Responsabilidad Contratistas

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BIBLIOGRAFÍA
La responsabilidad extracontractual de la Administración Local,

derivada de los contratos administrativos, en la jurisprudencia
Por José PÉREZ AMORÓS

Licenciado en Derecho. Técnico de Administración General del Ayuntamiento de
Villena (Alicante)
El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados nº 8, Quincena 30 Abr. -
14 May. 2007, ref.ª 1343/2007, p. 1343, Tomo 1
La Jurisprudencia de los Tribunales en el tema de la responsabilidad extracontractual de la Admi-

nistración, derivada de los contratos administrativos, se ha movido entre dos líneas, una línea con
una gran vocación garantista, que considera que la Administración que ostenta la titularidad del
servicio ha de responder, de modo objetivo y directo, de los daños que éste produzca a terceros
en el marco de su funcionamiento normal o anormal, sin perjuicio de que ésta pueda después
ejercer su derecho de repetición contra el contratista-prestatario del servicio.Y otra línea, que pa-
rece la más correcta, que interpreta la norma de forma literal, es decir, como una acción dirigida
a obtener un pronunciamiento sobre la responsabilidad en atención al reparto de la carga indem-
nizatoria, es decir que la Administración declarará que la responsabilidad es del contratista, salvo
que exista una orden de aquella que haya provocado el daño o salvo que el mismo se refiera a
vicios del proyecto. En todo caso, existirá siempre la obligación de la Administración de resarcir
los perjuicios ocasionados al tercero, cuando aquélla incumpla el trámite procedimental exigido
para declarar la responsabilidad del contratista, dejando siempre a salvo el derecho de repetición
contra el mismo.
El legislador a la hora de regular la responsabilidad patrimonial de la Administración

Pública, ha optado por un sistema único para todas las Administraciones. Desa-
pareció así la dualidad de la normativa aplicable a la esfera estatal y a la esfera
(1)
local . Una misma legislación sobre responsabilidad patrimonial de la Adminis-
tración estatal rige en ambas esferas, partiendo del principio general consagrado
en el artículo 106.2 de la Constitución.
Así, el artículo 9.3 de la Constitución Española de 1978 garantiza la responsa-
bilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Y el artículo 106.2
de la Norma Fundamental establece que los particulares, en los términos estable-
cidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran
en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públi-
cos.
(1) MALLOL GARCÍA, Aspectos de la responsabilidad en la esfera de la Administración Local, Valencia, 1952.
20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

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La responsabilidad extracontractual de la Administración Local, derivada de los
contratos administrativos, en la jurisprudencia.
Igualmente, el artículo 121.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, Ley de 16

de diciembre de 1954, declara que dará también lugar a indemnización toda lesión
que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere,
siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de
los servicios públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fisca-
lizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Adminis-
tración pueda exigir a sus funcionarios con tal motivo.
Por su parte, el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases de Régimen Local (LRBRL), establece que las Entidades Locales respon-
derán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus
bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos
o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos es-
tablecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa (igual
artículo 70 del Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y Administración Local).
De conformidad, con el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Admi-
nistrativo Común (LRJPAC), los particulares tendrán derecho a ser indemnizados
por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre
que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servi-
cios públicos.
De este modo, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 23 de abril de 1990
declara que:
«... la posibilidad de reclamar dicha indemnización deriva del artículo 54 de la vi-
gente LRBRL, en armonía con lo establecido en el artículo 120 y siguientes de la
LEF y artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado
(LRJ), reparación a que viene obligada la Administración cuando el funcionamiento
de los servicios públicos origine daño a los particulares efectivo, evaluable
económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas,
requisitos ellos que, obviamente, se cumplen en el caso enjuiciado, y cuya indem-
nización alcanza rango constitucional en el artículo 106.2 de nuestra Ley Funda-
mental.»
Y la sentencia de 3 de mayo de 1995, reiterando la doctrina de las sentencias de
17 de diciembre de 1987 y 5 de julio de 1994, dice que «la responsabilidad patri-
monial del Estado, al igual que ocurre con la de los entes locales, por mor de lo
establecido en el artículo 54 de la LRBRL, puede derivar de cualquier hecho o
acto enmarcado dentro de la gestión pública».
La responsabilidad de las Administraciones Públicas se concreta, por tanto, en la
obligación de resarcir los daños evaluables económicamente ocasionados por
acción u omisión a ellas imputables. Hoy, más que nunca, resulta evidente la

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progresiva expansión de la actividad pública en los diversos sectores de nuestra

sociedad. Tal es así que el poder público, en el desarrollo y gestión de los servicios
públicos cuya titularidad asume, puede producir daños o lesiones a los particulares
(2)
en sus bienes y derechos cuya responsabilidad y cobertura debe asumir .
Por la relevancia en orden al régimen jurídico de la responsabilidad de la Adminis-
tración Pública, se impone la distinción entre responsabilidad contractual y extra-
contractual.
La responsabilidad patrimonial extracontractual de las Administraciones públicas
es objetiva. Desde la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) de 1954, siguiendo por
la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJ) de 1957, las
Administraciones Públicas, hasta la normativa actualmente vigente, nace al margen
de toda idea de culpa o ilegalidad.
La amplia fórmula de la LEF ( art. 121) y de la LRJ (art. 40), que constitucionalizó
la Constitución de 1978 ( art. 106), comprende los distintos supuestos de respon-
sabilidad en razón a que deriven de actos lícitos o ilícitos.
Al no limitar el derecho a indemnización a los supuestos de daños causados por
el funcionamiento anormal de los servicios públicos y extenderlo también a los
ocasionados por su funcionamiento normal, somete a la Administración de nuestro
país a un régimen de responsabilidad extracontractual de tipo objetivo, responsa-
bilidad objetiva de régimen global que alcanza a todas las Administraciones Públi-
cas españolas, con independencia de su ámbito material o territorial de actividad,
lo que significa que no se requiere la existencia de culpa en el actuar administra-
(3)
tivo . Aquí, cabe recordar la enseñanza de un excelso administrativo francés:
«que la Administración actúe, pero si causa un daño que lo pague».
La jurisprudencia viene afirmando este principio de forma reiterada e ininterrumpi-
(4)
damente , por ejemplo, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 2 de junio
de 1994 establece que: «Configurada legal y jurisprudencialmente la responsabi-
lidad patrimonial del Estado de forma objetiva, cualquier consecuencia dañosa
(2) Joaquín MESEGUER YEBRA, La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas: el nexo causal.
(3) Por ejemplo, de AHUMADA RAMOS, La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, Pamplona,
2000.
O. MIR PUIGPELAT, La Responsabilidad patrimonial de la Administración, hacia un nuevo sistema.
(4) Sentencia de 4 de mayo de 1995, al manifestar que «como hemos expresado, entre otras, en nuestras sentencias
de 5 de febrero y 20 de abril de 1991, 10 de mayo, 18 de octubre, 27 de noviembre y 4 de diciembre de 1993,
14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio y 27 de septiembre de 1994, 11 de febrero (recurso de casación n.º 1619/1992)
y 1 de abril de 1995 (recurso de casación n.º 337/1992) se configura de forma objetiva o por el resultado la
responsabilidad de la Administración, siendo indiferente que la actuación administrativa sea normal o anormal
pues es suficiente para admitirla que, como consecuencia de aquélla, se haya producido un daño efectivo,
evaluable económicamente e individualizado, sin que concurra fuerza mayor».

