Anlisis Prospectivo de las Capacidades Institucionales y de Gestin de los Gobiernos Subnacionales en Chile

Juan Pablo Valenzuela B.

Indice
Anlisis Prospectivo de las Capacidades Institucionales y de Gestin de los Gobiernos Subnacionales en Chile............................................................................................................. 1 Indice...................................................................................................................................... 2 I. Marco Terico del Proceso de Descentralizacin en Chile............................................ 9 Eficiencia en la Provisin de Bienes y Servicios Pblicos Locales.................................... 9 II. Marco Institucional y Caractersticas Generales de las Municipalidades ................. 11 Algunas Caractersticas de las Comunas Chilenas ......................................................... 11 Institucionalidad y Sistema de Elecciones de Autoridades Locales ................................ 12 Funciones y Competencias .............................................................................................. 13 Caractersticas del Sistema Fiscal y Financiero .............................................................. 15 Inversin ........................................................................................................................... 22 Mecanismos de Participacin de la Sociedad Civil en los niveles locales ...................... 26 Relaciones Intergubernamentales ................................................................................... 30 II. Capacidades de Gestin de Municipios y Gobiernos Regionales ............................ 33 Municipios Entrevistados.................................................................................................. 33 Organos de Administracin y Estructura Organizativa Bsica ........................................ 34 Sistemas de Gestin Presupuestaria: Planificacin de Inversiones, Compras, gestin de ingresos y control de gestin............................................................................................ 37 Sistemas de Gestin de RRHH........................................................................................ 42 Sistema de gestin del Patrimonio Financiero................................................................. 52 Sistemas de Gobierno Electrnico ................................................................................... 53 Gestin de la Atencin y las Relaciones con los Ciudadanos. ........................................ 57 Sistemas de Gestin de Contratos y Licitaciones a Empresas Privadas para la Prestacin de Servicios Pblicos ..................................................................................... 60 Capacidad de Gestin Interna en las Grandes Areas de los Servicios Pblicos: Educacin y Salud............................................................................................................ 62 Articulacin con Otras Entidades Pblicas y Privadas .................................................... 77 Asociativismo Municipal ................................................................................................... 78 Instrumentos de Planificacin .......................................................................................... 78 Mayor Autonoma a Nivel del Establecimiento................................................................. 79 Gestin Pedaggica y Orientacin a la Calidad............................................................... 79 Participacin y Control Ciudadano ................................................................................... 80 Jornada Escolar Completa (JEC)..................................................................................... 80 Salud ................................................................................................................................ 81 Gestin Financiera ........................................................................................................... 83 Articulacin con Otras Entidades Pblicas y Privadas .................................................... 85 Asociativismo Municipal ................................................................................................... 86 Instrumentos de Planificacin .......................................................................................... 87 Participacin y Control Ciudadano ................................................................................... 87 IV. Gobiernos Regionales y su Articulacin con la Gestin Municipal........................... 88 Marco General y Funciones y Competencias .................................................................. 88 Presupuesto Regional y de Inversin .............................................................................. 89 Inversin de Decisin Regional (IDR) .............................................................................. 90 Presupuesto de Funcionamiento de los GORE ............................................................... 94 Recursos Humanos.......................................................................................................... 94 Diagnstico sobre la Gestin de los Gobiernos Regionales............................................ 94 De la inversin de decisin regional a la coordinacin territorial de la gestin ............... 95 Una Nueva Institucionalidad para la Gestin Regional: Nuevas Competencias e Instrumentos para los GORE en el 2005 ......................................................................... 99 Principales Desafos para el mediano plazo .................................................................. 101 V. Evaluacin de Mecanismos de Coordinacin y Apoyo a la Gestin Municipal ...... 101 Programas de Fortalecimiento a la Gestin Municipal .................................................. 101 Breve descripcin de los incentivos a la Gestin incluidos en algunos mecanismos de Transferencias Intergubernamentales ........................................................................... 109 Buenas Prcticas en Gestin Municipal......................................................................... 112

Papel de las Asociaciones Municipales en la Gestin ................................................... 115 Papel de las Universidades y otros centros de apoyo tcnico....................................... 120 Papel de Ministerios y otros actores .............................................................................. 122 VI. Propuestas de Estrategias para la Modernizacin de la Gestin de Municipios y Gobiernos Regionales ....................................................................................................... 124 Hacia el Mejoramiento de la Gestin Municipal ............................................................. 125 Componentes Estratgicos para un Plan de Accin...................................................... 125 Principales propuestas especficas sin modificaciones legislativas .............................. 126 Propuestas adicionales sin modificaciones legislativas ................................................. 128 Propuestas que requieren modificaciones legislativas .................................................. 128 Anexos ............................................................................................................................... 137 Lista de entrevistados adicionales a las entrevistas municipales .................................. 137 Siglas ................................................................................................................................. 139

Presentacin 1. Desde comienzos de los 90 los gobiernos de Chile han considerado la modernizacin de la gestin del Estado como un componente estratgico para alcanzar mayores estndares de desarrollo econmico y equidad social en el pas, as como para responder a los requerimientos de un pas inserto en un escenario internacional de alta competitividad. Con estos objetivos de por medio, durante los ltimos 10 aos se han puesto en prctica un conjunto de reformas vinculadas a modernizar el aparato pblico, de tal forma de lograr una mayor calidad, eficiencia y transparencia en la gestin del Estado junto a mayores grados de participacin de los propios ciudadanos en la gestin pblica, componente que ha tratado de ser enfatizado durante el gobierno del Presidente Lagos (2000-2006). Entre los principales programas orientados a mejorar la gestin pblica pueden mencionarse una Poltica de Nuevo Trato Laboral, la inclusin de remuneraciones vinculadas a metas y resultados al 100% de los funcionarios pblicos, la creacin de un sistema de Alta Administracin Pblica, un programa de Evaluacin de los Programas Pblicos, una poltica fiscal predecible as como la adecuacin de sus sistemas financieros y presupuestarios a estndares internacionales. Por otra parte, se han incorporado rpidamente las nuevas tecnologas de informacin a la gestin estatal, permitiendo identificar una creciente orientacin hacia un gobierno electrnico; dentro de las polticas emblemticas en esta rea est la creacin de ChileCompra, plataforma de transacciones electrnicas que es obligatoria para todo el Estado; la incorporacin de internet para realizar los principales trmites y transacciones con el Estado, intensos programas de alfabetizacin digital, as como la firma de una Agenda Digital acordada con el sector privado para aplicar, en un corto perodo de tiempo, un conjunto de propuestas prioritarias en el rea. Este conjunto de reformas permite dar cuenta de un liderazgo regional en temas de modernizacin del Estado, cuyos estndares son cada vez ms comparables con los pases de la OECD. Durante este perodo el proceso de descentralizacin ha sido definido como uno de los principales componentes del proceso de reforma y modernizacin del Estado, as como tambin las entidades descentralizadas, y el fortalecimiento de su gestin, han sido crecientemente considerados entre los principales protagonistas en la consecucin de una gestin de Buen Gobierno. Ello porque los municipios son las entidades pblicas que se relacionan con mayor frecuencia, y en forma ms directa, con la poblacin; basta indicar que servicios universales, como la recoleccin de la basura y la iluminacin de las calles, la obtencin de permisos de circulacin o de un carnet de conducir, son slo provistos por los Municipios; o que el 50% de los nios que asisten al colegio lo hacen a un establecimiento municipal (para aquellos que pertenecen a las familias de menores ingresos este porcentaje es un 70%), mientras que el 60% de la poblacin del pas se atiende en algn consultorio municipal. En Chile, como en el resto de los pases de Amrica Latina, los procesos tendientes a incrementar el grado de descentralizacin del Estado han estado vinculados con mltiples objetivos. En el caso chileno los principales han sido: i) aumentar las posibilidades de desarrollo econmico y social de la poblacin, posibilitando que estas mayores oportunidades sean ms equitativas a travs de sus diversos territorios; ii) lograr que la gestin del Estado sea de mayor calidad, con una gestin ms pertinente a las diversidades territoriales y ms cercana a la comunidades afectadas por sus polticas y programas y, finalmente, iii) alcanzar un mayor involucramiento y participacin de la ciudadana en los procesos y acciones que afectan su calidad de vida y las posibilidades de desarrollo de sus comunidades y familias, as como permitir una mayor legitimidad de la accin pblica y un mayor control de su calidad y eficiencia, fortaleciendo la democracia y mejorando los niveles de gobernabilidad.

