Jf00137046 JF Internet1

RAPPORT DOBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LA GESTION DE LA COMMUNE DE LISIEUX (Calvados)
SOMMAIRE
SYNTHESE PRINCIPALES RECOMMANDATIONS I II RAPPEL DE LA PROCEDURE LA COMMUNE DE LISIEUX A Une lente rosion dmographique B Un contexte socio-conomique difficile III LA FIABILITE DES COMPTES ET LES PREVISIONS BUDGETAIRES A Lorganisation financire et comptable de la collectivit B La fiabilit des comptes 1 - Les restes raliser 2 - Le rattachement des charges et des produits lexercice 3 - Le recensement des immobilisations 4 La comptabilit dengagement C Les prvisions budgtaires IV LA SITUATION FINANCIERE A Les principaux agrgats du budget principal B Les produits de gestion 1 Lvolution de lattribution de compensation 2 La fiscalit locale C - Les charges de gestion 1 Lvolution des charges de personnel 2 Les charges caractre gnral 3 Les subventions verses D - Les investissements et la dette 1 Le mode de financement et la nature des investissements raliss 2 Lendettement E Synthse sur la situation financire de la commune V LA CONSTRUCTION DE LA MAISON DE LA PETITE ENFANCE A Dun march public un bail emphytotique administratif 1 Le projet initial de construction dans le cadre dun march public 2 Le projet de construction dans le cadre du bail emphytotique administratif B Les lments constitutifs du contrat de bail emphytotique administratif 1 Le contrat de bail emphytotique administratif proprement dit 2 La convention de mise disposition et les loyers 1 2 3 3 3 4 4 4 5 5 6 6 6 7 9 9 10 10 11 12 12 13 13 13 13 14 15 16 17 17 18 19 19 20
C Lvaluation pralable du bail emphytotique administratif 1 Les modalits de lvaluation pralable 2 La passation dun march de conseil aux besoins mal dfinis D Conclusions
21 21 23 24 25 26 26 26 27 27 28 29 29 29 30 30 30 32 32 32 32 33 34 34 35 35 36
VI
LEXERCICE DE LA COMPETENCE PETITE ENFANCE A LISIEUX A Les objectifs de la commune de Lisieux 1 Le projet ducatif et de service auprs de la jeunesse. 2 Le contrat enfance et jeunesse B Lorganisation communale et les services daccueil du jeune enfant 1 Lorganisation communale 2 La crche collective 3 La crche familiale
VI I
LOFFRE DACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE A LISIEUX A La rorganisation de loffre daccueil B Le relais dassistants maternels 1 Un lieu de rencontre et dchanges entre parents et assistants maternels 2 Un suivi des assistants maternels et un observatoire des conditions daccueil C Loffre daccueil 1 La capacit daccueil thorique 2 Loffre globale 3 Donnes sur loffre daccueil collectif et loffre daccueil individuel 4 Les taux de service D Lattribution des places 1 La commission dattribution des places 2 Observations statistiques E Le cot de la petite enfance F Synthse sur lexercice de la comptence petite enfance Lisieux
Rapport dobservations dfinitives de la chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Lisieux
SYNTHESE La commune de Lisieux fait partie de la communaut de communes Lisieux Pays dAuge. Sa population est de 22 547 habitants, et bien que la ville de Lisieux saffiche comme la deuxime ville du Calvados en nombre dhabitants, sa dmographie est en lente rosion depuis une vingtaine dannes. Lorganisation comptable et financire mise en place nentrane pas dobservations significatives en matire de fiabilit des comptes. Toutefois, la chambre constate labsence dun systme dinformation pertinent et informatis conforme aux textes en vigueur qui permettrait la commune davoir lassurance raisonnable dune exhaustivit de ses droits et obligations envers les tiers. Si sur la priode observe de 2007 2011, les produits progressent de + 3,36 % contre + 2,75 % pour les charges de gestion, les volutions observes durant les trois derniers exercices minorent cette volution positive, les charges de gestion progressant plus vite que les produits de gestion, de lordre de + 1,85 % pour les charges contre - 0,86 % pour les produits. La chambre relve notamment que les charges de personnels ont augment de 16 % entre 2007 et 2010, soit prs de 2 000 000 notamment en raison de la reprise au centre communal daction sociale de la comptence petite enfance et des personnels concerns. Durant la priode 2007-2011, la commune de Lisieux a dgag chaque anne un autofinancement net en raison de sa politique de dsendettement (70 % de remboursement de capital en moins sur la priode, soit prs de 1 650 000 ) et dune matrise relative de ses charges de fonctionnement et de ses produits. Nanmoins, dans un contexte de stagnation des ressources fiscales et des dotations dEtat et au vu de lvolution des trois derniers exercices examins, la chambre invite la collectivit surveiller la croissance de ses charges de gestion au regard de ses recettes. La construction de la Maison de la Petite Enfance o sont installes les crches collectives et familiales de la commune, a t dcide en 2004. Mais il faudra attendre lanne 2011 pour la ralisation concrte de ldifice et son ouverture au public. Ldification de cet ouvrage public ddi la Petite Enfance a dabord t envisage dans le cadre dun march public, march rgulirement rsili de manire unilatrale par la ville, faute doffre conforme lenveloppe budgtaire prvue par la collectivit. Par suite, la dcision de recourir un bail emphytotique administratif, bail associ une convention de mise disposition des locaux construits par lemphytote, amne la chambre sinterroger sur les relles motivations de recourir un tel dispositif qui stend sur 23 ans de loyers verser, la dlibration du conseil municipal de dcembre 2008 ne mentionnant aucune raison explicite du choix juridique retenu.
Rapport dobservations dfinitives de la Chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Lisieux
Il faudra attendre prs de neuf mois compter de lappel doffres en vue de lattribution du montage bail-convention pour disposer enfin dune valuation pralable justifiant le recours au bail emphytotique administratif. La chambre observe que ce rapport dvaluation pralable labor par le cabinet conseil en juin 2009 aurait t souhaitable avant la prise de dcision de dcembre 2008 de recourir un bail emphytotique administratif pour la construction de la Maison de la petite enfance. Il en a rsult alors un document dont les conclusions sont fortement dpendantes de la dcision prise neuf mois auparavant. Par ailleurs, les conditions de passation dun march de conseil amnent la chambre formuler des rserves quant au respect des principes de la commande publique. Le fonctionnement de la Maison de la petite enfance dans ses missions daccueil du jeune enfant nappelle pas dobservations. Louvrage construit et lorganisation communale mise en place rpondent la demande locale purement lexovienne en matire de crches, tout en permettant de satisfaire un public non issu du territoire communal, les capacits daccueil ntant pas satures. La perspective dun projet de cration dune crche prive dentreprises sur le territoire de la collectivit pourrait tre une opportunit pour la commune de sinterroger sur les besoins de la population en matire daccueil du jeune enfant sur un territoire plus tendu que le seul primtre communal.
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS 1) En matire de recensement des immobilisations, se rapprocher des services du comptable afin didentifier les carts constats et de rsorber les diffrences existantes. 2) Mettre en conformit les montants des restes raliser figurant sur les documents budgtaires et les informations donnes lassemble dlibrante lors du vote des comptes administratifs et des budgets. 3) Affiner les prvisions budgtaires en section dinvestissement en recourant notamment la gestion sous forme dautorisations de programmes. 4) Amliorer la lisibilit des annexes des documents budgtaires (budget et comptes administratifs) relatives aux emplois afin den faciliter la comprhension par les tiers. 5) Sappuyer sur lavis du Conseil de normalisation des comptes publics en matire dvaluation financire du risque et du provisionnement des emprunts structurs. 6) Matriser la croissance des charges de gestion au regard de lvolution des recettes de fonctionnement. 7) En matire de petite enfance, mieux identifier les besoins des familles lexoviennes sur un territoire plus tendu que celui de la commune de Lisieux.
I - RAPPEL DE LA PROCDURE La chambre a inscrit son programme l'examen de la gestion de la commune de Lisieux partir de l'anne 2007 qui a t confi M. Baumann, conseiller. Par lettre en date du 1er juin 2012, le prsident de la chambre en a inform M. Bernard Aubril, maire. Lentretien de fin de contrle a eu lieu le 31 janvier 2013 entre M. Bernard Aubril et le rapporteur. Lors de sa sance du 1er mars 2013, la chambre a arrt ses observations provisoires portant sur les annes 2007 2012. Celles-ci ont t transmises dans leur intgralit M. Bernard Aubril, et pour les parties qui les concernent, aux personnes nominativement ou explicitement mises en cause. Aprs avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur financier, la chambre a arrt, le 19 juin 2013, le prsent rapport d'observations dfinitives. Ce rapport, auquel est jointe la rponse de lordonnateur, enregistre au greffe de la chambre le 25 juillet 2013, qui engage sa seule responsabilit, devra tre communiqu lassemble dlibrante lors de la plus proche runion suivant sa rception. Il fera lobjet dune inscription lordre du jour, sera joint la convocation adresse chacun de ses membres et donnera lieu un dbat. Ce rapport sera ensuite, communicable toute personne qui en ferait la demande en application des dispositions de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978. II - LA COMMUNE DE LISIEUX La commune de Lisieux, situe dans le dpartement du Calvados, est adhrente de la communaut de communes de Lisieux Pays dAuge. Outre une dmographie en lente rosion dmographique depuis plus dune vingtaine dannes, la ville connat un contexte socio-conomique difficile en raison notamment de restructurations industrielles. A - Une lente rosion dmographique La commune de Lisieux connat une lente rosion dmographique depuis les annes 1990 comme lindiquent les donnes suivantes issues de lINSEE :
1990 Population municipale Population totale
Source : INSEE
1999 23 165 24 080
2009 21 826 22 729
2010 21 640 22 547
23 676 24 506
Evolution 2010/1999 - 9% - 8%
Si le dernier recensement 2010 indique que la ville de Lisieux comptait 22 547 habitants, la population baisse de lordre de 8 % depuis 1990, signe d'un dclin dmographique lent mais rel. Toutefois, comme la ville le prcise, lvolution des communes de lagglomration de Lisieux progresse de 9,7 % entre 2009 et 2011. Le taux de natalit se situe 14 % entre 1999 et 2009 contre 16,10 % entre 1990 et 1999. Sur les neuf premiers mois de lanne 2010, le nombre de naissances domicilies s'lve 222 alors quen 1995, le nombre de naissances domicilies a t de 389. Au final, entre 1995 et 2009, les naissances domicilies ont diminu de 30,59 %. 3
En termes de structures familiales, les familles avec enfants (couples et familles monoparentales) reprsentaient, en 2009, 58,5 % de lensemble des familles, contre 62,10 % en 1999 : 34,9 % taient des couples avec enfants (1 926 mnages) et 23,6 % taient des familles monoparentales (1 302 mnages) dont 2,8 % (154) taient des hommes seuls avec enfants et 20,8 % taient des femmes seules avec enfants (1 148). La mme anne, 41,4 % taient des couples sans enfant (2 284 couples). Selon la ville, le nombre de familles en 2007 qui avaient des enfants de moins de trois ans s'levait 701. Ce nombre se dcomposait en familles monoparentales 26,1 %, contre 73,9 % en couples. Le taux d'emploi de la mme population s'levait 67,9 % pour Lisieux contre 76,9 % pour le Calvados. En 2012, le nombre denfants de moins de trois ans (donnes INSEE fournies par la ville) est de 798. Le taux demploi des femmes est de 52,6 % pour Lisieux contre 59,8 % pour le dpartement du Calvados. B - Un contexte socio-conomique difficile Malgr la prsence de grands groupes industriels comme Nestl, Sanofi-Aventis ( Doliprane ), Knorr-Bremse, le tissu conomique de la ville connat des difficults avec la fermeture de PME ou des plans de restructuration (2010 : fermeture de Saint-Gobain abrasifs, 56 salaris). La ville prcise que le taux de chmage lchelle de la zone demploi dfini par lINSEE1 est de 10,3 % fin fvrier 2013. En 2009, 41 % des foyers fiscaux taient imposs contre 52,8 % sur l'ensemble du Calvados. Ces chiffres illustrent le contexte socio-conomique difficile que connat la ville de Lisieux. III LA FIABILITE BUDGETAIRES DES COMPTES ET LES PREVISIONS
A - Lorganisation financire et comptable de la collectivit Les services administratifs de la commune de Lisieux comportent une direction des finances compose de 14 agents (soit 12,40 en quivalent temps plein agent). Cette direction sappuie sur un rseau de correspondants financiers au sein de chacun des services et directions de la ville constitu depuis 2001. Interlocuteur de la direction financire (tches de rception, vrification des factures et du service fait), chaque correspondant financier assure le suivi des procdures lies lengagement de la dpense (saisie du bon de commande, dition et mise la signature), la consommation des crdits (dition rgulire de la situation budgtaire pour le chef de service, llu du secteur) et aux procdures relatives aux achats sur facture ou sur marchs.
1
Une zone d'emploi dfinie par lINSEE est un espace gographique l'intrieur duquel la plupart des actifs rsident et travaillent, et dans lequel les tablissements peuvent trouver l'essentiel de la main d'uvre ncessaire pour occuper les emplois offerts. Le dcoupage actualis se fonde sur les flux de dplacement domicile-travail des actifs observs lors du recensement de 2006.
En matire de commande publique, la commune a adopt un rglement intrieur applicable lensemble des services de la ville par dlibration le 1er fvrier 2005. Cette dlibration a dbouch sur la mise en uvre dun Guide des procdures de lachat public dont la dernire actualisation date daot 2011. Lorganisation mise en place, dont la chambre a constat la ralit au travers des comptes rendus de runions produits, permet ainsi la diffusion dune culture de gestion au sein de lensemble du rseau de correspondants et permet la commune une relative matrise des circuits financiers et de lexcution des budgets vots. B - La fiabilit des comptes La fiabilit des comptes de la commune de Lisieux appelle plusieurs observations de la chambre relatives aux restes raliser (RAR), au rattachement des charges et produits, au recensement des immobilisations et la mise en place dune comptabilit des engagements. 1 - Les restes raliser La commune inscrit des restes raliser, en investissement comme en fonctionnement. Des contrles slectifs ont port sur les montants dclars en restes raliser en investissements sur lexercice 2011. Par chantillonnage, 58 % des restes raliser en dpenses dinvestissement qui ont t dclars pour un montant total de 2 360 537,50 ont t examins. En recettes dinvestissement, 56 % des restes raliser sur un montant total dclaratif de 2 175 065,29 ont t examins. Lexamen des pices relatives la justification du montant des restes raliser examins sur lexercice 2011 ne donne pas lieu observations. Toutefois la comparaison des documents et dlibrations budgtaires produits pour les annes 2007 2012 au titre des restes raliser (inscriptions au compte administratif anne n, tableau de la dlibration sur le vote du compte administratif n, inscriptions au budget primitif N+1) montrent des diffrences comme lillustre le tableau suivant :
