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VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct.

2003

Panel: La Reforma del Estado: Claves de su Sostenibilidad e Irrevocabilidad

Reforma institucional en Nicaragua : un reto permanente


Mara Jos Jarqun I. Introduccin El continente latinoamericano se encuentra en un proceso de transformaciones econmicas, polticas e institucionales. Desde principios de los aos 80, todos los pases han emprendido un camino hacia la modernizacin de sus aparatos estatales y sus sistemas polticos como respuesta a una situacin en que, adems de la crisis fiscal, se enfrent el agotamiento de un modelo de desarrollo econmico. Estos esfuerzos de cambio son necesarios para adecuarse a las nuevas realidades y las tendencias de la globalizacin que exigen, entre otras cosas, el desarrollo de las capacidades institucionales, economas de mercado productivas y eficientes, reduccin de las desigualdades sociales, construccin de una ciudadana plena y compromiso con la democracia, tareas todas en que el Estado est llamado a desempear un papel crucial. Pero una debilidad real frente a los retos que implica alcanzar este desarrollo, es la inadecuacin e ineficacia de las instituciones estatales, hecho que condiciona la productividad de los recursos humanos y materiales. La intervencin estatal creci durante el perodo de la postguerra. Las sociedades ampliaron la intervencin del Estado en el modelo de "Estado benefactor", y muchos pases adoptaron estrategias de desarrollo bajo la direccin estatal. Esto llev a una enorme expansin de la magnitud y alcance de la funcin del Estado y el correspondiente crecimiento del gasto pblico. Todava para 1997, el gasto pblico representaba aproximadamente la cuarta parte del ingreso total de los pases en desarrollo.1 En Centroamrica, durante los aos 1950-77 se obtuvieron elevadas tasas de crecimiento econmico, inducidas por los pases desarrollados durante la postguerra, que facilitaron la dinmica de crecimiento. En este perodo se incrementaron las exportaciones y la industrializacin promovida por el Mercado Comn Centroamericano. Este modelo entr en crisis hacia fines de la dcada de los aos 70 y oblig a reformar el Estado2. Se reorient la intervencin estatal en una combinacin de medidas de ajuste estructural y estabilizacin macroeconmica. Las medidas de reforma del Estado en Centroamrica se inician en los aos 80, y se profundizan en los 90. Este proceso de cambio se orienta hacia la recuperacin del equilibrio fiscal (reducir los gastos, aumentar los ingresos para eliminar el dficit fiscal) y al fortalecimiento del funcionamiento del mercado; reduciendo el nivel de intervencin econmica del Estado, des-regulando actividades, eliminando monopolios, suprimiendo subsidios y reduciendo su nivel de participacin directa en actividades productivas. Nicaragua ha seguido esta tendencia, pasando de enfoques cuantitativos a enfoques de corte ms cualitativo en aras de construir una administracin pblica ms acorde al nuevo papel del Estado. Un conjunto de factores han incidido, positivamente, en la sostenibilidad de los esfuerzos de reforma en tiempo y esperemos se den otros que aseguren su irrevocabilidad.
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Informe sobre el desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo en transformacin. Banco Mundial Cambio Social en Centroamrica. FLACSO. Carlos Sojo. 1993

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II. Primera Generacin de reformas: 1990-1994 Las primeras reformas se dieron en el marco de la transformacin del Estado despus del cambio de gobierno Sandinista, de corte socialista. Para 1990, la comunidad internacional centr sus esfuerzos en la estabilizacin y balance de los indicadores macroeconmicos, a partir del elevado dficit fiscal, resultado de aproximadamente 10 aos de poltica expansiva. Se estableci entonces un programa de reforma, con enfoque reduccionista, que persegua: Restaurar las actividades de banca y comercio privados, reducir el gasto pblico, reformar la base tributaria, flexibilizar el sistema de precios del sector pblico y des-incorporar el rea Propiedad del Pueblo. De esta visin cuantitativa del problema nace la reduccin del tamao de gobierno como principal accin de reforma institucional. Esta primera generacin de reformas, iniciadas en 1990 y finalizadas en 1994, da como consecuencia un conjunto de significativos logros de estabilizacin y ajuste: eliminacin de la hiperinflacin, estabilizacin de los precios, liberalizacin de los mercados y del sector bancario, desmonopolizacin de sectores productivos de la economa, descentralizacin de municipalidades, reorganizacin de la banca estatal y saneamiento de las finanzas pblicas, recuperacin de la credibilidad internacional, aumento de la inversin nacional y extranjera, reduccin del dficit fiscal, y reduccin del tamao del sector pblico tanto en la administracin pblica como en todo el Gobierno Central. Con respecto a esto ltimo, y siendo ms especficos, se logra la reduccin del dficit corriente de 18% a 7%, mediante la reduccin del tamao del gobierno; el cual pas el nmero de empleados pblicos del 7.7% de la poblacin a 2.6%. A pesar de todos estos logros, lo drstico de los cortes de empleados pblicos dej sobre la mesa una serie de problemas cualitativos que resolver. Para 1994 la inversin privada y la actividad econmica no haban mejorado como se esperaba y el sector pblico no financiero an era muy grande: la economa del sector pblico representaba aproximadamente 40% del PIB y su dficit corriente, an despus de donaciones, era de 8% del PIB. Los servicios que las instituciones de la administracin pblica entregaban al pblico eran dbiles como resultado de procesos de entrega rudimentarios, de una administracin de recursos humanos prcticamente inexistente y de la prdida de recursos humanos valiosos que produjeron los recortes de personal de 1990-1994; lo cual tuvo un impacto negativo en la capacidad tcnica y de organizacin de la administracin pblica, tanto para la gerencia como para la gestin de los recursos del Estado y para atender efectiva y eficientemente las demandas de la poblacin. Adicionalmente, la Misin, objetivos, funcin y estructura de las entidades del sector pblico continuaban obsoletas e inadecuadas.3 III. Segunda generacin de reformas: 1994-2002 En Junio de 1994 da inicio la segunda generacin de reformas, con la negociacin del primer ESAF (Enhanced Structural Adjustment Facility); el cual promulgaba la implantacin de un programa de mediano plazo que promoviera la consolidacin de la estabilizacin macroeconmica, la profundizacin de las reformas estructurales y la promocin de condiciones para la viabilidad externa. Esto implicaba mejorar las finanzas pblicas; ajustar el crdito; establecer polticas salariales y polticas de tipo de cambio estable; as como llevar a cabo reformas estructurales que incluyeran la reduccin del tamao del sector pblico, el fortalecimiento de los derechos de propiedad, y la promocin de las actividades del sector financiero a travs de la eliminacin de operaciones bancarias

