Revista de economia heterodoxa

n 7 ano VI 2007 ISSN 1808-0235

patrocnio

O Primeiro Governo Lula e o Mercosul: iniciativas intra e extra-regionais

CRISTINA VIEIRA MACHADO ALEXANDRE | calexandre@iuperj.br Mestre em Relaes Internacionais pelo IRI/PUC-Rio e pesquisadora do Observatrio Poltico Sul-Americano (OPSA/IUPERJ). IARA COSTA LEITE | ileite@iuperj.br Doutoranda em Cincia Poltica pelo IUPERJ e pesquisadora do Observatrio Poltico Sul-Americano (OPSA/IUPERJ).

Resumo No m dos anos 1990 e incio dos anos 2000, com a crise do modelo neoliberal de integrao e a emergncia de governos de esquerda na Amrica do Sul, surgiram novos desaos para o Mercosul. Em seu discurso de posse, o presidente Lula prometeu revitalizar o bloco, entendido, sobretudo, como um projeto poltico. Ao longo de seu primeiro governo, observou-se uma exibilizao da postura brasileira diante das demandas e insatisfaes dos demais scios, alm de um estmulo ao desenvolvimento institucional e ao aprofundamento da agenda externa do bloco. Por outro lado, o governo brasileiro demonstrou forte voluntarismo com o lanamento de candidaturas a organismos internacionais, particularmente ao Conselho de Segurana da ONU, sem o respaldo dos vizinhos. O propsito deste artigo avaliar as iniciativas do primeiro governo Lula para o Mercosul, com destaque para as relaes bilaterais e as parcerias externas. No mbito institucional, sero contempladas iniciativas como o Fundo de Convergncia Institucional e o Parlamento do Mercosul, ambas avanadas durante as Presidncias Pro Tempore exercidas pelo Brasil no perodo. Palavras-chaves Brasil, Viso, Misso, Metas, Nao. Resumen A nes de los aos 1990 y al principio de los aos 2000, con la crisis del modelo neoliberal de integracin y la emergencia de gobiernos de izquierda en Sudamrica, surgieron nuevos desafos para el Mercosur. En su discurso de pose, el presidente Lula prometi revitalizar el bloque, entendido, sobre todo, como un proyecto poltico. A lo largo de su primer gobierno, se observ una exibilizacin de la postura brasilea ante las demandas y descontentamientos de los dems socios, adems de un estmulo al desarrollo institucional y a la profundizacin de la agenda externa del bloque. Por otro lado, el gobierno brasileo demostr fuerte voluntarismo con el lanzamiento de candidaturas a organismos internacionales, particularmente al Consejo de Seguridad de la ONU, sin respaldo de los vecinos. La intensin de este artculo es evaluar las iniciativas del primer gobierno Lula para el Mercosur, con destaque para las relaciones bilaterales y las compaas externas. En el mbito institucional, sern contempladas iniciativas como el Fondo de Convergencia Institucional y el Parlamento del MERCOSUR, ambas avanzadas durante las Presidencias Pro Tempore ejercidas por Brasil en este periodo. Keywords Brasil, Viso, Misso, Metas, Nao.

OIKOS | Rio de Janeiro | n 7, ano VI 2007 | ISSN 1808-0235 | www.revistaoikos.org | pgs 13-28

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Introduo
Diferentemente do otimismo predominante no Mercosul em seus primeiros anos, o nal dos anos 1990 e incio dos 2000 marcaram a instaurao de tendncias fortemente desagregadoras entre os Estados Partes. Em 1999, com a economia brasileira atingida pelas crises nanceiras asiticas e pela moratria russa, o governo Fernando Henrique Cardoso optou pela suspenso da ncora cambial, gerando uma desvalorizao do Real e uma maior competitividade dos produtos brasileiros no mercado internacional. Diante do rompimento da convergncia em torno da paridade xa pelo Brasil e da recesso na Argentina, a resposta deste pas foi adotar medidas unilaterais para proteger os setores prejudicados, por um lado, e eliminar tarifas para a importao de equipamentos e bens de capital, por outro. Essas iniciativas, somadas ao agravamento da crise na Argentina e no Uruguai, geraram impactos negativos no comrcio intrabloco e, mais amplamente, nas negociaes para o avano da unio aduaneira (CAMARGO, 2006; GIAMBIAGI e BARENBOIM, 2005; ALMEIDA, 2003). Com a recuperao da economia internacional, a partir de 2002, as economias do bloco e o intercmbio comercial intrazona voltaram a crescer,1 prometendo uma reverso do enfraquecimento do Mercosul nos anos anteriores. Contudo, novos desaos surgiram e, a partir da emergncia de governos de esquerda na Argentina, Brasil e Uruguai, despontaram novos rumos no bloco. Em 2003, o presidente Luiz Incio Lula da Silva tomou posse no Brasil, prometendo priorizar a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida e revitalizar o Mercosul, entendido, acima de tudo, como um projeto poltico. Nesse sentido, a atuao brasileira voltou-se para a recuperao de uma viso mais ampla da integrao, englobando aspectos preteridos nos anos 90 em virtude da centralidade assumida pela liberalizao comercial entre os Estados membros. As duas Presidncias Pro Tempore do Mercosul exercidas pelo Brasil durante o governo Lula avanaram propostas fundamentais para o desenvolvimento institucional do bloco, com destaque para a implementao do Parlamento do Mercosul e do Fundo de Convergncia Estrutural (Focem). No mbito bilateral, observou-se uma exibilizao da postura brasileira para com as demandas dos demais scios, a qual se fez necessria diante da insatisfao argentina em relao aos supervits co1 O Anexo I contm dados da Organizao Mundial de Comrcio sobre o comrcio intra-Mercosul nos anos de 1990, 2000 e 2005.

