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Refexes acerca da participao popular
soi.xcv cox.ivvs ui.s*
Resumo l Este artigo apresenta algumas refexes sobre o tema da participao popular. Na primeira
parte do texto, procuramos fxar um conceito do termo participao popular, diferenciando-o de
participao poltica, expresso de contedo mais amplo. Num segundo momento, discutimos os
argumentos contrrios e as ponderaes favorveis participao popular na tomada de decises coletivas.
Por fm, discutimos a existncia de condies para a participao popular.
Palavras-chave l participao popular, decises coletivas, democracia.
Title l Some Refections on Popular Participation
Abstract l This paper presents a few refections on popular participation. At frst, we tried to defne
a concept for popular participation, turning it different from political participation, an expression
with a wider content. Then we discuss the opposing reasonings and the refections favorable to popular
participation in the process of taking collective decisions. We fnally discuss the existence of conditions
for popular participation.
Keywords l popular participation, collective decisions, democracy.
Data de recebimento: 09/02/2004.
Data de aceitao: 27/02/2004.
* Mestre e doutora em Direito do Estado pela Faculdade de Direito
da USP e professora de Cincia Poltica e de Direito Constitucional
na Faculdade de Direito da USJT.
1. introduo
No mundo contemporneo, a aceitao, ainda que
retrica, dos valores democrticos j se tornou con-
senso entre intelectuais, acadmicos, governantes
e polticos. Em quase todo o mundo ocidental,
contudo, a mesma afrmao no se aplica com
facilidade grande massa popular. O desconten-
tamento de amplos setores da sociedade com as
instituies e com toda forma de poltica tem sido
demonstrado em inmeras pesquisas de opinio.
O tmido apoio ao regime democrtico est dire-
tamente relacionado insatisfao popular com a
atuao parlamentar e governamental.
A democracia representativa ou democracia
indireta, que se apia no instituto da representao
poltica, tem-se mostrado insufciente para atender
as mltiplas demandas da sociedade contempor-
nea. No correr dos sculos XVIII e XIX, quando a
participao poltica era restrita a uma pequena
frao da sociedade (os proprietrios), a representa-
o seguramente bastava aos desgnios do governo
constitucional, cuja funo primordial, no Estado
liberal, era garantir a fruio das chamadas liber-
dades individuais.
Atualmente, com a universalizao do sufrgio,
a ampliao das funes estatais e o surgimento de
novos atores sociais na vida poltica, a representa-
o j no d conta de captar as exigncias sociais
para transform-las em decises polticas. A cons-
tante frustrao das expectativas populares, aliada
participao restrita ao momento eleitoral, gera
a queda de apoio ao regime, caracterizando a deno-
minada crise da democracia representativa.
A democracia representativa constitui o arca-
bouo moldado pelo instituto da representao
poltica, em cujo contexto o povo, atuando somen-
te por intermdio de seus representantes, no tem
qualquer interferncia direta no jogo quotidiano
da poltica (Caggiano, 1987, p. 19)
1
. J a demo-
cracia participativa, embora no prescinda das
instituies representativas, caracteriza-se marcada-
mente pela interveno popular no planejamento,
na deliberao, no exerccio ou na fscalizao da
atuao governamental, ou, ainda, na formao da
vontade legiferante do Estado, por meio de canais
formais de participao.
Na Constituio federal de 1988, foram intro-
duzidos, por fora das presses de setores organi-
zados da sociedade civil (Michilles et al., 1989)
2
,
vrios instrumentos de participao popular, in-
ditos no ordenamento jurdico nacional, dentre os
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quais se destacam o plebiscito (artigo 14, inciso I),
o referendo (artigo 14, inciso II), a iniciativa popu-
lar de leis (artigo 14, inciso III), a cooperao das
associaes representativas no planejamento mu-
nicipal (artigo 29, inciso XII), a exibio anual das
contas municipais (artigo 31, pargrafo 3), a recla-
mao relativa prestao de servios pblicos
(artigo 37, pargrafo 3), a denncia aos Tribunais
de Contas (artigo 74, pargrafo 2), a provocao do
inqurito civil (artigo 129, pargrafo 1) e os conse-
lhos gestores de polticas sociais (artigo 194, inciso
VII; artigo 198, inciso III; artigo 204, inciso II; artigo
205, caput). As formalidades constitucionais no se
converteram, contudo, em instrumentos de efetiva
atuao popular.