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En el caso de Chile, el proceso de descentralizacin poltica se reactiv a partir del retorno a la democracia en la dcada de los 90, sin embargo, los Alcaldes electos en 1992 tuvieron a su cargo Municipios mucho ms complejos que los existentes a comienzos de los aos 70, ello explicado por la importante descentralizacin administrativa producida durante la dcada de los 80, complejidad que se ha acentuado durante los ltimos 15 aos, pues sistemticamente los municipios han asumido nuevas funciones (en desarrollo productivo, promocin e intermediacin laboral, seguridad ciudadana, entre otras). Al mismo tiempo, la ejecucin de la mayor parte de los programas gubernamentales consideran diversos mecanismos de participacin de los Municipios, as como la profundizacin de la democracia y el mayor nivel de desarrollo econmico del pas han llevado a que los ciudadanos y usuarios tengan mayores exigencias acerca de la calidad de la gestin de los Municipios. En forma complementaria, a partir de 1993, se crea legalmente un nivel descentralizado intermedio, los Gobiernos Regionales (GORE), los cuales tienen como desafo el transformarse en los principales articuladores para una gestin regional que permita un mayor desarrollo econmico, social y cultural a nivel territorial. Sin embargo, la cultura institucional chilena conformada por un Estado tradicionalmente centralizado y con fuertes polticas sectoriales, generalmente no coordinadas, pero altamente exitosas, ha llevado a que los avances institucionales de este nivel intermedio avance slo gradualmente, aunque en forma sistemtica. A pesar de la relevancia que les cabe a Municipios y GORE para lograr una gestin pblica ms participativa y de mayor calidad, existe la percepcin, entre los ciudadanos y entidades gubernamentales, que las entidades subnacionales presentan una alta heterogeneidad y mayores dificultades en readecuar su gestin hacia estos objetivos que aquellas entidades de la Administracin Central, as como un importante dficit en el aprovechamiento de mecanismos participativos para el diseo, ejecucin y evaluacin de la accin pblica en el territorio. La validez de esta percepcin acerca de las mayores dificultades en la gestin municipal puede ser graficada con dos recientes estudios de opinin acerca de la accin municipal. Los resultados arrojados por el ltimo estudio sobre participacin ciudadana del consorcio de entidades no gubernamentales Ms Voces (Cuadro 1) seala el bajo nivel de participacin de los ciudadanos en los principales instrumentos de planificacin local, como son el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) y el Presupuesto Municipal; por otra parte, este mismo estudio, da cuenta del enorme desconocimiento de la poblacin acerca de los mecanismos de participacin para la 1 sociedad civil definidos legalmente en el mbito Municipal . Por otra parte, el Indice Nacional de Satisfaccin de Consumidores, elaborado semestralmente por el Centro Nacional de Productividad y Calidad, que utiliza muestras representativas de comunas de las tres regiones ms grandes del pas, indica que la evaluacin de 2 excelencia en los servicios prestados por los Municipios ha sido sistemticamente inferior a los prestados por la administracin central (SAC), igualmente el porcentaje de usuarios que indican que tuvieron un servicio deficiente es mayor para las Municipalidades: uno de cada cuatro usuarios tiene una evaluacin negativa.

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Estos resultados son altamente coincidentes con varios estudios realizados por la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) 2 No incluye servicios de salud ni educacin.

Cuadro 1
Participacin Ciudadana y Conocimiento de Instancias de Participacin en la Gestin Municipal (Dic. 2004 Estudio Ms Voces)
Ha sido invitado a participar en el Presupuesto Municipal Ha sido invitado a participar en el PLADECO Est informado de la Ordenanza Mun. de Participacin

3%

5%

8%

No Conoce ninguna instancia

43%

CESCO

19%

Plebiscito Comunal

24%

Audiencia Pblica

28%

Oficina de Reclamos 0% 10% 20% 30% 40% 50%

55% 60%

Cuadro 2
Satisfaccin de Usuarios Municipios y Servicios Pblicos 2001 - 2004
80
66,9 64,5 64,2 62,6 64,5 68,7 62,8

60
52,9 50,5 45,1 54,4

49,5

52,1
45,7

54 43,8

48,4

47,9

50 46
43,8

40 28,9 20 23,4 18,4 17 21,2 15,6 30,1

0 I 2001 M I 2001 SP II 2001 M II 2001 SP

-14,8

I 2002 M I 2002 SP II 2002 M

II 2002 SP
-16,6

I 2003 M I 2003 SP II 2003 M

II 2003 SP
-14,7

I 2004 M I 2004 SP

-20
-26,7

-15

-15,8

-14,5

-19 -24 -27,1 -28,7 -26,7 -28,2 -24,3

-40 Excelencia Deficiencia Satisfaccin Neta

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De esta forma el resultado de satisfaccin neta para los SAC ms que duplica a la evaluacin de los Municipios durante la mayor parte del perodo analizado. Sin embargo, se puede apreciar una reduccin de esta diferencia en los ltimos 2 semestres analizados, lo que se explica por un creciente porcentaje de usuarios con una atencin de excelencia, aunque manteniendo la tasa de deficiencia inalterada.

Tasa de excelencia menos tasa de deficiencia.

Estos cambios estn llevando a que la evaluacin promedio de los Municipios sea cada vez ms similar a la de los servicios pblicos del gobierno central. 9. Los actuales desafos para los municipios chilenos no slo se concentran en una gestin de calidad y con mayores niveles de participacin ciudadana, sino que, adicionalmente, deben responder a una creciente demanda por realizar una gestin con mayores grados de transparencia y probidad. La evaluacin de la gestin gubernamental, en cualquiera de los niveles de gobierno, no se satisface slo con las elecciones cada cuatro aos de sus autoridades, sino que crecientemente los ciudadanos estn demandando de las autoridades polticas una responsabilidad tica en su proceder, as como la entrega permanente de mayor informacin y de herramientas que les permitan verificar que las autoridades locales estn actuando en forma responsable. Estos procesos cada vez toman mayor importancia al reconocer que la corrupcin reduce las posibilidades de desarrollo de los pases y regiones (Transparencia Internacional, 2005), as como socava la legitimidad de la democracia y los niveles de gobernabilidad. El hecho que los Municipios sean autnomos de la administracin central, que cuenten con recursos cada vez mayores y que sus funciones afectan considerablemente la calidad de vida de los habitantes de cada comuna, hace indispensable que los ciudadanos puedan percibir que la gestin de las autoridades electas no slo es eficiente sino que tambin transparente, sujeta a la ley y proba. A su vez, dada la cercana de los ciudadanos con las autoridades locales, es en este nivel donde debiese ser ms frecuente el control ciudadano, por lo cual si los ciudadanos perciben que la gestin local es corrupta, sern mayores las posibilidades de generar un descrdito generalizado a las acciones del Estado y de los actores polticos. Los estudios acerca de la percepcin ciudadana sobre los niveles de corrupcin, probablemente un buen indicador de los niveles de falta de transparencia en la gestin institucional, consistentemente indican que sta es considerada mayor entre los Municipios que entre otras entidades pblicas (CEP, 2002; Aubry y Lira, 2004; Von Baer, 2005). En la ltima encuesta sobre corrupcin elaborada por el Instituto Libertad y Desarrollo los Municipios ocupan el 4to lugar de las instituciones pblicas percibidas con mayor corrupcin en el pas, slo superada por el Poder Judicial, Investigaciones y las empresas pblicas, el quinto lugar lo ocupan los ministerios. A pesar que la evaluacin del grado de corrupcin a nivel municipal disminuye, al compararlo con los aos 2004 y 2003, la ubicacin relativa fue similar a la de aos anteriores, al mismo tiempo, los Municipios fueron considerados como la entidad pblica donde ms frecuentemente los entrevistados conocan experiencias de corrupcin durante el ltimo ao. Un resultado similar arrojaba la encuesta CEP del 2002, donde un 30% de los entrevistados pensaban que la corrupcin estaba muy generalizada en el sector Municipal, superando la percepcin que la poblacin tena sobre los ministerios. A pesar de esta percepcin, la gestin de los alcaldes es percibida mayoritariamente como orientada a conseguir mejores condiciones de desarrollo de las comunas. En un estudio reciente del Instituto Libertad un 80% de los entrevistados pensaban que el alcalde haba logrado el desarrollo de la comuna, mientras que el 25% estaba de acuerdo con la idea que en su gestin ste haba beneficiado a sus amigos (Tabla 1). Se concluye que los ciudadanos, a pesar de ver resultados positivos en la gestin municipal, demandan una gestin con mayor transparencia, lo cual permita demostrar que la probidad es tambin un componente de la gestin eficaz de las autoridades locales. Ello se refuerza an ms con la creciente importancia que le asignan los ciudadanos a las autoridades municipales: en un ranking elaborado en el ltimo Informe de Desarrollo Humano (PNUD, 2005) los Alcaldes ocupan el lugar 13 entre 32 instituciones con mayor poder (ms que la Cmara de Diputados, FFAA o los sindicatos). La sociedad valora a aquellos dirigentes que tengan una visin de hacia dnde debe ir el pas en el futuro y que sean capaces de conducir(los) hacia all. Para aprovechar las oportunidades de Chile se requiere ms poder para todos. La gente plantea que es necesario remover los obstculos culturales e institucionales que imponen una distribucin del poder muy desigual. Las personas quieren ser

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protagonistas de los proyectos personales y colectivos en los que se involucran, no 4 meros espectadores o beneficiarios .
Tabla 1 Afirmaciones sobre el Alcalde en Ejercicio 2003 Afirmacin Ha trado progreso y desarrollo a la comuna He hecho grandes obras Est preocupado de la gente Es el mejor alcalde Pasa viajando Ha favorecido a sus amigos Acuerdo (%) 80 72 69 62 34 25

Pregunta: Podra decirme si est totalmente de acuerdo, de acuerdo, indiferente, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que (alcalde en ejercicio.)?. Se agrega totalmente de acuerdo o de acuerdo). Fuente: Instituto Libertad 2004.