merciais brasileiros, por um lado, e da aproximao do Paraguai e Uruguai junto aos Estados Unidos, por outro. Por m, o protagonismo brasileiro no mbito multilateral e na expanso das relaes sul-sul, com destaque para a integrao sul-americana, gerou impactos positivos no aprofundamento da agenda externa do Mercosul e na capacidade de ao conjunta dos pases membros no mbito internacional. Contudo, o voluntarismo brasileiro no lanamento de candidaturas a organismos internacionais demonstra que o governo Lula nem sempre buscou o apoio dos vizinhos em suas iniciativas nos fruns multilaterais, o que trouxe prejuzos para a coeso interna do Mercosul. O objetivo deste trabalho avaliar a atuao do primeiro governo Lula em relao ao Mercosul nas duas esferas mencionadas acima. A primeira seo tratar das relaes bilaterais com os demais scios do Mercosul, enquanto a segunda focalizar a ao multilateral do Brasil e seus impactos no Mercosul. Os avanos e retrocessos institucionais e econmicos do bloco sero tratados de maneira pontual ao longo do texto.

Relaes bilaterais
Brasil-Argentina
Entre os analistas do Mercosul, h um relativo consenso de que Argentina e Brasil, por serem os pases de maior peso econmico e poltico da regio, marcam o ritmo e a direo do Mercosul. Se, durante os governos de Collor e Menen, predominou certa convergncia em torno da abertura comercial e do alinhamento com os Estados Unidos, os rumos do bloco parecem se deslocar com a falncia do modelo neoliberal e as eleies de Lula e Kirchner. A emergncia de governos de esquerda no implicou, porm, uma parceria incondicional entre Argentina e Brasil, embora os avanos nas relaes bilaterais sejam inegveis. Uma fonte potencial de conito centrou-se nas diretrizes econmico-nanceiras distintas encampadas pelos dois governos, as quais reetiram, a princpio, posturas opostas em relao aos agentes privados e organizaes nanceiras internacionais. A predominncia de vis conservador no Ministrio da Fazenda e no Banco Central do Brasil determinou, em larga medida, a omisso de Lula em relao suspenso temporria do pagamento da dvida argentina junto ao FMI em setembro de 2004 e, novamente, no incio de 2005, durante a renegociao da dvida pblica do pas com credores privados (BATISTA JUNIOR, 2005). Depois disso, observou-se um processo de harmonizao nas relaes dos governos argentino e brasileiro com o FMI, con-

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forme demonstram as iniciativas simultneas para o pagamento antecipado de suas dvidas junto ao organismo e os esforos conjuntos para se alterar os critrios do clculo das quotas, de forma a aumentar a representatividade dos pases em desenvolvimento no FMI. Representantes dos dois pases tambm buscaram alternativas conjuntas para o nanciamento de projetos na Amrica do Sul. Desde o incio, o governo argentino apoiou a iniciativa da Venezuela para a criao do chamado Banco do Sul. O Brasil foi, a princpio, reticente em relao agncia, defendendo como mais ecaz uma ao conjunta dos bancos regionais j existentes. Aps o anncio por Chvez e Kirchner, em fevereiro de 2007, de que a instituio nasceria ocialmente em 120 dias, o governo brasileiro decidiu fazer parte da comisso que denir os parmetros para a criao do Banco do Sul. Outro ponto de conito com a Argentina durante o governo Lula situou-se no mbito comercial, com a reduo do supervit argentino com o Brasil, a partir de 2003, e os consecutivos dcits, a partir de 2004.3 Diante das assimetrias do comrcio bilateral que resultaram da crise argentina e, mais amplamente, das opes por modelos de desenvolvimento distintos nas dcadas anteriores, observou-se uma exibilizao da postura brasileira. O maior exemplo disso foi a aprovao, em fevereiro de 2005, do chamado Mecanismo de Adaptao Competitiva (MAC), que prev o estabelecimento de salvaguardas quando algum setor se sinta prejudicado pela competitividade dos produtos provenientes do outro pas. Apesar de ter gerado reaes negativas do empresariado brasileiro e representado um retrocesso na unio aduaneira, a medida foi importante para preservar as relaes bilaterais, evitar que o desequilbrio comercial evolusse para uma crise mais profunda e estimular o consenso em outras matrias. Nesse sentido, vale mencionar o novo acordo automotivo assinado em junho de 2005 e a deciso pela desdolarizao do comrcio bilateral, que ter incio em julho de 2007 e favorecer os exportadores de mdio e pequeno portes. No se pode dizer, porm, que se formou um consenso global entre os dois governos para uma redenio dos rumos do Mercosul. O maior exemplo disso, talvez, sejam as vises distintas que predominam quanto ao tratamento dos scios menores do bloco. Recorde-se que, no nal do primeiro mandato de Lula, o presidente props uma modicao das regras de origem do Mercosul para o Paraguai e Uruguai, alm
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da eliminao da dupla indexao da Tarifa Externa Comum (TEC).4 As duas propostas foram levadas ltima cpula do Mercosul, em janeiro de 2007, mas ainda no obtiveram o respaldo do governo argentino. As iniciativas brasileiras em relao aos scios menores sero discutidas com maior profundidade na prxima seo.