Exercices Sections Investissement Fonctionnement Investissement Fonctionnement Investissement Fonctionnement Investissement Fonctionnement Investissement Comptes Administratifs () Dlibration dapprobation du compte administratif () Dpenses Recettes 3 731 161.85 185 695.32 0.00 0.00 3 715 148.82 0.00 0.00 0.00 6 195 701.20 496 010.32 0.00 0.00 5 188 942.42 2 111 367.85 0.00 0.00 2 360 537.50 2 175 065.29 Budget primitif de lanne suivante () Dpenses Recettes 0.00 0.00 0.00 0.00 3 715 148.82 0.00 648 202.13 0.00 6 195 701.20 496 010.32 409 773.37 0.00 5 188 942,42 2 111367,85 379 414,99 3 705,00 2 360 537.50 2 175 065.29 407 412.45 (aux feuillets II-A1 et IIA2)
Dpenses Recettes 0.00 0.00 2007 0.00 0.00 3 715 148.82 0.00 2008 648 202.13 0.00 6 195 701.20 496 010.32 2009 409 773.37 0.00 5 188 942.42 2 111 367.85 2010 379 414.99 3 705.00 2 360 537.50 2 175 065.29 407 412.45 2011 au feuillet II-A1 Fonctionnement 0.00 0.00 0.00 mais 361 912.13 au feuillet II-A2 Sources : Comptes administratifs et budgets primitifs. Pour 2012, le compte administratif est provisoire.
Les documents budgtaires, savoir le compte administratif anne N et le budget primitif anne N+1, reprennent les mmes montants en restes raliser et sur les mmes sections (fonctionnement et investissement). En revanche, les informations portes sur ces documents diffrent des montants inscrits lappui des dlibrations approuvant les comptes administratifs : les restes raliser en section de fonctionnement (en recettes comme en dpenses le cas chant) ne sont jamais repris sauf en 2007 o aucun restes raliser ne figure sur les documents budgtaires alors que la dlibration dapprobation du compte administratif comporte des RAR en investissement. La commune prcise que le vote des budgets primitifs reprend, en global, sans les distinguer explicitement, les montants des documents budgtaires (cumul des restes raliser et des oprations nouvelles) et que la rdaction ainsi choisie rsulte d'un change avec les services du comptable public sur les reports de fonctionnement depuis 2008. Cette prsentation n'a pas eu pour effet de dsquilibrer les comptes de la collectivit. Tout en notant la prcision de la commune quant une prise en compte de ces observations lors de la dlibration du 26 mars 2013, la chambre observe nanmoins que cette situation altre la bonne information financire de lassemble dlibrante et recommande dy mettre un terme. 2 - Le rattachement des charges et des produits lexercice Le rattachement vise notamment la mise en uvre du principe comptable dindpendance des exercices lequel prcise que les charges et les produits sont rattachs lexercice au cours duquel ils ont t constats. La commune pratique le rattachement des charges et des produits. Il en va de mme pour les intrts courus non chus (ICNE). 3 - Le recensement des immobilisations Le rapprochement, au 31 dcembre 2010, de ltat de lactif tabli par le comptable et sign par lordonnateur avec le compte de gestion montre une diffrence de 31 180 sur la valeur brute des immobilisations et de 24 374 878,44 sur la valeur nette de ces mmes immobilisations. En matire damortissements sur lactif figurant au compte de gestion, ltat de lactif tabli par le comptable et sign par lordonnateur et ltat des immobilisations joint au compte administratif 2010 indiquent chacun des montants diffrents, respectivement de 24 670 667,89 , 264 609,45 et de 24 266 391,23 . Tout en reconnaissant ces diffrences, la commune prcise que les moyens communaux sont affects dautres priorits jusqu la rgularisation des carts relevs par la chambre. Nanmoins, au vu de ces diffrences, la chambre recommande, par un rapprochement entre les services de la ville et ceux du comptable, une identification des carts afin de rsorber les diffrences constates et rappelle lordonnateur limportance de retracer prcisment dans les comptes lintgralit du patrimoine communal. 4 - La comptabilit dengagement 6
L'article 30 du dcret n 2012-1246 (qui modifie larticle 29 de lancien dcret n 62-1587 du 29 dcembre 1962) dispose que l'engagement est l'acte juridique par lequel une personne morale () cre ou constate son encontre une obligation de laquelle il rsultera une dpense. Lengagement respecte lobjet et les limites de lautorisation budgtaire.
En outre, la comptabilit administrative doit permettre de connatre tout moment et en fin dexercice les crdits ouverts et les prvisions de recettes, les crdits disponibles pour engagement, les crdits disponibles pour mandatement, les dpenses et recettes ralises.2 En consquence, la comptabilit dengagement mise en place par lordonnateur3 doit permettre de respecter les montants vots en recettes et en dpenses en matire de ralisations budgtaires, et de constater, rgulirement au fur et mesure de leurs engagements, les droits et obligations de la commune lgard de tiers et de retracer ainsi avec exactitude lensemble des mouvements affectant son patrimoine, sa situation financire et son rsultat. La direction des services financiers demande en fin danne aux diffrents services, partir des engagements saisis sur le logiciel des finances, de lui faire remonter les oprations relevant des restes raliser ou de rattachement des charges. Lorganisation financire dcrite prcdemment, ajoute labsence constate danomalies significatives releves dans lexamen des restes raliser en section dinvestissement sur lexercice 2011, permettent de conclure une relative matrise des risques en matire de remonte de ces oprations relevant des restes raliser et de rattachement des charges. Mais une telle procdure est significativement dpendante de la qualit des diffrents acteurs du processus mis en place. Aussi, la chambre relve que, en labsence dun systme dinformation pertinent et surtout informatis de remonte automatique de telles donnes, il ny aucune assurance que les engagements contractualiss par la collectivit soient retracs de manire exhaustive dans les comptes et pour le bon montant, et ce, indpendamment de la qualit professionnelle des diffrents acteurs. * * *
En conclusion, la chambre constate que la commune de Lisieux a mis en place une organisation financire rigoureuse et les observations prcdentes ne mettent pas en cause la sincrit des comptes produits. C - Les prvisions budgtaires Les taux de ralisations des dpenses et recettes relles dinvestissement de la commune de Lisieux durant la priode examine se prsentent ainsi :
2 3
Extrait du Guide synthtique de la comptabilit des dpenses engages Comit national de fiabilit des comptes locaux. Article L. 2342-2 du code gnral des collectivits territoriales.
Section dinvestissement 2007 2008 2009 2010 2011 Dpenses relles Recettes relles Dpenses relles Recettes relles Dpenses relles Recettes relles Dpenses relles Recettes relles Dpenses relles Recettes relles
Crdits vots (BP) 11 254 187 8 718 197 13 904 070 7 457 606 14 549 916 2 606 257 16 547 911 4 365 319 10 414 164 3 277 053
Crdits ouverts 16 571 946 6 084 285 16 461 612 10 353 160 14 549 916 2 606 257 19 086 384 5 738 779 13 272 158 6 012 595
Crdits consomms 8 600 034 2 165 690 7 416 464 10 066 124 6 918 975 4 783 779 10 443 810 3 556 844 7 627 299 4 856 397
Crdits consomms/ crdits vots 76 % 25 % 53 % 135 % 48 % 184 % 63 % 81 % 73 % 148 %
Crdits consomms/ crdits ouverts 52 % 36 % 45 % 97 % 48 % 184 % 55 % 62 % 57 % 81 %
Les crdits vots comprennent les restes raliser n -1 et les propositions nouvelles. Les crdits ouverts comprennent lensemble des dcisions budgtaires (BP+DM+RAR n-1) Source : Budgets primitifs et comptes de gestion.
Les taux de ralisations budgtaires sur les dpenses relles dinvestissements dfinitivement votes sont de lordre de 50 % 60 % en moyenne, et ce, quelles que soient les prvisions (notamment en 2009 o aucune dcision modificative na modifi le vote du budget initial). Les dcisions modificatives en cours danne (hormis en 2009) prvoient des dpenses supplmentaires qui finalement ne seront pas ralises dans lanne du vote, ce que lordonnateur impute la complexit des dossiers, la lourdeur des rglementations existantes et lallongement non matrisable des procdures. Les taux de ralisations budgtaires en matire de recettes relles dinvestissements sont, quant eux, plus variables, de lordre de 36 % en 2007 184 % en 2009 et proches de 100 % en 2008, trahissant des prvisions en la matire incertaines. Par ailleurs, la commune de Lisieux utilise la procdure des autorisations de programmes (dite AP/CP), tant en investissement quen fonctionnement, mais sur une partie seulement des oprations envisages. Le reste engager au 31 dcembre 2011 des autorisations de programmes reprsente 53 % du volume total des programmes dinvestissement dcids par la commune, comme le montre le tableau ci-aprs :
Oprations Rnovation ANRU Salle Multi-activits (CM 2008) Rnovation de la Cathdrale (CM 11/05/2010) Amnagements bords de rivires (CM 22/092009) Amnagement Centre-Ville (2011) TOTAL Source : compte administratif 2011. AP Vots (hors programme termin) () 5 442 544 6 743 187 1 752 056 850 000 7 000 000 21 787 787 Ralisations Cumules () 3 354 471 6 563 612 0 327 912 101 896 10 347 891 Taux Ralisations () 62 % 97 % 0% 39 % 1% 47 % Reste engager () 2 088 073 179 575 1 752 056 522 088 6 898 104 11 439 896
En fonctionnement, les taux de ralisation sur les prvisions budgtaires de fonctionnement sont tous suprieurs 90 % et nappellent aucune remarque. 8
Au vu des constats qui prcdent, la chambre recommande la commune damliorer ses prvisions budgtaires en investissement.
IV - LA SITUATION FINANCIERE A - Les principaux agrgats du budget principal Lexamen de la situation financire de la commune de Lisieux porte sur la priode 2007-2011. Outre le budget principal, le budget de la commune comprend deux budgets annexes : Pompes funbres et Eau. Dans la mesure o le budget principal reprsente 96 % des dpenses et des recettes totales de la commune, lanalyse financire porte exclusivement sur le budget principal. Durant la priode 2007-2011, les produits de gestion progressent de + 3,36 % contre + 2,75 % pour les charges de gestion. Ces volutions respectives semblent rassurantes en raison dune progression plus importante des produits de gestion par rapport aux charges de gestion. Nanmoins, il convient de noter quau cours des trois derniers exercices (de 2009 2011), les charges de gestion progressent plus vite que les produits de gestion : + 1,85 % pour les charges contre - 0,86 % pour les produits. Les principaux agrgats du budget principal sur la priode examine de 2007 2011 sont les suivants :
En euros Produits de gestion Charges de gestion
4
2007 28 801 015 25 009 230 3 791 785 710 676 3 358 941 2 963 063 395 878 3 467 835 5 945 356 44 327 -2 037 315
2008 28 642 450 24 503 728 4 138 721 1 327 737 3 980 373 1 670 128 2 310 245 1 967 983 6 022 649 4 691 580 2 947 159
2009 30 027 597 25 229 608 4 797 989 1 561 567 4 303 390 1 201 363 3 102 027 5 359 440 6 822 299 671 046 2 310 213
2010 30 486 757 26 460 269 4 026 488 595 334 3 468 958 1 317 861 2 151 097 3 493 876 9 384 792 40 746 -3 699 073
2011 29 769 339 25 697 134 4 072 205 1 287 641 3 592 159 1 245 852 2 346 307 4 309 983 7 135 671 465 - 478 916
Evolution + 3,36% + 2,75 % +7% + 81 % + 7% - 58 % 493% + 24 % + 20 % + 76 %
Excdent brut de fonctionnement Rsultat de fonctionnement6 Capacit dautofinancement brute (1) Remboursement du capital de la dette (2) Capacit dautofinancement disponible (3) =(1)-(2) Recettes dinvestissement (4) Dpenses d'investissement (hors emprunt) (5) Emprunts nouveaux de lanne (6) Rsultat de lexercice = (3) +(4)-(5) +(6)
Les produits de gestion recouvrent notamment les impts et taxes (C/73), les dotations, subventions et participations (C/74), les produits des services et du domaine (C/70) et autres produits de gestion courante (notamment, C/752, revenues des immeubles). 5 Les charges de gestion recouvrent notamment les charges caractre gnral (chapitre 011), les charges de personnel (chapitre 012, y compris les attnuations de charges), les autres charges (notamment, les subventions C/657), les reversements fiscaux (c/739). 6 Le rsultat de fonctionnement est obtenu aprs calcul des rsultats intermdiaires suivants : rsultat courant non financier (excdent brut de fonctionnement + reprise sur amortissements et provisions + transferts de charges dotations aux amortissements) + rsultat courant financier (produits charges financiers) + rsultat exceptionnel (produits charges exceptionnels).
Rapport dobservations dfinitives de la Chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Lisieux Rsultat brut de clture au 31 dcembre Trsorerie au 31 dcembre Source : comptes de gestion.
7
7 384 623 7 448 405
10 331 782 11 613 378
12 641 995 12 676 333
8 942 922 7 828 820
8 464 006 9 596 377
+ 15 % + 29%
B - Les produits de gestion 1 - Lvolution de lattribution de compensation Les produits de gestion ont progress de 3,36 % durant la priode considre mais accusent une baisse en valeur de 2010 2011 de - 717 418 (baisse de - 2,35 %). Ceci provient essentiellement de la baisse de lattribution de compensation de 24,75 %, cette dernire voluant de 6 274 515 en 2010 4 721 871 en 2011, soit 1 552 644 de recettes en moins dun exercice sur lautre. La commune de Lisieux est adhrente la communaut de communes de Lisieux Pays dAuge. Le rgime fiscal de la communaut de communes tant cette priode celui de la taxe professionnelle unique, lattribution de compensation est la restitution chaque commune adhrente de la taxe professionnelle que cette dernire ne peroit plus suite au transfert de limposition des entreprises la communaut de communes. Le transfert de la comptence Culture de la ville de Lisieux la communaut de communes de Lisieux Pays dAuge au 1er janvier 2011 a conduit la commission locale dvaluation des charges transfres, fixer un nouveau montant des charges transfres 1 552 644 , montant qui correspond la baisse de lattribution de compensation entre 2010 et 2011. En matire de dotations provenant de lEtat, la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est compense par laugmentation de la dotation de solidarit urbaine (DSU) que la commune a perue en 2010 et 2011. Sur le seul exercice 2011, une compensation au titre des exonrations des taxes foncires et dhabitation suprieure de + 300 000 aux annes prcdentes a t verse. Les volutions des produits de gestion sont retraces dans le tableau suivant :
En euros (source : comptes de gestion) Impts et taxes (c/73) Dont contributions directes Dont attribution de compensation Dont taxe addition. droits de mutation Dont taxe sur publicit extrieure Dotations et participations Dont DGF (c/7411) 2007 17 186 224 9 630 044 6 274 515 535 907 26 970 9 248 290 5 686 539 2008 17 354 418 9 841 872 6 274 515 505 347 51 388 9 134 376 5 728 383 2009 17 889 539 10 269 740 6 274 515 422 503 48 519 9 612 526 5 707 888 2010 18 135 005 10 498 700 6 274 515 430 108 70 010 (*) 9 865 212 5 438 529 2011 17 364 342 10 805 971 4 721 871 588 131 112 262 (*) 10 285 347 5 293 299 Evolution 1,04% 12,21% - 24,75% 9,74% 316% 11,21% - 6,92% Poids 59% 36,30% 15,86 % 1,98 % 0,38% 34,55% 17,78%
La trsorerie prend en compte le compte 515 et le compte 516 lequel recouvre des placements court terme.
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Rapport dobservations dfinitives de la Chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Lisieux Dont DSU (c/74123) Dont autres dotations, subventions et participations. Produits services et domaine (c/70) Autres produits de gestion (c/72 et 75) TOTAL PRODUITS DE GESTION 1 122 360 2 439 391 1 214 993 817 983 28 467 490 1 140 318 2 265 675 1 189 123 964 532 28 642 450 1 323 403 2 581 234 1 470 785 1 054 747 30 027 597 1 490 118 2 825 290 1 388 546 1 097 996 30 486 757 1 648 324 3 343 724 1 385 390 734 260 29 769 339 46,86% 37,07% 14,02% - 10,24 4,57% 5,54% 11,23% 4,65% 2,47% 100%
