FUNDACIN ESCUELA DE GERENCIA SOCIAL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA PLANIFICACIN Y DESARROLLO

Condiciones Precarias de Hbitat y Vivienda

La investigacin sobre este problema se llev a cabo con el apoyo de Jos Rafael Nez

Caracas, octubre de 2006

Fundacin Escuela de Gerencia Social Av. Alfredo Jahn con 5. Transversal de Los Palos Grandes-Caracas, Venezuela Telfonos: (58-212) 286.28.31/286.25.51/286.30.74/283.91.70/Fax: (58-212) 283.18.33 Pgina Web: www.gerenciasocial.org.ve Correo electrnico: infofegs@gerenciasocial.org.ve Apartado Postal: 69.295

Conceptos y Definiciones
Se estima que alrededor de la mitad de la poblacin mundial vive en las ciudades1. Las ciudades, por concentrar oportunidades econmicas y servicios sociales, se han constituido tradicionalmente en centros de atraccin de inmigrantes de las zonas rurales desasistidas. El rpido y continuado proceso de urbanizacin mundial ha generado una serie de problemas sociales, asociados con las condiciones precarias de hbitat y vivienda. Entre ellos destacan, la alta incidencia de la pobreza urbana, la existencia y produccin de viviendas inadecuadas, el dficit de servicios pblicos bsicos (acceso al agua potable, canalizacin de aguas servidas, suministro de energa elctrica, accesibilidad, entre otros). Como consecuencia de esta situacin, hoy da un tercio de los habitantes de asentamientos urbanos viven en condiciones que ponen en peligro su salud y sus vidas2.

Ante

esta

realidad,

los

conceptos

de

hbitat

vivienda

han

venido

transformndose desde una interpretacin inicial con nfasis en lo territorial o fsico-espacial, hacia una comprensin cada vez ms compleja, que los considera como procesos culturales de ocupacin y significacin del espacio para el desenvolvimiento del modo de vida de la poblacin. El trmino hbitat tiene su origen en las ciencias naturales, a principios del siglo pasado, como el medio fsico que integra el ecosistema donde se desarrolla la vida de una especie. Las ciencias sociales lo asumen en los aos 30, como entorno humano, incorporndole su connotacin cultural en los 70 y simblica en los 90. Hbitat llega a definirse como la espacialidad de una sociedad y de una civilizacin, donde se constituyen los sujetos sociales que disean el espacio geogrfico apropindoselo, habitndolo con sus significaciones y prcticas, con sus sentidos y sensibilidades, con sus

UN_HABITAT: Urbanizacin, un momento crucial para la historia. [en lnea] http://www.unhabitatrolac.org/anexo/190620061531414.pdf. Consulta del 17.09.06. 2 UN_HABITAT: Urbanizacin, un momento crucial para la historia. [en lnea] http://www.unhabitatrolac.org/anexo/190620061531414.pdf. Consulta del 17.09.06.

gustos y goces3. Actualmente, los enfoques de desarrollo sostenible retoman la relacin entre hbitat y ambiente, desde una perspectiva social de bienestar4.

La situacin de deterioro del espacio habitable en los asentamientos humanos condiciona las posibilidades de una vida digna. Por esta razn el hbitat y la vivienda adecuados son considerados un derecho humano esencial. Esto es reconocido en la propia Declaracin Universal de los Derechos Humanos (art.25.1)5, as como en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (art.11)6 del cual Venezuela es Estado parte.

A partir de 1972, con la conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano, surge en la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) el inters por el hbitat, asociado al concepto de asentamientos humanos ante el creciente carcter urbano de la poblacin mundial. Luego, la conferencia de los Estados de la ONU sobre el tema de los Asentamientos Humanos, realizada en Vancouver en 1976, es denominada Hbitat I. All se formulan recomendaciones de actuacin a los gobiernos para la creacin de asentamientos ms habitables, atractivos y eficientes, en que se reconozcan la escala humana, el patrimonio, la cultura de los pueblos y las necesidades especiales de los grupos en desventaja, en particular los nios, las mujeres y los enfermos, a fin de asegurar el suministro de servicios sanitarios, educacin, alimentos y empleo, dentro de un marco de justicia social7. Diez aos mas tarde, la Comisin de Asentamientos Humanos define que no son simplemente las viviendas o, en ese sentido, meramente la estructura fsica de una ciudad o pueblo, sino una combinacin integrada de todos los procesos de actividad humana residencia, trabajo, educacin, sanidad, cultura, ocio, etc.- y la estructura fsica que los soporta8. Adems plantean que funcionan como un
Enrique Leff. Saber ambiental: sustentabilidad, racionalidad, complejidad, poder. Mxico, 1998. Pg.241 Cuadernos PNUD-UN Hbitat Colombia. Hbitat y Desarrollo Humano. Bogot, 2004. Pg.38 5 http://www.un.org/spanish/aboutun/hrights.htm 6 http://www.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm 7 NACIONES UNIDAS. 1976. Informe de Hbitat: Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos. Vancouver, Canad. A/CONF.70/15. 8 NACIONES UNIDAS. 1986. Informe Mundial sobre los Asentamientos Humanos. Nairobi. Kenia. Hbitat: Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos.
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sistema a escala mundial, regional, subregional, nacional y subnacional, hasta la ms baja unidad de habitacin humana9.