Brasil-Paraguai e Brasil-Uruguai
As relaes do Brasil com Paraguai e Uruguai, ao longo do primeiro governo Lula, apresentaram uma ntida evoluo. A princpio, a ao brasileira foi reativa, respondendo a demandas pontuais ou estendendo discusses at que se chegasse a um denominador comum. A aproximao individual dos dois pases em relao aos Estados Unidos representou um dos fatores de tenso fundamentais no perodo. Contudo, vale ressaltar que essa aproximao foi essencial para a construo progressiva de uma agenda positiva para os dois pases. No mbito institucional, o governo brasileiro, assim como o argentino, assentiu com a demanda dos scios menores pela representao paritria no Parlamento do Mercosul,5 estabelecida pela Comisso Parlamentar Conjunta em outubro de 2005. Cabe destacar que, durante a Presidncia Pro Tempore do Brasil, no segundo semestre de 2004, essa comisso ganhou poder negociador para conduzir todas as tarefas necessrias para a instalao do Parlamento do Mercosul at 31 de dezembro de 2006. No segundo semestre de 2006, novamente sob a Presidncia Pro Tempore do Brasil, a Comisso Parlamentar Conjunta concluiu seus trabalhos e, em 14 de dezembro de 2006, realizou-se em Braslia a Sesso Constitutiva do Parlamento do Mercosul. O governo brasileiro tambm teve participao de peso na criao do Fundo de Convergncia Institucional (Focem), cujos projetos prioritrios voltaram-se para temas de interesse direto do Paraguai e do Uruguai. Os projetos-piloto foram discutidos ao longo do segundo semestre de 2006, durante a Presidncia Pro Tempore do Brasil, e aprovados em janeiro de 2007.6

2 O Uruguai quitou sua dvida com o FMI cerca de um ano depois, no nal de 2006. 3 Ver Anexo II.

4 A eliminao da dupla cobrana da TEC assunto recorrente nas discusses do Conselho do Mercado Comum desde, pelo menos, 2004, quando uma deciso estabeleceu trs condies para a efetivao da medida: a elaborao de um mecanismo de distribuio da renda aduaneira; a elaborao do novo Cdigo Aduaneiro do Mercosul; e a interconexo dos sistemas informticos aduaneiros. Segundo o Relatrio da Presidncia Pro Tempore do Brasil exercida no segundo semestre de 2006, a ltima condio j foi nalizada e est em operao, e a segunda avanou um pouco mais com a denio da metodologia de trabalho durante a primeira reunio do Grupo Ad Hoc institudo para redigir o novo cdigo. Contudo, ainda no h consenso sobre o mecanismo de distribuio da renda aduaneira. 5 Segundo o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, a representao paritria dar lugar proporcional em 2011. 6 Dos onze projetos-piloto aprovados pela Deciso N 08/07 do Conselho Mercado Comum, cinco foram apresentados pelo

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A centralidade do tema das assimetrias sobressaiu desde o incio da gesto Lula. Em junho de 2003, o governo brasileiro lanou o programa Objetivo 2006, o qual foi aperfeioado dois meses depois, durante a Reunio Extraordinria do Conselho do Mercosul, resultando no Programa de Trabalho 2004-2006. Embora no tenha garantido o objetivo mais amplo de consolidar a unio aduaneira at o m de 2006, o documento foi fundamental para o estabelecimento de bases para um relacionamento mais justo e eqitativo entre os scios do Mercosul. O governo brasileiro tambm realizou concesses importantes no mbito bilateral. Recentemente, Brasil e Paraguai assinaram um acordo para suprimir o fator de reajuste, medido pela inao dos Estados Unidos, da dvida da parte paraguaia de Itaipu junto Eletrobrs. Tratava-se de uma demanda constante do presidente Nicanor Duarte Frutos, e a deciso argentina de perdoar parte da dvida paraguaia da binacional Yaciret, em setembro de 2006, veio tornar-se mais um fator de presso para o consentimento brasileiro. Entretanto, ainda no foi proposta uma soluo sustentvel para as insatisfaes paraguaias em relao ao recrudescimento da scalizao da Receita Federal na Ponte da Amizade. O grande problema que, respondendo ameaa norte-americana de que o Brasil seria retirado do Sistema Geral de Preferncias (SGP) caso no tomasse medidas mais ecazes para controlar a pirataria e o contrabando, o governo Lula acabou adotando aes que desagradaram ao vizinho, que respondeu com a intensicao do controle da entrada e sada de brasileiros no pas. O aumento da quota de compras dos brasileiros foi uma medida modesta para se lidar com a questo. A populao da Cidade do Leste, prejudicada pelo controle e pela hostilidade dos funcionrios da Polcia Federal, passou a realizar bloqueios e houve at mesmo enfrentamentos com policiais brasileiros. Em Foz do Iguau, aconteceram protestos contra a intensicao do controle e a expulso de brasileiros por agentes da imigrao paraguaia. A disputa culminou com a assinatura de um acordo sobre o controle fronteirio da Cidade do Leste, em maro de 2006, quando o governo brasileiro se comprometeu a destinar recursos para a modernizao do sistema de controle aduaneiro e a exibilizar temporariamente a vigilncia. Contudo, logo no ms seguinte houve novas denncias em relao hostilidade dos funcionrios brasileiros, e Duarte Frutos chegou a colocar em dvida a permanncia do Paraguai no Mercosul. Re-