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Por otra parte, en forma creciente el nfasis incorporado a los procesos de descentralizacin regional y local, y que condiciona el tipo de gestin que los Municipios deben realizar, es la de pasar de la una orientacin de prestador de servicios a una dirigida al desarrollo territorial, la cual no sustituye las responsabilidades municipales de entregar servicios de calidad, sino que ampla su mbito de gestin hacia mayores niveles de articulacin y coordinacin. Este nuevo proceso se puede graficar en el rea de desarrollo econmico local, pues de todas las nuevas funciones otorgadas a los Municipios en 1999, la mayor parte compartidas con otras entidades y no vinculadas a competencias especficas, la relativa al desarrollo econmico es la que ha generado un mayor cambio en la estructura Municipal, desatando el desarrollo de nuevos mecanismos de articulacin del Municipio con el resto de las entidades pblicas y tambin, progresivamente, con entidades privadas. Reconociendo la relevancia creciente que tienen los gobiernos subnacionales en la gestin pblica y los importantes desafos que estos presentan para fortalecer la participacin de los ciudadanos y generar una gestin de calidad y con altos grados de transparencia, este estudio tiene por objetivo realizar una descripcin y un anlisis prospectivo de las capacidades de gestin de las entidades subnacionales, en particular de los Municipios, para lograr estndares crecientes en la calidad de su gestin, al mismo tiempo que sugerir mecanismos para colaborar en el logro de estos objetivos. Para cumplir este objetivo se ha realizado un anlisis de diversas investigaciones y estudios de opinin sobre la gestin de las entidades subnacionales en Chile, complementadas con entrevistas a autoridades y ejecutivos del gobierno central e investigadores vinculados al proceso de descentralizacin, as como entrevistas a autoridades y ejecutivos municipales de 13 municipios de la zona central del pas y de 4 Gobiernos Regionales.

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Opinin del Coordinador de los Informes de Desarrollo Humano para Chile Eugenio Ortega R.

I. Marco Terico del Proceso de Descentralizacin en Chile

17. En el caso de Chile la justificacin del proceso de descentralizacin presenta un discurso institucional basado en tres principales objetivos: i) eficiencia en la gestin pblica; ii) fortalecimiento de la democracia y la participacin ciudadana, y iii) desarrollo integral (SUBDERE). A pesar de la existencia de algunas propuestas tericas que intentan entregar una visin integrada de estos objetivos (un buen ejemplo de ello es Boisier, 1999) se ha preferido brevemente describir por separado los fundamentos de cada uno de estos tres componentes.

Eficiencia en la Provisin de Bienes y Servicios Pblicos Locales

18. Las principales motivaciones que profundizaron la descentralizacin fiscal y administrativa en Chile, a diferencia de la mayor parte de los pases de la regin, estuvieron guiadas por un nfasis en la eficiencia de la gestin del Estado (Banco Mundial, 1998; Rojas, ; Montecinos, 2005). El nfasis de la descentralizacin como instrumento para alcanzar mayores grados de eficiencia en la provisin de bienes pblicos est sustentada en la tradicin terica del federalismo fiscal, que surge durante la dcada del 50 en Estados Unidos. Esta indica que la descentralizacin podra aumentar la eficiencia (Oates, 1972) al mejorar la relacin entre las preferencias de la comunidad y la asignacin de recursos, de tal forma que se generan incentivos para que las autoridades y los funcionarios locales respondan de mejor forma a los requerimientos de las comunidades, por lo cual los servicios o bienes pblicos debiesen ser provistos por las jurisdicciones que tengan control sobre la mnima rea geogrfica donde se internalizan los costos y beneficios de estos bienes y servicios pblicos. Adicionalmente, este proceso puede mejorar la gerencia pblica, pues la comunidad exigira que los funcionarios locales fueran ms responsables por su desempeo (Ostrom, Schroeder y Wynne, 1993); tambin la descentralizacin puede generar una competencia entre diversos gobiernos locales para satisfacer la demanda de los ciudadanos, generando una relacin ms eficiente entre las preferencias de los ciudadanos y lo servicios prestados y el pago por estos, eleccin que se hara como si los ciudadanos votarn con los pies (Tiebout, 1956; Inman y Rubenfeld, 1997). Sin embargo, estos procesos de exit (Hirschmann, 1970) requieren que las jurisdicciones locales cuenta con flexibilidad fiscal, para ajustar los gastos locales a las preferencias de los ciudadanos-contribuyentes, y con mecanismos que permitan definir (o revelar) las preferencias de los ciudadanos, situaciones que son difcilmente alcanzables, en particular dada las caractersticas institucionales y la dependencia de transferencias financieras por parte de la mayora de los municipios chilenos (Espinoza y Marcel, 1993). De esta forma la solucin pasan por fortalecer los mecanismos de control ciudadano o de voz (Hirschmann, 1970) y mecanismos institucionales y financieros de segundo mejor, entre los que mencionan Espinoza y Marcel estn un control ms estricto de la administracin y financiamiento local, la evaluacin obligatoria de proyectos de inversin, la sustitucin de crditos externos por crditos desde el gobierno central, entre otros. Un mecanismo adicional es el uso de transferencias condicionadas y/o cofinanciadas, el cual fortalece una relacin agente-principal ms que el esquema de preferencias flexibles o Public Choice, mecanismo que es la principal fuente de financiamiento de los gobiernos subnacionales en Chile, pero tambin utilizando crecientemente entre los pases ms desarrollados (OECD, 2003). A pesar de estas potenciales ventajas en la eficiencia alcanzados por procesos de descentralizacin, existen una serie de potenciales problemas que sta puede generar: i) dificultades de coordinacin entre los niveles de gobierno; ii) reduccin de la eficiencia en las actividades donde la provisin a baja escala incrementa los costos o reduce la calidad en la provisin, o donde los costos o beneficios estn fuera de la jurisdiccin local; iii) problemas de estabilizacin macroeconmica nacional por conductas irresponsables, y iv) potencialmente se podran incrementar

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los niveles de inequidad debido a diferencias en las bases tributarias y capacidades tcnicas entre jurisdicciones.

La Recuperacin de la Participacin Social y la Ciudadana

21. A pesar de la justificacin parcial de la descentralizacin orientada a la eficiencia econmica de la gestin pblica, la mayor parte de los procesos de fortalecimiento de la descentralizacin en Amrica Latina surgen como un mecanismo de fortalecimiento democrtico (ODonnell et al., 1986) y como una estrategia para la estabilidad poltica (Banco Mundial, 1998). En el caso de Chile, el eje principal de los procesos de descentralizacin poltica iniciados en 1992, as como la posterior creacin de los Gobiernos Regionales en 1993 y la reforma sobre participacin ciudadana de 1999, se orientaron a entender: i) la descentralizacin y la participacin como mecanismos de fortalecimiento democrtico de la sociedad civil y ii) la descentralizacin y la participacin como mecanismos de asignacin y control de la gestin para un Estado ms eficiente. Sin embargo, la evaluacin de estos enfoques en Amrica Latina indican que estos objetivos han sido difciles de alcanzar, pues se ha generado una concentracin del poder en las autoridades subnacionales y ha existido una incapacidad tcnica para hacerse cargo de los procesos que permitan estos cambios institucionales y culturales (Finot, 2001). Las propuestas ms relevantes para lograr estos objetivos incumplidos del proceso descentralizador son el fortalecimientos de los mecanismos de control ciudadano y responsabilidad de las autoridades locales antes la ciudadana (accountability) y el desarrollo de las comunidades locales para resolver los problemas de su entorno en forma participativa (formacin de capital social).

