PETRLEO: CONCORRNCIA, REGULAO E ESTRATGIA1 Ernani Teixeira Torres Filho2

os ltimos meses, o mundo passou a conviver com mais um pesadelo. No bastasse o medo de ataques terroristas e da desacelerao das economias americana e chinesa, paira no ar o temor de estarmos no limiar de um novo choque do petrleo. A despeito de ser real a possibilidade de o preo do barril, no curto prazo, vir a superar a barreira psicolgica dos US$ 50, no h motivos para se fazer paralelos simplistas entre a instabilidade que o mercado vem atravessando desde a crise asitica de 1997 e a situao catica dos anos 1970. O atual sistema de ordenamento do mercado de petrleo data de meados dos anos 1980 e vem operando bastante bem. As presses em curso no so, como em 1973, suficientes para desmont-lo. Para tanto, seria necessrio que a posio hegemnica norte-americana, particularmente de sua moeda, estivessem em xeque, o que no parece ser o caso. Como buscaremos mostrar neste artigo, o petrleo continua a ser uma mercadoria de enorme valor estratgico, em particular para os Estados Unidos. Por esse motivo, um mercado que no pode prescindir da existncia de: a) ordenamento econmico claro, que estabelea o papel e os limites de atuao de seus principais atores; b) ordenamento poltico-militar, que sustente a segurana interna e externa tanto dos principais importadores os EUA em particular quanto dos principais exportadores a Arbia Saudita e os emirados rabes, principalmente; e c) uma moeda hegemnica, o dlar americano, que garanta um ambiente estvel para que eventuais presses instabilizadoras possam ser continuamente absorvidas. OS DETERMINANTES ESTRATGICOS DO MERCADO DE PETRLEO comum nos ltimos anos se ouvir que o petrleo no tem mais valor estratgico. Teria se tornado apenas mais uma entre as vrias commodities3 transacionadas nos mercados vista, a futuro, de derivativos etc. H, nesse tipo de observao, no mnimo, um certo exagero. O fato de ser atualmente comprado e vendido com base em estruturas flexveis de mercado no condio suficiente para sustentar essa afirmao. Existem diversos elementos que demonstram que o petrleo uma mercadoria diferente. Do ponto de vista da demanda, podem ser elencadas algumas caractersticas particulares. O petrleo a

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1 Este artigo uma verso resumida de um trabalho mais amplo que, sob o ttulo de O Papel do Petrleo na Geopoltica Americana, far parte da coletnea organizada pelo Professor Jos Luiz Fiori, O Poder Americano, que ser publicada ainda em 2004 pela editora Vozes. 2 Professor Doutor do Instituto de Economia da UFRJ/Economista do BNDES. 3 Uma commodity pode ser definida como um bem fungvel e genrico cujas quantidades podem ser vendidas a um preo, estabelecido em um mercado competitivo centralizado; o termo tambm utilizado, como aqui o fazemos, para ressaltar um mercado, no s onde modernamente so transacionadas operaes vista, a futuro e seus derivativos, mas onde a determinao do preo da mercadoria reflete basicamente os fundamentos de sua oferta e de sua demanda.