centemente, com a divulgao dos supostos planos brasileiros de construir um muro para combater o contrabando na fronteira com o Paraguai, surgiram novas presses para que o pas se retirasse do bloco. Outra fonte de estremecimento foi a suspeita de que seriam instaladas bases militares norte-americanas no Paraguai. Isso ganhou relevo aps a aprovao, pelo Senado paraguaio, da concesso de imunidade aos soldados norte-americanos diante do Tribunal Penal Internacional e da entrada de contingentes no pas para exerccios militares conjuntos e misses humanitrias. O governo brasileiro foi dos que mais pressionou o vizinho para fornecer informaes e garantir maior transparncia do processo. Tanto o governo dos Estados Unidos quanto o do Paraguai negaram rumores sobre uma possvel instalao de bases militares, mas o vice-presidente paraguaio chegou a admitir que uma agncia do FBI seria aberta no pas. No incio de 2006, ano em que o Paraguai foi includo na Conta do Milnio, essa certeza foi relativizada e, ao longo do ano, pareceram dissipar-se as ameaas de uma aproximao militar e comercial do Paraguai em relao aos Estados Unidos. No mbito da segurana, as iniciativas de aproximao hemisfrica passaram a ser concretizadas em parceria com o Brasil, conforme demonstram a criao do Centro Regional de Inteligncia7 e de uma base antidrogas8 nanciada pelos Estados Unidos na regio fronteiria. Ambas as iniciativas, alm da formao do Grupo Bilateral de Defesa Brasil-Paraguai, tornaram-se fundamentais, com a crescente necessidade de conteno de grupos criminosos como o CV e o PCC e, mais amplamente, de uxos ilegais de nanas, armas e drogas na fronteira. Por m, importante destacar que, em outubro de 2006, o governo paraguaio rechaou o pedido de renovao da imunidade dos militares norte-americanos, alegando reinterpretao do acordo militar com os Estados Unidos com base na Conveno de Viena. provvel que a recusa se sustente, j que, no segundo semestre de 2006, a aplicao dos dispositivos que previam restries ajuda econmica e militar a pases que se negassem a conceder imunidade aos soldados norte-americanos a Emeda Nethercu e a Lei de Proteo de Integrantes das Foras Armadas NorteAmericanas (ASPA, na sigla em ingls) foi suspensa pelo governo dos Estados Unidos no caso dos latino-americanos.

Paraguai, trs, pelo Uruguai, dois, pela Secretaria do Mercosul e um, pelo Comit Mercosul Livre de Febre Aftosa. Os recursos do Focem sero direcionados a projetos de educao, infra-estrutura, apoio a microempresas, biossegurana, tecnologia, combate aftosa e fortalecimento institucional do bloco.

7 O Centro Regional de Inteligncia, cuja criao foi decidida pelo Grupo 3+1 sobre Segurana na Trplice Fronteira (Argentina, Brasil e Paraguai + Estados Unidos), funciona nas instalaes da Polcia Federal de Foz do Iguau. 8 A base antidrogas foi inaugurada em agosto de 2006 entre as cidades paraguaias de Pedro Juan Caballero e Ponta Por, na fronteira com o Brasil.

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Nesse sentido, os dados aqui mencionados nos levam a crer que, diferentemente do que vem sendo veiculado pela mdia e por especialistas, as iniciativas militares individuais do Paraguai com os Estados Unidos podem ter se tratado mais de questes pontuais e instrumentos de barganha do que de iniciativas mais amplas que impliquem, de fato, impactos negativos para a segurana regional. No mbito comercial, Duarte Frutos admitiu recentemente que no assinaria um tratado de livre comrcio com os Estados Unidos e que buscaria parcerias com o Chile para incrementar o acesso de seus produtos ao mercado norte-americano. O mesmo aconteceu no caso do Uruguai, embora este pas tenha dado mais passos para se aproximar comercialmente dos Estados Unidos, com a assinatura do Tratado de Proteo de Investimentos, em novembro de 2005, e do Acordo Marco em Investimentos e Comrcio (Tifa, na sigla em ingls), no incio de 2007. A proposta da assinatura individual do primeiro tratado, herana do governo uruguaio anterior, havia sido, a princpio, rechaada pelo governo Vzquez, que preferia promover a denio de um critrio comum do Mercosul para acordos de investimento dessa espcie. Na verdade, uma iniciativa nesse sentido j existia desde 1994, quando se concluiu o Protocolo sobre Promoo e Proteo de Investimentos Provenientes de Estados No-membros do Mercosul. Vale lembrar, contudo, que, em virtude das crticas formuladas pelos parlamentares brasileiros, o dispositivo teve seu processo de internalizao suspenso no Brasil, em abril de 2004, apesar de ter sido aprovado pelos Legislativos dos demais pases membros.9 Uma maior aproximao comercial entre Uruguai e Estados Unidos, porm, ainda no pode ser vislumbrada, no tanto por conta da oposio brasileira, mas, fundamentalmente, devido ao rechao da base de apoio do governo uruguaio assinatura de um tratado de livre comrcio com Washington. Do lado brasileiro, destaque deve ser dado para o aprofundamento de uma agenda mais positiva em relao ao vizinho, conforme demonstram, por exemplo, os acordos rmados recentemente pelos dois pases quando da visita de Lula a Colnia de Sacramento. Porm, do ponto de vista uruguaio, o governo brasileiro deixou a desejar nas tentativas de se solucionar o contencioso das papeleras com a Argentina. Mas vale apontar que, abstendo-se de interferir no contencioso, o Brasil preservou um pilar

