contribui com cerca de 42% para as receitas tributrias comuns, compartilhando assim da importncia da participao nos tributos comuns (impostos sobre salrios/renda). Como exemplo histrico, as receitas tributrias municipais entre 1962 e 1978 aumentaram anualmente, digamos no estado de Hessen, altamente industrializado, numa mdia

de 7,9%! Do mesmo modo, houve um crescimento per capita de 206 DM (1962) para 1.221 DM (1987)22. As receitas tributrias per capita em nvel municipal podem variar de forma significativa. O fato de um municpio alemo ser "pobre" ou "rico" ainda depende de suas fontes independentes de receita, particularmente dos seus impostos empresariais. Apesar de sua importncia, em geral, os impostos nunca tiveram um papel dominante nas receitas totais dos municpios na RFA, constituindo sempre ao redor de um tero das receitas totais. Os repasses financeiros para os municpios dos estados (para despesas correntes e de capital) e do governo federal (apenas para despesas de capital) tambm mantm u, peso muito significativo, especialmente nos municpios da Alemanha oriental. Para uma composio mais detalhada das receitas e despesas dos municpios, vide as tabelas 4 e 5 com os dados agregados do ano 1998, diferenciados por municpios na Alemanha ocidental e oriental. Para resumir, a autogesto municipal "clssica", embora ainda tenha vigncia em muitas reas, em nvel local transformou-se paulatinamente durante e atravs do processo econmico e poltico das ltimas dcadas. Particularmente, a reforma financeira do ano 1969 fez com que a gesto municipal se ampliasse. Contudo, independentemente e em conexo com os nveis governamentais, modernizando e modificando assim tarefas tradicionais, e definindo novas reas de responsabilidade compartilhada. Na parte a seguir discutiremos as estruturas de cooperao horizontal e vertical com mais pormenores. Federalismo dinmico e cooperativo Como vimos antes, as estruturas federativas normativas funcionam diferentemente na prtica poltica. Elas foram sendo modificadas e trocadas durante as ltimas dcadas por estruturas de cooperao intensiva, por redes formais e informais de coordenao, negociao e intercmbio administrativo entre diferentes nveis de governo. Para se ter uma viso global a respeito da importncia relativa dos diferentes atores federais, necessrio antes interpretar alguns dados quantitativos. Federalismo e finanas pblicas A proporo total doas despesas pblicas nos diferentes nveis de governo, permaneceu relativamente estvel desde a Segunda Guerra Mundial. Entre 1970 y 1992 observa-se de modo muito significativo que os oramentos pblicos totais (o "estado") aumentou a sua participao de 40,1% para 46,5% (1990), at 58% (1992) do PIB. A participao federal entre 1970 e 1992 oscilou entre 12,9% e 15,6% do PIB. E diminuiu de 32,4% para 26,8% dos oramentos pblicos totais (vide a tabela 6). As despesas estatais no mesmo perodo aumentaram de 11,4% para 15,7% do PIB, enquanto a sua participao nas despesas totais permanece bastante estvel (26,6% - 28,5%). Os municpios aumentaram gradualmente as suas despesas de 8,4% para 9,9% do PIB entre 1970 e 1980, para depois cair de novo ao 8,7% do PIB no ano 199024. Em 1992 as despesas municipais atingiram um nvel de 11,3% do PIB, sem terem mudado a sua participao nos oramentos pblicos de modo significativo durante o perodo inteiro (18.0% - 20.9%). Muito mais significativa do que a sua participao nas despesas, contudo, a sua participao nas despesas de investimentos. No ano 1990, por exemplo, 50,2 (43%) dos 118,9 bilhes de DM gastos nos oramentos pblicos para investimentos foram despendidos pelos municpios, 38,3 bilhes de DM (32%) pelos estados e 30,4 bilhes de Dm (25%) pelo Bund (Statistisches Bundesamt, 1993: 542). A partir dos anos setenta ocorre uma mudana abrupta nas finanas pblicas.