Banco Mundial. Memorndum y Recomendaciones el Presidente de la IDA a los Directores Ejecutivos en el crdito propuesto para la Repblica de Nicaragua para un Proyecto de Desarrollo Institucional. Notas Tcnicas. Febrero 24, 1995. 2

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estatales ineficientes.4 En octubre de ese mismo ao se crea el Comit Ejecutivo para la Reforma de la Administracin Pblica (CERAP) para ... darle una solucin integral a las causas estructurales y coyunturales de la baja productividad del gasto pblico y alcanzar definitivamente una Administracin con capacidad de decisin, moderna, pequea, fuerte, facilitadora, eficiente y tecnolgicamente capaz de proveer servicios de calidad a travs de una mejor asignacin y utilizacin de los recursos, proporcionando as el desenvolvimiento de un marco econmico y social apropiado para el afianzamiento de la democracia en el pas. Tambin se asigna a ste Comit la responsabilidad de dirigir un Programa de Reforma que permitiera efectuar la reorganizacin estructural y administrativa del Gobierno (comprendido por las Instituciones y organismos del Gobierno Central, entes autnomos, empresas y otras unidades administrativas dependientes del Poder Ejecutivo); revertir la baja productividad del gasto pblico; elevar la eficiencia y la calidad de las prestaciones; mejorar la asignacin, administracin y utilizacin de los recursos; jerarquizar los cuadros gerenciales y tcnicos; fortalecer la capacidad de decisin y gestin de los servicios en las reas o funciones indelegables del Estado, en el mbito del Poder Ejecutivo.5 Sin embargo, es hasta finales de 1996 e inicios de 1997 que este programa efectivamente inicia. Para 1995 el primer ESAF se descarril por las elecciones Presidenciales, y aunque continu el desempeo econmico, las finanzas pblicas seguan dbiles y gran parte de las transformaciones estructurales se postergaron. Por lo que no se firm la Revisin del Fondo Monetario Internacional de mediados de 1994.6 As, para 1996, an era necesario consolidar el proceso democrtico y garantizar su irreversibilidad; continuar la transicin hacia una economa social de mercado que permitiera el desarrollo equitativo y sostenible; y profundizar la reforma estructural del Gobierno con el fin de facilitar el diseo y la implantacin de polticas pblicas de desarrollo de mayor impacto econmico y social. El Gobierno de Nicaragua, consciente de las deficiencias antes sealadas, aceler el proceso de desarrollo de un programa de desarrollo institucional ms comprensivo, coherente, orientado a su ejecucin y con mayor nfasis en la reforma y modernizacin del sector pblico. As inicia el Programa de Reforma y Modernizacin del Sector Pblico propiamente como tal y con este el intento de cumplir con los compromisos del ESAF. El Gobierno de Nicaragua se compromete a At the end of 1997 the government will introduce a law for restructuring the Executive Branch which reduces significantly the number of government ministries, and in addition agencies that report directly to the president.7 Esta segunda generacin de reformas, con una visin ms de eficiencia, orient los esfuerzos, principalmente, hacia cuatro grandes acciones de reforma: (a) Reestructuracin Institucional; (b) Reforma del Servicio Civil; (c) Reforma del sistema administrativo, financiero y de control gubernamental; y (d) Reforma macroinstitucional o estructural. La Reestructuracin Institucional. Mecanismo de reforma orientado a mejorar la eficiencia, responsabilidad y calidad de la entrega de los servicios pblicos a la ciudadana, promover un cambio
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The 1994-97 ESAF program. Fondo Monetario Internacional. Decreto Presidencial No. 44-94. 6 The 1994-97 ESAF program. Fondo Monetario Internacional. 7 The 1994-97 ESAF program. Fondo Monetario Internacional. 3

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de cultura organizacional, reemplazar sistemas tradicionales de administracin de los recursos, y facilitar la actividad del sector privado. La Reforma del Servicio Civil. Es uno de los esfuerzos centrales de la reforma, orientado a la regulacin de la relacin entre el Estado y sus servidores. Tiene como principal meta la creacin de un sistema de Servicio Civil con base en el criterio del mrito, y tiene como objetivos la creacin de una cultura que favorezca los valores ticos de honestidad, eficiencia y dignidad, orientada a la excelencia en la prestacin del servicio pblico y fortalecimiento de los principios de probidad y responsabilidad. La Reforma del sistema administrativo, financiero y de control gubernamental.. El propsito de esta accin de reforma es brindar al gobierno mayor capacidad institucional para planificar, ejecutar y evaluar el gasto pblico, bajo un marco de eficiencia, efectividad y transparencia; y comprendiendo los subsistemas de presupuesto, tesorera, crdito pblico, contabilidad, compras y suministros. La Reforma estructural tena como propsito el ordenamiento y claridad de la Misin de la Presidencia de la Repblica y sus dependencias; a partir de la definicin de una nueva organizacin y sus competencias, la reduccin del nmero entidades, la disminucin de dependencias directas del Presidente de la Repblica, la readecuacin de la pirmide jerrquica y reduccin de dependencias directas en los Ministerios. El resultado global de esta segunda ronda de reformas fue positivo: (a) Reestructuracin Institucional. Se implant una nueva conformacin orgnica y funcional, y se identificaron y redisearon procesos clave en seis instituciones8, con una ahorro estimado de 40% en costo recurrente y 50% en otros gastos; se produjo una regulacin ms moderna, especialmente en el rea de recursos naturales; se conformaron equipos de alto rendimiento; se elabor el Catlogo de Servicios y Trmites del Poder Ejecutivo y se dise una metodologa de simplificacin de trmites, a partir de lo cual se simplificaron cerca de 30 trmites en 10 instituciones del Poder Ejecutivo. (b) Servicio Civil. Se dise un modelo de funcin pblica basado en el mrito, incluyendo los sistemas de gestin de recursos humanos, un Sistema de Informacin del Servicio Civil (SISEC) y un Proyecto de Ley de Servicio Civil y de la Carrera Administrativa que fue presentado a la Asamblea Nacional para su aprobacin el 7 de Diciembre de 1999. (c) Sistema Administrativo, Financiero y de Control Gubernamental. Se dise y puso en funcionamiento el Sistema Integrado de Gestin Financiera, Administrativa y de Auditoria (SIGFA), en el cual se formula y ejecuta el Presupuesto General de la Repblica, en lnea y en tiempo real, en 17 instituciones del Gobierno Central. (d) Reforma estructural. Se aprob la Ley de Organizacin, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, Ley No. 290, a partir de la cual se establecieron estructuras organizativas ms coherentes, eficientes y ordenadas en los Ministerios de Estado y sus dependencias; se redujeron las instituciones de la Administracin Pblica de 69 a 67; se redujeron los cargos ejecutivos de los Ministerios de Estado de 476 a 300 cargos; se fortalecieron los niveles de coordinacin y direccin estratgica; se eliminaron redundancias; se crearon instancias clave y estratgicas para fortalecer capacidades gubernamentales como la Secretara Tcnica actualmente Secretara de Coordinacin y Estrategia. Todos estos esfuerzos se acompaaron de intensivos programas de capacitacin que dotaron a las instituciones del Poder Ejecutivo, principalmente, de funcionarios pblicos capaces de generar el cambio en sus instituciones, por s solos, sin mayor necesidad de asistencia tcnica externa; los cuales,