(*) Emplacements publicitaires de 2007 2009 (c/ 73681) puis taxe locale sur publicit extrieure de 2010 2011 (c/7368).
2 - La fiscalit locale Le tableau suivant illustre les volutions des bases, taux et produits fiscaux :
2007 Taxe dhabitation Foncier bti Foncier non bti Taxe dhabitation Foncier bti Foncier non bti Taxe dhabitation Foncier bti Foncier non bti 21 354 973 22 614 195 162 073 13,96 28,96 35,44 2 981 6 549 57 2009 2010 Bases notifies 21 878 439 22 553 621 23 100 202 23 236 196 24 101 943 24 802 079 157 665 163 929 153 925 Taux (en %) 13,96 13,96 13,96 28,96 28,96 28,96 35,44 35,44 35,44 Produit (en milliers deuros) 3 054 3 148 3 225 6 729 6 980 7 183 56 58 55 2008 2011 23 748 000 25 647 000 168 000 13.96 28.96 35.44 3 315 7 427 59 Evolution + 11.21 % + 13.41 % + 3.66 % +11.20 % +13.41 % 3,51 %
Sources : Ville de Lisieux Juin 2012 et DGFIP (Produit)
La fiscalit locale directe est en progression de 9 % durant la priode et, comme les taux vots nont pas volu, cette augmentation provient exclusivement de la croissance des bases de la taxe dhabitation et de la taxe sur le foncier bti qui voluent respectivement de + 11,21 % et de + 13,41 %. Seul le taux de la taxe sur les proprits bties se situe audessus du taux de la moyenne de la strate qui est de 23,95 %. Le principal produit de la commune est constitu des impts et taxes qui reprsentent 59 % des produits de gestion fin 2011. En 2009, le revenu net dclar moyen par foyer fiscal sur Lisieux s'levait 16 256 contre 22 175 dans le Calvados. Le montant du produit des impts locaux directs par habitant stablit en 2011 472 , qui est infrieur la moyenne de la strate slevant 525 par habitant. Les indicateurs spcifiques la fiscalit8 sont les suivants :
Commune Potentiel fiscal par habitant Moyenne de la strate Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal 2009 761 803 1,29 2010 795 834 1,24
Source : comptes administratifs et donnes de la Direction Gnrale des Finances Publiques
Le potentiel fiscal est un indicateur de richesse fiscale. Il est dtermin par application aux bases communales des quatre taxes directes locales du taux moyen national dimposition chacune de ces taxes (article L. 2334-4 du code gnral des collectivits territorialesCGCT). Bien que le potentiel fiscal de la commune de Lisieux augmente sur les deux derniers exercices, il se situe toujours bien en-dessous de la moyenne de la strate. La commune de Lisieux nest donc pas riche fiscalement. Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal, mesure de la pression fiscale, est dfini larticle R. 2313-2 du CGCT comme le rapport entre le produit des contributions directes et le potentiel fiscal.
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Dote dun potentiel fiscal par habitant infrieur la moyenne de la strate et en dpit dun dynamisme de ses bases imposables comme le souligne lordonnateur, la commune de Lisieux exerce une pression fiscale suprieure celle observe dans des communes de taille comparable, ce qui lui laisse une marge de manuvre fiscale rduite.
C - Les charges de gestion En pralable, il faut observer que la commune de Lisieux a connu une modification de primtre de gestion entre la ville et le centre communal daction sociale ainsi quun transfert de la comptence Culture auprs de la communaut de communes de Lisieux Pays dAuge (qui a t intgre dans la communaut de communes de Lisieux Cur Pays dAuge depuis). Dans ce contexte gnral, les charges de gestion ont volu de + 2,75 % durant la priode considre, avec des volutions contrastes en matire de dpenses de personnel :
En euros (source : comptes de gestion) Charges de personnel (*) Ecart n/n-1 en Charges caractre gnral (**) Evolution annuelle Subventions (c/657) Dont subvention au CCAS Dont subvention aux associations TOTAL CHARGES DE G ESTION 2007 13 812 448 7 289 880 3 573 376 1 995 000 1 118 543 24 675 705 2008 13 659 459 2009 15 661 979 2010 15 999 470 + 337 491 7 952 409 + 11,45 % 2 508 391 1 175 000 1 158 976 26 460 269 2011 14 954 164 - 1 045 306 8 230 864 +3,50 % 2 512 106 1 205 000 1 093 993 25 697 134 Evolution 2007/2011 + 8,27 % + 12,91% - 29,70% - 39,60 % - 2,19 % + 4,14 %
- 152 989 + 2 002 520 7 319 286 + 0,40 % 3 524 984 1 995 500 1 037 753 24 503 728 7 135 595 +2,51 % 2 432 035 1 170 000 1 092 956 25 229 608
(*) : Comptes 64+621+631+633. (**) : Chapitre 011, c/65 hors 657(subventions).
1 - Lvolution des charges de personnel En 2009, la reprise de la comptence petite enfance auprs du centre communal daction sociale (CCAS) et par voie de consquence, des personnels concerns, entrane mcaniquement une hausse des rmunrations verser. Paralllement, au cours de la mme anne, les services ressources humaines et services financiers du CCAS ont t fusionns et transfrs la ville, dans le cadre dune politique de mutualisation des deux entits. Par suite, le transfert de la comptence Culture de la ville la communaut de communes de Lisieux Pays dAuge en 2011 a conduit galement des mouvements en matire de personnels. Ces modifications de comptences et les transferts des personnels ont affect lvolution et la structure des emplois pourvus comme lillustre le tableau suivant :
2011 Filire Administrative 2007 89 2008 91 2009 95 2010 101 Titulaires 84 Contractuels 11 (13) Total 95 (97) Emplois cres 105
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Rapport dobservations dfinitives de la Chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Lisieux Dont titulaires sur des emplois fonctionnels 4 5 6 6 3 3 6 6 221 220 224 223 215 4 Technique 219 244 Dont titulaires sur des emplois fonctionnels 1 1 1 1 1 31 29 65 60 41 21 Mdico-social 62 75 6 6 6 6 6 Sportive 6 7 29 29 28 28 24 Animation 24 26 20 20 20 20 Culturelle TOTAL CRC 395 438 436 370 36 (38) 406 457 396 TOTAL fourni par commune 396 395 440 437 370 38 408 457 Ecarts (CRC commune) -2 -1 -2 -2 Source : Etat du personnel-comptes administratifs. Sur 2011, figurent entre parenthses et en italiques les chiffres de la commune.
Ces donnes, issues des annexes des comptes administratifs, diffrent des informations communiques par la commune en raison du manque de clart des inscriptions desdites annexes. Toutefois, ces diffrences ne remettent pas en question lanalyse globale des volutions des effectifs. La chambre recommande donc la commune damliorer la lisibilit des annexes des documents budgtaires (budget et comptes administratifs) relatives aux emplois afin den faciliter la comprhension par les tiers, ce quoi sengage la commune. A fin 2011, la collectivit comptait un total de 406 agents en fonctions (dont 36 contractuels, soit 9 %) pour 457 emplois crs, soit un taux de comblement de 89 %. Malgr les changements de primtre et les transferts de comptences voqus prcdemment, les charges de personnel voluent de plus de 8 % entre 2007et 2011. 2 - Les charges caractre gnral Laugmentation, de 2009 2010, de plus de 11 % provient principalement de travaux non prvus sur la voirie conscutifs la rigueur de lhiver 2009-2010, de lvolution du cot du service transport et danimations supplmentaires organises en 2010. Si la progression des dpenses caractre gnral retrouve un rythme annuel en baisse partir de la fin 2010, laugmentation, de 2010 2011, reste de lordre de + 3,50 %. Durant la priode, les charges caractre gnral augmentent de + 13 %, soit une augmentation en valeur de prs de 1 million deuros sur cinq ans. Ces volutions ncessitent la vigilance de la commune. 3 - Les subventions verses Dans la mesure o la commune a repris en 2009 la comptence petite enfance au centre communal daction sociale, la subvention verse cet organisme sur ce mme exercice a diminu de 825 000 . En 2010, 130 associations ont bnfici dune subvention de la commune de Lisieux. Par ailleurs, 75 associations bnficient des seules prestations en nature valorises par la commune (prt de matriels ou de salles) hauteur de 365 759,75 sur cet exercice. D - Les investissements et la dette 1 - Le mode de financement et la nature des investissements raliss Le mode de financement des investissements ressort du tableau suivant :
En euros CAF disponible + recettes dinvestissement disponibles 2007 395 879 3 505 569 2008 2 310 245 1 967 983 2009 3 102 027 5 359 440 2010 2 151 097 3 493 876 2011 2 346 307 4 309 983
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Rapport dobservations dfinitives de la Chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Lisieux = Financement propre disponible - Dpenses dinvestissement hors emprunt = Besoin (+) ou capacit (-) de financement aprs remboursement de la dette + Emprunts et dettes assimiles de lanne = Rsultat de lexercice Rsultat brut de clture au 31 dcembre Source : comptes de gestion. 3 863 714 5 945 356 2 081 642 44 327 -2 037 315 7 384 623 4 278 228 6 022 649 1 744 421 4 691 580 2 947 159 10 331 782 8 461 466 6 822 299 -1 639 167 671 046 2 310 213 12 641 995 5 644 973 9 384 792 3 739 819 40 746 -3 699 073 8 942 922 6 656 290 7 135 671 479 381 465 - 478 916 8 464 008
Le financement propre disponible intervient en 2010 hauteur de 60 % des dpenses dinvestissement hors emprunt, et plus de 93 % en 2011. La commune autofinance, laide de ses fonds propres, ses investissements sans recourir lemprunt ce que lvolution de lencours de sa dette rvle. En outre, labondement de la dotation du fonds de compensation sur la valeur ajoute (FCTVA), hauteur de 1 720 701 en 2009 et de 1 506 211 en 2010, permet damliorer trs sensiblement les recettes dinvestissement. Ainsi, en 2009, la commune de Lisieux a dgag une capacit de financement de 1 639 167 . Les dpenses dinvestissement nont cess daugmenter : en dbut de priode examine, leur montant se situait 5 945 000 pour atteindre en fin 2011 le niveau de 7 135 671 , soit une hausse de 20 % par rapport 2007. Le niveau de dpenses dquipement par habitant volue de 242 en 2007 (se situant en dessous de la moyenne de la strate de 343 ) 384 en 2010 (la moyenne de la strate tant de 303 ). Les dpenses dinvestissement sont exclusivement des dpenses dquipement : oprations de rnovation urbaine (dans le cadre dune convention avec lagence nationale de rnovation urbaine), construction dune salle multi-activits (qui a gnr un march de 5 157 085 en 2009) et des oprations de voirie. 2 - Lendettement Sur les trois budgets de la ville, seul le budget principal et le budget annexe de leau comportent des emprunts en cours. Lencours du budget annexe de leau ne comporte que des emprunts taux fixe pour un montant de 874 589 au 31 dcembre 2011, soit 6 % du montant de lencours du budget principal. Les principales donnes et ratios relatifs lendettement du budget principal de Lisieux ressortent du tableau suivant :
2007 Encours de dette au 31/12 CAF brute Capacit de dsendettement en annes (encours au 31 dcembre / CAF brute) Remboursement du capital de la dette Intrts des emprunts Recettes relles de fonctionnement Annuit de la dette / recettes relles de fonctionnement Source : comptes de gestion. 2008 2009 2010 2011
14 628 275 17 651 630 17 121 388 15 843 527 14 598 797 3 358 942 5 2 963 063 556 321 3 980 373 4 1 670 128 530 912 4 303 390 4 1 201 363 689 276 3 468 958 5 1 317 861 583 920 3 592 159 4 1 245 852 554 617
29 862 231 29 307 752 30 825 848 30 672 045 30 569 905 11,65 % 7,50 % 6,10 % 6,20 % 5,89 %
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Durant la priode, lencours de la dette est stable malgr une augmentation en 2009 de + 17 % par rapport lencours de 2007. Fin 2011, lannuit de la dette reprsente moins de 6 % des recettes relles de fonctionnement aprs avoir atteint plus de 11,65 % en 2007. Lencours de la dette reprsente 672 par habitant, la moyenne de la strate se situant 1 047 . De mme, lannuit de la dette se situe en dessous de la moyenne, respectivement 81 et 135 . Au 31 dcembre 2011, 14 emprunts auprs de trois tablissements bancaires composent lencours de la dette : Crdit local de France (56,20 % de lencours), Caisse des dpts et consignations (27,36 %) et Caisse dEpargne (16,44 %). Prs de 79 % de lencours de la dette ne prsente pas de risque. Parmi les autres contrats, seul le contrat avec Dexia/Crdit Local, sign le 8 dcembre 2006, dune dure de 25 ans, pour un montant initial de 3 596 200 qui reprsente 19,6 % de lencours, prsente un risque. Les intrts de cet emprunt se calculent partir dcarts dindices de la zone euro entre taux longs et taux courts avec un effet multiplicateur de 5. Le taux dintrt est de 3,98 % pendant la premire phase (du versement au 1er aot 2009) et durant la dernire phase (du 1er aot 2026 la date dchance du 1er aot 2031). Entre ces deux phases (soit du 1er aot 2009 au 1er aot 2026), le taux dintrt est de : - 3,98 % si la diffrence entre le CMS EUR 30 ans (taux longs) et le CMS EUR 1 an9 (taux courts) est suprieur ou gale 0 ; - 6,48 % moins 5 fois la diffrence entre le CMS EUR 30 ans et le CMS EUR 1 an si le taux dintrt entre le CMS EUR 30 ans et le CMS EUR 1 an est infrieur 0 %. Sil mrite une vigilance, ce contrat class E3 (charte Gissler)10 ne prsente cependant pas un risque important pour la collectivit au vu de lvolution de la courbe des taux durant les 30 dernires annes. Toutefois, la commune a provisionn une somme de 200 000 depuis lexercice 2011 sur cet emprunt, soit une somme totale de 600 000 fin 2013 alors que cet engagement financier a t souscrit la fin de lexercice 2006. La commune na pas prcis sur quelles bases cette somme avait t calcule. La chambre rappelle lavis du Conseil de normalisation des comptes publics11 qui mentionne que les emprunts complexes, notamment structurs, doivent faire lobjet dune valuation financire du risque ds leur mise en place, cette valuation tant ractualise chaque anne la clture de lexercice, et le risque provisionn.
Ecart de taux sur la devise europenne (Euro). Les prts structurs ou les oprations dchange de taux sont classs en fonction des risques quils comportent. La note 5E correspond au risque maximum.
10 11
Avis n 2012-04 du 3 juillet 2012 : Lavis du Conseil de normalisation des comptes publics propose de complter et prciser les rgles de comptabilisation relatives aux emprunts, instruments drivs et oprations de couverture, avec pour objectif principal de mieux traduire comptablement les risques pris du fait de la souscription de certains emprunts, en particulier les emprunts structurs.