Devido mencionada reforma financeira de 1969, so as receitas tributrias comuns as que cresceram de modo particularmente acelerado. A partir dos anos oitenta, perto de 72% das receitas tributrias totais foram receitas tributrias comuns (1960: 37,6%), as quais esto sendo distribudas entre os diferentes nveis de governo de acordo com porcentagens fixadas pela lei. o nvel federal (Bund) o que mais perde em influncia. A elevada porcentagem de suas receitas tributrias prprias (42,1%) no ano 1960 caiu para 12% em 1990 e para 14,4% em 1992. Tambm caram as porcentagens das receitas tributrias prprias dos estados (pouco) e dos municpios (significativamente) entre 1960 e 1992. Tarefas comuns e colaborao intergovernamental A reforma financeira de 1969 definitivamente o signo mais bvio da mudana poltica e econmica do sistema federal alemo. O contexto no qual foi promulgada essa reforma integral foi a crise econmica de 1967/8, que interrompeu o crescimento favorvel e constante, que vinha ocorrendo aps a Segunda Guerra Mundial. Durante o manejo da crise, o governo federal decidiu gradualmente controlar as despesas pblicas nos diferentes nveis de governo, mas, em particular, no nvel local (Benz 1987: 471-2). A discusso ocorreu, alm do mais, num ambiente relativamente turbulento e politizado, dados os movimentos estudantis e a mudana de governo. A reforma financeira de 1969 (c.f.Heuermann: 92-=96) deu origem a uma redistribuio das receitas provenientes de impostos e das reas de autoridade e de tarefas compartilhadas entre o governo federal, os estados e os municpios. A constituio foi emendada com a finalidade de que o governo se envolvesse no planejamento e na tomada de decises concernentes s tarefas comunitrias, em troca do que este tambm interviria em seu funcionamento. As reas de construes universitrias, medidas no campo agrrio e produo das economias regionais, tambm foram consideradas tarefas comunitrias. Adicionalmente, as reas de construo de estradas, financiamento de hospitais (que desde ento foi excluda) e o desenvolvimento urbano, foram regulamentadas mediante leis independentes at 1971, de modo tal que foi estabelecida uma rede de tomada de decises e de financiamento entre os trs nveis. O objetivo era que a expanso da infraestrutura deixe de ser um produto derivado incidentalmente das decises de investimento dos municpios (e provncias), ou seja, homogeneizar e intensificar a cooperao vertical. Os municpios comunicam as suas necessidades de subsdios financeiros ao governo estadual. Este elabora uma aplicao estadual, sobre a qual uma entidade de planejamento, composto por representantes federais e estaduais em igual nmero, delibera. A comisso de planejamento conjunto realiza, logo, a distribuio dos montantes, que se dividem equitativamente entre o governo federal e o estadual (metade para cada um), ou entre o governo federal, o estadual e o municipal (um tero para cada um). Neste estrutura do federalismo nenhum dos trs nveis pode tomar uma deciso sozinho, pelo contrrio, o acordo mtuo necessrio para a tomada de decises. A transferncia de recursos para a construo viria e urbana organiza-se de modo similar. A reforma financeira tambm causou mudanas na distribuio dos impostos entre o governo federal, os estaduais e os municipais, integrando aos municpios num "sistema conjunto de contribuies" com o governo federal e os estados. A mudana mais importante foi que os municpios tiveram que entregar 14 15% dos impostos empresariais locais, que, at o momento tinham sido exclusivamente municipais, ao governo federal e aos estados.