A falta de regulamentao ou a regulamentao
precria dos novos dispositivos ameaa esvaziar
essa importante conquista democrtica.
Neste artigo apresentamos algumas refexes
sobre o tema da participao popular, esclarecendo
inicialmente em que sentido esta expresso uti-
lizada. Apresentamos tambm alguns argumentos
da discusso que ope os adeptos da democracia
representativa pura e os defensores da participao
direta. Discutimos, ainda, a validade do argumento
de que a instaurao da democracia participativa
exige a satisfao de determinadas condies econ-
micas e culturais, para concluir que esses requisitos,
em vez disso, so polticos e, instrumentalmente,
jurdicos. Vale dizer, so antes a vontade poltica e
as instituies formais que condicionam o sucesso
de prticas sociais e polticas conducentes ao aper-
feioamento da democracia.
2. que participao popular?
Em acepo vulgar, participar signifca tomar
parte ou ter parte em algo, ou, ainda, fazer ou ser
parte de algo (Bordenave, 1994, p. 22). Assim,
tomada em sentido lato, a participao poltica
compreende toda e qualquer forma, individual ou
coletiva, de envolvimento do cidado em atividades
polticas (Dallari, 1985, pp. 11 e 81)
3
: a eleio
de representantes, a militncia em partido poltico,
o exerccio de funo pblica, o engajamento em
associaes de natureza poltica ou social, a mani-
festao pblica de opinio, a ao organizada em
grupos de presso, a fscalizao dos servios pbli-
cos, a realizao de denncias, o trabalho de cons-
cientizao poltica, entre outras. Mas falar em
participao de maneira to ampla impossibilita a
utilizao do conceito, que adquire fuidez indese-
jada para os objetivos deste trabalho. Restringi-lo,
por outro lado, ao mero ato eleitoral, atomizado
e episdico, como o faz a tradio liberal, ignorar
a realidade das diversas formas de ao poltica
concreta, desenvolvidas por atores sociais diferen-
ciados que, utilizando os recursos disponveis nos
espaos pblicos, buscam conscientemente mate-
rializar seus interesses e expressar suas aspiraes e
seus valores, afrmando-se como sujeitos de direi-
tos e de obrigaes perante os centros de poder
poltico.
Por isso, no falaremos aqui em participao
poltica, em sentido lato ou estrito, mas em parti-
cipao popular, em que pesem os questionamen-
tos envolvendo a alegada impreciso do termo, que,
segundo um autor, sugere a excluso de segmen-
tos sociais que no tomam parte das chamadas
classes populares (Daniel, 1994, p. 30)
4
. De nossa
parte, entendemos ser adequado o uso da expresso,
j que o adjetivo popular nominativo de povo,
que, em sentido jurdico, caracteriza o conjunto
de nacionais de um Estado, e, em sentido poltico,
agrega todos os nacionais portadores de direitos
polticos, vale dizer, todos os cidados, de um Esta-
do (Acquaviva, 1994, pp. 24-6). Assim, no h
razes para o tomarmos como excludente das
classes sociais mais favorecidas.
Participao popular processo poltico con-
creto que se produz na dinmica da sociedade,
mediante a interveno quotidiana e consciente de
cidados individualmente considerados ou orga-
nizados em grupos ou em associaes, com vistas
elaborao, implementao ou fscalizao
das atividades do poder pblico. processo porque
compreende o desenvolvimento de aes contnuas
no tempo e no espao, que se aperfeioam com a
prtica e com a utilizao de tcnicas adaptadas ao
fm participativo. Para Elenaldo Teixeira, entender
a participao como processo implica perceber que
nele h uma interao contnua entre os diversos
atores que so partes, o Estado, outras instituies
polticas e a prpria sociedade como um todo
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(Acquaviva, 1994, p. 32). A participao, outros-
sim, no fca limitada a momentos excepcionais
da histria poltica, mas integra ordinariamente o
dia-a-dia da vida social. Ela se d com vistas a
objetivos to diversifcados quanto so os interes-
ses que se possam articular politicamente. Para
Silvio Caccia Bava, a participao popular enten-
dida como uma interveno peridica, refetida e
constante nas defnies e nas decises das polti-
cas pblicas (Bava, 1994, p. 9).
A respeito do conceito de participao popular
a que aludimos, preciso avanar um pouco ainda,
refazendo a trajetria de sua construo no Brasil.