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principal fonte de energia do mundo. Alm disso, e mais importante, praticamente a nica fonte de energia do sistema de transportes. Da integrao comercial entre os diversos pases ao abastecimento das grandes cidades, passando pelo trafego de pessoas nos grandes centros urbanos, tudo movido a leo. S isso j seria motivo suficiente para o mercado de petrleo merecer um tratamento analtico diferenciado. Entretanto, importante no esquecer que alm do transporte comercial, o petrleo tambm a fonte de energia que move as foras armadas, tanto em terra quanto no ar e no mar. Historicamente, foi sua importncia militar e no a econmica a que primeiro colocou o petrleo no centro da geopoltica internacional. Tudo comeou em 1911 quando os ingleses convenceram-se de que era iminente uma guerra com a Alemanha. Nesse cenrio, a Inglaterra, a exemplo do que outros pases estavam fazendo, precisava, o mais rapidamente possvel, converter sua armada de guerra, at ento movida a carvo combustvel abundante na Gr-Bretanha para o petrleo um produto poca basicamente produzido nos EUA ou em pases exticos, distantes e politicamente inseguros.4 Os navios de guerra movidos a petrleo, j naquela poca, alcanavam maior velocidade e apresentavam substancial economia em termos de espao e mo-de-obra. A converso criava, no entanto, um novo problema para o governo ingls: como garantir suprimentos estveis e baratos para sua nova marinha de guerra? A soluo dada foi muito pouco convencional para a poca. Simplesmente se estatizou uma empresa de petrleo que posteriormente deu lugar atual BP (British Petroleum). Os almirantes britnicos no confiavam em um mercado sob controle de poucas empresas americanas e da Shell. Esta ltima, apesar de contar com grande participao acionria inglesa, era efetivamente comandada por holandeses. A Primeira Guerra Mundial (1914-1919) consagrou a relevncia militar do petrleo. Cavalos e locomotivas a carvo perderam definitivamente lugar para os veculos movidos por motores a gasolina ou a diesel. Na Segunda Guerra (1939-1945), o controle de fontes estveis de suprimento de leo foi novamente um elemento marcante do desenrolar do conflito. O ataque a Pearl Harbor em 1941 foi uma resposta imediata do Japo ao embargo de petrleo imposto pelos Estados Unidos, seu tradicional fornecedor.5 Com a destruio, naquela batalha, da frota americana do Pacfico, o Japo ficou livre para tomar os ricos campos de leo da Indonsia, ento colnia holandesa, sem correr o risco de sofrer, no curto prazo, uma retaliao militar dos EUA. Do mesmo modo, a invaso da Unio Sovitica e do Norte da frica pelos alemes visava o controle dos poos do Cucaso e do Ir. A escassez de petrleo foi um dos grandes fatores que frearam as mquinas de guerra japonesa e alem, enquanto a abundncia do leo americano abriu caminho para que a vitria dos Aliados pudesse se concretizar mais rapidamente. A experincia da Segunda Guerra levou os estrategistas americanos a terem clara a importncia do petrleo na remontagem do sistema de relaes internacionais. Disseminou-se a idia de que o acesso a amplas fontes de petrleo seria um fator crtico para o sucesso dos EUA em quaisquer conflitos no futuro. A essa preocupao militar, somaram-se, nos ltimos anos, anseios com a crescente dependncia americana de suprimentos estrangeiros. Ao final do conflito, mais de dois

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4 At hoje, as principais fontes de petrleo esto situadas nos EUA e em regies exticas, distantes ou politicamente instveis (Rssia, Oriente Mdio, Venezuela, frica etc). 5 Ao final da dcada de 1930, os EUA forneciam cerca de 75% do petrleo consumido pelo Japo e as exportaes americanas de leo para aquele pas s foram suspensas em 25 de julho de 1941, 4 anos aps o incio da invaso da China. 22