Em troca, permitiu-se lhes reterem 14% (agora 15%) das receitas de impostos como receita local, o que at ento tinha sido dividido somente entre os governo federal e os estados (vide tabela 2). A partir desta reforma, o nico imposto que de receita exclusivamente municipal o imposto territorial (sobre a propriedade imobiliria), mas isso apenas significa ao redor de 10% do total do imposto de renda. As receitas municipais esto, portanto, intimamente ligados aos do governo federal. Alm disso, mudou a forma de complementar as receitas municipais atravs das transferncias federais e estaduais, as quais constituem, como j dissemos (vide tabela 5), uma parte importante dos oramentos municipais. A regulamentao correspondente s transferncias gerais do governo para os municpios difere de um estado a outro; no h uma regulamentao federal uniforme. Podem-se distinguir quatro tipos de transferncias governamentais para os municpios (Huermann 1991: 94-96): - As transferncias gerais dos estados, transferidas segundo uma proporo legalmente estipulada sobre as receitas provenientes de impostos, de acordo com uma frmula que relaciona o nmero de habitantes e o rendimento dos impostos locais; - As transferncias dos estados, apropriadas para propsitos especficos, e tambm ligadas s receitas provenientes de impostos; - As transferncias federais para despesas municipais de capital, de acordo com a perspectiva de programas e leis adotadas em conjunto pelo governo federal e pelos estados; - As transferncias adicionais dos estados, apropriadas para despesas de capital e definidas como casos individuais, a pedido dos municpios. As transferncias gerais so pagas pelos estados em base s leis respectivas. Seu montante depende da receita proveniente de impostos e sua proporo de 42 impostos estaduais definida a cada ano em negociaes entre os governos estaduais e os municpios. Estes so livres para decidir sobre o seu uso. As transferncias geralmente servem ao propsito de assegurar de modo geral o cumprimento das tarefas, reduzir as diferenas na capacidade tributria entre os municpios e financiar as funes centrais dos municpios maiores. Este ltimo mecanismo, muito elaborado e sofisticado, por exemplo no caso de BadenWrttemberg chamado compensao financeira horizontal, e tenta prover transferncias especficas para compensar receitas tributrias diferentes nos diversos municpios. Na prtica estas "transferncias redistributivas" do-se atravs de um fundo de compensao financeira, composto (outra vez o caso de Baden-Wrttemberg) por uma porcentagem fixa (23%) da participao estadual nas receitas tributrias comuns, mais uma poro cobrada aos municpios e provncias. Exata ltima poro diferencia-se de acordo coma potncia tributria, ou seja, os municpios com menores receitas tributrias contribuem menos e recebem transferncias maiores atravs do fundo. As transferncias estaduais apropriadas para despesas correntes so usadas para financiar as tarefas e funes federais "delegadas" aos municpios. Isto aplica-se, p.ex., a alguns dos custos envolvidos nos servios sociais, cujo montante estipulado por lei federal, e na manuteno do sistemas virio e das escolas municipais. O anterior, portanto, resulta num co-financiamento das tarefas obrigatrias. As transferncias apropriadas aos municpios para investimentos, por outro lado, no se transferem em base a regras fixas, mas de acordo com decises individuais, dentro de uma programao de promoes. Estas transferncias so direcionadas para estimular os municpios a realizar certos investimentos, que no poderiam ou quereriam realizar sem estes subsdios. Deste modo, estes subsdios controlam o comportamento de investimentos dos municpios, particularmente na rea das tarefas voluntrias. Neste caso, uma parte do custo da inverso coberta.

Os municpios recebem subsdios para investimentos do governo federal naquelas reas de responsabilidade para as quais foram promulgadas leis especiais no decurso da reforma financeira, a partir de 1969. Aproximadamente a metade das transferncias do governo federal dirigem-se ao financiamento de sistemas de transportes, como ruas principais e meios de transporte coletivo local. No caso de todos os subsdios de investimento do governo federal, o estado deve proporcionar verbas adicionais para que os municpios tenham que arcar apenas com um tero das despesas de investimento. Os subsdios pagos pelos governos federal e estadual para investimentos no transporte cobriram at perto de 90% dos custos, e foram excessivamente elevados. Isto explica o fato de que o investimento em transporte de grande escala continua sendo de incumbncia municipal, mesmo em perodos em que as receitas municipais so drasticamente reduzidos, um deliberado efeito contra cclico de polticas de gastos durante as crises econmicas. Alm destes subsdios de investimento, tambm existem, legalmente estipulados pelo governo federal, programas especiais para promover a atividade econmica atravs, p.ex., de investimentos na modernizao ou no desenvolvimento urbano, sujeitos situao econmica em geral. Estes programas esto especialmente destinados a incentivar os municpios para que adotem um modelo de despesas retroativo, atravs de restituies da maior participao dos custos do capital. Estes programas so financeiramente atrativos para os municpios, mas o planejamento das prioridades que contm pode no estar ligado s suas respectivas prioridades e necessidades (Huermann 1991: 94-95). Federalismo cooperativo entre o Bund e os estados As reformas do federalismo alemo, motivadas nas ltimas dcadas pelo princpio da