Miguel Caillaux1

Conveagro

PESE A LA CRECIENTE IMPORTANCIA de los sectores secundarios y terciarios de la economa peruana, la agricultura sigue siendo el principal sector generador de empleo e ingresos en el rea rural, lo que signica que la sensibilidad de nuestro pas frente a una apertura indiscriminada de los mercados internos de productos agrarios sigue siendo muy alta. Al mismo tiempo, resulta evidente que las negociaciones multilaterales no han avanzado signicativamente en el desmantelamiento de las polticas de subsidios agrarios otorgados por las potencias, lo que ha signicado que los productores tercermundistas siguen siendo extremadamente vulnerables a las inequitativas e injustas condiciones de competencia en los mercados mundiales. Sin embargo, el Per, como muchos otros pases del hemisferio, es presionado a suscribir tratados de libre comercio que, a cambio de una ventaja transitoria para el acceso a los mercados de los pases desarrollados, terminan exponiendo a la gran mayora de nuestros agricultores a una competencia desleal que agrava los problemas de pobreza rural y aumenta las brechas sociales en este mbito, amenazando incluso la sostenibilidad del crecimiento de aquellos segmentos que s estn en condiciones de aprovechar las oportunidades generadas por la apertura. La magnitud de esta amenaza no puede ser ignorada, ya que los TLC no solo implican una apertura comercial acelerada (que se suma a los procesos en curso con la Comunidad Andina, Mercosur y Chile) sino que, debido a los compromisos asumidos en otros captulos, termina limitando la capacidad del Estado de recurrir a ciertos instrumentos en sus polticas pblicas. Al nal, este
1 Este trabajo se basa en los documentos elaborados por el Equipo Tcnico de Conveagro, liderado por el economista Guillermo Rebosio, que apoy en la elaboracin del texto.

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proceso paradjicamente nos encontrar con un sector rural empobrecido por la apertura que debe ser atendido por un Estado con menos recursos (por el impacto scal de la desgravacin) y menos facultades.

TRATADOS DE LIBRE COMERCIO: LEGALIZANDO LA COMPETENCIA DESLEAL

El proceso de integracin del Per a los mercados agrarios mundiales registra cambios fundamentales a inicios de la dcada de 1990, que liberan totalmente el comercio de productos agrarios y mantienen muy pocas restricciones. Como parte de este proceso, el Per particip en las negociaciones multilaterales denominadas Ronda Uruguay,2 que concluy con la suscripcin de mltiples acuerdos e incluy la creacin de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) y varios compromisos especcos, tales como el Acuerdo sobre Agricultura. El objetivo de este ltimo era: [...] establecer un sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado, que buscaba eliminar las trabas al libre comercio de productos agrarios y reducir gradualmente los subsidios otorgados por las potencias agrarias, en el entendido de que ambos constituyen una distorsin de los mercados e impiden que las naciones aprovechen plenamente los benecios del intercambio comercial. Dadas las prcticas intervencionistas de la mayora de potencias agrarias (encabezadas por la Unin Europea y los Estados Unidos), result previsible que este acuerdo fuera la principal fuente de conictos que culminaron en un conjunto de importantes compromisos pero tambin, lamentablemente, en numerosos mecanismos para eludir el cumplimiento de estos. En diciembre de 1994 el Per aprob, mediante resolucin legislativa 26407 (16 de diciembre de 1994), el acuerdo por el que se establece la OMC y los Acuerdos Comerciales Multilaterales contenidos en el Acta Final de la Ronda Uruguay, suscritos en Marrakech (15 de abril de 1994). Este paquete incluye el Acuerdo sobre Agricultura, en el que el Per ja sus aranceles consolidados y otros compromisos que limitan nuestras polticas comerciales aplicadas a los productos agrarios. En los anexos de este compromiso, nuestro pas j los aranceles consolidados que funcionaran como niveles mximos que no podran ser superados, bajo la amenaza de sanciones: 68 por ciento para los

As se denomin a la octava ronda de negociaciones multilaterales en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), que se inici el 28 de setiembre de 1986 en Punta del Este (Uruguay) y culmin el 15 de abril de 1994 en Marrakech (Marruecos).

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productos bajo el sistema de derechos especcos variables (ahora convertido en franja de precios) y 30 por ciento para todo el resto. Sin embargo, este proceso de apertura del Per y otros pases en desarrollo no fue acompaado por una reduccin efectiva de los apoyos a la agricultura de los pases desarrollados, que mantuvieron subsidios que afectan decisivamente la competitividad de la oferta de bienes transables producidos en los pases menos desarrollados, especialmente en aquellos que son estratgicos en la canasta de consumo familiar urbana (cereales, lcteos, oleaginosas, etctera), lo que implica que estos terminan limitando sus posibilidades de desarrollo a las lneas de bienes no estratgicos como frutas y hortalizas. El apoyo total a la agricultura de los pases desarrollados lleg a 378 mil millones de dlares en el ao 2004, lo que representa un grave retroceso respecto del ao 2001, cuando se logr el nivel ms bajo desde la suscripcin del Acuerdo sobre Agricultura (1994). Si se compara los promedios de los trienios 1986-1988 con los del 20022004, se observa que, lejos de lograrse una reduccin de los apoyos en el largo plazo, las ltimas cifras revelan que se han revertido los pocos avances logrados durante la existencia de la OMC: el apoyo estimado a la agricultura ha crecido en 13,2 por ciento respecto del periodo de referencia (vase el cuadro 1).