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derivada del funcionamiento de un servicio público debe, en principio, ser indem-

nizada».
Otra sentencia de igual fecha, dice que: «Como tiene declarado este Tribunal en
sentencia de 19 de mayo de 1987, la naturaleza netamente objetiva de la respon-
sabilidad patrimonial de la Administración que actúa en la esfera de sus atribucio-
nes para satisfacer un servicio público no desplaza la misma al contratista, mero
ejecutor material, sin perjuicio de la repetición de aquélla contra éste».
Esta importante característica impone que no sólo no es menester demostrar para
exigir responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa
que han generado un daño hayan actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera
es necesario probar que el servicio se ha desenvuelto de manera anómala, pues
la propia Constitución y las normas correspondientes que componen el régimen
jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funciona-
miento normal de los servicios públicos.
Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funciona-
miento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico, basta con que el
riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los
estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá
entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguiente-
mente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad admi-
nistrativa será a ella imputable.
Las Administraciones Públicas, por otro lado, en la realización de sus fines y, sobre
todo, para la provisión de los medios personales y materiales que necesita para
la realización de aquéllos, acude a la contratación, que, a su vez, puede sujetarse
al régimen de derecho administrativo o de derecho privado. De los contratos na-
cerán unas relaciones obligacionales entre la Administración Pública correspon-
diente y las personas que con ella contratan.
Pues bien, en orden a la responsabilidad de las Administraciones Públicas, cabe
distinguir dos supuestos:
— Responsabilidad de la Administración pública en sus relaciones con las
personas que con ella contratan.
— Responsabilidad extracontractual respecto de terceros por actos u omisiones
(5)
del contratista .
La responsabilidad contractual de la Administración es la derivada de sus relaciones
contractuales. La responsabilidad derivada de la actuación de las personas que
con ella contratan únicamente afectará a la Administración Pública en la medida
(5) Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas.

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en que sea a ella imputable el acto u omisión determinante del daño, que el
artículo 1.3 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Pú-
blicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RPRP), aprobado por RD
429/1993, de 26 de marzo, limita a los daños y perjuicios causados a terceros
durante la ejecución de contratos cuando sea consecuencia de una orden directa
e inmediata de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella
misma, con arreglo a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas
(sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 1995: «No puede la Administra-
ción eludir su responsabilidad imputándola al contratista, cuando las obras consis-
tentes en taludes y desmontes —determinantes de unos movimientos de tierra
que dieron lugar al daño— fueron ejecutados por el contratista en ejecución del
proyecto de ampliación y acondicionamiento de una carretera»).
Es indudable que la responsabilidad patrimonial responde a unos mismos principios
jurídicos, tienen un fundamento común, y en buena parte está sometida a regíme-
nes jurídicos análogos. Pero, aun sin afectar a los principios ni al fundamento, los
dos supuestos de responsabilidad presentan diferencias relevantes. La presencia
de un contrato administrativo informa al contenido resarcitorio de sus principios y
de su naturaleza, dándole una peculiaridad dictada de acuerdo con los intereses
(6)
que juegan en su seno .
Así, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 25 de junio de 1984, declara que:
«La responsabilidad patrimonial de la Administración, conquista reciente de
nuestro ordenamiento jurídico, cabe contemplarla en relación con dos distintos tipos
de relaciones jurídicas, las extracontractuales, por una parte y las contractuales
por otra; teniendo en el primero su consagración legal en los artículos 405 y ss.,
de la Ley de Régimen Local, los correlativos del Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, el artículo 121
de la Ley de Expropiación Forzosa y el artículo 133 de su Reglamento, el artículo
40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y al más alto
nivel posible, en el artículo 106 de la Constitución, y teniéndola en el segundo, en
lo que a la Administración Local se refiere, en la Ley de Régimen Local, el texto
articulado parcial de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, el Reglamento
de Contratación de las Corporaciones Locales, la Ley de Contratos del Estado y
el Reglamento General de Contratación del Estado.»
En consecuencia, no es objeto de la regulación contenida en la LRJPAC y en el
RPRP la responsabilidad de las Administraciones Públicas derivada de las rela-
ciones contractuales. La responsabilidad contractual vine regulada en la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas y respecto de los contratos no sujetos
a esta Ley, por la legislación respectiva. Así, lo entendió la jurisprudencia, en
(6) ESCOBAR, La responsabilidad contractual de la Administración pública, 1989; GARCÍA DE ENTERRÍA, Los
principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa, 1984; LEGUINA, La responsabilidad civil de la Administración
pública.

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sentencias del Tribunal Supremo de fechas 24 de febrero de 1994; 3 de septiembre

de 1994 y 18 de mayo de 1998.
Ahora bien, se da la responsabilidad patrimonial de la Administración, aun cuando
existiendo relación contractual, la lesión excede del ámbito de las relaciones
contractuales (sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 1985).
Son de aplicación en esta materia, los siguientes preceptos: el artículo 1902 del
Código Civil, que establece que el que por acción u omisión causa daño a otro,
interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado, y los
artículos 121.2 y 123 de la Ley de Expropiación Forzosa, de fecha 16 de di-
ciembre de 1954, señalan que en los servicios públicos concedidos, la indemniza-
ción por los daños causados a los particulares correrá a cargo del concesionario.
La Administración que otorgó la concesión resolverá sobre la procedencia de la
indemnización, como sobre quien debe pagarla. Esta resolución dejará abierta la
vía contencioso-administrativa, que podrá utilizar el particular o el concesionario,
en su caso.
Además, el artículo 97.1 del RD L 2/2000, de 16 de junio, que aprueba el Texto
Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en el mismo
sentido, manifiesta que será obligación del contratista indemnizar todos los daños
y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que
requiera la ejecución del contrato.
Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia in-
mediata y directa de una orden de la Administración, será ésta responsable dentro
de los límites señalados en las Leyes. También será la Administración responsable
de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del pro-
yecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de suministro de
fabricación.
Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción
del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista se pronuncie
sobre a cuál de las partes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio
de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción.
La reclamación de aquéllos se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento
establecido en la legislación aplicable en cada supuesto (en los mismos términos
el artículo 198 del Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público).
Existen dos líneas interpretativas en la jurisprudencia sobre la responsabilidad
extracontractual de la Administración derivada de la ejecución de los contratos
administrativos. La que considera que el particular deber dirigirse en todo caso
contra la Administración en régimen objetivo y directo, sin perjuicio de que ésta
pueda después ejercer su derecho de repetición contra el contratista y la que in-
terpreta la norma de forma literal, es decir, como una acción dirigida a obtener un

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pronunciamiento sobre la responsabilidad en atención al reparto de la carga in-

demnizatoria, es decir que la Administración declarará que la responsabilidad es
del contratista, salvo que exista una orden de aquella que haya provocado el daño
o salvo que el mismo se refiera a vicios del proyecto. En los demás supuestos, la
reclamación, dirigida ante el órgano de contratación, será resuelta por la Adminis-
tración, decidiendo que la responsabilidad debe ser satisfecha por el contratista.
Contra este acuerdo, los afectados podrán interponer recurso contencioso-admi-
nistrativo.