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Ministerio de Fomento, Industria y Comercio; Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales; Ministerio de Transporte e Infraestructura; Instituto Nicaragense de Fomento Municipal; Instituto Nicaragense de Seguridad Social. 4

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hablar el mismo idioma de los transformadores, facilitaban la reforma. Afortunadamente, a pesar de que an no existe el Servicio Civil y la Carrera Administrativa en la administracin pblica nicaragenses, gran parte de estos recursos capacitados han permanecido en sus instituciones, o al menos dentro del servicio pblico, a pesar de los cambios de gobierno; lo cual ha contribuido a la consolidacin de los esfuerzos de reforma y facilitado nuevas iniciativas. Para el caso de la reforma estructural, lo nico lamentable es que, aunque prevalece el resultado positivo de su incidencia en la claridad de los mandatos de cada Ministerio de Estado y, por tanto, una menor duplicidad y des-fragmentacin de funciones, la falta de una institucionalidad responsable de las polticas de administracin pblica, ha dado lugar a que gran parte de la ganancia numrica de la misma se haya perdido. En este punto se encuentra hoy en da Nicaragua, con una de las administraciones pblicas ms pequeas de Amrica Latina, con 1.6% de empleados pblicos del total de poblacin, y que adems, en trminos de porcentaje del gasto del PIB, es tambin pequeo. An as, en trminos de servidores pblicos per-cpita, es de los ms altos del rea, en pocas palabras, impagable. Sumado a esta pesada relacin del gasto con el producto, est el dficit provocado por las deudas internas y externas que son muy pesadas con relacin al PIB y al Presupuesto General de la Repblica (PGR). La reaccin en primera instancia es reducir en algn porcentaje los gastos primarios de gobierno. El problema es de que las sucesivas reducciones llevadas a cabo en el marco de la primera y segunda generacin de reformas han deformado la administracin pblica nicaragense, por lo que una nueva generacin de reformas no puede centrarse en un enfoque cuantitativo, sino que tendr que contener fuertes consideraciones de orden cualitativo. IV. Tercera generacin de reformas: 2003 La actual situacin crtica del dficit fiscal, producto del elevado nivel de la Deuda Interna, y la definicin de un nuevo papel del Estado, implican reformas constitucionales y reformas institucionales que adecuen el tamao de gobierno y sus capacidades a los imperativos que rigen al Poder Ejecutivo y que estn contenidos en la Constitucin Poltica de Nicaragua. Ambos procesos implican una disminucin de la discrecionalidad y las cuotas de poder; por lo que la reforma moral debera acompaar a estas dos. En cuanto a la reforma constitucional, si se ha optado por un Estado promotor y facilitador del desarrollo sobre la base del mercado, cualquier programa de reforma y modernizacin del sector pblico deber de contemplar reformas constitucionales que permitan reflejar ese nuevo papel del Estado; ya que no puede haber cambios significativos en la administracin pblica si no se adecua totalmente el marco conceptual en el que se encuentra inmerso. As, la Constitucin Poltica de 1995, marco inicial en el cual se desarrolla la reforma institucional y en el que se identifica el origen de la rigidez que se debe cambiar; teniendo como prioridad la despolitizacin de los remanentes de la Constitucin original de 1984 en materia de administracin pblica y la intromisin excesiva de la Asamblea Nacional en el sistema Presidencial al cual se adhiere la Constitucin en principio. Paralelamente deber llevarse a cabo una reforma moral. En un anlisis de las causas de la corrupcin se identificaron como primordiales las siguientes: prdida de valores y principios en la sociedad, bajos niveles de conciencia y poco espritu de servicio, intereses polticos, deficiencias en el sistema de
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control, la existencia de espacios para uso discrecional de recursos y finalmente la impunidad. La reforma de los valores ligados a la honradez, es para la administracin pblica, un proceso doble, en el cual se transforman las instituciones; pero ms importante, se transforma la poblacin. De no ser as, podramos copiar la organizacin y procedimientos de Suecia, pero si las personas mantienen sus valores actuales, no habran cambios. El Presidente de la Repblica, Ingeniero Enrique Bolaos Geyer, en su discurso inaugural, estableci la relacin entre reforma institucional y reforma de los valores: Por estas razones, la misin estratgica de mi Gobierno, en el plano nacional, ser la fundacin de una nueva institucionalidad en el pas, es decir, la construccin de una nueva relacin, de un renovado compromiso entre el Estado y sus ciudadanos, basada en una nueva cultura, en una nueva tica poltica y social. El contexto de la reforma institucional que el Gobierno de Nicaragua est plantendose para los prximos 3 aos se da entonces en un marco Constitucional y un contexto tico determinado. Estas reformas constituyen la tercera generacin de reformas institucionales. Al analizar en retrospectiva las primeras generaciones de reformas el resultado ha sido, en primer lugar, un mayor consenso en el ordenamiento bsico de la competencia del poder ejecutivo y el tamao de la administracin pblica; y en segundo lugar, la toma de conciencia de que no se han tocado an los grandes temas; los cuales, en el contexto de la crisis presupuestaria actual, parecen impostergables. En el contexto de las reformas anteriores, no se ha tocado el tema de las empresas del Estado, as como los institutos nacidos en diferentes pocas y que actualmente tienen diferentes tipos de problemas orgnicos y jerrquicos. Tampoco se ha abordado el tema de la presencia geogrfica del gobierno; ya que en cada crisis recortamos donde la administracin pblica ofrece menos resistencia, dando como resultado que la presencia del gobierno en