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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEAR

ANA PAULA DA SILVA PEREIRA

O PROJETO DE REVISO DO PLANO DIRETOR DE MARACANA CE: EXPERINCIA DE PARTICIPAO POPULAR?

FORTALEZA CEAR 2011

Ana Paula da Silva Pereira

O PROJETO DE REVISO DO PLANO DIRETOR DE MARACANA - CE: EXPERINCIA DE PARTICIPAO POPULAR?

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado Acadmico em Polticas Pblicas e Sociedade do Centro de Estudos Sociais Aplicados da Universidade Estadual do Cear, como requisito parcial para a obteno do grau de Mestre em Polticas Pblicas. rea de concentrao: Polticas Pblicas

Orientadora: Prof. Dr. Rosemary de O. Almeida

Fortaleza Cear 2011

P436p

PEREIRA, Ana Paula da Silva A participao popular na Reviso do Plano Diretor de Maracana: o olhar do Conselho Gestor/ Ana Paula da Silva Pereira. Fortaleza, 2011. 123 p.:il. Orientadora: Prof. Dr. Rosemary de Oliveira Almeida. Dissertao (Mestrado Acadmico em Polticas Pblicas e Sociedade) Universidade Estadual do Cear, Centro de Estudos Sociais Aplicados. 1. Participao Popular. 2. Polticas Pblicas. 3. Poltica Urbana. 4. Plano Diretor. 5. Conselho Gestor. I. Universidade Estadual do Cear, Centro de Estudos Sociais Aplicados. CDD:320.6

Ana Paula da Silva Pereira

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado Acadmico em Polticas Pblicas e Sociedade do Centro de Estudos Sociais Aplicados da Universidade Estadual do Cear, como requisito parcial para a obteno do grau de Mestre em Polticas Pblicas. rea de concentrao: Polticas Pblicas

Aprovada em: 28/02/2011.

BANCA EXAMINADORA

________________________________________________ Prof. Dr. Rosemary de Oliveira Almeida (Orientadora) Universidade Estadual do Cear UECE

________________________________________________ Prof. Dr. Domingos Svio Abreu Universidade Federal do Cear - UFC

________________________________________________ Prof. Dr. Joo Bosco Feitosa dos Santos Universidade Estadual do Cear - UECE

Deus pelo sentido da vida. Aos meus pais pela fora e exemplo. Socorro Andrade pelo companheirismo.

AGRADECIMENTOS Este trabalho s foi possvel devido participao direta e indireta de diversos sujeitos que colaboraram com sua construo, reporto-me aos que em nome de tantos representam essa construo: Agradeo aos professores do Mestrado Acadmico de Polticas Pblicas e Sociedade que me trouxeram possibilidades de potencializar a leitura do real, elucidando as questes colocadas no cotidiano de minha prtica; Em especial minha orientadora professora Rosemary Almeida pela pacincia dispensada durante o processo de elaborao deste trabalho; Aos colegas da turma 2009 do Mestrado Acadmico em Polticas Pblicas e Sociedade, pelo aprendizado, em especial a Valesca Lima Holanda; O convite inesperado de Ada Raquel Texeira Mouro para que eu fizesse parte da equipe tcnica do Projeto de Reviso do Plano Diretor de Maracana, dessa forma surgiu o ensejo de trabalhar o tema desta dissertao; Ao apreo da equipe tcnica do Projeto de Reviso do Plano Diretor de Maracana pela gentileza em disponibilizar documentos e depoimentos para a consolidao da pesquisa de campo; Pela dedicao na pesquisa da querida Sara Guerra que sem sua ajuda no seria possvel a concluso e o resultado a contentos; Pela colaborao e estmulo de Juliany Rhein que, como estagiria do Projeto de Reviso do Plano Diretor contribuiu efetivamente no repasse de informaes determinantes para elaborao de minhas observaes; Aos representantes do Conselho Gestor do PDP por suas disponibilidades em conceder entrevistas, despendendo tempo valioso; Ao povo de Maracana, quantas histrias, tantos versos, pelo apreo e acolhida; Aos amigos que me incentivaram durante todo o processo de formao no mestrado. So tantos, que fica difcil elenc-los. Aos prximos e mais presentes, minha gratido mais profunda.

Este mundo impermanente. como o reflexo da lua na gua. Todas as nossas realizaes sero devastadas pelos ventos da mudana. Buda.

RESUMO

A dissertao tem como proposta compreender a experincia de participao popular na poltica urbana de Maracana CE, durante reviso do Plano Diretor do Municpio, enfocando as manifestaes dos representantes do Conselho Gestor do Plano Diretor Participativo (PDP) sobre esse processo. O Conselho uma instncia de monitoramento e controle social do projeto de reviso do plano diretor do municpio, criado a partir da metodologia definida por uma equipe de profissionais integrantes do poder pblico municipal, em cumprimento s determinaes do Ministrio das Cidades (Guia das Cidades 2004). Portanto, esses profissionais e outros sujeitos polticos tambm foram se revelando importantes no processo de pesquisa para a compreenso da experincia poltica de Maracana, em especial na esfera da poltica urbana, que culminou com a institucionalizao do Conselho Gestor. A reviso do plano diretor de Maracana estabeleceu-se devido s exigncias legais do Estatuto da Cidade (lei n 10.257, de 10 de julho de 2001), a partir do qual os municpios brasileiros so obrigados a redefinir sua normatizao urbana com base no conceito de funo social da cidade. Os princpios estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, replicados a partir da Poltica Urbana Nacional do Ministrio das cidades, vo configurar a gesto urbana das cidades a partir da insero do debate democrtico participativo. devido a esse critrio que o Municpio estabeleceu o Conselho Gestor como instncia que representa a sociedade local. A escolha por Maracana ocorreu a partir do meu processo vivencial nessa experincia. As reflexes se iniciam com a temtica da participao popular nas polticas pblicas no Brasil e as experincias que se replicaram nas cidades sem uma devida apropriao das sociedades locais que so chamadas a estar inseridas nessas dinmicas. Maracana uma delas, e sobre sua experincia e seus sujeitos que aqui delimito esta anlise.

Palavras-Chave: Participao Popular; Polticas Pblicas; Poltica Urbana; Plano Diretor; Conselho Gestor.

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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

- ABERT Associao Brasileira de Rdio Difuso - ABONG Associao Brasileira das Organizaes No Governamentais; - ADL rea de Desenvolvimento Local; - AEDI Associao das Empresas dos Distritos Industriais de Maracana - CONFEA Conselho Federal de Engenharias e Arquitetura; - CNC Conselho Nacional das Cidades; -CEARAH Periferia Centro de Estudos Articulao e Referncia sobre Assentamentos Humanos; - CESE Coordenadoria de Servios Ecumnicos; - DED Servio Alemo de Cooperao Tcnica; - FAPEMA Frente de Apoio e Promoo Emancipao de Maracana - FNRU Frum Nacional de Reforma Urbana; - IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica; -LGBTT Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e Transgneros; - MIDEMA Movimento de Integrao e Desenvolvimento de Maracana - MNRU - Movimento Nacional de Reforma Urbana; - PT Partido dos Trabalhadores; - PP Partido Progressista; - PDP Plano Diretor Participativo; - PDDU Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano; - MCidades Ministrio das Cidades; - ONG Organizao no-governamental; - RMF Regio Metropolitana de Fortaleza;

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- SEINFRA Secretaria de Infraestrutura e Controle Urbano;

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SUMRIO

1.INTRODUO

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2.CAPTULO I - PARA ALM DO VO DAS MARACANS

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2.1.A poltica urbana no Brasil O movimento das ruas ecoou na ao do Estado: O 30 Plano Diretor Participativo 2.2. Maracana A cidade em questo 45

3. CAPTULO II - MARACANA E A PARTICIPAO POLTICA - O LUGAR DOS SUJEITOS

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3.1. O Lugar da Participao 3.2. Maracana - Lugar dos Sujeitos

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4. CAPTULO III - A CONSTRUO DE UM ESPAO PARTICIPATIVO EM MARACANA: O CONSELHO GESTOR DO PDP 4.1. Conselhos A Participao Popular Instituda 4.2. Conselho Gestor do PDP Sua Gnese

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5. CAPTULO IV CONSELHO GESTOR PDP- O OLHAR DE DENTRO PARA FORA

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CONSIDERAES FINAIS

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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ANEXOS

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INTRODUO

Esta dissertao tem como proposta compreender a experincia de participao popular na poltica urbana de Maracana CE, especialmente durante a reviso do Plano Diretor do Municpio, tendo como foco pesquisado o Conselho Gestor do Plano Diretor Participativo (PDP), sua gnese e representantes com suas percepes e prticas elaboradas nesse processo. O Conselho uma instncia estabelecida para monitoramento e controle social do projeto de reviso do plano diretor, criado de acordo com metodologia definida pela equipe de profissionais da Secretaria de Infraestrutura e Controle Urbano do Municpio SEINFRA, denominada equipe tcnica, em cumprimento s determinaes do Ministrio das Cidades (ROLNICK & JNIOR, 2001). Portanto, esses profissionais e outros sujeitos polticos tambm foram se revelando importantes no processo de pesquisa, para a compreenso da experincia poltica de Maracana, em especial na esfera da poltica urbana, que culminou com a institucionalizao do Conselho Gestor. A reviso do plano diretor de Maracana estabeleceu-se devido s exigncias legais do Estatuto da Cidade (lei n 10.257, de 10 de julho de 2001), a partir do qual os municpios brasileiros so obrigados a redefinir sua normatizao urbana com base no conceito de funo social da cidade. O Estatuto da Cidade e as normas da Poltica Nacional Urbana conduzidas pelo Ministrio das Cidades estabelecem que a reviso ou elaborao dos planos diretores municipais (que uma norma urbana) seja configurada de forma participativa, com a insero da populao nos espaos de controle e deliberao. Em Maracana, o Conselho Gestor a instncia que representa a sociedade local. A escolha do municpio de Maracana est associada minha vivncia na condio de tcnica no projeto de reviso do plano diretor, em seu incio. A experincia vivencial proporcionou questes relevantes que, durante a observao simples do cotidiano no trabalho, no foram respondidas. Assim, a inquietao surgida pela constatao de elementos intrigantes naquele processo me conduziu a buscar uma investigao mais qualificada, que pudesse elucidar, pelo menos em parte, a questo que perpassa por inmeros processos na conduo das polticas pblicas, que a participao popular. O Conselho Gestor PDP, sua dinmica e formas de manifestao, expressam a representao poltica da sociedade de Maracana, por ser formado de representantes das diversas categorias sociais do municpio. uma instncia constituda em nmero de trinta

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e sete (37) membros, sendo composto por representantes da sociedade civil e do poder pblico municipal, inseridos no processo de reviso do plano diretor. Nesse processo pretendo compreender a viso de dentro para fora, o olhar, os sentidos desses representantes sobre a participao popular na reviso do plano diretor de Maracana. Para compreender melhor o significado do que seja a reviso de Plano Diretor e a existncia do Conselho Gestor PDP em Maracana, apresento o processo de reformulao da poltica pblica de planejamento urbano no Brasil em uma poltica de desenvolvimento urbano que se estabeleceu aps a promulgao do Estatuto da Cidade. Essa lei estabeleceu as diretrizes da poltica urbana no pas, as quais apresentam instrumentos para que os municpios brasileiros possam intervir nos processos de planejamento e gesto urbana e territorial (MINISTRIO DAS CIDADES, 2005). Dentre os instrumentos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade est o Plano Diretor dos municpios brasileiros, que de agora em diante dever ser formulado ou reformulado a partir da participao popular na poltica de planejamento urbano. A participao popular na conduo das polticas pblicas no Brasil um dos temas transversais a serem apresentados e que desponta como nova configurao da formulao da poltica urbana, segundo o Estatuto da Cidade (2003), que define o modus operandi do planejamento nas cidades brasileiras, reformulando os antigos planos diretores, por isso a proposta do Ministrio das Cidades se reporta reviso/elaborao, alterando a antiga denominao de Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano - PDDU para Plano Diretor Participativo PDP. O debate sobre a participao popular nas polticas pblicas no Brasil foi delimitado a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988. A insero desse tema na Constituio considerada uma das grandes conquistas dos movimentos sociais brasileiros no perodo dos anos de 1980, quando se estabelecem as instncias de controle social, que so os Conselhos gestores das polticas pblicas, um espao plural de formulao e fiscalizao das polticas pblicas, de constituio paritria com representantes dos segmentos da sociedade civil e do poder pblico. Segundo MARICATO (2001) trata-se de um dos importantes movimentos de resistncia ao neoliberalismo no Brasil, na medida em que os diversos segmentos da sociedade se articularam para participar do processo de formulao das polticas pblicas em nvel nacional, chegando, por exemplo, marca de 29 conferncias realizadas durante o ano de 2006.

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Assim como as demais polticas pblicas que se estruturaram no Brasil neste perodo, a poltica urbana apresenta em sua proposta interventiva a incluso de Ncleos gestores ou Conselhos gestores, que envolvam todos os segmentos sociais no processo de discusso do planejamento das cidades brasileiras, sendo estruturado o Conselho Nacional das Cidades em 2003 e, logo depois, o Ministrio das Cidades, rgo especfico da temtica urbana. A abordagem deste trabalho estabelece distintas categorias de representao de conhecimento e da prtica social, sendo as principais: Cidade; Urbano; Poltica Urbana; Movimentos Sociais; Controle Social; Participao Popular. Quanto s categorias cidade e urbano, suas significaes na contemporaneidade parecem representar o olhar sobre as configuraes do espao fsico onde esto inseridos os sujeitos sociais. Neste trabalho, repensar este espao, seus conflitos e as relaes sociais intrigantes que o compem um tema estruturante a ser tratado. Por estarem contidos na discusso sobre a poltica urbana, cidade e urbano so aqui tratados luz das referncias de Castells (1983) e Lefebvre (2008), os quais apresentam em suas concepes o sentido amplo das duas categorias, abolindo a ideia restrita de conceb-los apenas como espao geogrfico. A abordagem contempla a crise urbana mundial dos anos de 1970 e sua intrnseca relao com a crise do capital, tendo como resultado deste processo os conflitos urbanos ampliados com o surgimento de grupos sociais coesos que deflagraram a crise mundial urbana. No Brasil, essa leitura apresentada por Marcelo Souza (2008) e Ermnia Maricato (2000), expoentes da representao intelectual que se manifesta contra o uso do urbano e da cidade como mercadoria. Os mesmos autores brasileiros so referncias para a categoria poltica urbana, trabalhada como elemento constituinte da interveno do Estado, e sua expresso nas intervenes das cidades. Souza (2008 - 2001) e MARICATO (2001) analisam de forma ampliada a poltica urbana no Brasil e o processo de planejamento urbano sob a nova referncia do Estatuto da Cidade. As categorias participao popular e movimentos sociais so analisadas a partir do conceito gramsciano de Estado e sociedade civil, dialogando com COUTINHO (1992), DAGNINO (2004) e GOHN (2001) numa abordagem que se desdobra em uma srie de produes que se estendem ainda s elaboraes de 1990 e de 2002. DAGNINO (2006) em sua anlise da construo democrtica no Brasil amplia a possibilidade de compreenso

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da dinmica vivenciada no processo de insero da participao da sociedade brasileira nas esferas de deciso pblicas. Complementando a compreenso da prtica dos movimentos sociais na conjuntura histrica do processo de globalizao em que estamos na atualidade, utilizo a referncia de Boaventura Sousa Santos (2002) que construiu um tratado sobre a democracia participativa, apontando os desafios e avanos desta perspectiva democrtica, trazendo elementos elucidativos para as questes apresentadas nesta dissertao. A compreenso da prtica dos movimentos sociais oportuniza analisar a experincia da participao popular em Maracana, expressa na prtica dos representantes do Conselho Gestor PDP, que foi construda a partir dos sentidos de participao dados por esses representantes ao processo vivenciado naquela realidade social. Essas manifestaes de sentido criam condies de diferenciar as dinmicas dos grupos sociais que em primeira leitura parecem ser iguais em termos de receptividade da ideia da insero da participao popular nas polticas pblicas. Para compreender as expresses dos sentidos de participao elaborados pelos representantes do Conselho Gestor PDP, busquei apoio no pensamento de Pierre Bourdieu (2008) que em sua essncia elaborou uma definio ampliada das representaes simblicas manifestadas pelos grupos sociais, permitindo compreender aspectos sobre a temtica urbana que, na maioria das vezes, priorizavam os aspectos estruturais econmicos responsveis em boa parte pela estratificao social na atualidade. Os sentidos e prticas na referncia bourdiesiana so as construes cognitivas e vivenciais dos indivduos no processo de sociabilidade em que eles so submetidos na pertena de um dado campo social, ou grupo social. Os autores apontados so os que posso chamar de referncias principais, no obstante foram utilizados ainda muitos que contriburam com a elucidao da anlise do processo investigativo, os quais sero devidamente citados na referncia bibliogrfica deste trabalho. Sobre o mtodo de pesquisa utilizado, tomei como base as referncias tericas que me levaram a decidir por um processo investigativo que buscasse a compreenso da realidade, considerando a natureza complexa desta, sendo a pesquisa qualitativa a que mais favorece alcanar o intuito do proposto nesta dissertao. Definido o mtodo qualitativo, estabeleci as tcnicas da observao direta, grupo focal, entrevistas abertas e

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semiestruturadas, sendo uma abordagem diversificada, tomando como referncia a caracterstica de cada momento da pesquisa (MINAYO, 2009). Esta se baseou em analisar os principais fatores que influenciaram a existncia do objeto em si, a experincia de participao na reviso do plano diretor de Maracana, em especial aquela concretizada pelo Conselho Gestor em sua maneira prpria de pensar e se manifestar. A observao direta ocorreu a partir do momento em que precisei identificar a dinmica presente no cotidiano no qual est inserido o Conselho Gestor do PDP de Maracana. Lembro aqui que, anterior construo da proposta investigativa, eu estava inserida no processo como elemento integrante desta dinmica, sendo ento necessrio me despir do olhar de profissional da equipe tcnica e ver com um olhar de investigadora. O grupo focal foi utilizado como forma de abordar a equipe tcnica, responsvel pela elaborao da metodologia da reviso do plano diretor e consequentemente responsvel pela construo do espao de participao que o Conselho Gestor PDP. Desta forma, entendo que a experincia de participao e leitura dos sentidos e prticas do Conselho tem fundamento na forma como a equipe tcnica conduziu o processo, sendo relevante compreend-lo. Outro fator foi a necessidade de conferir a existncia de discordncias quanto autonomia da equipe na conduo da reviso do plano diretor, em se tratando da relao com a gesto pblica. Tambm percebi a dificuldade de alguns profissionais da equipe das reas de atuao das cincias exatas (arquitetura, geografia, cartografia), quanto dinmica de insero da populao nas decises da reviso do plano diretor, pois acreditavam que a populao teria apenas uma participao pontual, sendo informada do processo como um todo, sem o poder de deliberao. A tcnica do grupo focal foi propcia por oportunizar a fluncia nas informaes existentes nas entrelinhas da expresso grupal. Percebi que era mais favorvel pela minha convivncia com alguns profissionais que compunham o grupo quando eu ainda era membro da equipe. Os aspectos sutis quanto ao sentido dado ao processo de participao do PDP, a expresso coletiva dos sentidos era para mim mais simblico, porque favoreceria o debate de ideias entre os profissionais, oportunidade ainda no vivenciada entre eles no que diz respeito compreenso da insero da participao popular na reviso do plano diretor, sendo com isso [..] a fala que trabalhada nos Grupos Focais no meramente descritiva ou expositiva; ela uma fala em debate, pois todos os pontos de

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vista expressos devem ser discutidos pelos participantes. (NETO, MOREIRA e SUCENA, 2002, p. 4) Com o intuito de compreender a cultura poltica existente no municpio de Maracana, procurando uma gnese da ideia de participao, procurei personagens da histria poltica do municpio e em minhas incurses de campo encontrei uma das lideranas do movimento de emancipao do municpio. Com este representante decidi pela entrevista aberta, na tentativa de captar a expresso livre e natural do entrevistado, j que se tratava de uma liderana poltica reconhecida no municpio, cujo discurso era geralmente construdo em articulao com a poltica local o que o fazia se esquivar de informaes que expusesse sua forma natural de pensar. A tcnica da entrevista aberta facilitou, pois permitiu que sua expresso fosse mais desenvolta, porm, mesmo assim, as suas consideraes foram comedidas. O importante foi captar bem mais sobre a formao poltica de Maracana. Com os membros do Conselho Gestor PDP, a tcnica utilizada foi a de entrevistas semiestruturadas, por ser preciso direcionar os temas abordados e facilitar a expresso das falas dos representantes, para no se perderem as principais pistas que expressam os sentidos construdos pelos atores sobre a participao popular na dinmica da reviso do Plano Diretor de Maracana. Para serem realizadas as entrevistas com os representantes do Conselho Gestor PDP, foram feitos contatos prvios estabelecendo-se horrios e locais adequados para os entrevistados, mesmo assim as entrevistas foram adiadas diversas vezes por motivos de impedimento dessas pessoas. Pelo carter proposto na investigao, direcionei as entrevistas em maior nmero para os representantes da sociedade civil, no caso foram realizados 07 (sete) entrevistas para esse segmento. E considerando a importncia de se ter o contraponto ao olhar da sociedade civil, foram entrevistados 03 (trs) representantes do poder pblico, complementando assim as 10 (dez) entrevistas. Considerei tambm o fato de que, no perodo de realizao da pesquisa, as reunies do Conselho Gestor encontravam-se bastante esvaziadas, sendo que dos 37 (trinta e sete) membros integrantes, a mdia de participao era de 15 (quinze) representantes, e apenas 10 (dez) eram mais frequentes, por isso decidi por realizar as entrevistas com esse nmero.

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A estrutura da dissertao est dividida em quatro captulos. O captulo I tem como ttulo Para alm do voo das maracans e se subdivide em dois tpicos: o primeiro tpico, denominado O movimento das ruas ecoou na ao do Estado: O Plano Diretor Participativo, busca tratar a cidade e sua dinmica, a insero da participao popular na poltica pblica a partir das lutas dos movimentos sociais urbanos, apresentando um olhar sobre poltica urbana no Brasil e a nova configurao do planejamento das cidades com enfoque na participao popular na instncia das polticas pblicas; no segundo tpico, Maracana A cidade em questo, o espao fsico da pesquisa contextualizado, formatado um retrato da instncia poltica administrativa denominada municpio de Maracana, buscando apresentar suas caractersticas sociopolticas. O captulo II denominado Maracana e a Participao Poltica - o lugar dos sujeitos, tem como objetivo fazer uma reflexo sobre os espaos de participao da sociedade civil nas polticas pblicas no Brasil, abordagem dividida no primeiro tpico O Lugar da Participao - afunilando essa anlise para o municpio de Maracana e no segundo tpico Maracana - Lugar dos Sujeitos. Neste percurso tomei um fato histrico da poltica de Maracana que foi a experincia de mobilizao da sociedade local em busca da emancipao poltica nos anos de 1980. Trata-se de um dado que elucida a cultura poltica do municpio expondo claramente os aspectos constitutivos das referncias sociais que compem o Conselho Gestor do PDP, encerrando com a abordagem da origem no processo de reviso do plano diretor de Maracana. O captulo III, A Construo de um Espao Participativo em Maracana - o Conselho Gestor do PDP, apresenta dois tpicos: o primeiro tem como tema Conselhos A Participao Popular Instituda que apresenta um histrico da constituio dos espaos de participao da sociedade civil brasileira no perodo dos anos de 1980 at agora e os conflitos existentes, como a possibilidade de fragilizao dos movimentos sociais; no segundo tpico, o tema Conselho Gestor do PDP Sua Gnese onde abordo o processo de constituio do Conselho Gestor PDP e a relao com a equipe tcnica , em que so apresentadas a compreenso dos profissionais sobre os elementos que constituem o

processo de reviso do plano diretor de Maracana, destacando a ideia da participao popular . Tambm analiso as manifestaes dos membros do Conselho Gestor PDP sobre o espao de participao existente e a relao com o poder pblico. A temtica

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oportunamente traa o percurso que me conduzir ao cerne da investigao proposta, pois apresenta manifestaes que esto externas dinmica dos representantes do Conselho Gestor que a expresso da equipe tcnica coletada durante a realizao do Grupo Focal. Por fim o captulo IV Conselho Gestor PDP - O Olhar De Dentro Para Fora apresenta as manifestaes dos representantes do Conselho Gestor por meio de seus depoimentos. O captulo contm as anlises realizadas sobre cada manifestao oral, alm das expresses contidas no uso dos sentidos e prticas dos representantes do Conselho Gestor PDP de Maracana. As anlises realizadas luz do referencial terico que embasou o processo investigativo possibilitaram mais clareza na compreenso das manifestaes expressas sobre a experincia de participao popular dos atores envolvidos no projeto de reviso do plano diretor participativo de Maracana. A ideia deste trabalho possibilitar a elucidao de questes que perpassam pela dinmica existente na realizao da poltica pblica urbana no municpio de Maracana que por muitas vezes no so explicitadas, mas que permeiam as falas e aes dos indivduos chamados a estarem presentes por ocasio da manifestao do Estado que provoca esse movimento da sociedade. A insero dos diversos segmentos da sociedade do municpio de Maracana na poltica pblica urbana de sua cidade, a partir das diretrizes da Poltica Nacional Urbana, um fato. Porm, em se tratando de uma discusso que irrompe no debate da efetiva participao popular nas polticas pblicas, a experincia da reviso do Plano Diretor de Maracana expressa um processo legtimo? Nas consideraes finais procuro apontar como os atores sociais de um grupo especfico de Maracana se percebem num processo participativo de uma poltica pblica, apresentando semelhanas com alguns exemplos espalhados pelo pas que vivenciaram processos mais oportunamente democrticos, at pela conjuntura em que essas experincias estavam inseridas. No pretendo estabelecer uma anlise conclusiva fechada, mas lanar questes que possam ser aprofundadas em outros processos investigativos que busquem continuar elucidando o intenso processo que a relao do Estado contemporneo e a sociedade, na atualidade.

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2. CAPTULO I - PARA ALM DO VO DAS MARACANS

O debate sobre poltica urbana no Brasil recente, especialmente no que se refere insero da sociedade nas decises sobre os rumos que uma cidade tem de tomar como forma de superar seus problemas estruturais:
E entender corretamente a cidade e as causas de seus problemas uma condio prvia e indispensvel tarefa de se delinearem estratgias e instrumentos adequados para a superao desses problemas. S que informar-se sobre essa temtica no deve ser visto como tarefa somente para especialistas: ainda que apenas em um nvel muito aproximativo e genrico, os indivduos no versados no assunto precisam conhecer corretamente as causas dos problemas dos espaos onde vivem e as linhas gerais dos debates correntes sobre como superar os diversos problemas. Essa a nica maneira de participar mais ativamente, como cidado, da vida da cidade, no se deixando tutelar e infantilizar to facilmente por polticos profissionais e tcnicos a servio do aparelho do Estado. (SOUZA, 2008, p. 22).

Essa afirmao corresponde referncia conceitual vivenciada atualmente na conduo da poltica urbana no Brasil, sendo a participao popular nas polticas pblicas um dos aspectos que compem essa referncia conceitual, neste caso, na poltica urbana brasileira ps-Estatuto da Cidade (lei n 10.257 de 10.07.2001). Da mesma forma, necessrio alar vo na busca de compreender qual o sentido da insero da populao do municpio de Maracana-CE, no debate da participao popular, na conduo da poltica urbana deste municpio da Regio Metropolitana de Fortaleza. Mas considero ser necessrio, em princpio, estabelecer a clareza conceitual da categoria cidade, esta que permeia a discusso acerca da poltica urbana nos moldes como se referencia na nova conduo no Brasil. Tomando como parmetro a poltica urbana do Brasil a partir do Estatuto da Cidade e do Programa de Desenvolvimento e Gesto Urbana do Ministrio das Cidades, segue a anlise desse processo para, enfim, compreender a cidade como espao dessa poltica e, mais especificamente, o municpio de Maracana e seu processo de insero na poltica urbana.

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1 - A poltica urbana no Brasil O movimento das ruas ecoou na ao do Estado O Plano Diretor Participativo.