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(7)
Como ejemplos de la primera línea interpretativa , encontramos la sentencia
del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 1989, que establece que el supuesto de
(7) — Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 1995: «como acertadamente sostiene la representación
procesal de la empresa contratista no existe responsabilidad alguna para ésta, porque según determina el pá-
rrafo segundo del referido artículo 134 del Reglamento General de contratación del Estado, aprobado por De-
creto 3354/1967, de 28 de diciembre, cuando los daños sean consecuencia de una orden inmediata y directa
de la Administración contratante o fueran debidos a los vicios del proyecto, será ésta responsable dentro de los
límites señalados en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, sin que, en este caso, quepa
la menor duda, dada la exhaustiva prueba pericial practicada, de que el deslizamiento del suelo se produjo como
consecuencia exclusiva de los vicios del proyecto, aprobado por la Administración y puntualmente ejecutado
por la empresa contratista, lo que exonera a ésta de cualquier responsabilidad por los daños causados a terceros».
— Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, de 10 de mayo de

2006. «En interpretación del artículo 134 del antiguo Reglamento General de Contratación de Estado, existe
una línea jurisprudencial, cuyo criterio este Tribunal comparte, que mantiene la naturaleza netamente objetiva
de la responsabilidad patrimonial de la Administración impide a ésta, que actúa en la esfera de sus atribuciones
para satisfacer un servicio público, desplazar la misma al contratista, mero ejecutor material, sin perjuicio de la
acción de repetición de aquélla contra éste (sentencias de 19 de mayo de 1987 y 23 de febrero de 1995), ya
que si bien las obras han sido adjudicadas a una empresa contratista, no puede olvidarse que su responsabilidad
sería subjetiva, mientras que la de la Administración es directa y objetiva, todo ello, se insiste, sin que obste a
una posible acción de reintegro que la Administración puede formular frente al contratista (sentencias de 13 de
febrero de 1987 y de 27 de diciembre de 1989). Se ha de añadir que en el presente caso la Administración ni
siquiera ha contestado a la reclamación patrimonial efectuada por los recurrentes, por lo que la misma legalmente
queda rechazada, pero nada dice sobre si ha de responder el contratista, de forma que si los poderes públicos
no han atribuido al contratista la responsabilidad en la vía administrativa, sería contrario a un elemental sentido
de justicia material intentar desviar tal responsabilidad en sede jurisdiccional en perjuicio del administrado (STS
de 23 de diciembre de 1987). La sentencia de 20 de octubre de 1987 interpretaba ya ese artículo 134 del
mencionado Reglamento a la luz de las nuevas concepciones sobre responsabilidad de la Administración, y si
bien ésta puede repetir contra el contratista apoyándose en dicho precepto, esa posibilidad no excluye la res-
ponsabilidad directa de la Administración cuando el daño producido sea consecuencia de un actuar ligado a la
misma por vínculos contractuales, razonamiento que se encuentra en la misma línea de lo establecido por la
Sentencia de 8 de mayo de 2001, del Tribunal Supremo, recaída en recurso de casación para unificación de
doctrina.
— Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 7 de septiembre de 2004, que falla a favor de
la indemnización de daños y perjuicios causados por caída en la vía pública, al introducir una pierna en una al-
cantarilla sin tapa. Considera la existencia de un funcionamiento anormal de los servicios públicos, incumpliendo
el Ayuntamiento sus obligaciones relativas al mantenimiento y conservación de las vía públicas. No cabe exigir
la responsabilidad patrimonial a la empresa que gestiona el servicio municipal de agua, pues aunque la alcan-
tarilla es un elemento a través del cual se presta dicho servicio, su conservación y mantenimiento al ser parte
de la vía pública, es una competencia municipal.
— Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, de 17 de febrero de 2006, sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, n.º 43/2006, de 10 de febrero, «culpa in vigi-
lando de la Administración»; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canaria, Santa Cruz de Tenerife,
n.º 548/2005, de 15 de diciembre, responsabilidad de la Administración por «falta de diligencia a la hora de velar
por la seguridad».
— En los mismos términos, la sentencia de la Audiencia Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 28

de octubre de 2005; sentencia de la Audiencia Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 20 de octubre
de 2005; sentencia de la Audiencia Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 17 de octubre de 2005;
sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana n.º 442/2005, de 7 de junio; sentencia
de la Audiencia Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 18 de mayo de 2005; sentencia de la Audiencia
Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 1 de abril de 2005; sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, n.º 139/2005, de 15 de marzo.

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responsabilidad previsto en el artículo 121.2 de la Ley de Expropiación Forzosa

haya que ponerlo en relación con el ámbito material en que aparece inserto, o
sea, la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública. El artículo
126 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales admite la posi-
bilidad de una delegación de funciones administrativas al concesionario, en su
sentido estricto y propio de transferencia del ejercicio de aquéllas y no de su titu-
laridad.
A la vista de la letra de este precepto y de la misma técnica que utiliza resulta in-
dudable que el concesionario podrá ser un delegado de la Administración, en el
sentido estricto y técnico del vocablo, esto es, un sujeto que asume el ejercicio
de funciones administrativas cuya titularidad se reserva la Administración.
Es evidente que en estos supuestos concretos previstos en nuestra legislación,
el concesionario actúa funciones o poderes públicos con arreglo al procedimiento
de derecho público. De manera que, el concesionario en estos casos no ya sólo
actúa por la Administración sino que es la Administración.
Al respecto debe recordarse que en el supuesto de la concesión de un servicio
público y, en general, en la gestión de los servicios públicos mediante contrato,
la Administración ha asumido previamente la actividad de que se trata, por consi-
derarla indispensable para la vida de la sociedad. Se ha producido lo que la doc-
trina ha llamado publicatio de dicha actividad y que no supone otra cosa que la
conversión de tal actividad en competencia administrativa.
En segundo lugar, hay que tener presente que la Administración concedente no
pierde la titularidad por el hecho de conceder el servicio, dicha titularidad la con-
serva la Administración.
Y porque mantiene su titularidad la Administración, le alcanza la responsabilidad
por los hechos o actos del concesionario-gestor, incluso cuando éste entra en
relaciones de derecho privado. La Administración es gestora como agente y res-
ponsable necesaria de los intereses colectivos prevalentes.
Por lo tanto, a la vista de lo anterior, hay que rechazar cualquier interpretación
que pretendiera que la Administración quede siempre libre de responsabilidad por
los daños causados a tercero en virtud de esa actividad del concesionario que se
ha calificado de no vinculada.
Y si esto es así, los actos del delegado se considerarán como dictados por la au-
toridad que haya conferido la delegación, es decir, por la Administración conce-
dente, por lo que resulta explicable que ésta no pueda quedar exenta de respon-
sabilidad por la actuación del concesionario como tal, aunque sea en relaciones
de derecho privado.