el territorio sea raqutica, inclusive en Managua, adonde todava encontramos desde el Terremoto de 1972, decenas de oficinas de gobierno en construcciones originalmente diseadas como casas de habitacin en diversos puntos de la capital. A lo interno del gobierno, nuestros sistemas de gestin en las instituciones, todava no dan los resultados esperados; y nuestros recursos humanos no estn en condiciones para servir de punto de conjuncin de los nuevos valores y nuevas instituciones al servicio de la poblacin. Por tanto, el objetivo de las nuevas reformas se resume en ms calidad y, en lo posible, menor tamao; de forma tal que, aunque parezca contradictorio, con los recursos actuales se pueda: (a) crear mejores balances funcionales, separando funciones que actualmente son conflictivas en varias instancias del poder ejecutivo; y (b) ampliar la cobertura territorial de los servicios y la realizacin de trmites. La tercera generacin de reformas debe de tomar como punto de partida que, aunque persisten las tensiones en el nivel de gasto, ms importante debe de ser la calidad del mismo y el incremento en el rendimiento. Por otra parte, el hecho de que existen varios procesos de reforma institucional dentro del mismo Poder Ejecutivo, cada uno independiente de los otros, algunos de ellos yuxtaponindose a los avances logrados y/o revirtindolos, demanda la ceracin de capacidades para que estos esfuerzos, al menos, se comuniquen, y en un segundo momento, se coordinen. De tal forma que las polticas de administracin pblica, como las de reforma y modernizacin del sector pblico, se atiendan de forma permanente ante las nuevas demandas y contextos que vayan surgiendo y no con intervenciones puntuales de proyectos de inversin; a la vez que se procure que la cantidad de proyectos de reforma y fortalecimiento institucional no se conviertan en ayudas presupuestarias disfrazadas sin metas definidas.
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La ausencia de las capacidades antes referidas ha dado lugar a duplicidad de esfuerzos e inversin de recursos, contradicciones y retroceso de algunos de los logros de la segunda generacin. La propuesta actual de estrategia de reforma institucional por lo tanto se basa en (a) reducir el nmero de entes; (b) reducir el nmero de instancias; (c) reducir egresos; (d) aumentar eficiencia; (e) concentrar fsicamente la administracin pblica; (f) reducir inversiones que son gasto corriente para aumentar inversiones; y (g) varias acciones menores. Esta estrategia separa, por un lado, el Plan de Adecuacin Funcional y Territorial - que contempla la reduccin del nmero de entes e instancias adecuadas a un nuevo orden y jerarqua funcionalinstitucional - y su Adecuacin al Territorio, del resto de medidas que acompaan a una estrategia de desarrollo institucional. Adecuacin Funcional Los principios funcionales que deben de regir a la adecuacin funcional son: (a) un Estado subsidiario; (b) transferencia de funciones al sector privado, en lo posible; (c) desconcentracin de responsabilidades operativas, bajo polticas y normas centralizadas; (d) separacin y balances funcionales mnimos en la medida que los recursos del tesoro lo permitan: (i) el que fija Polticas y Normas NO Administra y NO Fiscaliza, (ii) el que Administra NO fija Polticas ni Norma y NO Fiscaliza, (iii) el que Fiscaliza NO administra y NO fija Polticas; (e) fortalecimiento de los puntos de contacto entre el Estado y la Poblacin y acercamiento del Estado a ste ltimo, como construccin de instancias y sistemas en las que la democracia se fortalezca. La nueva organizacin funcional parte de (a) mejorar la estructura del poder ejecutivo, a travs de la reorganizacin de las organizaciones perifricas constituidas por institutos y empresas en ncleos ministeriales ms pequeos y ms homogneos, (b) crear las instancias fiscalizadoras que el gobierno necesita para poder asegurarse que sus instancias y el sector privado cumplen con las disposiciones de la ley en los casos en que el gobierno los regule; (c) disminuir el nmero de dependencias directas de la Presidencia de la Repblica; y (d) organizar esta ltima bajo el principio de que las Secretaras de esta no tienen competencia, y por lo tanto slo son reas de apoyo, separando en ellas las reas tcnicas de apoyo permanente y las polticas. La idea en general es disminuir el nmero de ministerios, disminuir el nmero de entidades (con autonoma), disminuir el nmero de instancias, mejorar la jerarqua, disminuir dependencias directas del Presidente de la Repblica, disminuir niveles, implementar las separaciones funcionales fundamentales, e implementar un agresivo plan de acercamiento a la poblacin. Adicionalmente se intentara agrupar reas y sectores similares o estrechamente vinculados en un solo Ministerio; e integrar el sector social a excepcin del sector salud y educacin que por su tamao ameritan instituciones independientes - en una sola institucin, ya que actualmente se encuentra esparcido en varias instituciones. Afortunadamente, las leyes que definen la competencia en materia social del gobierno estn muy definidas, por lo que restara la generacin de polticas que le den perspectiva. En el sector infraestructura es evidente la preeminencia de lo vial sobre el resto del sector. Como parte de las primeras segregaciones entre los prestadores de servicios y los reguladores, se modificaron las leyes relativas al agua, telecomunicaciones, y electricidad. Se separaron a los prestadores de servicios en empresas, y a los reguladores en institutos. Durante la primera y segunda generacin de reformas, se resolvi el problema del balance entre regulador y prestador de servicios, quedando pendiente la
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separacin de la regulacin, entre emitir las polticas y normas, y el que fiscaliza. De esta forma, con la creacin de superintendencias fiscalizadoras, se reforzara al ministerio responsable de la infraestructura para que este se concentre en dar las pautas de polticas, normas, y los entes actuales se concentran en la fiscalizacin, en defensa de los intereses del Estado, y de todos sus ciudadanos. Como parte de la reestructuracin de la administracin central del poder ejecutivo, se propone racionalizar la periferia del mismo, originada en otras Constituciones, otras leyes, otras sociedades producto de desarrollos muy diferentes y que responden a realidades que han sufrido transformaciones profundas. Todos los Institutos, los que conforman las competencias descentralizadas del gobierno, deben de ordenarse. Los principios bsicos del ordenamiento seran: (a) disminuir los institutos que dependen directamente del Presidente de la Repblica; (b) especializar institutos en agentes de fomento y, los que se especialicen en fiscalizar, denominarlos Intendencias; (c) reducir y compactar su nmero; (d) agrupar por temas comunes; y (e) en el territorio, concentrarlos