CUADRO 1 OECD: APOYO ESTIMADO A LA AGRICULTURA (MILLONES DE DLARES)

Var. (%) 86-88/ 02-04 4,7 49,6 39,7 13,2

19861988 Apoyo estimado al productor Apoyo estimado en servicios generales Transferencias de contribuyentes a consumidores Total Support Estimate (TSE)
Fuente: OECD, PSE/CSE database 2005.

20022004 254.244 61.269 30.317 345.830

242.867 40.946 21.697 305.510

Dentro de esta estructura de apoyo a la agricultura destaca claramente el componente apoyo estimado al productor, que incluye los mecanismos que inciden directamente sobre la produccin y rentabilidad de los agricultores de estos pases. Como se puede observar, no se ha podido establecer una tendencia hacia la reduccin de estos apoyos y, por el contrario, lo que se registr

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en los ltimos aos fue un crecimiento acelerado de estos, hasta alcanzar una cifra rcord en el ao 2004, equivalente a 280 mil millones de dlares, que representan 74 por ciento del apoyo total a la agricultura (vase el grco 1). GRFICO 1 APOYO ESTIMADO AL PRODUCTOR
300 Miles de millones de US$ 250 200 234 150 100 50 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04
253 243 250 227 271 265 265 274 267 255 234 273 254 243 220 226 280 257

Fuente: OECD.

Si bien la Unin Europea (UE) sigue siendo el bloque que otorga los mayores montos por este concepto, no debe pasar desapercibido el hecho de que los apoyos prestados por los Estados Unidos mostraron un brusco aumento en el ao 2004, cuando llegaron a casi 47 mil millones de dlares, de manera que superaron ampliamente los niveles de los dos aos anteriores (vase el cuadro 2). En su conjunto, las cifras reseadas revelan la fragilidad de los avances logrados por los acuerdos multilaterales para reducir los apoyos a la agricultura de las potencias agrarias y lograr un mercado mundial con reglas ms justas. En paralelo con estos procesos, algunas potencias econmicas, como los Estados Unidos y la UE, decidieron unilateralmente apoyar a los pases en desarrollo concedindoles acceso preferencial a sus productos. En el caso estadounidense, el acceso preferencial de los productos peruanos a su mercado tiene antecedentes en regmenes creados hace varias dcadas, que se caracterizaron por ser una concesin unilateral de los Estados Unidos a las exportaciones de pases en desarrollo, cuyo acceso a ellos se determinaba de acuerdo con distintos criterios. Cabe sealar que este benecio se concedi sin exigir una apertura de nuestros mercados y que otros pases (los de la UE, el Japn) tambin los aplican.

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CUADRO 2 OECD: APOYO ESTIMADO AL PRODUCTOR (MILLONES DE DLARES)

1986-1988 Unin Europea Japn Estados Unidos Otros Total OECD 101.672 48.976 36.390 55.828 242.867 2000 86.018 53.772 53.670 49.512 242.971 2001 83.343 44.699 51.838 39.621 219.500 2002 91.407 44.162 39.105 51.777 226.451 2003 118.028 47.874 35.618 55.232 256.752 2004 (preliminar) 133.386 48.737 46.504 50.900 279.527

Fuente: OECD, PSE/CSE database 2005.

La importancia de los Estados Unidos como socio comercial creci gracias a estos regmenes que desviaron el comercio a favor de ese pas, que pas de absorber 20,5 por ciento de nuestras exportaciones en 1993 a 27,4 por ciento en el 2000 (vigencia del ATPA) y 30,48 por ciento en el 2005 (bajo el ATPDEA). En trminos absolutos, las exportaciones FOB hacia los Estados Unidos crecieron de 694 millones de dlares en 1993 a 5.173 millones de dlares en el 2004, lo que equivale a 645 por ciento acumulado en ese periodo, que supera el promedio total de 402 por ciento (vase el cuadro 3). CUADRO 3 PER: ESTRUCTURA DEL COMERCIO 2001-2005 (MILLONES DE DLARES)
Bloque X FOB Estados Unidos Unin Europea China Chile Comunidad Andina Mercosur Otros Total
Fuente: Sunat. Elaboracin: CEPES-Conveagro.