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Y si esto es así, la aplicación del artículo 40, de la Ley de Régimen Jurídico y del
artículo 106 de la Constitución que obliga a la Administración a responder de
los daños causado a los particulares por el funcionamiento normal o anormal de
los servicios públicos, resulta ineludible. Todo ello sin perjuicio de repetir contra
el concesionario ya que la indemnización en este caso es de cargo del mismo,
según dice el artículo 121.2 de la Ley de Expropiación Forzosa y sus concor-
dantes.
De esta postura, también se hace eco la sentencia del Tribunal Supremo de fecha
30 de abril de 2001, que establece que en caso de concurrir los requisitos de la
responsabilidad, la Administración ha de indemnizar al particular sin perjuicio de
que puede repetir contra el concesionario si el daño le es imputable.
Y significativa es la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad
Valenciana, de 3 de octubre de 2005 (LA LEY 191066/2005), al considerar la
existencia de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios sufridos al
tropezar con una válvula de sectorización de la red de agua potable que sobresalía
sobre la acera sin la debida protección, manteniendo la relación de causalidad
entre el funcionamiento anormal del servicio público y las lesiones sufridas:
«El Ayuntamiento era el responsable del mantenimiento y seguridad de las aceras,
sin que pueda escudarse en la existencia de obras realizadas por particulares o
de que las instalaciones fueran propiedad de una empresa privada.
La doctrina del nexo causal, si bien no ofrece ningún problema su aplicación
cuando es la propia Administración Local la causante directa del daño o perjuicio
reclamado, aquél se suscita cuando la actividad causante del daño no obedece
a la actividad de la propia Administración, sino a una entidad privada no integrada
en la Administración Pública a la que presta sus servicios en virtud de un contrato
que le atribuye la ejecución o gestión de un servicio público o de una obra pública,
y que como consecuencia de los mismos se ocasiona un daño o perjuicio a los
particulares, pues aun cuando la jurisprudencia se ha referido con carácter general
a un nexo causal directo, inmediato y exclusivo, no queda excluido especialmente
en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios
públicos, que la expresada relación causal pueda aparecer bajo formas inmediatas,
indirectas o concurrentes (STS 25-01-97, 26-04-97, 6-10-98, 06-02-01). Y así, se
ha afirmado que la naturaleza netamente objetiva de la responsabilidad patrimonial
de la Administración impide a ésta, que actúa en la esfera de sus atribuciones
para satisfacer un servicio público, desplazar la misma al contratista, mero ejecutor
material, sin perjuicio de la acción de repetición de aquélla contra éste (sentencias
de 19-05-87, 23-02-95), ya que si bien las obras han sido adjudicadas a una em-
presa contratista, no puede olvidarse que su responsabilidad sería subjetiva,
mientras que la de la Administración es directa y objetiva, todo ello, se insiste, sin
que obste a una posible acción de reintegro que la Administración puede formular
frente al contratista (sentencias de 13-02-89 y 27-12-89).

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Debe concluirse la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento demandado, por

cuanto, en definitiva, el obstáculo se encontraba sobre la acera y el Ayuntamiento
es el responsable del mantenimiento y seguridad de las aceras, incumpliendo
manifiestamente con tal obligación, sin que pueda escudarse en que se trataba
de instalaciones de Aguas de Valencia, o en que éstas quedaron al descubierto
por las obras realizadas por unos particulares.
Por consiguiente en este caso los daños se debieron al funcionamiento anormal
de un servicio público municipal, en el sentido amplio con que lo entiende la juris-
prudencia, teniendo en cuenta que correspondía a los servicios técnicos de la
Administración local velar, poniendo los medios personales y materiales necesarios,
para que las vías públicas se encuentren en las debidas condiciones de seguridad
(artículo 26 de la LRBRL), siendo evidente que se dan los requisitos exigidos para
la procedencia de la responsabilidad patrimonial reclamada y en concreto la rela-
ción de causalidad entre el funcionamiento anormal del servicio público y las lesio-
nes sufridas por la actora, al ser la presencia de obstáculos sobre la acera la
causa determinante de la caída.»
Y la sentencia del mismo Tribunal, n.º 1457/2005, de 7 de julio, que dice: «la Ad-
ministración que ostenta la titularidad del servicio ha de responder de los daños
que éste produzca a terceros en el marco de su funcionamiento normal o anormal,
sin que la presencia de un pacto convencional por cuyo cauce se asigne tal res-
ponsabilidad al propio prestatario del servicio o la mención a la normativa citada
evite este resultado.
La ineludible indemnidad de la víctima y la circunstancia de que la lesión se desa-
rrolla en el marco de un servicio público cuyo ejercicio es garantizado y asumido
por una cierta Administración (que elige a la persona física o jurídica encargada
de ejercitarlo en concreto) hace que ésta deba asumir los perjuicios generados
en su desarrollo sin un vínculo contractual previo. Esta asunción no impide que
luego la Administración pueda —si lo estima procedente— repetir contra el pres-
tatario del servicio público por considerar que la causa determinante del daño fue,
precisamente, la transgresión de obligaciones asumidas por éste en el vínculo
establecido al efecto».
Esta línea jurisprudencial de indudable vocación garantista, choca sin embargo,
contra la dicción legal de los preceptos ya citados, según la cual la Administración
sólo responde cuando el daño deriva de una orden de obligado cumplimiento o
de condiciones impuestas al concesionario o contratista.

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Siguiendo el tenor literal de la ley existe otra corriente jurisprudencial, que parece
(8)
en todo caso más correcta . Así, nos encontramos con la sentencia de la Sala

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(8) — Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2000. «De los hechos probado por el Tribunal a quo,
se deduce claramente que la situación de ruina inminente del edificio propiedad del demandante, fue debida a
la rotura de la red de agua potable del municipio, cuya explotación estaba concedida a la entidad Técnicas de
Depuración, S.A. (TEDESA), con una cláusula relativa a la conservación de las instalaciones y saneamiento a
cargo de ésta, quien resultaba directamente responsable en relación a terceros de los daños personales y ma-
teriales causados como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios gestionados.
De los referidos hechos y de lo dispuesto concordadamente por los ya citados artículos 54 de la Ley de Bases
de Régimen Local, 223 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales, 128.1 3ª del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, 121.2 y 123 de la Ley de Expro-
piación Forzosa, 72.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 923/1965,
de 8 de abril, y 218.3 del Reglamento General de Contratación, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de
noviembre, se deriva a la responsabilidad extracontractual de la entidad concesionaria del servicio público de
suministro de agua y alcantarillado, ya que los daños y perjuicios causados no tuvieron su origen en cláusula
alguna, de ineludible cumplimiento, impuesta por la Administración a la concesionaria ni fueron consecuencia
inmediata y directa de una orden de la Administración, sino que derivaron de una incorrecta conservación de
la red de agua potable del municipio.
— Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2001, «estamos en presencia del funcionamiento de un
servicio público y que la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Autopistas de Peaje, al disponer ya en el artículo 19
que "las indemnizaciones que procedan en los supuestos de los artículos 40 de la LRJ (hoy sustituido por el
139 de la Ley 30/1992), y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, serán a cargo del concesionario cuando los
daños a que dichos preceptos se refieren sean consecuencia de la explotación del servicio concedido a no ser
que sean exclusivamente imputables a cláusulas o medidas impuestas por la Administración después de haber
sido adjudicada la concesión", y terminantemente proclama en el art. 27, al regular el régimen jurídico durante
la fase de explotación, que el concesionario deberá conservar la vía en perfectas condiciones de utilización,
prestando el servicio ininterrumpidamente durante las 24 horas del día, salvo supuestos excepcionales debidos
a caso fortuito o fuerza mayor, es visto cómo producida la lesión en la prestación de un servicio público, mediante
concesión, deviene de todo punto inexcusable la particular imputación al concesionario cuando resulta indecli-
nable que el accidente se produjo por la omisión del deber de mantener la autopista en adecuadas condiciones,
garantes de la seguridad vial.»
— La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 31 de octubre de 2003, ha establecido
que en los supuestos de reclamación de daños causados a un tercero por el contratista, la Administración de-
clarará que la responsabilidad es del contratista, salvo que exista una orden de aquella que haya provocado el
daño. En estos supuestos, la reclamación dirigida al órgano de contratación, será resuelta por la Administración,
decidiendo la responsabilidad que deberá ser satisfecha por el contratista. Contra este acuerdo, los afectados
podrán interponer recurso contencioso-administrativo.
Cuando la responsabilidad incumba al contratista, la reclamación ha de realizarse por el perjudicado ante los
órganos de la Jurisdicción civil, a cuyo efecto establece el artículo 97.3, del Texto Refundido de la Ley de Con-
tratos, que interrumpe el plazo de prescripción de la acción el previo requerimiento a la Administración, para
que se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños.
— La sentencia del Tribual Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 14 de octubre de 2004, deniega la
indemnización por daños y perjuicios ocasionados por caída en la vía pública. En el tramo de calle donde se
produjo la caída se estaban ejecutando unas obras de acerado a cargo de una UTE. No concurre la circunstancia
de imputación de los daños a la Administración relativa a que los mismos fueron originados como consecuencia
inmediata y directa de orden de aquélla o vicios del proyecto y además la Administración ha comunicado al
perjudicado la existencia del contratista y la obligación de responder de éste en su caso.
Igual, sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 420/2003, de 30 de abril; sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla-La Mancha n.º 181/2006, de 6 de abril de 2006, sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Castilla-La Mancha n.º 489/2005, de 30 de noviembre, sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía, Sevilla, de 30 de septiembre de 2001; sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo contencioso-
administrativo, de 13 de julio de 2005; sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco n.º 418/2005,
de 13 de mayo; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha n.º 131/2005, de 21 de marzo.