Isso porque, na ltima dcada, assistimos a certa
generalizao do discurso da participao. Polticos
dos mais diversos partidos tm declarado apoio ou
mesmo se comprometido com a causa participati-
va, apropriando-se de um discurso que, nos ltimos
decnios, tem rendido votos e apoio popular. Mas
os signifcados que lhe atribuem correspondem a
prticas bastante diferentes entre si (Fedozzi, 1996,
pp. 46-7). Para alguns, a participao resume-se
formao de conselhos, sem carter deliberativo,
desprovidos de qualquer poder, que servem apenas
para legitimar as aes governamentais. Para ou-
tros, a participao limita-se ao engajamento da
comunidade em obras de seu interesse, por meio de
mutires, por exemplo, despojada de qualquer preo-
cupao com a interveno popular na elaborao
e na deciso dos respectivos projetos. Entendida
dessa forma, a participao no passa de poltica
voltada para a reduo de gastos sociais, mediante
a captao de mo-de-obra gratuita. O mesmo diga-
se quanto transferncia de responsabilidade do
Estado pelos servios pblicos iniciativa privada
ou comunidade, sem o estabelecimento de meca-
nismos de controle social sobre sua execuo e seus
resultados.
Nenhuma das posturas acima est comprome-
tida com a construo e com o fortalecimento do
novo conceito de cidadania, que considera o homem
no como mero sujeito de direitos e de deveres na
ordem poltica, mas como participante ativo no
processo democrtico
5
. O exerccio da cidadania,
para alm das prticas eleitorais, e a conseqente
revitalizao da democracia, a partir da possibili-
dade de efetiva participao, por meio de canais
institucionais, so conquistas dos denominados
novos movimentos sociais
6
, que emergem no
Brasil nas dcadas de 70 e 80.
Esses movimentos organizam-se, inicialmente,
como espao de ao reivindicativa e recusam
relaes subordinadas, de tutela ou de cooptao
por parte do Estado, dos partidos ou de outras ins-
tituies
7
. Eles se multiplicam por todo o pas e
constroem uma teia de organizaes populares
mobilizadas em torno da conquista, da ampliao
e da garantia de direitos relativos a melhores con-
dies de trabalho e de vida, de um modo geral, e,
mais especifcamente, da luta contra as discrimi-
naes, sobretudo as de raa e as de gnero. Nos
anos 80, assistimos articulao dessa multiplici-
dade de organizaes populares autnomas em
entidades municipais, estaduais e federais, cujos
exemplos mais expressivos so a Central nica dos
Trabalhadores (CUT) e o Partido dos Trabalhado-
res (PT) (Carvalho, p. 11). Para Maria do Carmo
Carvalho:
O processo constituinte, o amplo movimento
de Participao Popular na Constituinte, que
elaborou emendas populares Constituio e
coletou subscries em todo o pas, marca esse
momento de infexo e uma nova fase dos movi-
mentos sociais. Momento em que as experincias
da fase anterior, predominantemente reivindi-
cativa, de ao direta ou de rua, so sistemati-
zadas e traduzidas em propostas polticas mais
elaboradas e levadas aos canais institucionais
conquistados, como a prpria iniciativa popular
de lei que permitiu as emendas constituintes
(Carvalho, p. 12)
8
.
O processo constituinte o momento em que
emergem as reivindicaes dos movimentos sociais
pela participao popular, no sentido em que a
entendemos neste trabalho. Participar aqui signi-
fca tomar parte no governo da sociedade; impor-
ta em dividir assentos nos espaos de defnio das
polticas pblicas; signifca questionar o monop-
lio estatal como gestor da coisa pblica; implica
reconhecer que interesses antagnicos podem ser
legitimamente expressos como objeto de disputa;
envolve a possibilidade de competir, publicamente,
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pela prevalncia, no plano poltico, dos prprios
interesses; compreende o direito de ser ouvido e
de ter a opinio efetivamente considerada nos
centros de poder governamental.