bsico de sua poltica externa e evitou possveis desacordos com a Argentina. Lula chegou a conversar com a presidente da Finlndia para promover uma soluo negociada junto Botnia, e representantes brasileiros demonstraram que o pas era favorvel busca de solues no mbito do Mercosul. Enquanto a Argentina recorreu a Haia, o Uruguai levou sua demanda ao Tribunal Arbitral Ad Hoc do Mercosul, que decidiu a seu favor, mas no imps sanes ao vizinho por no guardar competncia para tanto.10 O primeiro mandato do governo Lula terminou com uma srie de gestos de boa-vontade em relao aos scios menores, conforme demonstram as propostas mencionadas no nal da seo anterior. Apesar da recusa argentina em relao implementao imediata das propostas, Lula j disse que pretende deixar ingressar, no mercado brasileiro, produtos paraguaios e uruguaios que incorporem, respectivamente, 75% e 70% de insumos importados de terceiros, diferentemente dos 60% e 50% atualmente permitidos pelas regras de origem do Mercosul. Vale lembrar, contudo, que uma ao individual do Brasil nesse sentido, embora possa incrementar as relaes bilaterais com Paraguai e Uruguai e gerar uma maior satisfao deles em relao ao bloco, prejudica a capacidade do Mercosul de agir conjuntamente e, em ltima instncia, o prprio avano institucional do bloco.

O Brasil e a agenda externa do Mercosul

Alm da agenda interna do Mercosul destacada ao longo da seo anterior, preciso atentar tambm para sua agenda externa, tendo em vista que o bloco representa importante instrumento de fortalecimento da atuao internacional de seus integrantes. Com efeito, um dos propsitos da integrao regional, segundo a viso do regionalismo aberto, possibilitar que os pases incrementem sua capacidade de insero econmica e poltica no mbito internacional. Alm da integrao entre Estados membros, recomendvel que se promovam acordos comerciais com

9 Paraguai, Argentina e Uruguai aprovaram o protocolo, respectivamente, em 12/09/1995, 14/03/1996 e 11/07/2003. Os parlamentares brasileiros argumentaram que o Protocolo, por vislumbrar o direito de escolha de arbitragem internacional pelo investidor estrangeiro, romperia com um princpio bsico do direito internacional, o do esgotamento dos recursos internos, afetando, por conseguinte, a soberania nacional (ALEXANDRE, 2006).

10 Assim disps o item IV-3 do Laudo do Tribunal Arbitral Ad Hoc constitudo para entender a controvrsia apresentada pelo Uruguai Argentina sobre Omisso do Estado Argentino em adotar Medidas Apropriadas para Prevenir e/ou Fazer Parar os Impedimentos Impostos Livre Circulao pelas Barreiras em Territrio Argentino de Vias de Acesso s Pontes Internacionais Gal San Martin e Gal Artigas que unem a Repblica Argentina com a Repblica Oriental do Uruguai: desestimando parcialmente la pretensin de la Parte Reclamante, se declara que, en atencin a las circunstancias del caso, no resulta procedente en derecho que este Tribunal Ad Hoc adopte o promueva determinaciones sobre conductas futuras de la Parte Reclamada.