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de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 30 de octubre

de 2003, que manifiesta que «Como dice la sentencia de 30 de abril de 2001,
esta Sala no desconoce que en la jurisprudencia de este Tribunal Supremo han
venido conviviendo dos líneas jurisprudenciales y así lo recuerda la sentencia de
6 de octubre de 1994: «Una tesis que es la de la Sentencia ahora recurrida, ha
entendido que el art. 134 del Reglamento de Contratos del Estado habilita al par-
ticular lesionado para exigir de la Administración contratante, titular de la obra
pública, en régimen objetivo y directo, la indemnización por los daños derivados
de la obra en trance de ejecución, realizada a través del contratista interpuesto,
debiendo la Administración si se dan los requisitos de responsabilidad abonar la
indemnización al dañado sin perjuicio de su derecho de repetición frente al contra-
tista. Ésta es la tesis mantenida por el Consejo de Estado en sus dictámenes de
18 de junio de 1970 y 12 de junio de 1973. La segunda tesis es la que interpreta
el art. 134 según su literalidad, es decir, como una acción dirigida a obtener un
pronunciamiento sobre la responsabilidad en atención al reparto de la carga in-
demnizatoria en los términos del propio precepto, es decir, que la Administración
declarará que la responsabilidad es del contratista, salvo que existe una orden de
aquella que haya provocado el daño o salvo que el mismo se refiera a vicios del
proyecto. En los demás supuestos la reclamación, dirigida ante el órgano de
contratación, será resuelta por la Administración, decidiendo la responsabilidad
que debe ser satisfecha por el contratista», tesis que mantienen también las sen-
tencias entre otras de 19 de febrero de 2002 y 11 de julio de 1995.
Esta segunda línea jurisprudencial, afirma la sentencia de 30 de abril de 2001, es
la tesis correcta a juicio de nuestra Sala «no sólo porque el texto del artículo 134
citado es clarísimo en su misma redacción literal, sino además porque carece de
sentido —pues atenta al principio de economía procesal— que, teniendo como
tiene la Administración potestad de interpretar el contrato y por tanto las incidencias
habidas en el mismo, tenga que abrirse una nueva vía administrativa, en su caso
procesal, para que el pago se haga efectivo».
De esta doctrina, también, se hace eco el auto de la Sala de conflictos del Tribunal
Supremo de 11 de abril de 2003 y la Revista El Consultor n.º 8, de 30 de abril de
2006, al establecer que la responsabilidad de los contratistas debe residenciarse
en la jurisdicción ordinaria, sin que el Ayuntamiento pueda fijar la cuantía indem-
nizatoria ni adoptar medida alguna para que el contratista pague.
Cuestión añadida, es el procedimiento a seguir en relación a la responsabilidad
de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados durante la
ejecución de contratos. Así, el artículo 1.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 de
marzo, dice que «en todo caso se dará audiencia al contratista, notificándole
cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone
en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios
de prueba estime necesarios».

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La jurisprudencia de los Tribunales ha reconocido la responsabilidad de la Admi-

(9)
nistración cuando no se siga el procedimiento establecido . La singular posición

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(9) Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2001. No cabe duda de que, al no tratarse de daños causados
por cláusulas del contrato impuestas por la Administración al concesionario ni de una orden directa de ésta,
debe responder de aquéllos el propio contratista, como se deduce de lo establecido concordadamente por los
artículos 121.2 de la Ley de Expropiación Forzosa y 134 del Reglamento General de Contratación, precepto
este recogido después en el artículo 98, de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones
Públicas.
Ahora bien, la reclamación del perjudicado ha de dirigirse, según lo dispuesto por estos dos últimos preceptos
y por el artículo 123 de la Ley de Expropiación Forzosa, a la Administración contratante, que debe resolver
tanto sobre la procedencia de la indemnización como sobre su cuantía y quién debe pagarla, modo de proceder
que no observó la Administración del Estado demandada al limitarse a informar a la entidad reclamante que los
vertidos los había efectuado la empresa contratista y que la obligación del dueño era cerrar la finca o colocar
vigilancia permanente para evitar tales vertidos.
Aunque la responsable de los vertidos de escombros fuese, según lo dicho, la empresa contratista, lo cierto es
que, al no haberlo así declarado la Administración del Estado contratante y no haber sido emplazada en la pri-
mera instancia aquella empresa, la responsabilidad por los perjuicios causados con los vertidos debe asumirla
la Administración del Estado demandada, quien no actuó en la forma ordenada tanto por la Ley de Expropiación
Forzosa como por el referido Reglamento General de Contratación, y así lo declaró ya la antigua sala cuarta
de este Tribunal Supremo en su sentencia de 28 de mayo de 1980, que, al no proceder del modo indicado en
los artículos 121.2 y 123 de la Ley de Expropiación Forzosa y 134 del Reglamento General de Contratación
Administrativa, considera que eludió su propia responsabilidad frente al perjudicado, reclamante en la vía admi-
nistrativa precedente, y a ella debe por tanto serle impuesta dicha responsabilidad, sin perjuicio de su desplaza-
miento sobre el responsable, puesto que los preceptos citados han pretendido, sin duda, en estos casos permitir
al particular una paridad de trato en relación con otros casos en que la Administración es directamente imputable,
pero sin perjuicio de que la responsabilidad recaiga sobre el patrimonio de quien realmente corresponde porque
es quien tiene obligación de soportarla, doctrina jurisprudencial que late también en las sentencias de esta sala
de 9 de mayo de 1989, 9 de mayo de 1995, 12 de febrero de 2000 y 8 de julio de 2000.
Igual sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco n.º 229/2006, de 29 de marzo; sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña n.º 1466/2005, de 13 de diciembre, responsabilidad de la Administración
por dictar una resolución que niega su responsabilidad sin considerar la del contratista, toda vez que ese modo
de conducirse ha privado al recurrente de la posibilidad de argumentar lo que en defensa de su derecho estimare
procedente en relación con la responsabilidad del contratista; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Castilla y León, Burgos, n.º 547/2005, de 12 de diciembre «al margen de los términos del contrato aportado a
la actuación, la Administración demandada, lejos de cumplir con el ordenamiento jurídico vigente, simplemente
resolvió dar traslado de la reclamación del recurrente a la empresa contratista, sin que conste que haya trami-
tado ni mucho menos resuelto tal y como le exige el ordenamiento jurídico la reclamación de la recurrente. Y
desde luego ante este supuesto de incumplimiento legal, lo que no puede esta Sala es que la propia Adminis-
tración local se beneficie de su conducta netamente ilegal».
En los mismos términos, sentencia del Tribunal Supremo de fecha 28 de mayo de 1980; sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Galicia n.º 1025/2005, de 16 de noviembre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Madrid n.º 1360/2005, de 20 de octubre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 1371/2005,
de 20 de octubre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 1367/2005, de 20 de octubre; sen-
tencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 1257/2005, de 4 de octubre; sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Madrid n.º 1264/2005, de 4 de octubre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y
León, Valladolid n.º 1893/2005, de 12 de septiembre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria
n.º 390/2005, de 12 de septiembre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias n.º 1201/2005, de
18 de julio; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares n.º 612/2005, de 8 de julio; sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 529/2005, de 23 de junio; sentencia de la Audiencia Nacional, sala
de lo contencioso-administrativo, de 31 de mayo de 2005; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Co-
munidad Valenciana n.º 566/2005, de 20 de mayo; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º
568/2005, de 28 de abril; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 216/2005, de 7 de abril;
sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 463/2005, de 5 de abril; sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Galicia n.º 188/2005, de 23 de marzo; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º
166/2005, de 17 de marzo; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 373/2005, de 15 de marzo;
sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Burgos, n.º 1893/2005, de 12 de septiembre.