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La Convergencia de la Relevancia del Desarrollo Territorial

23. Quizs uno de los paradigmas ms relevantes para entender la actual relevancia de la descentralizacin es su estrecha asociacin con los procesos de globalizacin (Boisier, 1999), lo cual ha permitido revalorizar la relevancia del territorio en los procesos socioeconmicos y la discusin terica, desde diversos campos, para entender las causas de las disparidades en el desempeo econmico de las regiones y localidades de un mismo pas. La globalizacin est mostrando que la competencia est dada tambin por los territorios, donde la innovacin se relaciona con la capacidad de articulacin en el entorno local de las empresas, entorno que comprende no solamente la infraestructura y los servicios pblicos, sino que tambin la calidad de vida, los recursos humanos y una cultura de cooperacin (Moncayo, 2001). La descentralizacin se vuelve un instrumento para que los territorios puedan desplegar sus potencialidades a travs de la concertacin pblico-privada y social, por lo cual se requieren polticas pblicas activas para potenciar el desarrollo local, de una forma que sea equitativa y saludable en trminos fiscales. Desde la economa, Paul Krugman (1999) plantea la Nueva Geografa Econmica o Economa Espacial, en la cual explica que la diversidad en los niveles de competitividad de algunas regiones o localidades dentro de un pas o zona son debido a la existencia de externalidades por aglomeracin territorial, que slo pueden ser regionales o locales, generadas por la disponibilidad de recursos humanos especializados y externalidades por cambios tecnolgicos e innovaciones que generan rendimientos crecientes en ese territorio, as como por los costos crecientes de transporte en la produccin. A pesar que este modelo explica la centralidad del territorio en la diversidad en los niveles de competitividad territorial, genera una frustracin al predecir crecientes divergencias en los niveles de desarrollo entre las regiones o territorios de un mismo pas, as como tampoco permite inducir a que otros territorios puedan desarrollar endgenamente estas capacidades.

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Sin embargo, para la geografa socio-econmica e industrial existen algunas debilidades en el planteamiento de la Nueva Geografa Econmica, pues en el modelo estn ausentes componentes relevantes como la historia, el capital humano y la evolucin temporal (Martin), que seran las que permiten generar capacidades endgenas de desarrollo en los territorios. En general estas teoras se dividen entre aquellas macro (Scott y Storper, 1998), donde las aglomeraciones son menos relevantes, y se identifica la importancia de las instituciones y del capital social, los cuales junto a la base econmica del territorio se constituyen en la capacidad productiva de un territorio. El segundo grupo de teoras son las meso que se concentran en el anlisis de las firmas y las relaciones de stas con otras firmas de tamao similar y con aquellas de mayor escala dentro de un mismo distrito o cluster industrial (Porter, 1990) ms que de un sistema regional de produccin, donde la formacin de redes, el rol innovador y los procesos sinrgicos, as como la coordinacin entre empresas y los aspecto sociales e institucionales son enfoques relevantes para entender el desarrollo endgeno de las capacidades de desarrollo. En todos estos enfoques geogrficos, econmicos y de la sociologa-econmica, el territorio se vuelve central para el desarrollo. La descentralizacin es un medio para generar territorios competitivos, por medio de polticas que aprovechen los recursos endgenos, creen entornos locales innovadores y permitan una cooperacin estratgica de los actores pblicos y privados territoriales. Esto lleva a que las entidades subnacionales se transformen en animadores y promotores de la construccin de espacios de concertacin pblico-privada para el fortalecimiento del desarrollo regional y local (Ahumada, 2002), ampliando el mbito de competencia de las administraciones territoriales al desarrollo econmico local (Albuquerque Aghn y Corts, 2001).

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II. Marco Institucional y Caractersticas Generales de las Municipalidades

Algunas Caractersticas de las Comunas Chilenas
28. Actualmente en Chile existen 345 comunas, sin embargo, dado que cuatro de ellas son de reciente creacin slo se consideran 341 para todos los anlisis de este estudio. La poblacin chilena se caracteriza por estar concentrada en unas pocas comunas del pas, 46 comunas cuentan con ms de 100.000 habitantes de acuerdo al Censo del 2002, lo que implica que el 57,7% del total de la poblacin se concentra en slo el 13,5% de las comunas. Si adicionalmente consideramos las comunas de tamao poblacional intermedio (50.000 a 100.000 habitantes), el 73,5% del total de la poblacin reside en slo el 22,9% de las comunas (78 comunas), tal como lo indica la Tabla 2. La mayor parte de las comunas del pas son pequeas, con una poblacin inferior a los 50.000 habitantes, las cuales representan cerca del 80% de las comunas y tan slo un cuarto de toda la poblacin. Adicionalmente, la tasa de ruralidad est inversamente asociada al tamao poblacional de la comuna. La Tabla 3 da cuenta que, en promedio, las comunas ms pequeas presentan una tasa de ruralidad del 50% o ms, en cambio las comunas grandes tienen un 10% o menos de poblacin rural. Ello indica que la principal caracterstica de las comunas chilenas es su baja poblacin y su alta ruralidad, aunque cualquier poltica que quiera orientarse a lograr una alta cobertura en la poblacin debiese focalizarse en 50, o a lo ms 80 comunas, alcanzado tres cuartas partes de los habitantes.

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Tabla 2 Tamao de las Comunas Chilenas 2003 Rango de Poblacin Nmero de Comunas Porcentaje de Comunas 13,5% 9,4% 13,8% 50,4% 12,9% 100,0% Promedio del % de Poblacin Rural en la comuna 2,8% 11,4% 31,1% 47,2% 73,1% 39,0%

100.000 o ms habitantes 50.000 100.000 25.000-50.000 5.000-25.000 Menos de 5.000 TOTAL

46 32 47 172 44 341

El 57,7% de la poblacin habita en comunas de ms de 100.000 habitantes, un 15,8% en comunas de entre 50.000 y 100.000 habitantes, mientras que en un 10,9% lo hace en comunas de entre 25.000-50.000 personas. Al contrario, slo un 15,7% de la poblacin habita en comunas de menos de 25.000 habitantes. Adicionalmente, 29 de las comunas de ms de 100.000 habitantes pertenecen a una de las 3 grandes zonas metropolitanas existentes en el pas.

Institucionalidad y Sistema de Elecciones de Autoridades Locales

30. La administracin de una o ms comunas es realizada por una Municipalidad, cuyas autoridades son el Alcalde, electo por sufragio universal en un sistema de votacin universal y directa. El candidato con mayor votacin vlidamente emitida ser electo alcalde. El cargo dura cuatro aos y puede ser reelecto en sucesivos perodos e implica incompatibilidad con otros cargos pblicos (Ley 18.695). En trminos prcticos la eleccin por mayora simple permite asegurar que sea la mayora ciudadana la que escoge la principal autoridad local, situacin que no quedaba resuelta en las elecciones previas al 2004, donde alcalde y concejales competan en una misma eleccin y las votaciones de pacto y subpactos deban determinar, en muchas ocasiones, el candidato que asumira el cargo de alcalde. Al mismo tiempo, el actual sistema fortalece la competencia entre pocos candidatos con mayor fortaleza poltica y tiende hacia una concentracin de la votacin. Adicionalmente, existe un Concejo Municipal, conformado por los concejales, cuyos miembros son elegidos por sufragio universal y en votaciones directas, pero a travs de un mecanismo proporcional, lo cual premia los esfuerzos colectivos en la obtencin de los votos, beneficiando a los miembros de los pactos y subpactos y reduciendo las posibilidades de los candidatos independientes fuera de pacto. Al igual que el alcalde, los concejales son electos por cuatro aos con posibilidad de reelecciones sucesivas. El nmero de concejales vara de entre un mnimo de 6 y un mximo de 10, lo cual depende del tamao de la comuna o agrupacin de comunas por las cuales la Municipalidad en cuestin es responsable. Las elecciones de alcaldes y concejales se realizan en listas separadas a partir de las elecciones del 2004. La existencia de dos grandes pactos en el sistema poltico chileno de los ltimos 15 aos se ve reflejado en la distribucin de los votos y las autoridades locales electas. Mientras en la eleccin conjunta de alcaldes y concejales del 2000 el pacto de partidos vinculados al Gobierno (Lista Concertacin) obtuvo un 52,1% de los votos, el principal pacto de partidos de oposicin (Lista Alianza) obtuvo un 40,1% de los votos, lo cual llev a que entre ambos pactos concentraran el 98,8% de los alcaldes electos y el 97,8% de los concejales. Sin embargo, como se puede apreciar en la Tabla 3, las modificaciones en el sistema de eleccin de alcaldes permiti que en las elecciones del 2004 se incrementar el nmero de votos por candidatos independientes y que la composicin poltica de los alcaldes electos se modificara sustantivamente, aunque con cambios menores en la composicin de los concejales municipales.