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teros do petrleo do mundo provinham dos EUA. Hoje cerca de 70% da demanda americana atendida por importaes e as perspectivas so de que esta situao venha a piorar no futuro. Do ponto de vista da oferta, os EUA foram, paulatinamente, cedendo sua liderana absoluta no imediato ps-guerra para um conjunto limitado de grandes produtores. Liderados pela Arbia Saudita, o grupo formado basicamente pelos membros da OPEP entre os quais se destacam as naes do Golfo Prsico e pela Rssia. Metade da produo mundial hoje tem origem nesses pases. O poder de mercado saudita no decorre apenas de sua grande participao relativa na produo mundial (2 lugar em 2003). A Arbia Saudita tambm: principal exportadora mundial; dona da maior parte da capacidade ociosa da indstria; e produtora de mais baixo custo. Esses elementos permitiram que, nos ltimos anos, os sauditas passassem a atuar como fornecedores em ltima instncia. No curto prazo, ajustam sua produo s flutuaes de demanda, garantindo o equilbrio global entre oferta e demanda. No mdio prazo, so capazes de impor quotas a seus concorrentes sob o risco de uma guerra de preos que tende a reduzir mais rapidamente a renda de seus adversrios. Ao mesmo tempo, ajustam os planos de novos investimentos nos principais ofertantes de forma a garantir que no haja crises de superproduo. Essa liderana s pode se efetivar na medida em que a segurana interna e externa da regio do Golfo Prsico e da Arbia Saudita em particular so garantidas pela potncia hegemnica. A poltica de disseminao de bases militares americanas na regio, desde 1991, uma clara evidncia desse compromisso.6 OS SISTEMAS DE ORDENAMENTO DO MERCADO DE PETRLEO NO PS-GUERRA Desde o fim da Segunda Guerra, o mercado de petrleo atravessou trs fases, cada uma marcada por um padro especfico de ordenamento. Na primeira (1945-1973), os centros de decises eram as grandes empresas anglo-americanas. As 7 Irms como foram apelidadas por Enrico Mattei7 estabeleciam preos estveis e operavam individualmente o equilbrio entre oferta e demanda, integrando no seu interior os diferentes segmentos da cadeia, desde o poo (de petrleo) at o posto (de gasolina). Suas decises e aes eram suportadas por contratos de concesso com os governos dos pases produtores e por acordos interempresas que estabeleciam reas geogrficas rgidas de atuao, eliminando a concorrncia na explorao e na produo. O mercado apresentava uma tendncia de rpido crescimento, 7% ao ano, e a oferta era estruturalmente excessiva, desde a dcada de 1920. A segurana global do mercado era baseada em um condomnio anglo-americano. Inglaterra, antiga potncia colonial, cabia a responsabilidade direta pela segurana interna e externa dos pases do Oriente Mdio, inclusive por meio da presena de tropas estacionadas na rea. Os EUA eram os ofertantes de ltima instncia e garantiam no s sua prpria segurana energtica, mas tambm a da Europa. Na segunda fase (1973-1982), o mercado de petrleo estagnou devido recesso internacional e aos elevados preos. As grandes empresas petroleiras perderam o controle da produo para os

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6 Ver Johnson, C. (2004) The Sorrows of Empire: Militarism, Secrecy, and the End of the Republic. New York: Metropolitan Books. 7 Um ator importante no processo de ruptura do monoplio das empresas anglo-americanas sobre o mercado de petrleo durante o perodo 1945-73 foi o governo italiano, um newcomer, agindo por meio de sua estatal petroleira, a ENI, ento sob comando de Enrico Mattei. 23