homogeneizao dos nveis de vida e o do keynesianismo global, no resultaram numa recentralizao do sistema federal. No se observa um processo em direo de um federalismo de responsabilidade separada. Com base numa consolidao da autonomia dos estados, observa-se, antes, uma clara tendncia para um federalismo de intensa cooperao. As formas de cooperao, no obstante as estruturas legislativas, executivas e financeiras estarem interligadas, so muito diversificadas e diferem em intensidade e durao. Rudzio (1991: 353) define quatro nveis de cooperao entre os estados e o Bund27: Os estados, em primeiro nvel, podem participar no apenas do processo legislativo e executivo atravs do Bundestag e das representaes estaduais na capital federal, mas tambm podem observar e influenciar diretamente o contedo e o impacto das "tarefas comuns". Os estados participam em conselhos de coordenao oramentria e de programao financeira (p.ex., programas de investimento etc.). Outrossim, podem influenciar as polticas defronte aos diferentes estados. - Um segundo nvel consiste na coordenao dos chefes de governo dos estados. Embora as conferncias dos primeiros-ministros ou dos ministros setoriais estaduais tenham carter informal, na prtica tomam-se decises coordenadas, que se integram s vias oficiais de bastante peso poltico. Assim, coordenaram-se planos para o financiamento dos hospitais, planos para a homogeneizao da educao escolar e universitria e planos polticos para estandardizar o emprego pblico, protegendo-o de funcionrios "anticonstitucionais". - Um terceiro nvel e aquele da coordenao e cooperao sub-ministerial. Ele consiste de diferentes formas de conselhos, grupos de colaborao, comisses ou conferncias gerais ou estaduais. O importante nestes grmios que neles se renem altos funcionrios pblicos, num ambiente de trabalho, para preparar decises polticas, projetos de lei, estimar seus impactos e seu potencial de execuo.

- O quarto nvel tem carter especfico. Nos chamados conselhos de planejamento federal/estadual no esto presentes apenas funcionrios pblicos, mas tambm consultores externos e peritos setoriais. Um exemplo clssico o conselho das cincias, fundado em 1957, que tem a funo de recomendar o uso dos fundos para a promoo das diferentes reas cientficas. Alm de os seis representantes da federao e de os sete dos estados federados, tem como membros 16 representantes das universidades e centros de pesquisa, e 6 representantes dos setores industrial e social. Outro exemplo o conselho de planejamento financeira ou o conselho de conjuntura econmica, nos quais tambm h representantes dos municpios (Laufer 1992: 1992-199). Paralelamente a estas estruturas de cooperao e ao "entrelaamento das polticas" (Scharpf/Reiert/Schnabel 1976), observa-se uma coordenao autnoma dos estados entre si mesmos. Na prtica, apresentam-se os mesmos tipos de conselhos mencionados, salvo a presena do Bund. Estes so grmios interestaduais ou interministeriais ou de trabalho coordenado que servem para homogeneizar posies setoriais - ou como no caso atual, de diferentes pesos polticos no Bundestag e no Bundesrat - posies polticas frente ao governo federal. Como j mencionamos anteriormente, j tinham ocorrido neste nvel os primeiros contatos entre as duas Alemanhas antes da unificao. Os estados ocidentais colaboraram to intensamente com os orientais que no apenas se deu um fluxo de recursos financeiros e humanos, mas tambm uma contribuio especfica dos respectivos sistemas polticos 46 institucionais de oeste para leste28, particularmente notvel nas recentes constituies estaduais e municipais da Alemanha oriental. Desafios e crticas ao modelo Faz alguns anos que h uma forte crtica do modelo atual do federalismo alemo. No so apenas as preocupaes relacionadas com os "custos da unificao", mas tambm as crticas por parte de representantes polticos dos empresrios e de especialistas acadmicos, que vo muito alm. Discutem-se (vide p.ex.Leicht 1997, Herz 1998, Spahn, Paul Bernd/Fttinger, Wolfgang 1997: 243-247) os efeitos negativos do sistema sobre a competitividade econmica e poltica, e uma nova distribuio de competncias entre as autoridades federais, para melhorar a eficincia do sistema. Existem seis preocupaes centrais no debate recente: - Falta de uma autonomia mais ampla com respeito aos impostos dos estados. A ideia que dentro das novas estruturas europeias, as entidades subnacionais (especialmente os estados) deveriam ter mais flexibilidade no manejo de suas polticas econmicas e sociais. - Havia nas ltimas dcadas uma excessiva transferncia de competncias legislativas em nvel do Bund, com um efeito negativo quanto dita subsidiariedade destes temas. - Alm de um controle mtuo entre o Bundestag e o Bundesrat, h hoje em dia opes demais para a politizao, e muitos atrasos de processos legislativos atravs do Bundesrat, com despesas pblicas desnecessrias. - Em lugar de incentivar uma clara diviso de competncias para as entidades federais, deu-se uma paulatina eroso das mesmas, principalmente atravs de mecanismos de financiamentos misto de tarefas e investimentos. Excessiva preocupao de igualdade no sistema redistributivo. Em lugar de fomentar a criatividade e a iniciativa subnacionais, o sistema, compensando as entidades federais em casos de baixas receitas tributrias, tendem antes a limitar a eficincia, a eficcia, a competitividade e a mobilizao de recursos prprios. Sobretudo transferncias por parte do Bund tendem a prover desincentivos para a disciplina fiscal em nvel estadual. - Excessiva preocupao com a homogeneidade das condies de vida.