2001 Mcif 1.628,8 994,5 351,9 431,4 1.158,2 844,5 1.820,8 7.230,1 Saldo 121,1 848,2 73,2 (148,5) (637,9) (591,8) 61,9 (273,8) X FOB 5.172,9 2.837,1 1.860,9 1.128,3 1.092,0 513,0 4.396,4 17.000,6

2005 M cif 2.212,5 1.482,9 1.057,9 615,6 2.323,5 1.881,0 2.928,5 12.501,8 Saldo 2.960,4 1.354,2 802,9 512,7 (1.231,5) (1.368,0) 1.467,9 4.498,8

1.749,9 1.842,7 425,0 282,9 520,3 252,7 1.882,7 6.956,3

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Para los productos agrarios, los benecios concedidos por el acceso con arancel cero al mercado norteamericano resultaron fundamentales para promover el desarrollo de la exportacin no tradicional. As, el ATPA (sigla en ingls de Acuerdo de Promocin Comercial Andino) se aprob el 4 de diciembre de 1991, con el propsito de apoyar a los pases andinos en su lucha contra el trco de drogas, beneciando al Ecuador, Colombia, Bolivia y el Per (este ltimo solo se pudo acoger al rgimen en 1993). Luego, en sustitucin del ATPA se crea el ATPDEA (sigla en ingls de Acuerdo de Promocin Comercial Andino y Erradicacin de Drogas), rgimen aprobado el 6 de agosto del 2002, renovando y ampliando las preferencias arancelarias concedidas al Per, el Ecuador, Colombia y Bolivia. Mediante este programa, que entr en vigencia el 1 de octubre del 2002, un universo de 6.100 partidas arancelarias goza de un acceso libre a los Estados Unidos hasta el 31 de diciembre del 2006. Sin embargo, tampoco debe sobreestimarse la importancia de regmenes como el ATPDEA, por dos razones importantes: (a) solo constituyen una ventaja transitoria, debido a que la tendencia general apunta a reducir los aranceles de manera gradual pero inexorable, por lo que resulta necesario evaluar detenidamente cualquier compromiso de carcter permanente que se nos quiera imponer a cambio de este benecio; y, (b) muchos productos de agroexportacin ya gozan de arancel cero o muy bajo sin necesidad de regmenes preferenciales, por lo que la prdida de estos benecios afectara marginalmente su rentabilidad pero no los excluira de los mercados mundiales. As, no todos los productos de agroexportacin peruanos dependen del rgimen preferencial del ATPDEA, ya que algunas partidas, como las de caf sin descafeinar sin tostar (901110000), bananas tipo Cavendish Vallery frescas o manteca de cacao con ndice de acidez menor a 1 por ciento, gozan de un arancel cero sin necesidad de ATPDEA, por la decisin unilateral de los Estados Unidos de desgravar totalmente este producto. Pese a que la agroexportacin peruana hacia los Estados Unidos se sigui diversicando durante la vigencia del ATPDEA, todava se encuentra muy concentrada en algunos productos que destacan claramente: esprragos, caf, mangos frescos y pprika, que representan ms de la mitad del total. Sin embargo, no debe subestimarse la importancia de otros productos que registran un aumento en los ltimos aos, como cebollas frescas, alcachofas en conserva, uvas y manteca de cacao. La importancia de la agroexportacin no puede ser ignorada, ya que representa una atractiva opcin para un segmento de los agricultores nacionales. Sin embargo, es necesario sealar que diversos factores impiden que un mayor nmero de productores accedan competitivamente a los mercados externos;

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entre ellos, la identicacin previa de un nicho con alta rentabilidad, lo que exige estudios de la demanda y tendencias; la realizacin de una importante inversin, dado que los productos debern cumplir con exigentes estndares de calidad; la capacidad de soportar los costos nancieros generados por el largo tiempo de maduracin de muchos cultivos y crianzas antes de entrar en plena produccin (especialmente en el caso de frutales); los requerimientos agronmicos (tierra, clima, etctera) y tecnolgicos (riego, semillas, manejo del cultivo, etctera) que deben cumplirse para que se produzca competitivamente; y las economas de escala que deben lograrse en el proceso, en las que la atomizacin de nuestros productores (minifundio) diculta su acceso a los canales de comercializacin hacia el mercado externo o hace que los benecios sean absorbidos por los intermediarios. En este contexto, el escenario luego de la conclusin de las negociaciones se caracteriza por una apertura inmediata o acelerada de los mercados de los productos sensibles, lo que signica que los principales productos agropecuarios se vern expuestos a la competencia de importaciones ms baratas, a travs de un shock arancelario que afectar directamente la rentabilidad de los productos agrarios transables, presionando hacia una cada de los precios agrarios y los ingresos de la mayora de agricultores.3 El resultado de la negociacin de los principales temas sensibles muestra lo siguiente:

Tratamiento de las ayudas internas

Al principio se plante la necesidad de condicionar la desgravacin arancelaria a la eliminacin de las prcticas que generan distorsiones (ayudas internas de los Estados Unidos) o implementar mecanismos que corrijan distorsiones. Al nal Estados Unidos solo acepta eliminar subsidios a la exportacin en el comercio bilateral, mientras que todo lo relacionado con ayudas internas dice que solo ser negociado en la OMC. Esto signica que no debemos esperar cambios en sus polticas de subsidios, ya que su Programa Fiscal Multianual 2002-2011 (aprobado el 10 de mayo del 2001) garantiza los recursos para los programas

El impacto de la desgravacin ser ms fuerte segn el nivel de proteccin que se deba desmontar en el proceso, ya sea inmediata o gradualmente. Los productos que registraran un mayor abaratamiento en su costo de importacin seran: arroz blanqueado (20,3 por ciento), leche en polvo descremada (16,2 por ciento), leche en polvo entera (16,1 por ciento), cebada (-14,5 por ciento), trigo (-14,5 por ciento), maz amarillo duro (-12,5 por ciento), algodn (-10,7 por ciento) y aceite de soya renado (-10,7 por ciento). Debe sealarse que en el caso de las cuotas otorgadas (arroz, leche en polvo y maz amarillo duro), estas gozan de desgravacin inmediata.