3. participao popular: perspectivas
contrastantes
A participao popular como forma de interveno
direta do povo na formao da vontade estatal tem
sido objeto de infndveis disputas. De acordo com
Maria Victria Benevides, os crticos da participao
direta, que em geral defendem o sistema represen-
tativo puro, tradicionalmente, utilizam os seguin-
tes argumentos para desqualifc-la: i) a adoo do
sistema participativo acarretaria o enfraquecimen-
to dos partidos, das lideranas polticas e o esva-
ziamento do prprio Legislativo, pondo em risco
o regime democrtico; ii) a atividade participativa
resultaria na lentido ou na paralisia do processo
de tomada de decises polticas e de sua implemen-
tao; iii) as consultas plebiscitrias poderiam
conduzir tirania pela manipulao do apelo ao
povo; e iv) a prpria incapacidade do homem co-
mum para atuar racional e efcientemente no pro-
cesso de tomada de decises polticas impediria o
sucesso desse modelo de democracia (Benevides,
1991, pp. 44-110)
9
.
Essas crticas, contudo, no resistem anlise
mais cuidadosa dos problemas que elas propem.
Com efeito, o primeiro argumento de que a
adoo do sistema participativo acarretaria o en-
fraquecimento das instituies representativas
no se sustenta, pois os mecanismos de participao
popular, pelo seu relativo poder de presso sobre
o governo e o Parlamento, tendem a corrigir os
defeitos da representao, fortalecendo os institu-
tos a ela correlatos, e no o contrrio.
Os partidos polticos, h j algum tempo, per-
deram o monoplio da manifestao da vontade
popular. Por isso mesmo, as demandas sociais ig-
noradas pela representao poltica encontram
novos canais de expresso nos arranjos neocorpo-
rativos e nos movimentos sociais. Estes, por sua vez,
pressionam pela formalizao de instrumentos de
participao direta, visando a suprir a defcincia
da representao poltico-partidria.
Podemos ento concluir que o advento da de-
mocracia participativa no causa, mas, antes,
conseqncia da crise representativa. E, como se
fala em complementao e nunca em substituio,
resulta evidente que a participao direta presta-se
a revigorar o regime democrtico e conseqente-
mente todos os mecanismos que atualmente lhe
do sustentao, como os partidos, as eleies e a
representao. Isso ocorre porque a atividade par-
ticipativa constitui fonte de suporte difuso e espe-
cfco ao sistema poltico.
Mas o espectro da participao direta como
ameaa ao poder dos representantes fato digno
de considerao, j que esse temor tende a esvaziar
as possibilidades concretas de realizao da demo-
cracia participativa, pela resistncia instituciona-
lizao e regulamentao dos instrumentos que
a conformam, dependentes em grande medida da
atuao parlamentar. Essa tendncia, j esboada
no processo de elaborao da atual Constituio
federal, foi observada por Benevides, que registrou
o seguinte depoimento do deputado Samir Acha
(Partido do Movimento Democrtico Brasileiro-
SP), proferido durante os debates da Subcomisso
de Direitos Polticos da Assemblia Constituinte
em 1987:
Quanto iniciativa dada populao, acho que
constitui um desrespeito ao prprio Parlamento,
porque ningum h de negar que, se qualquer
cidado aqui chegar e me apresentar um proje-
to, posso no concordar com ele, mas o encami-
nho. Portanto, no h necessidade de criarmos
instrumentos que difcultem essa apresentao.
Todos ns recebemos, diariamente, sugestes at
na rua. E as apresentamos ou no [...]. Se somos
advogados constitudos do povo, ou somos bons
advogados ou no somos. Passarmos a ns mes-
mos um atestado de incompetncia e incapaci-
dade um absurdo. Creio que ainda exigirmos
um nmero de assinaturas 20 mil, 30 mil, 50
mil , que correspondem aos votos que recebe-
mos aqui para representarmos esse mesmo povo,
seria a mesma questo de o cliente passar
frente do advogado e discutir com o juiz" (Di-
rio da Constituinte, 22 de abril de 1987) (Bene-
vides, p. 126)
10
.
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O julgamento que faz o deputado da participa-
o direta revela grave equvoco em pelo menos
um ponto essencial: o de que a iniciativa popular
substitua a representao. Ora, por certo os inte-
resses amparados pelo mecanismo da democracia
indireta podem, em princpio, prescindir de outros
meios de defesa poltica. A participao direta,
assim, s vai ocorrer na medida em que a repre-
sentao deixe de atender demandas que encon-
trem apoio na sociedade.
Por trs dessa espcie de crtica, encoberta-se
tambm outro temor: o de que surjam, do processo
participativo como natural que ocorra , novas
lideranas polticas que possam tanto questionar
a atuao dos representantes do povo, quanto se
transformar em alternativas eleitorais aos polticos
de sempre. Nesse caso, o que constitui desvantagem
para uns desejvel para outros. De qualquer
forma, nenhum desses fatores parece depor contra
a democracia, ao contrrio disso.