Quando se fala em poltica urbana, o que geralmente ocorre que se associe automaticamente ideia de cidade, compreendendo-a como urbano. Mas afinal, urbano e cidade tm o mesmo significado? Procuro esclarecer essa questo inicial para que posteriormente possa detalhar que categoria utilizada na abordagem do tema em questo. Inicialmente para compreender o que a cidade, preciso absoluto despojamento da ideia esttica de ver a cidade como um bloco monoltico, como um elemento atemporal:
A cidade um objeto muito complexo e, por isso mesmo, muito difcil de se definir. Como no estou falando de um determinado tipo de cidade, em um momento histrico particular, preciso ter em mente aquilo que uma cidade da mais remota Antiguidade e cidades contemporneas[...] mas tambm uma pequena cidade do interior brasileiro[...], tm em comum, para encontrar uma definio que d conta dessa imensa variao de casos concretos. (SOUZA,2008, p.24)

Conceituar o que cidade para SOUZA (2008) procurar uma aproximao do complexo de definies no meio da generalidade conceitual, principalmente a partir do sculo XX. Considero ento um conceito inicial o de localidade central, do ponto de vista do macro econmico e do ponto de vista das decises polticas. As cidades como o crculo do comando do fluxo humano, desde as mais rudimentares sociedades s mais complexas como o que temos na atualidade. CASTELLS (1983, p.42) afirma que a cidade constitui uma expresso espacial complexa, como ele descreve a seguir:
[...] a cidade o lugar geogrfico onde se instala a superestrutura polticoadministrativa de uma sociedade que chegou a um ponto de desenvolvimento tcnico e social (natural e cultural) de tal ordem que existe uma diferenciao do produto em reproduo simples e ampliada de fora de trabalho, chegando a um sistema de distribuio de troca, que supe a existncia: 1. De um sistema de classes sociais; 2. De um sistema poltico permitindo ao mesmo tempo o funcionamento do conjunto social e o domnio de uma classe; 3. De um sistema institucional de investimento em particular no que concerne cultura e tcnica; 4. De um sistema de troca com o exterior.

Cidade e espao urbano constituem o mesmo significado?

Em CASTELLS

(1983) encontrei distines, sendo que cidade revela uma concentrao espacial de uma populao, enquanto urbano reporta-se a uma difuso de um sistema de valores, atitudes e comportamentos denominados de cultura urbana.

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A distino tambm defendida por LEBFEVRE ao afirmar que as duas expresses dispem sobre conceitos distintos, em que cidade no consegue dar conta do significado real do urbano ou espao urbano:
[...] fenmeno urbano ou o urbano. Esses termos so preferveis palav ra cidade, que parece designar um objeto definido e definiti vo, objeto dado para a cincia e objetivo imediato para a ao, enquanto que a abordagem terica reclama incialmente uma crtica desse objeto e exige a noo mais complexa de um objeto virtual ou possvel. (2008, pg. 25)

O urbano ou espao urbano agrega o tecido das relaes sociais dando conta de sua complexidade, sendo este espao urbano o bero do processo de industrializao da sociedade:
Aqui, reservaremos o termo sociedade urbana sociedade que nasce da industrializao. Essas palavras designam, portanto, a sociedade constituda por esse processo que domina e absorve a produo agrcola. Essa sociedade urbana s pode ser concebida ao final de um processo no curso do qual explodem as antigas formas urbanas, herdadas de transformaes descontnuas. (LEFEBVRE, 2008, p. 13)

O urbano uma categoria compreendida como a expresso da evoluo gradual da complexidade das estruturas sociais humanas em suas mais distintas manifestaes. Engloba em sua essncia a configurao do processo produtivo industrial que paulatinamente substituiu formas anteriores de produo, como ocorreu com a produo artesanal. Enquanto que a categoria cidade est relacionada definio dos agrupamentos humanos historicamente, em seus aspectos geogrficos, estruturais e identitrios dos povos. Ao me reportar ento poltica urbana no Brasil, estou de fato buscando relatar sobre o processo de produo de capital e seu reflexo na constituio da vida das pessoas que vivem nas cidades brasileiras. Bem como procuro identificar as manifestaes dessa sociedade urbana brasileira e o produto de suas manifestaes, e por que o uso do termo sociedade urbana?
A expresso sociedade urbana responde a uma necessidade terica. No se trata simplesmente de uma apresentao literria ou pedaggica, nem de uma formalizao do saber adquirido, mas de uma elaborao, de uma pesquisa, e mesmo de uma formao de conceitos. Um movimento do pensamento em direo a um certo concreto e talvez para o concreto se esboa e se precisa. Esse movimento, caso se confirme, conduzir a uma prtica, a prtica urbana, apreendida ou re-apreendida. Sem dvida, haver um umbral a transpor antes de entrar no concreto, isto , a prtica social apreendida teoricamente. No se trata, portanto de buscar uma receita emprica para fabricar este produto, a realidade urbana. (LEFEBVRE, 2008, p.16)

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A realidade urbana brasileira o ponto de partida para o estudo, pois a interveno do Estado na realidade urbana ocasionou reaes diferenciadas dos indivduos inseridos nessa realidade que, no sendo homognea, exige esforo em compreend-la e desvend-la. Percebendo o carter amplo da categoria urbano, o termo ser utilizado nesta anlise, considerando ser uma instncia permeada de configuraes e determinaes de relaes que em seu cerne esto as instncias da sociedade, do pblico, do conjunto de indivduos que se relacionam nesse meio, neste emaranhado est a esfera de representao dessa coletividade: o Estado. Esta pesquisa busca perceber melhor a dinmica da ao do Estado intervindo na vida da coletividade, da esfera da sociedade, tendo como pano de fundo a poltica gestora urbana. Para empreender o estudo do espao urbano, centrando a anlise na realidade do espao territorial do Brasil, preciso retomar historicamente a evoluo desse espao, representado a partir das cidades brasileiras. As transformaes ocorridas no Brasil, quando passa de uma colnia portuguesa com produo econmica baseada nos moldes feudais para a sede do reino de Portugal, e por fim em um pas livre conduzido por um regime republicano, num perodo de tempo que margeia quase cinco sculos de durao, trouxeram toda uma complexa herana na construo dos espaos de sociabilidade superior ao que se estabeleceu quanto aos aspectos infraestruturais e econmicos do pas. A passagem de um modo de estrutura social existente em padres pr-capitalistas, para uma estrutura social mais complexa em que o processo econmico reestruturado a partir da criao de outras formas de produo. Por exemplo, o Brasil no perodo imperial caracteriza-se por uma produo econmica forte no interior do pas, com os grandes engenhos de acar no nordeste e produtores de caf no sudeste. A Regio norte nos fins do Sculo XIX desponta na produo da borracha, consolidando o pas como uma grande potncia agrria at o perodo que se estende at a primeira metade do sculo XX (OLIVEIRA, 1981). O processo de produo estritamente agrrio existente no Brasil sofre abalos a partir da segunda metade do perodo denominado Primeira Repblica (1889/1929). A crise da Bolsa de Nova Iorque, conhecida como crash dos anos de 1929, atingiu os pases de tradio agroexportadora, pois o ainda grande comprador dessa produo, os Estados Unidos da Amrica, passava por uma crise econmica. Nesse mesmo perodo, os

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pases europeus como Inglaterra e Frana (tambm potncias compradoras da produo brasileira) restabeleciam-se da I Grande Guerra num processo interno de recuperao de suas estruturas econmicas (IBDEM). O Brasil passa a vivenciar ento um processo inverso em sua estrutura social, ocasionado pelos efeitos do modo de produo capitalista que contribuiu significadamente no processo de inverso de papis entre campo e cidade:
A cidade, que durante o feudalismo tinha expresso econmica limitada e expresso poltica em regra limitadssima, lutando para preservar sua autonomia (enquanto cidade livre ou burgo livre) perante os senhores feudais, passaria ser, gradualmente, senhora do campo submetendo este. No decorrer dos sculos XIX e XX o campo mostrar-se- cada vez mais dependente das cidades, e em particular das grandes cidades: dependente das mquinas e ferramentas produzidas nos centros urbanos; dependente dos conhecimentos tcnicos e tecnolgicos gerados em universidades,laboratrios e centros de pesquisa situados,via de regra, em cidades; (Marx e Engels apud SOUZA, 2008, p. 35.)

Tardiamente ao processo vivenciado nas potncias europias (Inglaterra, Frana e Alemanha) e nos Estados Unidos da Amrica, o Brasil sofreu a inverso da centralidade poltico-financeira do campo para o espao urbano somente na segunda metade do sculo XX. A chamada inverso s ocorre aps o perodo denominado de Segunda Repblica (1930/1936) quando o avano da industrializao ocorreu de fato, aps um conturbado processo poltico em 1932 com a Revoluo de 30 1. Trata-se da inverso do processo produtivo antes centrado na produo agrcola para o processo voltado para a indstria nascente. Surge uma nova estrutura nas relaes sociais que se desenvolvem em curso do processo produtivo das indstrias crescentes, a configurao da classe trabalhadora e sua relao com a classe patronal, divergente das relaes de trabalho escravo ou de vassalagem existentes no campo at ento. Como o crescimento da economia industrial centra-se no espao urbano, o processo de urbanizao do Brasil ocorreu de forma vertiginosa. Como demonstra RIBEIRO e AZEVEDO, nos anos de 1940, 68,8% da populao brasileira morava na rea rural e 31,2%, nas cidades, no urbano. Em 40 anos, estes ndices inverteram-se e passam a ter 67,6% dos habitantes vivendo nas reas urbanas. O maior problema no era o fato do aumento da densidade populacional nas cidades, mas a forma como essa concentrao estava ocorrendo (RIBEIRO e AZEVEDO,1996). Essa realidade no de forma alguma fato isolado que atingiu apenas o Brasil como afirma SOUZA (2008, p.20):
1

Na verdade um golpe de Estado dado por militares descontentes com a conduo poltica do pas entregue a polticos comprometidos com as foras produtivas que estavam mergulhados nessa intensa crise econmica que respingou no pas.

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O grau de urbanizao do planeta como tem tambm crescido sem cessar: estimativas apontam o percentual da populao mundial vivendo em ncleos com mais de 5000 habitantes ( o que, muito simplifica e generalizadamente, pode-se tomar como a parcela da populao do globo vivendo em espaos urbanos) como sendo de apenas cerca de 3% em 1800, um pouco mais de 6% em 1850, entre 13% e 14% em 1900, um pouco mais de 28% em 1950 e um pouco mais de 38% em 1970. Hoje em dia, cerca da metade da populao do globo vive em espaos urbanos, e a proporo aumenta incessantemente.

A concentrao populacional cria a demanda de se ter uma infraestrutura no lotes territoriais ocupados, em que estejam previstos os chamados servios bsicos para a condio de vida humana dentro de padres considerados dignos. Saneamento bsico, atendimento mdico hospitalar, escolas e demais servios de atendimento primrio para a vida humana so o desafio para o Estado que por funo social dever garantir aos cidados sob sua estrutura. Quando isso no ocorre, surge o que se denominou de questo urbana, ou seja, a concentrao populacional passa a buscar a partir de improvisos suas condies bsicas de vida. A primeira grande questo urbana que o Brasil enfrenta a questo da habitao da populao operria e dos excludos do processo produtivo; surgem as chamadas moradias precarizadas ou assentamentos subnormais, posteriormente assim denominados (RIBEIRO e AZEVEDO,1996). No Brasil, deu-se o nome de favelas a um esses tipos de ocupaes; para efeito de curiosidade, a origem do nome favela tem vrias verses:
Durante muito tempo a histria da origem da favela resumiu-se narrativa do surgimento da favela da Providncia, sobre o morro do mesmo nome, situado entre o centro e o porto da cidade do Rio de Janeiro [...] no clssico Os Sertes, de 1901, por Euclides da Cunha, que, como correspondente, descreveu no apenas a guerra, mas o serto, o vilarejo e o reduto rebelde: o morro que contornava Canudos, conhecido como o Morro da Favela. Em 1897, os soldados retornam capital do pas, Rio de Janeiro, onde permaneceram acampados em praa pblica, reivindicando sua re-incorporao ao exrcito. As autoridades militares permitiram a ocupao do Morro da Providncia, situado atrs do quartel geral. Vrios barracos de madeira foram construdos e os novos moradores passaram a chamar o morro de Morro da Favella em aluso quele de Canudos. A palavra favela passa do estatuto de nome prprio ao de substantivo nos jornais locais por volta de 1920. A palavra designa a partir de ento todos os conjunto de habitaes populares toscamente construdas (por via de regra nos morros) que se espalhavam pelo Rio de Janeiro e depois pelo pas inteiro. (SILVA, 2009)

De acordo com LEFEBVRE (2008) a exploso urbana, o fenmeno urbano, deixou s claras que a representao desse espao, a cidade, no era uma cidade de todos. As cidades passaram a ter valor de uso e valor de troca e passaram a existir como forma de

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consolidao do produto valioso do capital, determinando a configurao da teia social existente. A interveno do Estado no Brasil como enfrentamento da exploso urbana foi conduzida de forma departamental e com carter pontual, numa perspectiva de mascarar os conflitos existentes, quanto ao formato diferenciado de trato das necessidades das camadas pobres da populao e da classe detentora do poder econmico, sendo que ambas ocupam o mesmo espao urbano. No entanto, o olhar do Estado favorece os detentores do capital e instituem uma poltica urbana baseada na valorao do espao urbano a partir do interesse mercantil, ou da rentabilidade do mercado imobilirio. Nessa viso urbanstica, as intervenes pblicas na infraestrutura das cidades esto atreladas aos empreendimentos privados nas reas comerciais, industriais e de servios. Destaco um exemplo especfico da ao do Estado, as aes de remoo de favelas situadas prximas aos centros comerciais, financeiros e de servios (as chamadas reas nobres). Nestes espaos, os moradores foram forosamente transferidos para reas distantes de sua comunidade de origem para serem fixandos em regies limtrofes das capitais em condies infraestruturais totalmente precarizadas (BRAGA e BARREIRA, 1991). Esses fatores demarcaram profundamente as polticas de atendimento questo urbana, consolidando um trao forte da cultura brasileira que a estratificao social, expressa na segmentao da cidade em de ricos e de pobres, tendo como instrumento dessa proposta os planos de regulamentao urbana. Diante de tal quadro, como se portava a sociedade brasileira na poca? No Brasil, no perodo dos anos de 1970 as manifestaes pblicas de carter poltico foram censuradas. Manifestaes que apontassem discordncia com o sistema poltico implementado eram reprimidas em nome da segurana nacional. As lideranas de oposio ao regime militar tiveram seus direitos polticos cassados e as organizaes de esquerda foram tolhidas, seus integrantes utilizavam espaos clandestinos para expresso de suas ideias. Com um quadro conjuntural desfavorvel contraposio ao sistema vigente, de que forma poderia a sociedade expressar a contraposio formatao do espao urbano de modo estratificado?

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Os movimentos sociais so a expresso de uma sociedade quando esta se encontra de alguma forma alijada das suas propriedades fundamentais. Dessa forma, verificamos experincias de grupos sociais que, no encontrando respaldo nas respostas do Estado, passam a mobilizar-se, ir s ruas, de forma espontnea ou organizada. Quanto ao trato da realidade latino-americana e mais especificamente da realidade brasileira, GRAMSCI o autor que mais serviu de referencial para a compreenso dos movimentos sociais dos ltimos trinta anos de nossa sociedade:
O debate abrange perspectivas que vo do poder paralelo e da via revolucionria pela luta armada no acesso ao poder do Estado transio gradual para o socialismo por meio da democracia e de uma viso ampliada do Estado. Na Amrica Latina, Gramsci foi um autor de referncia bsica para a anlise dos movimentos populares e a leitura destacada e mais utilizada de seus trabalhos adveio de interpretaes da filosofia humanista contidas em sua obra. (GOHN, 2000, p.187)

Nesse sentido, tambm assumo a referncia terica gramsciana por considerar ser a que mais possibilita o desenho dos movimentos sociais no Brasil. A categoria gramsciana sociedade civil agrega a si a representao da relao dos movimentos sociais e o Estado. Como movimentos sociais representam inmeras determinaes e se distinguem por sua caracterstica de abrangncia reivindicatria, no caso da anlise deste trabalho, sero reportados os movimentos sociais urbanos que so assim definidos:
Denomina-se por movimentos sociais urbanos os processos de organizao e contestao efetivados por moradores que agregam um conjunto amplo de lutas sociais, cujo objetivo bsico a posse a posse mediata e imediata de bens de consumo individual e coletivo, compatveis com a insero no habitat urbano e com os padres culturais e coletivos de reproduo da fora de trabalho (BRAGA e BARREIRA, 1991, p. 33)

Os movimentos sociais urbanos surgem de modo mais visvel no Brasil psabertura democrtica, ou seja, no final da dcada de 1970, sua expresso exps a realidade brasileira apontando duas dimenses: a pobreza urbana e o carter excludente do Estado autoritrio. As manifestaes tinham carter reivindicativo em especial para a melhoria das condies de vida, evidenciando os processos espoliativos de base urbana.
Alm desse quadro estrutural amplo, expresso do que CASTELLS (1974) denominou contradies urbanas, surgiram crticas s formas tradicionais de exerccio de poder que tornavam o objeto urbano, espao privado de benefcios pessoais, haja vista as articulaes com o capital imobilirio e a grandiosidade das obras com objetivos implcitos de promoo poltica. (IBDEM)

O avano do olhar poltico dos movimentos sociais urbanos transforma os discursos destes em expresso crtica frente conjuntura autoritria brasileira, com a insero de atores sociais, especialmente aqueles ligados aos partidos polticos

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considerados de esquerda, que atuavam em espaos institucionais como igrejas e entidades de moradores por terem seus espaos originrios restringidos pela represso do Estado autoritrio. Os movimentos de ida s ruas para exigir esgoto, gua e po, tomaram dimenses mais consistentes quando passaram a exigir, alm do direito moradia, o direito cidade. Os movimentos de bairro perceberam que o uso da cidade era desigual ao experimentar o fluxo de deslocamento das aglomeraes pobres para longe de reas que apresentavam vocao para o uso comercial, turstico e de moradia para consumidores de alto poder aquisitivo. A ampla articulao do conjunto de atores sociais urbanos fez coro com outros segmentos at ento no mencionados que foram os intelectuais, profissionais ligados rea do urbanismo e de outras categorias que atuavam nas frentes de apoio aos moradores das reas urbanas que estavam na condio de excludos, inclusive dos segmentos religiosos voltados para o apoio s camadas populares. A articulao materializou-se em um movimento estruturado denominado de Movimento Nacional de Reforma Urbana MNRU:
[...] surgiu de iniciativas de setores da Igreja Catlica, como a CPT - Comisso Pastoral da Terra, que se dedicava assessoria da luta dos trabalhadores no campo e passou, a partir de uma primeira reunio realizada no Rio de Janeiro, no final dos anos de 1970, a promover encontros destinados a auxiliar a construo de uma entidade que assessorasse os movimentos urbanos (MARICATO apud BASSUL, 2002, p. 01).

Estruturando o debate sobre as polticas para as cidades brasileiras, apontando a urgente substituio do modelo tecnocrtico voltado para o mercado, principalmente por seu carter excludente e de estratificao social, para a proposta democrtica de insero da sociedade na construo de pensar as cidades brasileiras de forma justa e igualitria. O referencial terico de cidade defendido pelo Movimento estava vinculado ao pensamento acadmico, social e urbanstico de LEFEBVRE e Manuel CASTELLS. Esse aspecto cunhou definitivamente o direcionamento do movimento que passou a traar estratgias para inserir, na conduo das polticas pblicas, a referncia de cidade numa viso coletiva do usufruto dos seus potenciais. O MNRU esteve presente nas diversas manifestaes polticas dos movimentos sociais que revindicavam a abertura poltica no Brasil. Mais tarde, com o restabelecimento dos direitos polticos no pas, os movimentos sociais passaram a exigir a reviso da

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Constituio Federal que impedia a efetiva participao da sociedade na esfera politica do pas. Dentre estas manifestaes, est o confronto inicial da dcada de 1980 que foi a luta pela aprovao da proposta de emenda constitucional (PEC n 5/1983) de autoria do ento Deputado Federal Dante de Oliveira (PMDB MT) que reestabelecia eleies diretas para presidente da Repblica no pas2. Aps a significativa perda dos movimentos sociais no embate para as eleies diretas para presidente (movimento Diretas J), a sociedade brasileira ir festejar apenas em 1988, com a aprovao no texto da nova Constituio Federal, onde constam dispositivos legais de representaao legislativa popular e a participao da sociedade como forma de efetivao das polticas. Dentre esses dispositivos, est a insero na Constituio Federal de 1988 do captulo que trata sobre a poltica urbana no Brasil, com o artigo 182. Fruto da articulao dos movimentos sociais urbanos a partir do MNRU3 que no ano de 1986 apresentou e negociou a Emenda Popular pela Reforma Urbana, dentro do processo de participao da Assemblia Nacional Constituinte. Com a insero na Constituio Federal de 1988 de uma poltica urbana voltada para um vis de cidade definido a partir da funo social da cidade, ou seja, o espao urbano definido como cidade, via-se um dispositivo contra sua limitao ao processo espoliativo e mercantil e a possibilidade de repens-la como esfera de insero dos interesses da coletividade: Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e grantir o bem-estar de seus habitantes. (Constituio Federal, 2004, p. 196)

A enorme presso popular para que a emenda fosse aprovada transformou-se num dos maiores movimentos poltico-sociais da histria do Brasil e logo recebeu o nome de Diretas J. Mesmo com o movimento, a emenda constitucional foi rejeitada pela Cmara dos Deputados no dia 25 de abril de 1984, precisava dos votos de dois teros da Casa (320 deputados) para prosseguir ao Senado. O resultado da votao foi o seguinte: 298 deputados votaram a favor, 65 contra, trs abstiveram-se e 113 no compareceram ao plenrio.
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MNRU trabalhou a proposta de emenda popular localmente em cada movimento envolvido, pressionou constituintes, aprofundou contatos com setores que se incorporaram a campanha durante a passagem do abaixoassinado e montou um planto em Braslia centralizando informaes, entre outros meios de luta. A citada proposta de emenda popular contou com mais de 160 mil assinaturas constituindo-se de 23 artigos divididos em cinco ttulos: Dos direitos urbanos, Da Propriedade Imobiliria Urbana, Da Poltica Habitacional, Dos Transportes e Servios Pblicos e Da Gesto Democrtica da Cidade. (http://www.joinpp.ufma.br/jornadas, 2011)

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Entretanto a garantia constitucional e a efetivao de uma poltica urbana que contemplasse uma prtica social nos espaos urbanos, voltada para o desenvolvimento pleno das necessidades das massas populares, s poderia ser definitivamente operacionada com a regulamentao atravs de lei complementar4. Fruto da reivindicao dos movimentos sociais que buscavam consolidar o acesso ao desenvolvimento da cidade como direito para todos, a lei n 10.257 de 10.07.2001, o Estatuto da Cidade, estabelece em suas diretrizes a Funo Social da Cidade e da Propriedade:
Pargrafo nico - Para todos os efeitos, essa lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental (Lei N 10257 de 10 de julho de 2001).

O Estatuto da Cidade consolida a conquista legal do Movimento Nacional de Reforma Urbana - MNRU que posteriormente conta com outra esfera do movimento que o Forum Nacional de Reforma Urbana FNRU, compreendendo a cidade como algo mais amplo do que o traado urbano e a ordenao das ruas. Essa conquista corresponde ao que foi destacado anteriormente quanto ao papel da cidade, no sentido de regular e inibir a utilizao da cidade como mercadoria:
A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, [...] (IBDEM).

Contudo, ao longo da histria dos movimentos, fica claro que a conquista da lei no significou paralelamente a efetivao dos propsitos dos movimentos sociais urbanos. A reestruturao das cidades brasileiras nos moldes conquistados na lei continuou sendo alvo de aes dos movimentos sociais e do Estado por meio da criao de outros instrumentais e de outras formas de mobilizao social baseadas no Estatuto da Cidade. Uma ferramenta existente que estabelece a configurao do espao urbano nas cidades seu Plano Diretor Urbano. um instrumento de planejamento em que se estabelecem as diretrizes de ordenamento urbanstico e espacial de uma cidade, sendo de
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Chama-se Lei Complementar o texto legal destinado regulamentao dos textos constitucionais. Desde modo, quando a Constituio cria situaes que exigem o estabelecimento de condies de aquisio ou exerccio de direitos, a legislatura tem de estatuir os requisitos e a forma de efetivao, baixando o diploma regulamentar . (BUSTO, Cristiano V.F., http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=302, em 20/12/2010, 15h00min).

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competncia dos municpios o estabelecimento desse instrumento atravs de um projeto de lei enviado ao legislativo municipal e posteriormente referendado pelo gestor municipal.
1. O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. 2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. (Constituio Federal, 2004, Art. 182,1 e 2, p.197)

Como eram estabelecidos os planos diretores anteriormente ao Estatuto da Cidade? Eram projetos elaborados em escritrios de planejamento sem a oportuna participao da sociedade, a qual deveria se condicionar ao que fora institudo como ordenamento urbano:
A viso tecnocrtica dos planos e do processo de elaborao das estratgias de regulao urbanstica [...]. Isto significa o tratamento da cidade nos planos como objeto puramente tcnico, no qual a funo da lei estabelecer padres satisfatrios, ignorando qualquer dimenso que reconhea conflitos, como a realidade da desigualdade de condies de renda e sua influncia sobre os mercados urbanos. [...] importante apontar que os modelos de poltica e planejamento urbanos adotados pelas cidades nos anos 70 em princpio dos 80 tambm foram marcados por uma viso bastante estadista da poltica urbana. Formuladas e implementadas durante o perodo do milagre brasileiro, estas prticas foram marcadas pelo autoritarismo do regime militar em vigor e por uma forte crena na capacidade do Estado em financiar o desenvolvimento urbano ento praticado (ROLNIK e JNIOR,2001, p.15).

O Estatuto da Cidade, que em suas diretrizes aponta a garantia da elaborao de instrumentos de regulao urbana com a efetiva participao social, estabelece que todos os municpios do pas com mais de vinte mil habitantes, realizem a reviso dos planos diretores a partir da nova tica urbana. E para os municpios que ainda no haviam elaborados seus planos, que a partir da lei o faam em carter de prioridade.
4 No processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao de sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivos municipais garantiro: I - A promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade [...]. (Estatuto da Cidade, 2007, Art. 40, 4, inciso I, p.33).

Os movimentos sociais urbanos tendo frente o Forum Nacional pela Reforma Urbana FNRU lana a campanha nacional pela reviso dos planos diretores no perodo posterior instituio do Estatuto da Cidade. Com o lema Por um Plano Diretor Participativo, vamos participar da construo de nossa cidade, difundiu pelo pas uma campanha para que os Planos Diretores de todos os municpios fossem revisados a partir das novas diretrizes do Estatuto da Cidade, assim como nos municpios com populao a partir de 20.000 habitantes fosse exigido o cumprimento do dispositivo legal que determina a existncia de um Plano Diretor. Neste sentido, buscava difundir um intenso debate

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popular sobre a nova possibilidade de construo de espaos urbanos mais justos e democraticamente vivenciados. Seria como se estruturasse vrias assembleias com debates permanentes, construindo de forma participativa um documento que responderia pelo ordenamento urbano ideal das cidades. (ROLNICK e JNIOR, 2001). A campanha firma-se em vrios estados e municpios com o apoio de organizaes no-governamentais ONGs, partidos polticos de esquerda, associaes de moradores, entidades de representao das categorias profissionais 5 de arquitetura e urbanismo, alm da engenharia e geografia, universidades e demais representaes sociais. Estruturando comits para a coordenao das aes da campanha em cada estado, aqui no Cear a representao ficou com a ONG CEARAH Periferia6. No que se refere ao debate com o poder pblico, verifica-se a existncia de fortes conflitos, j que em alguns municpios os documentos eram elaborados em escritrios de urbanistas e consultores arquitetos encomendados pela gesto pblica. Na capital do estado do Cear, Fortaleza, a maior repercusso da campanha foi o impedimento da aprovao do Projeto de Lei que estava tramitando na Cmara de Vereadores sem a devida insero da populao nos debates. A campanha nacional da reviso/elaborao dos planos diretores Por um Plano Diretor Participativo, vamos participar da construo de nossa cidade, desde seu incio foi direcionada pelas entidades representantes do FNRU e demais entidades dos movimentos sociais dos diversos municipios que se agregavam causa. At ento o poder pblico nas esferas federal e estadual no sinalizava a possibilidade de uma ao efetiva para garantir o cumprimento do Estatuto da Cidade, exceto os municpios brasileiros que tinham frente o Partido dos Trabalhadores PT, como era o caso de Santo Andr SP e Porto Alegre RS. Ambos j vivenciavam a proposta de gesto participativa e que neste nterim, naturalmente conduziram a poltica urbana em seus municpios a partir do vis democrtico participativo do Estatuto da Cidade. Era o final dos anos de 1990, j a campanha nacional estabeleceu-se no perodo de 2004 a 2005.

