Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Mxico Maestra en Ciencias Sociales XIX Promocin

Problemas Sociales Trabajo Parcial: Desarrollo institucional y rezago social en el municipio mexicano Docente: Dr. Nicols Loza Fecha de entrega: 16 de Octubre de 2013 Estudiante: Omar El Manrquez Santiago

Tabla de contenido
El desempeo institucional y el rezago social en el municipio mexicano. ............................. 3 Plan de trabajo. ....................................................................................................................... 4 Algunas asociaciones que seala la literatura......................................................................... 4 Institucionalizacin y Rendicin de cuentas. ......................................................................... 5 Desarrollo municipal y burocracias. ....................................................................................... 6 Desarrollo municipal y economa local. ................................................................................. 6 Autonoma financiera y capacidad institucional. ................................................................... 7 Decisiones............................................................................................................................... 7 Variables seleccionadas .......................................................................................................... 8 Problemas tcnicos ............................................................................................................... 10 Hallazgos. ............................................................................................................................. 11 Reflexiones. .......................................................................................................................... 11 Bibliografa. .......................................................................................................................... 12

El desempeo institucional y el rezago social en el municipio mexicano. La literatura sobre relacin que existe entre el desarrollo institucional y el bienestar de los pases, concentra una buena parte de la discusin que abastec a los estudios polticos. Mucho se ha escrito, desde diversas perspectivas, respecto de las asociaciones observables entre el desarrollo institucional, y el bienestar de las naciones; la calidad y el desempeo de las instituciones y su relacin frente a la abundancia o escasez de recursos naturales; el crecimiento econmico expreso en trminos del ingreso per cpita y el desarrollo de polticas distributivas; de las capacidades institucionales que los pases tienen frente a las habilidades especficas para distribuir bienes y beneficios sociales Sin embargo este tipo de asociaciones observadas por la bibliografa que va de los estudios comparativos de poltica a los estudios de caso a nivel nacional puede encontrar en los estudios polticos a nivel subnacional la piedra que permita forjar un blasn teorico ms slido con el fin de afrontar dos grandes retos en la actualidad: inferir explicaciones a las divergencias en los hallazgos que permean el ncleo de aquella literatura y, explotar la gran veta expuesta por los estudios a nivel meso y micro de las escalas subnacionales. En este sentido, nuestro proyecto de investigacin ha recogido esta inquietud fundamental en el desarrollo teorico institucional con el fin de enriquecer la reflexin sobre aquella gama de observaciones llevadas ahora a la escala subnacional del nivel municipal en Mxico. Esto nos puede dar la llave para una problematizacin ms especfica respecto de problemas clsicos como: representacin poltica, poltica econmica, poltica distributiva, justicia social y crecimiento econmico; o bien de problemas recientes que hoy emergen con mayor fuerza: calidad de la democracia, polticas afirmativas, transparencia y acceso a la informacin, rendicin de cuentas, gobernanza y justiciabilidad. Por esta razn, el municipio como unidad de anlisis, nos permite un acercamiento ms detallado a las relaciones que se establecen al exterior del mismo entre los distintos niveles de gobierno, y al interior de este, entre los actores sociales y los actores gubernamentales. En el municipio es posible observar de forma ms ntida la dinmica de dichas relaciones debido a la cercana entre ciudadanos y funcionarios pblicos.

Plan de trabajo. Para este fin, hemos decidido, en primera instancia, hacer un muy breve recorrido por la literatura que aborda este tipo de asociaciones con el objetivo de orientar una primera fase de observaciones. En las mismas se pretende observar las variaciones en las caractersticas del desarrollo institucional, y en la medida posible, identificar la posible asociacin que podra haber entre la institucionalizacin, observada a travs del grado de reglamentacin y de planeacin de las polticas pblicas (planes y programas) en relacin con los resultados de las polticas particulares para solventar diversos problemas sociales en cada municipio. En este primer acercamiento, se pretende identificar las posibles asociaciones entre el tipo y el grado de institucionalizacin y desempeo a nivel municipal de una muestra aproximada de 2500 municipios, con los indicadores que integran el ndice de rezago social. Esto nos permitira, en un segundo momento, observar la utilidad de los indicadores que el Instituto Nacional del Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED) utiliza para medir el desempeo o resultados de los municipios.