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E - Synthse sur la situation financire de la commune Durant la priode 2007-2011, la commune a connu une modification de primtre de gestion entre la ville et le centre communal daction sociale ainsi quun transfert de la comptence Culture auprs de la communaut de communes de Lisieux Pays dAuge. Cest donc dans ce cadre gnral dorganisation quil faut noter que les produits progressent de 3,36 % contre 2,75 % pour les charges de gestion de 2007 2011. La chambre note toutefois que sur les trois derniers exercices (de 2009 2011), les charges de gestion progressent plus vite que les produits de gestion : + 1,85 % pour les charges contre - 0,86 % pour les produits. En 2009, le changement de primtre par la reprise au centre communal daction sociale de la gestion de petite enfance, et donc des personnels concerns, a eu pour effet direct laugmentation des charges de personnel. Entre 2007 et 2010, elles progressent de 16 % (prs de 2 000 000 ). Bien que le transfert en 2011 de la comptence Culture vers la communaut de communes de Lisieux Pays dAuge entrane un transfert deffectifs qui se concrtise par une baisse des charges de personnel de 1 045 306 , ce mme transfert de comptence entrane paralllement une baisse de lattribution de compensation de 1 552 644 en recettes, soit un solde net de - 507 338 . De surcrot, les charges caractre gnral augmentent de 13 %, soit prs de 1 000 000 alors que dans le mme temps, les ressources fiscales sont stables, les dotations et participations tant les seules progresser, mais de manire peu significative. Durant la priode, la capacit dautofinancement brute est constante, de lordre de 3 500 000 . La capacit dautofinancement disponible est positive (2 151 097 fin 2011), en grande partie en raison dune politique de dsendettement significatif de la commune (- 70 % de remboursement de capital en moins sur la priode, soit un surcrot de capacit dautofinancement nette de 1 650 000 )12. Durant la priode, lencours de la dette est stable. La commune de Lisieux a dgag chaque anne de 2007 2011 un autofinancement significatif en raison de sa politique de dsendettement. Fin 2011, la ville de Lisieux prsente une situation financire densemble qui nappelle pas dobservation. Toutefois, la chambre considre que, dans un contexte de stagnation des ressources fiscales et des dotations dEtat et malgr les efforts dj raliss en termes dconomies, la collectivit doit tre vigilante sur la croissance de ses charges de gestion au regard de ses recettes, le rythme de progression des dpenses tant suprieur ses ressources au cours des trois derniers exercices. V - LA CONSTRUCTION DE LA MAISON DE LA PETITE ENFANCE La commune de Lisieux a dcid de regrouper lensemble des services daccueil de la petite enfance au sein dun btiment appel Maison de la Petite Enfance. La construction et la gestion de ce btiment soprent dans le cadre dun bail emphytotique administratif.
La capacit dautofinancement disponible est gale la CAF brute diminue du remboursement de lannuit en capital de la dette. Elle reprsente la marge de manuvre affecter de nouveaux investissements.
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Un bien immobilier appartenant une collectivit territoriale peut faire l'objet d'une location sous forme de bail emphytotique avec un tiers (lemphytote) qui pourra construire ou modifier un ouvrage sur le domaine public et ensuite le louer la collectivit. En fin de bail, le bien immobilier redevient la proprit de la collectivit. Ce montage juridique vise donc l'accomplissement par le tiers, et pour le compte de la collectivit territoriale concerne, d'une mission de service public ou de la ralisation d'une opration d'intrt gnral relevant de la comptence de la collectivit. Dans ces conditions, un tel bail emphytotique est dnomm bail emphytotique administratif13. A - Dun march public un bail emphytotique administratif Historiquement, la ville de Lisieux possdait une crche collective (Place Franois Mitterrand), inaugure en 1954, rhabilite en 1984. En 2004, constatant que le btiment ne rpondait plus aux attentes en termes de qualit daccueil et dveil des enfants, la commune a dcid la construction dun nouvel quipement. La dlibration du 6 avril 2004 approuve le programme de lopration Maison de la Petite Enfance dont lenveloppe prvisionnelle est alors arrte 1 688 000 TTC.
La commune, respectivement par dlibrations du 7 juin, 4 octobre et 8 novembre 2005, autorise le changement dimplantation du projet, dcide dacqurir le futur terrain dimplantation (rue du Canada) et approuve des modifications au programme initial. Le terrain est acquis par acte notari du 21 fvrier 2006 pour un cot de 60 000 , le vendeur tant le Centre hospitalier de Lisieux. A partir de cette date, la ville sengage dans la construction du btiment devant abriter la future Maison de la Petite Enfance. 1 - Le projet initial de construction dans le cadre dun march public Le march de matrise duvre sur esquisse relatif la construction de la Maison de la Petite Enfance est attribu un groupement darchitectes le 10 mars 2006 : le cot initial tait, pour la construction, de 1 816 724 TTC auxquels sajoute une rmunration du groupement darchitectes fixe 236 174,12 TTC. Par la suite, le document dtude, au stade de lavant-projet dfinitif des travaux de btiment, porte le montant estim des travaux 2 138 448 TTC. Un avenant est alors notifi le 26 mars 2007, lenveloppe financire du projet voluant 2 138 448 TTC. En consquence, la rmunration prvue du groupement darchitectes augmente par voie davenant 275 859,80 TTC. Par dlibration du 16 dcembre 2008, la commune dcide toutefois de rsilier le march de matrise duvre et de recourir un bail emphytotique administratif (BEA) pour la construction de la Maison de la Petite Enfance.
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Article L. 1311-2 du code gnral des collectivits territoriales.
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Dans le compte rendu de cette dlibration, la commune indique que la rsiliation du march de matrise duvre et le recours un bail emphytotique administratif pour la construction de la Maison de la Petite Enfance rsulte du dpassement de lenveloppe attribue au projet. Elle prcise que les consultations de marchs de travaux, entreprises avec le groupement darchitectes, ont enregistr successivement en octobre 2007 et en mai 2008 des dpassements respectifs de 849 793 TTC et de 345 644 TTC par rapport lenveloppe de lavant-projet dfinitif fixe 2 138 448 TTC (avenant du 26 mars 2007). Dans ses rponses la chambre, lordonnateur prcise galement que le montage juridique du bail emphytotique administratif paraissait apporter les meilleures garanties de matrise des dlais et des cots, la ville souhaitant en outre conserver un personnel municipal pour grer l'quipement. La chambre observe que si la dcision dabandon du march en cours sappuie sur une motivation financire, aucun argumentaire, au jour de la dlibration, ne vient justifier et expliquer les raisons de recourir un bail emphytotique administratif pour la construction et la gestion de la Maison de la Petite Enfance. En effet, la dlibration du 16 dcembre 2008 entrine deux dcisions : dune part, labandon de la procdure de march classique , en raison de propositions de travaux suprieures lenveloppe prvue et, dautre part, le choix de recourir un bail emphytotique administratif pour la construction de la Maison de la Petite Enfance, sans autre prcision sur ce dernier choix. La chambre remarque que dautres modalits de partenariats publics-privs existent comme le contrat de partenariat ou lautorisation doccupation temporaire du domaine public, modalits dont les termes eux-mmes ne sont nullement mentionns dans la dlibration. Au final, la commune de Lisieux, par dlibration du 16 dcembre 2008, valide un nouveau programme pour une enveloppe prvisionnelle de 2 300 000 TTC14, autorise le maire recourir un bail emphytotique administratif et lancer la procdure de consultation en consquence. Toutefois, la commune devra rgler le groupement darchitectes du march rsili hauteur de 199 655,61 TTC, soit 72 % du prix prvu dans lacte dengagement, avenant compris. La chambre estime donc que cette somme, de lordre de 200 000 , est prendre en considration dans lvaluation future du cot de construction de la Maison de la Petite Enfance. 2 - Le projet de construction dans le cadre du bail emphytotique administratif Dans le programme fonctionnel et technique prsent lors du conseil municipal du 16 dcembre 2008, il est prcis que la Maison de la Petite Enfance a pour objectif de runir en un mme lieu les quipements suivants : une crche familiale de 57 places, une crche collective compose dun multi-accueil de 60 places et un autre de 22 places ainsi quun relais assistantes maternelles.
14 Le cot des travaux est estim 2 300 000 TTC, en valeur 2008, hors frais annexes et en particulier les frais de matrise duvre, financiers, assurance, provisions pour grosses rparations et portage.
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La contractualisation du bail emphytotique administratif sest droule dans le cadre dune procdure de march ngoci au titre des articles 26-IV, 65 et 66 du code des marchs publics (CMP), procdure lance par publicit le 16 janvier 2009. Trois sances de ngociations ont eu lieu les 7, 15 et 21 juillet 2009 avec les trois derniers candidats en lice. La commission dappel doffres du 1er septembre 2009 a retenu loffre du groupement Exterimmo avec une variante maintenance. Par suite, le bail emphytotique administratif est sign le 20 octobre 2009 devant notaire entre la ville de Lisieux et la socit Exterimmo. Par lettre du 21 septembre 2012, la socit Exterimmo et le groupe SNI (Socit Nationale Immobilire) informent la ville de Lisieux que le groupe SNI reprend toutes les activits de lentreprise Extrimmo et quil convient, si la municipalit laccepte, de signer un avenant qui dsigne le groupe SNI comme tant le nouvel emphytote se substituant aux droits et obligations dExterimmo. Cette modification est autorise par dlibration du 11 dcembre 2012. B - Les lments constitutifs du contrat de bail emphytotique administratif Le contrat de bail emphytotique administratif sign entre la commune de Lisieux et la socit Exterimmo se compose de deux volets. 1 - Le contrat de bail emphytotique administratif proprement dit En premier lieu, un contrat donne, bail emphytotique administratif dintrt gnral la socit SNI/Exterimmo, un bien constitu dun terrain et dun ancien pressoir. Charge lentreprise de sengager raliser, ses frais exclusifs, la conception et les travaux de construction dun btiment neuf et de rhabilitation de lancien pressoir. Le bail emphytotique administratif proprement dit est dune dure de 25 ans avec une dure dexploitation pour la ville de 23 ans, le diffrentiel correspondant aux phases de conception et de travaux. Durant cette dure de 25 ans, SNI/Exterimmo est le propritaire des biens concds et construits. Au terme du bail, la ville devient propritaire de lensemble des btiments construits durant cette priode. Le montant total des investissements contractualis dans le bail emphytotique administratif pour ldification de la Maison de la Petite Enfance est de 2 644 623 HT (valeur 2011) ou 3 162 969,11 TTC. Ces montants incluent les cots des tudes pralables de la matrise douvrage, de la matrise duvre et de lensemble des travaux, fournitures et prestations. Le bail prvoit galement que la construction du futur btiment sera finance par des subventions attendues dun total de 1 446 706 , issues de diffrents organismes : Caisse dallocations familiales (847 540 ), Conseil gnral du Calvados (480 550 ), le complment provenant de lADEME et du FEDER. Le bail ne prcise pas le destinataire de ces subventions, ville ou socit Exterimmo/SNI. 19
Notamment, la subvention du Conseil gnral du Calvados de 480 550 est prvue dans le cadre dun contrat chef-lieu darrondissement du 3 fvrier 2010 entre le Conseil gnral du Calvados et la ville de Lisieux. Selon les termes de ce contrat, le versement de ladite subvention de 480 550 sera rgl la commune de Lisieux sur prsentation des justificatifs de dpenses produits par le prestataire priv, soit SNI/Exterimmo. Or, en justification du versement de la subvention de 480 550 auprs de SNI/Exterimmo, la ville de Lisieux a produit la chambre un certificat de paiement en date du 9 juillet 2011 sappuyant sur une attestation de paiement dun montant de 2 405 136,94 TTC (soit 2 010 984,06 HT) mise le 6 juillet 2011 par lune des socits du groupement SNI/Exterimmo, sans que la chambre ait pu sassurer de la ralit du chiffrage mentionn. Aucune disposition dans le bail emphytotique administratif ne permet la collectivit de contrler, sur pices, la ralit des dclarations portes sur lattestation de paiement dlivre. Ainsi aucun lment contractuel ne permet la ville de Lisieux de sassurer et de contrler, auprs de SNI/Exterimmo, la conformit du cot annonc avec la ralit du montant des travaux finalement excuts. Le montant de lattestation de paiement produite (soit 2 405 136,94 TTC) est, ce jour, la seule justification et lment dinformation fourni par la ville sur le cot du montant des travaux effectivement raliss par le groupement SNI/Exterimmo pour la construction du btiment devant abriter la Maison de la Petite Enfance. En prenant appui sur ce chiffrage, le montant total des subventions publiques accordes fin janvier 2013 au groupement SNI/Exterimmo, chiffre fourni par la ville de Lisieux, serait de 1 435 429 , soit 68 % du cot de la construction. 2 - La convention de mise disposition et les loyers Louvrage construit, dune superficie de 1 047 m2, est mis disposition par le groupement SNI/Exterimmo au profit de ville de Lisieux afin que cette dernire abrite la Maison de la Petite Enfance et ce, dans le cadre dune convention de mise disposition dune dure de 92 trimestres, soit 23 ans, compter de la remise des locaux prvue au plus tard le 15 juin 2011. Cet ouvrage a t effectivement remis la ville le 18 juillet 2011, soit avec un mois de retard environ par rapport aux prvisions. La convention prcise que la maintenance nettoyage (y compris tlalarme, intrusion et dtection incendie) est assure par SNI/Exterimmo (ou via toute socit de son choix). Les charges affrentes aux fluides (eau, gaz et lectricit) et la souscription dune assurance sont la charge de la ville. Il est prvu quun loyer trimestriel terme chu soit pay par la ville de Lisieux au profit du groupement SNI/Exterimmo. Le montant du loyer trimestriel est de 38 956 HT, soit 155 824 HT/an, ces montants tant contractuels dans la convention et calculs en valeur au 1er juillet 2011 au jour de la signature de la convention (20 octobre 2009) et rvisables la mme date chaque anne. Plus prcisment, ce loyer est constitu de cinq composantes :
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La premire composante (dite L1) est invariable sur la dure et se dcompose en deux parties : - une partie (L1a) qui est la part investissement de la SNI/Exterimmo pour les travaux de construction de la MPE (hors GER Gros Entretien et Renouvellement). Cette partie L1a est de 13 107,00 HT ou 15 675,97 TTC ; - une partie (L1b) qui est la part des intrts supports par SNI/Exterimmo pour la construction de la Maison de la Petite Enfance. Cette partie L1b est de 10 724,00 HT ou 12 825,90 TTC. Les autres composantes du loyer (L2 L4) sont indexes sur lvolution du cot de la construction et la cinquime composante (L5), principalement ( 80 %) sur le cot horaire de travail des industries mcaniques et lectriques. Une premire volution de ces composantes est rsume dans le tableau suivant :
Valeur HT au 01/07/2011 L1a Investissement 13 107.00 L1b Intrts 10 724.00 S/Total L1 23 831.00 L2 : provisions pour gros entretiens et renouvellement 3 430.00 L3 : provisions pour entretien courant 762.00 L4 : frais de gestion, assurances 4 758.00 L5 : travaux de maintenance et de nettoyage. 6 175.00 S/Total L2 L5 15 125,00 TOTAL LOYER PAR TRIMESTRE 38 956.00 TOTAL LOYER ANNUEL (anne glissante) 155 824.00 Source : comptes de gestion et informations de la commune. Composantes du loyer trimestriel Valeur TTC au 01/07/2011 15 675,97 12 825.90 28 501,87 4 102,28 911,35 5 690,57 7 385,30 18 089,50 46 591,37 186 365.48 Valeur TTC au 01/07/2012 15 675,97 12 825,90 28 501,87 4 383,28 973,78 6 080,37 7 603,99 19 041,42 47 543,29 190 173.16 Evolution TTC Composantes invariables + 6,85 % + 6,85 % + 6,85 % + 2,96 % + 5,26 % + 2,04 % + 2,04 %