Segundo Benevides, uma vantagem dos instru-
mentos de participao direta que tende a fortalecer,
e no debilitar o Parlamento, o fato de eles pode-
rem ser usados por pequenos partidos, sem cadeiras
sufcientes no Legislativo, com vistas implemen-
tao de pontos de seu programa que contem com
amplo apoio na sociedade.
A iniciativa popular de leis, por exemplo, per-
mite a essas agremiaes mobilizar um nmero de
cidados muito superior ao de seus eleitores. Assim,
a mera possibilidade de utilizao desse recurso
favoreceria um novo tipo de negociao entre os
partidos (Benevides, 1991, p. 75).
Ainda, de acordo com os crticos da democracia
participativa, a participao popular resultaria na
lentido ou na paralisia do processo de tomada de
decises polticas e de sua implementao. Para os
entusiastas desse modelo, sucederia exatamente o
contrrio do que denuncia esse argumento, ou seja,
haveria o desbloqueio do Legislativo, pela deciso
popular de questes consideradas de impasse para
o Parlamento, o que redundaria na maior efcincia
do processo de tomada de decises polticas. Nesse
sentido, assuntos como aborto, unio civil de ho-
mossexuais, uso de entorpecentes, porte/comrcio
de armas e outros temas de cunho suprapartidrio
poderiam ser tratados com mais liberdade pelos
partidos e pelos parlamentares, que deixariam a
deciso fnal para os cidados, sem o risco de fcar
estigmatizados pelos resultados das decises.
A alegao de que as consultas plebiscitrias
poderiam conduzir tirania pela manipulao do
apelo ao povo est diretamente relacionada ao
mau uso que governantes outrora fzeram do
plebiscito e do referendo
11
. Experincias histricas
que denunciam essas prticas por regimes autori-
trios ou totalitrios no se prestam a desqualifcar
os institutos de consulta popular.
Uma condio prtica a ser observada, como
forma de evitar o problema, que a competncia
para a convocao do plebiscito e do referendo, num
regime democrtico, seja do Legislativo, ou do
prprio povo, nunca do Executivo. Outra que as
consultas realizem-se em clima de plena liberdade
de expresso, de informao, de discusso, a fm
de que as escolhas refitam tanto quanto possvel
a vontade consciente dos cidados.
A manipulao do apelo ao povo desqualifca
os mecanismos de participao direta como insti-
tutos de democracia participativa exatamente por-
que essa espcie de manobra no encontra lugar
em regimes democrticos.
Alega-se, por ltimo, que a incapacidade do
homem comum para atuar no processo de tomada
de decises polticas impediria o sucesso desse
modelo de democracia. O argumento antigo.
Sucede que o mesmo pode ser dito quanto aos
representantes do povo. Numa democracia repre-
sentativa no se exige capacitao tcnica dos
candidatos a cargos eletivos
12
. O fato de os parla-
mentares e os governantes poderem dedicar-se, em
tempo integral, poltica, enquanto os cidados
comuns no o podem fazer, compensado pela
circunstncia de que os primeiros devem ocupar-
se de muitas matrias, ao passo que os ltimos
dedicam-se s iniciativas que de alguma forma lhes
interessam. O empenho e o envolvimento neste
caso muito maior.
Por outro lado, na mesma proporo em que
os representantes cercam-se de aparato de infor-
maes (assessores, bibliotecas, institutos de pes-
quisa), cidados organizados tambm podem
valer-se de meios semelhantes, seja por iniciativa
prpria, seja por empenho do poder pblico em
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pr disposio informaes e esclarecimentos
necessrios e/ou solicitados.
Ademais, em poltica, no possvel falar-se em
decises exclusivamente tcnicas. preciso, por-
tanto, que se privilegiem os aspectos polticos das
questes pblicas, conscientizando-se o homem
comum de sua capacidade para nelas intervir.
Partindo da experincia norte-americana dos
referendos e das iniciativas populares, Jos lvaro
Moiss introduz outras duas questes relevantes
para a anlise crtica do tema da participao
popular. Segundo esse autor, os que se opem
legislao direta afrmam: i) que s os setores
elitizados da populao valem-se dos instrumentos
da participao direta, j que a preocupao com
a sobrevivncia no deixa tempo livre nem desper-
ta o civismo, mvel da participao; e ii) que essas
prticas institucionais geraram verdadeira inds-
tria da iniciativa e do referendo, uma vez que
empresas passaram a oferecer seus esforos, apa-
drinhando causas, embora seus dirigentes no
tivessem interesse poltico direto nos temas envol-
vidos (Moiss, 1990, pp. 73-4).