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Eleccin directa por simple mayora es una reforma que genera enormes incentivos para que Alcaldes orienten su gestin a la satisfaccin de las demandas locales, sin embargo, ello no implica necesariamente que la calidad de la gestin sea este eje 5 orientador .
Tabla 3 Resultados Elecciones Municipales 2000 y 2004 Eleccin 2000 Eleccin 2004 38,7% 44,8% 5,9% 10,6% 104 203 4 34 345 886 1.126 89 43 2.144 30,1% 58,8% 1,2% 9,9% 100,0% 41,3% 52,5% 4,2% 2,0% 100,0%

Votos Alianza Votos Concertacin Votos Izquierda Votos Independientes Alcaldes Alianza Alcaldes Concertacin Alcaldes Izquierda Alcaldes Independientes TOTAL Concejales Alianza Concejales Concertacin Concejales Izquierda Concejales Independientes TOTAL
Fuente: SUBDERE 2005.

40,1% 52,1% 5,1% 1,4% 165 169 1 3 338 684 1.036 26 12 1.758 48,8% 50,0% 0,3% 0,9% 100,0% 38,9% 58,9% 1,5% 0,7% 100,0%

Funciones y Competencias
34. Las municipalidades son corporaciones autnomas, con personalidad jurdica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico, social y cultural de las respectivas comunas (LOC 18.695). Para ello tienen 6 funciones privativas (elaborar y modificar el Plan de desarrollo comunal o PLADECO; planificacin y regulacin de la comuna, as como elaborar el Plan regulador de la comuna; promocin del desarrollo comunitario; aplicar las disposiciones sobre transporte y trnsito pblico en la comuna; aplicar las disposiciones sobre construccin y urbanizacin; y el aseo y ornato de la comuna). Las funciones compartidas son aquellas que desarrolla directamente o con otros rganos de la Administracin del Estado, (salud y proteccin del medio ambiente; asistencia social y jurdica; educacin y cultura; capacitacin, promocin del empleo y el fomento productivo; el turismo, el deporte y la recreacin; urbanizacin y vialidad urbana y rural; apoyo y fomento en materias de seguridad ciudadana; entre otras). De esta forma las funciones municipales estn en los mbitos de i) la planificacin del territorio, ii) prestacin de servicios sociales a la comunidad; iii) infraestructura y medio ambiente; iv) desarrollo econmico local y v) promocin de la participacin (SUBDERE, 2004). Para el cumplimiento de estas funciones las municipalidades cuentan con diversas competencias, las que se distribuyen en aquellas esenciales (relativas a la ejecucin del PLADECO, al presupuesto municipal y al Plan regulador que son los componentes bsicos de la gestin municipal; establecer derechos por los servicios, permisos y concesiones que otorguen; otorgar subvenciones y aportes a entidades sin fines de lucro que colaboren con el cumplimiento de sus funciones; aplicar

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Un reciente estudio de la Universidad Catlica (2005) encontr una baja correlacin entre los ndices de mejoramiento en la calidad de la gestin local y la eleccin de alcaldes durante el proceso electoral 2004.

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tributos a actividades o bienes que tengan una clara identificacin local; establecer unidades territoriales para mejorar la participacin ciudadana y el desarrollo equilibrado de la comuna) y las competencias no esenciales que son aquellas determinadas por leyes comunes. 37. Cada municipalidad est encabezada por el Alcalde, quien tiene la responsabilidad administrativa superior de sta y la supervigilancia de su funcionamiento. Adems en cada municipalidad est el Consejo Municipal, el cual es de carcter normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participacin de la comunidad local y ejercer las atribuciones que le otorga la ley (LOC 18.695). Dentro de las competencias del Concejo estn el pronunciarse sobre las propuestas del Alcalde relativas al Programa anual del Alcalde, junto a sus metas y lneas de accin; el PLADECO; el presupuesto municipal; los presupuestos de educacin y salud; las polticas de recursos humanos, prestaciones de servicios y concesiones; el Plan regulador; los tributos y decisiones financieras; las ordenanzas y reglamentos municipales. Tambin deber fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversin y la ejecucin del presupuesto municipal; las actuaciones del alcalde; evaluar la gestin del alcalde, entre otras. Como instancia de participacin institucionalizada existe el Consejo Econmico y Social Comunal (CESCO) integrado por representantes de la comunidad local organizada, es un rgano asesor de la municipalidad y tiene como objetivo asegurar la participacin de las organizaciones comunitarias en las actividades relevantes en el progreso econmico, social y cultural de la comuna. Los consejeros del CESCO se pronunciarn sobre cuenta pblica del alcalde, sobre la cobertura y eficiencia de los servicios municipales de la comuna y podrn interponer el recurso de reclamacin, asimismo el alcalde deber informarles acerca de los presupuestos de inversin, el PLADECO y el plan regulador. Como se aprecia los Municipios chilenos presentan una elevada complejidad en las responsabilidades que deben cumplir, tanto por la amplitud de sus funciones como tambin porque la mayor parte de ellas son compartidas con otros organismos del Estado, lo cual conlleva a que sean los mecanismos de coordinacin uno de los principales desafos en los diseos institucionales y en las modalidades de gestin de los programas y polticas pblicas que involucran a las municipalidades. Sin embargo, en muchos casos no existe mucha claridad respecto de las competencias que tiene cada nivel en un determinado sector, lo cual reduce la responsabilidad de las entidades pblicas frente a los ciudadanos; tambin ello genera expectativas enormes de la ciudadana acerca de la gestin municipal en algunos sectores, donde sus responsabilidades son muy reducidas, por ejemplo en seguridad ciudadana (opinin Alcaldesa). Por otra parte el cmulo de funciones y competencias son similares para todos los municipios, no haciendo distincin entre las diferentes capacidades efectivas que unas y otras pudiesen tener, especialmente aquellas capacidades condicionadas por el tamao del municipio, los recursos financieros y humanos con que stas puedan contar, y su real capacidad para articular a los actores pblicos y privados para lograr un efectivo desarrollo en el territorio. Finalmente, la distribucin de las responsabilidades entre el Alcalde y el Concejo indican una absoluta concentracin de la funcin administrativa y de gestin en los alcaldes, mientras los concejales se focalizan en su capacidad resolutiva de la gran mayora de las acciones del alcalde y en la fiscalizacin de la acciones de ste. Adicionalmente, al comparar las funciones que tienen los Municipios chilenos respecto de la mayor parte de los municipios de pases de la OECD y de algunos pases de Amrica Latina se visualizan dos importantes diferencias: i) en gran parte de otros pases los Municipios tienen radicadas las principales competencias de infraestructura urbana y de caminos locales; as como tambin funciones relativa a la polica locales, situacin no presente en el caso chileno; ii) en el caso chileno varias de las funciones municipales ms importantes son realizadas por el sector privado completa o parcialmente. Entre estas sobresale que el 51% de la matrcula de educacin es entregada por el sector privado, mayoritariamente financiada con

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aportes del estado central a travs del sistema de subvenciones por alumno; el 40% de la poblacin recibe servicios de salud primaria por centros diferentes a la red municipal y la provisin de servicios de agua potable, saneamiento y alcantarillado es completamente provista por el sector privado. De esta forma, los componentes de privatizacin y competencia entre la provisin pblica y privada, para el caso de educacin, son elementos que identifican al caso chileno de otras experiencias internacionales.

Caractersticas del Sistema Fiscal y Financiero

43. Los Municipios chilenos se financian principalmente de cuatro fuentes de recursos: Cobro de impuestos y derechos locales, conformados principalmente por el Impuesto Territorial a bienes races agrcolas y no agrcolas; la aplicacin de tasas por la entrega de patentes comerciales y el cobro de permisos de circulacin a vehculos motorizados. Todos ellos se caracterizan porque sus tasas estn asociadas al valor de mercado de la base imponible, por lo cual se puede hablar de impuestos patrimoniales. El impuesto territorial es el principal de beneficio local y su tasa, avalo y cobro no es de responsabilidad municipal, siendo su nico rol el realizar actualizaciones de los catastros de propiedades, lo 6 cual es realizado a travs de convenios con el Servicio de Impuestos Internos . En el caso de los otros dos impuestos la tasa del impuesto es definida sin 7 participacin municipal , siendo su principal rol el cobrar los impuestos y, para el caso de los permisos de circulacin, ciertos mecanismos de competencia operanestrategias de marketing son relevantes dado que los contribuyentes pueden pagar el impuesto donde deseen. La Tabla 4 muestra que la recaudacin tributaria municipal es muy baja en relacin a la recaudacin del nivel central, la cual se increment levemente hacia fines de los 90, alcanzando un 1,6% del PIB, para reducirse a 1,4% en el 2004.
Tabla 4 Ingresos Tributarios Netos como Porcentaje del PIB 1995-2004 95 Gobierno General - Impuestos - Cobre 16,8 2,4 95 18,0 1,3 97 17,7 1,3
1,4

98 17,9 0,4
1,5

99 17,3 0,4
1,6

00 18,0 0,9
1,5

01 18,1 0,5
1,6

02 18,2 0,5
1,6

03 17,6 0,9
1,6

04 17,3 3,1
1,4

Municipal 1,2 1,4 Ministerio de Hacienda (2005).