Selon lordonnateur, et sur la base de chiffres qui nont pu tre vrifis par la chambre, qui admet que l'volution sur une anne glissante a t forte (+ 6,85 %), lvolution des composantes L2 L5 du loyer aurait t bien plus faible, si bien que sur les 12 mois suivants, la hausse ne serait que de 0,6%. Nanmoins, la chambre observe que la premire rvision du loyer annuel aboutit une augmentation de + 2,04 % sur un an, toutes composantes du loyer confondues. Toutefois, et en ne considrant que les loyers L2 L5 (les loyers L1a et L1b sont contractuellement constants et donc hors rvisions), laugmentation est de + 5,26 % sur une anne glissante. C - Lvaluation pralable du bail emphytotique administratif 1 - Les modalits de lvaluation pralable Par dlibration du 16 dcembre 2008, la commune dcide de recourir un bail emphytotique administratif pour la construction de la Maison de la Petite Enfance dans le cadre dune procdure de march ngoci. La procdure de consultation dbute par lavis dappel public la concurrence pour la ralisation de la Maison de la Petite Enfance, publi au bulletin officiel dannonces des marchs publics le 16 janvier 2009 avec une date limite de rception des offres le 16 fvrier 2009. Neuf groupements ont candidat et au terme de son rapport du 17 avril 2009, le pouvoir adjudicateur a retenu cinq offres.
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Or, la chambre note quaprs le rapport du 17 avril 2009 qui dsigne cinq offres possibles, la commune dcide de faire appel un cabinet extrieur pour laider dans la finalisation du bail emphytotique administratif, ayant constat la complexit du dossier. Par suite, lavis dappel public la concurrence, pour un march de conseil qui dsignera le groupement Calia Conseil, est effectu le 21 avril 2009, soit trois mois aprs celui du 16 janvier 2009 qui est relatif lavis dappel public la concurrence pour la ralisation de la Maison de la Petite Enfance, En outre, un avenant au march initial avec le groupement Calia Conseil est contractualis avec comme objet unique la ralisation dune mission complmentaire portant sur la ralisation dune valuation pralable. En effet, pour bnficier de lattribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoute sur la part de la rmunration verse son co-contractant, la collectivit doit procder une valuation pralable la conclusion du bail emphytotique administratif15 dans les conditions prvues larticle L 1414-2 du code gnral des collectivits territoriales16, mme si la mthodologie de cette valuation pralable ne sera prcise que par arrt ministriel en date du 2 mars 2009. Or la raison dtre dune valuation pralable est de poser les motifs de caractre conomique, financier, juridique et administratif qui conduisent la personne publique contractualiser, au cas despce, un bail emphytotique administratif. La chambre observe quune telle valuation pralable aurait t souhaitable avant la dlibration du conseil municipal du 16 dcembre 2008 qui donnera lieu au lancement de la procdure. En effet, ce nest que par la dlibration du 22 septembre 2009, soit neuf mois aprs sa dcision de recourir un bail emphytotique administratif et le lancement de la procdure dappel doffres, que le conseil municipal valide le rapport dvaluation pralable ralis par le groupement Calia Conseil sur le recours un bail emphytotique administratif pour la construction et la gestion de la Maison de la Petite Enfance de Lisieux. Le mme jour, le conseil municipal valide lattribution du bail emphytotique administratif et la convention de mise disposition du btiment la socit SNI/Exterimmo et autorise le maire signer les contrats. La chambre sinterroge sur les raisons qui amnent la commune dcider fin 2008 puis au dbut de 2009, de lancer une future contractualisation dun bail emphytotique administratif alors que quelques mois plus tard, elle fait appel un cabinet pour la conseiller dans cette mme procdure et surtout, lui faire rdiger un rapport dvaluation pralable cens dmontrer lefficacit dun tel montage juridique et financier, dj dcid, et qui engage la collectivit pour 25 ans.
Larticle L.1615-13 du code gnral des collectivits territoriales (issu de larticle n 38 de la loi n2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat) stipule : La collectivit territoriale ou l'tablissement public, qui a pass un bail emphytotique prvu l'article L ;1311-2 d'un montant infrieur un seuil fix par dcret et ayant donn lieu une valuation pralable dans les conditions prvues par l'article L ;1414-2 bnficie d'attributions du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoute sur la part de la rmunration verse son cocontractant correspondant l'investissement ralis par celui-ci pour les besoins d'une activit non soumise la taxe sur la valeur ajoute 16 Larticle L.1414-2, relatifs aux contrats de partenariats, prcise : I. Les contrats de partenariat donnent lieu une valuation pralable prcisant les motifs de caractre conomique, financier, juridique et administratif qui conduisent la personne publique engager la procdure de passation d'un tel contrat Cette valuation est mene selon une mthodologie dfinie par le ministre charg de l'conomie.
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Au vu des constatations prcdentes, la chambre estime que le rapport dvaluation pralable labor par le groupement Calia Conseil aurait t plus que souhaitable avant la prise de dcision de dcembre 2008 de recourir un bail emphytotique administratif pour la construction de la Maison de la Petite Enfance. A partir du calendrier effectivement men, la chambre observe quil en a rsult un rapport dvaluation pralable dont les conclusions sont en consquence fortement dpendantes de la dcision prise neuf mois auparavant de recourir un bail emphytotique administratif. 2 - La passation dun march de conseil aux besoins mal dfinis Dans un premier temps, la ville informe le 26 mars 2009 par courrier recommand trois cabinets de consultants spcialiss en ingnierie technique et financire (dont le groupement Calia Conseil) du lancement prochain dune consultation pour une mission dassistance. La date limite de dpt des dossiers est fixe au 20 avril 2009. Par suite, le march est pass suivant la procdure adapte. Un premier appel doffres est publi le 3 avril 2009 puis, suite une parution dans la mauvaise rubrique du site dannonces, un second est publi le 21 avril 2009 avec une date de remise des offres repousse au 27 avril 2009. Les candidats ayant dj envoy une offre sont informs par courrier du report du dlai. Au final, seuls deux cabinets rpondront avant la date du 27 avril 2009 dont le groupement Calia Conseil qui sera finalement retenu pour un montant de 38 332 TTC par dcision n 71 du 5 mai 2009. Ce groupement est un groupement conjoint, constitu de trois partenaires dont la socit Calia Conseil qui est dsigne comme mandataire pour la candidature et la signature de loffre par ces deux partenaires. Or dans le cahier des charges de lappel doffres est mentionn, sur les missions (rubrique Etat du dossier au 16 mars 2009 ), que le projet de bail emphytotique administratif a t mis au point par lun des deux autres partenaires du groupement Calia Conseil. Le rapport danalyse des offres finales tabli par le groupement Calia Conseil mentionne, en page 9, un dbut dassistance remontant dcembre 2008 en citant les noms des deux contractants du groupement Calia Conseil. Or ce travail dassistance de dcembre 2008 est antrieur de plusieurs mois lappel doffres du march dassistance finalement contractualis avec le groupement Calia Conseil. Dans un second temps, un avenant est sign par dcision n 151 du 30 juillet 2009 qui porte le march 57 468 TTC, soit plus de 50 % du march initial, avec comme objet unique la ralisation dune mission complmentaire portant sur la ralisation dune valuation pralable. La justification invoque par les parties pour ltablissement de cet avenant fait rfrence larticle 35-II-5 du code des marchs publics. Or cet article fait rfrence la notion de circonstance imprvue . 23
Dans le cas despce, et sous rserve de lapprciation souveraine du juge administratif, aucune circonstance imprvue ne peut tre invoque par les parties. Outre cet aspect juridique, la conclusion tardive de lavenant sappuie galement sur la publication tardive de larrt ministriel du 2 mars 2009 relatif la mthodologie gnrale de lvaluation pralable qui aurait empch dacter la ralisation concrte dune valuation pralable. Or la chambre note que largument tir du caractre tardif de larrt ministriel du 2 mars 2009 est contestable, ne serait-ce quau regard des deux dates dappel doffres du 3 et du 21 avril 2009. En outre, bien avant la conclusion de lacte dengagement initial du 5 mai 2009 avec le groupement Calia Conseil, la loi mentionnait, ds juillet 2008, la possibilit de procder une valuation pralable afin de bnficier de lattribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoute. En effet, larticle L.1414-2 du CGCT, relatif aux contrats de partenariat, prcise que ceux-ci donnent lieu une valuation pralable prcisant les motifs de caractre conomique, financier, juridique et administratif qui conduisent la personne publique engager la procdure de passation d'un tel contrat. Une telle rflexion pouvait dj tre mise en uvre sur lensemble de ces caractristiques et le fait, pour la commune de Lisieux, de payer la moiti du montant initial du march de conseil seule fin dune valuation pralable laisse perplexe. Au surplus, le cabinet conseil aurait d mentionner cette possibilit ds la passation du march. Si les modalits des marchs procdure adapte sont librement fixes par le pouvoir adjudicateur, pour autant celui-ci doit respecter les principes suivants : libert daccs la commande publique, galit de traitement des candidats, et transparence des procdures (article 1, II, du code des marchs publics). * * *
En conclusion, la chambre observe que les modalits de passation du march de conseil avec le groupement Calia Conseil, indpendamment de son montant, ainsi que celles relatives lavenant, sont susceptibles de contrevenir aux principes de la commande publique. D - Conclusions Les diffrents cots de la construction de la Maison de la Petite Enfance sont illustrs par le tableau suivant :
Date 26/03/2007 20/10/2009 19/07/2011 et 06/07/2011 Source Dans le cadre du march public rsili Cout annonc dans le contrat BEA, en HT Certificat de paiement TTC et Attestation de paiement du 09/07/2011 Cout HT 1 788 000 2 644 623 2 010 984 Cout TTC 2 138 448 3 162 970 2 405 137
Lunique information disponible sur le cot rel de la construction du btiment de la Petite Enfance mentionne un montant de 2 405 137 TTC (certificat de paiement de la collectivit du 9 juillet 2011). A cette somme, il faut ajouter la rmunration du march rsili 24
avec le groupement MVT, pour un montant de 199 655,61 TTC, soit un total de 2 604 792 TTC. Initialement, le cot total envisag dans le cadre de la procdure de march rsili tait de 2 138 448 TTC auxquels il aurait fallu ajouter la rmunration initiale du march public rsili de 275 859,60 TTC, soit 2 414 307,60 TTC. La diffrence entre ces deux montants est de 190 485 au dtriment de la procdure de bail emphytotique administratif. Mme sil fallait admettre le dpassement annonc de lenveloppe dans le cadre du march public rsili de 849 793 TTC, il resterait une conomie apparente de 659 308 (849 793 - 190 485 ). Or le cot total des loyers sur un an est de 186 364 : en quatre ans, lconomie apparente de 659 308 serait absorbe et il resterait 19 ans de loyers. Si lordonnateur, dans ses rponses, fait tat dun cot qui aurait t infrieur une ralisation directe par la commune (conomie de 686 184 selon lui), la chambre relve que ces deux projets ne peuvent tre compars compte tenu de la diffrence importante en termes de superficie retenue (1 787 m2 dans le cas dun investissement direct contre 1 047 m2 dans le cadre du bail emphytotique administratif). La commune de Lisieux a conduit lopration de construction dun btiment dans le cadre dun bail emphytotique administratif. Par la suite, un bail avec lemphytote, la SNI/Exterimmo, a t conclu pour lutilisation du btiment construit en vue dabriter la Maison de la Petite Enfance de la ville. La chambre observe que les motivations de recourir un tel montage napparaissent pas clairement. La chambre sinterroge galement sur les conomies engendres par un tel montage administratif et financier, dautant plus que les subventions de 1 446 706 prvues et verses dans le cadre de cette dification, auraient pu tre perues par la ville elle-mme dans le cadre dun montage classique sous forme de march public. La chambre sinterroge enfin sur les conditions de passation du march de conseil avec le groupement Calia Conseil qui sont susceptibles de contrevenir aux principes de la commande publique et sur la plus-value rellement apporte par le cabinet conseil dans le montage de cette opration. VI LEXERCICE DE LA COMPETENCE PETITE ENFANCE A LISIEUX Depuis 1977, lexercice de la comptence Petite Enfance tait du ressort du centre communal daction sociale de la ville de Lisieux. En 2007, la commune conoit le projet d'une nouvelle structure plutt qu'une rhabilitation (trop coteuse) de l'existant autour de la cration dune Maison de la Petite Enfance au sein de la commune. Par dlibration du 7 octobre 2008, la commune de Lisieux reprend la comptence Petite Enfance et la rattache au sein de la direction commune Petite EnfanceJeunesse-Activits Priscolaires . Un adjoint au maire reoit une dlgation de fonctions portant sur la Petite Enfance. 25
Si le centre communal daction sociale continue d'tre le service communal rfrent en matire d'analyse des besoins sociaux au travers des besoins des familles, la commune est la seule comptente sur son territoire en matire de Petite Enfance.
A - Les objectifs de la commune de Lisieux 1 - Le projet ducatif et de service auprs de la jeunesse La commune na pas dfini de schma pluriannuel de dveloppement des services daccueil de la petite enfance qui nest pas une obligation, sans en indiquer les raisons. Pour autant, la chambre relve que la commune a dvelopp un projet ducatif et de service 2009/2011, port par le service administratif Petite Enfance/Jeunesse avec comme cible les publics suivants : petite enfance jusqu 3 ans, enfants de 4 12 ans et adolescents. La commune prcise que le centre communal daction sociale ralise depuis 1995 une analyse succincte des besoins sociaux sur ce secteur chaque anne. En outre, suite la fermeture de la crche de lhpital de Lisieux en 2010, un travail en partenariat avec cet tablissement a t engag pour laccueil des enfants du personnel de lhpital sur des horaires atypiques. Les orientations de la commune sont rappeles dans les projets d'tablissements de chaque structure, et, ces derniers ayant t valids en conseil municipal par la dlibration du 29 mars 2011, les principes de la politique Petite Enfance se retrouvent alors dans le projet ducatif du service Petite Enfance/Jeunesse. Le projet ducatif dfinit les axes suivants : dvelopper l'action partenariale, permettre l'accs des structures tous les publics, favoriser la prvention, la citoyennet et le dveloppement durable, permettre la socialisation des enfants, valoriser les comptences des professionnels et permettre les changes de comptences et matriser les cots. Plus prcisment, les objectifs de la Maison de la Petite Enfance, sa cration, taient doffrir des places d'accueil, de favoriser la souplesse d'accueil, dadapter les horaires d'ouverture aux besoins des familles et doffrir de nouveaux services. Toutefois, le projet ducatif est actuellement en cours de rexamen, en lien avec la contractualisation du futur contrat ducatif local avec la Caisse dallocations familiales du Calvados. 2 - Le contrat enfance et jeunesse Pour la ralisation de la Maison de la Petite Enfance, si la commune na pas conclu de convention daide linvestissement avec la caisse dallocations familiales en raison de la ralisation de cette structure sous la forme dun bail emphytotique administratif, elle a toutefois bnfici de subventions de cet organisme pour aider la cration de places nouvelles. La commune a contractualis un contrat enfance et jeunesse avec cet organisme social. Le contrat enfance et jeunesse est un contrat conclu entre la caisse dallocations familiales et une collectivit territoriale, une entreprise ou une administration de lEtat. Il a pour objectif, notamment, de dvelopper et doptimiser loffre de laccueil des jeunes enfants. 26