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outros pases e com outras regies, sempre que as economias locais estejam preparadas para tanto. Do ponto de vista poltico, a fora de um bloco pode ser medida pela capacidade de articulao de seus membros em negociaes e na defesa de causas junto a instituies multilaterais. Durante o governo Lula, o pas reincorporou um vis mais heterodoxo sua poltica externa, engajando-se ativamente em fruns multilaterais e liderando coalizes de pases em desenvolvimento em busca da consolidao de um consenso global voltado para a agenda do desenvolvimento (OLIVEIRA, 2005). Assim, podem-se identicar dois marcos principais de sua atuao: o aprofundamento das parcerias externas, com destaque para pases do Sul, sem comprometer as relaes com parceiros tradicionais; e o prosseguimento da insero em regimes internacionais, guiado por uma nova postura, a qual se volta para a mudana das regras existentes em mbito internacional (LIMA, 2006). Conforme veremos abaixo, esses tipos de iniciativas tiveram impactos diretos e indiretos, positivos e negativos, no Mercosul. No que diz respeito ao desenvolvimento do eixo privilegiado da poltica externa do governo Lula, a Amrica do Sul, a intensicao das relaes no subcontinente foi promovida sem o comprometimento do Mercosul. De fato, no perodo analisado, todos os pases sul-americanos tornaram-se membros associados do bloco at ento, essa condio era atribuda apenas a Bolvia e Chile e, de modo complementar, os quatro pases do Mercosul associaram-se Comunidade Andina de Naes (CAN).11 Ainda em 2004, foi rmado o Acordo de Cooperao Mercosul-CAN, no marco da Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi). Como fatores importantes nesse movimento, destacam-se a adeso da Venezuela como membro pleno do Mercosul, em julho de 2006, bem como a solicitao de ingresso pela Bolvia. Por m, a criao da Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa), em dezembro de 2004, assenta de forma mais permanente os laos que vinham sendo atados desde 2000, com a realizao da I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul. Nesse contexto, buscou-se evitar a superposio de estruturas jurdico-institucionais e, ao mesmo tempo, fomentar projetos que encontram maior ecincia em mbito sul-americano, com des11 Ademais, cumpre destacar o ingresso do Mxico como membro observador do Mercosul, em julho de 2004, e a conrmao do interesse desse pas em se tornar membro associado. Para isso, o Mxico dever assinar um acordo de livre comrcio com o bloco, em conjunto. Atualmente, o pas tem acordos de preferncia comercial rmados em separado com os quatro scios originais do Mercosul. 12 Nesta ocasio, o pas passou condio de membro pleno, com direito a participar de todas as reunies, mas s ter direito de voto (membro efetivo) quando preencher todos os requisitos para integrar o projeto de unio aduaneira. 13 Em janeiro de 2007, o Conselho do Mercado Comum aprovou a criao do Grupo de Trabalho Ad Hoc que examinar a entrada da Bolvia como membro pleno do bloco.
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taque para a integrao fsica e energtica. Assim, o Brasil, com base em programas de incentivo ao crdito do Banco do Brasil e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), vem promovendo principalmente projetos de ligao inter-rodoviria e energtica do subcontinente, reas que representam gargalos fundamentais para a tentativa de fomento do comrcio intra-regional e de promoo do desenvolvimento.14 No contexto da diversicao das relaes sul-sul, os principais resultados foram a criao do Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS) e a realizao da Cpula Amrica do Sul-Pases rabes. Cumpre destacar que, ao buscar o fortalecimento de laos econmicos e institucionais com pases do Sul, o Brasil no atuou de modo unilateral, mas sim como membro do Mercosul. Assim, pode-se dizer que o movimento poltico patrocinado pelo governo Lula assegurou dividendos ao bloco regional como um todo. As marcas mais claras dessa atuao esto nos acordos preferenciais de comrcio rmados entre Mercosul e ndia,15 Mercosul e Unio Aduaneira da frica Austral (Sacu, na sigla em ingls),16 alm das negociaes em andamento com Egito,17 Marrocos18 e Conselho de Cooperao do Golfo (CCG, que agrupa Bareine, Kuaite, Catar, Om, Arbia Saudita e Emirados rabes Unidos).19 De modo geral, tais acordos, assinados ou ainda em negociao, incrementaro o intercmbio comercial do bloco como um todo, reforando a tendncia de crescimento que j vem sendo vericada, na maioria dos casos, no comrcio entre o Brasil e esses novos parceiros.

14 Para informaes mais detalhadas sobre a atuao do governo brasileiro no fomento integrao da infra-estrutura sul-americana, ver Couto (2006). 15 As negociaes entre Mercosul e ndia tiveram incio em julho de 2003, com a assinatura de um Acordo-Quadro para a promoo de uma rea de livre comrcio entre ndia e Mercosul. Finalmente, em janeiro de 2004, foi assinado o Acordo de Comrcio Preferencial entre Mercosul-ndia. Em decorrncia de tal acordo, rmou-se, em maro de 2005, o Acordo de Preferncias Tarifrias Fixas entre Mercosul e ndia, passo inicial para a criao de uma rea de livre comrcio entre os dois. 16 O Acordo de Comrcio Preferencial MERCOSUL SACU foi assinado em dezembro de 2004 e tem como objetivo estabelecer uma rea de livre comrcio entre o Mercosul e a Sacu. 17 Em julho de 2004, foi assinado o Acordo Quadro Mercosul-Egito, com o objetivo de fortalecer as relaes entre as Partes Contratantes, promover a expanso do comrcio e estabelecer as condies e mecanismos para negociar uma rea de Livre Comrcio em conformidade com as regras e disciplinas da Organizao Mundial do Comrcio. 18 Em novembro de 2004, foi assinado o Acordo-Quadro sobre o Comrcio entre o Mercosul e Marrocos, com o objetivo de fortalecer as relaes entre as Partes Contratantes, promover a expanso do comrcio e estabelecer as condies e mecanismos para negociar uma rea de Livre Comrcio em conformidade com as regras e disciplinas da Organizao Mundial do Comrcio. 19 A partir do Acordo-Quadro sobre Cooperao Econmica entre o Mercosul e o CCG, rmado no contexto da Reunio de Cpula Amrica do Sul-Pases rabes, realizada em Braslia, em maio de 2005, as duas regies deram incio s negociaes em novembro de 2005. De acordo com o previsto nas ltimas reunies, o acordo de livre comrcio entre o Mercosul e o CCG estar denido at junho de 2007.