Os Conselhos Federal e Regionais de Engenharia, Arquitetura CONFEA e CREAs; Associao dos Arquitetos do Brasil dentre outros. 6 O Centro de Estudos, Articulao e Referncia sobre Assentamentos Humanos - CEARAH Periferia - uma organizao no governamental sem fins lucrativos, criada em 1991, que atua principalmente em Fortaleza e Regio Metropolitana (CE-Brasil). Tendo como misso dotar o Movimento Popular Urbano de instrumentos que contribuam para uma interveno propositiva no processo de Desenvolvimento Urbano Integrado e

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Os rumos da campanha nacional sofreram significativas mudanas com um fato poltico que mobilizou todos os segmentos dos movimentos sociais do pas: a vitria de Luis Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores, na eleio presidencial de 2002 e o incio do governo em 1 de janeiro de 2003. Dentre essas mudanas est o convite aos articuladores da campanha de reviso dos planos diretores e ao prprio MNRU para fazer parte de uma frente de governo composta de foras partidrias aliadas ao governo, militantes dos movimentos sociais urbanos; em destaque est o de estabelecer um rgo que estivesse frente da poltica urbana no Brasil. A criao de uma instncia deliberativa e executiva que tivesse autonomia financeira e institucional, uma instncia com porte de um ministrio, estava na pauta da campanha nacional de reviso/elaborao dos planos diretores promovida pelo FNRU. O movimento mais uma vez tem xito em suas reivindicaes com a criao do Ministrio das Cidades:
[...] podemos dizer que a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, representou uma resposta a um vazio institucional, de ausncia de ausncia de uma poltica nacional de desenvolvimento urbano consistente, capaz de apontar para um projeto de cidades mais sustentveis e mais democrticas. Por isso, a criao desse Ministrio expressou o reconhecimento por parte do governo federal da questo urbana como uma questo nacional a ser enfrentada por macro polticas pblicas (MARICATO, 2003, p. 04).

A equipe que foi nomeada para liderar o Ministrio das Cidades era formada pelos mesmos sujeitos polticos que estavam frente do FNRU e que iniciaram a militncia ainda no MNRU no incio dos anos de 1980. Como por exemplo, o ex-prefeito de Porto Alegre, Olvio Dutra PT, quando ocorreu uma das primeiras experincias de gesto participativa no Brasil, inclusive realizando a reviso do plano diretor participativo; foram nomeadas tambm para ocupar a gesto do Ministrio das Cidades, Ermnia Maricato (secretria executiva) e Raquel Rolnik (secretria nacional de programas urbanos), estas expositoras influentes e de representao intelectual do MNRU e FNRU.7 Destaco que uma das primeiras aes do novo ministrio foi a realizao de uma campanha pela reviso/elaborao de planos diretores participativos nos municpios brasileiros, a partir das diretrizes do Estatuto das Cidades. Os representantes dos

movimentos urbanos MNRU absorvidos pelo Ministrio das Cidades para compor seus quadros na estrutura institucional, levaram a campanha Por um Plano Diretor
Solidrio. Filiado Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (Abong) e membro do Conselho Nacional das Cidades.

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Participativo, vamos participar da construo de nossa cidade como proposta de planejamento das aes do ministrio, sendo considerada ao de destaque institucional, a campanha passa a ser, a partir de ento, uma poltica de governo. Assim o Governo Federal incorporou a campanha, tornando-se obrigatria para os municpios da Federao a reviso/elaborao de seus planos diretores, denominando-os ento de planos diretores participativos, chamados de PDP. Para garantir seu cumprimento, o Ministrio das Cidades instituiu sanes para os municpios que no realizassem a reviso/elaborao de seus Planos Diretores Participativos. As penas constam de vetos no repasse de verbas advindas do oramento da Unio, como por exemplo as emendas parlamentares, alm de demais subsdios que possam estar previstos para o municpio que transgrida o prazo estabelecido, o prazo inicial era at outubro de 2008 alterado para 2010. Os municpios da Federao tm atualmente a obrigao legal de realizar reviso ou elaborao de seus planos diretores numa perspectiva participativa. Ou seja, condio fundamental a insero da sociedade em todo o processo de reviso (ROLNIK & JNIOR, 2001). Durante a campanha institucional do Ministrio das Cidades, diversos materiais educativos e de sensibilizao so repassados para os municpios, dentre eles um guia de elaborao dos planos diretores participativos, distribudo por todo pas por meio de eventos com a temtica da reviso/elaborao dos planos diretores que chegou aos municpios como um manual operacional para guiar o processo de reviso/elaborao dos planos diretores. O municpio de Maracana CE foi um deles, ao ser informado atravs dos rgos financiadores das novas determinaes para concesso de financiamento (no caso a CAIXA ECONMICA instncia responsvel pela aplicao dos recursos do Ministrio das Cidades). A gesto municipal estabeleceu ento uma equipe de profissionais do quadro prprio ou prestadores de servio que conduziriam o projeto da cidade. Como perceber o processo de passagem das aes reivindicativas dos movimentos sociais para a condio de poltica pblica de uma gesto de Estado? Certamente os ganhos para os movimentos sociais urbanos so considerados, quando se tem frente da equipe de governo representantes desses movimentos, tomando o conceito gramsciano de sociedade civil:[...] como portadora material da figura social da
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Ressalta-se que os nomes citados j no esto frente da gesto do Ministrio.

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hegemonia, como esfera de mediao entre a infraestrutura econmica e o Estado em sentido restrito. (COUTINHO, 1992, p.75). Percebe-se que no se trata necessariamente de cooptao dos movimentos sociais urbanos pelo Estado, mas, sim, a insero da representao da sociedade numa estrutura reconhecidamente ampliada de Estado, em que os ganhos polticos para os movimentos sociais urbanos ocorreram a partir de uma maior aproximao destes movimentos com seus representantes que participam atualmente na esfera do Estado. Entretanto, questiona-se: at que ponto essa aproximao Estado e Movimentos sociais urbanos se efetivou para avanar a poltica urbana? Em que medida o fato da campanha de reviso/elaborao dos planos diretores ter sido incorporada como uma determinao de gesto pblica, sendo os municpios obrigados a direcionar sua poltica urbana a partir desta determinao, conseguir de fato ter efeito efetivo na viso dos gestores pblicos municipais e populao quanto nova configurao da poltica urbana no Brasil? Anterior a tudo isso, a luta dos movimentos sociais urbanos estava centrada na construo da ideia de uma cidade com funo social, ou cidade de todos, e considerava que o maior impeditivo para que essa ideia se concretizasse era a estrutura capitalista edificante de espaos urbanos estratificados e injustos. O surgimento do Estatuto da Cidade e a criao do Ministrio das Cidades no alteraram o sistema econmico em que esto situadas as realidades urbanas brasileiras, portanto os sujeitos sociais vinculados ao iderio do capitalismo permanecem com suas posies iniciais. Outra questo que a ento ao poltica do Ministrio das Cidades ao impor a reviso/elaborao aos municpios passa a se configurar como uma ao coercitiva, o que no ocorria com a campanha encampada pelos movimentos sociais urbanos, antes de se fazer poltica pblica que procurava atuar numa linha de sensibilizao da sociedade em geral e de capacitar lideranas que pudessem multiplicar o iderio. Os municpios brasileiros, como o caso de Maracana, tiveram seus gestores colocados frente ao desafio de efetivar como responsabilidade de seus governos a garantia da elaborao da regulamentao urbanstica de seus municpios de acordo com os princpios do Estatuto da Cidade, com destaque a insero da participao da populao no planejamento urbano. Como foi observado, o formato proposto pelo Ministrio das Cidades foi desenvolvido a partir de experincias vivenciadas por segmentos dos

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movimentos sociais urbanos com origem e histrico de luta popular. Maracana teve formatao similar a esta experincia? Para refletir sobre esses questionamentos, faz-se necessrio, antes, conhecer Maracana e descortinar, por exemplo, o formato como se estruturou a sociedade desse municpio, as vivncias polticas do seu povo, para perceber semelhanas e distines que possam apontar perspectivas na proposta implementada pelo Ministrio das Cidades.

2. Maracana A cidade em questo: Nesse processo complexo de formao das cidades est o cenrio da trama desta pesquisa, o municpio de Maracana CE, ponto de partida para a anlise da participao popular inserida na conduo de uma poltica pblica. Maracana um municpio que forma a Regio Metropolitana de Fortaleza, possui 111,33 quilmetros quadrados de extenso territorial e tem populao de 209.748 habitantes, de acordo com os dados do censo de 2010 do Insituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE (IBGE/ 2010). Limita-se ao norte com Fortaleza, ao sul e leste com Pacatuba e Maranguape e a oeste com Maranguape e Caucaia. A cidade de Maracana reportando sua identidade, sua gnese, estende-se um histrico remoto colonizao do estado do Cear, das marcas do que ficou da presena indgena, do nome que lhe bem sonoro e que por trs diz muito sobre o que ocorreu durante a ocupao onde do os lugar. O topnimo Maracana vem bebem. Dos territrios do tupi-guarani e habitados pelos

significa lagoa

maracans

indios Pitaguary, Jaana, Mucun e Cgado, surge o povoamento da lagoa de Maracana e depois das lagoas de Jaana e Pajuara, sua denominao original era Vila do Santo Antonio do Pitagaury, passando depois 1890 para Maracana. O lugar j era rota de quem procurava se embrenhar pela Serra de Maranguape; j no sculo dezessete os ndios relatam a passagem de estrangeiros em busca das minas de prata na Serra de Maranguape e Taquara (MARINHO, 2010). Vinculado ao municpio de Maranguape, passou a ser povoado a partir da inaugurao de sua estao ferroviria em janeiro de 1875. O movimento do trem deu ao lugar a categoria de Vila, isso foi em 04 de dezembro de 1933 pelo Decreto n 1.156, o

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povoado era parada para quem seguia viagem no trem metropolitano ramal Maranguape/Fortaleza. A vila tinha pequenos armazns e mercearias onde se comercializavam gneros de primeira necessidade. A riqueza local estava nas grotas dgua que saiam do sop da Serra, de suas lagoas e rios, espao oportuno para o plantio de hortalias e a criao de aves, que representava o marco referencial da economia local at metade dos anos de 1970 (Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano PDDU, 1998, arquivos da Secretaria de Infraestrutura e Controle Urbano de Maracana,). O local foi escolhido pelo poder pblico em meados dos anos de 1940, como adequado para a instalao do Sanatrio para doenas respiratrias (atendia em maior nmero doentes acometidos pela tuberculose)8; para l foi tambm a Colnia Antnio Justa (local de isolamento para portadores de hansenase) e o Instituto Carneiro de Mendona Centro de Reabilitao de Menores (popularmente conhecido como Santo Antnio do Buraco). Ao que consta, foram decises que partiram do foco decisrio do poder pblico central no perodo das dcadas de 1940 a 1960, com a anuncia do governador do estado do Cear. Para alar condio de municpio, Maracana passou por alguns percalos: a primeira tentativa ocorreu em 19 de dezembro de 1963 pelo decreto n 6.964, mas, com a instaurao do governo militar aps o golpe de 1964, todos os municpios criados nesse perodo foram extintos, ficando o decreto de criao de Maracana suprimido antes mesmo de ser instalado, segundo a lei n 8.339, de 14 de dezembro de 1965. Ao traar rapidamente esse trem histrico, observa-se que longe de qualquer possibilidade de interveno da sua populao, o aglomerado humano denominado Maracana, passou a ser locus de determinao de um poder centrado no espao externo do seu vivencial. Na dcada de 1970, o regime militar busca concretizar o chamado milagre brasileiro, em busca de consolidar a entrada do pas na era da industrializao. Os estados nordestinos mais pobres foram escolhidos para receber em suas terras a implantao de indstrias de reas diversas que antes estavam centradas apenas na regio sudeste (OLIVEIRA, 1981). O Cear foi um dos escolhidos para estar inserido no processo de acelerao industrial e criar divisas econmicas que atendessem s referncias financeiras dos detentores do capital. Foi elaborado um plano de implantao do polo industrial do
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Atualmente o Hospital Municipal que atende todas as reas mdicas.

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Cear, denominado I Distrito Industrial, para um empreendimento de porte significativo. Mais uma vez Maracana escolhido como espao local para instaurao de empreendimentos de interesse do Estado. A localizao adequada em termos de proximidade com a capital Fortaleza (15 quilmetros indo pela CE-060) acomodaria de forma oportuna os empreendimentos industriais, desafogando o espao urbano de Fortaleza que, j em 1970, era considerado metrpole, com representativo contingente populacional devido ao processo migratrio iniciado nos anos de 1950, devido s secas sazonais. Durante toda a dcada de 1970, a expanso industrial fez do distrito de Maracana a maior fonte de divisas do estado do Cear (BRAGA e BARREIRA, 1991). O governo do estado criou uma infraestrutura no entorno do plo industrial com edificaes de rodovias complementares e implementou algo em torno de seis conjuntos habitacionais com mdia de duas mil casas por cada empreendimento. Trouxe, assim, uma quantidade significativa de famlias oriundas dos diversos pontos do estado para residir na rea onde antes havia apenas o pequeno grupo populacional povoado e as maracans.
Maracana surge como cenrio ideal para a implantao desses conjuntos, justificado ainda, pelo fato de que o Distrito Industrial necessitava de mo-de-obra. Foram, ento, projetados os conjuntos habitacionais: Distrito Industrial (1978); Timb (1979); Acaracuzinho (1980); Jereissati I(1984) e II (1985) Foram projetados tambm os conjuntos Novo Maracana e Novo Oriente (PDDU Prefeitura Municipal de Maracana, 2000).

Mesmo com toda a ebulio que sofria o lugar, com a instalao e ampliao do Polo Industrial e com a chegada dos moradores dos conjuntos habitacionais, Maracana permanecia como um apndice do municpio de Maranguape. A ausncia de autonomia poltica e financeira fazia com que as divisas econmicas oriundas do Polo Industrial fossem controladas pela gesto poltica da prefeitura de Maranguape. Desta forma, como a maior arrecadao provinha das atividades industriais, a prefeitura de Maranguape teria de dividir os recursos oriundos do usufruto do espao fsico do distrito Maracana com as demais localidades que estavam sob seu territrio. A demanda por autonomia na gesto dos recursos oriundos das atividades econmicas do distrito fez surgir em 1980 uma mobilizao de setores polticos existentes em Maracana criando grupos como Movimento de Integrao e Desenvolvimento de Maracana MIDEMA e a Frente de Apoio e Promoo a Emancipao de Maracana FAPEMA que tinham como objetivo principal a autonomia do distrito de Maracana (isso ocorreu no incio dos anos de 1980). A primeira tentativa de emancipao de Maracana

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foi frustada devido ao processo poltico vivenciado no pas, como j abordado anteriormente, era o ano de 1965. Contudo, o processo de mobilizao encampado pelos MIDEMA e FAPEMA garantiu o resultado positivo atravs de plebiscito9 e finalmente o distrito de Maracana foi reconhecido como municpio atravs Lei n10.811, de 4 de julho de 1983, sendo finalmente instalado em 31 de janeiro de 1985. O processo de formao das cidades est intrinsecamente associado ao processo histrico-social da humanidade. A cidade o produto das relaes sociais dos agrupamentos humanos a partir da sua complexidade. Antes do processo de produo industrial, as cidades detinham distintos significados que legitimavam a tnica ao seu redor, como afirma CASTELLS:
O desenvolvimento do capitalismo industrial, ao contrrio de uma viso ingnua muito difundida, no provocou o reforo da cidade e sim o seu quase desaparecimento enquanto sistema institucional e social relativamente autnomo, organizado em torno de objetivos especficos. (1983, p. 45)

importante essa compreenso para que se dissipe a ideia de que cidade surge apenas em respostas determinao do capital econmico. Tambm h, mas existe frente a um processo natural da configurao de um agrupamento humano e expressa a cultura social de um povo. Assim Maracana no foi uma cidade criada para responder s demandas da capital do estado do Cear, ela j existia antes com sua dinmica prpria, mas foi transformada em cidade industrial perdendo sua autonomia em nome do progresso do Estado capitalista. Maracana apresenta uma configurao administrativa que divide a cidade em areas de desenvolvimento local (ADL) onde so delimitadas por bairros10. A diviso foi realizada pela prefeitura para efeito do planejamento urbano, instituidas atravs da lei de diretrizes oramentrias n 557 de 26/05/1997 (Secretaria de Infraestrutura e Controle Urbano de Maracana).

O processo de emancipao do municpio ser devidamente apresentado a partir da exposio do II captulo quando ser apresentada a fala de um dos lideres do MIDEMA. 10 So esses os bairros definidos em cada rea: ADL 1 Santo Antonio do Pitaguary, Horto, Olho Dgua, Escola de Menores, Bela Vista, Boa Vista, Alto da Mangueira, , Picada, Centro, Coqueiral, Piratininga, Conjunto Novo Maracana, Jenipapeiro); ADL 2 Conjunto Jereissati I e II, Conjunto Timb; ADL 3 Distrito Industrial, Jardim Bandeirante, Menino Jesus de Praga, Parque Progresso, Alto da Bonanza, Jardim Paraso, Boa Esperana e Pajuara; ADL 4 Distrito Industrial III, Novo Mondubim, Planalto Cidade Nova, Esplanada do Mondubim, Novo Mondubim II, Conjunto Industrial, Alto Alegre II; ADL 5 Alto Alegre I, Vila Buriti, Novo Oriente, Acaracuzinho, Santo Stiro e Jardim Maravilha; ADL 6 Jatob, Parque So Jos, Siqueira II, Jar, Santa Maria, Parque Nazar, Jaana, Mucun, Parque Tijuca, Cgado, Parque Luzardo Viana e Pau Serrado.

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Nas chamadas ADLs, esto definidos os bairros que compem o espao de convivncia da populao e, portanto, sua interao com a dinmica social e poltica do espao urbano. Destarte, centrei a caracterizao do municpio no que se refere s instncias de participao social existentes, afinal o carter dessa informao refletir diretamente na compreenso do tema central da pesquisa que a participao popular. A partir de dados coletados na Secretaria de Assistncia Social de Maracana, o municpio tem inscrito o nmero de 181 (cento e oitenta e uma) organizaes da sociedade civil. Foram identificados os seguntes nmeros no municpio: associaes de moradores e organizaes governamentais somam 97 (noventa e sete) e 47 (quarenta e sete), respectivamente; entidades ligadas cultura e esporte 15 (quinze) e, finalmente, entidades dos trabalhadores 08 (oito). Todas as entidades esto organizadas e inscritas no cadastro da Secretaria de Assistncia Social do Municpio. Em termos espaciais, onde se localizam essas organizaes no municpio? Esto assim distribudas: 33 (trinta e trs) na ADL 1; 39 (trinta e nove) na ADL 2; 39 (trinta e nove) na ADL 3; 19 (dezenove) na ADL 4; 19 (dezenove) na ADL 5; e 32 (trinta e duas) na ADL 6. As reas que contam com maior nmero de organizaes so as ADLs 2 e 3 com maior frequncia das categorias Associaes de Moradores e Organizaes No Governamentais ONGs11. Muitas entidades do movimento popular surgiram em consequncia de projetos de moradia popular (mutires), as conhecidas sociedades habitacionais. Sabe-se que muitas passaram por uma srie de mudanas quanto composio das lideranas, perdendo um pouco da identidade do grupo que iniciou o processo de organizao comunitria. Tambm de amplo conhecimento que essas entidades sofrem a influncia de representantes do Legislativo como forma de garantir privilgios dentro da rea que eles se encontram. Alm das organizaes sociais, os conselhos municipais so outros importantes espaos de participao no municpio, so instncias que atuam no controle das polticas pblicas, formulando-as, deliberando-as e fiscalizando-as12. Em Maracana, existem 14
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Os fatores que influenciaram nessa distribuio espacial das organizaes sociais por rea no foram analisados por quem coletou as informaes. Seria necessrio uma abordagem que procurasse resgatar o histrico constitutivo de cada bairro para que fo sse possvel entender, por exemplo, por que as ADLs 2 e 3 tem mais em nmero de organizaes. 12 A gnese e definio das estruturas dos Conselhos sero abordados de forma mais detalhada no captulo II.

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(quatorze) conselhos de polticas pblicas implementados13. A gesto pblica municipal atravs da Secretaria Municipal de Assistncia Social mantm uma estrutura fsica com equipe de profissionais para servios administrativos de nvel mdio e para assessoria jurdica e social (profissionais de nvel superior) onde so desenvolvidas as atividades dos conselhos, cujo espao conhecido como Casa dos Conselhos. Os dados apresentados sobre as organizaes sociais do municpio foram coletados atravs dos registros existentes na Casa dos Conselhos. Quanto existncia de avaliao sobre o desempenho dos membros dos conselhos, a equipe de profissionais da referida Casa avisou que, segundo consta, h informao de que os processos de avaliao dos conselhos so realizados internamente entre cada conselho. Num questionamento direto aos profissionais da Casa dos Conselhos, sobre se estas instncias funcionam efetivamente, a resposta foi de que elas existem, pois foram criadas nos trmites legais (cada conselho tem uma lei municipal estabelecendo sua criao), no entanto a pergunta tinha o sentido de saber se so efetivos. A resposta dada que a Casa dos Conselhos tem um expediente que se restringe a dar suporte infraestrutural para a realizao das atividades dos conselhos apenas. Certamente os profissionais se resguardaram em tecer comentrios sobre a efetividade das instncias de controle social. Importante enfatizar a cultura de participao que reflete a expresso da sociedade quanto ao modo de perceber o seu espao urbano. As relaes sociais, as chamadas teias de relaes sociais que configuram a existncia e a estrutura das instncias de participao. Como afirma LEFEBVRE (2008):

Redes intrincadas, relaes que se afirmam interferindo-se mutuamente, ocupam esse espao. Sua homogeneidade corresponde a alguma coisa: Por um lado, vontades, estratgias unitrias, lgicas sistematizadas; por outro, representaes redutoras e, consequentemente, simplificadoras. Ao mesmo tempo, porm, acentuam-se as diferenas no povoamento desse espao que como espao abstrato, tende ao homogneo (o quantitativo, oespao geomtrico e lgico). Da resulta um conflito e um curioso mal-estar. Esse espao de um lado, de um lado, tende para um cdigonico para um sistema absoluto, o da troca e do valor da troca, da coisa lgica e da lgica da coisa. Ao mesmo tempo, ele se torna pleno de subsistemas, de cdigos
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So os seguintes conselhos: Conselho Municipal de Assistncia Social - CMAS; Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa com Deficincia - CMDPD; Conselho Municipal dos Direitos do Idoso CMDI; Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente CMDCA; Conselho Municipal de Educao; Conselho Municipal de Alimentao Escolar; Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica; Conselho Municipal da Sade; Conselho Municipal de Moradia Popular CMMP; Conselho Municipal de Polticas Pblicas de Juventude; Conselho Municipal de Cultura de Maracana; Conselho Municipal em Defesa do Meio Ambiente COMDEMA; Conselho Municipal do Trabalho COMUT; Conselho Municipal de Polticas sobre Drogas COMAD.

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parciais, de mensagens e de significantes que no entram no procedimento unitrio que esse espao estipula, prescreve; inscreve de todas as maneiras (p.151)

Para esta pesquisa, o espao desse processo a cidade de Maracana, a cidade em questo, sua caracterizao socioespacial, a caracterizao do modus vivendi de sua populao, sujeitos do processo de interveno do poder pblico, ente que determina o plano da cidade, mas que agora levado a discutir essa cidade conjuntamente com esses sujeitos. As entidades sociais, as representantes da sociedade, definidas na sua caracterizao, sero atores principais nesse palco de debate e contradies que a cidade de Maracana se insere, a participao da sua populao na reviso do seu plano diretor, agora plano diretor participativo. Maracana, lugar onde se banham as maracans, lugar de pouso e de alar vos. Das aves s pessoas que procuraram pouso em Maracana, criando vnculos, tero clareza de que tomaro vo novamente e precisaro demarcar a direo do vo? Enfim, o momento que a populao vivencia na participao da reviso do seu plano diretor determinar de fato qual rumo que se dar ao vo das maracans?

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3. CAPTULO II - MARACANA E A PARTICIPAO POLTICA - O LUGAR DOS SUJEITOS.

3.1. O Lugar da Participao O tema participao popular abordado aqui, fundamenta-se a partir da perspectiva da democracia participativa no debate sobre as polticas pblicas e da ampliao do conceito de participao cidad nos espaos polticos. A experincia de participao da sociedade civil nas polticas pblicas no Brasil tem-se mostrado, diferentemente, relacionada ao modelo representativo de democracia, ou seja, um sistema articulado entre governos e instncias representativas dos cidados, que tomam decises e fiscalizam o exerccio de governo, o modelo representativo de participao da sociedade DAGNINO (2006). A pretenso deste captulo a de analisar o percurso de insero dos espaos de participao institudos no Brasil a partir da consolidao do Estado democrtico de direito a partir dos anos de 1980. Oportunamente sero mencionadas as duas propostas referenciais democrticas que se discute na contemporaneidade: a democracia participativa e a representativa. No Brasil, esse debate recente e ainda no tinha grande repercusso entre anos de 1980 a 1990, devido fragilidade democrtica do pas que se restabelecia de um longo perodo de regime ditatorial (SOUSA SANTOS, 2002). No processo de construo dessa reflexo, mister compreender o que significa lugar da participao para, assim, compreender as instncias institucionais criadas no interior das polticas pblicas como os conselhos e, em especial, o Conselho Gestor da Reviso do Plano Diretor de Maracana aqui analisado. Aponto os Conselhos como primeiros exemplos do que denomino lugares da participao dentro do espao urbano Maracanauense em sua recente histria poltica ps-emancipao. Inserido na condio de cidade, o municpio de Maracana adentra o debate da participao poltica em um espao e tempo definidos. Trata-se do tempo da participao da sociedade nas polticas pblicas no Brasil a partir da dcada de 1980, com as lutas e conquistas dos movimentos sociais que sacudiram as sociedades latino-americanas pela instituio de Estados democrticos (SANTOS SOUSA, 2006). Com o Estado brasileiro em pleno processo de restruturao democrtica e no controle de tenses resultantes das

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relaes entre os distintos segmentos sociais posicionados em polos opostos centrados em um mesmo espao urbano. O processo de transio democrtica no Brasil ocorreu a partir de um arco de alianas entre sociedade poltica e sociedade civil, esferas distintas que compem o processo de sociabilidade, a diferenciao entre a esfera da sociedade civil e a da poltica composta por uma srie de fatores. Contemplando uma das primeiras diferenas, existe a funo que exercem na organizao da vida social, na articulao e reproduo das relaes de poder (SIMIONATO,1997), pois enquanto na sociedade poltica o exerccio do poder ocorre sempre atravs de uma dominao mediante coero, na sociedade civil esse exerccio do poder acontece atravs da direo poltica e do consenso. Esses meios podem se tornar terrenos para o encaminhamento de uma ao transformadora ou de uma ao conservadora. No Brasil, ocorreu um processo de transformao conservadora, pois a ditadura militar deu vez instituio de uma democracia representativa indireta. A ao mediadora antecipou-se perda do controle na conduo dos processos sociais, cujo termmetro para essa leitura estavam sendo os embates promovidos pelos movimentos sociais urbanos que agiam atravs das ocupaes de terrenos urbanos ociosos e, em alguns casos, das manifestaes de ocupao s sedes de prdios pblicos. Tratavase do confronto com a autoridade do Estado numa perspectiva de que este reagisse recuando das posies centradas na defesa do patrimnio do capital poltico e econmico em especial e ampliasse sua ao para o atendimento das demandas emergenciais da populao que vivenciava a pobreza urbana (BRAGA e BARREIRA, 1991). A sociedade civil no Brasil expressa a partir de uma ampla configurao dos movimentos sociais DAGNINO (2000), no perodo de 1980, percebendo a urgncia de reformular as estruturas polticas, cumprindo seu papel de mantenedora da superestrutura do sistema poltico (COUTINHO, 1992). Buscou a negociao para a instalao de uma Assembleia Nacional Constituinte em 198614, com fins de reestruturar a regulamentao jurdica de acordo com um Estado democrtico de direito.

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A Assemblia Nacional Constitunte foi instaurada em 1 de fevereiro de 1987, presidida pelo deputado Ulysses Guimares (1916-1992). Aps 18 meses de trabalho, os congressistas promulgaram em 5 de outubro de 1988 a oitava Constituio brasileira, batizada por Ulysses de Carta Cidad.(http://oglobo.globo.com/pais/mat/2007/02/01/287649553.asp)

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A participao da sociedade brasileira na dinmica das polticas pblicas estabeleceu-se a partir da Constituio de 1988, a chamada Constituio Cidad, tendo como perspectiva terica a democracia liberal que tem como essncia a defesa da democracia representativa, que para vrios constituintes era a nica forma de assegurar a estrutura de Estado democrtico. Era a demonstrao do entendimento do processo participativo como vinculado ao aspecto do pleito eleitoral e s escolhas de representaes coorporativas dos segmentos sociais, sendo, inclusive, essa a defesa do que cidadania, nesta vertente (GOHN, 2005). Boaventura de Sousa Santos refere-se a esse entendimento como demonstrativo dos limites existentes na democracia liberal, opondo-se a ela e considerando a fonte da democracia essencialmente relacionada ao processo scio-histrico que instituinte e no meramente institudo, mas que se cria e se renova na gramtica da histria social.
O problema da democracia nas concepes no hegemnicas est estreitamente ligado ao reconhecimento de que a democracia no constitui um mero acidente ou uma simples obra de engenharia institucional. A democracia constitui uma nova gramtica histrica. No se trata nesse caso, como em Barrington Moore, de pensar as determinaes estruturais, para a constituio dessa nova gramtica. Trata-se sim, de perceber, que a democracia uma forma scio-histrica e que tais formas no so determinadas por quaisquer tipo de leis naturais. Explorando esse veio, Castoriadis nos fornece elementos para pensarmos a crtica concepo hegemnica de democracia: alguns pensam hoje que a democracia ou a investigao racional so alto evidentes, projetando, assim, de maneira ingnua e excepcional situao de sua prpria sociedade para a histria em seu conjunto (Castoriadis, 1986: 274). A democracia, nesse sentido, sempre implica ruptura com tradies estabelecidas, e, portanto, a tentativa de instituio, de novas determinaes, novas normas e novas leis. essa a indeterminao produzida pela gramtica democrtica em vez, apenas da indeterminao de no saber quem ser o novo ocupante de uma posio de poder. (SANTOS SOUSA, 2002, p. 51 e 52).