En relacin al concepto de vivienda, para 1987, en el marco de la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el ao 2000, se define la vivienda adecuada, como el derecho a disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminacin y ventilacin adecuadas, una infraestructura bsica adecuada y una situacin adecuada en relacin con el trabajo y los servicios bsicos, todo ello a un costo razonable10.

La definicin es desarrollada en 1991 por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU (CDESC), estableciendo la seguridad jurdica de la tenencia, la disponibilidad de servicios, los gastos soportables, la habitabilidad, la asequibilidad, el lugar y la adecuacin cultural, como aspectos indisociables a este derecho. La Vivienda Adecuada: 1) debe contar con Seguridad Legal de la ocupacin en todas sus formas para brindar estabilidad de permanencia a las familias ante amenazas de desalojo; 2) ha de tener Disponibilidad de Servicios indispensables para la salud, la nutricin y la comodidad, como son el abastecimiento de agua potable y energa, instalaciones sanitarias, sistemas de eliminacin de desechos, entre otros; 3) Los Gastos en la vivienda deben ser soportables por la familia sin sacrificar la cobertura del ingreso para la satisfaccin de otras necesidades bsicas; 4) Tiene que garantizar la Habitabilidad de la vivienda como espacio que proteja a sus ocupantes del clima, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad; 5) La vivienda y el suelo deben ser Asequibles para todos, prioritariamente para los grupos desfavorecidos como los nios, los adultos mayores, los incapacitados fsicos, los enfermos terminales, los damnificados o en riesgo, entre otros; 6) El Lugar donde se

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dem NACIONES UNIDAS. COMISIN DE DERECHOS HUMANOS: El derecho a una vivienda adecuada: informe sobre la marcha de los trabajos presentado por el Sr. Rajindar Sachar, Relator Especial. Documento: E/CN.4/Sub.2/1993/15.

encuentre debe permitir el fcil acceso al sitio de trabajo, as como a los distintos equipamientos de salud, educacin y dems servicios, siempre alejada de fuentes de contaminacin; 7) Por ltimo, la produccin de la vivienda debe Adecuarse Culturalmente a la identidad de la poblacin sin desmedro de la modernizacin tecnolgica.11

La Segunda Conferencia de la ONU sobre Asentamientos Humanos (Hbitat II, 1996), demanda compromiso y eficiencia en los gobiernos para mejorar la calidad de vida y el bienestar de los pueblos. Propone el desarrollo sostenible que integre lo econmico, lo social y la proteccin ambiental, incorporando la participacin de las comunidades como sujetos fundamentales en la configuracin de los espacios territoriales y la cooperacin con los dems actores12. Asimismo, declara como suyos los objetivos universales de garantizar una vivienda adecuada para todos y de lograr que los asentamientos humanos sean ms seguros, salubres, habitables, equitativos, sostenibles y productivos13. Dentro de este marco considera que una vivienda adecuada significa algo ms que tener un techo bajo el que guarecerse. Significa tambin disponer de un lugar privado, espacio suficiente, accesibilidad fsica, seguridad adecuada, seguridad de tenencia, estabilidad y durabilidad estructurales, iluminacin, calefaccin y ventilacin suficientes, una infraestructura bsica adecuada que incluya servicios de abastecimiento de agua, saneamiento y eliminacin de desechos, factores apropiados de calidad del medio ambiente y relacionados con la salud, y un emplazamiento adecuado y con acceso al trabajo y a los servicios bsicos, todo ello a un costo razonable. La idoneidad de todos esos factores debe determinarse junto con las personas interesadas, teniendo en cuenta las perspectivas de

NACIONES UNIDAS. COMIT DE DERECHOS ECONMICOS SOCIALES Y CULTURALES: Observacin General N 4. El derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). 1991. Documento: E/1991/23. Disponible en: http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(symbol)/CESCR%20OBSERVACION%20GENERAL%204.Sp?OpenDocum ent 12 Cuadernos PNUD-UN Hbitat Colombia. Hbitat y Desarrollo Humano. Bogot, 2004. Pg.37 13 NACIONES UNIDAS. Conferencia sobre los Asentamientos Humanos. Declaracin de Estambul sobre los Asentamientos Humanos. Estambul (Turqua), 1996. http://habitat.aq.upm.es/aghab/adeclestambul.html

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desarrollo gradual. El criterio de idoneidad suele variar de un pas a otro, pues depende de factores culturales, sociales, ambientales y econmicos concretos.14

En sintona con el derecho internacional de los derechos humanos, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV) asume que toda persona tiene derecho a una vivienda adecuada, segura, cmoda, higinica, con servicios bsicos esenciales que incluyan un hbitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunitarias (art.82)15. Asimismo, en la reciente Ley de Vivienda y Hbitat (LRPVH) venezolana la vivienda y hbitat dignos son definidos en trminos de parmetros de calidad, mediante el cumplimiento de las condiciones mnimas necesarias para garantizar la satisfaccin de las necesidades de cada grupo familiar, atendiendo a aspectos tales como: el diseo en funcin del sitio geogrfico y lugar cultural, segn particularidades locales y la participacin de la comunidad en su determinacin; la insercin de la vivienda y del asentamiento en la trama urbana; el cumplimiento de requisitos mnimos de habitabilidad que impidan el hacinamiento espacial o familiar; la vivienda saludable en trminos de sanidad, ventilacin e iluminacin, segura desde el punto de vista ambiental, social y estructural constructivo, con espacios diferenciados social y funcionalmente, con posibilidades de progresividad y adaptabilidad al desarrollo futuro; as como, su insercin en el hbitat, con todos los servicios de infraestructura y urbanismo, y aquello de ndole comunitario, la calidad y accesibilidad fsica, ajustados a parmetros de densidad, distancias y otros(art.13)16.