O primeiro argumento pode bem ser refutado
pela alegao contrria. A experincia municipal
brasileira, das democracias participativas, tem de-
monstrado ocorrncia diametralmente oposta, haja
vista que a participao gera efetivamente expecta-
tiva de melhores condies sociais. Muitas vezes, o
cidado busca participar justamente para denunciar
sua condio miservel. A capacidade de mobili-
zao e de participao popular varia de acordo
com o interesse e com os mecanismos disponveis,
que se podem mostrar menos ou mais adequados
expresso dos diferentes interesses em disputa.
O segundo problema apontado no difere da-
quele que atinge as campanhas eleitorais. Contem-
poraneamente, no h eleies que se realizem sem
boa dose de propaganda e de marketing especiali-
zado, o que exige muitos recursos materiais. Mas
nem por isso se pensa em abolir as eleies para
os representantes polticos. A questo somente
marginal ao sistema participativo. As solues para
esse problema devem ser buscadas noutras esferas
da atuao poltica.
H, por fm, a alegao de que a participao
direta atenta contra o princpio representativo
13
.
Lembramos, todavia, que o mandamento partici-
pativo constitui, tambm ele, um preceito consti-
tucional. A Constituio federal de 1988, em cujo
texto foram introduzidos vrios mecanismos de
participao popular, incorporou este princpio,
ao estatuir, nos termos do artigo 1, pargrafo
nico: Todo o poder emana do povo, que o exerce
por meio de representantes eleitos ou diretamente,
nos termos desta Constituio (grifo meu).
4. condies para a participao
H quem sustente que o surgimento de uma de-
mocracia participativa seja condicionado por dois
fatores. O primeiro deles seria a mudana na cons-
cincia popular, e o segundo, a reduo das desi-
gualdades sociais. Em outras palavras, a participao
pressuporia igualdade e conscincia cvica. Mas a
igualdade e a conscincia cvica no decorreriam,
elas prprias, da participao?
Antes de precipitar-se naquilo que C. B. Mac-
pherson denominou crculo vicioso
14
, preciso
lembrar, como o faz Elenaldo Teixeira, que a par-
ticipao poltica delineou-se historicamente na
Europa, em fns do sculo XIX, num contexto de
democracia competitiva, na luta pela ampliao
do sufrgio e na conquista de outros direitos. Com
o surgimento do Welfare State, marcado pela inter-
veno estatal com vistas compensao de dese-
quilbrios provocados pela concentrao do
capital (polticas sociais voltadas proteo do
consumidor, do inquilino, do trabalhador etc.), a
participao volta-se para os partidos e para os
grupos de presso. Os partidos polticos, de uma
forma geral, desempenham o papel de articulado-
res sociais, organizando os eleitores conforme suas
aspiraes e ideologias, alm de competirem pelo
poder institucional (Teixeira, 1998, pp. 32-3).
Com a crise do Estado do bem-estar e o despres-
tgio das agremiaes partidrias, acompanhados
de intensos confitos sociais e de crescente cons-
cientizao quanto marginalizao de vrios
segmentos da sociedade, surgem novas formas de
participao, contemplando temas outrora exclu-
dos das agendas polticas tradicionais (meio am-
biente, mulher, criana, homossexuais, defcientes,
excluso social etc.). Para isso concorrem diversos
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fatores, como a formao de uma massa de des-
possudos socialmente marginalizada, a evidncia
das desigualdades sociais, a perda de prestgio e de
efccia das instituies partidrias e parlamenta-
res, a formao de uma cultura poltica de mobi-
lizao social, a construo de identidades coletivas
a partir do enfrentamento de problemas sociais e
outros, que possibilitam o surgimento de novas
formas de participao poltica, mais amplas e mais
contestadoras (Teixeira, 1998, pp. 33). Trata-se
dos movimentos sociais a que aludimos anterior-
mente, e que pressionam para a correo das ins-
tituies representativas, a partir da criao de
novos mecanismos de interveno do povo nas
atividades governamentais.