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governos dos pases exportadores. Mantiveram, no entanto, o domnio sobre as atividades de refino e distribuio e continuaram a promover o equilbrio de mercado no seu interior, atravs de frgeis contratos de compra e venda de longo prazo, que prefixavam preos e quantidades. A falta de capacidade ociosa na produo de petrleo e a sucesso de crises na economia internacional e no Oriente Mdio tornaram letra morta esses novos contratos de longo prazo, sujeitando os preos a grande instabilidade. A Arbia Saudita tornou-se, a partir de 1973, o ofertante de ltima instncia. Disputou a liderana de mercado, inicialmente, com o Ir e, posteriormente, com a Unio Sovitica. As tentativas da OPEP e da Arbia Saudita de estabelecerem preos estveis redundaram, na prtica, no aumento do market-share dos pases independentes em detrimento dos sauditas, graas ao aumento da oferta de leo em outras regies, como o Mar do Norte, em um contexto de demanda global cadente. Com a retirada das tropas britnicas, a segurana dos pases do Golfo Prsico passou a ser administrada inicialmente pelo Ir e pela Arbia Saudita, a partir de acordos bilaterais com os Estados Unidos. Este sistema entrou em colapso a partir da Revoluo Iraniana (1979). A terceira fase (1985 - ....) vem sendo caracterizada por um baixo crescimento da demanda menos de 1% ao ano - e pela existncia de limitada capacidade ociosa, concentrada na Arbia Saudita. As petroleiras ampliaram sua desintegrao operacional, aumentando a terceirizao e a comoditizao. As relaes entre empresas e pases exportadores passaram a ser multilaterais e flexveis. Os preos passaram a ser formados a partir de milhares de contratos transacionados em mercados spot e a futuro, na medida em que os pases produtores se sujeitaram ao princpio do netback.8 A formao do mercado flexvel de petrleo foi iniciada nos EUA, no incio da dcada de 1980, com as medidas de deregulation do governo Reagan. Foi completada pela Arbia Saudita, a partir de uma guerra de preos, que submeteu seus parceiros da OPEP e seus concorrentes independentes URSS, Noruega, Mxico ao novo sistema de preos flexveis. O gerenciamento de curto prazo fine tuning feito atravs de um sistema, estabelecido por presso dos EUA, de cotas de produo e de banda de preos administrado pela OPEP. A segurana do Golfo Prsico passou a ser diretamente administrada pelos Estados Unidos que, com uma defasagem de 20 anos, substituram, com suas prprias tropas, o vcuo deixado pela sada dos soldados britnicos. H uma correspondncia entre cada um dos trs padres de ordenamento do mercado de petrleo verificados desde 1945 e as mutaes atravessadas pela hegemonia americana nos mesmos perodos. O cenrio internacional entre 1945 e 1973 caracterizou-se por uma hegemonia completa dos EUA, apesar de crescentemente contestada. Entre a vitria da Segunda Guerra e a derrota do Vietn, o mundo ocidental submeteu-se ao poder militar e econmico dos EUA em um contexto de Guerra Fria. A supremacia do dlar fixo era garantia suficiente para a formao de contratos de longo prazo com preos estveis, dadas as condies de superabundncia de oferta de petrleo. Simultaneamente, as petroleiras americanas invadiam espaos antes dominados pelos europeus, particularmente os ingleses, expulsos por um processo de descolonizao apoiado por Washington. O rompimento desse ordenamento foi decorrncia da crescente contestao da hegemonia americana. Enquanto o dlar sujeitava-se a desvalorizaes e o exrcito americano era derrotado no Vietn, as petroleiras eram

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8 O netback pricing refere-se a um sistema em que o preo de oferta de um bem no caso o petrleo cru estabelecido com base em seu preo de demanda final o dos derivados de petrleo (gasolina, diesel, leo combustvel etc.) menos uma margem que remunere os custos ao longo da cadeia transporte, revenda, distribuio e, at mesmo, refino. 24