Transferencias intermunicipales no condicionadas: una parte importante de los montos recaudados va impuestos y derechos locales deben ser aportados a un fondo solidario que compensa la alta concentracin de la base tributaria chilena. Este mecanismo es denominado Fondo Comn Municipal (FCM). Alrededor del 35% de los recursos municipales corresponden al FCM8. La Tabla 5 muestra la evolucin de los recursos reales recaudados por el FCM durante la ltima 9. dcada, con un incremento real de 105% durante 1995-2005
Por otra parte, una ley nacional determina un monto mnimo exento para todas las propiedades (en la actualidad es de alrededor de US$ 18.000), el cual no es compensado centralmente. Esta medida deja exenta la mayor parte de los predios y elimina la posibilidad de asociar la entrega de servicios pblicos locales con la responsabilidad de los ciudadanos de financiarlos. 7 La Ley de Rentas II, aprobada recientemente, permite que los Municipios modifiquen la tasa que cobran por Patentes Comerciales. 8 De no existir el FCM 15 Municipios concentraran el 50% de todos los ingresos municipales. A su vez, aunque todos los Municipios deben aportar al FCM, ste es financiado en un 92% por slo 14 Municipios. 9 La composicin del FCM est definido por un 60% de lo recaudado por el Impuesto Territorial, aunque para los 4 Municipios de mayores ingresos esta tasa es de 65%; 62,5% de los recaudado por Permisos de Circulacin; un aporte de lo recaudado por Patentes Comerciales de los 4 Municipios de mayores ingresos; 50% de lo recaudado por transferencia de vehculos; 100% de lo recaudado por multas de los Juzgados de Polica Local y un monto de
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Tabla 5 Recaudacin Total Fondo Comn Municipal en MM$ 2004

95 Monto Tasa de Crecimiento 203.915 21% 96 237.242 16% 97 247.077 4% 98 258.033 4% 99 279.752 8% 00 281.007 0% 01 317.587 13% 02 351.219 11% 03 373.866 6% 04 398.408 7% 05 (e) 419.138 5% 06 (e) 455.798 9%

Fuente: Asociacin Chilena de Municipalidades (2005).

Es importante notar que la forma de distribucin del FCM genera un fuerte desincentivo para la generacin de recursos propios, pues un alto porcentaje de su distribucin depende del bajo nivel de ingresos que tengan los municipios respecto al promedio nacional. Por otra parte es interesante notar la existencia de un componente de eficiencia, el cual representa para el ao 2005 un monto superior a los US$ 37 millones. Sin embargo, los Municipios entrevistados indican que este componente no es un incentivo real para conducir su gestin pues se percibe complejo, se diluye dentro del resto de los componentes del FCM y se construye con variables rezagadas, por lo cual los logros alcanzados por su propia gestin slo son considerados en la asignacin de aos posteriores. Transferencias del Gobierno Central asociadas al Financiamiento de Salud y Educacin en funcin de la cobertura (demanda) del servicio: En el sector educacin, la principal fuente de financiamiento es la subvencin mensual pagada al Municipio por la asistencia promedio de los alumnos matriculados en establecimientos de su dependencia. Adicionalmente se entregan recursos para el pago de incentivos individuales y por establecimiento, as como recursos financieros o en especies destinados a programas especficos. En el caso de la salud primaria, la principal transferencia de recursos proviene del pago mensual de un monto fijo asociado al nmero de personas inscritas en los establecimientos de salud primaria dependientes del Municipio10, denominado Per Capita. Por otra parte, los Municipios pueden firmar convenios con los Servicios de Salud con el fin de ejecutar diversos programas adicionales, por los cuales el respectivo Servicio de Salud se compromete a pagar mensualmente la ejecucin de estos programas. Adicionalmente, los Servicios de Salud son responsables de transferir los recursos financieros asociados al pago de incentivos por desempeo individual de los funcionarios adscritos a la salud primaria municipal. Transferencias del Gobierno Central y Regional condicionados a proyectos o programas especficos: Un conjunto importante de fondos de inversiones tienen como principal destinatario a los Municipios del pas, tanto porque son estos los responsables de la entrega de los servicios que el gobierno central o regional quiere incrementar en calidad o cobertura, como es el caso de los recursos del FNDR para infraestructura y equipamiento de Salud y Educacin, o porque la coordinacin de la demanda y el desarrollo de mecanismos de mayor participacin de la comunidad se facilitan a travs de la derivacin de los recursos financieros hacia las Municipalidades, como por ejemplo los programas de saneamiento bsico (Programa de Mejoramiento de Barrios - PMB) o de infraestructura comunitaria bsica (Programa de Mejoramiento Urbano PMU). Al mismo tiempo, en forma creciente los diversos servicios pblicos estn requiriendo del apoyo de los Municipios para la ejecucin de sus programas nacionales, lo cual se facilita por las ventajas comparativas del Municipio: relacin cercana con la ciudadana, su existencia en todo el territorio o por los mecanismos de informacin social de alta cobertura a nivel local.

aporte fiscal definido anualmente por la Ley de Presupuestos. La distribucin del FCM es un 90% 5 variables (10% por partes iguales entre las comunas, 10% por pobreza relativa, 15% por poblacin comunal, 30% por predios exentos y 35% por menor Ingreso Propio Permanente). El restante 10% contempla un 5% de acuerdo a indicadores de eficiencia y un 5% para proyectos de emergencia. 10 Las comunas son diferenciadas de acuerdo a caractersticas de pobreza, urbanidad y tamao de stas, lo cual hace que los montos per cpita puedan diferir entre estos tipos de comunas.

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44.

Los recursos analizados a continuacin corresponden a gran parte de los cuatro componentes descritos anteriormente, aunque diversos programas sectoriales no fueron considerados por la falta de informacin. Sin embargo, dada la diversidad de las fuentes de ingreso Municipal, la existencia de entidades jurdicas diferentes al propio Municipio, como es el caso de las Corporaciones Municipales de Educacin y 11 Salud , y los mayores problemas de contar con informacin actualizada para el conjunto de comunas del pas, se hace muy difcil poder dar cuenta con exactitud de los recursos administrados por los Municipios chilenos. De acuerdo a la Direccin de Presupuestos (DIPRES) para el perodo 1995-2004 los Municipios administraron cerca de $ 1,6 billones en el 2004 (Tabla 6), es decir el 12,5% del ingreso pblico total. De estos, un 50,2% correspondan a ingresos tributarios, mientras que un 36,1% correspondan a transferencias, principalmente asociadas con los sectores de salud y educacin. Por otra parte, dentro del total de 12 gastos municipales un 49,6% se destinaban al gasto en personal , mientras que el 13 gasto en inversiones corresponda a un 13,5% (MM$ 216.000 en 2004 ). Un monto de MM$ 148.000 (9,2% del total del gasto) correspondi al pago de subvenciones y donaciones entregadas por los Municipios a otras entidades, lo cual incluye aquellas transferencias realizadas por los Municipios a Corporaciones de Educacin y Salud. En una perspectiva histrica los ingresos municipales se han acrecentado en un 59,1% en la dcada 1995-2004, con una evolucin relativamente estable entre los recursos provenientes de impuestos y de transferencias. Este crecimiento supera el 48% de incremento que tuvieron los ingresos totales del gobierno central durante el mismo perodo, implicando un crecimiento relativo del tamao del sector Municipal dentro del sector pblico total. Por el lado del gasto la mayor parte de los componentes siguen una evolucin similar a la de los ingresos, sin embargo, los recursos destinados a inversin muestran una situacin ms asimtrica, con un fuerte crecimiento entre 1995-2000, en el subperodo se duplica la magnitud de inversin real. En el perodo 2001-2004 la inversin se mantiene relativamente estable, aunque es un 15% menor que la presentada en el 2000. Por otra parte, el anlisis intertemporal indica que el endeudamiento municipal, en trminos agregados, es mnimo, pues la mayor parte de los aos se genera un supervit financiero y en los aos de mayor endeudamiento ste representa slo el 1,9% del ingreso municipal total. A pesar de lo interesante de esta informacin, la Tabla 6 contiene una serie de omisiones que hacen difcil describir con claridad la evolucin de los ingresos y gastos municipales. Por una parte sta no incluye las transferencias a educacin y salud entregadas por el nivel central a las Corporaciones Municipales, adicionalmente no es posible determinar la magnitud que representa el FCM dentro del total de recursos de los Municipios, as como tampoco considera algunas transferencias importantes de inversiones del nivel regional hacia los Municipios, en particular aquellas financiadas con los recursos del FNDR. A partir de la informacin proveniente del Sistema Nacional de Informacin Municipal (SINIM), elaborado por SUBDERE, es posible construir una visin complementaria a la entregada previamente, la cual resuelve parcialmente los problemas de informacin descritos con anterioridad. La Tabla 7 estima con mayor precisin la magnitud de los recursos administrados por los Municipios. A pesar de no contar con informacin para todo el perodo 19952004, es posible estimar la evolucin de los recursos locales para los ltimos aos. Los resultados indican que en el 2004 los Municipios manejaban cerca de $2,1 billones, es decir, por lo menos un 30% ms que los recursos estimados por DIPRES 14 para el mismo perodo , esta magnitud represent el 16,1% del total de ingresos del Gobierno Central. De este total cerca de la mitad de los recursos corresponda a

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46.