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que asume en este procedimiento la Administración que está obligada a dar al

concesionario traslado de la reclamación por quince días, para que, previamente
a dictarse resolución, exponga lo que a su derecho convenga y aporte los medios
de prueba que estime necesarios, crea el deber de pronunciarse frente a tal recla-
mación, por lo que su incumplimiento ha de traducirse para garantizar los derechos
de la parte reclamante en la directa atribución de la responsabilidad patrimonial
a la Administración, caso que concurran los demás supuestos exigidos por el
artículo 121 de la LEF, aunque la lesión se haya producido en el marco de un
servicio público concedido u obra pública contratada y el daño no tenga su origen
en una cláusula de ineludible cumplimiento impuesto al concesionario, todo ello,
sin perjuicio, claro es, de repetir la Administración contra el concesionario el pago
que hiciera.
Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 2001, declara que:
«Ciertamente la Administración sólo responde de los daños efectivamente causa-
dos por su propia actividad o por sus propios servicios, no de los daños imputables
a conductas o hechos ajenos a la organización o la actividad administrativa, pues
cuando los perjuicios ocasionados a los usuarios o a terceros emanan o derivan
de la actuación de los concesionarios de servicios públicos, no se imputan a la
Administración concedente, salvo que el daño tenga su origen en una cláusula
impuesta por la Administración al concesionario y que sea de ineludible cumpli-
miento para éste —artículo 121.2 de la Ley de Expropiación Forzosa—; por ello,
en estos supuestos, la responsabilidad originada es a cargo del concesionario y
es administrativa y no civil y se sustancia en el ejercicio de una actividad arbitral
por la Administración concedente, ante la cual el perjudicado dirigirá la reclamación,
según preceptúan los artículos 123 de la Ley expropiatoria y 137 de su Regla-
mento.
Ante la imposibilidad de trasladar directamente la responsabilidad al concesionario
del servicio público del vertedero de escombros, siguiendo el criterio sustentado
por este Tribunal Supremo en sentencia de 28 de mayo de 1980, imputa a la Ad-
ministración Municipal concedente la obligación de resarcir los perjuicios ocasio-
nados al tercero, por incumplir aquélla el trámite procedimental exigido en el
artículo 127 b) del Reglamento de Expropiación Forzosa, dejando siempre a
salvo el derecho de repetición contra el concesionario».
En conclusión, podemos decir que la Jurisprudencia de los Tribunales en el tema
de la responsabilidad extracontractual de la Administración, derivada de los con-
tratos administrativos, se ha movido entre dos líneas, una línea con una gran vo-
cación garantista, que considera que la Administración que ostenta la titularidad
del servicio ha de responder, de modo objetivo y directo, de los daños que éste
produzca a terceros en el marco de su funcionamiento normal o anormal, sin
perjuicio de que ésta pueda después ejercer su derecho de repetición contra el
contratista-prestatario del servicio. Y otra línea, que parece la más correcta, que
interpreta la norma de forma literal, es decir, como una acción dirigida a obtener

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un pronunciamiento sobre la responsabilidad en atención al reparto de la carga

indemnizatoria, es decir que la Administración declarará que la responsabilidad
es del contratista, salvo que exista una orden de aquella que haya provocado el
daño o salvo que el mismo se refiera a vicios del proyecto. En todo caso, existirá
siempre la obligación de la Administración de resarcir los perjuicios ocasionados
al tercero, cuando aquélla incumpla el trámite procedimental exigido para declarar
la responsabilidad del contratista, dejando siempre a salvo el derecho de repetición
contra el mismo.
J. P. A.
(1)
MALLOL GARCÍA, Aspectos de la responsabilidad en la esfera de la Administración
Local, Valencia, 1952.
(2)
Joaquín MESEGUER YEBRA, La responsabilidad patrimonial de las Administra-
ciones Públicas: el nexo causal.
(3)
Por ejemplo, de AHUMADA RAMOS, La responsabilidad patrimonial de las Admi-
nistraciones Públicas, Pamplona, 2000.
O. MIR PUIGPELAT, La Responsabilidad patrimonial de la Administración, hacia
un nuevo sistema.
(4)
Sentencia de 4 de mayo de 1995, al manifestar que «como hemos expresado,
entre otras, en nuestras sentencias de 5 de febrero y 20 de abril de 1991, 10 de
mayo, 18 de octubre, 27 de noviembre y 4 de diciembre de 1993, 14 de mayo, 4
de junio, 2 de julio y 27 de septiembre de 1994, 11 de febrero (recurso de casación
n.º 1619/1992) y 1 de abril de 1995 (recurso de casación n.º 337/1992) se confi-
gura de forma objetiva o por el resultado la responsabilidad de la Administración,
siendo indiferente que la actuación administrativa sea normal o anormal pues es
suficiente para admitirla que, como consecuencia de aquélla, se haya producido
un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, sin que concurra
fuerza mayor».
(5)
Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones
Públicas.
(6)
ESCOBAR, La responsabilidad contractual de la Administración pública, 1989;
GARCÍA DE ENTERRÍA, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa,
1984; LEGUINA, La responsabilidad civil de la Administración pública.