Essa reflexo est diretamente relacionada ao conceito de participao popular a partir da perspectiva democrtica participativa, criativa e instituinte, o que no se constitui no processo social brasileiro. As instncias de debate e deliberao das polticas pblicas no se inserem em espaos mais ampliados como as assembleias populares por exemplo, limitando a conquista de um Estado democrtico de direito efetivamente no Brasil. A explicao para isto, segundo CHAU (2000), tem relao com a forma como o processo histrico, com forte vis centralizador e autoritrio, configurou-se durante a reestruturao democrtica no pas que inibiu a possibilidade de compreenso de uma perspectiva ampla da democrtica participativa.

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A perspectiva democrtica participativa fundamenta-se principalmente a partir da participao ampla da sociedade no processo de insero nos diversos espaos pblicos existentes, que compreendida como percepo plena da condio de cidadania (SANTOS SOUSA, 2002). A plenitude da cidadania compreendida como o acesso aos bens e servios produzidos pelo conjunto da sociedade, fator que no se constitui no Brasil at os dias atuais. Dado o formato como se estabeleceu o desenho democrtico no pas e o acesso participao da sociedade no debate poltico, tomando como referncia o texto constitucional de 1988, utilizo o conceito de cidadania mediada, termo utilizado pelo professor Goetz Ottmann, para definir o formato como ocorreu o processo da conquista democrtica no Brasil e o acesso s polticas pblicas. O que ocorreu, para o autor, foi a garantia da cidadania a partir de uma relao de concesso do poder do Estado aos movimentos da sociedade (OTTMAN, 2006). Em seu texto, a Constituio Federal de 1988, atravs do seu artigo 14, garante a iniciativa popular como iniciadora de processos legislativos, ou seja, a partir da mobilizao de grupos organizados da sociedade possvel ser criado um projeto de lei que verse sobre qualquer demanda que atenda s necessidades coletivas. Alm deste h tambm o artigo 29 que trata sobre a organizao das cidades, inserindo a participao dos representantes de organizaes populares, como associaes de moradores, neste processo; incluem-se ainda os artigos relacionados sade e assistncia social.15 A insero da participao popular nas polticas pblicas passou a ser denominada de controle social, que o processo de interao da sociedade civil nos espaos decisrios e deliberativos percebidos na capilaridade do Estado. Na perspectiva democrtica liberal, controle social a designao dada ao do Estado quando este regulamenta e monitora processo de manuteno da ordem determinante. (DAGNINO, 2006). Neste sentido, a participao popular agora devidamente atrelada categoria sociedade civil, tendo como espao de ao as esferas institucionalizadas denominadas de Conselhos gestores das
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H ainda, os textos das leis complementares, como as leis Orgnicas da Sade LOS (Lei 8080 de 19 de setembro de 1990) e a Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS (Lei 8742 de 07 de dezembro de 1993). Assim como o Estatuto da Cidade, estabelece no artigo 40, pargrafo 4 inciso I e Artigo 43 a participao popular como determinante (C.F., 2004)

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Polticas Pblicas ou de Direitos16. Foram estabelecidos no Brasil a partir da dcada de 1990 e foram de certa forma inspirados nas experincias dos movimentos de esquerda, como os conselhos de fbricas. A institucionalizao da participao popular (podendo ser assim denominado), a exemplo do processo de criao dos Conselhos de Polticas Pblicas no Brasil, considerada como uma das grandes conquistas da sociedade civil no perodo dos anos de 1980 e 1990 pelas anlises do poder pblico. Porm os Conselhos no foram efetivados prontamente logo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988; s se estabelecendo aps a promulgao das leis complementares, que de fato regulamentaram os artigos constitucionais que mencionavam a participao popular na conduo das polticas pblicas, o que adveio anos depois de encerrada a Assembleia Nacional Constituinte. Basta acompanhar o tempo que se transcorreu at a regulamentao do artigo 14 da Constituio Federal de 1988, o qual versa sobre os direitos polticos: A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com o valor igual para todos, e nos termos da lei, mediante: I plebiscito;II referendo;III iniciativa popular; (C.F., 2004, p. 33). Os trs instrumentais legais apresentados que possibilitam o processo de deciso popular de forma direta foram regulamentados pela Lei n 9.709, de 18 de novembro de 1998, ou seja, somente dez anos aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. Significa que mesmo inserido no texto constitucional no seria possvel efetivar nenhum dos instrumentos por no haver um dispositivo legal que permitisse sua operacionalizao. O espaamento temporal entre os artigos existentes no texto constitucional e as leis complementares foi resultado da intensa disputa deflagrada durante a Assembleia Nacional Constituinte, cujos parlamentares deixaram em aberto muitos artigos considerados polmicos devido ao embate das foras polticas de direita e esquerda, o conhecido Centro, era a ala direitista, reconhecida por legislar pelos interesses de
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Os Conselhos so espaos estruturados pelo poder pblico que respondem pelo processo de participao da sociedade e do Estado por uma dada poltica pblica em suas trs esferas federativas, por exemplo: a poltica da sade consta de um Conselho Nacional da Sade e Conselhos Estaduais e Municipais da Sade. J os Conselhos de Direito esto associados aos grupos sociais fragiliados que correspondem s crianas e adolescentes, idosos, dentre outros que necessitam de um amparo maior da sociedade para a efetivao das polticas pblicas que lhes so dirigidas.

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latifundirios, banqueiros e demais representantes da categoria detentora do poder econmico. O texto constitucional foi fechado em 1988 com 352 dispositivos em aberto, deixados para que os representantes do Congresso Nacional eleitos em pleitos posteriores pudessem regulament-los. At o ano de 2010 quando a Constituio Federal completou 22 anos, 142 dispositivos ainda aguardavam sua regulamentao.17 A maior parte dos dispositivos vistos como polmicos so os que tratavam abertamente da autonomia da ao popular na tomada de decises, ou seja, iniciadora de processos legislativos. A experincia democrtica vivenciada no Brasil tem carter abertamente liberal e agrega setores conservadores da ordem vigente da cultura patriarcal, escravocrata e estratificadora. A sociedade civil que esteve frente do processo de abertura poltica e reestruturao democrtica do Brasil apresentava em sua composio, alm dos segmentos polticos de expresso da chamada esquerda, de representantes das entidades de defesa de direitos e entidades civis de representao da camada popular, tambm os mandatrios da elite financeira emergente, tais como empresrios do segmento bancrio e comercial dentre outros. Estes ltimos com viso voltada para ampliao do processo produtivo do pas com menor custo para suas reservas financeiras e preservao da configurao hierrquica desses grupos:
[...] a sociedade brasileira marcada pela estrutura hierrquica do espao social que determina a forma de uma sociedade fortemente verticalizada em todos os aspectos: nela, as relaes entre um superior que manda, e um inferior que obedece. As diferenas e assimetrias so sempre transformadas em desigualdades que reforam a relao mando-obedincia. O outro jamais reconhecido como subjetividade nem como alteridade. As relaes entre os que se julgam iguais so de parentesco, isto , de cumplicidade ou de compadrio; e os que so vistos como desiguais o relacionamento assume a forma de favor, da clientela, da tutela ou da cooptao.[...] (CHAU,2000, p. 89)

O caso brasileiro apresenta essa distino de outras experincias de redemocratizao dos demais pases do Cone Sul. H um complicador percebido especificamente em relao possibilidade de uma contrarreao das camadas populares ao estgio do consenso que acaba ocasionando a manuteno de um sistema dominante. Os processos de mobilizao social, e suas tentativas de ruptura com as estruturas pr17

De acordo com a Associao Brasileira de Rdio Difuso ABERT que criou em seu site um observatrio para acompanhar os processos de regulamentao da lei de imprensa e de diversos dispositivos constitucionais vinculados s questes de direitos polticos, com nota de Iolando Loureno, reprter da Agncia Brasil. (http://abert.org.br/site/index.php?/Clipping-2010/2o-edicao-futura-legislatura-do-congressotem-142- dispositivos-constitucionais-para-regulamentar.html)

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estabelecidas, parecem nunca avanar para alm de reformas moderadas na gesto poltica da sociedade. Remetem crena de que h um sentido de sociedade estabelecida a partir de uma estruturada hierarquizada em que os indivduos que esto situados no topo dessa estrutura representam a figura social dominante, enquanto os das camadas inferiores permanecem nas suas posies de dominados. Isso o que Bourdieu denominou de habitus, ou seja, um indivduo, ou grupos de indivduos, aps passarem pelo processo de socializao, incorporam esquemas de percepes e prticas ou estruturas estruturadas com referncias objetivas e subjetivas determinantes de um mundo ou de um aspecto desse mundo, de um campo, que passam a ser tambm estruturantes de percepes e prticas sobre esse mundo.
Os condicionamentos associados a uma classe particular de condies de existncia produzem habitus, sistemas de disposio duradouros e transponveis, estruturas estruturadas dispostas a funcionar como estruturas estruturantes, isto , como princpios geradores e organizadores de prticas e reresentaes que podem ser objetivamente adaptadas ao seu objetivo sem supor a visada consciente de fins e o controle expresso das operaes necessrias para atingi-los, objetivamente reguladas e regulares sem ser em nada o produto da obedincia a regras e sendo tudo isso, coletivamente orquestradas sem ser o produto da ao organizadora de um maestro. (BOURDIEU apud BONNEWITZ, 2003, p. 77)

A vivncia dos indivduos em determinantes espaos sociais (religiosos, polticos, culturais, familiar, jurdicos ou quaisquer outros), que so campos, estruturam habitus, valores e crenas que, por sua vez, reafirmam a pertena a um desses campos, ou conjunto de campos, investindo valores significantes, paixes, sentimentos, crenas e prticas diversificadas que do sentido vida nesses espaos sociais.
A relao entre habitus e campo antes de tudo uma relao de condicionamento: o campo estrutura habitus, que o produto da incorporao da necessidade imanente desse campo ou de um conjunto de campos mais ou menos concordantes[...]o habitus contribui para construir o campo como mundo significante, dotado de sentido e de valor, no qual vale apena investir energia[...] (IBDEM)

Considerando as reflexes de Chau, podemos pensar no processo social estratificado no caso brasileiro. Em Bourdieu, a partir da referncia da categoria habitus, podemos compreender a dificuldade de ruptura com essa estratificao estabelecida, com crenas e prticas identificadoras dos indivduos em relao aos campos sociais aos quais pertencem. So limites para a mobilizao democrtica na busca de transformao das formas culturais e polticas estruturadas e estruturantes, para possibilidades de luta pelo acesso aos bens e servios, justia social, enfim, cidadania.

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Tudo isso tem um elemento importante em relao referncia aos espaos de participao que a construo da cidadania, visto ser essa a raiz das lutas adotadas nos movimentos sociais quando da consolidao do processo democrtico. A Cidadania na perspectiva plena de sentido no uma cidadania atrelada ao processo eleitoral, mas, sim, na perspectiva de construo de um processo de participao plena dos indivduos na vida poltica. A exigncia de releitura da vivncia democrtica e da prtica de cidadania urgente dentro do contexto em que se encontram hoje estabelecidos os Conselhos gestores das polticas pblicas. Numa reconfigurao das exigncias socioculturais, econmicas e polticas em que o Estado alcana cada vez menos o atendimento das necessidades mnimas sociais, vive-se um processo de redefinio de papis, em que as esferas de participao da sociedade so convocadas a partilhar com o Estado essa responsabilidade, criando assim limites polticos para a efetivao do processo de autonomia dos diversos movimentos e organizaes. Contudo, esse aspecto de relacionamento com o Estado, coexiste com as diferentes expresses de organismos sociais, ONGs e outras associaes que lutam por seus objetivos, em formas e lugares mltiplos e, portanto, em fruns diversificados que, ao alcanarem visibilidade e reconhecimento social, acabam forando de alguma maneira a escuta da gesto pblica.
Nas relaes que movimentos organizados passaram a estabelecer com o Estado, deslincando prticas tradicionais de mandonismo, clientelismo e assistencialismo em formas de gesto que se abrem participao popular e as formas de negociao em que demandas e reivindicaes estabelecem a pauta de prioridades e relevncia na distribuio dos recursos pblicos , bem como a ordem das responsabilidades dos atores envolvidos, na reinveno e usos das leis da cidade, em que os movimentos organizados e entidades civis ou simplesmente cidados mobilizados parecem realizar isso que Habermas chama de soberania popular descentralizada e pluralizada , em espaos pblicos mltiplos e diferenciados nos quais direitos e aspiraes coletivas so firmados como critrios de julgamento e legitimidade de atos pblicos que afetam a vida de todos; finalmente, nos inmeros fruns que vm se multiplicando dos ltimos anos, nos quais questes to diversas como habitao, sade, meio ambiente e direitos humanos se apresentam como questes a serem levadas em conta na gesto da coisa pblica (TELLES in DAGNINO, 2004, p. 100).

No caso dos Conselhos Gestores das polticas pblicas, percebe-se que eles tm vivenciado momentos crticos de redimensionamento poltico, ao serem, em alguns casos, absorvidos pelas determinaes do Estado em detrimento das demandas dos grupos que representam. Por outro lado, outras experincias tm sido tambm espao de contraposio a esse modelo quando oportunizam o surgimento de outras formas de participao e ainda

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a insero de temas polticos urgentes na vida social que no eram incorporados antes como anseio da coletividade. Afinal, este trabalho versa sobre espaos e experincias de participao prprios da poltica urbana de Maracana. E o que ocorreu nesse municpio relativamente participao poltica nos assuntos pertencentes ao planejamento da cidade?

3.2. Maracana - Lugar dos Sujeitos Na busca de compreender a experincia de participao em Maracana, realizei incurses de campo e me deparei com personagens que vivenciaram momentos importantes da sua recente histria poltica. Com 26 (vinte e seis) anos de emancipao, a histria poltica do municpio recente coincide com o processo de redemocratizao do pas. Nessas incurses, encontrei um personagem, membro do ento Movimento de Integrao e Desenvolvimento de Maracana MIDEMA, que lutava pela emancipao do municpio na dcada de 1980, conseguindo sucesso em 1983. Denominei de Sr. P., uma das lideranas de grande influncia no municpio que, na gesto do prefeito Roberto Pessoa, do PP (2005-2008/2009-2012), compe o quadro de assessor poltico. Questionado sobre o aspecto da participao no processo desencadeado em Maracana, o entrevistado revela que:
Participao popular em todo processo de emancipao como no poderia ser diferente, ... essencial! Voc tem que partir pra isso ai... comear movimentos que possam mobilizar a sociedade local aquelas que interessam em emancipao, para voc conseguir o objetivo final, que ... voc vai chegar atravs do plebiscito ne?! Com a populao votando. E nessa situao ai o qu que levou a essa movimentao popular, a esse sentimento de se buscar emancipao na poca? So as demandas n?

Percebe-se que o sentido da participao, nesta fala, refere-se insero da populao como essencial para a garantia da realizao do plebiscito, instrumento necessrio para se consolidar a emancipao. Para o entrevistado no h possibilidade de se realizar um processo decisrio sem a participao da populao, pelo voto, por meio de um plebiscito.
[...] E aquele que estiver satisfeito, por favor, v votar e diga no! V votar e diga no! Agora nos interessa que voc v votar. E a coisa to difcil pra voc ter uma idia, que no primeiro plebiscito nos no conseguimos o nmero necessrio, quer dizer, uma coisa que no fcil voc cultivar, no Brasil a eleio, todo mundo s vota porque ela imposta. oh, t liberado, vai quem quiser veja ai o nmero que vai dar ne?! Ento quer dizer, voc cultivar, no nosso caso aqui ... hoje, 60.000 pessoas pra ficar do seu lado uma negcio, um trabalho gigantesco e que... um

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desafio ne?! aquele que conseguir, t falando que de Maracana mas a como isso a nvel de Brasil. [...] e com isso a gente conseguiu o objetivo final e tai a esse municpio com gente ai chamado Maracana.

No sentido exposto, o voto a expresso da participao popular, que considero relacionado ao conceito democrtico liberal, expresso na ideia de uma liderana poltica local, ou seja, a construo do sentido da participao popular para ela, se d na escolha que a coletividade far para representar sua voz. Esse o momento da participao. O conceito democrtico liberal estabeleceu-se como referncia de democracia para modelos de pases recm sados de Estados autoritrios, em que a sociedade havia sido impedida de se expressar politicamente. Desse modo, a noo de cidadania firmada em pases como o Brasil est completamente atrelada ao processo do voto, como forma de acesso escolha de representantes (SANTOS SOUSA, 2002). O Estado democrtico brasileiro nasceu sob a gide do modelo representativo. Na condio de Maracana, tambm foi esse o modelo ideal conhecido por suas lideranas como o mais adequado para a instituio de uma sociedade emancipada. A possibilidade de uma representao direta, nem de longe passava por seus ideais, afinal, como bem afirmou Sr. P., para se obter o apoio, cultivar pessoas para ficar do seu lado, um trabalho gigantesco. E quanto motivao para se efetivar a mobilizao do povo para participar do processo de emancipao, Sr. P. afirma:
Na poca nos ramos vereador aqui, eu, eu era vereador pelo distrito de Maracana e Maranguape. E naquela oportunidade eu sentia assim uma angstia muito em relao aos problemas locais e a falta de soluo. E... chegamos, cheguei a concluso que havia necessidade de mobilizar as lideranas locais e juntarmos as quatro lideranas mais antigas do distrito pra buscar esse objetivo. Naturalmente que as lideranas na poca, as mais , antigas elas tinham uma certa que tentavam se desenvolver anteriormente e no conseguiram o objetivo e havia uma certa , no havia assim um otimismo, havia uma certa desconfiana com relao a isso. Com o nosso grupo, quando nos chegvamos para motivar tnhamos todos os instrumentos entre, voc esta satisfeito com o tratamento que voc recebe e com a assistncia na rea da sade?(Era pergunta). Voc esta satisfeito com essa questo de segurana? Voc ta satisfeito com a infra-estrutura? Ta aqui sua rua aqui, cheia de lama correndo. Isso por si s falava bem mais auto do que qualquer outro. Ento com isso a gente motivou a comunidade n?

A ideia partiu de um interesse individual poltico (por parte de um vereador) e posteriormente foi dividido com pares de lideranas antigas (ele no define bem porque so consideradas lideranas) e a motivao dada populao partiu de provocaes feitas pela precariedade das condies infraestruturais bsicas.

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Essas motivaes foram semelhantes quelas vivenciadas pelos movimentos populares em seus primrdios, quando por ocasio da crise econmica dos anos de 1970, no Brasil. Foram experincias baseadas em manifestaes espontneas por meio de reivindicaes pontuais como o acesso ao calamento, a creche, etc. Ainda no havia uma profunda discusso poltica sobre as causas do descaso por parte do Estado para com as populaes das reas perifricas das metrpoles urbanas, que a face excludente do sistema poltico-financeiro, baseado na espoliao e excluso. As motivaes elencadas pela liderana de Maracana so baseadas nas demandas infraestruturais na busca de conseguir apoio da populao motivada pela necessidade material, sem maiores inseres no campo poltico da participao. No entanto, na sequncia da entrevista, possvel identificar um elemento poltico que, diante da urgncia das demandas por sade, educao, infraestrutura, surge a necessidade de mudana da condio de distrito para municpio.
[...] Maracana era um distrito, [...] em relao ao municpio Maranguape, Maracana era um distrito grande, com um poder econmico bom, [...] bem mais forte do que a prpria sede do municpio na poca que era Maranguape e as demandas por[...] segurana, por educao, por sade, tudo isso fez nascer aquele sentimento da necessidade de se buscar alternativa nova, que seria a criao do novo municpio. E isso se comeou, naturalmente que se comea por... pela liderana, nos sentamos na mesa e comeamos a processar essa necessidade de como fazer.

Em sua percepo inicial, o fato do poder econmico do distrito se destacar frente sede, que era Maranguape na poca, seria a principal motivao para a emancipao. Observa-se que em seguida so elencadas as demandas sentidas pelas lideranas, j que, o entrevistado utiliza o termo sentir as demandas, como algo percebido e no reivindicado pelas pessoas que viviam no lugar: as demandas por segurana, por educao, por sade. O fato que, mesmo sendo essas formas de demanda de motivao para a populao participar por meio do voto, no houve, naquela ocasio, uma ao poltica de encaminhamento para o devido atendimento das demandas infraestruturais bsicas da regio. No relato do Sr. P., o desempenho econmico do municpio foi dado como elemento primeiro no elenco de prioridades. Estaria o sentido motivacional ento na possibilidade de usufruir amplamente dos frutos do processo de desenvolvimento econmico do lugar, Maracana? Ento, o poder econmico expressivo do Municpio foi o fator determinante para sua emancipao?

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Observa-se que, no reportar do processo de emancipao apresentado, o municpio s logra sucesso em sua luta pela emancipao em 1983, justamente aps a concluso da consolidao do III DIF (III Distrito Industrial de Fortaleza), lugar que passou a ser porte importante para a economia do Estado. O usufruto do acmulo de capital econmico privilgio da classe detentora dos meios de produo; o acesso s benesses deste capital chega em primeiro lugar ao iderio dessa classe que vislumbra ampliar o quanto for possvel o domnio desta instncia. Essa observao, de alguma forma, aponta para a configurao de quem eram os atores que conduziram a experincia do Movimento de Emancipao de Maracana. Em outro trecho da entrevista com Sr. P., h indcios dessa considerao:
E isso se comeou, naturalmente pela liderana, nos sentamos na mesa e comeamos a processar essa necessidade de como fazer. Foram movimentos, todos com um objetivo s, focados na emancipao do municpio, focados em mobilizar a sociedade local para o objetivo que era o plebiscito, que a gente ia buscar junto a Assemblia Legislativa e posteriormente ao TRE com a marcao da data. E naturalmente isso que eu consegui, com trabalho rduo como todo processo, toda emancipao, nessa rea emancipao nossa, pessoal. Se voc decidir se emancipar da sua famlia voc arca com um bonde daquele. E tivemos o xito e hoje ta ai o municpio, criado, certo? O... e a gente espera que tenha, deixamos ai a... para o livro ne?! Da histria do municpio, esse movimento sado como vencedores, foram os condutores no ? Principalmente que era movimento ... de... Movimento de Integrao e Desenvolvimento de Maracana.

Em sua fala, a expresso liderana sugere a existncia de indivduos devidamente reconhecidos como expresso de representatividade. Indaguei sobre os representantes do grupo: Quem eram esses participantes que estavam presentes?
A ns temos a um inicialmente [...] o corpo diretivo chamados de mais de uma dezena ne?! Nos tnhamos inicialmente a o ex prefeito que faleceu, e vrios jovens, como Jorge Costa Lima, como Aldenor Domingos, Alan Kardec, Julio Cesar Costa Lima, dois deputados e[...] Manuel Varela [...] conhecido na poltica como Varela, e tantos outros lderes ai, da poca ne?! Que juntos, junto dessa, dessa... juntando-se a ns, ns fomos buscar o objetivo que era a emancipao do municpio.

Notadamente no se tratavam de trabalhadores da agricultura, operrios ou biscateiros (esses de fato compunham as categorias que formavam o maior contingente populacional do municpio, e ainda formam). As lideranas citadas eram representantes de uma camada mais privilegiada economicamente, eram proprietrios de terra e comerciantes, inclusive os empresrios de mdias indstrias que se firmavam no local. A liderana desse grupo, sentindo as necessidades do municpio, no sentido acima exposto, impulsionou o processo de emancipao. A populao no o buscou, no havia clamor popular para que o processo de emancipao poltica do municpio fosse

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deflagrado. Foi um sentimento vivenciado por indivduos pertencentes a grupos econmicos especficos, revestidos de um tipo de senso de liderana, impulsionados pelo imaginrio do desenvolvimento industrial que se estabelecia no municpio. importante compreender, entretanto, que no se trata apenas do iderio econmico. Havia a crena no sentimento de liderana, de motivar o povo para o desenvolvimento que s se conseguiria com a emancipao e se sabia da necessidade de consentimento popular. Ou seja, um tipo de capital poltico prprio do neoliberalismo, associado ideia de liderana salvadora, aquela que sente em nome do povo, ou melhor, que o faz sentir, convencendo-o por meio do seu prprio ideal.
Quer dizer, voc tem que ter primeiro: Ter o sentimento da comunidade se ela esta sentida, que aquele momento, chegou o momento de se emancipar; Tem que ter a[...] a viso e a prudncia de se verificar se, as necessidades bsicas, entre elas temos estrutura, educao, sade, segurana pra falar nessas quatro ne?! Esto sendo atendidas ou no junto aquela comunidade. Porque sem esses, sem... esses fica difcil de voc formatar um projeto de emancipao. Eu quero emanc...! No adianta eu quero! Ns... voc tem que partir para o coletivo, voc no pode trabalhar no individualismo, nunca no eu no !? Ns, ns, ns. Agora pra isso preciso que a comunidade, sinta que tambm necessrio. Porque no se motiva ningum que no tem se, no tem necessidade. Se voc no ta tendo necessidade, se acha que ta bem pois eu chego e te digo que tem que mudar, no porque eu estou dizendo que voc vai mudar. Voc vai... no! Eu to vendo que eu tenho isso, eu tenho aquilo,) ta tudo bem! Ento eu tento lhe convencer que voc. Olhe, voc tem isso, tem aquilo, mas voc poder ter muito mais. o que vai ser melhor pra voc, pra voc ter segurana, , ento vamos mudar! Ento isso.

Assim, surge o sentido salvacionista, nesta fala, ao reportar-se manifestao de sentimento, como sendo inerente ao lder ou ao grupo ao qual pertence, ter o poder de sentir o que o povo sente. As necessidades do povo, o lder sabe, porque ele sente o que o povo precisa. Transparece a ideia de que esse lder revestido de uma legitimidade instituda por um poder superior ao plano real. Com efeito, h uma construo do sentido de liderana que extrapola ao que se apresenta na realidade, o que Bourdieu aponta quando elabora sua tese sobre o sentido da percepo do mundo onde se inserem as relaes sociais de dominao formadas a partir das crenas estabelecidas por determinaes de um social erigido sob uma estrutura estratificadora.