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de apoyo directo al productor estadounidense y la Farm Bill 2002 (aprobada el 13 de mayo del 2002) determina aplicacin de esos recursos hasta el 2007, y ya se ha iniciado la elaboracin de la siguiente. Los nicos subsidios negociados en el TLC son los subsidios a la exportacin, y se ha acordado que estos no se aplicarn en el comercio bilateral de productos agrarios: [...] ninguna Parte podr introducir o mantener cualquier subsidio a la exportacin sobre cualquier mercanca agrcola destinada al territorio de otra Parte (artculo 2.16). Sin embargo, Estados Unidos se reserva el derecho de volver a recurrir a ellos: [...] cuando una Parte exportadora considere que un pas que no es parte del tratado est exportando una mercanca agrcola al territorio de otra Parte con el benecio de subsidios a la exportacin (numeral 3 del artculo 2.16). Esta situacin desencadenara un proceso en el que nuestro pas debera aplicar contramedidas para neutralizar los subsidios de este tercer pas; de no lograr una salida satisfactoria, Estados Unidos podra reimplantar sus subsidios a la exportacin. Este compromiso es insuciente, ya que los principales subsidios otorgados por los Estados Unidos no son a la exportacin sino ayudas internas. Si se observan los compromisos de reduccin de subsidios acordados en la OMC, se comprueba que, en el caso estadounidense, la mayor parte de ellos se ubicaba en las ayudas internas: los compromisos aceptados les pusieron un tope de 590 millones de dlares para subsidios a la exportacin, pero 19.100 millones de dlares para las ayudas internas. Esto sin considerar que los compromisos de la OMC no contabilizaban una parte importante del apoyo total a la agricultura otorgado por las potencias agrarias.

Plazos de desgravacin
La aplicacin del principio de asimetra para justicar gradualidad y tratamiento diferenciado en la desgravacin arancelaria, jando plazos largos para productos sensibles, enfrent serias dicultades. Al nal dos tercios del comercio han sido desgravados inmediatamente, mientras que solo se aceptaron plazos largos en lcteos, arroz, carne de bovino y cuartos traseros de pollo, aunque en algunos casos estos plazos largos se ven neutralizados por las cuotas tan grandes que se concedieron. Como informa la Ocina del Representante de Comercio de los Estados Unidos, el acuerdo alcanzado abre nuevas oportunidades para los agricultores norteamericanos:

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Ms de dos tercios de las actuales exportaciones agrarias de Estados Unidos estarn libres de aranceles inmediatamente [...] los aranceles en la mayor parte de los productos agrarios de Estados Unidos se desmontarn antes de quince aos, con todos los aranceles eliminados en dieciocho aos.

Franja de precios
La franja de precios es un mecanismo de estabilizacin de costos de importacin aplicado en junio del 2001 en sustitucin del sistema de derechos especcos variables existente desde 1991. Se aplica a ciertos productos agrarios importados (arroz, azcar, maz y lcteos). Los pases andinos trataron de preservar el sistema, pero Estados Unidos se opuso de manera inexible, ya que una de sus prioridades en esta negociacin era eliminarla. Aunque en la nota 2.a del apndice I del captulo II se precisa que: [...] Per no deber aplicar ningn sistema de banda de precios (Sistema de Franjas de Precios) a mercancas agrcolas importadas de los Estados Unidos, lo que signicara una reduccin signicativa e inmediata en el nivel de proteccin a los productos considerados bajo este rgimen, Mincetur sostiene que s se podr seguir aplicando la franja de manera transitoria y decreciente, debido a la diferencia entre el arancel base acordado en el cronograma de desgravacin y el arancel vigente, existiendo un margen para seguir aplicando, cuando fuera necesario,4 el derecho especco variable de la franja. En todo caso, el acuerdo nal limita totalmente la aplicacin de derechos adicionales debido a la franja, ya que el arancel base jado es tan bajo que no permitira que el mecanismo cumpla cabalmente su funcin estabilizadora. En la prctica, la aplicacin de las franjas de precios es ms importante que los aranceles, puesto que estos ltimos se mueven paralelamente a las variaciones de la cotizacin internacional, en tanto que los precios piso y techo garantizan que el costo de importacin sea menor o mayor que los lmites jados, independientemente del precio internacional o los aranceles. Este mecanismo actualmente es aplicado en los pases de la Comunidad Andina, aunque Colombia, el Ecuador y Venezuela se rigen por el Sistema Andino de Franjas de Precios, mientras que el Per cuenta con su propio sistema. Ambos son similares, aunque guardan ciertas diferencias metodolgicas y de cobertu-

El margen entre arancel base acordado para la desgravacin con los Estados Unidos y el arancel total vigente (ad valorem ms sobretasa) era utilizado en el acuerdo de Chile para seguir aplicando su franja de precios. En el caso peruano, estos eran 52 por ciento y 25 por ciento en arroz, 35 por ciento y 25 por ciento en lcteos, 58 por ciento y 25 por ciento en azcar, y 25 por ciento y 12 por ciento en maz amarillo.