En sntesis, y en el sentido del desarrollo instrumental de los componentes del hbitat y la vivienda, se pueden identificar sus distintos atributos o caractersticas esenciales para la satisfaccin de necesidades en la bsqueda de la calidad de vida integral. A nivel del entorno fsico es fundamental considerar el acceso al suelo; la situacin de riesgo por inundacin, deslizamiento, sismo o
NACIONES UNIDAS. Conferencia sobre los Asentamientos Humanos. Programa Hbitat. 1996. http://habitat.aq.upm.es/aghab/aproghab.html#A 15 Gaceta Oficial Extraordinaria N 5.453 del viernes 24 de marzo de 2000
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contaminacin; los servicios de redes como accesibilidad, agua, energa, aseo, cloacas, telfono; as como los equipamientos comunitarios para salud, educacin, produccin, abastecimiento de alimentos, organizacin, comunicacin, recreacin y proteccin. La vivienda en s, la integran principalmente su estructura o configuracin fsico-espacial (materiales, dimensiones, distribucin, estabilidad, ventilacin, iluminacin, proteccin, intimidad, seguridad), su

conexin con los servicios comunales y de redes, as como el equipamiento domstico. Todos estos elementos estn vinculados transversalmente a la participacin de la comunidad en la bsqueda de respuesta, as como a la seguridad legal y al financiamiento, como aspectos sociales importantes a reconocer del problema.

La comprensin de la complejidad de las dimensiones de la vivienda y el hbitat obliga a un abordaje integral de la problemtica. El hbitat es el espacio condicionante de la vida. Constituye el lugar cultural de soporte y significacin17 para el desarrollo de los procesos sociales y las actividades humanas. La nocin de hbitat, al igual que la de asentamientos humanos, integra los conceptos de casa, vivienda, ciudad, regin y territorio18. La vivienda como satisfactor de mltiples necesidades, trasciende la interioridad de la casa como refugio o morada familiar, integrndose a su entorno comunitario y representando un lugar de identidad, tanto individual como colectiva19. Por ello, implica un proceso cultural donde los pobladores organizados deben tener un rol protagnico.

Perspectivas de Anlisis del Problema

Las interpretaciones del problema de condiciones precarias del hbitat han variado desde una comprensin cuantitativa de la vivienda como un producto terminado ejecutado por el Estado para cubrir el dficit, hasta una perspectiva de proceso de

Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda Hbitat. Artculo 13. Gaceta Oficial N 38.182 del 9 de mayo de 2005. 17 Enrique Leff. Saber ambiental: sustentabilidad, racionalidad, complejidad, poder. Mxico, 1998. Pg.243 18 Cuadernos PNUD-UN Hbitat Colombia. Hbitat y Desarrollo Humano. Bogot, 2004. Pg.59 19 Ibd. Pg.42

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creacin y transformacin de las condiciones para su mejoramiento integral con la participacin comunitaria.

Las polticas de vivienda gubernamentales en Amrica Latina se han enfocado hacia la construccin de soluciones habitacionales de bajo costo. Esta oferta gubernamental ha resultado siempre insuficiente respecto a lo requerido y su asignacin se ha distorsionado al dejar de atender a los ms necesitados. Las crticas a estos modelos y los lineamientos surgidos a partir de la conferencia de la ONU sobre los Asentamientos Humanos (Hbitat I), comienzan a generar en los aos 80 programas alternativos, empezando a reemplazarse el enfoque de erradicacin de los barrios por su regularizacin y mejoramiento20.

A partir de los aos 90, las polticas regionales de vivienda presentan nuevas tendencias caracterizadas por una mayor integracin con los programas urbanos, una municipalizacin de la ejecucin, intervenciones sostenidas y acumulativas (desarrollo progresivo), equilibrio entre inversin y operacin de los proyectos, financiamiento mixto, participacin de los beneficiarios, parmetros cualitativos de eficacia, entre otros.21

En el ao 2000, jefes de Estado y de gobierno, reunidos en la Asamblea General de la ONU, declaran comprometerse al cumplimiento de un conjunto de objetivos y metas del milenio22. Entre stos, se proponen la erradicacin de la pobreza, alcanzando entre otras metas, mejorar la vida de al menos 100 millones de habitantes de tugurios o barrios precarios para el ao 2020. Asimismo, se plantean para el 2015, reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso a agua potable o no puedan pagarlo.

Clichevsky, Nora. 2000. Informalidad y Segregacin Urbana en Amrica Latina. Una Aproximacin. Santiago de Chile. CEPAL. p.14. 21 Mac Donald, Joan y otros. 1998. Desarrollo Sustentable de los Asentamientos Humanos: Logros y Desafos de las Polticas Habitacionales y Urbanas de Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile. CEPAL. p 33. 22 ONU. Declaracin del Milenio. Resolucin 55/2 aprobada por la Asamblea General el 08 de septiembre de 2000. Disponible en: http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/ares552.html

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Sin embargo, la visin cuantitativa del Estado proveedor de casas completas de construccin instantnea23 ha predominado en el abordaje del problema. Reduce su complejidad a la necesidad del control de la produccin de viviendasmercancas a gran escala24 y el fomento de la industria privada de la construccin, con el supuesto de impulsar el desarrollo econmico y la generacin de empleos que se revierte en la superacin de la pobreza. En la prctica, esta orientacin no ha dado respuesta, por el contrario el problema se ha agravado con el deterioro del hbitat y la carencia de vivienda.