O sistema redistributivo chegou a uma complexidade tal que o cidado muitas vezes no pode detectar nem avaliar qual nvel de governo est prestando servios na prtica, e como esto sendo utilizados as contribuies tributrias. No se utilizam flexivelmente (tal como em muitas outras federaes) combinaes de polticas tributrias e servios subnacionais segundo preferncias articuladas em nvel local ("benefit-tax-link"), subtilizando desse jeito opes e oportunidades de controle fiscal e de desenvolvimento nacional. interessante que estas mesmas discusses surjam ao mesmo tempo nos trs nveis de governo e em todos os partidos polticos, fortalecendo, assim, provavelmente, processo polticos consensuais, to conhecidos na vida poltica da Alemanha, para tratar o tema. Embora sejam crticas profundas, provvel, alm disso, que o mesmo sistema federal incentiva essas polticas de consenso na busca de reformas apropriadas. Resumo e concluses O atual sistema federal da RFA explica-se atravs de suas razes e caractersticas histricas. A luta pela hegemonia poltica no sculo XIX, entre o estado nacional fragmentado e os Lnder (estados), ou seja, as entidades "subnacionais", teve um efeito decisivo e estruturador. Esta luta foi finalmente 48 definida, depois de muitas rupturas institucionais, devido revoluo de maro de 1848, tambm no contexto especfico de um desenvolvimento econmico tardio, em favor doe estados, depois de 1870/71. Aps a Primeira Guerra Mundial deu-se uma mudana total na Repblica de Weimar, quando os estados foram gradualmente perdendo a sua autonomia, at desaparecerem completamente nos primeiros meses do III Reich (1933). Existe uma longa histria paralela de autogesto local, especialmente nos municpios alemes. Na poca feudal j existiam municpios independentes, sobretudo quanto ao seu poder econmico e quanto ao fracionamento da classe aristocrtica nos territrios alemes. A situao dos municpios mudou particularmente na Prssia, atravs da reforma municipal do ano 1808. Suas principais caractersticas foram: integrao dos municpios num sistema administrativo de controle mtuo, reforma da propriedade da terra, conferindo-lhes estabilidade e segurana nos direitos de propriedade) e integrao da classe empresarial na autogesto municipal. A reforma teve efeitos positivos para o estabelecimento de crculos locais de produo e intercmbio, beneficiando no Apenas os municpios em termos financeiros, mas tambm os setores sociais. importante recapitular o desenho do sistema federal da RFA, depois da Segunda Guerra Mundial. Entre 1945 e 1948, o debate sobre a futura estrutura poltica e econmica viu-se refletido nas sesses do Conselho Parlamentar. Este foi fortemente influenciado por intervenes das potncias vencedoras (EUA, Reino Unido, Frana e Unio Sovitica), que destacaram no apenas as preocupaes e os interesses econmicos e estratgicos, mas tambm seus prprios sistemas polticos. Entre as alternativas propostas de um "estado federal" e uma "federao de estados", o Conselho Parlamentar optou por um sistema intermedirio que, supostamente, evitaria as desvantagens dos dois, procurando combinar seus respectivos benefcios. O federalismo alemo caracterizou-se desde ento por conta com trs nveis polticoadministrativos claramente definidos: o nvel do Bund (federal), dos Lnder (estadual) e o nvel dos municpios/provncias. Os trs nveis, cada um deles com competncias legislativas e executivas especficas, conferem ao 49 sistema federal uma alta flexibilidade e dinamismo prprio, assegurando tambm uma competitividade poltica e econmica. Na prtica parlamentar e poltica da RFA (em nvel federal) das ltimas dcadas, desenvolveu-se uma diviso clara entre as diferentes funes do Bundestag, do parlamento alemo: enquanto a maioria parlamentar que escolhe o chefe do governo (o chanceler federal)