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ra. Se perder, entonces, un instrumento para reducir las uctuaciones de los costos de importacin de los productos agrarios seleccionados, exponiendo a nuestros productores y consumidores a los efectos de estas variaciones.

Salvaguardia especial agropecuaria

Se buscaba establecer un mecanismo automtico y permanente, para neutralizar fenmenos imprevistos que no necesariamente estn vinculados a los alcances del TLC (especulacin, sobreoferta en otros mercados, etctera). Pero Estados Unidos solo acept una SEA temporal, aplicable exclusivamente durante el periodo de desgravacin, para muy pocos productos (lcteos, arroz, carne de bovino y cuartos traseros de pollo). Esta SEA se activara con un disparador por precios, cuya metodologa de clculo todava no se ha informado. La SEA aceptada en este acuerdo no constituye un sustituto ecaz de mecanismos existentes como la franja de precios, cuyo precio piso equivale a un disparador por precios que permite intervenir inmediatamente cuando los precios de importacin caen por debajo de un nivel predeterminado. El mecanismo que se establece en el artculo 2.18 no permite la aplicacin de una salvaguardia que, mediante el cobro de derechos adicionales, permita neutralizar las cadas de precios, ya que Estados Unidos logr imponer su principio de una salvaguardia con disparador por volmenes, es decir, que se activa solo cuando las cantidades importadas en un periodo dado exceden un nivel dado:
Una parte podr aplicar una medida de salvaguardia agrcola durante cualquier ao calendario [] sobre una mercanca agrcola originaria si la cantidad de las importaciones de mercancas durante dicho ao exceda el nivel de activacin para dicho producto denido en el Cronograma al Anexo 2.18 (Medidas de Salvaguardia Agrcola).

Esta SEA solo se aplicar a un pequeo nmero de partidas arancelarias (36) pertenecientes a los siguientes tipos de productos: carne de res de calidad estndar, cuarto de trasero de pollo, arroz, leche en polvo, mantequilla, productos lcteos para untar y queso. Esta SEA, como ya se arm, no constituye una proteccin ecaz contra los precios bajos por cuatro razones: Se activa solo cuando el volumen supera un nivel dado, totalmente independiente del precio de importacin. Si se llega a activar la salvaguardia, lo nico que se permite es la restitucin de los aranceles originales. As, en la prctica la suma de la SEA y el arancel

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aplicable en el marco del TLC no deber exceder la tasa arancelaria NMF aplicada en el da inmediatamente anterior al de entrada en vigencia de este acuerdo. La salvaguardia solo se podr aplicar durante el periodo de desgravacin, quedando prohibida cuando el arancel llegue a cero, de acuerdo con el cronograma de desgravacin acordado. Los derechos adicionales aplicables debido a la salvaguardia sern decrecientes. Tal como se establece en el anexo del captulo 2.18, los periodos de desgravacin se segmentan en dos partes. En la primera es posible aplicar un derecho adicional equivalente al 100 por ciento de la diferencia entre el arancel normal (NMF) y el resultante del cronograma de desgravacin con los Estados Unidos, lo que permitira que, por un ao calendario, se suspenda la aplicacin del arancel preferencial al producto estadounidense objeto de la salvaguardia. En la segunda, solo se podr jar un derecho adicional equivalente a 50 por ciento de esta diferencia. Cuando el arancel llegue a cero en el cronograma de desgravacin, ya no podrn aplicarse salvaguardias.

Aplicacin de cuotas o excepciones parciales

Tambin se plante, como ltimo recurso para evitar una avalancha de importaciones, que se establecieran cuotas cerradas que permitan abrir una fraccin del mercado, sin afectar signicativamente los mercados internos de los productos sensibles, especialmente en lo que se reere a precios al productor. Pero la posicin estadounidense fue oponerse a cuotas cerradas, sosteniendo que su objetivo era lograr una apertura total, lo que se acept nalmente. Las cuotas aceptadas permitirn un aumento de las importaciones desde los Estados Unidos, que ahora entraran con arancel cero. El texto aprobado dice claramente que los mecanismos de administracin de cuotas deben ser: [...] transparentes, estn disponibles al pblico, sean oportunos, no discriminatorios, que atiendan a las condiciones del mercado y que constituyan el menor obstculo posible al comercio (numeral 2 del artculo 2.15). Utilizando estos principios como pretexto, se adoptan varias disposiciones sobre la administracin de cuotas, que eliminan la posibilidad de utilizar mecanismos que minimicen el dao a la produccin nacional, como la subasta de las cuotas, determinacin de periodos para su uso, participacin de organizaciones de productores, etctera.

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Aparte de determinar que la administracin de las cuotas debe estar a cargo exclusivamente de entidades pblicas, existen otras disposiciones que expresan estas restricciones, entre las cuales se encuentran: Est prohibido: asignar porcin alguna de la cuota a un grupo productor; condicionar el acceso a una cantidad dentro de la cuota a la compra de produccin domstica; o, limitar el acceso de una cantidad dentro de la cuota solo a procesadores. Ninguna parte podr condicionar la solicitud para o el uso de una asignacin del volumen de la cuota bajo un contingente a la reexportacin de una mercanca agrcola. Ninguna parte podr considerar la ayuda alimentaria u otros envos no comerciales para determinar si una cantidad dentro de la cuota bajo un contingente ha sido llenada.