Algunas asociaciones que seala la literatura Existen diversos enfoques para observar la relacin entre desarrollo municipal y nivel de bienestar. Una de ellas hace el nfasis en la forma en que se ejerce el presupuesto. La lgica de este acercamiento radica en analizar el empleo d elos recursos econmicos que ingresan al municipio, as como la forma en que dicho ingreso se convierte en polticas, gasto y resultados. Uno de estos anlisis coloca la mucha atencin en los controles intra-gubernamentales a nivel municipal y la fiscalizacin del gasto. En este tenor, los mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas permiten un primer acercamiento a la observacin del nivel de institucionalizacin manifiesto en la reglamentacin de la actuacin gubernamental que permite desterrar la discrecionalidad y opacidad en el ejercicio del presupuesto y, por otro lado, los mecanismos de vigilancia social, monitoreo y acceso a la informacin de la accin de gobierno.

Institucionalizacin y Rendicin de cuentas. La institucionalizacin de la rendicin de cuentas en los municipios y dependencias estatales est concentrada en el control del ejercicio del gasto. Dicha funcin est a cargo de agencias designadas de fiscalizacin superior y de entidades de control tales como: la Secretara de Finanzas y la Entidad de Fiscalizacin Superior (Cabrero, 2000). A nivel municipal, los responsables de dicho ejercicio son el Tesorero, el Contralor Interno y el Sndico. Aqu cabe sealar que el 100% de los municipios del pas cuentan con un Tesorero Municipal y un Secretario del Ayuntamiento. Solo el 39% cuenta adems con un rea de Oficiala Mayor o equivalente responsable de supervisar y planear el ejercicio del gasto. Aunque algunos municipios no lo requieran la ausencia de un sistema de organizacin del gasto impide la asignacin y el control gasto con mnimos criterios de eficiencia (Cabrero, 2000). Patricia Crdova y Francisco Martnez, (2011), ofrecen una caracterizacin de la rendicin de cuentas municipal. Ellos sealan que la rendicin de cuentas para los municipios es reducida a los flujos de informacin codificados en el manejo de los recursos pblicos -sin vinculo ciudadano-, ni con el ejercicio gubernamental y los resultados de este mismo. Por ejemplo en los Informes Contables que son dirigidos a las entidades de la administracin pblica estatal y federal respecto del ejercicio de los recursos transferidos, mero protocolo. Bronsoler, (2012). Se da a la tarea de analizar la relacin ente el Nivel de desarrollo y capacidad institucional frente a la rendicin de cuentas municipal. Utiliza como Variable dependiente a la Rendicin de cuentas municipal. Cuya operacionalizacin es: Gasto asignado/ejercido del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM). Las Variables independiente, son: Ingresos propios y dependencia de aportaciones, la cual indica el porcentaje del ingreso producido por el municipio y el nivel de dependencia de los municipios, respecto de las aportaciones federales. Mayor independencia se relaciona con un mayor nivel de desarrollo y capacidad institucional, por lo que se espera una relacin positiva con la rendicin de cuentas. El prosigue su medicin del desarrollo observando el ndice de Marginacin. La hiptesis de Bronsoler es que un municipio con mayor marginacin est relacionado con

un menor nivel de desarrollo institucional y menor participacin ciudadana. El ndice de Marginacin, por tanto se asocia negativamente con la rendicin de cuentas. Esta variable fue estudiada de dos formas: ndice de marginacin.- Continua (rango de 2.36620 a 3.35511). Grado de marginacin.- Divide en 5 categoras de grado de marginacin: muy bajo, bajo, medio, alto o muy alto. Tamao del municipio.- Logaritmo de poblacin. Se espera una relacin negativa con la rendicin de cuentas por dos posibles razones. La primera es que entre menor sea un municipio, mayor es su ndice de Marginacin y menor su capacidad institucional. La segunda, que los incentivos polticos no son iguales para los municipios chicos que para los grandes, pues mayor atencin se presta al comportamiento de los municipios con mayor nmero de poblacin ya que gastan ms recursos y tienen mayor capital poltico.

Desarrollo municipal y burocracias. Bernab Lugo e Israel Cruz, (2008), analizan la relacin existente entre el desarrollo municipal hidalguense, medido a travs del ndice de Marginacin Municipal del

CONAPO, y tres factores organizacionales: la reglamentacin, profesionalizacin y experiencia de los funcionarios pblicos locales. Sus principales hallazgos son:

No existe una relacin clara entre la fortaleza reglamentaria y el nivel de desarrollo en los municipios. La variable que tiene un poco ms de relacin con el desarrollo municipal es la profesionalizacin.

La experiencia previa, no tiene una relacin significativa con el desarrollo.