concentra-se em suas atividades e funes de eleio e legislao, a minoria parlamentar, a oposio, orienta-se para as funes de controle e articulao. No existe, pois, uma simples polarizao entre parlamento e governo, mas um dualismo dinmico entre uma maioria e uma minoria parlamentar, um dualismo governo oposio. A(s) maioria(s) protege(m) seu(s) governos, enquanto a oposio cumpre amplamente com a funo do parlamentarismo liberal, atravs de diferentes intervenes e interpelaes parlamentares. O Bundesrat, como rgo de representao estadual, exerce uma funo de contrapeso poltico ao governo federal. Participa do processo legislativo em nvel da federao em reas definidas. Dado um ritmo diferente em sua composio ao das eleies federais, podem surgir maiorias opostas ao governo. No obstante, e como muito tpico do parlamentarismo alemo, o partido opositor usa raramente este poder, antes, busca compromissos seletivos que lhe permitam apresentar-se como alternativa ao governo. Combinam-se aqui de forma construtiva o princpio da concorrncia partidria e o princpio da concordncia do federalismo. Embora o Bundestag tenha seus limites para influenciar ativamente a poltica nacional, revertendo as decises do Bund, parece ser difcil para qualquer governo nacional manejar polticas nacionais contra o voto do Bundesrat. As estruturas de negociao existentes facilitam a cooperao, dando incentivos a compromissos polticos. As concepes do Conselho Parlamentar basearam-se na qualidade "estatal" dos estados federados, conferindo-lhes amplas competncias para cumprir as suas tarefas de modo relativamente autnomo em relao ao nvel federal do Bund. Contudo, o parlamento estadual, apesar de suas possibilidades de influenciar indiretamente seus representantes perante o Bundesrat, tem poucas faculdades e pouca flexibilidade legislativa. Alm disso, em assuntos crticos, o direito federal prevalece sobre o direito estadual. S em reas selecionadas, este pode realmente tomar decises substanciais: na legislao concorrente pode tomar a iniciativa legislativa quando o Bund no o fizer, enquanto que na legislao bsica do Bund pode preencher o vazio deixado pelo Bund. Muito mais importantes que as funes legislativas em nvel estadual so as funes e faculdades executivas. A administrao estadual constitui, essencialmente, a coluna vertebral da administrao alem. H tambm instncias intermedirias de controle, coordenao e homogeneizao e de consulta entre o nvel estadual e o municipal (os "governos regionais"). Formalizados como terceiro nvel autnomo, os municpios tm garantida a autogesto no artigo 28 da Lei Fundamental. Em nvel poltico municipal/provincial, apresenta-se uma funo dupla: por um lado, a de representao direta e participao democrtica; pelo outro, a execuo no apenas das polticas municipais, mas tambm estaduais e federais. O desafio para as instituies locais foi a de tornar compatveis ambos objetivos, combinando a efetividade representativa democrtica com medidas de eficincia administrativa. Apesar dos cinco tipos principais de constituies municipais, tm uma caracterstica comum: o rgo central o "parlamento municipal/provincial", denominado "assembleia comunal" ou "conselho comunal" e composto por representantes democraticamente, com opo de reeleio. H trs crticas da autogesto municipal: 1) a poltica em nvel municipal profissionaliza-se cada vez mais, limitando as possibilidades de participao efetiva da comunidade.