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Vale ressaltar que, no caso dos textos assinados com a ndia e com a Sacu, ao objetivo de fomentar o comrcio do bloco em geral foram acrescidas as preocupaes em torno das assimetrias entre os membros, de modo que se estabeleceram tratamentos especiais e diferenciados para Paraguai e Uruguai.20 Tambm com relao s negociaes comerciais multilaterais, o ativismo brasileiro foi bem sucedido em agregar os demais integrantes do Mercosul. No mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), o Brasil, acompanhado por China, ndia e frica do Sul, protagonizou a criao do G-20 durante a fase nal da preparao para a Conferncia Ministerial de Cancun, em 2003, promovendo a defesa de avanos no setor agrcola, tema central da Agenda de Desenvolvimento de Doha. O grupo contou com a adeso dos demais membros do Mercosul, alm dos associados, Bolvia e Chile, e da Venezuela.21 Sua criao pode ser vista como o momento inicial do incentivo brasileiro ao incremento do dilogo e da parceria sul-sul tendo em vista uma mudana da geograa comercial em prol dos pases em desenvolvimento, com especial destaque reduo e eliminao de subsdios agrcolas. Entretanto, os ltimos desdobramentos da Rodada Doha demonstram que, apesar da coalizo de foras entre os emergentes, ou por conta dela, a superao dos obstculos interpostos pelos pases desenvolvidos ainda uma realidade distante. A agricultura tambm constitui um dos grandes desaos no avano das negociaes entre Mercosul e Unio Europia (UE). Os dois blocos iniciaram sua aproximao ainda em 1995, com a assinatura do Acordo Marco Inter-regional de Cooperao (Amic). As negociaes do Acordo de Associao Inter-regional, por sua vez, comearam em 1999. O maior obstculo permanece sendo o comrcio agrcola, onde se encontra a principal demanda dos mercosulinos, referente reduo dos subsdios europeus na rea que representa cerca de 50% de suas exportaes para a UE. Esta, por sua vez, exige dos pases do bloco do sul uma maior abertura no setor de servios, de modo que os empecilhos para a no-concluso do acordo podem ser identicados em ambas as partes. possvel identicar certo paralelismo entre as negociaes com a UE e a formao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) no apenas em relao sensibili-

dade de alguns temas da agenda, mas ainda no que diz respeito ao interesse brasileiro em manter equilbrio entre dois importantes parceiros comerciais (PERICS NETO, 2004). A continuidade na no-mobilizao brasileira em torno do projeto tem por base a constatao de que cariam de fora das negociaes temas de interesse direto dos pases do Mercosul, como subsdios e medidas anti-dumping. Por ocasio da IV Cpula das Amricas, realizada na Argentina em 2005, os pases do Mercosul, acompanhados pela Venezuela, opuseram-se ao grupo liderado pelos Estados Unidos que propunha o estabelecimento de cronograma para a implementao da Alca e conseguiram fazer constar da Declarao Final o posicionamento de que o avano na criao da rea de livre comrcio deveria aguardar o trmino das negociaes da Rodada Doha. Assim, em conjunto, os membros do Mercosul buscavam impedir desequilbrios nas reas de servios, compras governamentais e propriedade intelectual. No entanto, nem a coeso do bloco em negociaes comerciais internacionais, nem o impulso dado nas relaes com novos parceiros impediram que, em alguns casos, o governo brasileiro adotasse certa postura voluntarista junto a organizaes internacionais. Assim, nos episdios das candidaturas fracassadas Diretoria-Geral da OMC22 e Presidncia do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)23 e, sobretudo, com relao pretenso brasileira de garantir um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU, pde-se constatar a falta de uma articulao mais bem consolidada junto aos parceiros regionais, bem como a permanncia de certos temores destes com relao a supostas pretenses hegemnicas por parte do Brasil. As empreitadas brasileiras no cenrio externo deveriam resultar de consenso com os vizinhos, a m de se evitar o comprometimento da coeso regional e, conseqentemente, a diminuio do peso da regio na esfera internacional (LIMA e COUTINHO, 2006). No projeto de reviso da estrutura da ONU em funo da nova realidade do sistema internacional, no entanto, o Brasil foi buscar parcerias fora da regio, com a formao do G-4 (Brasil,
22 O Brasil lanou a candidatura do embaixador em Genebra, Luiz Felipe de Seixas Corra, que concorreu com Pascal Lamy (Frana), ex-comissrio de Comrcio da UE; Jaya Krishna Cuttaree (Ilhas Maurcio), ministro de Comrcio Exterior; e Carlos Prez del Castillo (Uruguai), ex-representante na OMC. Segundo Seixas Corra, o Mercosul no apresentou candidatura nica por falta de consulta prvia do Uruguai. Prez del Castillo contou com o apoio da Argentina e do Paraguai. A disputa foi ganha pelo candidato francs, Pascal Lamy. 23 O Brasil lanou Joo Sayad, ento vice-presidente do BID, que concorreu com o embaixador colombiano nos Estados Unidos, Luis Alberto Moreno, o presidente do Banco Central da Nicargua, Mario Alonso, o ministro das Finanas do Peru, Pedro Pablo Kuczynski, e o ex-ministro da Fazenda da Venezuela, Jos Alejandro Rojas. Moreno, com o apoio dos Estados Unidos, foi eleito em julho de 2005. Votaram em Sayad, alm do Brasil, Argentina, Bolvia, Chile, Portugal, Suriname, Crocia, Frana, Eslovnia, Haiti e Venezuela. Kuczynski recebeu apenas o voto de seu pas; os candidatos da Venezuela e da Nicargua no receberam votos; e nove pases se abstiveram ustria, Blgica, Dinamarca, Finlndia, Alemanha, Japo, Holanda, Sua e Sucia. Os 26 restantes votaram em Moreno.