En nuestro pas, estas visiones se han manifiestado principalmente con las polticas y la legislacin del Estado venezolano para el sector vivienda. En 1928, con la influencia socialdemcrata europea, se crea el Banco Obrero como instrumento de un Estado benefactor que distribuye viviendas baratas para los pobres. Este enfoque se mantuvo y tuvo su auge con el boom petrolero de los aos 70. Sin embargo, entre 1950 y 1990 la poblacin habitando barrios precarios en el rea metropolitana de Caracas pas del 16 al 40%, y para 1994 las familias en situacin de pobreza extrema eran ms de la mitad de la poblacin.25

En 1989 entra en vigencia la Ley de Poltica Habitacional (LPH)26, especfica para el sector vivienda. Con ella, se busca fundamentalmente normar una poltica de financiamiento para la construccin y adquisicin de viviendas. Sin embargo, no se detuvo el deterioro de la situacin habitacional. La regulacin de rangos de costos de las viviendas en una situacin econmica inflacionaria gener una reduccin de la capacidad de produccin, as como la disminucin del rea y la calidad de construccin de las unidades residenciales.

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Cilento Sarli, Alfredo. Cambio de Paradigma del Hbitat. UCV/CDCH/IDEC. Caracas, 1999. Pg. 127 Cilento Sardi, Alfredo. Ibd. Cilento Sarli, Alfredo. Ibd. Pg. 26 y 32. Gaceta Oficial N 4.124 extraordinaria del 14 de septiembre de 1989.

Diez aos ms tarde, con la sustitucin de la LPH por la Ley del Subsistema de Vivienda y Poltica Habitacional (LSVPH)27, se ampla un poco la visin de la vivienda ms all de las edificaciones, incorporando el urbanismo con sus servicios de infraestructura y equipamientos como parte de la misma. A pesar de seguir siendo una ley predominantemente financiera, propone una estructura de programas que buscan atacar distintas situaciones del problema. Destacan, por su novedad, la atencin a los pobladores de la calle, la inclusin de un programa especfico para atender a poblacin indgena, as como los dirigidos a mejorar el hbitat existente, tanto de las urbanizaciones populares construidas por el Estado, como la habilitacin fsica de zonas de barrios. Este ltimo, si bien supera las intervenciones superficiales y puntuales en los barrios con una planificacin sectorial descendente, se mantiene en la dimensin fsica del problema. En la prctica, se impuso una visin tcnica que en gran medida mediatizaba la accin comunitaria, intermediando el financiamiento con gastos desproporcionados en estudios y proyectos de preinversin de poco impacto real en la calidad de vida de los pobladores, as como estableciendo relaciones de dependencia que generan muy bajo saldo organizativo autnomo.

De la crtica a estas experiencias de mejoramiento de barrios, surge la propuesta de Transformacin Integral por parte del movimiento de Comits de Tierra Urbana (CTU)28. Se plantea la participacin protagnica y directa de las comunidades de base en la planificacin y transformacin de su hbitat, buscando el mejoramiento integral de su calidad de vida. Asimismo, para la creacin de nuevas comunidades los CTU proponen los Campamentos de Pioneros. Los constituyen las familias con mayor prioridad de vivienda (en riesgo, hacinadas, arrimadas, alquiladas, nuevas parejas, etc.), organizadas desde cada barrio. Su objetivo es la ocupacin en custodia de terrenos baldos para el desarrollo autogestionario de proyectos de vida comunitarios en corresposabilidad con el Estado. Se busca garantizar desde un comienzo la seguridad de la tenencia y el
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Gaceta Oficial N5.392 del 22 de octubre de 1999. Comits de Tierra Urbana. Democratizacin de la Ciudad y Transformacin Urbana.Octubre 2004.

apoyo financiero para la adquisicin del terreno, la preinversin y la construccin de viviendas y servicios. Estas iniciativas a nivel popular han contado con poca receptividad institucional.

El nuevo marco legal en el campo de la vivienda y el hbitat ha constituido el mayor avance reciente en la concepcin integral del problema. Desde la propia Constitucin (CRBV,1999), hasta la nueva Ley de Vivienda y Hbitat (LRPVH,2005)29 refuerzan el espritu del derecho internacional respecto a vivienda adecuada y abren el camino hacia la definicin de una poltica ms integral y participativa para este sector30. La LRPVH busca la satisfaccin progresiva del derecho humano a la vivienda, que privilegie el acceso y seguridad de la tenencia de la tierra, adquisicin, construccin, autoconstruccin, liberacin de hipoteca, sustitucin, restitucin, reparacin, remodelacin y ampliacin de la vivienda, servicios bsicos esenciales, urbanismo, habitabilidad, y los medios que permitan la propiedad de una vivienda digna para la poblacin, dando prioridad a las familias de escasos recursos, en correspondencia con la cultura de las comunidades (Art.2). Igualmente, garantiza la participacin activa, protagnica, deliberante y autogestionaria de los ciudadanos y, en especial, de las comunidades organizadas con la finalidad de asegurar medios que les permitan cumplir con el deber constitucional de contribuir en forma corresponsable con el Estado, en la satisfaccin progresiva del derecho a la vivienda y hbitat dignos (Art.9).