en instancias especializadas de servicio a la poblacin y a los productores. Las empresas del Estado han sido producto de mltiples transformaciones, y desde la creacin de la Corporaciones Nacionales del Sector Pblico (CORNAP) en Mayo de 1990 mediante Decreto-Ley No.7-90 para dirigir un conjunto amplio de empresas del Estado y proponer al Presidente de la Repblica las reas y polticas de actividad econmica en que debe existir y desarrollarse la funcin empresarial del Estado, no se ha dado ningn esfuerzo de coherencia. Inclusive, es poco claro en lo que se ha convertido la misma CORNAP. Por lo que, la nueva estrategia de reforma institucional debe de contemplar cules son las instituciones que necesita el pas y el resto que forme parte de un Plan de Des-incorporacin de las operaciones empresariales del Estado. Dicho plan debe de ser complementado con la definicin de los aspectos tangenciales a la actividad empresarial del gobierno, como lo son los ingresos de estas instancias, y de otros entes, otras instancias y dependencias donde se originan cobros. De igual forma como aspecto tangencial tambin se debera de dar inicio a la contabilizacin de los diversos activos del Estado. El Plan de Des-incorporacin sera el producto del remanente de lo que no es funcin del gobierno. Lo que s debe de ser funcin del gobierno debe de estructurarse de forma congruente bajo ciertos principios, unos Constitucionales y legales, y otros producto de separaciones funcionales. Las funciones del gobierno las define la Constitucin y las leyes. La Constitucin define dos tipos de servicios, los servicios pblicos indeclinables, los cuales el Estado debe de prestarlos, mejorarlos y ampliarlos, y los servicios pblicos bsicos que debe de promover, facilitar y regular9. Adems tenemos los servicios pblicos que las leyes obligan al Estado a prestar. El mismo Plan debera sealar que no es posible terciarizar funciones al sector privado sin el adecuado montaje de sus respectivas instancias de fiscalizacin. De aqu la necesidad de crear intendencias especializadas en proteger los intereses del Estado y de la poblacin. El tercer conjunto de elementos a reordenarse sera las instancias intermedias creadas a travs de los aos, que a pesar de su utilidad relativa, ya nadie sabe a ciencia cierta cules funcionan todava, cuales son tiles, cuales duplican esfuerzos, etc. Estas comisiones, comits, consejos, fondos, sistemas, registros, etc. deben de replantearse su existencia. La primera pregunta debe de ser cules tienen vigencia actualmente. Las entidades involucradas deberan de sealar cules de estas instancias les son de utilidad actual. Los registros (unos 90 en total) debern de ser analizados para ver cuantos de estos repiten informacin, su valor agregado y como pueden ser estos racionalizados y facilitados a la poblacin.
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Constitucin Poltica de Nicaragua. Arto. 105 Cn. 8

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Adecuacin Territorial Los principios territoriales del Plan de Adecuacin Territorial debera de incluir: (a) enfatizar acciones en las reas del pas donde coincida el potencial de desarrollo con las condiciones de pobreza; (b) inducir y estimular a la economa a las reas con mayor potencial; (c) implementar programas sectoriales basados en el territorio y en las necesidades de diversos segmentos de la poblacin; y (d) dar una respuesta holstica a los problemas ligados a la realizacin de trmites a la poblacin, reducindolos y acercndolos a ellos. La situacin de la administracin pblica en el territorio tiene varias dimensiones. Por un lado tenemos los esfuerzos de descentralizacin, en especial aquellos ligados con la transferencia de competencia de la prestacin del servicio de la educacin primaria a las municipalidades. De esta forma se acerca la responsabilidad por la prestacin del servicio al nivel que se ejecuta. Por otro lado tenemos que la situacin de la administracin central en el territorio es muy deficiente. La cobertura de desconcentracin del poder ejecutivo se caracteriza por la ausencia de una administracin intermedia entre el poder central y los 152 Municipios del pas. Los Departamentos y Regiones Autnomas del pas no tienen competencias especficas (pocas y confusas en el caso de las Regiones Autnomas), por lo que prestan un bajo nivel de servicios a la ciudadana; la cual depende de todo de la capital. Si a este problema le sumamos, que por el terremoto de 1972 y por otras razones, la administracin pblica se dispersa en ms de 135 localidades en Managua (sin contar escuelas, e instancias de salud), tenemos un problema que le cuesta al gobierno mantener tantas instalaciones y a la poblacin le cuesta andar moviendo y empujando papeles entre ellas. Cuando la poblacin que no es de Managua busca resolver trmites en los departamentos, se encuentra que no todos los Ministerios tienen oficinas en las Cabeceras Departamentales, y las que tienen, no pueden resolver casi nada. Adicionalmente, se tienen los proyectos de inversin pblica que se desarrollan en el territorio, los cuales la poblacin ni siquiera identifica como el accionar del gobierno en el pas, sino como acciones aisladas de la cooperacin internacional. Estos proyectos a su vez funcionan como entidades autnomas. La direccin y coordinacin de estos proyectos es dbil. Esto lleva a la redundancia en capacidades en un pas que no se puede ni debe de dar ese lujo. Los esfuerzos del gobierno para aterrizar la Estrategia Nacional de Desarrollo parten de un accionar del gobierno en el territorio que le permita atender de forma especfica los clusters o enjambres productivos que el mismo busca fomentar. La promocin es una funcin bsica del gobierno. La Constitucin seala 23 situaciones que se deben de fomentar; las cuales van desde las productivas hasta aquellas de proteccin a los derechos fundamentales de los ciudadanos. La funcin de promocin es por definicin algo territorial que no existe en el mbito central. En el caso de la promocin a lo productivo, el esquema actual parte de algunos ministerios relacionados que tienen delegaciones, y luego existen los programas y proyectos los que cubren parte o todo el territorio nacional. Un rpido anlisis de los programas productivos del gobierno nos sealan que la mayora se sobreponen en el territorio y frecuentemente con funciones similares. Por estos motivos puede plantearse una serie de soluciones en el territorio, que a la fecha se han denominado Centros de Desarrollo Productivos; para lograr que, al menos, se coordinen los esfuerzos en el territorio, con los adems consabidos ahorros presupuestarios por la escala, la duplicacin de instalaciones y el ahorro de las unidades ejecutoras. En el caso del sector productivo agropecuario, los nuevos esquemas de desconcentracin de esfuerzos nos llevan a plantearnos la conjuncin de funciones en algunas de estas instancias.