Adems, hay que considerar el impacto de otros acuerdos comerciales, y se debe recordar que se est liberando el comercio con dos bloques con los cuales tenemos una balanza comercial claramente decitaria: Desde el 1 de enero del 2006, el Per se incorpor plenamente a la zona de libre comercio de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Los ltimos productos que quedaron libres de aranceles son: carnes (de bovino y pollo), leche en polvo, maz, harina, azcar, pastas, combustibles, vehculos y papas, procedentes de nuestros socios Bolivia, Colombia, el Ecuador y Venezuela. Mediante decreto supremo 035-2005-MINCETUR (17 de diciembre del 2005) y su anexo (11 de febrero del 2006) se dispone la ejecucin del Acuerdo de Complementacin Econmica n. 58 con los pases miembros de Mercosur (la Argentina, el Brasil, el Uruguay y el Paraguay).

Existe un factor adicional que debe necesariamente considerarse: dada la extraordinaria competitividad agraria de los pases del Mercosur (que les permite participar en los principales mercados mundiales pese a la competencia desleal de las potencias que subsidian a su agricultura), cualquier apertura acelerada del comercio agropecuario con ellos puede representar una amenaza incluso mayor que la creada por los productos estadounidenses. En este sentido, el acuerdo con Mercosur, en su artculo 40, contempla la situacin que se genera con un TLC Per-Estados Unidos que les concede

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a los norteamericanos mayores ventajas que a nuestros socios comerciales de este bloque latinoamericano. As, nuestro pas estar obligado a renegociar las condiciones de desgravacin en aquellas partidas en las que los pases del Mercosur consideren que se les ha puesto en una situacin desventajosa frente a terceros. Y, aunque esto no representa una extensin automtica de los benecios otorgados a los Estados Unidos, es obvio que los pases del Mercosur reclamarn condiciones similares, bajo la amenaza de exigir compensaciones equivalentes o estar sujetos a una controversia. As, con la entrada sin aranceles de productos agrarios subsidiados en su pas de origen, se generarn costos econmicos y sociales que difcilmente podr compensar ningn boom agroexportador, en el que las oportunidades creadas seran aprovechadas solo por una minora de los productores, y expondran al resto a una complicada situacin en el mercado interno, ya que existen lmites para una reconversin del agro nacional hacia los cultivos de agroexportacin no tradicional. Dado el importante rol de la agricultura en el desarrollo rural, resulta evidente que la viabilidad de cualquier estrategia de este tipo se encuentra seriamente afectada por las condiciones impuestas a nuestros pases en nombre de una falsa liberalizacin comercial.

EL AGRO PERUANO Y LAS POLTICAS PBLICAS FRENTE A LA GLOBALIZACIN

La agricultura tiene una gran relevancia econmica y social en nuestro pas: pese a una tendencia a reducir su participacin en el PBI total, sigue manteniendo una importante participacin, que estuvo entre 8 por ciento y 9 por ciento en los ltimos aos (vase el cuadro 4). Desde una perspectiva social, su rol resulta aun ms importante, pues es una actividad generadora de empleo de aproximadamente 21 por ciento de la poblacin econmicamente activa, lo que equivale a 2,8 millones de trabajadores; adems, es la principal fuente de empleo en el mbito rural del pas. Por otro lado, segn la propia tipologa del Ministerio de Agricultura (Minag), 50 por ciento de la agricultura peruana es extensiva, es decir, consiste en el cultivo de papa, arroz, maz amarillo, caf, caa de azcar y algodn e involucra a 73 por ciento de los productores agrarios; la agricultura destinada al mercado interno (cebolla, tomate, pltano, yuca, maz, choclo) representa 30 por ciento del sector, y representa a 58 por ciento de los productores; 15 por ciento corresponde a la agricultura de subsistencia y abarca a 55 por ciento de los productores; y solo 3 por ciento del sector representa a la agricultura de exportacin de cultivos no tradicionales (esprrago, mango, pprika, olivo, alcachofa, entre otros).

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CUADRO 4 IMPORTANCIA DE LA AGRICULTURA EN EL PER

Variable 1961 1972 1981 1993 2002 2003 2004 (E)

Poblacin rural (millones) Poblacin rural (% del total nacional) PEA agraria (millones) PEA agraria (% del total nacional) PBI agrario (% del total nacional) Exportacin agro (% del total nacional) Importacin agro (% del total nacional)
E: Estimado. Fuentes: INEI, Minag, BCR, Sunat, CIUP-CIE.