Como avance en la aplicacin de los preceptos constitucionales, las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la nacin (20012007)31, buscan el equilibrio social garantizando el disfrute de los derechos sociales, entre los cuales se considera la vivienda y el ambiente sano, seguro y ecolgicamente equilibrado. Se plantea desarrollar la vivienda y el hbitat, el cual
Disponible en: http://www.mhv.gob.ve/habitat/pag/propuctu.php 29 Gaceta Oficial N 38.182 del 9 de mayo de 2005 30 PROVEA, 2005. Situacin de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe Especial: Derecho a la Vivienda y Hbitat Dignos en Venezuela, Balance 19992005. Caracas.

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incluye los servicios respectivos, con criterios de participacin de la comunidad. En la bsqueda de la inclusin social se propone promover organizaciones de base y redes sociales para la contralora y corresponsabilidad ciudadana. Igualmente, el fomento de la economa social y la democratizacin de la propiedad de la tierra. Se concibe el equilibrio territorial desconcentrando la poblacin al generar actividades que mejoren la infraestructura de los servicios pblicos y las condiciones ambientales, tanto en centros poblados como en desarrollos rurales integrales.

Como parte del lanzamiento de una nueva etapa de la revolucin bolivariana se formulan, en el ao 2004, objetivos estratgicos para fortalecer la transformacin nacional32. Entre ellos, se propone avanzar en la conformacin de la nueva estructura social que incluye especficamente dar acceso a la vivienda y a los servicios urbanos mediante un plan nacional de urbanizacin y vivienda. De igual manera, se plantea la implementacin de las mesas tcnicas de servicios como medio de ejercicio del gobierno participativo. Tambin, se formula como objetivo la instalacin de la nueva estructura territorial, desconcentrando la actividad productiva, procurando el desarrollo rural integrado, elaborando un plan de recuperacin de ejidos y baldos mediante una poltica de catastro y ordenacin territorial, incrementando la superficie nacional ocupada, mejorando la

infraestructura fsica y social, garantizando efectivamente los servicios en red, activando el plan ferroviario nacional, entre otros. Otro objetivo propuesto consiste en la construccin de un nuevo modelo de participacin popular, facilitando los mecanismos, tales como diagnsticos, presupuestos participativos y contralora social, as como transfiriendo la administracin de bienes y servicios a las comunidades.

Disponible en: www.mpd.gov.ve/pdeysn/plan.htm Taller de Alto Nivel: El Nuevo Mapa Estratgico. 12 y 13 de noviembre de 2004. Disponible en: http://www.mci.gov.ve/El_nuevo_mapa_estrategico.pdf
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Asimismo, con la reciente entrada en vigencia de la ley de los Consejos Comunales33 se busca concretar la articulacin de las distintas organizaciones de base en una instancia que permita la participacin en la gestin integral de planes de desarrollo y proyectos comunitarios, en corresponsabilidad con el Estado.

Como puede verse, han coexistido las distintas visiones del problema. La orientacin cuantitativa y viviendista de produccin de unidades residenciales terminadas, y su ampliacin que incorpora el entorno inmediato de urbanismo con servicios, continan predominando en la prctica institucional, as como en el sector privado de la construccin. El enfoque integral del hbitat como proceso de transformacin de la calidad de vida y la participacin de las comunidades como sujeto protagnico, contina siendo una visin emergente.

Factores Asociados a la Aparicin del Problema

El desarrollo del capitalismo con la revolucin industrial gener los procesos migratorios del campo a la ciudad. Las grandes concentraciones urbanas a nivel mundial agudizan los problemas sociales, generando preocupacin por la pobreza urbana. Las precarias condiciones de vida y la carencia de alojamiento de las masas obreras involucran al Estado en el desarrollo urbano y la construccin de viviendas de inters social. En Amrica Latina, forzados por la dinmica econmica, se han dado los procesos de urbanizacin ms vertiginosos. La desatencin de los asentamientos rurales y la segregacin econmica y espacial a nivel urbano constituyen las principales causas del deterioro de la vivienda y el hbitat, ante la ausencia de polticas integrales de desarrollo.

En Venezuela, a partir de los aos 50 del siglo pasado, con el ingreso de la renta petrolera, se inicia la urbanizacin y modernizacin acelerada del pas, llegando a alcanzar para el ao 2001 un 87%34 de la poblacin viviendo en ciudades. La especulacin inmobiliaria ha sido un factor determinante en la segregacin de los
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Ley de los Consejos Comunales. Gaceta Oficial Extraordinaria N 5.806 del 10/04/2006.

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sectores populares. Esta poblacin se ve forzada a la ocupacin compulsiva de los espacios residuales con condiciones ms desfavorables en las ciudades (quebradas, altas pendientes, periferia sin servicios). Resulta as, un hbitat popular que se va consolidando en el tiempo, pero mantiene precariedad en relacin al dficit de servicios, incrementando la situacin de riesgo.