47.

48.

Existen 51Corporaciones de Educacin y 47 de Salud, las cuales mayoritariamente se encuentran en las comunas de mayor tamao del pas. 12 El anlisis de la DIPRES incluye el personal del sector salud y educacin. 13 Estas estimaciones incluyen los recursos transferidos por la SUBDERE a travs de sus programas PMB y PMU. 14 La diferencia con DIPRES se explica principalmente por las Corporaciones Municipales.

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transferencias de educacin y salud o asociadas a inversiones del FNDR para los mismos sectores, lo cual deja en evidencia el peso financiero de los sectores traspasados dentro de la gestin municipal y la vulnerabilidad de la gestin general del municipio frente a cualquier cambio institucional o de gestin que afecte a estos. 49. Por otra parte, el peso relativo del sector municipal experiment una cada en el 2004 respecto a los aos anteriores, lo cual es explicado por el elevado incremento de los ingresos del gobierno central para este ao, producto del alto precio del cobre y la fuerte recuperacin del producto nacional. De esta forma, durante el perodo de anlisis el tamao relativo del sector municipal fue de entre un 17%-18% del total del ingreso del gobierno central, ms que el 16,1% del 2004.

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Tabla 6 ESTADO DE OPERACIONES MUNICIPALES 1995-2004 MONEDA NACIONAL (MILES MM$) Moneda 2004
TRANSACCIONES QUE AFECTAN EL PATRIMONIO NETO 1995 INGRESOS Ingresos tributarios netos Donaciones1 (Transferencias Gob. Central) Rentas de la propiedad2 Ingresos de operacin Otros ingresos GASTOS Personal Bienes y servicios de consumo y produccin Intereses Subsidios y donaciones1 Prestaciones provisionales Otros RESULTADO OPERATIVO BUTO 994 495 357 14 84 44 838 487 253 0 90 1 8 156 1996 1.098 557 389 15 89 47 948 552 281 0 105 1 7 151 1997 1.236 604 457 18 94 63 1.047 614 306 0 116 1 10 189 1998 1.292 644 467 20 100 62 1.112 644 330 0 121 5 11 180 1999 1.385 665 535 18 105 63 1.164 685 339 0 127 1 12 221 2000 1.449 685 571 20 111 61 1.232 733 356 0 129 1 13 217 2001 1.500 720 577 19 119 65 1.297 767 384 0 130 1 15 202 2002 1.527 751 605 20 129 66 1.362 804 402 0 135 5 16 210 2003 1.601 796 581 22 139 63 1.398 815 424 0 140 1 18 204 2004 1.585 795 572 24 134 60 1.382 796 416 0 148 1 21 203

TRANSACCIONES EN ACTIVOS NO FINANCIEROS ADQUISICION NETA DE ACTIVOS NO 113 170 160 184 205 245 194 FINANCIEROS Ventas de activos fsicos 13 9 7 7 5 7 8 Inversin 123 173 160 185 205 249 198 Transferencias de capital 4 6 7 6 4 3 4 TOTAL INGRESOS3 1.008 1.107 1.243 1.299 1.390 1.456 1.508 TOTAL GASTOS 4 965 1.126 1.214 1.303 1.373 1.484 1.499 ENDEUDAMIENTO -43 19 -29 4 -16 28 -9 1. Corresponde al concepto de transferencias. 2. En presentacin tradicional forma parte de Ingresos de operacin. 3. Ingresos de transacciones que afectan el Patrimonio Neto ms ventas de activos fsicos clasificada en transacciones en activos no financieros. 4. Gastos en transacciones que afectan el patrimonio neto ms inversin y transferencias de capital clasificadas en transacciones en activos no financieros. Fuente: Ministerio de Hacienda. Estadsticas de las Finanzas Pblicas 1995-2004 (julio 2005).

202 9 207 5 1.581 1.573 -9

193 11 198 6 1.612 1.601 -11

209 13 216 6 1.598 1.604 6

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50.

Para determinar el peso relativo que tienen las transferencias intermunicipales (el FCM) dentro de los ingresos locales, se estim el porcentaje que representan estas transferencias en el total de ingresos propios permanentes descontados los aportes que hacen los propios municipios a la composicin del FCM. Para el 2004 este porcentaje alcanz el 41,0%, cifra relativamente estable para el perodo 2000-2004 (SUBDERE, 2005). El Cuadro 3 indica que la mayor parte de los municipios presenta una alta tasa de dependencia del FCM (el promedio es 64,5%), pues slo 84 municipios tienen una dependencia inferior al 50% y slo 18 una inferior al 20%. De esta forma es posible determinar que del total de ingresos administrados por los Municipios alrededor de un 20% son transferencias intermunicipales, un 50% son transferencias condicionadas desde los Ministerios o los GORE y slo un 30% son ingresos operacionales del propio municipio que recauda los fondos, lo cual indica que la equidad vertical del sector municipal es 50% de recursos propios de este nivel de gobierno y otro 50% de los niveles superiores.
Tabla 7 Total de Ingresos Municipales MM$ 2004
Total Ingresos Municipales (MM$ 2004) Incluyendo Ingreso Neto Salud y Municipal1 Educacin 2000 2001 2002 2003 2004 949.810 996.341 1.032.440 1.093.388 1.173.389 S/I 1.805.739 1.902.414 1.998.766 2.164.598 Porcentaje sobre Ingreso del Gobierno Central Ingreso Neto Incluyendo Municipal Salud y Educacin 8,9 9,0 9,2 9,3 8,4

Incluyendo FNDR para Salud y Educacin S/I S/I 1.973.382 2.062.889 2.237.760

Incluyendo FNDR para Salud y Educacin

16,3 17,0 16,9 15,6 17,6 17,5 16,1

1. Incluye recursos transferidos desde SUBDERE por PMB y PMU. Aportes del Municipio al FCM han sido descontados del total de ingresos municipales. 2. Informacin incompleta para diversos municipios en diversos aos. 3. S/I indica sin suficiente informacin para construir una agregacin de los resultados.

Cuadro 3

Tasa de Dependencia FCM por Ingresos Propios Permanentes 2004

1 0 0
ban dwidth = .4

.2

Tasa de Dep edencia FCM .4 .6 .8

5000 10000 15000 20000 Ingres os Propios Permanentes Corregidos (MM$2 004)

25000

20

51.

En el contexto de una comparacin internacional, Chile se encuentra por debajo del promedio de gastos e ingresos que manejan los gobiernos subnacionales en pases unitarios de la OECD, sin embargo, la distribucin de la equidad vertical es bastante similar (Tabla 8). Al agregar los recursos municipales y de los GORE los ingresos autnomos en Chile se mantienen entre el 8,5%-9,5% del total del gobierno consolidado, mientras que en los pases unitarios de la OECD este promedio es un 16,6%, aunque con una alta heterogeneidad: Chile tendra una participacin mayor que la de pases como Grecia, Irlanda, Reino Unido o Portugal. A su vez, mientras 15 los gastos consolidados de los gobiernos subnacionales chilenos alcanzara 20% , el promedio para pases unitarios de la OECD es de 30,5%.
Tabla 8 Indicadores de Descentralizacin Fiscal OECD 2001
% del total del gasto por gobiernos subnacionales % del total del ingreso por gobiernos subnacionales

Pases Federales Austria Blgica Canad Alemania Estados Unidos Promedio Pases Unitarios Dinamarca Finlandia Francia Grecia Irlanda Italia Japn Luxemburgo Holanda Noruega Portugal Espaa Suecia Reino Unido Promedio
The Economic Outlook 2003 (OECD).

28,5 34,0 56,5 36,1 40,0 39,0

21,4 11,3 49,9 32,4 40,4 31,1

57,8 35,5 18,6 5,0 29,5 29,7 40,7 12,8 34,2 38,8 12,8 32,2 43,4 25,9 30,5

34,6 24,7 13,1 3,7 5,3 17,6 26,0 7,4 11,1 20,3 8,3 20,3 32,0 7,6 16,6

52.

Al comparar el caso chileno con los pases ms grandes de Amrica Latina , el gasto de los gobiernos subnacionales chilenos est por debajo de los pases federales tales como Brasil (40%), Argentina (45%) y Mxico (30%), mientras que es relativamente similar a Venezuela (19%). En el caso de los pases unitarios est por debajo de Colombia y es superior al caso de Per.