5,2 52,6 1,6 49,8 16,4 34,5 9,1

5,48 40,5 1,6 40,9 13,2 20,6 21,7

5,9 34,8 1,9 36,4 10,4 7,3 17,1

6,6 29,9 2,0 27,5 7,6 11,7 15,2

7,4 27,8 2,7 21,0 9,0 9,9 10,5

7,5 27,7 2,8 21,0 8,8 7,9 10,6

7,6 27,5 2,8 21,0 8,3 7,3 11,1

Por otro lado, una realidad que no debemos ignorar es que el segmento de la poblacin ms afectado por la pobreza se ubica en el mbito rural, donde la actividad agraria constituye la principal fuente de ingresos. Tal como lo indican documentos ociales, en nuestro pas la tasa promedio de pobreza sigue siendo alta: segn el INEI, en el 2004 el promedio nacional llegaba a 51,6 por ciento, pero en el mbito rural alcanzaba 72,5 por ciento, lo que revela la vulnerabilidad del armazn social del Per ante la inexistencia de alternativas para la mano de obra empobrecida del campo (vase el cuadro 5). El segmento de la poblacin ms afectado por la pobreza corresponde al pequeo productor agrario, tal como lo indican documentos ociales:
Entre las caractersticas principales de la persona en situacin de extrema pobreza rural cabe destacar que se dedica fundamentalmente a la agricultura, desempendose principalmente como trabajador familiar no remunerado y que complementa sus ingresos vendiendo su fuerza de trabajo o como trabajador independiente. Las personas en situacin de pobreza extrema se caracterizan por la escasez de activos productivos y aislamiento geogrco. Un hogar rural en situacin de pobreza posee en promedio solo media hectrea. A ello se suma el hecho de habitar en localidades de muy difcil acceso. Su distancia de los mercados es evidente y las carencias de servicios bsicos (vas, aulas, postas de salud, agua, desage y energa elctrica, telecomunicacin) constituyen limitaciones de base para el desarrollo integral de sus capacidades.5

Vase PCM: Bases para la estrategia de superacin de la pobreza y oportunidades econmicas para los pobres. Lima: PCM, 2003, pp. 236473-236474. (Cursivas nuestras.)

IMPLICANCIAS

DE LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO SOBRE EL DESARROLLO RURAL

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CUADRO 5 PER: POBLACIN RURAL EN SITUACIN DE POBREZA* (PORCENTAJE DEL TOTAL DE POBLACIN)
mbito Nivel Octubrediciembre del 2001 22,9 27,3 49,8 100,0 Octubrediciembre del 2002 22,3 26,0 51,7 100,0 Mayodiciembre del 2003 24,3 29,8 45,9 100,0 Enerodiciembre del 2004 27,5 32,2 40,3 100,0

Rural

No pobre Pobre no extremo Pobre extremo Total

* Estimacin de lnea de pobreza y pobreza extrema con el gasto de consumo. Fuente: INEI: Compendio estadstico 2004. Elaboracin: CEPES-Conveagro.

Frente a estas demandas, encontramos a un Estado peruano con un conjunto de problemas en su estructura, que le han impedido asumir su rol de promotor de un desarrollo sostenido y equitativo. Se nota que, en un contexto de crecientes ingresos scales, la mayor parte de estos han sido absorbidos por los gastos corrientes y el servicio de la deuda pblica, lo que ha determinado una tendencia claramente decreciente de los gastos de capital (vase el grco 2), cuya participacin en el gasto total tambin se redujo en la ltima dcada, registrando solo 10,7 por ciento en el ao 2004. Si se analizan las tendencias del gasto pblico de acuerdo con los tipos de funcin, se maniestan igualmente otras tendencias preocupantes. En el caso especco de la funcin agraria, lo que se ha observado es que durante este Gobierno sufri un signicativo recorte: el gasto ejecutado cay 22,4 por ciento entre los aos 2000 y 2004 (vase el cuadro 6). CUADRO 6 SECTOR PBLICO: GASTO PARA LA FUNCIN AGRARIA 2000-2004 (MILLONES DE NUEVOS SOLES)
2000 2002 2004 Variacin 2000/2004 (%) -20,6 -22,4

Presupuestado Ejecutado Presupuestado/Ejecutado (%)

Fuente: MEF-CPN.

1.474,1 1.255,5 85,2

1.326,7 1.071,7 80,8

1.170,5 974,9 83,3

262

MIGUEL CAILLAUX

GRFICO 2 GASTOS DEL SECTOR PBLICO 1995-2004

14.000 Millones S/. 2004 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
8.279 7.380 7.664 7.420

12.717 11.254

12.393 12.108 12.336 10.723

Gastos de capital

Fuente: MEF-CPN.

A la magnitud de las demandas sociales y los problemas generados por la ausencia de una verdadera reforma del Estado, los acuerdos comerciales suman una serie de restricciones a la ejecucin de las polticas pblicas, aparte del desmantelamiento de los mecanismos arancelarios, tales como:

Prohibicin de los requisitos de desempeo

Existe una posicin muy clara contra los requisitos de desempeo para autorizar la inversin extranjera, otorgar benecios a las empresas o condicionar su existencia al cumplimiento de ciertas metas. Entre las prcticas prohibidas se encuentran: establecer metas mnimas de exportacin; jar un determinado grado o porcentaje de contenido nacional; y otorgar preferencia a los bienes y servicios producidos localmente, entre otras. Estas prohibiciones afectan normas nacionales como la ley que aprueba las normas de Promocin del Sector Agrario (ley 27360, 31 de octubre del 2000), que declara de inters prioritario la inversin y desarrollo en este sector, para lo cual otorga diversos benecios tributarios y laborales. Esta ley fue desarrollada por el decreto supremo 007-2002-AG (8 de febrero del 2002), que determin el porcentaje mnimo de utilizacin de insumos agrarios nacionales para gozar de los benecios, que estarn vigentes hasta el 31 de diciembre del 2010. Esta ley incluye dos tipos de medidas discriminatorias para acceder a los benecios tributarios: (a) ubicacin geogrca de las unidades agroindustriales, que deben