Con la creacin del Banco Obrero, se inicia la participacin del Estado en la problemtica habitacional, impulsando la construccin de nuevas viviendas para los sectores populares que nunca logran cubrir el dficit. Mltiples instituciones se van conformando durante las siguientes dcadas, las cuales actan

descoordinadamente y con lentos procedimientos burocrticos. Esto contribuye a la dispersin de recursos y conlleva a la ineficiencia e ineficacia del Estado para atender el problema. La baja respuesta institucional aunada al enfoque viviendista, a favorecido al sector privado con la transferencia de los recursos pblicos para la construccin.

Ante esta situacin, existe la necesidad de una poltica estatal que, adems de orientarse hacia la construccin de nuevas unidades residenciales, asuma principalmente, con carcter participativo e integral, el apoyo a procesos autogestionarios de creacin de nuevas comunidades y de mejoramiento de lo existente. Es decir, reconocer la capacidad de produccin de vivienda y hbitat de la poblacin y brindarle acceso al suelo, asesoramiento tcnico y financiamiento para la transformacin integral del hbitat, incorporando infraestructura y equipamientos, as como mitigacin del riesgo y mejoramiento de las viviendas construidas. Igualmente, esta transformacin implica la densificacin de la ciudad, aprovechando la red de servicios ya instalados, as como los terrenos y edificaciones ociosas.

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INE: Reporte Sociodemogrfico. Censo de Poblacin y Vivienda 2001. Caracas.

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La bsqueda de solucin exige el reconocimiento de la participacin organizada de la poblacin en corresponsabilidad con el Estado. Requiere polticas integrales que trasciendan el alcance del bien material que proporciona dotaciones iniciales hacia el desarrollo de capacidades y derechos de la gente, en la perspectiva de la bsqueda del bienestar como ejercicio de la libertad35. Una comprensin ms amplia que considere la ocupacin equilibrada del territorio y el desarrollo de programas institucionales y proyectos comunitarios que mejoren las condiciones de escasez de servicios tanto a nivel urbano como rural, y humanicen las ciudades con espacios de encuentro y relacin con la naturaleza.

Estado Actual del Problema en el Pas

El problema se manifiesta fundamentalmente en la situacin de precariedad en que habitan las comunidades populares en las ciudades latinoamericanas producto de la segregacin urbana, as como en los mbitos rurales e indgenas donde, aunque se asienta una poblacin minoritaria, presentan mayores niveles de deterioro por desatencin del Estado. Siendo Amrica Latina una de las regiones ms urbanizadas a nivel mundial con una poblacin urbana del 77.8%36 y una acentuacin de la pobreza en las ciudades, las polticas de asentamientos humanos pueden incidir significativamente en la superacin de esta problemtica de exclusin social.

Para mediados de la dcada de los 90, en los pases latinoamericanos el 60% de los hogares contaban con viviendas adecuadas, 22% requeran mejoras y 18% necesitaban nuevas viviendas. El dficit cuantitativo y cualitativo se estimaba en 38 millones de unidades, lo que corresponda a ms de un tercio de las viviendas existentes37. Alrededor de 25 millones de viviendas no poseen agua potable, y un tercio del parque habitacional urbano no dispone de un sistema cloacal

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Cuadernos PNUD-UN Hbitat Colombia. Hbitat y Desarrollo Humano. Bogot, 2004. Pg.47-51 CEPAL. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe, 2005. 1.1.11 Porcentaje de Poblacin Urbana. 37 Mac Donald J., Otava F., Simioni D., y Komorizono M. Desarrollo Sustentable de los Asentamientos Humanos: Logros y Desafos de las Polticas Habitacionales y Urbanas de Amrica Latina y El Caribe. En serie Medio Ambiente y Desarrollo 7. CEPAL. 1998.

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mnimamente aceptable38. De acuerdo con cifras de la CEPAL, en 1995 se requeran ms de 53 millones de acciones habitacionales para superar el dficit de Amrica Latina y el Caribe, de las cuales el 48% implicaban rehabilitacin y el 52% construccin39.

El proceso de conformacin del hbitat venezolano ha conducido a una situacin en la cual la mayora de la poblacin habita en barrios urbanos autoproducidos sin financiamiento ni apoyo tcnico, presentando dificultades de habitabilidad, situacin de riesgo y deficiencias de accesibilidad y servicios, pero manteniendo relaciones de convivencia solidaria que resisten dentro de una cultura de supervivencia. La proporcin de la poblacin que habita en los barrios de Caracas es alrededor del 50%, mucho mayor que la de las favelas en Sao Paulo (20%) y ms an que en las villas de Buenos Aires (10%)40.

Segn el ltimo Censo de Poblacin y Vivienda, para del ao 2001 en Venezuela existan un total de 6.242.516 viviendas, de las cuales 5.214.085 (84%), se encontraban ocupadas. Estas viviendas ocupadas, albergaban un total 5.243.288 hogares. La relacin de personas por viviendas para el 2001 era de 4.4 y de hogares por vivienda de 1,1. De acuerdo con esta informacin, en Venezuela predomina la vivienda hogarea o vivienda habitada por un solo hogar41. Se indica tambin que el 53% de las viviendas estn ubicadas en barrios42 y que la mayora de las viviendas del pas son clasificadas como casas (alrededor del 70%). Esta definicin incluye las casas tradicionales, las construidas con materiales modernos, la vivienda rural, las casas construidas por el INAVI y las casas de barrio consolidadas43.