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De igual forma, en el sector social se tiene en el territorio diseminados muchos programas de proteccin social en Municipios y Comarcas sin o con poca coordinacin en el mbito central, departamental o municipal; lo cual genera inequidades con excesos de beneficios a ciertas comunidades y total ausencia en otros, poca coordinacin en la ejecucin, baja eficiencia en la inversin pblica, duplicacin de costos de operacin, poco impacto de la gestin de Gobierno y roces en las competencias entre las instituciones. La funcionalidad actual evidencia la necesidad de mejorar la coordinacin interinstitucional en el territorio a travs de la creacin de Centros de Desarrollo Social (CEDES) a nivel departamental; que busquen concentrar la coordinacin de la oferta de servicios, para brindarle mayor coherencia e impacto a la inversin social, promover las complementariedades de las diferentes instituciones y programas vinculados a la proteccin y atencin social a grupos vulnerables, mejorar los criterios de focalizacin tradicionales incorporando elementos de potencial productivo de la zona, mayor comunicacin, facilitacin al acceso y consideracin de la demanda de la poblacin con transparencia en el uso de los recursos. Todo ello de cara a mejorar la presencia y calidad de los servicios del Gobierno a la poblacin. Adems, con los CEDES se espera, de las diferentes fuentes de financiamiento, el apoyo al Gobierno para contar con una flexibilidad de los programas actuales vinculados a la proteccin social para la focalizacin y entrega de beneficios, posiblemente ajustando el cmo se entregan actualmente, sobre todo en situaciones de crisis. As mismo, con los CEDES se proyectan ahorros en las operaciones, un registro nico de beneficiarios que se espera elimine duplicaciones de beneficios, mejoras en los servicios a la poblacin con una mayor participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la atencin, el establecimiento de redes de organizaciones solidarias en el territorio y procesos de planificacin aplicando planes integrales en el territorio, que relacionen la oferta real de las instituciones del Poder Ejecutivo en cada zona del pas, conforme sus propias competencias y presupuesto, conciliando con la demanda de los municipios y sus planes de desarrollo municipal. Para mejorar la calidad y eficiencia en la atencin a los ciudadanos en todo lo relacionado con tramitologa ante la administracin pblica, se propone la creacin de los Centros de Atencin al Pblico (CAP) a nivel departamental; los cuales concentrarn, con una coordinacin interinstitucional y el decidido apoyo de las Mximas Autoridades, en un solo edificio los servicios y trmites que las instituciones del Poder Ejecutivo brindan al pblico; de manera que se puedan realizar de forma cmoda, rpida, econmica y de calidad, todos los servicios y trmites disponibles al pblico, mejorando el acceso del ciudadano a la informacin de los servicios y trmites al pblico, restaurar el carcter pblico a los servicios de atencin, propiciar mayor transparencia a la gestin pblica y aproximar el Estado al ciudadano; fortaleciendo la alianza poltica entre el pblico y el gobierno y, por supuesto, mejorando la calidad de vida de la poblacin, al dejar de pasar de oficina en oficina empujando trmites y servicios muchas veces solamente conocidos por la administracin pblica. Se aspira a que, eventualmente, en estos espacios se brinden igualmente servicios y trmites de los dems rganos y Poderes del Estado. De esta forma los CAPs seran el complemento de los CeDEPs y los CeDES, ya que buscan simplificar la burocracia, aumentar la calidad de atencin, disminuir los costos al ciudadano o productor. Los Centros Productivos, Sociales y de Atencin al Ciudadano son formas de entregar servicios y realizar trmites de mayor valor agregado para los nicaragenses. An as, estos centros no substituyen la necesidad de tener una presencia poltica y administrativa en cada departamento y regin de Nicaragua. Para el Gobierno del Ing. Bolaos, el reto debe de ser de como consolidar por un lado el eje central de su estrategia de desarrollo en el territorio a travs de los Centros, pero en un momento
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determinado, posteriormente se deber de sealar cual es el esquema poltico administrativo para el territorio. Adecuacin Administrativa y Financiera Las reformas funcionales y territoriales deben de ser acompaadas por el desarrollo de las polticas, y normas que nos apoyen a concretar los esfuerzos realizados en el mbito institucional. Son los recursos humanos los que nos permiten consolidar las reformas del Estado, ya que estos son los que, al transformarse los valores, en el marco de una nueva institucionalidad, los que deberan de permitir implementar una estrategia de desarrollo. La creacin de riquezas, y la reduccin de la pobreza, deben de ser el eje de la funcin pblica. Para esto necesitamos recursos humanos que nos apoyen en nuestra estrategia; un Sistema de Servicio Civil sobre la base del mrito y comprometido con la equidad, es muy importante no slo porque asegura la estabilidad de los empleados pblicos, sino porque es a travs de ste que se logra el ingreso de las personas ms idneas, la profesionalizacin, retribucin justa y equitativa, capacitacin y desarrollo de carrera, gestin del desempeo en igualdad de oportunidades y condiciones; sobre todo el desarrollo de las competencias y comportamientos que, sobre la base de los principios en que se sustenta el Sistema, contribuyen a ir forjando servidores pblicos que no slo son capaces sino tambin responsables, ntegros, honestos y comprometidos con las demandas y necesidades de la poblacin. El Sistema de Servicio Civil es un elemento fundamental para contribuir al desarrollo de Nicaragua pues garantiza la neutralidad e imparcialidad de