Essa breve reviso histrica permite-nos obser-
var que exatamente no campo poltico que se
rompe o crculo vicioso a que se refere Macpher-
son. Vale dizer, a luta por participao a maior
condio para a conquista de mais participao.
No mesmo campo de investigao, Diogo Mo-
reira Neto, em cuidadoso estudo acerca das atitudes
do homem ante o poder, aponta dois elementos, que
estariam a sugerir um duplo condicionamento da
participao poltica. O primeiro deles o elemen-
to objetivo, traduzido na admisso participao,
ou seja, na existncia de canais institucionais de
interveno popular, sem os quais a mera vontade
de infuir nos centros de deciso poltica restaria
frustrada, devido impotncia do indivduo diante
do poder institudo. O segundo, o elemento subje-
tivo, consubstancia a motivao para participar,
cuja ausncia implica a existncia de uma democra-
cia apenas aparente, tendo os instrumentos de par-
ticipao, postos disposio do cidado, papel
meramente decorativo (Moreira Neto, 1987,
passim).
5. concluses
Os pequenos sinais de revigoramento da demo-
cracia que vemos hoje no Brasil no se explicam
pela mera institucionalizao de mecanismos parti-
cipativos, formalmente consagrados em nosso or-
denamento jurdico, mas afrmam a importncia
da mobilizao social e da vontade poltica gover-
namental como elementos fundamentais para a
transformao das instituies democrticas. Nada
obstante, preciso reconhecer, com o prprio
Moreira Neto, que o alargamento da admissibili-
dade institucional j desempenha, ipso facto, um
papel pedaggico importante no que toca moti-
vao da sociedade para atuar politicamente
(Moreira Neto, 1992, p. 21).
O agravamento das mazelas sociais e a busca
por efcincia e racionalidade material das decises
polticas desafam o modelo representativo.
Esse fato demonstra que, a despeito da impor-
tncia da representao, os problemas quotidianos
tm exigido a criao de instrumentos mais ade-
quados satisfao das necessidades concretas do
homem contemporneo.
A Constituio brasileira de 1988 j cumpriu
em parte essa tarefa, restando a misso de opera-
cionalizar essa conquista, por meio da observao,
da anlise e da ao dirigidas regulamentao e
institucionalizao dos mecanismos de partici-
pao popular.
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Notas
1 A representao poltica, nas palavras da autora, constitui
o arranjo poltico-constitucional em cujos quadros os
governantes so eleitos pelos integrantes do corpo social e
considerados seus representantes (Caggiano, 1987, p. 19).
2 Veja-se a propsito especialmente a Parte IV, A voz do
Brasil nas emendas populares (pp. 101-284). Sobre a
importncia dos denominados novos movimentos sociais,
surgidos no Brasil em meados da dcada de 70, na
institucionalizao de mecanismos de participao popular
na Constituio de 1988, consulte-se Carvalho (1998, pp. 7-
18).
3 Segundo o autor, atividades polticas so as aes
humanas que produzem efeitos sobre a organizao, o
funcionamento e os objetivos de uma sociedade.
4 Tambm Elenaldo Celso Teixeira, pela mesma razo, entre
outras que indica, prefere o termo participao cidad
(1998, pp. 37-9).
5 Sobre a evoluo e o conceito de cidadania no Estado
social, veja-se Comparato. Para o jurista, a nova cidadania
consiste em fazer com que o povo se torne parte principal
do processo de seus desenvolvimento e promoo: a idia
de participao (1996, p. 10).