Clichevsky, Nora. 2000. Informalidad y Segregacin Urbana en Amrica Latina. Una Aproximacin. Santiago de Chile. CEPAL. p.12-13. 39 Salas, Julin y otros. 2001. Mejor Hbitat y Ciudad para Todos. Sao Paulo. MejorHab. P.59 40 Clichevsky, Nora. 2000. Informalidad y Segregacin Urbana en Amrica Latina. Una Aproximacin. Santiago de Chile. CEPAL. p.16-17 41 Ver serie 1 42 PROVEA 2005, Ibid 43 Ver serie 2

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De acuerdo a datos oficiales del Ministerio para la Vivienda y Hbitat (MVH)44, para el ao 2006 el dficit aproximado es de 3.9 millones de familias, alrededor del 63%45, que requieren de algn tipo de atencin habitacional. De estas familias, el 78% (3.019.978) requieren mejoramiento de las viviendas donde habitan, en cuanto a condiciones fsicas (51%), condiciones fsicas e infraestructura de servicios (15%), slo infraestructura de servicios (7%), y ampliacin por hacinamiento (5%). La demanda de nuevas casas constituye el 22% (874.730 familias), originada por necesidad de sustitucin total de la vivienda existente (17%), por crecimiento vegetativo de nuevas familias (3%), y viviendas compartidas por dos o ms familias (2%). Las proporciones de necesidades de atencin por mejoramiento de lo existente es por el orden del 80% y por construccin de nuevas viviendas del 20%. En el caso del mejoramiento de viviendas lo ms requerido son las mejoras de materiales y servicios46.

La cifra de necesidad de nuevas viviendas podra aumentar al incorporar informacin ms completa acerca de la situacin de riesgo inminente de casas que requeriran reubicacin. Este problema se manifiesta con la cantidad de familias que resultan damnificadas cada ao por la vulnerabilidad ante los derrumbes e inundaciones por lluvias. El desastre de 1999 caus daos principalmente en el Estado Vargas, dejando cerca 273.000 personas afectadas, de las cuales 82.000 se consideraron damnificadas. En el ao 2004 (2005), las lluvias dejaron 21.500 familias afectadas y 851 personas ocupaban refugios temporales (200% respecto al 2003). El 2005, result con 146.326 personas afectadas, de las cuales 21.528 quedaron damnificadas.47

MVH. Viceministerio de Planificacin. Situacin Habitacional Nivel Nacional 2006.(Mimeo) Segn proyecciones del INE con base en el Censo 2001, la poblacin venezolana para el 2006 es de 27.129.204 habitantes. Aplicando el ndice de 4.4 ocupantes por vivienda resultan 6.165.728 familias existentes en el pas. 46 Ver serie 3 47 PROVEA 2005, Ibid.
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En Amrica Latina, ms del 60% de las obras para enfrentar el problema de vivienda las realiza la propia poblacin48. En el caso venezolano, de las viviendas construidas entre 1990 y 2001, alrededor del 70% fueron autoproducidas por los pobladores, 20% construidas por el Estado y 10% por el sector privado49. Segn cifras del MVH, el promedio de viviendas construidas por el sector pblico en los ltimos 7 aos ha sido de 23.388 unidades. Si bien el Estado ha disminuido su capacidad de produccin de unidades residenciales, la calidad de las mismas en cuanto a materiales y reas ha mejorado sustancialmente. La crisis econmica generada por el paro patronal y petrolero del 2002 afect significativamente la ejecucin. Mientras, entre 1999 y 2001 el promedio anual de produccin superaba las 30.000 viviendas, entre el 2002 y el 2004 el promedio lleg a descender a 10.000 unidades, alcanzando a recuperarse en el 2005 con la construccin de ms de 40.00050. Esta situacin de limitada capacidad de ejecucin y descoordinacin institucional comienza a superarse con la creacin del MVH y la liquidacin de los organismos nacionales heredados, segn las disposiciones de la nueva LRPVH.

En cuanto a la calidad de las viviendas del pas, los datos disponibles del Censo 2001 permiten presentar la situacin relativa a las instalaciones de servicios domiciliarios, as como a algunos aspectos de la calidad ambiental (materiales de construccin, hacinamiento). Si bien el 18% de las unidades residenciales no tiene un bao con ducha, el 70% de stas lo constituyen las clasificadas como ranchos. El 95% cuenta con cocina a gas o minoritariamente elctrica y ms del 65% posee un espacio exclusivo para su funcionamiento. Los materiales de construccin se encuentran en su mayora considerados como adecuados segn su utilizacin en pisos (94%), en paredes (80%) y en techos (92%)51. De acuerdo con el INE, para el 2004 existan cerca de 16% de hogares con hacinamiento crtico, lo que implica
48 Julin Salas. Contra el Hambre de la Vivienda. Soluciones Tecnolgicas Latinoamericanas. Editorial Escala. Bogot, 1992 49 PROVEA 2005, Ibid. 50 MVH. Viceministerio de Planificacin. Produccin Anual de Viviendas, Sector Pblico, 1989-2005. (Mimeo). Serie 4.

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una insuficiencia de rea de estas viviendas en espacios para dormir hasta tres personas.