A cultura dominante contribui para a integrao real da classe dominante (assegurando uma comunicao imediata entre todos os seus membros e distinguindo-os das outras classes); para a integrao fictcia da sociedade no seu conjunto, portanto, desmobilizao (falsa conscincia) das classes dominadas; para a legitimao da ordem estabelecida por meio do estabelecimento das distines (hierarquias) e para a legitimao dessas distines. (BOURDIEU, 2009, p.10)

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Trata-se da dominao de um grupo social sobre outro, no apenas mediante a potncia econmica de um sobre outro, mas tambm mediante a constituio de relaes simblicas baseadas na crena no compartilhamento entre classes, como se todos pertencessem ao mesmo sentimento de participao, quando, de fato, se constitui a vontade da classe dominante detentora da conscincia do desenvolvimento em detrimento das classes dominadas detentoras apenas de uma falsa conscincia de participao. Institui-se, portanto, o fenmeno da distino. O sentido de liderana dado pelo Sr. P. configura-se como algo dado, referendado por sua posio na esfera social em que ele se insere, ou seja, Maracana; expressa-se a partir de uma postura salvacionista, remete ao que se denomina de o mito fundador (CHAU, 2002). Trata-se daquele que vem libertar seu povo da dominao de um opressor. Na verdade esse opressor passa a ser qualquer obstculo que impea uma ao ampla do lder em conduzir seu povo pelos caminhos que ele acredita ser o certo. Desta forma a participao popular no processo de emancipao poltica de Maracana ocorreu pela mobilizao de lideranas polticas e econmicas no sentido de levar a populao a votar no plebiscito que era o instrumento legal possvel de efetivao do processo. Ento a populao era necessria como um instrumento de legitimidade de um processo legal, institudo pelo Estado. A participao popular teve uma finalidade a de dar legitimidade ao processo, compreendendo assim um carter utilitrio nessa proposio. Toda essa incurso para a participao popular inaugurada em Maracana pelo processo de emancipao poltica significa, para esta dissertao, historiar um pouco essa questo para melhor compreender a participao especfica no processo de reviso do Plano Diretor Participativo/PDP do Municpio, questo central desta pesquisa. Se o depoimento de uma liderana poltica de Maracana, que vivenciou a emancipao do Municpio e ainda continua prximo da gesto, traz a compreenso dominadora e utilitria do processo de participao, interessante tambm analisar outros depoimentos, agora de profissionais inseridos na equipe tcnica responsvel pelo projeto de reviso do PDP que estruturou o Conselho Gestor. Esta questo tem o sentido de observar como outros sujeitos, tambm envolvidos na trajetria das mudanas da Cidade, percebem a questo da participao e em que medida influenciaram o processo e as percepes e prticas do referido Conselho. Na pesquisa de campo, realizei um grupo focal com a equipe tcnica no intuito de alcanar mais depoimentos. Parti do seguinte questionamento: Como foi o

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processo de construo da proposta da participao popular no projeto de reviso do plano diretor? O grupo no se manifestou at que uma das participantes respondeu: Pela exigncia legal, por norma do Estatuto da Cidade, pelo mero carter legal que o projeto tem que seguir. A resposta no foi contestada por nenhum dos demais profissionais que compem a equipe tcnica. Com efeito, a resposta foi considerada como correta dentro das crenas que os profissionais ali envolvidos tinham sobre a proposta de participao popular numa ao de carter do Estado como o caso da reviso do Plano Diretor do Municpio. Fazendo um paralelo temporal, constata-se que, tanto o sentido do Sr. P. (uma liderana que h vinte e seis (26) anos conduziu o processo de emancipao poltica do municpio), quanto o sentido dado pelo grupo de profissionais j no ano de 2010, apontam para a referncia da participao popular com uma finalidade, com uma utilidade, seja voltada para o desenvolvimento econmico, seja para as exigncias legais para a constituio de uma poltica do Estado. Os dois sentidos apontam que a participao popular necessria por ser uma condio legal que interpe sua existncia. preciso ento cumprir a lei. Sendo assim, a preocupao da legalidade vista pelos entrevistados como elemento fundamental para dar ao municpio legitimidade em suas aes. Enfim, aps observar essa trajetria histrica, poltica e tcnica no Municpio, podemos chegar aos sujeitos fundamentais para a compreenso da participao no processo de reviso do PDP, que so os membros do Conselho Gestor do PDP do Municpio18. Com estes, a questo sobre esse processo foi expresso quase em um sentido nico, j que, dentre tantos elogios relacionados ao processo de planejamento urbano da cidade, frases como aquela que era uma grande oportunidade que a prefeitura estava dando para a populao participar, foram as mais frequentes. E ainda, muito associadas ideia de que a populao no participa porque no quer.
A participao popular hoje ... Posso dizer que uma interrogao. Que o pessoal briga, mas, no vo atrs. A participao popular, no adiante voc gritar se voc no arregaar as mangas e voc ir atrs. Gritar fcil, trabalhar pra que aquilo seja feito, difcil. Ento hoje, dentro do Plano Diretor, por incrvel que parea, a gente tem mais governo querendo participar do que a sociedade civil que ta brigando por aquele espao. Enquanto talvez, se a gente voltasse, fizesse o retrocesso, a gente poderia imaginar que talvez alguma outra entidade tivesse entrado, talvez at tivesse
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O Conselho, sua gnese, experincias e percepes sero bem mais aprofundados nos captulos seguintes.

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trabalhado. Eu pelo menos sou uma que questiono a cada reunio do conselho. Por que no por falta de comunicao, no por falta de aviso. Ah! Quem no tem email? Mas, tem telefone. Recebeu telefonema. Ah! Mas recebeu telefonema. Ah! Mas no recebi o convite. Ento assim, a parte popular mesmo que no est interessada. Na parte tcnica abriram um espao para a participao popular. Agora, a parte popular que no tem interesse em participar.(Grifo meu) T. Na reunio da associao, que a gente tem mensal, n? [...] A gente queria que a comunidade participasse mais que eles tivesse mais interesse. ( Sra. J. lder comunitria e membro do Conselho Gestor do PDP)

Na fala da Sra. J., a populao no participa porque no quer, j que as condies so dadas, o espao dado: Na parte tcnica abriram um espao para a participao popular. Agora, a parte popular que no tem interesse em participar. Neste sentido, se constituram as falas, afirmando que resta ao Estado guiar a populao e deliberar por si, o que legitimado por membros representantes da populao nas instncias de poder, o Conselho. Afinal, tem mais governo querendo participar do que a sociedade civil. Quando questionados por que isso ocorre, as respostas foram : Porque o povo no sabe fazer as coisas; Que o pessoal briga, mas, no vo atrs; A participao popular, no adianta voc gritar se voc no arregaar as mangas e voc ir atrs. Gritar fcil, trabalhar pra que aquilo seja feito, difcil. A princpio, trata-se de depoimentos que acompanham o raciocnio da cultura dominante, da distino e hierarquizao, como assinalados por Bourdieu; so cooptados pela dominao simblica, j que no atentam para as condies histricas e polticas que podem explicar os processos da no participao popular, da falsa conscincia e, ainda, transpondo para a populao todo o nus. Mas, essa a tnica que compe o processo de participao popular em Maracana? A princpio, no possvel ter esse dado como conclusivo. A amostragem nesse aspecto da pesquisa centrou-se nos personagens que hoje fazem parte da discusso da poltica urbana no Municpio. Claro que h muito mais a pesquisar, em outros campos, em outros grupos. No entanto, a amostra desta dissertao nos aponta para o reforo da ideia inicial de que perspectiva democrtica liberal impregnou o conceito de democracia vivenciado no Brasil, de forma que, para os segmentos populares, a representatividade acabou se constituindo a nica forma legtima de se fazer poltica a partir da referncia de uma representatividade concedida na esfera simblica do sentido do poder (BOURDIEU, 2009). A ruptura com a referncia democrtica liberal o grande desafio dos movimentos sociais que buscam resgatar a autonomia do processo decisrio que hoje

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coloca em cheque a prpria legitimidade da sociedade civil no Brasil, nos espaos de participao. O lugar da participao como espao de autonomia plena dos sujeitos sociais ainda est, ao meu ver, no campo das ideias. Maracana, que via as aves pousarem em sua lagoa, definindo a paisagem buclica como instncia verde no incio do sculo XX, mostra-se ave arredia ao considerar seu povo, como elemento estranho nos espaos de participao, como se esses no constitussem o lugar do sujeito.

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4. CAPTULO III - A CONSTRUO DE UM ESPAO PARTICIPATIVO EM MARACANA: O CONSELHO GESTOR DO PDP

Neste captulo pretendo discorrer sobre como ocorreu o processo de formao de um espao de participao em Maracana por ocasio da realizao de eventos necessrios para a consolidao da reviso do PDP, exigncia bsica da poltica urbana. O captulo se desdobra construindo a trajetria de uma equipe tcnica formada pelo poder pblico para encaminhar o processo de reviso do plano diretor, a partir da qual se forma o Conselho Gestor, como forma de atender a exigncia bsica de participao popular para a implementao do referido PDP. Assim, em um primeiro tpico, analiso alguns aspectos sociopolticos no que se referem instituio da participao popular ocorridos no Brasil, contribuidores para a compreenso das experincias especficas vivenciadas em Maracana, objeto de um segundo tpico do captulo.

4.1. Conselhos A Participao Popular Instituda

Inicialmente para um melhor esclarecimento sobre Conselhos Gestores das polticas pblicas, compartilho com Gohn (2001) sua definio didtica de um espao pblico e plural, no qual representantes da sociedade e do Estado formulam e fiscalizam polticas pblicas para reas especficas. So espaos de debates e de busca pelo consenso, nos quais devem predominar os interesses da coletividade, no caso do pblico usurio, das polticas pblicas. Foram institudos pela Constituio de 1988 a partir da insero no texto constitucional da necessidade de insero popular na conduo das polticas pblicas brasileiras. Um grande desafio para a Amrica Latina e em especial para o Brasil o de assegurar a construo de uma cultura democrtica, onde sejam garantidas as condies de vida digna para todos os indivduos que compem essas sociedades, sem distino de condio econmica ou grupo social. A opo constitucional enfatizou vis da participao da populao nos assuntos pblicos como requisito bsico para a efetivao do processo democrtico das gestes pblicas. Tal princpio encontra-se no art. 10 e no inciso VII, pargrafo nico, e no art. 194

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da Constituio Federal de 1988. De acordo com este ltimo, assegurada a participao da comunidade nos colegiados dos rgos pblicos, em que seus interesses sejam objeto de deliberao. Nessa anlise da expresso constitucional brasileira, SIMES (2007) defende que esse contedo expressa a superao da concepo tecnocrtica na administrao do Estado, deixando evidente que no apenas as decises tcnicas, mas tambm as decises polticas expressam igual valor. Estabelece-se, neste sentido, que a populao alvo das aes do Estado participa das decises deliberando sobre os rumos polticos de aes que iro afetar o destino de todos. Ainda na anlise de Simes, a Constituio de 1988 instituiu a participao da comunidade na gesto administrativa por meio dos Conselhos das diversas polticas pblicas, sendo essa comunidade inserida a partir de seus representantes e do Poder Pblico. O inciso VII do art. 194, da Carta Maior, relacionado seguridade social, apresenta dentre outros objetivos: VII carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com a participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados. (CF, 2004, p.204) A instituio dos Conselhos disseminou-se em todas as esferas das polticas pblicas no Brasil, fazendo parte das estruturas de Estado nas trs instncias federativas (federal, estadual e municipal), ressaltando a nfase na descentralizao poltica como um dos princpios da Constituio de 1988. Reforo que, neste aspecto, esse processo de democratizao da esfera do Estado foi construdo a partir dos embates j mencionados no captulo anterior, entre sociedade civil e Estado brasileiro, influenciando a busca da cultura democrtica como uma tnica efetiva em todos os processos de concepo das aes do Estado no Brasil a partir desse perodo. As polticas pblicas passam a ser concebidas por meio da perspectiva participativa, em que a populao atendida pelas aes estatais inserida para, em conjunto com o Estado, elaborar diretrizes e principalmente acompanhar a efetivao das polticas pblicas. No entanto, necessrio fazer uma ressalva quanto ao tipo de concepo democrtica estabelecida na proposta constitucional. Na proposio do texto

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constitucional, h no inciso VII a ideia de carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, o que significa uma participao referendada pela representao dos diversos segmentos das categorias sociais. A ressalva que fao tem relao com esse modelo de participao representativa, cabendo aos segmentos sociais inseridos no processo estabelecerem a escolha de seus representantes. a partir dessa escolha que se estabelece um intenso embate poltico dos segmentos sociais, por tratar-se de esferas no hegemnicas no tocante ao referencial poltico e aos processos reivindicativos. As esferas representativas dos segmentos sociais brasileiros apresentam em sua composio vrias percepes polticas da dinmica social, sendo esse fator considerado o facilitador para a ocorrncia dos conhecidos casos de cooptao dos movimentos sociais (compreendidos aqui como expresso poltica dos segmentos sociais) na intensa disputa de espao com o Estado.
A vulnerabilidade da participao descaracterizao, quer pela cooptao dos grupos sociais superincludos, quer pela integrao em contextos institucionais que lhe retiram o seu potencial democrtico e de transformao das relaes de poder est bem ilustrada em vrios dos casos analisados[...]a participao pode ser transformada em um processo de controle social organizado de cima para baixo (top-down), no qual interesses e atores hegemnicos encontram uma nova frmula de prevalecer sobre interesses e atores subordinados, com menos capital poltico ou de organizao.(SOUSA SANTOS, 2002, p.60)

Aps a consolidao democrtica no Brasil e a efetivao dos Conselhos de polticas pblicas o debate poltico passou a ser direcionado para a avaliao da dinmica da participao das representaes da sociedade civil, desencadeada pela no efetivao imediata de alguns direitos sociais garantidos na Carta Magna (CF 1988) e a perda poltica sofrida pelos movimentos com a crise dos anos de 1990 nos processos de instituio de uma poltica financeira globalizada, reforado pela instituio da chamada contra-reforma neoliberal19. Analisando o caso brasileiro, Dagnino (2004) considera um equvoco da esquerda histrica, que at o perodo da dcada de 1990 compreende os movimentos sociais numa
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Ao longo dos anos de 1990, propagou-se na mdia falada e escrita e nos meios polticos e intelectuais brasileiros uma avassaladora campanha em torno de reformas. A era Fernando Henrique Cardoso(FHC)foi marcada por esse mote, que j vinha de Collor,[...]. Tratou-se, como se pde observar, de reformas orientadas para o mercado, num contexto em que os problemas no mbito do Estado brasileiro eram apontados como causas centrais da profunda crise econmica e social vivida pelo pas desde o incio dos anos 1980.Reformando-se o Estado, com nfase especial nas privatizaes e na previdncia social, e, acima de tudo, desprezando as conquistas de 1988 no terreno da seguridade social e outros a carta constitucional era vista como perdulria e atrasada.(BEHRING-BOSCHETTI, 2008, p.148)

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mesma perspectiva identificadora com um perfil poltico hegemnico. A viso de que todos os movimentos sociais, e suas representaes, tm como bandeira de luta nica a construo de uma nova via poltica para a sociedade brasileira; no caso, o socialismo foi um erro, j que nem todos os segmentos dos movimentos sociais percebiam claramente o processo excludente da sociedade baseada no sistema capitalista vivenciado no Brasil; essa uma leitura bastante tratada nos movimentos sindicais e dos partidos polticos. Um dos fatores determinantes que justificam a ausncia da compreenso real da estrutura sociopoltica existente no Brasil a absoluta falta de acesso s condies dignas de vida. Foi a busca para ter acesso a esse direito que estabeleceu a luta dos segmentos subordinados nos debates polticos. A procura por essa conquista foi deliberadamente assumida pelos representantes dessa categoria social, nos moldes da vertente democrtica liberal que no Brasil foi recheada pela cultura patrimonialista e centralizadora, j abordado no captulo anterior. No embate poltico interno dos movimentos sociais, ressalta-se ainda os segmentos dos grupos minoritrios, como o caso do movimento feminista, movimento negro, dentre outros. O reconhecimento das particularidades intrnsecas desses grupos configurou o debate poltico no perodo dos anos de 1990, entretanto, a dificuldade dos tradicionais partidos de esquerda em creditar apoio nessas lutas minoritrias arrefeceu a participao de muitos membros engajados, esvaziando assim tambm a discusso poltica dos aspectos estruturais do pas. A partir desse contexto, verifica-se que as esferas de participao

institucionalizadas, ou Conselhos, passam de ganho da sociedade civil para espao de risco, quanto integridade dos movimentos sociais e de sua representatividade, reforando a ideia liberal de que as massas no esto aptas ao processo de participao direta na conduo das deliberaes do Estado. Com efeito, a institucionalizao da participao popular compreendida em algumas anlises como uma jogada liberal para anular o poder de mobilizao dos segmentos sociais excludos do processo produtivo, colocando-os em uma esfera engessada sob a gide de uma estrutura de Estado alheio dinmica cotidiana dos movimentos sociais.
A participao comunitria tambm um derivativo da concepo liberal. Ela concebe o fortalecimento da sociedade civil em termos de integrao, dos rgos

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representativos da sociedade aos rgos deliberativos e administrativos do Estado. Por isso, a participao coorporativa comunitria se caracteriza como uma forma institucionalizada. Os grupos organizados devem participar no interior dos aparelhos de poder estatal de forma que as esferas do pblico e do privado possam fundir. (GOHN, 2001, p.16)

Essa fuso entre o pblico e o privado gerou outro equvoco responsvel pela chamada crise de representatividade dos movimentos sociais nas instncias dos Conselhos. O debate sobre a questo do pblico e do privado estende-se por vrias nuances que no sero detalhadas aqui por ser questo que exige ampla exposio. Dessa forma o conflito pblico e privado evidenciou um dos aspectos da cultura poltica vivenciada no Brasil, o patrimonialismo. Este foi expresso a partir da conduo das decises do Estado quanto ao protecionismo ao capital privado no episdio das privatizaes das empresas estatais no perodo dos anos de 1990, por exemplo. A cultura patrimonialista ocorreu em detrimento das polticas sociais, garantidas no texto constitucional, que foram duramente revisadas tanto no oramento pblico quanto na redefinio do arco de beneficirios dessas polticas. As emendas constitucionais e as medidas provisrias oriundas do Executivo Federal passaram a fazer parte do cotidiano do Legislativo (Cmara Federal). Eram os pacotes de ajuste que alteravam os dispositivos constitucionais que eram impedimentos para a poltica de enxugamento das aes do Estado. O Congresso Nacional apreciou e aprovou vrios ajustes a custa de acordos fechados via bancada governista. Os Conselhos passaram a ter como pauta o alinhamento das medidas de ajuste ao ordenamento das polticas aos quais eles faziam o controle social. Assim como na Cmara Federal, os processos de acordos fechados passam a fazer parte do cotidiano dos Conselhos. A cooptao das lideranas representantes da sociedade civil, a partir da aprovao de emendas parlamentares, ou at de recursos da Unio destinados s aes das instituies que essas lideranas representavam, marcou profundamente a ciso do segmento da sociedade civil, colocando em cheque a credibilidade dos movimentos sociais. O ganho dos movimentos sociais brasileiros na dcada anterior (anos de 1980) foi colocado prova e, no fosse a capacidade articuladora de alguns movimentos sociais, os direitos garantidos dos trabalhadores assalariados, principalmente, teriam sido excludos sumariamente do texto constitucional.

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A resistncia dos sindicatos consolidados em lutas anteriores, como exemplo na ditadura militar (1964-1985), grupos polticos de esquerda e a insero dos chamados novos movimentos sociais reverteram a situao passando a deflagrar essa faceta do Estado. Os novos movimentos sociais so os segmentos considerados minorias como movimento negro, movimento de mulheres (mais amplo que o feminista) e movimento de lsbicas, gays, bissexuais, transexuais e transgneros (LGBTT). Inicialmente resistentes ocupao destes espaos, o segmento dos novos movimentos sociais percebeu a possibilidade de reverso do processo de cooptao a partir da insero de seus quadros na representao dos Conselhos. Mesmo que para isso fosse causar embate frente aos demais segmentos da sociedade civil organizada e j consolidados com seus assentos nos Conselhos gestores das polticas pblicas. A partir dessa retomada, os movimentos sociais inseridos nessa dinmica passam a se aproximar mais das garantias para efetivao dos direitos previstos nas leis, alm de ampliar as demandas. Certamente, para que isso ocorresse, os Conselhos de polticas pblicas passaram a comportar uma intensa arena de disputa que se travava entre os representantes da sociedade civil entre si. A compreenso que se tem desse fato que o Estado consegue mais ganhos que perdas, nos encaminhamentos e deliberaes definidos nos plenos dos Conselhos. Sendo o Estado o segmento em que a representao formatada a partir do princpio da fidelidade ideolgica, no h questionamentos na conduo das propostas. Porm as divergncias entre as representaes da sociedade civil apontam para os limites que esse prprio Estado tem em responder efetivamente s demandas de uma sociedade estratificada. As contradies sociais expressam a linha tnue entre a democracia e o capitalismo; as divergncias existentes dentro dos movimentos sociais apontam para uma configurao social permeada de entraves que permitam a plenitude de usufruto das riquezas produzidas por uma sociedade. Sendo assim, o contraditrio mais uma vez determinou que nada que aparenta ser o efetivamente. Dessa forma, o que poderia ser considerado perda absoluta na luta dos movimentos sociais, passou a ser algo de importncia para diferenciar os movimentos sociais a partir dos referenciais ideolgicos e dos propsitos de construo de um iderio de sociedade justo e igualitrio.

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Diante destas consideraes, o termo institucionalizao da participao popular aponta para a crtica ao processo como ocorreu a insero da sociedade a partir das representaes dos diversos segmentos sociais nos espaos decisrios das polticas pblicas no Brasil. O que transparece quando se analisa detalhadamente os fatos que a participao popular s considerada legtima quando inserida nas esferas institucionais similares estrutura do Estado; como se as assembleias populares, os Fruns sociais, no fossem suficientes como espao de interlocuo direta com o Estado. Concretamente o que se tem hoje no Brasil o que j se mencionou anteriormente, as estruturas de Conselhos se inseriram em todas as polticas pblicas no pas. Reportando-se Poltica Urbana (os artigos 182 e 183 da Lei Bsica de 1988) e sua lei de regulamentao n 10.257, o Estatuto da Cidade, fica explcito em seu texto essa premissa. Aproximando esta anlise, ento, para a questo urbana, relembro uma das grandes conquistas do Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) que foi a implementao do Conselho Nacional das Cidades20 e posteriormente o surgimento dos Conselhos Estaduais e Municipais das Cidades. Estes passam a ser frum juridicamente reconhecido de deliberao e proposio da poltica urbana pblica nas trs esferas administrativas, rgo responsvel em acompanhar, por exemplo, a reviso/elaborao dos planos diretores urbanos nos moldes previstos no Estatuto da Cidade.

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O Conselho Nacional da Cidade criado pelo decreto presidencial n 5.790 de 25 de maio de 2006 e apresenta a seguinte composio, conforme o artigo 4 do referido decreto: dezesseis representantes do Poder Pblico Federal - trs do Ministrio das Cidades; um da Casa Civil da Presidncia da Repblica; um do Ministrio da Cultura; um do Ministrio da Fazenda; um do Ministrio da Integrao Nacional; um do Ministrio da Sade; um do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; um do Ministrio do Meio Ambiente; um do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; um do Ministrio do Trabalho e Emprego; um do Ministrio do Turismo; um do Ministrio da Cincia e da Tecnologia; um da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica; um da Caixa Econmica Federal. Nove representantes do Poder Pblico Estadual, do Distrito Federal ou de entidades civis de representao do Poder Pblico Estadual e do Distrito Federal, observado o critrio de rodzio entre os Estados, o Distrito Federal e as entidades civis; Doze representantes do Poder Pblico Municipal ou de entidades civis de representao do Poder Pblico Municipal; Vinte e trs representantes de entidades dos movimentos populares; Oito representantes de entidades empresariais; Oito representantes de entidades de trabalhadores; Seis representantes de entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa; Quatro representantes de organizaes no-governamentais.

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O que se pode concluir que a possibilidade de ampliao dos espaos participativos j um processo amplamente utilizado pelos diversos segmentos dos movimentos sociais. Os fruns, redes sociais, esto cada vez mais buscando se fortalecer a partir da utilizao de instrumentos previstos na Constituio Federal de 1988 como o caso do projeto de lei de iniciativa popular. De que forma se inclui o Conselho Gestor do PDP de Maracana nessa dinmica? Compreender essa questo e buscar elucidar como foi a conduo desse debate nas relaes polticas da sociedade de Maracana o que proponho no item seguinte.

4.2. Conselho Gestor do PDP Sua Gnese A incluso do Conselho Gestor do PDP de Maracana nesse debate surge em meio a uma srie de arranjos utilizados pelos municpios brasileiros para se adequarem aos trmites legais enfrentados pelos seus gestores pblicos municipais, por ocasio da utilizao dos recursos federais repassados para esses municpios. O Brasil ainda no alcanou a meta de ter em todos os estados e em cada municpio da federao um Conselho das Cidades instaurado. A organizao da sociedade civil nos locais onde no esto instaurados Conselhos determinante para a reverso desse quadro. Pois foi apenas com a presso dos movimentos sociais inseridos no Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), em demanda direta ao Conselho Nacional das Cidades (CNC), que houve a reverso desse cenrio com a criao de instrumentos legais favorveis aos interesses da coletividade. O Conselho Nacional das Cidades baixou a resoluo n 25, de 18 de maro de 2005, DOU Seo 1, Edio N 60 Pg.102 de 30/03/2005, que emite orientaes e recomendaes para os municpios sobre de que forma devem seguir para elaborao de seus planos diretores:
Art. 1 Todos os Municpios devem elaborar seus Planos Diretores de acordo com o determinado pela Lei Federal 10.257/01 (Estatuto da Cidade). Art. 2 Os Municpios que devem obrigatoriamente elaborar seus planos diretores at outubro de 2006 so aqueles que no possuem plano diretor, ou tendo aprovado seu plano diretor h mais de 10 anos, enquadram-se em pelo menos uma das seguintes condies: I tenham mais de 20 mil habitantes; II - integrem regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas.

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1 Considera-se a populao total do Municpio para fins do inciso I, o nmero definido pelo Censo de 2000 do IBGE. 2 Consideram-se municpios integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas para fins do inciso II, aqueles localizados em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas criadas por lei federal anterior Constituio de 1988 ou as institudas por lei estadual nos termos do art. 25, 3, da CF, bem como aqueles includos em Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDEs), institudas por legislao federal. III - Esto ainda obrigados a elaborar planos diretores, sem prazo definido por lei, os Municpios: a) onde o Poder Pblico pretenda utilizar os instrumentos de combate ociosidade da propriedade urbana, previstos no art. 182, 4, da CF; b) integrantes de reas de especial interesse turstico;c) inseridos na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. Art. 3 O processo de elaborao, implementao e execuo do Plano diretor deve ser participativo, nos termos do art. 40, 4 e do art. 43 do Estatuto da Cidade. 1 A coordenao do processo participativo de elaborao do Plano Diretor deve ser compartilhada, por meio da efetiva participao de poder pblico e da sociedade civil, em todas as etapas do processo, desde a elaborao implementao e execuo do Plano diretor deve ser participativo, nos termos do art. 40, 4 e do art. 43 do Estatuto da Cidade. 1 A coordenao do processo participativo de elaborao do Plano Diretor deve ser compartilhada, por meio da efetiva participao de poder pblico e da sociedade civil, em todas as etapas do processo, desde a elaborao at a definio dos mecanismos para a tomada de decises. (CONCIDADES, 2005)

A resoluo do CNC passa de fato a ser cumprida pelos gestores municipais, quando esses, ao fazerem uso de recursos oriundos do Ministrio das Cidades (para finalidades de financiamento de moradias populares, saneamento dentre outros), passaram a ser cobrados quanto ao cumprimento da resoluo n 25, pelos trmites exigidos pela operadora representante do Ministrio das Cidades (Mcidades), Caixa Econmica Federal (CAIXA). Os municpios recebem uma srie de orientaes que devem ser adequadamente apresentadas por ocasio do processo da prestao de contas no decorrer dos empreendimentos. So exigidos, alm de projetos bsicos de engenharia, a elaborao de um plano de ao em que haja acompanhamento social aos beneficirios dos empreendimentos. Neste processo se inseriu o municpio de Maracana, com os prazos para reviso do seu plano diretor prestes a se expirar. A gesto pblica iniciou a formao de um quadro de profissionais para que encaminhassem um plano de ao para essa finalidade, criando o que se denominou de equipe tcnica. Essa equipe foi alocada na Secretaria de Infraestrutura e Controle Urbano do Municpio.

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No sentido de compreender o processo de participao na Reviso do Plano Diretor de Maracana, busquei compreender a percepo dos sujeitos que participaram do processo como um todo. Como a equipe se definia nesse processo? O que esse grupo representava para estabelecer a participao popular na reviso do plano diretor de Maracana? Equipe tcnica o grupo responsvel pelo levantamento de algumas informaes, relativas a alguns temas tratados no plano diretor; Profissionais especializados em reas especficas, equipe multidisciplinar; No caso especfico do Plano Diretor, so pessoas selecionadas para trabalhar exclusivamente com o Plano Diretor para montar uma equipe que v gerar um documento final. (Depoimentos dos profissionais tcnicos do PDP coletados em vivncia do grupo focal, maio de 2010). Detalhe para a ltima definio em que o depoimento se reporta equipe como sendo a responsvel pela elaborao do documento Plano Diretor. Na resoluo n 25 art. 3, pargrafo 1, define-se o processo participativo da elaborao do Plano Diretor em todas as etapas do processo, da elaborao s execues. Observa-se que existe uma ideia que permeia a compreenso do grupo de profissionais de que a equipe tcnica existe para que seja elaborado o plano diretor do municpio. Essa fala no foi corrigida pelos demais do grupo, foi acatada como sendo complementar ao que j havia sido exposto. Ento para o grupo, a finalidade da equipe tcnica elaborar o produto que a reviso do plano diretor de Maracana. Sendo assim, a participao efetiva da sociedade civil em todas as fases do processo no ocorreu de fato no exemplo de Maracana, como se percebe na continuidade da exposio. A equipe tcnica elaborou o projeto metodolgico de reviso do PDP, tendo como fundamentao o Guia de Elaborao do Ministrio das Cidades21. Na formatao do projeto foi previsto a criao de uma instncia paritria (representantes da sociedade civil e do Estado) para o acompanhamento ao processo de reviso do plano diretor, em cumprimento s referncias legais j citadas.

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O Guia uma publicao em formato de livro, elaborado para dar subsdios s equipes dos municpios que esto frente da elaborao/reviso dos Planos Diretores, a equipe do MCidades distribuiu essa publicao como um kit, em que constam ainda vdeo e singles para que os municpios possam utiliz-los no processo de mobilizao da sociedade. A elaborao da publicao de responsabilidade da equipe do MCidades com o apoio do Conselho federal de Engenharia e Arquitetura (CONFEA).