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(7)
— Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 1995: «como acertadamente
sostiene la representación procesal de la empresa contratista no existe responsa-
bilidad alguna para ésta, porque según determina el párrafo segundo del referido
artículo 134 del Reglamento General de contratación del Estado, aprobado por
Decreto 3354/1967, de 28 de diciembre, cuando los daños sean consecuencia de
una orden inmediata y directa de la Administración contratante o fueran debidos
a los vicios del proyecto, será ésta responsable dentro de los límites señalados
en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, sin que, en este
caso, quepa la menor duda, dada la exhaustiva prueba pericial practicada, de que
el deslizamiento del suelo se produjo como consecuencia exclusiva de los vicios
del proyecto, aprobado por la Administración y puntualmente ejecutado por la
empresa contratista, lo que exonera a ésta de cualquier responsabilidad por los
daños causados a terceros».
— Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Sección 1ª, de 10 de mayo de 2006. «En interpretación del artículo 134 del antiguo
Reglamento General de Contratación de Estado, existe una línea jurisprudencial,
cuyo criterio este Tribunal comparte, que mantiene la naturaleza netamente obje-
tiva de la responsabilidad patrimonial de la Administración impide a ésta, que
actúa en la esfera de sus atribuciones para satisfacer un servicio público, desplazar
la misma al contratista, mero ejecutor material, sin perjuicio de la acción de repe-
tición de aquélla contra éste (sentencias de 19 de mayo de 1987 y 23 de febrero
de 1995), ya que si bien las obras han sido adjudicadas a una empresa contratista,
no puede olvidarse que su responsabilidad sería subjetiva, mientras que la de la
Administración es directa y objetiva, todo ello, se insiste, sin que obste a una po-
sible acción de reintegro que la Administración puede formular frente al contratista
(sentencias de 13 de febrero de 1987 y de 27 de diciembre de 1989). Se ha de
añadir que en el presente caso la Administración ni siquiera ha contestado a la
reclamación patrimonial efectuada por los recurrentes, por lo que la misma legal-
mente queda rechazada, pero nada dice sobre si ha de responder el contratista,
de forma que si los poderes públicos no han atribuido al contratista la responsabi-
lidad en la vía administrativa, sería contrario a un elemental sentido de justicia
material intentar desviar tal responsabilidad en sede jurisdiccional en perjuicio del
administrado (STS de 23 de diciembre de 1987). La sentencia de 20 de octubre
de 1987 interpretaba ya ese artículo 134 del mencionado Reglamento a la luz de
las nuevas concepciones sobre responsabilidad de la Administración, y si bien
ésta puede repetir contra el contratista apoyándose en dicho precepto, esa posi-
bilidad no excluye la responsabilidad directa de la Administración cuando el daño
producido sea consecuencia de un actuar ligado a la misma por vínculos contrac-
tuales, razonamiento que se encuentra en la misma línea de lo establecido por la
Sentencia de 8 de mayo de 2001, del Tribunal Supremo, recaída en recurso de
casación para unificación de doctrina.

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— Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 7 de septiembre

de 2004, que falla a favor de la indemnización de daños y perjuicios causados por
caída en la vía pública, al introducir una pierna en una alcantarilla sin tapa. Consi-
dera la existencia de un funcionamiento anormal de los servicios públicos, incum-
pliendo el Ayuntamiento sus obligaciones relativas al mantenimiento y conservación
de las vía públicas. No cabe exigir la responsabilidad patrimonial a la empresa
que gestiona el servicio municipal de agua, pues aunque la alcantarilla es un ele-
mento a través del cual se presta dicho servicio, su conservación y mantenimiento
al ser parte de la vía pública, es una competencia municipal.
— Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, de 17 de fe-
brero de 2006, sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Santa
Cruz de Tenerife, n.º 43/2006, de 10 de febrero, «culpa in vigilando de la Adminis-
tración»; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canaria, Santa Cruz de
Tenerife, n.º 548/2005, de 15 de diciembre, responsabilidad de la Administración
por «falta de diligencia a la hora de velar por la seguridad».
— En los mismos términos, la sentencia de la Audiencia Nacional, sala de lo
contencioso-administrativo, de 28 de octubre de 2005; sentencia de la Audiencia
Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 20 de octubre de 2005; sen-
tencia de la Audiencia Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 17 de
octubre de 2005; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad
Valenciana n.º 442/2005, de 7 de junio; sentencia de la Audiencia Nacional, sala
de lo contencioso-administrativo, de 18 de mayo de 2005; sentencia de la Audiencia
Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 1 de abril de 2005; sentencia
del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, n.º 139/2005,
de 15 de marzo.
(8)
— Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2000. «De los hechos
probado por el Tribunal a quo, se deduce claramente que la situación de ruina
inminente del edificio propiedad del demandante, fue debida a la rotura de la red
de agua potable del municipio, cuya explotación estaba concedida a la entidad
Técnicas de Depuración, S.A. (TEDESA), con una cláusula relativa a la conserva-
ción de las instalaciones y saneamiento a cargo de ésta, quien resultaba directa-
mente responsable en relación a terceros de los daños personales y materiales
causados como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
gestionados.
De los referidos hechos y de lo dispuesto concordadamente por los ya citados
artículos 54 de la Ley de Bases de Régimen Local, 223 del Reglamento de Orga-
nización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, 128.1 3ª
del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, 121.2 y 123 de la Ley
de Expropiación Forzosa, 72.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del
Estado, aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril, y 218.3 del Reglamento
General de Contratación, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre,

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se deriva a la responsabilidad extracontractual de la entidad concesionaria del

servicio público de suministro de agua y alcantarillado, ya que los daños y perjuicios
causados no tuvieron su origen en cláusula alguna, de ineludible cumplimiento,
impuesta por la Administración a la concesionaria ni fueron consecuencia inme-
diata y directa de una orden de la Administración, sino que derivaron de una inco-
rrecta conservación de la red de agua potable del municipio.
— Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2001, «estamos en presencia
del funcionamiento de un servicio público y que la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de
Autopistas de Peaje, al disponer ya en el artículo 19 que "las indemnizaciones
que procedan en los supuestos de los artículos 40 de la LRJ (hoy sustituido por
el 139 de la Ley 30/1992), y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, serán a cargo
del concesionario cuando los daños a que dichos preceptos se refieren sean
consecuencia de la explotación del servicio concedido a no ser que sean exclusi-
vamente imputables a cláusulas o medidas impuestas por la Administración des-
pués de haber sido adjudicada la concesión", y terminantemente proclama en el
art. 27, al regular el régimen jurídico durante la fase de explotación, que el conce-
sionario deberá conservar la vía en perfectas condiciones de utilización, prestando
el servicio ininterrumpidamente durante las 24 horas del día, salvo supuestos ex-
cepcionales debidos a caso fortuito o fuerza mayor, es visto cómo producida la
lesión en la prestación de un servicio público, mediante concesión, deviene de
todo punto inexcusable la particular imputación al concesionario cuando resulta
indeclinable que el accidente se produjo por la omisión del deber de mantener la
autopista en adecuadas condiciones, garantes de la seguridad vial.»
— La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 31 de
octubre de 2003, ha establecido que en los supuestos de reclamación de daños
causados a un tercero por el contratista, la Administración declarará que la res-
ponsabilidad es del contratista, salvo que exista una orden de aquella que haya
provocado el daño. En estos supuestos, la reclamación dirigida al órgano de
contratación, será resuelta por la Administración, decidiendo la responsabilidad
que deberá ser satisfecha por el contratista. Contra este acuerdo, los afectados
podrán interponer recurso contencioso-administrativo.
Cuando la responsabilidad incumba al contratista, la reclamación ha de realizarse
por el perjudicado ante los órganos de la Jurisdicción civil, a cuyo efecto establece
el artículo 97.3, del Texto Refundido de la Ley de Contratos, que interrumpe el
plazo de prescripción de la acción el previo requerimiento a la Administración,
para que se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la
responsabilidad de los daños.
— La sentencia del Tribual Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 14 de
octubre de 2004, deniega la indemnización por daños y perjuicios ocasionados
por caída en la vía pública. En el tramo de calle donde se produjo la caída se es-
taban ejecutando unas obras de acerado a cargo de una UTE. No concurre la
circunstancia de imputación de los daños a la Administración relativa a que los