Con relacin al entorno, el Estado ha ampliado significativamente en los ltimos 7 aos la cobertura de los servicios en red, pero se mantienen problemas de calidad y distribucin equilibrada de los mismos. Segn cifras oficiales de Hidroven52, la poblacin servida de agua potable por red alcanza para el 2005 el 91%, destacndose una ampliacin de la cobertura en la poblacin rural que pas del 55% en 1998 al 71% en el 2005. Algo similar ocurre con el servicio de descarga de aguas servidas, que cubre en el 2005 al 79% de la poblacin total, aumentando entre 1998 y 2005, 20 puntos en la poblacin urbana para alcanzar 83% y 19 puntos en la poblacin rural hasta llegar al 47%. En cuanto al suministro de energa, el 99%53 de las viviendas estn conectadas a la red elctrica, mientras que el 86% se abastece de gas por bombona y 8% tiene gas directo por tubera54. Al comparar las cifras de disposicin de estos servicios con las de la CEPAL para los dems pases latinoamericanos, Venezuela se encuentra por encima de los promedios del 200455. Con relacin a los desechos slidos, 14%56 de las viviendas no cuenta con servicio de recoleccin de basura. En cuanto a los equipamientos urbanos, si bien no se cuenta con las estadsticas necesarias, existe una gran demanda por parte de las comunidades.

Por otro lado, se han aprobado un conjunto de leyes orgnicas para los distintos servicios que los regularizan y adems promueven la corresponsabilidad entre el Estado y las comunidades para su prestacin y contralora. Un ejemplo del impulso de esta participacin son las ms de 2.498 Mesas Tcnicas de Agua

CONAVI-INE: Estimacin de necesidades de atencin habitacional. Caracas. Abril 2005. Mimeo. Basada en Censo 2001. Ver series 5, 6 y 7. 52 Hidroven. Coberturas de la Poblacin con Agua Potable y con Aguas Servidas (%). 1998-2005. Ver series 8 y 9. Disponible en: http://www.hidroven.gov.ve/default2.asp. 53 Ver serie 10. 54 PROVEA 2005. Ibd. 55 CEPAL. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe, 2005. 1.5.1 Disponibilidad de Servicios en las Viviendas en reas Urbanas y Rurales. Ver serie 11. Disponible en: http://www.eclac.cl/estadisticas. 56 Ver serie 12.

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constituidas, a travs de las cuales las comunidades asumen la planificacin y la contralora cogestionada de los servicios de agua y cloacas, ejecutando ms de 400 proyectos a nivel nacional57. Igualmente, se han conformado ms de 880 Mesas de Energa como instancias comunitarias que han recibido financiamiento para 223 proyectos de electricidad y gas58.

El problema de la inseguridad por la ilegalidad en las ocupaciones de tierras en muchos asentamientos populares ha ido disminuyendo a partir del decreto 1.666 de regularizacin de la tenencia de la tierra urbana (2002)59, el cual promueve la organizacin de base en Comits de Tierra Urbana (CTU) para impulsar una regularizacin integral del barrio. Para Junio de 2006, se han constituido cerca de 6.000 CTU en las principales ciudades del pas y se han otorgado ms de 200.000 ttulos de tierra, beneficiando a 300.000 familias60. La bsqueda de regularizacin ha dejado un saldo organizativo de CTU articulados en un movimiento que ha trascendido el objetivo de la tenencia de la tierra hacia la transformacin integral del hbitat popular. Los CTU han promovido y se han vinculado tambin con redes de inquilinos que enfrentan amenazas de desalojo, as como con organizaciones de conserjes en situacin de riesgo social de vivienda, en la perspectiva de la consolidacin de un movimiento de pobladores que discute una poltica propia por un hbitat digno. Esta propuesta implica medidas contra la especulacin inmobiliaria y desarrollo de proyectos integrales y autogestionarios de vivienda. En este sentido, los CTU han recibido recursos para el desarrollo de ms de 100 proyectos de vivienda y hbitat, as como para la conformacin de ms de 40 Centros de Participacin para la Transformacin del Hbitat (CPTH) que asumen la planificacin del mejoramiento de los barrios61. Todo este proceso tiende a

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Segn declaraciones de Vctor Daz, Coordinador Comunitario del Sistema Metropolitano de Hidrocapital. ltimas Noticias. Darn ms chance a las mesas de agua. 01/09/2006. p.14.

CADAFE. Noticias. 29/08/2006. Disponible en: http://www.cadafe.com.ve/ns/noticia.asp?numn=309

Gaceta Oficial N 37.378 del 04 de febrero de 2002 OTNRTTU, Programa Nacional de Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana, Caracas, 2006. (Mimeo). 61 Provea 2005. Ibid.
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consolidarse con la entrada en vigencia de la Ley Especial de Regularizacin Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares62.

Estas experiencias comunitarias vinculadas a los servicios y a la regularizacin de la tierra, as como otras organizaciones de base, tienden a integrarse con la promocin de los Consejos Comunales, vislumbrndose la posibilidad de una gestin integral y participativa del desarrollo de la vivienda y el hbitat, que todava no se alcanza. Aunque se han logrado avances importantes, la situacin de deterioro del hbitat y la vivienda, comprendidos como satisfactores de diversas necesidades humanas, sigue constituyendo uno de los principales problemas sociales en nuestro pas, as como en el resto de Amrica Latina.

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Ley Especial de Regularizacin Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares. Gaceta Oficial N 38.475 del 10 de Julio de 2006.

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