6 Para a compreenso das caractersticas, do papel e da
importncia dos novos movimentos sociais, consulte-se o
texto de Maria do Carmo Carvalho, que descreve
sucintamente a evoluo histrica dos movimentos sociais
no Brasil: O movimento operrio, de inspirao anarquista
e socialista, juntamente com o movimento campons e os
movimentos urbanos vm caracterizar, mais propriamente,
o que neste sculo chamamos movimentos sociais. Estes
movimentos sofrem, principalmente nos anos 30 a 60,
fortes presses cooptadoras por parte de partidos polticos,
de parlamentares e de governos que buscam
instrumentaliz-los e submet-los a seus interesses e
diretrizes. [...] Apesar das relaes de tutela e do
atrelamento dos movimentos sociais promovidos tanto
pelos polticos tradicionais e populistas como pelo
centralismo democrtico do Partido Comunista, os anos
50 e 60 so marcados por intensa mobilizao social que se
expressa no movimento sindical, nas Ligas Camponesas e
numa ampla reivindicao por Reformas de Base de cunho
democrtico, popular e nacionalista. A implantao da
ditadura se faz s custas de uma pesada represso, com o
fechamento de sindicatos, a cassao, tortura e banimento
de lideranas sociais e polticas, a censura da imprensa, o
fechamento do Congresso e dos partidos, o engessamento
das eleies e da poltica, a destruio de espaos pblicos e
da cidadania to custosamente construdos. Essa destruio
da cidadania e da democracia no se d, no entanto, sem a
resistncia e o enfrentamento de movimentos sociais,
especialmente do movimento estudantil e dos grupos que
optam pela luta armada, pelas guerrilhas urbanas e
camponesas, inspirados pelas Revolues Cubana e
Chinesa. Os anos 70 foram, no Brasil, tempos de profundas
mudanas econmicas e polticas que provocaram a
emergncia vigorosa de novas demandas sociais. O Estado
burocrtico-autoritrio, que se estabeleceu com a ditadura
militar, fechou, no entanto, at mesmo os precrios canais
de expresso e de negociao de interesses e confitos
mantidos pelo populismo. Nesse contexto de ausncia de
canais de interlocuo, emergem novos movimentos sociais
como captadores dessas novas e candentes demandas
sociais. Sua ao abre novos espaos ou lugares para a ao
poltica. Na ausncia de espaos legtimos de negociao de
confitos, o quotidiano, o local de moradia, a periferia, o
gnero, a raa tornam-se espaos e questes pblicas,
lugares de ao poltica, constituindo sujeitos com
identidades e formas de organizao diferentes daquelas do
sindicato e do partido (Carvalho, 1998, pp. 8-9).
7 Os agentes dessa nova experincia participativa mantm-
se em posio antagnica em relao ao Estado devido s
malsucedidas tentativas de aproximao, que tinham
culminado em cooptao ou em represso (Carvalho,
1998, p. 11).
8 A autora refere-se incluso do artigo 24 no Regimento
Interno da Constituinte, que possibilitou a apresentao de
propostas de emenda ao Projeto de Constituio, desde que
subscrita por 30 mil ou mais eleitores brasileiros, entre
outras condies. Veja-se, a propsito, Michiles et al., 1989,
p. 59.
9 Estes so apenas alguns dos argumentos expostos por
Benevides, que julgamos relevante apresentar.
10. O deputado referia-se possibilidade de apresentao
de emendas populares no processo de elaborao da
Constituio federal.
11 Veja-se a propsito a seo O horror ao plebiscito,
sobre a experincia francesa com as consultas plebiscitrias,
52 ix1vcv.1o ui.s l Participao popular ).x. vvv. x.v. l :oo, l .xo xiii, x 8 l ,-,, ix1vcv.1o 53
em Maria Victria Benevides (1991, especialmente pp. 59-
62).
12 Exceo feita condio de alfabetizado eventualmente
exigida do candidato a exerccio de cargo eletivo. No Brasil,
veja-se o artigo 14, pargrafo 4. da CRFB: So inelegveis
os inalistveis e os analfabetos.
13 Em 1990, alguns dispositivos da Lei n. 8.080 (Lei
Orgnica da Sade LOS), que dispunham sobre a
participao popular no mbito da organizao das
polticas de sade, foram vetados pelo ento presidente da
Repblica, Fernando Collor de Mello, sob a alegao que
eles agrediam o princpio representativo (Pedalini, 1997,
pp. 30-1).
14 Para Macpherson, no atual regime poltico da
democracia liberal (de elites competitivas), h dois
requisitos prvios apario e ao funcionamento de um
modelo participativo. O primeiro seria a conscincia cvica
e o outro, a reduo das desigualdades sociais e econmicas.
Mas, se essas duas mudanas da sociedade so requisitos
prvios da democracia participativa, adverte o autor,
instala-se a sensao de que estamos num crculo vicioso, j
que pouco provvel que se alcance qualquer desses
objetivos sem uma participao democrtica muito maior
do que a existente agora: No podemos lograr ms
participacin democrtica sin un cambio previo de la
desigualdad social y la conciencia, pero no podemos lograr
los cambios de la desigualdad social y la conciencia si antes
no aumenta la participacin democrtica (1994, pp. 119-
21).
54 ix1vcv.1o ui.s l Participao popular

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