la actuacin de la Administracin Pblica, lo que tiene incidencia tanto en la formulacin como en la aplicacin de las polticas pblicas. Por otro lado constituye un instrumento poderoso para combatir la corrupcin y otros vicios como el clientelismo, el nepotismo, causales importante de la pobreza de nuestros pueblos. Para que este sistema sea una realidad irreversible, aunque se ha avanzado mucho en crear las condiciones necesarias para su implantacin, es preciso de aprobar la Ley de Servicio Civil y de la Carrera Administrativa. Complementario a los recursos humanos, es parte fundamental de la reforma institucional la creacin del marco normativo y las polticas para el manejo de los recursos del Estado. La reforma de la gestin administrativa y financiera parte del desarrollo de los sistemas necesarios para poder manejar con eficacia, eficiencia y transparencia dichos recursos. Al desarrollo de los sistemas debe de asistir el desarrollo de herramientas informticas que a su vez se apoyen en equipos para apoyar el uso adecuado de los fondos pblicos. Aunque Nicaragua ya cuenta con el Sistema Integrado de Gestin Financiera, Administrativa y Auditoria (SIGFA), el Gobierno tiene el reto de definir para el sector pblico una normativa de uso presupuestario, que delimite y adjudique responsabilidades a cada paso y tramo de la gestin de recursos, de forma que cubra los objetivos por mltiples aos. El apoyo de las herramientas debe de centrase prioritariamente en aquellas unidades que ejecutan directamente el presupuesto, bajo el principio de una normativa central y una ejecucin descentralizada. El sistema deber de proveer de la informacin y las herramientas necesarias para que los rganos de control puedan ejercer su funcin fiscalizadora. Una de las herramientas principales a desarrollarse son aquellas necesarias para facilitar la ejecucin de proyectos de inversin. De igual forma estas herramientas debern de funcionar como aglomerante de los sistemas perifricos de la administracin pblica destinados al control de la inversin pblica (SNIP), la deuda externa e interna (SIGADE), y desarrollar los que hacen falta para los recursos humanos (SICEC) y las compras.
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V. Conclusiones Los problemas estructurales de la administracin pblica salen a luz cuando los dficit presupuestarios llegan a cierto nivel. El financiamiento del dficit puede verse aisladamente y resolverse haciendo recortes de egresos e incrementando los ingresos. Sin embargo, esas medidas de corte economicista resuelven el dficit fiscal, pero no necesariamente resuelven los orgenes de los problemas de la administracin pblica, incluso en ocasiones contribuye a deteriorar la calidad de la gestin en esta, y a los ciudadanos no les resuelve ni mejora su relacin con el gobierno. De ah que cualquier programa de reforma y modernizacin del sector pblico debe insertarse en una estrategia amplia, una estrategia de Reforma del Estado; la cual incluye las reformas institucionales o administrativas, las reformas constitucionales y las reformas de los valores de un pas. Por su parte, las reformas institucionales deben: (a) extender la cultura de servicio; (b) reorientar la responsabilidad de los gestores pblicos hacia los resultados obtenidos; (c) poner nfasis en el papel relevante de los directivos pblicos frente a la hegemona de los expertos funcionales; (d) considerar al ciudadano como cliente; (e) incrementar la desconcentracin geogrfica y funcional de funciones; (f) promover la participacin ciudadana. Se pueden realizar muchas reformas, pero si estas no inciden directamente en el punto de interaccin del Gobierno y la poblacin, como son los servicios y los trmites, ests pierden legitimidad y vigencia. Lo anterior, sumado a la experiencia, de ms de diez aos de esfuerzos permanentes de reforma y modernizacin del sector pblico en Nicaragua, permite identificar al menos los siguientes elementos fundamentales para la sostenibilidad e irrevocabilidad de los mismos: Voluntad poltica. Sin la decidida disposicin y compromiso de las mximas autoridades de gobierno, difcilmente una reforma del Estado y su correspondiente reforma constitucional, institucional y moral son viables; ya que las mismas presuponen disminuir la discrecionalidad y dotar de mayor neutralidad las decisiones. Consenso social. Es preciso que exista entendimiento y acuerdo de todos los actores, gubernamentales y no gubernamentales, sobre la necesidad y validez de las acciones de reforma; sus objetivos y reas de incidencia. Apropiacin. Los servidores pblicos, de todo nivel de cargo, deben sentirse dueos del cambio para obtener su compromiso con los resultados que se esperan obtener. Institucionalidad y coordinacin central de gobierno. Las acciones de reforma deben ser parte de las polticas de administracin pblica; las cuales complementan a las polticas sectoriales, sumando en las polticas pblicas. Estas polticas de administracin pblica, que atienden aquellos aspectos comunes y generales de la administracin pblica deben ser atendidas por una estructura orgnico-funcional con la jerarqua y autoridad correspondientes para dictar polticas y normas de aplicacin a todo el gobierno. Si los esfuerzos de reforma son producto de polticas instituciones independientes y aisladas unas de otras, lo que se genera es duplicidad de esfuerzos y de recursos, inequidades, injusticias y contradicciones. Profesionalizacin del empleo pblico. Las polticas pblicas se ven afectadas por la salida de un porcentaje significativo de recursos humanos, pues no slo afecta la capacidad tcnica de las instituciones de Gobierno, si no tambin su memoria institucional y en esa medida la continuidad y sostenibilidad de las polticas pblicas; incluyendo las polticas de reforma. Por lo tanto, es preciso contar con un grupo de funcionarios pblicos, de carrera, que den continuidad a estos esfuerzos y que, en base a la experiencia y el aprendizaje acumulado, adecuen las instituciones de gobierno y su capacidad de respuesta a las directrices polticas que resulten de cada nuevo gobierno y las que deriven de cambios externos a la administracin pblica en s como una situacin de emergencia