La conclusion du contrat enfance et jeunesse est prcde dun diagnostic du territoire sur lequel il doit sappliquer.
Le contrat enfance et jeunesse de la ville de Lisieux, ngoci en 2010, a t finalement sign le 30 dcembre 2010 entre la commune et la caisse dallocations familiales du Calvados pour une dure de quatre ans compter du 1er janvier 2010. Le territoire du contrat Enfance Jeunesse de la ville de Lisieux est purement communal, la priorit d'accueil est donc donne aux enfants habitant sur le territoire. Le diagnostic a t conjointement labor entre la caisse dallocations familiales du Calvados et les services de la ville. Les bases actuelles du Contrat Enfance Jeunesse reposent sur le recensement INSEE de 1999 du nombre d'enfants de moins de six ans, soit 1 660 enfants, et dun diagnostic local de 2004. La commune a prcis que sur le territoire lexovien diffrents modes d'accueil des enfants sont proposs aux familles leur donnant la possibilit de choisir celui le plus adapt leur besoin : crche familiale, accueil collectif, accueil collectif avec horaires atypiques et halte-garderie. L'historique du prcdent contrat a t intgr en ajoutant les fiches actions lies l'augmentation de l'offre, consquence de l'ouverture de la Maison de la Petite Enfance avec la cration de nouveaux services. La cration de ces nouveaux services a t ralise en 2011. Ceux-ci, savoir un multi accueil avec horaires atypiques de 22 places et un relais d'assistantes maternelles, ont objectivement pour consquence daugmenter l'offre d'accueil. Les autres actions inscrites tant dj existantes, la commune indique qu ce jour toutes les actions sont mises en uvre. Chaque anne, la ville de Lisieux transmet la caisse dallocations familiales du Calvados un bilan de l'anne prcdente, tablissant le taux de ralisation de chaque action. Les dlais fixs dans le contrat, sont ainsi respects. Le contrat enfance et jeunesse prenant fin en 2013, il faut noter quun nouveau contrat est en cours de prparation et que pour la ralisation de la MPE de Lisieux, la ville na pas conclu de convention daide linvestissement avec la CAF17. B - Lorganisation communale et les services daccueil du jeune enfant 1 - Lorganisation communale Le transfert de la comptence Petite Enfance a gnr une augmentation des effectifs de la ville de 49 emplois dont 46 pourvus au 1er janvier 2009, date de mise en uvre du transfert de la comptence.
Une convention daide linvestissement pour un projet permettant la cration de places nouvelles ou pour des projets de transplantation, de rnovation ou damnagement de structures daccueil peut tre contractualis avec la CAF
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A cette date, le service comprenait un poste de coordination Petite Enfance ainsi que deux structures Petite Enfance : la Crche Collective, d'une capacit de 60 places et la Crche Familiale, dune capacit de 60 enfants au dpart (actuellement 57 places en raison du dpart la retraite en 2009 dune assistante maternelle). Avec l'ouverture de la Maison de la Petite Enfance en septembre 2011, qui est classe dans la catgorie nationale des tablissements daccueil du jeune enfant (EAJE), l'organigramme de ce secteur d'activit s'est toff. En effet, deux services supplmentaires ont t crs induisant le recrutement de nouveaux personnels : le Relais Assistantes Maternelles et une structure dite multi-accueil de 22 places avec horaires atypiques. A titre dinformation, les autres EAJE, non grs par la commune mais implants sur le territoire communal, sont les tablissements suivants : - la Halte- Garderie dite La Ritournelle , qui est une structure Accueil collectif de la CAF Lisieux et qui accueille 20 enfants de 10 mois 3 ans du lundi au vendredi de 8 h 30 12 h 15 et de 13 h 30 17 h 15 (le jeudi en continu de 8 h 30 17 h 15). Cette structure assure un accueil occasionnel ; - la Maison d'Assistantes Maternelles La tendr'Escale est un local dans lequel se runissent quatre assistantes maternelles agres, regroupes en association but non lucratif. Ouverte du lundi au vendredi de 7 h 30 18 h 30, cette MAM accueille au maximum 16 enfants. Chacune dentre elles accueille quatre enfants. Depuis le 1er janvier 2013, lorganisation en matire de petite enfance au sein des services de la commune de Lisieux sarticule autour dun service Petite EnfanceEnseignement intgr au sein de la direction administrative communale Savoir, Solidarit et Temps Libre dont le poste de directeur est vacant, vacance pallie actuellement par le directeur gnral des services. Le service Petite Enfance-Enseignement est administr par une directrice dont les responsabilits en matire dEnseignement stendent galement la gestion des coles (btiments) et aux cantines municipales. Lensemble des services daccueil des enfants et la logistique qui en dcoule est intgralement et physiquement localis au sein des locaux de la Maison de la Petite Enfance, ouverte le 1er septembre 2011. Au final, les effectifs, en fonction de la Petite Enfance au sein de la ville de Lisieux, sont de 47 agents au 31 dcembre 2012, rpartis de la manire suivante :
Services Direction et services administratifs Services techniques (Cuisinire et lingre) Crche collective : multi-Accueil 60 places + responsable Crche collective : multi-Accueil 22 places + responsable Relais Assistants Maternels RAM Crche Familiale TOTAL en fonction Source : Ville de Lisieux. Equivalent Temps Plein 5 2 13 7 1 19 47 Agents en fonction 4 (une vacance demploi) 2 14 (dont 2 agents 50 %) 7 (dont 3 agents mis disposition par lhpital) 1 19 dont 18 AM 47
2 - La crche collective Dans ce type de structure, les parents conduisent eux-mmes leur(s) enfant(s) la Maison de la Petite Enfance. Lenfant est pris en charge par des professionnels de la petite enfance mais qui nont pas la qualit dassistant maternel : auxiliaires de puriculture, personnes ayant un CAP Petite Enfance, auxiliaires de vie sociale (spcialit Aide la 28
personne avec une exprience dans la petite enfance). La crche collective se compose de deux structures daccueil : a) Le multi-accueil de 60 places Ouverte du lundi au vendredi de 8h 18h, cette structure emploie 13 professionnels de la petite enfance. Chacun dentre eux accueille trois enfants temps plein. Lorsque lenfant est scolaris, il peut bnficier du systme de garderie familiale les jours de congs scolaires. b) Le multi-accueil de 22 places Ouvert du lundi au vendredi de 6h30 19h00, ce multi-accueil, compos de sept agents, est ddi aux parents ayant des horaires de travail atypiques. A noter quil accueille les enfants du personnel hospitalier, 12 places tant rserves lhpital de Lisieux tout proche. La gense du multi-accueil de 22 places est la consquence, en grande partie, de la fermeture de lancienne crche de lhpital en 2010, les btiments de lpoque ne rpondant plus aux normes d'accueil. Une convention de partenariat a alors t signe entre la collectivit et le centre hospitalier de Lisieux. 3 - La crche familiale Lassistant maternel indpendant accueille son domicile personnel lenfant conduit par ses parents. Un contrat lie lassistant maternel au parent (1 contrat par enfant). A Lisieux, lassistant maternel a la possibilit dutiliser la Maison de la Petite Enfance au sein de la crche familiale de 57 places, la condition dtre agr par la Protection Maternelle Infantile (service du Conseil gnral du Calvados) et de rsider dans la commune de Lisieux. Un contrat lie lassistant maternel la commune (Service de la Petite Enfance) pour lutilisation de la crche familiale dans le cadre dactivits dveil de lenfant avec une obligation contractuelle dutilisation fixe une matine /semaine. Le nombre dassistants maternels qui bnficient ainsi de la crche familiale est de 19, chacun dentre eux accueillant au plus trois enfants temps plein (garderie familiale les jours de congs scolaires lorsque lenfant est scolaris). VII - LOFFRE DACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE A LISIEUX A - La rorganisation de loffre daccueil Le transfert de la crche collective a impuls la ralisation d'une tude sur les heures d'arrive et de dpart des enfants afin de mieux recenser les besoins en matire dhoraires daccueil. Cette tude a dmontr que l'amplitude horaire d'ouverture de la crche tait peu adapte aux besoins des parents : trop peu d'enfants arrivaient 7 h 30 et quittaient 19 h 00. En outre, des besoins spcifiquement identifis sur le territoire comme la mise en place dhoraires atypiques, notamment depuis la fermeture de la crche de l'hpital en 2010, ont t galement identifis. Au final, le transfert de la crche au sein de la Maison de la Petite Enfance 29
nouvellement construite a permis de rorganiser l'offre d'accueil : le multi accueil 60 places ouvre ainsi ses portes 8 heures et les ferme 18 heures. Les enfants dont les parents ont besoin d'horaires atypiques, sont accueillis au multi-accueil de 22 places de 6 h 30 19 h 00.
Selon la ville, lautre besoin identifi est de permettre aux parents une plus grande lisibilit sur le territoire en matire de modes de garde, ce qui semblait poser quelques difficults aux futurs et jeunes parents : le projet global de la Maison de la Petite Enfance permettait de rendre plus lisible cette offre et d'offrir un service adapt aux besoins des familles. En outre, le renforcement de la coordination entre toutes les actions mises en place en matire de petite enfance est ainsi favoris. Diffrents modes de communication ont t labors pour informer les familles sur l'offre de garde au sein de la commune de Lisieux par le service municipal de la Petite Enfance de la ville : plaquettes d'information reprenant des informations sur les quatre structures recenses la Maison de la Petite Enfance et Guide des parents qui reprend, entre autres, toutes les structures d'accueil de la petite enfance prsentes sur le territoire. Ces supports dinformation (plaquettes et Guide des parents) sont distribus chez les professionnels de la petite enfance : service maternit et pdiatrie de l'hpital, cabinet des sages-femmes, laboratoires d'analyses, halte-garderie, associations B - Le relais dassistants maternels Le relais dassistants maternels (RAM) a ouvert ses portes le 1er septembre 2011. Compos dun unique animateur, il est intgr physiquement au sein de la Maison de la Petite Enfance. 1 - Un lieu de rencontre et dchanges entre parents et assistants maternels Pour la commune, sa cration visait pallier des difficults identifies. Pour les assistants maternels, lisolement et le manque dinformation en matire de rglementation et de droit la formation posaient un problme. Pour les parents, la mconnaissance des modes de garde existants, des dmarches administratives entreprendre pour percevoir les diffrentes prestations, lapprhension confier son enfant une inconnue et la gestion des situations durgence (parents en situation prcaire) taient sources dinterrogations. Outre le fait de pallier les deux difficults prcdemment dcrites, la Maison de la Petite Enfance joue le rle de guichet unique sur le territoire lexovien, dautant plus que lensemble des structures daccueil de la commune (multi-accueil et crche familiale) sont galement physiquement prsentes au sein du btiment : le relais dassistants maternels est donc en mesure de rpondre aux questions que les parents ou futurs parents peuvent se poser. 2 - Un suivi des assistants maternels et un observatoire des conditions daccueil
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Lanimateur du RAM possde la liste des assistants maternels indpendants agrs par la protection maternelle infantile prsents sur le territoire lexovien et inscrits au relais dassistants maternels de Lisieux. En matire de relation avec les assistants maternels, la collectivit na accs quaux donnes disponibles sur le site du Conseil gnral du Calvados et affirme que la liste des assistants nest pas actualise. Aucune information nest transmise lors de la suspension ou du retrait de lagrment. La commune (Service Petite Enfance) nest consulte par le Conseil gnral que pour donner un avis lors dun renouvellement dun assistant maternel. Nanmoins, la commune a pu fournir la liste des assistants maternels avec de nombreuses informations qualitatives. Elle prcise sa volont de se doter de la capacit d'valuer les assistants maternels exerant rellement leurs fonctions et le nombre d'enfants gards. Dans ce cadre, l'acquisition d'un logiciel est envisage et pourra constituer, terme, un fichier regroupant un certain nombre de donnes. Une collaboration est galement amorce avec la PMI du dpartement afin dobtenir un meilleur suivi du nombre d'enfants gards sur le territoire par des assistants maternels indpendants. Statistiquement, le nombre dassistants maternels recenss sur le territoire lexovien est de 194 (Source : Protection maternelle infantile /Conseil gnral) dont 19 au titre de la crche familiale de la Maison de la Petite Enfance et 4 au titre de la Maison d'Assistantes Maternelles (association TendrEscale). Sur les 171 assistants maternels restants, 72 dentre eux sont inscrits au relais dassistants maternels. Mais, la commune est dans lincapacit dvaluer ceux qui exercent rellement leurs fonctions et le nombre denfants gards le cas chant. Le nombre de places agres auprs dassistants maternels en 2012 est illustr par le tableau suivant, une moyenne de 2,41 enfants tant retenue par la commune :
Nombre de places agres auprs dassistants maternels (AM) Assistants maternels agres Places autorises (L. 421-4 CASF) Dont places au domicile de lAM Dont places dans la Maison d'Assistantes Maternelles La tendr'Escale Dont places en crches familiales Dont autres places
Source : Ville de Lisieux MPE : Maison de la Petite Enfance
2012 194 = 171+19 (MPE) + 4(TendrEscale) 486 413 = 171 x 2,41 enfants en moyenne 16 (TendrEscale) = 4 AM x 4 enfants/AM 57 (MPE)=19 AM x 3 enfants/AM Donnes non fournis par la commune
Quant lactivit du relais dassistants maternels, elle est illustre de la manire suivante sur lanne 2012 (source : ville de Lisieux) : 315 entretiens pour demander des renseignements ou des listes ont t raliss en 2012 dont 122 avec des professionnels (assistants maternels) et 193 avec des familles, et 363 appels tlphoniques en vue dun rendez-vous, demander des informations ou des listes ont t reus dont 181 avec des professionnels et 182 avec des familles. Selon la commune, la mise en place du relais dassistants maternels a galement pour objectif dobserver les conditions locales daccueil, en permettant notamment dvaluer les besoins des familles en matire de mode de garde collectif, individuel, permanent et occasionnel, mais aussi de reprer et de conseiller les demandes spcifiques des parents (accueil durgence, horaires atypiques, handicaps). 31