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mismos fueron originados como consecuencia inmediata y directa de orden de

aquélla o vicios del proyecto y además la Administración ha comunicado al perju-
dicado la existencia del contratista y la obligación de responder de éste en su caso.
Igual, sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 420/2003, de 30
de abril; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha n.º
181/2006, de 6 de abril de 2006, sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Castilla-La Mancha n.º 489/2005, de 30 de noviembre, sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, de 30 de septiembre de 2001; sentencia
de la Audiencia Nacional, Sala de lo contencioso-administrativo, de 13 de julio de
2005; sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco n.º 418/2005, de
13 de mayo; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha
n.º 131/2005, de 21 de marzo.
(9)
Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2001. No cabe duda de que, al
no tratarse de daños causados por cláusulas del contrato impuestas por la Admi-
nistración al concesionario ni de una orden directa de ésta, debe responder de
aquéllos el propio contratista, como se deduce de lo establecido concordadamente
por los artículos 121.2 de la Ley de Expropiación Forzosa y 134 del Reglamento
General de Contratación, precepto este recogido después en el artículo 98, de la
Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.
Ahora bien, la reclamación del perjudicado ha de dirigirse, según lo dispuesto por
estos dos últimos preceptos y por el artículo 123 de la Ley de Expropiación Forzosa,
a la Administración contratante, que debe resolver tanto sobre la procedencia de
la indemnización como sobre su cuantía y quién debe pagarla, modo de proceder
que no observó la Administración del Estado demandada al limitarse a informar
a la entidad reclamante que los vertidos los había efectuado la empresa contratista
y que la obligación del dueño era cerrar la finca o colocar vigilancia permanente
para evitar tales vertidos.
Aunque la responsable de los vertidos de escombros fuese, según lo dicho, la
empresa contratista, lo cierto es que, al no haberlo así declarado la Administración
del Estado contratante y no haber sido emplazada en la primera instancia aquella
empresa, la responsabilidad por los perjuicios causados con los vertidos debe
asumirla la Administración del Estado demandada, quien no actuó en la forma
ordenada tanto por la Ley de Expropiación Forzosa como por el referido Regla-
mento General de Contratación, y así lo declaró ya la antigua sala cuarta de este
Tribunal Supremo en su sentencia de 28 de mayo de 1980, que, al no proceder
del modo indicado en los artículos 121.2 y 123 de la Ley de Expropiación Forzosa
y 134 del Reglamento General de Contratación Administrativa, considera que
eludió su propia responsabilidad frente al perjudicado, reclamante en la vía admi-
nistrativa precedente, y a ella debe por tanto serle impuesta dicha responsabilidad,
sin perjuicio de su desplazamiento sobre el responsable, puesto que los preceptos
citados han pretendido, sin duda, en estos casos permitir al particular una paridad

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de trato en relación con otros casos en que la Administración es directamente

imputable, pero sin perjuicio de que la responsabilidad recaiga sobre el patrimonio
de quien realmente corresponde porque es quien tiene obligación de soportarla,
doctrina jurisprudencial que late también en las sentencias de esta sala de 9 de
mayo de 1989, 9 de mayo de 1995, 12 de febrero de 2000 y 8 de julio de 2000.
Igual sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco n.º 229/2006, de
29 de marzo; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña n.º 1466/2005,
de 13 de diciembre, responsabilidad de la Administración por dictar una resolución
que niega su responsabilidad sin considerar la del contratista, toda vez que ese
modo de conducirse ha privado al recurrente de la posibilidad de argumentar lo
que en defensa de su derecho estimare procedente en relación con la responsa-
bilidad del contratista; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y
León, Burgos, n.º 547/2005, de 12 de diciembre «al margen de los términos del
contrato aportado a la actuación, la Administración demandada, lejos de cumplir
con el ordenamiento jurídico vigente, simplemente resolvió dar traslado de la re-
clamación del recurrente a la empresa contratista, sin que conste que haya trami-
tado ni mucho menos resuelto tal y como le exige el ordenamiento jurídico la re-
clamación de la recurrente. Y desde luego ante este supuesto de incumplimiento
legal, lo que no puede esta Sala es que la propia Administración local se beneficie
de su conducta netamente ilegal».
En los mismos términos, sentencia del Tribunal Supremo de fecha 28 de mayo
de 1980; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 1025/2005, de
16 de noviembre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º
1360/2005, de 20 de octubre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid
n.º 1371/2005, de 20 de octubre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid n.º 1367/2005, de 20 de octubre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Madrid n.º 1257/2005, de 4 de octubre; sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid n.º 1264/2005, de 4 de octubre; sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Castilla y León, Valladolid n.º 1893/2005, de 12 de septiembre;
sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria n.º 390/2005, de 12 de
septiembre; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias n.º 1201/2005,
de 18 de julio; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares n.º 612/2005,
de 8 de julio; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 529/2005,
de 23 de junio; sentencia de la Audiencia Nacional, sala de lo contencioso-admi-
nistrativo, de 31 de mayo de 2005; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
la Comunidad Valenciana n.º 566/2005, de 20 de mayo; sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid n.º 568/2005, de 28 de abril; sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Galicia n.º 216/2005, de 7 de abril; sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid n.º 463/2005, de 5 de abril; sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Galicia n.º 188/2005, de 23 de marzo; sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Galicia n.º 166/2005, de 17 de marzo; sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid n.º 373/2005, de 15 de marzo; sentencia del Tribunal

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Superior de Justicia de Castilla y León, Burgos, n.º 1893/2005, de 12 de septiem-

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La responsabilidad extracontractual de la Administración Local,

Por José PÉREZ AMORÓS

La Jurisprudencia de los Tribunales en el tema de la responsabilidad extracontractual de la Admi-

El legislador a la hora de regular la responsabilidad patrimonial de la Administración

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

Igualmente, el artículo 121.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, Ley de 16

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progresiva expansión de la actividad pública en los diversos sectores de nuestra

O. MIR PUIGPELAT, La Responsabilidad patrimonial de la Administración, hacia un nuevo sistema.

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derivada del funcionamiento de un servicio público debe, en principio, ser indem-

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sentencias del Tribunal Supremo de fechas 24 de febrero de 1994; 3 de septiembre

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pronunciamiento sobre la responsabilidad en atención al reparto de la carga in-

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

— Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, de 10 de mayo de

— En los mismos términos, la sentencia de la Audiencia Nacional, sala de lo contencioso-administrativo, de 28

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responsabilidad previsto en el artículo 121.2 de la Ley de Expropiación Forzosa

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Debe concluirse la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento demandado, por

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de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 30 de octubre

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

La jurisprudencia de los Tribunales ha reconocido la responsabilidad de la Admi-

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que asume en este procedimiento la Administración que está obligada a dar al

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un pronunciamiento sobre la responsabilidad en atención al reparto de la carga

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— Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 7 de septiembre

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se deriva a la responsabilidad extracontractual de la entidad concesionaria del

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mismos fueron originados como consecuencia inmediata y directa de orden de

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de trato en relación con otros casos en que la Administración es directamente

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