Desarrollo municipal y economa local. Arroyo y Snchez (2003) caracterizan la relacin entre desarrollo municipal por medio ndice de Marginacin y cuatro variables independientes: gasto per cpita del gobierno 2) ndice de localizacin de manufacturas y servicios 3) ndice de urbanizacin; e, 4) ndice de educacin (IE). Ellos finalmente concluye que el gasto municipal ejercido en el periodo

de su anlisis su tuvo un impacto positivo en una muestra de 84 de ellos. Finalmente sealan que los grandes municipios tienen una desarrollo, a diferencia de los pequeos. mayor capacidad para influir en su

Autonoma financiera y capacidad institucional. Jos Antonio Pea Ahumada y Ana Laura Bojrquez Carrillo (2012) se enfocan en la autonoma financiera y la capacidad institucional. Para ello utilizan una variable de aproximacin proxy para la autonoma financiera, entendida como la capacidad del municipio de cubrir el gasto corriente con ingresos propios, es decir la autosuficiencia del municipio para financiar al menos su gasto bsico de operacin. Al respecto es importante reflexionar que ms all de la veta acadmica que habla de las virtudes de la descentralizacin para el fortalecimiento de la cultura e instituciones democrticas, la misma implic nuevas atribuciones legales, las cuales no necesariamente se corresponde con la capacidad institucional de los municipios que la reciben. Adems de que la calidad del desempeo de los gobiernos municipales, y el impacto que ste tenga en el bienestar de su ciudadana, se encuentra en funcin de la autonoma financiera. (Pea y Bojrquez)1.

Decisiones Una vez que fue observada la literatura sobre el tema se decidi analizar la relacin entre desarrollo municipal y rezago social utilizando las mediciones de los indicadores que integran el ndice de Desarrollo Municipal Bsico. Ahora bien, el ndice de Desarrollo Municipal Bsico (IDMb), en su versin 2008 estima observaciones y valores para 2458 municipios mexicanos. El IDMb refleja tendencias generales del nivel de desarrollo de cada municipio respecto a los municipios de su estado o del pas, a travs de indicadores socioeconmicos y [] resume la informacin

http://www.inafed.gob.mx/work/models/inafed/Resource/209/1/images/au_fin-mun_kikin.pdf

municipal para orientar las acciones pblicas. El IDMb no es una calificacin del desempeo municipal, sino un indicador relativo de la posicin de cada municipio respecto al resto de las entidades locales (Flamand, Martnez, Hernndez, 2007). Teniendo en cuenta para ello decidimos trabajar con los siguientes indicadores: Como variable del desarrollo municipal escogimos de entre ocho indicadores, al ndice de Reglamentacin y el ndice de Planeacin del municipio, como factores de institucionalizacin y control interno; adems de la utilizacin de un ndice de inclusin ciudadana de nuestra propia autora como factor de control-cvico externo; frente a indicadores seleccionados del ndice de rezago social.

Variables seleccionadas 1. ndice de reglamentacin municipal bsica. 2. ndice y grado de rezago social por municipio, 2000, 2005 y 2010. 3. Ingresos municipales, 2008. Previa transformacin logartmica. 4. ndice de planeacin estratgica y evaluacin municipal 2008-2010. 5. ndice de inclusin ciudadana (elaboracin propia). Composicin de los ndices. 1. ndice de reglamentacin municipal bsica. i. ii. iii. iv. v. vi. vii. viii. ix. x. xi. xii. xiii. xiv. xv. Bando de polica y buen gobierno Reglamento interior del Ayuntamiento Administracin Pblica Municipal o Delegacional Transparencia y acceso a la informacin Participacin ciudadana Obras pblicas Limpia y/o recoleccin de residuos slidos urbanos Seguridad pblica Proteccin civil Alumbrado pblico Cementerios Mercados Rastro Vialidad y transporte Zonificacin y uso de suelo

xvi. xvii.