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obrigadas a ceder seus direitos sobre as fontes de produo para os governos nacionais concedentes. O fim relativamente abrupto mas previsvel das condies estruturais de excesso de oferta de petrleo, vigentes desde a dcada de 20, consolidou e amplificou esse processo de desestruturao global da ordem internacional. No por acaso que o 1 Choque do Petrleo tido como o marco do fim do chamado perodo de ouro do capitalismo do ps-guerra. A incapacidade de os EUA conseguirem, de imediato, impor um novo padro de ordenamento internacional deixou o mercado de petrleo bem como todos os demais mercados relevantes sujeito a grande instabilidade. A fraqueza da moeda americana, aliada a uma situao de escassez estrutural de oferta, tornou impossvel a retomada de um relacionamento estvel garantia de oferta a preos e em quantidades fixas no longo prazo entre petroleiras e pases exportadores. Ao mesmo tempo, a tentativa de suprir o vcuo militar deixado pela retirada das tropas inglesas do Golfo Prsico com uma gendarmeria local, no caso iraniana, teve um final breve e surpreendente com a ascenso dos aiatols ao poder em Teer, em 1979. Um novo ordenamento estvel do mercado de petrleo s conseguiu ser obtido a partir de meados dos anos 1980, pela conjugao de dois elementos novos. A retomada do dlar como padro monetrio internacional a partir de 1979 em um novo ambiente flexvel teve como corolrio a reregulao dos principais mercados de commodities em consonncia com esses princpios. A integrao do mercado de petrleo ao processo de financeirizao global teve incio nos EUA, principal mercado consumidor e grande produtor. Em lugar de quantidades e preos pr-fixados, os contratos passaram a ser regidos por expectativas volteis em um ambiente de incerteza. O princpio do netback, posteriormente aceito pela Arbia Saudita e pela OPEP, submeteu os produtores aos preos de curto prazo bem como s curvas de preo a futuro, baseadas em expectativas de desempenho e de liquidez globais da economia mundial, sob comando norte-americano. O cartel dos pases exportadores, sob liderana saudita, transformou-se no gerenciador da oferta de forma a garantir que o preo do ouro negro se mantivesse dentro de bandas de flutuao prefixadas, pactuadas com os EUA.9 Desde ento, o novo padro flexvel do mercado de petrleo a exemplo dos demais mercados tem se mostrado extremamente resistente a crises sendo um dos elementos bsicos de suporte e de estabilidade do poder americano. A menos de um problema pontual durante a Guerra do Golfo, o nico evento de maior gravidade foi o colapso abrupto na demanda, por conseqncia da crise cambial asitica em 1997. Mais recentemente, nos primeiros meses de 2004, o mercado assistiu novamente a banda de preos ser rompida. A diferena que neste episdio, alm de um aumento exagerado e imprevisto da demanda global, tambm contribuiu um crescente do risco de oferta diante das ameaas a instalaes de petrleo na Arbia Saudita e a contestao da ocupao militar americana do Iraque. Como o dlar sofreu recentemente desvalorizaes frente s demais moedas conversveis e a capacidade ociosa do setor est conjunturalmente muito limitada, esto em curso presses para a banda de preos ser revista para cima, pela segunda vez desde sua criao em meados nos anos 1980.10 A despeito do quadro de escassez relativa de oferta nos primeiros meses de 2004, as perspectivas de crescimento de mdio e longo prazo da demanda de petrleo so medocres, quando

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9 A banda de preos vem sendo monitorada conjuntamente, ainda que de maneira informal, pela OPEP e pela Agncia Internacional de Energia, representando os interesses dos pases da OCDE. 10 A expectativa de algo em torno a US$ 25 a US$ 32 o barril. 25

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comparadas s do ps-guerra. Em contrapartida, a possibilidade de uma superao tecnolgica do petrleo, como combustvel bsico do sistema de transportes, ainda remota em um horizonte de duas dcadas. Nesse cenrio, o atual sistema flexvel de mercado, mesmo com o aumento da dependncia externa dos EUA, no dever sofrer solues de continuidade no futuro prximo. , no entanto, possvel que venha a ocorrer um aumento substancial da volatilidade de preos, em decorrncia do aumento da fragilidade poltica interna e externa no Oriente Mdio. A forma como os EUA vm respondendo s crises do Afeganisto, Palestina e Iraque indica que o caminho inicialmente escolhido pela potncia hegemnica para garantir a segurana interna e externa dos pases ao redor da regio do Golfo Prsico o enfrentamento direto permanente ou, pelo menos, a real ameaa de enfrentamento direto. Essa estratgia, baseada em intervenes militares mltiplas, dificilmente ser capaz de dar sustentao a um ordenamento estvel para o Oriente Mdio e, conseqentemente, para o mercado de petrleo. Em particular, as relaes americano-sauditas podem sofrer abalos que venham a dificultar a retomada da ao coordenada entre os dois pases que prevaleceu nas duas ltimas dcadas. De qualquer modo, o principal fator para a manuteno do atual ordenamento do mercado de petrleo continuar sendo a capacidade de os EUA sustentarem o dlar, de forma inquestionvel, como a moeda do comrcio e do capital internacionais. Deste ponto de vista, no h indicaes, para um horizonte de tempo razovel, de o dlar vir a ter algum concorrente em seu papel hegemnico.

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