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Como no municpio de Maracana no havia sido criado seu Conselho Municipal das Cidades, instncia que faria esse papel, a equipe teve a ideia de criar o Conselho Gestor do PDP no intuito de este segmento representar a participao da sociedade no processo de reviso do plano diretor de Maracana, definido a partir da metodologia participativa preparada pela equipe tcnica. A elaborao da metodologia participativa exigida para que o projeto de reviso do PDP pudesse ser referendado junto Caixa Econmica que realiza o repasse do financiamento foi realizado por mim, enquanto tcnica da rea social, que no fao mais parte da equipe. Os demais membros relataram que no participaram desse processo inicial por no terem conhecimento no processo: A histria do Plano Diretor de Maracana tem muita dificuldade [...] a questo do aprendizado, para todo mundo ningum aqui tinha experincia de Plano Diretor. (Relato Grupo Focal, Tcnico 1, em 20 de maio de 2010) A elaborao no foi realizada em conjunto com o grupo de profissionais, apenas era socializada durante as reunies de equipe que ocorriam quinzenalmente, tendo sido concluda dois meses aps o incio do projeto de reviso do PDP em fevereiro de 2009. As estratgias pensadas de abordagem com a populao e principalmente a formatao do Conselho Gestor, tudo foi elaborado por uma nica pessoa da equipe que j trazia a proposta a partir de uma experincia anterior. Retomando as observaes do grupo focal, questionei de que forma ocorreu a insero do processo da participao popular no projeto PDP: Na verdade essa construo, nenhum de ns participou da construo do projeto [...] ningum tava presente na construo do projeto. (Relato Grupo Focal, profissional 1, 20 de maio de 2010); Na verdade esse mtodo de como seria a participao da populao no processo foi meio que indicado pela metodologia j proposta, pr-determinada. No sei se partiu das recomendaes do MCidades, Caixa Econmica, mas quando eu cheguei j tava pronto e acabado. ( Relato Grupo Focal, profissional 2, 20 de maio de 2010); Obrigatoriedade do Estatuto das Cidades. (Relato Grupo Focal, profissional 3, 20 de maio de 2010) A participao foi inserida em razo da obrigatoriedade legal e, mais, no foi partilhada a proposta de como seria essa metodologia de participao entre os membros da equipe tcnica. Em relatos, foi esclarecido que a equipe fora se formando gradativamente; na verdade, o projeto foi iniciado em fevereiro de 2009 com trs profissionais: uma

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administradora de empresas, uma gegrafa e uma assistente social, que no caso era eu. Sa da equipe logo que foi elaborada a metodologia requerida pela Caixa Econmica. A administradora era funcionria pblica municipal e ficou na responsabilidade de coordenadora administrativa do PDP; a gegrafa deveria iniciar os levantamentos tcnicos da rea ambiental. Ficou para mim, como assistente social, a prioridade de aprontar rapidamente a proposta metodolgica participativa do projeto para que fosse o mais urgente possvel aprovado pela CAIXA e com isso o municpio conseguir a liberao de recursos retidos devido o no andamento da reviso de seu plano diretor. No decorrer desse perodo, juntaram-se equipe: uma arquiteta urbanista; uma outra gegrafa; uma advogada; outra assistente social; um tcnico cadista; alm de quatro estagirios, os quais fariam o apoio aos estudos tcnicos propostos na reviso do plano diretor, alm de colaborarem com a publicidade das atividades propostas a serem desenvolvidas com a populao de um modo geral. Como afirmado anteriormente, a metodologia participativa estava sendo elaborada enquanto os demais profissionais se agrupavam equipe. Mas nesse ajuntamento, os relatos apontam que nenhum questionamento foi feito em relao metodologia proposta. Refora-se aqui a fala j manifesta, ningum aqui tinha experincia em plano diretor. Qual a relevncia dada a esse processo por essa gesto pblica ao inserir numa equipe, que tinha uma tarefa estratgica para o andamento da poltica pblica urbana do municpio, profissionais que no tinham vivncia com o tema? De fato, parece bem difcil faz-los compreender da necessidade de se inteirar melhor da proposta metodolgica que estava sendo elaborada. Que identidade havia sido criada nesse processo at ento? Importante frisar que a proposta do projeto era de 12 doze meses, e havia uma intensa cobrana por parte da gesto da Secretaria de Infraestrutura e Controle Urbano para a concluso da proposta metodolgica participativa do projeto. A proposta metodolgica indicou para que o processo do projeto de reviso do plano diretor fosse apresentado sociedade de Maracana a partir do I Seminrio do Plano Diretor, sendo realizado na cidade de Maracana CE em maio de 2009. Tive a oportunidade de participar do Seminrio, ainda na condio de tcnica da equipe, possibilitando observar a dinmica do evento e, principalmente, a integrao do pblico

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presente com a proposta, sendo a ausncia desta integrao o motivo que me fez optar por sair da equipe e iniciar o processo de investigao sobre o tema proposto nessa dissertao. O seminrio ocorreu como foi previsto, porm a mobilizao para o evento contemplou apenas as representaes dos movimentos sociais do municpio, entidades de classe patronal, sindicatos, unidades de ensino, entidades religiosas e representantes do poder pblico. Essa definio partiu da coordenao do projeto, como uma das gestoras da Secretaria de Infraestrutura e Controle Urbano. A coordenadora afirmou que primeiramente, todos os eventos com essa caractersticas ocorrem no municpio inserindo apenas as representaes sociais; em segundo lugar no havia espao no municpio que pudesse contemplar toda a populao; em terceiro e mais enftico, no havia oramento para um evento desse porte, mesmo sabendo que o valor para o projeto que seria repassado para o municpio seria de R$ 198.000,00 (cento de noventa e oito mil reais)22. No que tange ao quesito da mobilizao, fao uma ressalva ao uso do termo mobilizar, de fato, utiliza-se esse termo de forma generalizada quando se trata do aspecto de arregimentar pessoas, ou mesmo trazer pessoas para um dado evento. Assim, oportunamente, exponho um conceito de mobilizao que, para mim, carregado de sentido prtico e era a pretenso inicial da realizao do Seminrio:
A mobilizao muitas vezes confundida com manifestaes pblicas, com a presena das pessoas em uma praa, passeata, concentrao. Mas isso no caracteriza uma mobilizao. A mobilizao ocorre quando um grupo de pessoas, uma comunidade ou uma sociedade decide e age com um objetivo comum, buscando, quotidianamente, resultados decididos e desejados por todos.[...] Mobilizar convocar vontades para atuar na busca de um propsito comum, sob uma interpretao e um sentido tambm compartilhados. [...] Toda mobilizao mobilizao para alguma coisa, para alcanar um objetivo predefinido, um propsito comum; por isso, um ato de razo. Para que ela seja til a uma sociedade, ela tem que estar orientada para um projeto futuro. Se o seu propsito passageiro, converte-se em um evento, uma campanha e no em um processo de mobilizao. A mobilizao requer uma dedicao contnua e produz resultados quotidianamente. (TORO &, WERNECK 2004, p. 13 e 14)

O propsito planejado foi a mobilizao da comunidade no sentido de construir a insero de fato da populao no processo de reviso do plano diretor, o que no significava apenas apresentar o Projeto em um evento restrito s lideranas do municpio.

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Esse o valor que o Ministrio das Cidades Mcidades deveria repassar a todos os municipios para realizao dos projetos de reviso/elaborao dos seus planos diretores, esse valor administrado pela Caixa Econmica CAIXA que faz o repasse aos municpios quando estes apresento os produtos como uma prestao de contas. Os chamados produtos no caso do plano d iretor so trs produtos a serem repassados: metodologia participatica, leitura tcnica e leitura comunitria. Devem ser apresentados por etapas e a CAIXA libera um percentual do valor total por cada produto apresentado.

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poca, como j mencionado, pertencia a equipe tcnica no intuito de contribuir com a construo de uma cultura tica democrtica e participativa logo no inicio do processo de reviso do plano diretor. Entretanto, o processo democrtico no pode ser imposto nem decretado, ele como o prprio termo apresenta, como um processo em construo, onde h embates, compreenses e prticas divergentes. Nesse processo, a perspectiva participativa no foi compreendida pela maioria dos integrantes da equipe, o que gerou o primeiro conflito com relao ao direcionamento dado pela gesto pblica municipal quanto ao projeto de reviso do Plano Diretor. Diante dessa configurao da gesto local, pude observar como se constitui o Conselho Gestor, especialmente durante o I Seminrio do PDP. Neste, observei que, aps a apresentao do projeto de reviso do Plano Diretor, a apresentao da equipe tcnica, da metodologia utilizada e das etapas do projeto, as entidades da sociedade civil presentes, bem como os representantes do poder pblico, foram orientados sobre a dinmica escolhida para a realizao da eleio dos representantes do Conselho Gestor.Todo o seminrio foi conduzido pela equipe tcnica, inclusive no que se refere ao suporte infraestrutural e, principalmente, metodologia para a eleio ou escolha dos representantes do Conselho Gestor do PDP. A estrutura paritria do Conselho Gestor, definida pela equipe tcnica, perfazia o total de 34 (trinta e quatro) membros, sendo dezessete da sociedade civil e dezessete do poder pblico municipal. No entanto, na composio da sociedade civil, duas vagas foram destinadas a instncias que no se enquadram nessa definio, que so o Poder Legislativo (Cmara Municipal) e o Poder Judicirio (Frum Judicirio da Comarca). Essa situao no chegou a ser avaliada pelos componentes do Conselho Gestor nem a equipe tcnica considerou relevante essa questo. Em nenhum momento percebi manifestaes contrrias conduo da equipe tcnica por parte da plenria, quanto ao que foi definido sobre o quadro de composio das vagas para composio do Conselho Gestor PDP. No havia para o processo de eleio/escolha dos representantes nenhum regimento eleitoral nem sequer havia regimento para a conduo do Seminrio para que fosse possvel os representantes presentes contestarem legalmente o processo. De um modo geral, nos municpios, quando h estruturao de um Conselho elaborada uma portaria emitida pelo poder pblico para referendar o processo de escolha

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cabendo ao Poder Judicirio acompanhar o processo evitando a utilizao equivocada das instncias deliberativas. No entanto o Conselho Gestor do PDP s foi institudo oficialmente a partir de portaria municipal n 1.947, de 10 de julho de 2009, ou seja, dois meses aps sua estruturao que ocorreu no I Seminrio PDP em maio. Utilizando a metodologia definida pela equipe tcnica, os participantes foram conduzidos para se agruparem nos segmentos dos quais pertenciam e entre si debatessem quais seriam seus representantes. Na definio por quantitativo de vagas por segmento, foi definido que cada segmento teria direito a duas vagas, exceto o segmento das Associaes de Moradores que ficou com trs vagas, por ser o que apresenta o maior nmero de entidades (97), conforme apresentado anteriormente no captulo I. S o processo de escolha dos representantes durante a reunio por segmentos sociais daria um captulo parte. Os conflitos que surgiram j apontavam qual seria a configurao desse processo participativo; a disputa das vagas para associaes de moradores ocorreu sob um acirrado debate com mais carter personalista e territorial. As associaes de um dado bairro reclamavam das associaes de outro bairro, por exemplo, o conflito entre as associaes do Alto Alegre e Conjunto Industrial (por sinal essa ltima ficou com uma das trs vagas destinadas para esse segmento social). Em um dado momento, a discusso sobre o propsito do Conselho Gestor e a compreenso da importncia de elaborar a reviso da lei que regulamenta a poltica urbana do municpio (o plano diretor) foi esvaziada. Representantes de vrios segmentos deixaram o evento antes da concluso, em destaque, o representante da categoria empresarial, como foi o caso do representante da Associao das Empresas dos Distritos Industriais de Maracana AEDI. Este pediu desculpas e deixou o Seminrio antes de finalizar, ausentando-se inclusive da posse do colegiado do Conselho Gestor, previsto para o final do evento. Esse aspecto relevante porque, a meu ver, a presena de representantes como o dos empresrios, poderia ter sido oportuno para que as representaes populares, por exemplo, deflagrassem um debate sobre as questes ambientais. Este um grande problema enfrentado pelos moradores do entorno do chamado cinturo industrial existente em Maracana, porm o representante dos industriais passou inclume durante toda a realizao do Seminrio.

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Enfim, o debate no Seminrio se polarizou nas discusses e troca de acusaes entre lderes de associao que reivindicavam para si com alegaes de falta de legitimidade maior, acusando-se entre si com alegaes de ilegitimidade de representao e de que havia associaes no regulamentadas presentes. A proposta da equipe no previu diviso das vagas das associaes por representao das ADLs (seis reas definidas dentro do territrio do municpio). Esse fator contribuiu fortemente para o embate j que as reas de Desenvolvimento Local (ADLs) so extensas (como j apresentadas no captulo I), formadas por em mdia nove bairros, sendo a ADL 6 a mais extensa, contendo doze (12) bairros. Cada bairro dessas ADLs tem em mdia quatro a cinco associaes de moradores. Fao aqui a ressalva de que, apesar de ser um municpio populoso com uma alta densidade demogrfica, existem muitas reas de vazios que deixam os bairros isolados uns dos outros fator que colabora diretamente para a fragmentao das organizaes populares, especialmente as associaes de moradores. Observei que a equipe tcnica ignorou essa caracterstica do municpio ao definir sobre o quadro de vagas das associaes de moradores. O Seminrio enfim foi encerrado com a definio das trs vagas existentes para associaes de moradores a partir do consenso entre lideranas que se mantiveram at o fim do evento. Registrou-se tambm significativo o esvaziamento de representantes do movimento popular e de ONGs, antes do trmino devido ao longo tempo tomado na disputa entre as lideranas das associaes. Aps a posse do ento colegiado do Conselho Gestor do PDP, com mandato atrelado ao processo de reviso do plano diretor, ou seja, 12 (doze) meses, foi encerrado o evento com a fala do prefeito Roberto Pessoa PP que chegou ao evento pouco antes de seu encerramento, no presenciando os embates ocorridos anteriormente. Em seu pronunciamento, dentre tantos equvocos cometidos sobre a compreenso do que era a reviso do plano diretor, juntou-se a seguinte afirmao:
Aguardo ansioso a concluso da reviso do plano diretor de Maracana, para que possamos adiantar uma srie de obras de melhoria na insfraestrutura do municpio. No entanto me preocupa o tempo existente para a reviso do plano diretor, acho doze meses, quer dizer um ano, muito tempo, nos seria possvel, diminuir para seis meses? Assim ganhamos tempo e aceleramos as obras no municpo. Como o caso de nosso estdio municipal que est a no projeto mas precisa ser adequado ao ordenamento urbano.

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Enfatizo esse ponto da fala do prefeito por conterem elementos que apontam para a contradio de interesses do poder pblico local e a ideia contida na Poltica Urbana Nacional. A meu ver, a proposta da gesto municipal no era aguardar a insero da populao no processo de reviso do seu plano diretor, mas, sim, cumprir pro forma as recomendaes da legislao federal, que exigem a reviso da lei urbana municipal para efetivamente poder executar obras de infraestrutura. No discurso do prefeito, percebe-se certamente que no h preocupao com a participao dos muncipes nas decises prioritrias e coletivas sobre os rumos da Cidade que, por sua vez, parecem no se relacionarem com benefcios que venham a atender toda coletividade. Percebe-se que a construo de um estdio municipal parece vislumbrar bem mais a copa do mundo de futebol a ser realizada no Brasil em 2014 do que as prioridades citadas pelos participantes do Seminrio, como a ampliao do sistema de saneamento para o municpio. At este ponto, esbocei, a partir de minhas vivncias em campo, incoerncias na conduo do processo da reviso do plano diretor de Maracana, quanto a sua real possibilidade de vir a ser de fato participativo. Realmente, difcil no encontrar incoerncias, ao buscar inserir um modelo de gesto democrtica participativa, numa estrutura social patrimonialista e excludente. A forma de fazer poltica na realidade local de Maracana a mesma de vinte cinco anos atrs quando da sua emancipao. Para explicar essa assertiva, reporto-me fala de uma liderana e ao comportamento de aceitao dos outros representantes durante o embate na escolha dos representantes das associaes de moradores. O fato ocorreu assim: a tcnica da equipe do PDP explicava aos representantes das associaes de moradores sobre a disponibilidade de trs vagas para esse segmento. Ao iniciar o processo de escolha, os participantes se colocavam apresentando nome e associao que estava vinculado. Para a indicao dos nomes, foi dito que cada participante teria direito a votar em um nico nome. Nesse momento uma das lideranas levantou-se e, com o dedo em riste, advertiu a profissional:
Ns sabemos como devemos fazer nossa eleio, e no da forma que voc quer, esse jeito ns no conhecemos. Cada representante vota em trs candidatos e os trs mais apontados ficam com as vagas. Sempre fizemos assim em todas as eleies de conselho, no agora que vamos mudar.

E ningum contestou. Chamou minha ateno a nfase na expresso sempre fizemos assim, o ns contido na fala dessa senhora lder de uma associao, me fez lembrar o ns existente na fala do Sr. P., liderana apresentada no captulo II. Ns fizemos assim, ns quisemos assim, ns conseguimos.

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Mas quem so esses ns? O seminrio no contou com a participao da populao de Maracana, mas sim com os representantes dos segmentos sociais, de uma sociedade civil existente no municpio. O seminrio foi dirigido para uma representatividade da sociedade de Maracana e, portanto, so esses os ns legitimados a partir da fala da Sra. liderana comunitria que afirma existir um modo de realizar poltica em Maracana e, quanto a esse modo, no h previso de ser modificado. Eis o motivo da fala do prefeito ser to espontnea e talvez seja por isso que j entrou para o segundo mandato. Ele a expresso poltica da sociedade de Maracana, a partir das crenas de sua sociedade. A expresso da dominao simblica consentida pelos muncipes. No que tange realizao do I Seminrio do PDP, foi analisado pelos profissionais da equipe tcnica e coordenao do PDP como uma das etapas cumpridas no planejamento metodolgico participativo. Em avaliao interna da equipe sobre o evento, foram considerados falhos os aspectos infraestruturais do evento. Quanto ao embate poltico das associaes, a equipe considerou normal dentro das experincias de eventos similares j realizados no municpio. O que questiono no a existncia do embate. Pelo contrrio, o conflito inerente vida social, como afirma Simmel (1983), ele existe em toda parte, pois viver em sociedade formar uma associao, faz parte da socializao humana viver em comum acordo, mas tambm lado a lado com as tenses individuais e sociais que o viver junto acarreta. um fenmeno crescente ao pensarmos especialmente o crescimento dos ndices populacionais das grandes cidades e um processo de urbanizao desordenado. O que questiono nesta avaliao a inteno de normalizar o fenmeno poltico para aprofundar o conflito e gerar o debate do espao pblico, deixando como pontos de avaliao apenas aspectos de infraestrutura. Finalmente, as coisas permanecem resumidas na frase: sempre fizemos assim. Aps a realizao do seminrio, em maio de 2009, procurei continuar as observaes para compreender o desencadeamento do processo de reviso do plano diretor. A primeira reunio do Conselho Gestor do PDP ocorreu apenas em julho de 2009, dois meses aps sua estruturao, a partir da mobilizao da equipe tcnica, com parte da segunda etapa da proposta metodolgica participativa elaborada para o projeto. Ainda como produto de minhas observaes de campo, pontuei alguns elementos que me chamaram ateno na primeira reunio do Conselho Gestor do PDP. Inicialmente a

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mobilizao, organizao e coordenao da reunio foram todos de responsabilidade da equipe tcnica. No dia marcado para a reunio, fiquei porta da sala e observando o grupo que aguardava iniciar o compromisso. Percebi no semblante dos representantes que chegavam ao local, um ar de desconfiana. Talvez por no saberem do que realmente se tratava aquela reunio e o trabalho que se apresentava a eles, as dvidas lanadas inicialmente para a equipe tcnica eram sempre reportadas ao que definiria de fato o plano diretor, se seriam eles que escreveriam a proposta, enfim, dvidas, muitas dvidas. Para a reunio, no compareceram os trinta e quatro membros eleitos; eram uns vinte e cinco que, em uma sala de aula do Colgio Liceu de Maracana, tentavam compreender qual era a relevncia dada aquele processo para o municpio. Desde o I Seminrio PDP, ningum havia se reportado ao plano diretor vigente, at ser feito questionamento por um representante do poder pblico que se portou como sociedade civil: Do que foi feito do primeiro plano diretor? Eu participei de uma reunies de apresentao da proposta pela equipe contratada da prefeitura. O que foi cumprido daquela lei?. (Representante do Conselho Gestor do PDP) A pergunta foi dirigida para os profissionais da Secretaria Municipal de Infraestrutura e Controle Urbano presentes reunio, Sra. J., representante desta

secretaria, manifestou-se, porm, no respondeu efetivamente pergunta, na verdade lanou um desafio:

Infelizmente eu no estava na gesto do municpio em 1998 (ano que foi elaborado o I Plano Diretor), mas acredito que esse o momento para as lideranas, assim como para voc tambm, acompanhem de perto o que est sendo proposto para se verificar a aplicao na prtica do novo ordenamento urbano para o municpio.

No meu entender, os equvocos ocorridos durante a composio do Conselho Gestor gerou fatos como esse. O questionamento tinha razo de ser, afinal era um novo processo que se iniciara no municpio em que o ordenamento urbano estava sendo repensado. Mas o que foi feito das definies do Plano Diretor anterior? Ficaram sem respostas, assim como constatei a seguinte situao durante a reunio: nenhum dos presentes se recordava de ter lido ou ter tido acesso ao documento elaborado entre 1998 a 2000. Nenhum dos representantes presentes havia tomado

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conhecimento do Estatuto da Cidade e que o Municpio tinha que fazer a reviso do Plano Diretor por exigncias legais. Mesmo tendo parte dos representantes da sociedade civil envolvidos em outros conselhos de polticas pblicas, inclusive tendo sido realizada em meses anteriores uma srie de assembleias sobre a Agenda 21, nem um deles interpelou pela interlocuo com as demais polticas pblicas existentes no municpio, principalmente sobre a questo ambiental. A primeira reunio do colegiado do Conselho Gestor do PDP foi encerrada com o encaminhamento de que todos seriam capacitados para compreender melhor sobre a proposta da poltica urbana no municpio. Mais uma vez a equipe tcnica ficou frente de todos os encaminhamentos para o prximo encontro do grupo. Conclui que o Conselho Gestor do PDP foi uma estrutura criada pela equipe tcnica no sentido de responder exigncia legal da participao popular no processo de reviso do plano diretor de Maracana, mas sem preocupao com a efetividade de tal participao. Um formato, um modelo, um molde feito para que coubesse numa brecha existente, foi assim que percebi a criao desse Conselho Gestor do PDP. A sociedade de Maracana no sabia dessa demanda, no percebia como demanda a necessidade de se criar um Conselho das Cidades. Afinal para que serve? Para planejar? Para isso a prefeitura tem os tcnicos. Afinal quem decide pelas necessidades no os seus lderes? Mas uma vez me reporto ao Sr. P. do captulo II, ns sentamos as necessidades da populao. Ento no seria necessidade da populao elaborar em conjunto com seus gestores a cidade de todos os cidados? Durante a realizao do grupo focal com a equipe tcnica, convidei a senhora que trabalha como servios gerais para a equipe. Na dinmica joguei a questo do envolvimento da populao no processo de participao que estavam vivenciando, eis sua compreenso:
[...] a participao das pessoas, delas tarem (sic) envolvidas... eu acho assim, quando nas associaes, todo presidente de associao tem um poltico por trs dele, e infelizmente, j se foi a poca em que o presidente da associao estava atrs do interesse de todos da comunidade, ento assim, vai ser muito difcil, vai ser luta de gente grande. O vencedor nem sempre a populao ns da populao no estamos bem informados nem todos querem lutar, porque o pouco que j se conseguiu o suficiente.

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O convencimento de que existem foras que superam e submetem a populao excluda do poder de deciso, aciona em depoimentos como esses, o sentido de que se trata de uma luta perdida, a de tentar ir de encontro ao que est estabelecido. A estrutura de mando existente e a cultura do poder central nas mos de quem detm o conhecimento so dados necessrios para se perceber o sentido dado participao popular na dinmica poltica de Maracana. De que forma os membros do Conselho Gestor do PDP se percebem nesse processo? Quais sentidos atribuem sua participao nessa instncia? Eles de fato se vem como representantes da participao popular em Maracana? So elementos que sero tratados no prximo captulo.

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CAPTULO IV CONSELHO GESTOR PDP - O OLHAR DE DENTRO PARA FORA

Este captulo busca compreender a percepo dos membros do Conselho Gestor do PDP quanto aos sentidos e prticas expressos durante dinmica da conduo da poltica urbana no municpio de Maracana. Pretende, tambm, analisar mais detalhadamente como se estabeleceu a relao desses representantes com os sujeitos e esferas que compem o processo de reviso do PDP e que no esto inseridos no colegiado do Conselho Gestor PDP, como o caso dos profissionais da equipe tcnica. A questo : quais so as suas leituras sobre a significao da participao popular na conduo na poltica urbana do municpio? Parte-se do pressuposto de que os sentidos e prticas construdos pelos membros do Conselho Gestor do PDP podem fornecer pistas para que se possa avaliar sobre a autenticidade da representao da participao popular na conduo das polticas pblicas no municpio de Maracana. Dessa forma, ampliando o debate sobre a proposta de participao representativa da populao e como se efetiva atualmente no Estado brasileiro nas trs esferas de governo. A anlise sobre os sentidos e prticas desses indivduos trar a possibilidade de elucidar um dos erros histricos cometidos na insero da participao popular na conduo das polticas pblicas, a partir do vis da participao representativa. H uma gama de representaes e prticas polticas inseridas nos movimentos sociais que no necessariamente esto vislumbrando um projeto societrio, coletivo de igualdade e ampliao dos direitos. No caso brasileiro, persiste a crena de que, por exemplo, quando se tratam de movimentos sociais, as entidades que os representam tm em seus princpios a mesma ideia de projeto poltico democrtico. Isso tem sido desmistificado com a ampliao do debate sobre referenciais democrticos atuais:
[...] Estamos usando o termo projetos polticos num sentido prximo da viso gramsciana, para designar os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos. A virtude especfica dessa abordagem, sobre a qual j trabalhamos largamente (Dagnino, 1998, 2000) est no vnculo indissolvel que estabelece entre a cultura e a poltica. Nesse sentido, nossa hiptese central sobre a noo de projetos polticos que eles no se reduzem a estratgias de atuao poltica no sentido estrito, mas expressam e veiculam e produzem significados que integram matrizes culturais mais amplas. [...] A noo de projetos polticos pode contribuir para superar essa viso homogeneizadora tanto do Estado quanto da sociedade civil. (DAGNINO, 2004, p. 97 e 98)

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Com isso a insero da participao popular na conduo das polticas pblicas no Brasil vem sendo conduzida sob contradies e embates que repercutem na credibilidade dos movimentos sociais. A experincia em Maracana da participao popular, no exemplo estudado, ocorre sob orientao oficial de um programa de reestruturao da poltica urbana no Brasil em que o Municpio inseriu a proposta a partir de um referencial nacional, no havendo indcios de que tenha sido realizado consulta populao sobre o formato adequado para a reviso do seu plano diretor. A importncia desse debate se baseia naquilo que DAGNINO (2004) apontou como sendo a disputa poltica entre projetos polticos distintos, ou seja, o embate existente no Brasil a partir dos anos de 1990, entre o projeto neoliberal e o projeto participativo democratizante. Em sua anlise, evidencia-se a chamada armadilha neoliberal lanada para envolver a representao da sociedade civil quando, ao ampliar o espao de participao nas instncias decisrias, transfere para esse segmento responsabilidades institucionais que so prprias de uma instncia de Estado e com isso ofusca o objetivo maior da representao da sociedade civil que a garantia da efetivao da participao nos rumos do Estado. Quanto experincia de Maracana, inicio a abordagem apresentando alguns detalhes que foram percebidos durante a pesquisa de campo, elementos importantes que auxiliaram na anlise dos dados coletados durante as entrevistas com os membros do Conselho Gestor. Comeo pelo fato de que dos 34 (trinta e quatro) membros eleitos no I Seminrio PDP para compor o colegiado do Conselho Gestor, apenas 10 (dez) membros participam efetivamente de todas as reunies. Na primeira reunio do Conselho Gestor PDP realizada em de junho de 2010, registrou-se a participao de 25 (vinte e cinco) membros no decorrer do processo, durante o espao de tempo entre julho a dezembro de 2010 (perodo em que foram realizadas as abordagens de campo), nmero que foi decrescendo at se chegar a uma mdia de freqncia de 15 (quinze) a 10 (dez)) membros nas reunies que ocorreram uma vez ao ms. Apesar de ter sido esclarecido o propsito e carter acadmico da pesquisa aos membros do Conselho Gestor PDP durante minha participao em suas reunies, garantindo ao grupo o anonimato dos entrevistados, percebi certa resistncia de alguns representantes em colaborar com as entrevistas. Considero que est atrelado ao fato de eu