Ordenamiento ecolgico Reglamento de la construccin

2. ndice de planeacin estratgica y evaluacin municipal 2008-2010. i. ii. iii. iv. v. vi. vii. viii. ix. x. xi. xii. xiii. xiv. Clave (variable ordenadora spss) Estado Municipio Tipo de municipio Misin, visin, objetivos y/o metas Programa estratgico u operativo Indicadores de gestin y/o resultados definidos Panel de control y seguimiento de objetivos, metas, indicadores y/o resultados Manual y/o estndares de calidad para la atencin de trmites y/o servicios Sistema de captacin de quejas, sugerencias y/o reconocimientos de los trmites y/o servicios Mecanismos para medir la satisfaccin de los usuarios Otros ndice Grado

3. ndice y grado de rezago social por municipio, 2000, 2005 y 2010. i. ii. Poblacin total. Indicadores de rezago social (porcentaje) a. ndice de rezago social b. Grado de rezago social c. Lugar que ocupa en el contexto nacional Poblacin total a. Poblacin de 15 aos o ms analfabeta b. Poblacin de 6 a 14 aos que no asiste a la escuela c. Poblacin de 15 aos y ms con educacin bsica incompleta d. Poblacin sin derechohabiencia a servicios de salud e. Viviendas con piso de tierra f. Viviendas que no disponen de excusado o sanitario g. Viviendas que no disponen de agua entubada de la red pblica h. Viviendas que no disponen de drenaje i. Viviendas que no disponen de energa elctrica j. Viviendas que no disponen de lavadora k. Viviendas que no disponen de refrigerador

iii.

4. ndice de Marginacin Municipal. Este factor se desech debido que al momento de modelar las correlaciones existentes entre las diversas variables fue notable que entre el ndice de Marginacin y el ndice de rezago social exista muy alta

correlacin, lo cual nos daba un indicio de una posible Colinealidad, debido a que diversos indicadores de ambos ndices coinciden o son los mismos en la construccin. Con lo cual nuestro modelo de regresin habra carecido de certeza en la relacin causal. i. ii. iii. iv. v. vi. vii. viii. ix. x. xi. xii. xiii. xiv. Poblacin total % de Poblacin de 15 aos o ms analfabeta % de Poblacin de 15 aos o ms sin primaria completa % Ocupantes en viviendas sin drenaje ni excusado % Ocupantes en viviendas sin energa elctrica % Ocupantes en viviendas sin agua entubada % Viviendas con algn nivel de hacinamiento % Ocupantes en viviendas con piso de tierra % Poblacin en localidades con menos de 5 000 habitantes % Poblacin ocupada con ingreso de hasta 2 salarios mnimos ndice de marginacin Grado de marginacin "ndice de marginacin escala 0 a 100" Lugar que ocupa en el contexto nacional Problemas tcnicos Es importante sealar que al momento de sistematizar la informacin de las bases de datos que habramos de utilizar nos encontramos con los siguientes obstculos: 1. Las bases de datos no coincidan en el nmero de observaciones, el nombre y formato de las variables, el orden de las observaciones, y otras diferencias que impedan, de entrada, maniobrar con los datos. 2. Las mediciones de los indicadores no se establecen en una misma escala, por lo cual habra que transformar las diferentes ponderaciones y mediciones de los 2500 casos a unidades estandarizadas. 3. Algunos indicadores no estn integrados por nmeros continuos. 4. Los aos de las mediciones no coinciden. Antes estos problemas se procedi a dar un tratamiento a las bases de datos en tres diferentes programas informticos: Excel, Stata y SPSS.

Hallazgos. Se encontraron los primeros patrones, aunque dbiles, entre algunas caractersticas de los municipios. Por ejemplo, los estados al Sur del pas son los que presentan en mayor proporcin municipios con altos grados de rezago. Generalmente una alta reglamentacin va acompaada de una alta planeacin. Hay una alta diversidad de tipologas de municipios, lo que sugiere un anlisis segmentado para establecer criterios de observacin-seleccin con base en nivel presupuestal, poblacin e incluso, regin econmica. La gran amplitud de la dispersin de los datos afecta de manera muy sensible la expresin de los mismos. Lo cual impide establecer un buen modelo que se pueda ajustar a una recta de regresin lineal.

Reflexiones. Debido a que existen muchos casos con mediciones atpicas por ejemplo hay municipios con una poblacin de alrededor de 2 millones frente a municipios que cuentan con apenas con una centena de pobladores. Esta ltima situacin nos orilla a replantear la seleccin de la muestra o del modelo, por tal motivo se podra optar por un modelo que integre una variable dicotmica, as como una interaccin para los municipios que cuenten con mayor acceso y/o autonoma de recursos, o bien, fragmentar la muestra usando ciertos criterios de clasificacin de casos e, inclusive, eliminar casos atpicos. El desarrollo de este modelo, con todas sus carencias present una R cuadrada absoluta de 0.23% lo cual en principio sugiere que existe una relacin dbil, la cual podr ser significativamente mayor con los ajustes necesarios al modelo, ya antes descritos,

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