Bien que rcent, la commune considre que le relais dassistants maternels joue un rle majeur dans lobservation des besoins en matire daccueil des enfants de moins de trois ans.
C - Loffre daccueil 1 - La capacit daccueil thorique La capacit thorique daccueil par les modes de garde formels pour 100 enfants de moins de trois ans fournie par la ville de Lisieux est la suivante :
Nombre de places daccueil par les modes de gardes formels pour 100 enfants de moins de 3 ans au 31/12. Assistants maternels agres (hors EAJE avec comme hypothse = 1 enfant/AM) Accueil en EAJE (collectif, familial, parental et micro-crche) Salaris domicile Ecoles maternelles Total = capacit thorique daccueil (T) Nombre denfants de moins de 3 ans (E) Taux de couverture = (T/E x 100) 2009 2010 2011 146 175 2012 171 (*) 175 (**) Evolution NS +9% 14,70 % NS - 3% NS
Non transmis 160 ? ? 823 ? 156 33 ? 842 ?
Non connu 34 39 355 385 798 798 44,89 % 48,25 %
Source ville de Lisieux / PMI (*) Les 171 assistants maternels employs par les particuliers (donnes 2012) sont des donnes fournies par la PMI. (**) La capacit daccueil en EAJE de 175 en 2012 est calcule de la manire suivante : 139 (MPE) + 20 (tablissement La Ritournelle ) + 16 (les 4 AM de lassociation La TendrEscale peut accueillir chacune 4 enfants).
Autrement dit, fin 2012, et dans lhypothse o les 171 assistants maternels indpendants accueillent un unique enfant, au moins 50 % (48,25 %) des enfants de moins de trois ans peuvent trouver une place dans un tablissement daccueil sur la ville de Lisieux ou tre pris en charge par un professionnel de la petite enfance. La commune prcise que la capacit daccueil offerte aux enfants de moins de trois ans ne fait pas lobjet dune estimation. La ville considre que la mise en place du RAM et les missions qui lui sont dvolues doivent permettre dtablir terme un suivi de loffre daccueil. 2 - Loffre globale Actuellement, la collectivit nest pas organise pour estimer priodiquement la capacit daccueil offerte aux jeunes enfants de moins de trois ans ainsi que lvolution de cette capacit au travers des principaux modes de garde et des diffrents types de gestionnaires. La commune prcise que la capacit d'accueil offerte aux jeunes enfants de moins de trois ans ne fait pas l'objet d'une estimation priodique puisque la mise en place du RAM et les missions qui lui appartiennent, notamment la fonction d'observatoire, doivent permettre d'tablir un suivi de l'offre d'accueil. On fera observer que, si ce suivi est mis en place, il ne pourra tre concentr que sur les seules capacits communales en gestion propre (au sein de la Maison de la Petite 32
Enfance). Par ailleurs, le partenariat envisag avec la PMI du Conseil gnral doit favoriser la mise en place de tableaux de bord, afin d'analyser l'volution de cette offre et par consquent d'optimiser celle-ci par rapport la demande. 3 - Donnes sur loffre daccueil collectif et loffre daccueil individuel Lvolution du nombre de places agres en tablissement daccueil (EAJE) du jeune enfant pour 100 enfants de moins de trois ans est la suivante :
Nombre de places agres au 31/12 2009 2010 2011 2012 Evolution Crches collectives : Multi-accueil (60+22) + Halte-garderie (20) 100 80 102 102 NS Crches familiales : MPE (57 + Tendrescale (16) 60 76 (*) 73 73 + 22 % Total EAJE (T) 160 156 175 175 +9% Nombre denfant de moins de 3 ans au 31/12 (E) 823 842 798 798 -3% % de places agres en EAJE pour 100 enfants 19,44 % 18,53 % 21,93 % 21,93 % Rpartition des places agres dEAJE par type de gestionnaire 2009 2010 2011 2012 Evolution Secteur public (MPE) 140 120 139 139 Stable Secteur associatif (Halte-garderie + Tendrescale) 20 36 36 36 + 80 % Rpartition des places agres dEAJE par type daccueil 2009 2010 2011 2012 Evolution Accueil rgulier 140 136 155 155 + 11 % Accueil occasionnel (TendrEscale) 20 20 20 20 Stable Source : Ville de Lisieux - (*) Donnes Protection maternelle infantile fournies par la ville - (**) Donnes relais dassistants maternels
Ce tableau montre que pour 100 enfants, 22 dentre eux (21,93 %) trouvent une place dans un tablissement daccueil du jeune enfant sur le territoire de la commune de Lisieux. Pour information, la moyenne nationale se situait en 2010 15 places. Lvolution du taux doccupation des tablissements daccueil pour jeunes enfants est la suivante :
Taux doccupation des EAJE Nombre total dheures payes (A) (uniquement MPE) Capacit thorique retenue (B) Taux moyen doccupation des EAJE (A/B) % des EAJE ayant un taux doccupation > 70 % Taux doccupation dEAJE par type de gestionnaire Secteur public Taux doccupation par type de structure Accueil collectif Accueil familial Source : ville de Lisieux 2009 211 470 311 280 67,94 % 50 % 2009 50 % 2009 61,70 % 70,22 % 2010 215 083 313 860 68,53 % 0% 2010 0% 2010 63,25 % 62,63 % 2011 232 345 321 850 72,19 % 0% 2011 0% 2011 60,75 % 63,97 % 2012 267 355 364 252 73,40 % 33 % 2012 33 % 2012 70,00 % 55,03 % Evolution + 26 % + 17 % +8% Baisse Evolution Stable Evolution Hausse Baisse
A compter de 2009, anne de la reprise de la comptence Petite Enfance par la commune de Lisieux, les donnes illustrent une progression de loffre thorique daccueil de + 17 %, notamment par la cration de la Maison de la Petite Enfance et la cration en son sein de deux nouveaux services (le relais dassistants maternels et multi-accueil de 22 places), ainsi quune augmentation de 26 % des heures payes. Nanmoins, le taux moyen doccupation fin 2012 est de lordre de 74 % pour la totalit des services daccueil de la Maison de la Petite Enfance. Le taux moyen doccupation est de 70 % pour laccueil collectif contre 75 % pour le taux national 2010, et 55 % pour laccueil en crche collective, proche du taux national 2010 observ pour ce type daccueil qui est de 57 %. 4 - Les taux de service Le taux de service dun mode daccueil est dtermin par le nombre denfants gards pour 100 enfants de moins de trois ans.
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Sur la ville de Lisieux, pour 100 enfants gards, 13 (12,78 %) seraient gards par un tablissement daccueil du jeune enfant (tableau 5) et 61 (60,90 %) par un assistant maternel (tableau 6) :
Tableau 5 : Le taux de service en EAJE 2009 2010 2011 2012 Nombre denfants de moins de 3 ans (A) 823 842 798 798 Nombre denfants gards en accueil collectif (B) 100 80 102 102 Nombre denfants gards en EAJE 12,15 % 9,50 % 12,78 % 12,78 % pour 100 enfants de moins de 3 ans = (B/A) x 100 Source : Ville de Lisieux (*) : accueil collectif = MA 60 places, MA 22 places, Halte-garderie 20 places. Evolution -3% + 2% Stable
Tableau 6 : Le taux de service auprs des RAM Nombre denfants de moins de 3 ans (A) Nombre denfants gards par un AM (B) Nombre denfants gards par un AM pour 100 enfants de moins de 3 ans = (B/A) x 100
2009 2010 2011 823 842 798 Non transmis par la PMI
2012 798 486 60,90 %
Evolution -3% NS NS
Source : Ville de Lisieux (*) : AM = Indpendantes, crche familiale et MAM.
D - Lattribution des places La politique mise en uvre par la commune de Lisieux est une priorit d'accueil donne aux enfants habitant sur le territoire communal. 1 - La commission dattribution des places Cest au sein de la Maison de la Petite Enfance que les prinscriptions pour les trois structures (Multi Accueil de 60 places et de 22 places, crche familiale de 57 places) sont enregistres et systmatiquement sur rendez-vous. Aucune prinscription nest faite en dehors de ce moyen, sauf par tlphone lors de situations exceptionnelles (mutation, parents vivant l'tranger et qui dmnagent ...). La famille est invite renouveler tous les mois sa pr-inscription jusqu'au jour de l'admission. Toutes les prinscriptions passent alors en commission dattribution des places. La Commission est compose de l'adjoint au maire, charg de la Petite Enfance, seul dcisionnaire de lattribution dune place, la directrice du service Petite Enfance Jeunesse, la directrice de la coordinatrice Petite Enfance, la directrice du multi-accueil 60 places et son adjointe, la directrice du multi-accueil 22 places et la directrice de la crche familiale. Cette commission se runit tous les deux mois. Nanmoins, il semble que cette frquence soit devenue mensuelle et, si des places restent vacantes, certaines admissions peuvent tre faites en dehors des commissions. Dans ce cas, l'lu en charge de la Petite Enfance, la directrice du service et la coordinatrice Petite Enfance sont sollicites par courriel. Mais dans ces deux situations, rien nest prvu dans le rglement de fonctionnement. Des critres de priorit, insrs dans les rglements de fonctionnement sont vots en conseil municipal (dernier vote le 29 juin 2012). Ils sont, par ordre dcroissant de priorit : les temps plein Lisieux (parents ayant un travail temps plein et habitant Lisieux), les temps partiels Lisieux, les enfants dont les parents travaillent la ville de Lisieux, au centre communal daction sociale ou l'hpital, les temps plein hors Lisieux si fratrie prexistante la MPE et les temps partiels hors Lisieux. Une attention particulire est porte aux familles dont l'un des parents est engag dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle et dont les ressources sont infrieures 34
au montant forfaitaire du revenu de solidarit active (RSA), aux parents isols assumant la charge d'un ou plusieurs enfants et aux femmes enceintes isoles. A partir de ces critres prioritaires, la commission d'attribution des places analyse les demandes qui seront satisfaites en fonction des places disponibles, de l'antriorit de la date d'enregistrement, du suivi mensuel de la Maison de la Petite Enfance et de l'amplitude horaire des assistants maternels (pour la crche familiale). Les familles sont informes par courrier de la dcision de la commission d'admission, et sont pries de confirmer l'admission ou l'inscription sur la liste d'attente de leur enfant sous huit jours compter de la rception du courrier. L'absence de rponse quivaut annulation. 2 - Observations statistiques Lanne 2012 a vu la tenue de six commissions dattribution qui ont tudi un total de 185 demandes. Sur ces 185 demandes, 99 ont t satisfaites et 86 ont t inscrites sur liste dattente. Sur les 99 admissions prononces, 44 familles ont annul leurs demandes pourtant satisfaites dans les jours qui ont suivi la commission dadmission. Aucune statistique n'est tenue concernant le dlai d'attente des familles et les taux de refus, la commune prcisant que peu de refus sont annoncs, la ville arrivant satisfaire les demandes des familles du fait des diffrentes offres daccueil. Par origine, le taux dadmission des lexoviens est de 63,33 % contre 34,67 % pour des non-lexoviens. Le taux des familles non lexoviennes mais travaillant Lisieux est de 80 %. Au 1er dcembre 2012, les effectifs et les origines gographiques des enfants inscrits la Maison de la Petite Enfance sont les suivants :
Au 1er dcembre 2012 Nombre denfants inscrits : 158 Dont enfants lexoviens Dont enfants non lexoviens dont 1 parent travaille Lisieux (Ville, CCAS ou Hpital) Dont enfants non lexoviens Source : Ville de Lisieux Crche familiale 50 62 % 8% 30 % Multi-accueil 60 places 76 47,37 % 18,42 % 34,21 % Multi-accueil 22 places 32 46,88 % 34,38 % 18,75 %
Sur ce total de 158 enfants, 82 sont originaires de Lisieux, soit 52 %. Aucune enqute significative na t ralise pour valuer la satisfaction des familles bien que la commune mentionne que deux enqutes ont t ralises en 2011. E - Le cot de la petite enfance La prsentation fonctionnelle des comptes administratifs de la ville de Lisieux ne fait pas apparatre de donnes chiffres au sein de la fonction 6 Famille (regroupements 60 64). Toutefois, et avant 2009, le budget comportait des crdits sur la fonction 5220 Actions en faveur de lenfance et de ladolescence . Depuis la cration de la Maison de la Petite Enfance, de lorganigramme et de lencadrement de ce domaine exerc par la responsable du service, les sous-fonctions 5221 35
5225 ont t cres, le contrle de gestion assurant le suivi et lalimentation de ces donnes reprises dans le tableau suivant :
2011 Compte d'exploitation 5220 - Maison de la Petite Enfance 5221 - coordination Petite Enfance 5222 - Multi accueil 60 places 5225 - Muli accueil 22 places 5224 RAM 5223 - Crche familiale 57 places Dpenses 551 170 37 301 714 029 44 164 13 785 672 961 Recettes 480 550 15 125 635 987 14 580 Rsultat -70 620 -22 176 -78 042 -29 584 -13 785 557 732 -115 229
TOTAL 2 033 410 1 703 974 -329 436 Source : Ville de Lisieux Service du Contrle de gestion
Paralllement cette tenue, le service Petite Enfance/Enseignement tient galement un compte de rsultat par type daccueil (multi-accueil 60 et 22 places, crche familiale et relais dassistants maternels) comme le montre le tableau ci-aprs :
2011 Compte de rsultat Muli accueil 22 places Multi accueil 60 places Crche familiale 57 places RAM Charges 110 469 835 795 697 252 20 135 Produits 67 987 635 987 551 447 0 Rsultat -42 482 -199 808 -45 805 -20 135 -408 230
TOTAL 1 663 651 1 255 421
Source : Ville de Lisieux Service Petite Enfance-Enseignement
La chambre recommande la commune dharmoniser les deux suivis qui font double emploi, mais ne suivent pas la mme mthodologie et sont susceptibles de donner une information financire biaise. En 2011, la part des subventions et recettes issues de la caisse dallocations familiales reprsente un total vers de 820 259 , couvrant ainsi 50 % des dpenses (suivi Service Petite Enfance/Enseignement).
La commune prcise que le taux de financement des dpenses communales restant la charge de la collectivit a t de 62,30 % entre 2004 et 2008. Des ngociations locales ont abouti obtenir une dgressivit des financements sur six ans. Quant aux actions nouvelles, elles ont fait l'objet du taux de financement en vigueur. F - Synthse sur lexercice de la comptence petite enfance Lisieux Le fonctionnement de la Maison de la Petite Enfance dans ses missions daccueil du jeune enfant nappelle pas dobservation. Louvrage construit et lorganisation communale mise en place ont t labors tous deux pour rpondre une demande locale purement 36
lexovienne en matire de crches, tout en permettant, actuellement, la possibilit de satisfaire un public non issu du territoire communal, les capacits daccueil ntant pas satures. La connaissance des besoins des parents et des assistants maternels est priorise sur le seul territoire de la ville de Lisieux. Il en rsulte un risque en matire dtendue de loffre comme en atteste le projet de cration dune crche prive dentreprises sur le territoire de la commune sil se concrtise. En effet, si cette cration semble remettre en cause la politique de loffre purement communale, elle pourrait tre galement une opportunit pour la collectivit de sinterroger sur les besoins satisfaire en matire daccueil du jeune enfant auprs dune population au-del du seul territoire lexovien. La chambre recommande ainsi la commune de porter son attention sur les possibilits douverture et de satisfaction des besoins des parents sur un territoire plus tendu que celui de la seule commune. La mise en place de dispositifs plus pointus et plus rguliers de veille en la matire lui permettrait ainsi de complter et daffiner son offre actuelle en matire de petite enfance.
* * *
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RAPPORT DOBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LA GESTION DE LA COMMUNE DE LISIEUX (Calvados)