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ser reconhecida pelo grupo como uma das profissionais que pertenceu equipe tcnica e, mesmo tendo me afastado em fase anterior pesquisa, alguns componentes do Conselho Gestor PDP ainda vinculavam minha imagem equipe tcnica como se eu pertencesse gesto pblica. Como forma de superar esse impasse, convidei uma colaboradora para que fizesse a realizao das abordagens e de algumas entrevistas com os representantes que manifestavam mais resistncia. A estratgia amenizou a situao e ainda favoreceu minha pesquisa ao poder contar com mais um olhar sobre as observaes coletadas por minha colaboradora, representando um elemento externo ao processo em que eu vivenciava. Quanto s observaes, conclui que havia receios diferenciados por parte dos entrevistados ao exporem suas ideias nas entrevistas. Primeiramente, o receio de que suas falas pudessem criar mal estar com o poder pblico quanto a alguma discordncia poltica, caso especfico de dois membros da sociedade civil que representavam entidades com vnculo partidrio a atual gesto de Maracana. Em segundo lugar, a demonstrao de resistncia em manifestar desconhecimento sobre a dinmica do processo, por colocar em questo a legitimidade dos representantes quanto a sua competncia de estar numa instncia como o Conselho Gestor do PDP. Alguns representantes resistiam em participar da entrevista, remarcando inmeras vezes os encontros por no querer demonstrar sua falta de entendimento quanto ao processo em que estavam inseridos, alm de no saberem se colocar sobre as questes referentes poltica urbana em sua cidade. Uma frase dita pelo Sr. M., representante do segmento de entidade prestadora de servios de transporte no municpio, logo quando iniciamos a conversa, evidencia essa constatao: No sei muita coisa sobre esse processo, que eu no compreendo bem n! Ao iniciar a entrevista, o Sr. M. por muitas vezes pedia para excluir algumas afirmaes, como se a entrevista representasse para ele um teste de avaliao de seus conhecimentos: Se no tiver certo voc apaga de novo viu? (Sr. M. representante do Conselho Gestor PDP). Olhavam para mim como se eu fosse uma avaliadora dos conhecimentos do grupo de representantes para saber o domnio desses indivduos sobre a poltica urbana do Municpio. Um dado constatado que esses membros do Conselho Gestor que criaram

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essa resistncia por esse fator, eram os mais faltosos no grupo, chegando a se ausentar a mais de trs reunies seguidas. Os receios apresentados pelos representantes acabam por ofuscar o objetivo principal que consolida a permanncia dos representantes na instncia de controle do PDP, que o acompanhamento do processo democrtico participativo na insero das demandas da populao, e no exclusivamente as informaes tcnico-jurdicas que compem as informaes repassadas ao grupo, ou sua manifestao de fidelidade instncia da gesto pblica. Tal fato se configura como dois aspectos distintos da manifestao simblica de poder vivenciado pelos representantes do Conselho Gestor PDP: o primeiro exemplo reporta-se ao poder poltico que foi constitudo aos representantes que pactuam juntamente com o poder pblico municipal, da mesma referncia poltico-ideolgica, devendo a esta total fidelidade, pois a lealdade mede o grau de legitimidade do comando; o segundo exemplo reporta-se ao poder simblico dos representantes, no sentido da posse de competncia, j que, ao serem submetidos s indagaes, esses indivduos sentiram-se questionados quanto a sua autoridade de ter o conhecimento delegado a eles pela condio de representantes da sociedade maracanauense, detentores de informaes no disponveis aos indivduos comuns. Portanto, se eles expressarem ignorncia em relao ao assunto abordado tero sua legitimidade de lder questionada. Essa configurao simblica estruturante advm de uma estrutura pr-determinada em que as representaes ou smbolos ditam os procedimentos que elencam o sentido da prtica social dos indivduos, como afirma BOURDIEU:
Os sistemas simblicos, como instrumentos de conhecimento e de comunicao, s podem exercer um poder estruturante porque so estruturados. O poder simblico um poder de construo da realidade que tende a estabelecer a ordem gnoseolgica: o sentido imediato do mundo (e, em particular, do mundo social) supe aquilo a que Durkheim chama de conformismo lgico, quer dizer, uma concepo homognea do tempo, do espao, do nmero, da causa, que torna possvel a concordncia entre as inteligncias. Durkheim ou, depois dele, Radicliff-Brown, que faz assentar a solidariedade social no fa to de participar num sistema simblico tem o mrito de designar explicitamente a funo social (no sentido do estruturo-funcionalismo) do simbolismo, autntica funo poltica que no se reduza funo de comunicao dos estruturalistas. Os smbolos so os instrumentos por excelncia da integrao social: enquanto instrumentos de conhecimento e de comunicao [...], eles tornam possvel o consensus acerca do sentido do mundo social que contribui fundamentalmente para a reproduo da ordem social: a integrao lgica a condio da integrao moral. (BOURDIEU, 2009, p.9 e 10)

O que poderia soar mais danoso para indivduos do que se inserem numa configurao de sociedade em que o poder lhes distingue dos demais, do que suas

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limitaes e contradies sendo conhecidas? Para minha surpresa, foi a primeira constatao que me ocorreu ao me deparar com essas limitaes iniciais no processo de pesquisa. As sutis manifestaes de desconforto, vistas inicialmente como mal estar associado ao reconhecimento de minha participao anterior na equipe tcnica, bem como falta de disposio pela correria do cotidiano, na verdade, encobre elementos simblicos de crenas e de defesa do espao garantido. Diante dessas consideraes, as questes de pesquisa buscavam informaes que pudessem traar o perfil poltico dos entrevistados, desvendar sua compreenso do processo de reviso do plano diretor, manifestar a relao com a esfera pblica e, por fim, expressar ideias sobre a participao popular no contexto do PDP. Inicialmente quis verificar a compreenso dos entrevistados sobre a instncia em que eles estavam inseridos por meio da questo: voc poderia definir o que o Conselho Gestor e para que ele foi criado? Destaco depoimentos de dois representantes do Conselho Gestor que responderam de forma consistente e objetiva:
Bom, o Conselho Gestor um conselho formado pela sociedade civil e pelo governo que forma o controle social sobre uma determinada poltica no caso aqui o Plano Diretor. Foi criado para estar fiscalizando (grifo meu), monitorando e colaborando com a reviso do plano diretor. (Sr. A. representante Conselho Gestor do PDP) Em linhas gerais o Conselho Gestor seria aquele instrumento que vai possibilitar o intercambio entre o trabalho da equipe tcnica e da sociedade n?A sociedade representada tanto pelas ONGs como tambm pelo setor pblico ali representado. Ento mais instrumento no sentido de possibilitar que haja efetiva participao na reviso do Plano Diretor. (Sr. N. representante Conselho Gestor do PDP)

O primeiro depoimento foi concedido por representante que compem o segmento da sociedade civil (movimento estudantil), porm trabalha como assessor institucional da Secretaria de Infraestrutura e Controle Urbano, alm de ser representante de um partido poltico de esquerda aliado da atual gesto municipal. O segundo depoimento que apresentou objetividade e clareza sobre o que o Conselho Gestor, foi do Sr. N. que servidor pblico municipal e est no Conselho Gestor representando o segmento governamental da Secretaria de Juventude, tem em sua trajetria uma ampla participao em conselhos de polticas pblicas e demais espaos de discusso poltica. Percebe-se que o perfil de ambos os representantes no o da chamada liderana tradicional ou do meio popular como os demais da sociedade civil que foram abordados na pesquisa. Portanto, no podero ser vistos como referncia das percepes gerais do grupo.

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Eles formam o que eu indiquei inicialmente como o contraponto, apesar de estar contido outro aspecto, o de que o primeiro representante, mesmo tendo sido eleito na condio de membro da sociedade civil, est inserido na dinmica da gesto municipal como colaborador poltico. Quanto aos demais representantes, as respostas foram deslocadas do real significado de uma instncia como o Conselho Gestor:
Pelo pouco que eu aprendi, eu acho que o Conselho Gestor ele veio para definir assim...algumas...a definio, na verdade, do Conselho Gestor para que a gente possa t fazendo algumas divises do territrio no municpio. Pra gente saber mais ou menos onde a rea rural, onde a zona urbana pra ver como que ta o territrio do municpio. E na parte no que ele foi criado aqui. Aqui j tinha havido um h dez anos, aonde no tinham colocado em ao as coisas, ento ele veio pra gente definir algumas metas pra ver as possibilidade n? (Sra. J. representante do Conselho Gestor PDP segmento associao de moradores) O Conselho Gestor, na minha opinio, inclusive a gente j participou do primeiro que foi copiado, ningum nem chegou a trabalhar no primeiro pro municpio de Maracana. Ele uma coisa muito tcnica n? Te que ser trabalhado numa forma bem elaboral. (Sr. E. Representante Conselho Gestor segmento sociedade civil)

Na primeira fala, a representante se reporta ao plano diretor que foi elaborado h dez anos (o que est vigente) e, pelo que consta nos registros da Secretaria de Infraestrutura e Controle Urbano, no existia uma instncia como o Conselho Gestor do PDP. Nas duas falas no houve distino entre a instncia de controle para a reviso do plano diretor e produto do processo de reviso que a nova lei, o Plano Diretor Participativo. Detalhe de que ambos fizeram uma crtica quanto falta de aplicabilidade do plano diretor em vigor23. Faltou essa reflexo no I Seminrio PDP. Nas duas falas possvel observar que o Conselho Gestor no percebido como uma instncia de controle e debate; o Conselho passa a expressar a efetivao da reviso do plano diretor do Municpio, como se fosse apenas uma via para se conseguir a concluso do processo. A dificuldade de interpretao e compreenso sobre o que Conselho Gestor PDP e o que o plano diretor e as finalidades desse Conselho, quando partem de seus representantes, aponta para um processo que pode ser considerado como falta de
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O plano diretor atual em Maracana de 2000, e denomina-se Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano PDDU Lei N 731 de 13 de julho de 2000. Foi elaborado por uma empresa de consultoria em arquitetura e urbanismo contratada pela gesto municipal poca ainda em 1998. A populao representada pelas lideranas comunitrias foi convocada participar de reunies com carter consultivo, j que o documento foi totalmente formatado pelos tcnicos consultores. Segundo informaes da Secretaria de Infraestrutura e Controle Urbano do Municpio.

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compreenso poltica representativa, baseada talvez pela ausncia de identidade com o processo que foi estabelecido. Vejamos ento outras manifestaes sobre a mesma questo: Conselho Gestor ou Plano Diretor? [...] O Conselho Gestor faz parte da sociedade civil tambm n? um trabalho em conjunto com o poder legislativo e a sociedade civil! (Sr. M. representante Conselho Gestor PDP)
Conselho Gestor. Ele um rgo escolhido pelos componentes do prprio municpio em que eles atuam em determinado setor. No caso especfico, Conselho Gestor criado para... tratar sobre o Estatuto da Cidade, tratar diretrizes do Estatuto da Cidade. O Conselho Gestor justamente isso. Tratar unicamente sobre uso e ocupao do solo urbano que melhor se adqe s condies dessas pessoas. (Sr. El. Representante Conselho Gestor PDP)

Notadamente as falas apontam para uma lgica de que o Conselho Gestor PDP existe porque existe um plano diretor, no o percebendo como um espao estruturado de representaes da sociedade. No vislumbram a possibilidade do Conselho Gestor PDP existir para alm do processo de reviso do plano diretor, bastando para isso maior articulao dos representantes que nele se inserem. A representao poltica do Conselho Gestor PDP fica esvaziada com essa interpretao, na medida em que ele se institucionaliza nessa perspectiva utilitarista de existir apenas para se consolidar um momento, a reviso do plano diretor. Percebe-se que, diante dessa postura, os representantes terminam por legitimar a ideia inicial da equipe tcnica, que foi a criao do Conselho Gestor PDP para responder s orientaes para reviso do plano diretor, j que no havia um Conselho Municipal das Cidades. Constata-se, da mesma forma, que a representao poltica est centrada nos membros individualmente e no no grupo como um todo. O Conselho Gestor do PDP no foi incorporado por seus componentes como uma instncia poltica de representao da sociedade de Maracana. Aparenta ser, portanto, um palco que cria visibilidade para as lideranas que esto inseridas no processo de reviso da poltica urbana no municpio, sem alcanar uma estrutura poltica de carter coletivo. Esse fator de maneira alguma est associado inexperincia do grupo em participaes de espaos como os conselhos. Quando os representantes do Conselho entrevistados foram questionados sobre a sua insero em outros conselhos, surgiu o seguinte resultado: quatro membros responderam negativamente, que no estavam em outro conselho de poltica pblica, ou outro espao similar, sendo que um desses quatro

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informou que j havia participado em momentos anteriores, mas que atualmente est apenas no Conselho Gestor do PDP. Tomando como referncia o universo de 10 (dez) membros entrevistados, 6(seis) desses membros esto ocupando assento em outros conselhos de polticas pblicas no municpio: conselho de habitao; da criana e adolescente; sade; assistncia social; juventude; foram os mais citados. Pode-se afirmar que um grupo composto por pessoas com experincia de participao em outras instncias o que pode levar a crer que suficiente para compreender a organizao de um conselho e os processos polticos que devem ser vivenciados no interior destes. Entretanto, constata-se, em suas expresses, a demonstrao de desconhecimento quanto ao espao institudo que o Conselho Gestor PDP, o que se evidencia ainda mais por meio das respostas sobre a relao do conselho com a instncia que est frente da organizao do projeto de reviso do plano diretor, no caso a equipe tcnica. Inicialmente foi perguntado aos membros sobre quem est frente desse processo, como forma de se perceber se a compreenso que eles tm da equipe tcnica essa de fato: o resultado foi que nove membros identificaram a equipe tcnica como sendo responsvel pelo processo. Apenas um dos entrevistados respondeu que seria um dos representantes do Conselho Gestor PDP como estando frente do processo, por se tratar de um dos membros do grupo que foi indicado pelos demais como o secretrio do Conselho. Em seguida, foi indagado sobre a relao com essa instncia que est frente do processo; todos os representantes do Conselho Gestor do PDP afirmaram existir uma relao muito boa, sem fazer referncia a conflitos existentes. Apenas um dos representantes que do segmento governamental, fez a seguinte considerao:
Acho que a relao aquela coisa...cada instncia tem seu papel, e h um esforo para que o plano realmente atinja seus objetivos [...] No incio houve algumas dificuldades, a coisa andava muito distante..., muito isolada. A equipe de um lado, a coordenao24 pro outro, o Conselho Gestor tentando se organizar mas no conseguia n? Depois fomos superando n? (Sr. N. representante governamental Conselho Gestor PDP)

Em sua fala nesse ponto, Sr. N. coloca como se os conflitos iniciais fossem um processo natural, mas no afirmou existir essa situao na relao atual entre o Conselho

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Gestor PDP e equipe tcnica. Como essa situao vivenciada pelo ngulo externo, ou seja, como a equipe tcnica percebe a relao? Aqui retomo a mesma questo durante o momento vivencial com a equipe tcnica na realizao do grupo focal, como a relao com o Conselho Gestor?
Distante, no deveria ser, no porque ns queremos estar distantes, mas porque foi imposto um muro, no sabemos o motivo, a razo, mas de fato esse muro existe e ns ainda no conseguimos escalar ele. (Tcnica N1 do PDP no Grupo Focal) como se o Conselho visse a gente como representante da prefeitura, do poder pblico e que t ali s representando, s ludibriando eles como se a gente no fosse fazer nada daquilo do interesse deles. (Tcnica 2 do PDP no Grupo Focal) Eu acho que isso falta do prprio conselheiro, eles no entenderam qual a idia e qual a funo deles no plano diretor, embora houvessem as capacitaes, reunies e dilogos, eles no entendem ainda, por conta disso ns estamos aqui. ( Tcnica 1 PDP Grupo Focal) Eles entendem, entendem o que querem entender, bloqueiam o que no de interesse deles (Tcnico 3 PDP Grupo Focal).

A percepo da tcnica do PDP sobre a ausncia de compreenso do sentido de ser do Conselho Gestor PDP aponta para um fator preocupante, que a legitimidade do grupo frente aos profissionais tcnicos do PDP, expresso da interveno do poder pblico no processo, e responsveis pela estruturao do grupo e da sua organizao. A instncia de representao da participao popular na reviso do plano diretor de Maracana passa a ser questionada pela instncia de representao de interveno do Estado. O resultado dessa constatao a possibilidade de interveno direta do poder pblico nas definies e deliberaes do processo de reviso do plano diretor, tendo em vista a desqualificao do Conselho Gestor como esfera de representao popular. Esse conflito existente entre Conselho Gestor PDP e equipe tcnica foi ocultado pelos membros do Conselho durante as entrevistas; o motivo disto, no possvel se saber com clareza, h sempre uma interrogao em cada fala. Havia muita dificuldade de expresso por parte dos representantes do Conselho, principalmente no segmento da sociedade civil; o fator real sempre obscuro, mas considero a hiptese de isto est associado a uma compreenso, por parte dos representantes do Conselho, como sendo um levantamento de avaliao de desempenho ou receio de que as informaes venham causar mal estar na dinmica do cotidiano dessas entidades.

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Refere-se coordenao do projeto de reviso que a prpria Secretaria de Infraestrutura e Controle Urbano

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As lideranas participantes do Conselho Gestor PDP estabeleceram em suas prticas polticas articulaes em que a postura de um lder a de no ser questionada ou contrariada. Possivelmente essa manifestao fruto das experincias vivenciadas, na medida em que as posturas dos representantes pblicos com os quais partilham o espao social e cultural construdo em Maracana, podem ser permeadas pelo autoritarismo e centralismo decisrio. Diante disso, os membros do Conselho Gestor ao se permitirem expressar os conflitos que rondam o processo sentem-se, como alguns afirmaram, passveis de revelar fraquezas e consequentemente inadequao para a funo que ocupam. Ainda na busca de compreender a interao com o processo de reviso do plano diretor, principalmente quanto compreenso da metodologia utilizada, foi questionado sobre em que fase estava o projeto. Esclarece-se, aqui, que a metodologia do projeto de reviso do plano diretor de Maracana divide-se em trs etapas ou fases: leitura tcnica25, leitura comunitria26 e aprovao da lei do plano diretor participativo na Cmara dos Vereadores com sua posterior publicao. Com exceo do Sr. N., representante do poder pblico no Conselho Gestor PDP, nenhum outro membro soube dizer em que fase estava o projeto. Isso significa que enquanto instncia de acompanhamento e controle da execuo da reviso do plano diretor do municpio de Maracana, o Conselho Gestor PDP no teria condies de esclarecer para a populao como se encontra o processo de reviso do seu plano diretor. A etapa na qual deve ocorrer a realizao das leituras comunitrias, (at o final dessa dissertao essa fase ainda no havia ocorrido) a fase em que o grupo precisa estar mais inteirado da dinmica para repassar populao informaes precisas sobre andamento do processo e garantir em lei a perspectiva da funo social da cidade. Em se tratando de Maracana, e todo o processo como se estabeleceu seu desenvolvimento, seria um ganho significativo para as camadas mais desfavorecidas da sociedade. Como mencionado anteriormente, as questes levantadas objetivavam estabelecer um perfil poltico, o entendimento sobre o processo e principalmente expor o nvel de compreenso e de percepo que os representantes do Conselho Gestor do PDP tm sobre
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Fase de estruturao da equipe tcnica e levantamento de dados gerais do municpio; Consta da realizao de um conjunto de assemblias setoriais em que se rene a populao, para que sejam levantados dados relacionados ao que a comunidade considera ser a realidade do municpio e o que deve ser alterado para melhor.

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a participao popular no projeto de reviso do plano diretor participativo. Para isso foi lanado aos entrevistados a seguinte questo: Para o Sr.(Sra) que participao popular?
quando as camadas mais distantes do poder pblico, na populao, elas tem acesso informao, e podem opinar! (Sr. F. representante do poder pblico no Conselho Gestor PDP) O prprio nome j t dizendo. Participao popular quando as pessoas tm direito de opinar, sugerir, indagar, criticar, em cima dessa participao popular voc tira um perfil ou um retrato, ou um raio X mesmo, da necessidade de estruturao do municpio, de uma cidade. (Sra. R. representante do legislativo no Conselho Gestor PDP)

Observa-se uma fala em que a compreenso da participao popular se d pela possibilidade da populao ter acesso ao que foi deliberado e consolidado pelo poder pblico. Quando afirma camadas distantes do poder pblico, o Sr. F. faz aluso ideia de classe, com uma considerao s classes subordinadas bem prximas realidade da maioria dos moradores de Maracana trabalhadores assalariados e informais, desempregados, moradores de periferia, entre tantos pertencentes a camadas pobres da populao, no identificando relao com os representantes inseridos no Conselho Gestor do PDP. Alm disso, na concluso da fala, quando define elas tem acesso informao, e podem opinar, consolida a ideia da participao como ao consultiva e no necessariamente deliberativa. J outra fala da representante do legislativo parece demonstrar clareza de que a expresso do interesse da populao dever apontar para novas configuraes na gesto da cidade. Observo tambm que, em relao s probabilidades apontadas como: opinar, sugerir, criticar, no foi apontada a possibilidade de deliberar, como se a competncia no fosse apropriada populao de um modo geral, expressando percepo de que a participao popular est atrelada apenas a uma instncia consultiva, reforando a ideia da participao vinculada ao voto. Esse debate nos leva ao significado estrutural de democracia, pois como afirma Boaventura Sousa de Santos, diz respeito ao problema da forma da democracia e sua variao:
Essa questo recebeu sua resposta mais influente na soluo elitista proposta Joseph Schumpeter de acordo com a qual o problema da construo democrtica em geral deveria ser derivado dos problemas enfrentados na construo da democracia da Europa no perodo do entre guerras. A partir dessa resposta funda-se o que poderamos chamar de concepo hegemnica da democracia. Os principais elementos dessa concepo a to apontada contradio entre mobilizao e institucionalizao (Huntington, 1968; Germani, 1971); a valorizao positiva apatia poltica (Downs, 1956), uma idia muito salientada por Schumpeter, para quem o cidado comum no tinha capacidade ou interesse poltico se no para escolher os lderes aos quais caberia tomar as decises (1942:269); a concentrao do debate

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democrtico na questo dos desenhos eleitorais das democracias (Liphart, 1984); o tratamento do pluralismo como forma de incorporao partidria e disputa entre as elites (Dahl, 1956; 1971) e a soluo minimalista para o problema da participao pela via da discusso das escalas e da complexidade [...]. (2002, p.41 e 42)

Essa tem sido de um modo geral a compreenso mais usual na prtica poltica da sociedade de Maracana, afinal foi essa mesma a viso que foi repassada na fala da liderana, Sr. P., apresentado no captulo II, por ocasio do relato do processo de emancipao do municpio. Numa perspectiva mais instrumental, um dos representantes da sociedade civil, como j mencionado anteriormente por outros entrevistados, aponta a participao popular como um processo de interao de informaes, o que chamada de troca com a qual possvel integrar a populao com o que ocorre na dinmica poltica local. Observo que ele faz referncia ao processo de representatividade das lideranas quando aponta os termos dar e levar informao:
A participao popular onde todos, o povo, a sociedade, ela busca os seus direitos, as suas garantias e busca participar nesse processo de informao. Eu acho que a participao popular isso. Dar informao e levar tambm informao. uma troca n? e nessa troca que vai sair o resultado. (Sr. E. representante do Conselho Gestor do PDP, segmento sociedade civil)

Poderia ser mais uma fala que se repete, no fosse uma contradio detectada na fala do Sr. E. em observao anotada em questo anterior, onde ele aponta para uma outra ideia de participao. Melhor esclarecendo, no incio da entrevista, por ocasio do item em que questionei sobre o significado do Conselho Gestor PDP, aps emitir sua compreenso, ele complementou sua fala com o seguinte comentrio:
Por que existem muitos questionamentos que a gente tem dentro das nossas comunidades, dentro do municpio, e esses questionamentos a gente leva atravs das conferncias pblicas, participamos de conferncias pblicas, elas so debatidas e no so cumpridas. Agora porque? Por que no h uma participao popular, direta n? Meu ponto de vista esse.(Grifo meu) Que houvesse uma participao direta dentro da base da comunidade, dos moradores, da comunidade n? E com cidados para saber que o questionamento do Conselho Gestor. Que muitas vezes no sabe nem o que o Conselho Gestor, o que ele faz, o que lhe desenvolvido, o que fazemos, o que projetamos. E apesar que dentro do municpio e dos gestores pblicos ele tem o Conselho Gestor muito para o gestor, no para o povo.

Essa expresso de participao direta coletada em um momento perceptvel de desprendimento, de fato, expressa o que Sr. E. acredita ser o processo de participao popular e ainda mais sua viso crtica sobre a proposta do Conselho Gestor e a reviso do plano diretor. Ele afirma que a participao direta oportunizaria a real apropriao, pela populao, do processo em que se insere. Fiquei ento me perguntando, por qual motivo

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ele muda de ideia quando questionado sobre sua compreenso do que seja participao popular. Talvez procurou seguir o padro usual de como as lideranas devem se portar frente a um questionamento que poder significar sua condio de legitimidade como liderana. As manifestaes tambm foram permeadas de falas que no apontavam para uma significao consistente, apresentando falta de clareza com a proposta de participao popular, como se fosse uma ideia distante, algo fora do domnio dos membros do Conselho Gestor do PDP:Participao popular a sociedade n? Trabalhando n isso?Para nosso municpio pro futuro.(Sr. M. representante Conselho Gestor do PDP no segmento da sociedade civil). Assim como tambm um dos representantes que demonstrava interesse nas discusses sobre regularizao fundiria, apresentou de forma peculiar sua compreenso sobre participao popular, a partir da ideia de que a populao deva agir para consolidar um ordenamento urbano. Um dos profissionais da equipe tcnica me informou que esse representante trabalha com setor imobilirio e que de um modo geral tem sido essa sua preocupao nas discusses do grupo:
Participao popular so as pessoas serem ouvida. dar opinies quanto ao uso ordenado de cada bairro para evitar aquela favelizao das moradias. A prpria prefeitura a locar recursos para que a aquela rea seja aproveitada o mnimo possvel pelos moradores. (Sr. E. F. representante Conselho Gestor do PDP no segmento sociedade civil)

Duas expresses manifestadas por lideranas do Conselho gestor PDP, representantes do segmento sociedade civil, assumem significado diferenciado. A primeira percebe a participao popular, porm expe nuances que fazem parecer confusa sua compreenso quanto essa questo:
A participao popular hoje ... Posso dizer que uma interrogao. Que o pessoal briga, mas, no vo atrs. A participao popular, no adianta voc gritar se voc no arregaar as mangas e voc ir atrs. Gritar fcil, trabalhar pra que aquilo seja feito, difcil. Ento hoje, dentro do Plano Diretor, por incrvel que parea, a gente tem mais governo querendo participar do que a sociedade civil que t brigando por aquele espao. Enquanto talvez, se a gente voltasse, fizesse o retrocesso, a gente poderia imaginar que talvez alguma outra entidade tivesse entrado, talvez at tivesse trabalhado. Eu pelo menos sou uma que questiono a cada reunio do Conselho. Por que no por falta de comunicao, no por falta de aviso. Ah! Quem no tem email? Mas, tem telefone. Recebeu telefonema. Ah! Mas recebeu telefonema. Ah! Mas no recebi o convite. Ento assim, a parte popular mesmo que no est interessada. (Sra. J.)