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con serios impactos presupuestarios, un boom econmico o bien un nuevo Estado. Condicionalidad. Persistencia del carcter de condicionalidad de determinadas acciones clave de reforma por parte de los actores externos, principalmente de la cooperacin internacional. Fiscalidad. Que las acciones de reforma y modernizacin sean financiables. Que la relacin costobeneficio sobre la sociedad sea neutra o no onerosa. Apoyo presupuestario vs proyecto de Inversin. Al menos en Nicaragua, un alto porcentaje de los esfuerzos de reforma del Estado se financian con recursos externos mediante proyectos de inversin. Lamentablemente, slo cerca de 40% de los recursos financian inversin y el resto financia gasto corriente; por lo que quizs, lo ms conveniente sera que la cooperacin internacional extendiera apoyo presupuestario condicionado al cumplimiento de ciertas condiciones en el Gobierno, sus polticas sectoriales y polticas de administracin pblica. Al entrar los recursos como apoyo presupuestario condicionado, obligara al cumplimiento de los objetivos de la reforma al mismo tiempo que los actores internos se apropian del proceso y lo hacen parte de su que hacer institucional; dndole la atencin permanente que muchos de estos esfuerzos demandan. Bibliografa Acuerdos de Reestructuracin Institucional (ARI) suscritos entre el Comit Ejecutivo para la Reforma de la Administracin Pblica y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, Ministerio de Transporte e Infraestructura, Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales, Ministerio de la Familia, Instituto Nicaragense de Seguridad Social y Ministerio de Fomento, Industria y Comercio. Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo en transformacin. Washington, 1998. Banco Mundial. Memorndum y Recomendaciones el Presidente de la IDA a los Directores Ejecutivos en el crdito propuesto para la Repblica de Nicaragua para un Proyecto de Desarrollo Institucional. Notas Tcnicas. Febrero 24, 1995. Carlos Sojo. Cambio Social en Centroamrica. FLACSO. 1993. Constitucin Poltica de Nicaragua. Editorial Jurdica, 5ta. Edicin. 2002. Decreto No. 44-94. Decreto creador del Comit Ejecutivo para la Reforma de la Administracin Pblica. Decreto No. 10-98. Reforma al Decreto No. 44-94. Decreto No. 44-98. Decreto Creador del Sistema Integrado de Gestin Financiera, Administrativa y Auditora (SIGFA). Decreto No. 55-98. Decreto Creador de las Secretaras de la Presidencia. Decreto No, 71-98. Reglamento de la Ley 290. Fondo Monetario Internacional. The 1994-97 ESAF program. Ley No. 290. Ley de Organizacin, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo. Mara Jos Jarqun. La Agenda Nicaragense para la Reforma de la Administracin Pblica. Documento presentado en el panel Reforma del Estado en la agenda de construccin y transformacin en Centroamrica en el marco del taller Iberoamericano Amrica Latina. Ahora las Instituciones. Reformando el Estado para el Desarrollo Humano sostenible (Mxico, D.F., 18 y 19 de Octubre de 1999). Mara Jos Jarqun Ramos y Jos Barrios Vanegas. Programa de Reforma y Modernizacin del Sector Pblico 1994-2001. Serie de Documentos UCRESEP. Volumen No. 1. PricewaterhouseCoopers. Repblica de Nicaragua. Programa de Reforma y Modernizacin del Sector Pblico. Componente de Reestructuracin Institucional y Modernizacin. Informe Final Borrador, Mayo 1998. Serie de Cuadernos UCRESEP: "La Modernizacin del Sector Pblico (1997), SIGFA (1999) y
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Reforma del Servicio Civil (1999). UCRESEP. Nicaragua. Actual government efforts towards a more efficient public sector. Abril 1996. UCRESEP. Presentacin Qu fue de CERAP? Diagnstico de CERAP. Septiembre 2002. UCRESEP. Presentacin Reforma del Estado. Adecuacin de las Capacidades del Gobierno. Julio 2003. UCRESEP. Presentacin Qu fue de CERAP? Diagnstico de CERAP. Septiembre 2002. UCRESEP. Presentacin Programa de Reforma y Modernizacin del Sector Pblico. Nicaragua. Marzo, 2003 UCRESEP. Presentacin Ley 290. Ley de Organizacin, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, 1998. Resea Biogrfica Licenciada en Economa de la Universidad Iberoamericana en Mxico, D.F. (1994) y Magster en Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad de Chile en Santiago (1995). Actualmente Directora de la Unidad de Coordinacin del Programa de Reforma y Modernizacin del Sector Pblico (UCRESEP)10, Vicepresidencia de la Repblica de Nicaragua, con la responsabilidad de dirigir el Proyecto de Asistencia Tcnica a la Gestin Econmica y brindar apoyo tcnico y operativo en la ejecucin de los proyectos de la Reforma; entre los que destacan la Reforma del Servicio Civil, el Mejoramiento de Servicios Pblicos y la Reforma Administrativa y Financiera. Hasta Febrero de 1999 se desempe como Oficial del Sistema de Evaluacin de Servicios del Programa de Reforma y Modernizacin del Sector Pblico de Nicaragua. Ha escrito varios artculos sobre distintos procesos de reforma del sector pblico y ha sido profesora de Economa y Polticas Pblicas de la Facultad de Diplomacia y Relaciones Internacionales de la Universidad Americana (UAM) de Nicaragua. Actualmente es Profesora de Polticas de reforma y modernizacin de la Administracin Pblica en la Universidad Centroamericana (UCA).

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Avenida Bolvar. Del Busto de Simn Bolvar 1c. al Lago y 1 c. al Este. Apartado Postal 928. Managua, Nicaragua. Telfono: (505) 222.25.21. Fax: (505) 222.24.90. Pgina web: www.ucresep.gob.ni 14