1999 23 165 24 080

2009 21 826 22 729

2010 21 640 22 547

Crdits consomms/ crdits vots 76 % 25 % 53 % 135 % 48 % 184 % 63 % 81 % 73 % 148 %

Crdits consomms/ crdits ouverts 52 % 36 % 45 % 97 % 48 % 184 % 55 % 62 % 57 % 81 %

Evolution + 3,36% + 2,75 % +7% + 81 % + 7% - 58 % 493% + 24 % + 20 % + 76 %

7 384 623 7 448 405

10 331 782 11 613 378

12 641 995 12 676 333

8 942 922 7 828 820

8 464 006 9 596 377

Sources : Ville de Lisieux Juin 2012 et DGFIP (Produit)

Source : comptes administratifs et donnes de la Direction Gnrale des Finances Publiques

(*) : Comptes 64+621+631+633. (**) : Chapitre 011, c/65 hors 657(subventions).

Article L. 1311-2 du code gnral des collectivits territoriales.

Non transmis 160 ? ? 823 ? 156 33 ? 842 ?

Non connu 34 39 355 385 798 798 44,89 % 48,25 %

2012 798 486 60,90 %

Source : Ville de Lisieux (*) : AM = Indpendantes, crche familiale et MAM.

TOTAL 1 663 651 1 255 421

Source : Ville de Lisieux Service Petite Enfance-Enseignement

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