IMPLICANCIAS

DE LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO SOBRE EL DESARROLLO RURAL

263

instalarse fuera de Lima y el Callao para poder acogerse; y, (b) establece un contenido mnimo de 90 por ciento de materias primas o insumos nacionales para que la agroindustria calique como beneciaria.

Apertura del mercado de las compras pblicas

La aceptacin de la libre concurrencia de postores en las compras pblicas afecta la concepcin de las polticas pblicas relacionadas con adquisicin de productos agrarios, que se enmarcaron en una poltica explcita desde 1996. Los principios del TLC (aunque sean razonables desde cierto punto de vista que prioriza la eciencia del gasto pblico y no su efecto multiplicador sobre la economa nacional) afectan directamente algunas polticas pblicas, como la Ley de Promocin Temporal del Desarrollo Productivo Nacional. Actualmente est vigente la Ley del Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria (ley 27767, 27 de junio del 2002), que establece la: [...] obligatoriedad de la adquisicin de productos alimenticios nacionales de origen agropecuario e hidrobiolgico, por los Programas de Apoyo Alimentario y Compensacin Social y de todos los organismos del Estado que utilicen recursos pblicos. Su reglamento focaliza esas compras en los pequeos productores locales. Aunque el Gobierno incluy como excepcin a los programas sociales respecto de los alcances de este captulo, debe sealarse que el resto de compras pblicas podr beneciar crecientemente a proveedores extranjeros, restando un medio para estimular la actividad econmica local.

CONCLUSIONES
Las negociaciones internacionales en curso responden a una estrategia de consolidacin de bloques comerciales en funcin de los intereses de bloques o pases que lideran claramente las negociaciones e imponen condiciones. Estas negociaciones, cuando adquieren un carcter bilateral, generalmente implican la renuncia al uso de instrumentos de poltica y mecanismos aceptados en instancias multilaterales como la OMC. La estrategia adoptada por nuestros pases, que aceptaron renunciar al debate sobre los principios de las relaciones econmicas y comerciales para pasar a negociar sobre intereses especcos, ha resultado perjudicial y lleva a acuerdos que legalizan las prcticas de competencia desleal en perjuicio de la mayora de productores agrarios. Los mecanismos arancelarios peruanos expresaban una poltica que apuntaba a corregir las distorsiones

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MIGUEL CAILLAUX

para impedir una competencia desleal contra nuestros productores, no a proteger ineciencias. Si bien los acuerdos comerciales vigentes ya conducen a una apertura gradual de los mercados agrarios del Per, este proceso sera dramticamente acelerado y profundizado de aprobarse el TLC Per-Estados Unidos en los trminos acordados en diciembre del 2005. La negociacin del TLC con los Estados Unidos ha signicado el desmantelamiento de los mecanismos de proteccin del mercado interno de productos agrarios, implementados debido a la existencia de serias distorsiones en el mercado mundial, lo que expone directamente a la mayora de nuestros productores a la competencia de importaciones subsidiadas y a las uctuaciones de las cotizaciones mundiales. Existen lmites para una reconversin del agro nacional hacia los cultivos de agroexportacin no tradicional, debido tanto al tamao y estndares exigidos por estos mercados externos como a las restricciones que imponen los problemas estructurales de nuestra agricultura. Es evidente la ausencia de una propuesta clara que articule estas negociaciones con polticas internas que garanticen que nuestra agricultura y las actividades asociadas a ella alcancen niveles de competitividad adecuados al nuevo contexto. De aceptarse las pretensiones estadounidenses, los principales productos agropecuarios se vern expuestos a un shock arancelario que afectar directamente la rentabilidad de los productos agrarios transables e indirectamente la de numerosos sucedneos. La cada de los precios agrarios a la que inevitablemente conducir la apertura de los mercados internos en productos que son subsidiados en el extranjero, conduce al crecimiento de una agricultura excluyente, en la que solo un pequeo segmento de los agricultores puede aprovechar las oportunidades generadas. La depresin de los precios agrarios y la existencia de un mercado de tierras, en un contexto de altas tasas de pobreza rural, propiciar un proceso de reconcentracin de la propiedad de la tierra. Los pobres rurales, cuyo principal activo son las tierras agrcolas, estarn presionados a venderlo para obtener recursos que les permitan cubrir sus gastos de subsistencia inmediatos, convirtindolo en un simple proveedor de mano de obra o en un migrante. Las posibilidades de implementar una estrategia coherente de desarrollo rural (que incluira la Agenda Interna para el Agro) resultan limitadas por la falta de un Estado eciente y por la aceptacin de compromisos que impiden la utilizacin de diversos instrumentos de poltica.