As decises municipais so restritas a um grupo altamente profissionalizado e envolvido na administrao local, limitando assim o impacto do trabalho dos representantes eleitos at chegar a nveis subptimos em termos de controle democrtico. 2) Para poder cumprir eficaz e satisfatoriamente com uma multido de tarefas municipais ocorreu um processo acelerado de reformas territoriais e administrativas, sobretudo nos municpios menores, durante os anos 60 e 70, tendo outro impacto negativo sobre as estruturas participativas locais. As reformas municipais postas em marcha com base num processo de crescimento econmico homogeneizaram as relaes entre estes nveis e, finalmente, abriram o mbito local para os nveis estaduais e nacionais. Desse modo desenvolveram-se interdependncias na diviso de tarefas e responsabilidades, limitando a autonomia local. 3) Os municpios perderam e/ou diversificaram sua autonomia financeira. Critica-se que os municpios, sobretudo aps as mencionadas reformas institucionais, mantenham relaes interdependentes que os fazem perder controle sobre os seus recursos financeiros. Apesar das caractersticas das finanas pblicas e da autonomia fiscal em que se baseia o funcionamento do sistema, importante sublinhar a dinmica das redes formais e informais que configuram o federalismo cooperativo com traos de uma coordenao poltico-institucional vertical e horizontal (entrelaamento de polticas) entre os trs diferentes nveis. So estes traos os que afetam e mudam gradualmente a estrutura normativa tradicional do federalismo alemo, mas em lugar de ocasionar uma deteriorao do sistema, conferem-lhe um dinamismo latente e de considervel flexibilidade, evitando comportamentos solitrios e motivando, de certo modo, polticas consensuais. difcil avaliar o impacto destas estruturas de entrelaamento poltico sob consideraes das teorias democrticas, ou seja, do ponto de vista do funcionamento efetivo da democracia. Por um lado, parece que o alto grau de federalizao, ou seja um alto grau de diviso de poderes, oferece melhor do que o sistema de federalismo cooperativo alemo, e sobretudo do que o centralismo, "proteo aos cidados diante de decises tomadas por maiorias e diante da dominao totalitria por determinadas elites polticas" (Schulze 1991: 70). Por outro lado, a efetividade e a eficincia do sistema federal, por exemplo na tomada de decises com impacto coletivo ou na poltica econmica comum, requer estruturas que facilitem a busca de compromisso e de consenso poltico. No desenvolvimento do sistema federal da Alemanha, obviamente h uma tendncia para combinar, e no de modo casual, mas pelos seus prprios fundamentos histricos, estes objetivos opostos dentro de um sistema amplo de "checks and balances": a eficincia administrativa e a participao democrtica. Durante os anos 90, no contexto da unificao e nos processos da integrao europeia, desenvolveu-0se uma forte crtica com respeito ao funcionamento do atual sistema do federalismo alemo por parte de diferentes atores sociais. As pautas do debate so: maior nfase na competitividade econmica e poltica das entidades federadas; maior nfase na prestao de contas transparente das entidades subnacionais; mais incentivos para a mobilizao de recursos subnacionais; menos igualdade na redistribuio tributria, fomentando assim iniciativas polticas, sociais e econmicas em nvel local. Embora estas crticas sejam profundas, provvel que o mesmo sistema federal fomente polticas amplamente consensuais na busca de solues apropriadas. Fonte: www.fes.org.br Poltica da Alemanha A Alemanha uma federao democrtica e parlamentria, cujo sistema poltico definido na constituio (Grundgesetz) de 1949 (com emendas). Possui um sistema

parlamentrio, no qual se elege o chefe de governo, chamado de Bundeskanzler (chanceler federal). O parlamento, denominado Bundestag (assembleia federal) composto por eleies a cada quatro anos por voto popular e um complexo sistema que combina a representao direta e proporcional. Os 16 estados federais (Bundeslnder) so representados pelo Bundesrat (conselho federal). Ocasionalmente h conflitos entre o Bundestag e o Bundesrat, que criam dificuldades administrativas. A funo do chefe de estado cumprida pelo Bundesprsident (presidente federal), cujos poderes se limitam - na maioria - a tarefas representativas e cerimoniais. O Bundesprsident eleito pela Bundesversammlung que composta por todos os deputados federais do Bundestag e um nmero igual de representantes dos Estados da Alemanha.