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Um trecho desse depoimento j foi utilizado no captulo anterior por sua forte expresso. Considero que a Sra. J. inicialmente se reporta ao povo de um modo geral, populao que se queixa, mas no contribui com o processo. No desenrolar de sua fala, ela passa a fazer aluso aos representantes da sociedade do Conselho Gestor PDP, que no se apropriam do espao, fala da dificuldade que a equipe tcnica tem em mobiliz-los para as reunies, enfim, aponta inclusive para o maior nmero de presenas dos representantes do governo do que da sociedade civil. Em sua fala, percebo que sutilmente a Sra. J. assinala para uma relao direta entre participao popular e Conselho Gestor PDP, identificando-o como o espao da participao popular. Sua crtica ao povo que no se interessa, na verdade est direcionada a um segmento da populao que no se insere no processo, diferentemente de algumas lideranas como ela, que esto cientes de seu papel e esto buscando participar. possvel afirmar que Sra. J. de certa forma, reconheceu o Conselho Gestor PDP como espao da participao popular no projeto de reviso do plano diretor de Maracana. Porm ela desqualifica essa participao, quando expe suas fragilidades ao evidenciar a ausncia de empenho de alguns representantes do segmento da sociedade civil em no estarem mais presentes na conduo da dinmica do Conselho Gestor do PDP. Complementando sua crtica, ela avalia a prpria populao por no buscar se apropriar do processo, segundo um comentrio que ela no registrou na entrevista; ela afirma que nas reunies da associao de moradores so repassadas as informaes do que ocorre no Conselho Gestor PDP, que ela conhecida no bairro, mas mesmo assim ningum chega at ela para procurar informaes sobre o que ocorre. O segundo depoimento de uma liderana tambm do segmento sociedade civil, componente de associaes de moradores, apresenta um dado importante com relao percepo da participao popular; inicialmente a liderana entrevistada afirma que um processo ainda no vivenciado; posteriormente ela informa que h avanos.
A participao popular eu acho que isso no existe... um progresso gradual da democracia que podemos venc-la n? Por que voc pode viver, pode expor, pode ta mostrando bem direitinho aquilo que pode ser feito e lutar pelas suas prprias melhorias independente se da sade, da moradia, do meio ambiente, se que voc acha que pode ta fazendo a denncia, se pode poluir nossa lagoa. Antes traziam carro pra lavar l, hoje no lavam mais. Tinham animais para banhar l dentro, no podiam, hoje alguns peixes foram colocados l e voc tem condio de dizer as coisas, de participar. Eu acho que a participao popular, no s a participao

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popular tem avanado. (Sra. G., representante Conselho Gestor PDP do segmento sociedade civil)

Em sua expresso, possvel perceber que o avano ao qual ela se reporta so as mudanas ocorridas com as lutas pela melhoria na condio de vida das pessoas, inclusive d um exemplo acerca da luta para despoluir uma lagoa na rea em que ela mora e representante. Quanto a sua afirmao inicial, A participao popular eu acho que isso no existe... um progresso gradual da democracia que podemos venc-la n?, ela certamente se reporta ao processo da participao representativa como sendo o modelo vivenciado e que h possibilidade de avanos, no entanto neste momento atual a participao popular no se efetiva de fato. Em sua concluso, a Sra. G. expressa que, enquanto representante de uma associao de moradores, conselheira do Conselho Gestor do PDP no segmento sociedade civil, no representa a participao popular no processo de reviso do plano diretor de Maracana. Retomo aqui, a anlise bourdiesiana dos processos sociais que, por exemplo, afirma ser o habitus interiorizao da exteriorizao e vice versa, ele est na base das distines verificadas no amplo espectro das prticas sociais. O agente a partir do habitus constri determinaes, configuraes mentais que funcionam como princpios de avaliao e classificao das coisas do mundo. As percepes no so inatas, so adquiridas (BOURDIEU, 2008). Enquanto percepo adquirida, a Sra. G. no consegue agregar a ideia de ser liderana de uma instncia institucionalizada que a expresso materializada do grupo popular em que ela se firma. Ento, passa a considerar-se a prpria representao popular, mas o fato de afastar a denominao popular de sua expresso poltica no estaria vinculado ao outro fato determinante que a negao da classe social? Para Bourdieu as classes no existem realmente como um dado pr-construdo, por exemplo, as pessoas de uma mesma regio do espao social constituem classes potenciais, podem vir a ser politicamente mobilizados, no entanto, no necessariamente estariam compondo unidade poltica, mas sim respondendo a situaes contingenciais, como nas situaes de guerra (IBDEM). A expresso que fala Bourdieu compreende a viso ampliada de poltica para indivduos e grupos. Nesse sentido a entrevistada exps sua identidade com o ambiente poltico que mais se aproxima de sua percepo enquanto integrante de uma coletividade. Em se falando de concepo poltica, acredito ser a concepo gramsciana a que mais

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atende ao proposto na compreenso de processos como este que se vivencia em Maracana, ou seja, responde complexidade identificada nas manifestaes postas nas entrevistas.
Gramsci usa esse conceito em dois sentidos, que poderamos chamar de amplo e de restrito. Em sua concepo ampla, o poltico identifica -se praticamente com liberdade, com universalidade, com toda forma de prxis que supera a mera recepo passiva ou a manipulao de dados imediatos (passividade e manipulao que caracterizam boa parte da prxis tcnico-econmica e da prxis cotidiana em geral) e se orienta conscientemente para a totalidade das relaes subjetivas e objetivas. E, segundo essa acepo, justo dizer com Gramsci por isso corresponde a um fato ontolgico real que todas as esferas do ser social so atravessadas pela poltica, contm a poltica como elemento real ou potencial ineliminvel.[...]Em sua acepo restrita, por sua vez, o conceito de poltica aparece em Gramsci em seu sentido habitual, isto , como o conjunto de prticas e de objetivaes que se referem diretamente ao Estado, s relaes de poder entre governantes e governados. Se, em sua primeira ace po, como cartase, a poltica pode ser considerada um momento ineliminvel da estrutura ontolgica do ser social, nessa segunda acepo ela aparece, ao contrrio, como algo historicamente transitrio. (COUTINHO, 1992, p.53 e 54)

Assim como em relao Sra. G., percebi nas demais expresses a formatao de um discurso em que a representao do sentido poltico se distingue da vivncia ampliada na vida cotidiana com a coletividade, ou seja, enquanto lideranas polticas representantes da sociedade, esses indivduos no se inserem na realidade da populao, porque eles so representantes do povo, so lideranas que comandam, o povo comandado. A concepo poltica de lideranas representantes do Conselho Gestor como a Sra. G. , na perspectiva gramsciana, a concepo restrita de poltica. Finalizando os depoimentos, tomei os pronunciamentos de dois representantes do poder pblico em relao ao significado de participao popular:
Participao popular? No meu entender isso tem da participao da populao do municpio. Que os moradores possam se identificar com o plano, que eles vejam ali uma forma de inferir no seu direito que est garantido por lei. a forma de crescimento harmonioso dentro do municpio. Isso pode mostrar o espao de cada um sempre iniciado pelo que se tem de direito.(Sr. E.L. representante Conselho Gestor do PDP no segmento poder pblico) Participao popular na minha opinio compartilhar da sociedade de intervir no planejamento, na discusso que se d rotineira sobre os interesses dela n?E ter a possibilidade de influir nesses rumos de favorecer para que as coisas possam ter uma

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representatividade maior que realmente participam do dia a dia da comunidade n?(Sr. N. representante Conselho Gestor do PDP no segmento poder pblico)

Os discursos dos representantes do poder pblico apresentam um dado, so bem prximos ao contedo oficial repassado para as gestes pblicas municipais quando na execuo das polticas pblicas e a insero da participao popular. O discurso do Sr. N., por exemplo, quando afirma compartilhar da sociedade de intervir no planejamento,, se refere ao processo da participao popular na reviso do plano diretor. Compreendi que, por se tratar de uma pesquisa voltada para o processo de reviso do plano diretor, os representantes do poder pblico se limitaram a reportar o entendimento a partir da temtica em questo. Os dois representantes contribuem na manuteno do pacto coletivo, ao considerar a importncia do discurso oficial que aponta para uma perspectiva societria nos interesses que compem o grupo de representantes do Conselho Gestor do PDP. O pactcio de que cada um faz sua parte e tudo ocorra para uma construo coletiva, expressa na fala do Sr. N.: a possibilidade de influir nesses rumos de favorecer para que as coisas possam ter uma representatividade maior que realmente participam do dia a dia da comunidade. Aponta para a responsabilizao do segmento popular se o que for proposto no contemplar o interesse deste segmento. o que Dagnino abaliza como sendo um dos grandes riscos para as organizaes dos movimentos sociais e sua representatividade, quando usa o termo disputa, ao definir a vivncia desses segmentos com o poder pblico nos espaos de participao institucionalizada:
Nessa disputa, onde os deslizamentos semnticos, os deslocamentos de sentido, so as armas principais, o terreno da prtica poltica se constitui num terreno minado, onde qualquer passo em falso nos leva ao campo adversrio. A a perversidade e o dilema que ela coloca, instaurando uma tenso que atravessa hoje a dinmica do avano democrtico no Brasil. Por um lado, a constituio dos espaos pblicos representa o saldo positivo das dcadas de luta pela democratizao, expresso especialmente mas no s- pela Constituio de 1988, que foi fundamental na implementao destes espaos de participao da sociedade civil, que tem caracterizado os ltimos anos, estaria conferindo uma dimenso perversa a essas jovens experincias. Essa perversidade claramente exposta nas avaliaes dos movimentos sociais, de representantes da sociedade civil nos Conselhos gestores, de membros das organizaes no governamentais (ONG) envolvidos em parcerias com o Estado e de outras que de uma maneira ou de outra vivenciam a experincia desses espaos ou se empenharam na sua criao, apostando no potencial democratizante que eles trariam. (DAGNINO, 2004, p.97)

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Numa tica similar ao que foi exposto pelos dois representantes do poder pblico, fao ainda uma ressalva fala de um representante que se inclui como segmento da sociedade civil, entretanto, est inserido na gesto municipal como assessor institucional da prpria Secretaria de Infraestrutura e Controle Urbano:

A participao popular, ela, ela, eu colocaria como uma partida do ...universal. eu colocaria como a parte essencial pra execuo. Muitas das vezes a gente vai ao encontro, outras vezes a gente vai de encontro. Quando a gente vai ao encontro a gente soma, quando a gente vai de encontro a gente choca n? As vezes o gestor, n? O executivo pensa que ta trabalhando em algo a favor da populao mas na verdade no est e quando parte da populao para o executivo diferente do executivo para a populao. Quando a participao popular exercida de forma plena, ai sim as polticas se acertam. E ai todo mundo sai bem na fita. Agora, quando no, empurra de goela abaixo nos e consegue ser efetivo e ai eu volto a participao. (Sr. A. representante do Conselho Gestor segmento sociedade civil)

Esse dado no isolado. Em entrevista com o representante do poder pblico no Conselho Gestor, Sr. N., quando lhe foi questionado qual a instncia que ele representa no Conselho (essa era a questo inicial), ele informou: Bom, ... na realidade essa associao ela dos moradores do Conj. Industrial n? E a minha indicao para compor o Conselho foi feita dentro de uma assemblia da Associao. Posteriormente ao ser questionado sobre como ele repassa as informaes ao grupo que ele representa, ele declara:
No Conselho Gestor eu represento o governo. A principio, no primeiro momento eu estive pela Secretaria de Desenvolvimento Econmico e depois pela Secretaria de Juventude e j participei de vrios Conselhos, desde que estou na prefeitura, eu j tenho 13 aos de prefeitura, e j tive participao anterior em vrios conselhos.

O fato que o Sr. N. representa as entidades governamentais no Conselho Gestor, obtive a informao que ele atua diretamente em movimentos de associativismos na rea em que ele mora, inclusive na sua primeira fala ele se reporta a sua insero na Associao do Conjunto Industrial, que de fato ele integrante da diretoria, no entanto essa entidade j tem sua representao no Conselho Gestor. A duplicidade na identidade poltica de representao, digamos assim, no em minha opinio, fator utilizado de forma oportunista, mas sim a expresso do capital social:
O capital social o conjunto de recursos atuais ou potenciais que esto ligados posse de uma rede de relaes mais ou menos institucionalizadas de interconhecimento e intereconhecimento, ou, em outros termos, vinculao a um grupo como conjunto de agentes que no so somente dotados de propriedades comuns[...] mas tambm, so unidos por ligaes permanentes e teis.[...] No tocante estrutura do capital social, Boudieu indica que esta seria composta basicamente pelas ligaes entre os agentes de um campo (bem como por ligaes

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entre agentes de campos diferentes) sendo que, essas ligaes so fundadas em trocas inseparavelmente materiais e simblicas. Em relao ao volume do capital social, Bourdieu indica que: o volume do capital social que um agente individual possui depende ento da rede de relaes que ele pode efetivamente mobilizar e do volume de capital (cultural, econmico ou simblico) que posse exclusiva de um daqueles a quem est ligado. (NOGUEIRA&CATANI, 1998, p.67)

O capital social assim com outras formas de capital, varia em funo da posio dos agentes num dado campo, podendo modificar sua posio; quando isso ocorre, estabelecem novas redes de relaes semelhantes s demais formas de relaes (mudando, pois, a estrutura e, em alguns casos, o volume de capital social). No que concerne conversibilidade do capital social em capital econmico, cultural ou simblico, o capital social, por no ser direta e imediatamente passvel de se converter, possui um efeito multiplicador sobre as propriedades de cada um desses tipos de capital, devido a sua ao "catalisadora" no processo de estabelecimento de redes de relaes necessrias multiplicao de capital (econmico ou cultural, por exemplo). A condio de como se estabeleceu a cultura poltica no municpio foi apresentada no captulo II, que aponta para a construo de uma referncia do vivencial poltico de forma tradicionalmente reconhecida como conservadora com prticas autoritrias e manipuladoras, garantindo o status quo das classes dominantes e mantendo as estruturas funcionais da sociedade propcias a perpetuar o poder vigente. O sentido dado liderana poltica era o mesmo do proprietrio de terra, o de ser o portador de autoridade de comando sobre a vida de toda a coletividade. Quando se insistiu o que poderia ser chamado de um debate democrtico em Maracana, era na verdade a possibilidade de manifestao do apoio da coletividade s deliberaes de um grupo de notveis com habilidade para comandar a todos, numa aluso forte ao referencial do pensamento liberal conservador em que se aponta para uma sociedade constituda de notveis, indivduos capazes de governar, e de subordinados indivduos propensos a serem comandados. Essa tradio se sustenta a partir dos alicerces firmados no domnio de comunidades indgenas, negros escravizados e na submisso de mulheres e crianas aos ditames do elemento colonizador, branco europeu e homem, desta forma se constituiu praticamente as pequenas vilas e cidades no Brasil e Maracana se insere nessa gnese. Quando optei pela referncia de DAGNINO (2004) foi por compartilhar com a autora sobre a existncia de vrios projetos polticos como estrutura dos movimentos

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sociais, permeada de diferentes aes, estratgias e sentidos. No caso de Maracana, com a experincia do Conselho Gestor do PDP, percebi que os vrios projetos polticos existentes compem projetos individualizantes em sua perspectiva de ao. Os representantes do Conselho Gestor do PDP estabeleceram em suas falas uma compreenso de que a abrangncia de suas deliberaes est delimitada ao espao restrito do debate sobre a reviso do plano diretor de Maracana para a conformidade legal do processo. Em minha percepo, no houve manifestao de ruptura declarada, mas sim algumas ponderaes silenciosas, como se afirmassem saber do uso de sua representatividade para legitimar um processo. Ao contrrio do que pensei inicialmente em minhas incurses em Maracana, a conquista das suas lideranas polticas ao buscar a emancipao do lugar no tinha apenas o interesse de apropriao do capital econmico produzido em seu Polo Industrial. Havia a necessidade de ampliar e manter o capital simblico da dominao de grupos referenciados pela tradio aos grupos subordinados a estes. O Estado, dessa forma, instaura e inculta formas e categorias de percepes e de pensamentos comuns, estruturas mentais, formas estatais de classificao

(BOURDIEU,2008). Assim se explica o que ocorre na dinmica do Conselho Gestor do PDP, no que se refere naturalizao de fatos desconformes com um padro existente na dinmica poltica dos Conselhos de um modo geral. Usando um pensamento corriqueiro, as pessoas s estranham aquilo que no lhes adequado; prprio da dinmica poltica na realidade vivenciada em Maracana o uso da condio de liderana para se cumprir pactcios entre sociedade civil e Estado, dentre outras questes percebidas nesta anlise. O olhar de dentro para fora, a expresso do grupo de representantes do Conselho Gestor do PDP de Maracana, os sentidos e prticas aqui expostos, significaram que a experincia do Conselho Gestor no se insere na dimenso da participao direta da populao nas instncias de representao. Alm disso, as prticas polticas demonstradas em seus discursos se assemelharam ao fazer poltico local, fundamentado no referencial de liderana distinta dos demais e na forma tradicional da gesto poltica.

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CONSIDERAES FINAIS

O percurso terico e metodolgico desenvolvido durante a elaborao desta dissertao fez-me trilhar o caminho do processo democrtico. Ao tratar o tema participao popular na conduo das polticas pblicas, reportei-me experincia em curso que clama por cidadania ampla e pela consolidao da democracia em nosso pas. Isso pode ser considerado uma experincia nova na sociedade brasileira, assim como tambm para os representantes do Conselho Gestor e para os profissionais da equipe tcnica que tomaram a conduo do processo de reviso do plano diretor de Maracana. O novo foi percebido como um assombro para a sociedade brasileira e por conta disso o surgimento dos limites do processo democrtico participativo. Um assombro tambm para aqueles sujeitos que protagonizaram o processo e tem possibilidade de avanar na experincia do Plano Diretor de Maracana, mas com esteio no habitus poltico da Cidade tem dado passos ainda distantes do ideal de participao democrtica. Nada como o tempo e a insistncia dos que compreendem e no desistem de avanar na possibilidade de radicalizao da democracia, promovendo a insero dos segmentos populares nos processos decisrios das polticas pblicas. A configurao de uma nova mentalidade da sociedade civil nasce com novas experincias democrticas vivenciadas principalmente no seio das sociedades que emergem de um processo de regimes autoritrios como o caso brasileiro e, especificamente a experincia de Maracana aqui estudada. O que depreendo que o resultado da percepo dos sentidos e prticas do Conselho Gestor do PDP o resultado da vivncia de participao da sociedade nas experincias de gesto pblica no municpio de Maracana que foi estruturada em uma sociedade baseada na estratificao verticalizada de classes sociais, em que as determinaes polticas so de pertena apenas dos que detm o capital poltico, social e econmico. A proposta do Ministrio das Cidades, elaborada com base na proposta dos movimentos sociais urbanos, que estabeleceu uma nova configurao de planejamento urbano para o Brasil, trs elementos capazes de buscar uma nova viso de sociedade. Trata-se de uma perspectiva igualitria a partir da reconfigurao dos espaos urbanos,

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tornando-os ambientes ampliados de determinaes sociais diversas, ou melhor, em que sejam consideradas todas as necessidades dos diversos segmentos sociais que compem o meio urbano. No entanto, quando essa proposta conduzida de forma generalizada como uma determinao oficial, perdem-se de vista as peculiaridades de cada espao urbano existente no Brasil. Quero dizer, existe uma configurao de sociedade generalizada no pas, um estatuto jurdico que rege a poltica urbana brasileira, mas existem tambm as realidades sociais locais que apresentam microconfiguraes de poder, de cultura de sentidos diversificados que nem sempre conseguem absorver a ideia como um avano em sua estrutura, mas, sim, como uma ameaa. o que ocorre em experincias como a reviso do plano diretor de Maracana, em que as lideranas foram inseridas no processo como a representatividade da populao local (Conselho Gestor PDP), todavia, em razo da falta de apoderamento do processo pelas prprias lideranas. Neste ponto, reforo os depoimentos dos representantes do Conselho Gestor que em sua maioria no reconhece a participao popular como sendo a presena deles, lideranas dos movimentos sociais, na instncia de representao que no caso o Conselho Gestor. Retomando a anlise das caractersticas de formao da cultura poltica vivenciada pela sociedade local, lembro das experincias exitosas de participao popular nas polticas pblicas que foram iniciadas ainda nos anos de 1980 e incio dos anos de 1990 no Brasil, como o exemplo do Oramento Participativo de Porto Alegre RS. O resultado percebido ainda hoje por estar incorporado prtica de gesto poltica daquela cidade, independente das gestes partidrias que assumem o poder pblico, pois a prpria populao, embora experimentando avanos e recuos, conflitos e novas prticas, tem exigido o formato da gesto contemplando esse propsito. Isso ocorre pela construo da ideia de participao poltica inerente experincia daquela populao. A histria mostra a presena forte de iderios revolucionrios que surgiram na regio do Sul do Brasil, a concepo de poder local foi permeada de sentidos de coletividade, o que no ocorre em realidades como no nordeste do pas e em outras regies, baseado em um poder oligrquico e conservador que ainda imprime nas mentalidades a ideia de comando (OLIVEIRA, 1982). H possibilidades de que essa cultura poltica venha a ser destituda de sentido a partir do momento em que alternativas de vivncia poltica se apresentem, mobilizando

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interesses e convencendo esferas influentes como a sociedade civil local, no caso especfico, do municpio de Maracana, a tentarem uma nova via de insero poltica ampliada para os diversos segmentos e, em especial, para os que foram historicamente excludos do processo. Portanto, o modelo de planejamento urbano participativo implementado pelo projeto de reviso do plano diretor de Maracana no conseguiu atingir, at o momento em que acompanhei o processo durante a investigao, o objetivo de insero da populao no processo decisrio. Esta assertiva tem fundamento na anlise aqui realizada sobre a concepo democrtica de gesto pblica, estranha aos moldes existentes na prtica poltica local, o que foi percebido pelas manifestaes da sociedade civil local que no contestou o processo, nem ao menos reivindicou outro formato de reviso do plano diretor. Havia, ao contrrio, um consenso estabelecido entre o poder pblico e as representaes polticas da sociedade local para que a realizao do processo de reviso ocorresse sem conflitos normalmente acompanhados pelos processos decisrios. Os demais sujeitos inseridos nesta experincia, no caso os profissionais da equipe tcnica, cumpriram o ritual existente no interior das determinaes da esfera pblica que o de reproduo dos processos sem a reflexo sobre as consequncias para a dinmica do real. Na condio de agentes reprodutores das determinaes legais e polticas, no lhes cabe essa funo de refletir j que lhes foi retirado o poder decisrio, e o mais importante, o poder social de demarcar a conduo do processo. Diante dessas consideraes, a reviso do plano diretor de Maracana no se constitui de forma participativa, mas no podemos descartar a possibilidade disso ocorrer, dependendo dos rumos e prticas que podem se renovar, j que as experincias democrticas no so fixas; so conflituosas, permeadas de sentidos e prticas diversificados, que vo e voltam, podendo experimentar novos formatos no que tange, por exemplo, a insero da populao local na dinmica poltica urbana da Cidade, o que pode interferir no documento final o plano diretor. ttulo de informao, at o final da produo dessa dissertao, o processo de reviso do plano diretor de Maracana ainda no havia sido concludo nem a insero da segunda etapa do processo que seria a leitura comunitria, onde de fato a populao seria convidada a participar diretamente. O Conselho Gestor no fez manifestaes que

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demarcassem a necessidade de reviso da metodologia ou que demarcassem a agilidade na conduo do processo. Desta forma, compreendo que os sentidos e prticas dos representantes do Conselho Gestor PDP, no mbito da experincia aqui estudada, reproduzem a cultura poltica estabelecida na sociedade de Maracana em uma complexa expresso mista de prtica clientelista centralizadora e prtica liberal democrtica. A prtica clientelista foi experimentada durante a conduo do processo de reviso do plano diretor pelo poder pblico, com a demarcao da forma centralizadora e pro forme de conduzir o processo. A prtica democrtica liberal perceptvel ao observar a flexibilidade de se incorporarem, na estrutura administrativa municipal, as instncias de controle social, os Conselhos gestores das polticas pblicas, por exemplo. Desta forma que as lideranas populares representantes do Conselho Gestor PDP agem, reproduzindo a instncia de poder simblico presente na realidade local.

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ANEXOS

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ANEXO A MAPA GEOGRFICO DE MARACANA

Fonte: Secretaria de Infraestrutura e Controle Urbano SEINFRA

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ANEXO B REFERNCIAS LOCAIS EM MARACANA

Centro Administrativo de Maracana Fonte: SEINFRA/2010

CENTRAIS DE ABASTECIMENTO DO CEARA S/A CEASA/CE Localizada no Distrito de Pajuara Principal Plo de comercializao de alimentos no estado do Cear. Fonte: SEINFRA/2010

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Santo Antnio do Pitaguary Onde est situada atualmente a reserva indgena Pitaguary. Fonte: SEINFRA/2010.

Alameda do Conjunto Jereissati I Conjunto habitacional com maior densidade demogrfica e onde est situado o Centro Administrativo e Comercial de Maracana. Fonte: SEINFRA/2010

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ANEXO C REGISTRO DE ATIVIDADES DA EQUIPE TCNICA PDP

Divulgao do Projeto de Reviso PDP em Escola Municipal Outubro/2010 Fonte: Equipe Tcnica PDP

IDEM

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ANEXO D ROTEIRO UTILIZADO COM O GRUPO FOCAL

UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEAR MESTRADO ACADMICO EM POLTICAS PBLICAS E SOCIEDADE Tema da pesquisa: A PARTICIPAO DA SOCIEDADE DE MARACANA NA REVISO DO SEU PLANO DIRETOR COM UM VIS PARTICIPATIVO. Roteiro para Grupo Focal
I. Informaes gerais Data: _________25/05/2010_________________Horrio:_________9h_____________ Nmero de participantes: __________________09______________________ Cidade: __________________Maracana____________________________________ Local do Grupo Focal: Escritrio Plano Diretor Composio do grupo:_______Tcnico PDP_______________________________

II. Roteiro Introduo - acolhimento dos membros do grupo, explicaes sobre o propsito da pesquisa e da tcnica utilizada. Abertura para mais esclarecimentos a serem feitos pelos membros do grupo. Questes: a. b. O Que A Equipe Tcnica? Faam um relato sobre a histria do surgimento desse projeto o que esse

projeto? c. Como foi o processo de construo da proposta da participao popular no

projeto de reviso do plano diretor? d. e. f. g. h. c. Como vocs percebem esse processo? O Que Participao Para Vocs? Qual a influncia da participao da populao nos rumos do projeto? H Uma Instncia Que Representa Essa Participao? O Que Essa Instncia? Denomine-a: Como se d a relao da equipe tcnica com essa instncia (Conselho Gestor)?

Vocs tm algo mais que gostariam de falar ou perguntar?

Agradecer e fechar o grupo.

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ANEXO E ROTEIRO ENTREVISTAS COM CONSELHO GESTOR PDP

UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEAR

Pesquisa acadmica para concluso de mestrado, com o tema A PARTICIPAO POPULAR NA REVISO DO PLANO DIRETOR DE MARACANA; Mestranda: Ana Paula da Silva Pereira Orientadora: Profa. Dra. Rosemary de Oliveira Almeida 1. 2. O Sr (a) poderia definir o que o Conselho Gestor e para qu ele foi criado? O Sr(a) participa de mais algum conselho alm do Conselho Gestor na sua cidade?

3. O Sr(a) representa que segmento social no Conselho Gestor do Plano Diretor Participativo ? Qual sua entidade social? 4. Qual seu conhecimento sobre o Estatuto da Cidade?

5. O Sr (a) poderia descrever o incio do processo de reviso do plano diretor de Maracana? Em que etapa ele se encontra? 6. 7. Quem ou o qu est frente desse processo? Como se d sua relao com essa instncia?

8. Para o Sr(a) o que participao popular? 9. O Sr(a) acha que a participao popular est sendo vivenciada no processo de reviso do Plano Diretor de Maracana? De que forma? 10. O segmento social que o Sr(a) representa, est esclarecido sobre o processo de reviso do plano diretor? Como o Sr(a) Repasse as informaes? 11. Quais as expectativas do seu segmento quanto s definies do Plano Diretor? 12. Suponhamos que o Sr(a) fosse gestor (prefeito) do municpio de Maracana, como o Sr(a) conduziria o projeto de reviso do Plano Diretor? Agradeo sua colaborao, Entrevistado(a):

121 Local: Data:

ANEXO F COMPOSIO DO CONSELHO GESTOR GOVERNAMENTAIS

Secretaria/ rgo Secretaria de Educao SEDUC Secretaria Trabalho, de Cincia Tecnologia, e Representante Antnio Nilson Gomes Moreira Augucilda Oliveira de Sousa

Emprego

Empreendedorismo SETTEC Secretaria de Infra-estrutura e Controle Urbano SEINFRA Secretaria de Recursos Humanos e Patrimoniais SRHP Assessoria de Comunicao da Prefeitura de Maracana ASCOM Secretaria de Governo SEGOV Fundao de Cultura FUNCULT Secretaria Municipal de Sade SMS Guarda Municipal de Maracana GMMc / Departamento Municipal de Trnsito e Transportes DEMUTRAN Secretaria da Juventude SEJUV Procuradoria Geral do Municpio PGM Secretaria de Meio Ambiente SEMAM Nauriello Almeida de Andrade Simone Maria Macedo Paixo Thiago Chagas Barreira Elza Ferreira Isabel Cristina Vasconcelos Pinto Lvia Maria Parente Maia Cel. Luiz Rogrio Castelo Branco Mouro Eduardo Lobo Danbia Nogueira da Rocha Cil Farney Melo de Lima

122 Secretaria de Assistncia Social e Cidadania SASC Secretaria de Esporte, Laser e Turismo Secretaria de Desenvolvimento Econmico Secretaria de Gesto e Finanas .......................................... .......................................... ......................................... Virgnia Serpa Correia Lima

SOCIEDADE:

Categoria Agricultura Comrcio e Servios Cultura Ensino e Pesquisa Indstrias Judicirio Legislativo Moradores Moradores Moradores Moradores ONG's ONG's Representao da Juventude Servios e Transportes Trabalhadores

Representantes Eliseu Soares da Silva Jos Arajo Saraiva Raimundo Costa Tinco Eugnio Barreto Edilson Teixeira Junior Dr. Fabrcio Barbosa Barros Rita Helena Fonseca da Silva Josimeri Martins Oliveira Jos Wilson Melo de Freitas Maria Neide Freitas do Nascimento Maria do Socorro Alves Maria das Graas Quintino do Amaral Francisco Jacinto Arajo da Silva Vitor Hugo Ribeiro Magalhes Marclio Souza Fontenele Jos Augusto Csar Costa

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