20 Produtos exportados pelos dois pases, como soja e txteis, tero preferncia no acesso aos mercados da Sacu e da ndia. Tambm nas regras de adeso da Venezuela ao Mercosul, Paraguai e Uruguai foram contemplados com desgravamento tarifrio mais extenso e imediato do que o previsto para os demais scios. 21 Os atuais 21 membros do grupo dividem-se em cinco da frica (frica do Sul, Egito, Nigria, Tanznia e Zimbbue), seis da sia (China, Filipinas, ndia, Indonsia, Paquisto e Tailndia) e dez da Amrica Latina (Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Cuba, Guatemala, Mxico, Paraguai, Uruguai e Venezuela).

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Alemanha, Japo e ndia), no obtendo respaldo de todos os seus vizinhos ao projeto de reforma do Conselho de Segurana que defende.
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abriu a possibilidade de redenio do projeto do Mercosul e permitiu a retomada de aspectos relativos integrao produtiva e institucional previstos ainda na dcada de 80, quando do incio da aproximao entre Argentina e Brasil. Como vimos pontualmente, o governo Lula protagonizou esse processo de redenio ao trazer para

Concluso
Apesar de alguns equvocos nas frentes bilaterais e multilaterais, o primeiro governo Lula apresentou um balano geral positivo na sua atuao junto aos demais scios do Mercosul e agenda externa do bloco. Conforme vimos, observou-se uma exibilizao da postura brasileira em relao a Argentina, Paraguai e Uruguai, um estmulo ao avano institucional do bloco e um protagonismo no aprofundamento das parceiras externas do Mercosul. Contudo, esses avanos no implicaram um consenso global dos pases membros quanto redenio dos rumos do bloco. A possibilidade de que o Brasil, sem a parceria argentina, mude as regras de origem e elimine a dupla tributao da TEC para os scios menores aponta justamente para um consenso limitado em algumas matrias. Essas iniciativas bilaterais podem indicar um sintoma mais amplo no sentido de que, ao contrrio do que se esperava, a emergncia de governos de esquerda na Amrica do Sul no gerou um alinhamento automtico em torno de projetos comuns que englobem os variados aspectos relativos estrutura e poltica mercosulinas. Diferentemente disso, a maior penetrao dos governos s demandas sociais tornou ainda mais complexo esse processo de convergncia. A possvel eleio do candidato de esquerda Fernando Lugo, no Paraguai, e a entrada da Venezuela como membro pleno do bloco prometem trazer novos desaos nesse sentido. No caso especco da adeso venezuelana, os benefcios comerciais so inegveis, tendo em vista a relativa complementaridade entre os mercados. No entanto, se levado em conta o aspecto poltico, despontam possveis divergncias a respeito do modelo de desenvolvimento econmico e do papel que o Estado deve exercer no Mercosul num momento de redenio ps-neoliberal no cenrio sul-americano. O retorno da centralidade da poltica esfera regional evidencia que o bloco no mais se restringe ao mbito meramente comercial que sobressaiu nos anos 90. A crise que permeou a regio aps a predominncia do vis comercialista, nesse sentido,

o cerne da poltica externa brasileira iniciativas de governos anteriores para a promoo de projetos de integrao da infra-estrutura regional, principalmente em matrias relativas conexo rodoviria e energtica. No campo do aprofundamento institucional, o primeiro governo Lula inovou em relao a seus antecessores ao incentivar a criao do Parlamento e do Focem, ainda que essas iniciativas sejam limitadas em seu escopo. Mais do que isso, ao nal de seu primeiro mandato, Lula sinalizou com um possvel rompimento da tradio brasileira de apego ao intergovernamentalismo, passando a admitir elementos de supranacionalidade no Mercosul. Dada a crescente complexicao da busca de consenso no bloco, iniciativas em prol da supranacionalidade podem vir a contribuir para facilitar a convergncia, contanto que englobem uma maior participao dos cidados dos pases membros nas decises do bloco, sob o risco de se constiturem instncias decisrias regionais afastadas do controle democrtico. Este , certamente, um dos desaos que o segundo governo Lula dever enfrentar.

Referncias Bibliogrficas
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24 Argentina e Mxico defendem outro programa de reformas, que prev apenas o aumento no nmero de membros no-permanentes, ao contrrio do G-4, que defende a incluso de seis novos membros permanentes, sem direito de veto, e de trs membros rotativos.

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