16

15

En el caso de Chile, junto al proceso de descentralizacin ha existido un proceso de privatizacin de parte de los servicios sociales, entre ellos sobresale parte de la seguridad social; la provisin de infraestructura de agua potable y servicios de saneamiento; la entrega de subsidios habitacionales; varias carreteras urbanas de la Regin Metropolitana; y la educacin primaria y secundaria, donde cerca del 50% de este servicio es entregado por entidades privadas que reciben financiamiento del gobierno central. Slo el financiamiento para la entrega de servicios de educacin por entidades privadas subvencionadas representan un 5% de los gastos del gobierno central. 16 En Eduardo Wiesner, Fiscal Federalism in Latin America, BID (2003) y Banco Mundial, Ms all del Centro: La Descentralizacin del Estado (1998).

21

Inversin
53. Dada las importantes funciones sociales y de desarrollo urbano que tienen las Municipalidades los recursos destinados a inversiones son un buen indicador de la gestin local. Sin embargo, como pudimos apreciar ms arriba, la mayor parte de los municipios chilenos son pequeos y dependen de transferencias intermunicipales o intergubernamentales para su propia operacin, por lo cual los recursos destinados a inversiones tambin tendrn un fuerte componente de transferencias para su financiamiento, principalmente provenientes de fondos del GORE (FNDR) y de la SUBDERE (PMB y PMU), intermediados por los GORE. La Tabla 9 da cuenta que los recursos para inversiones son financiados mayoritariamente con recursos propios de los municipios, aunque las transferencias alcanzan cerca de un 40% de la inversin total. Por otra parte, el comportamiento de la inversin con recursos propios tiene un fuerte componente procclico, lo cual es profundizado por la imposibilidad de los Municipios de obtener endeudamiento de largo plazo para financiar proyectos de inversin.
Tabla 9 Inversin Municipal (MM$ 2004)1
Ao Inversin Recursos Propios Inversin Educacin y Salud con Recursos Propios2 Inversin con Transferencias3 Total Inversin

54.

2000 137.565 Si si si 2001 113.896 44.045 si si 2002 123.287 54.691 129.503 307.481 2003 120.795 47.665 110.459 278.919 2004 157.224 62.214 129.309 348.747 Estimaciones propias a partir de SINIM. 1. Informacin incompleta 2. Una parte corresponde a transferencias provenientes del Fonde de Capital para financiar proyectos de la Jornada Escolar Completa, sin embargo SINIM no permite diferenciar aportes de recursos propios y los del Fondo de Capital. 3. Incluye transferencias del PMB y PMU, as como los recursos del FNDR para Educacin y Salud. SI indica que no existe suficiente informacin para determinar el monto agregado de inversiones.

55.

Al comparar la inversin 2004 por diferentes tipos de comunas, ver Tabla 10, es posible indicar que todos los tipos de Municipios dedican un porcentaje superior al 20% de sus recursos propios a inversin. Este porcentaje ms que duplica la inversin relativa del Gobierno Central, el cual destina poco menos del 10% de sus ingresos totales a programas y proyectos de inversin. Por otra parte, las transferencias para inversin tienen un importante componente compensatorio, puesto que stas permiten duplicar las inversiones realizadas por municipio pequeos e intermedios, mientras que, en trminos relativos, va decreciendo su importancia entre las comunas medianas y grandes, en stas ltimas slo un tercio de la inversin es financiada con transferencias.

22

Tabla 10 Inversin Promedio por Municipio por Tipos de Comunas 2004 (MM$ 2004)
<5.000 habitantes Monto Promedio Ingresos Propios Corregidos Inversin Recursos Propios Inversin Rs. Propios incluyendo Educacin y Salud Total de Inversin Porcentaje sobre Ingresos Propios Inversin Recursos 20,0 Propios Inversin Rs. Propios 21,5 incluyendo Educacin y Salud Total de Inversin 43,4 Fuente: Clculos propios a partir de SINIM. 1. Informacin para 303 comunas. 16,3 21,5 46,8 20,4 30,5 68,0 16,3 23,8 33,0 14,3 20,5 28,0 534 107 115 232 5.000-25.000 25.000-50.000 50.000100.000 4.591 750 1.092 1.513 <100.000

916 149 197 429

1.865 380 568 1.268

11.683 1.670 2.400 3.269

56.

A pesar de este similar esfuerzo relativo entre diversos tipos de Municipalidades, existe una enorme heterogeneidad al interior de cada grupo. El Cuadro 4 describe la magnitud de inversiones con recursos propios que destinaron los municipios con ingresos propios de hasta MM$ 2.000 en el 2004, el cual indica que una parte importante de los municipios pequeos realiz una inversin muy baja con recursos propios, incluso 27 de ellos tuvieron inversiones inferiores a los MM$ 50. Esta situacin se hace ms deficitaria cuando los municipios no cuentan con los equipos tcnicos adecuados para la elaboracin de proyectos de inversin con una calidad suficiente para ser aprobados por la Secretara y Planificacin y Coordinacin 17 (SERPLAC) y posteriormente financiados por el GORE .
Cuadro 4

Inversin con Recursos Propios Comunas de Bajos Ingresos 2004

(MM$ 2004)
Inversin con Recursos Propios 500 1000 1500 0 0
ban dwidt h = .8

500

100 0 Ingres os Propios

150 0

200 0

17

Los proyectos del FNDR requieren ser evaluados tcnicamente por la SERPLAC y slo una vez que estos los aprueban pueden potencialmente recibir recursos del GORE.

23

Endeudamiento Municipal
57. La literatura chilena es bastante escasa en estudios sobre endeudamiento municipal y de su relacin financiera con el gobierno central, en particular relativo a los incentivos a incurrir en malas prcticas financieras por parte de los niveles 18 subnacionales . Sin embargo, a continuacin describiremos algunas de las principales caractersticas de la situacin municipal actual. No existen mecanismos de estabilizacin financiera: los Municipios chilenos no 19 pueden acceder a crditos , ms all de operaciones de leasing o lease-back autorizadas por la Direccin de Presupuestos. Por otra parte, los aportes adicionales que realiza el Gobierno Central durante perodos de bajo crecimiento econmico estn asociados a programas de empleo y no a recursos para la operacin corriente del Municipio. Por otra parte, la alta dependencia del FCM hace que la mayor parte de los Municipios, a nivel individual, tenga dos situaciones que afectan seriamente el ciclo de sus ingresos: i) la recaudacin de los ingresos que componen el FCM es altamente procclico respecto del ciclo econmico nacional, generando una reduccin importante en el crecimiento nominal del FCM cuando la economa nacional est en la etapa baja del ciclo; ii) cada tres aos la distribucin del 90% del FCM es reestimada, generando nuevos cambios en los ingresos provenientes de la principal fuente de ingresos, durante perodos positivos de la economa nacional las readecuaciones no generan impactos negativos en muchos Municipios, pero si la economa se encuentra en un perodo de bajo crecimiento econmico, las readecuaciones del FCM no sern compensadas con el crecimiento de los recursos del fondo. En este escenario, los principales mecanismos de adecuacin financiera por parte de los Municipios son los ajustes en inversiones con recursos propios, lo cual ya fue apreciado anteriormente. Sin embargo, dependiendo de la percepcin de las autoridades locales sobre la extensin en la reduccin de los ingresos, muchos Municipios manejan el financiamiento en la cada de sus ingresos por medio de un endeudamiento operacional, donde los mecanismos ms utilizados son la postergacin en el pago a proveedores, de las imposiciones laborales, el pago del aporte que corresponde hacer por permisos de circulacin u otro componente al FCM o del pago de algunos componentes en las remuneraciones, donde estos componentes pasan a ser utilizados como mecanismos del manejo financiero municipal. La readecuacin en los gastos operacionales del Municipio tambin son un componente de ajuste, pero ms restrictivo entre los Municipios pequeos, donde parte importante de los gastos con recursos propios corresponden a gastos fijos de 20 funcionamiento . Un mecanismo que podra ser utilizado como estabilizador financiero para el sector municipal son los aportes del Tesoro Pblico al FCM, de esta forma se regulara el financiamiento de los Municipios de menores ingresos en perodos crticos del ciclo econmico. Tambin parece importante abrir la posibilidad de endeudamiento municipal hacia aquellos Municipios de mayor tamao y con excelente gestin financiera, este mecanismo permitira generar un fuerte incentivo a mayores grados de responsabilidad fiscal y sera un mecanismo que incorporara mayor transparencia de la gestin financiera del sector, tal como ha sido aplicado durante los ltimos aos en varios pases de la OECD (OECD, 2003).

58.

59.

60.

Uno de los pocos estudios es el de Serrano y Berner (2002), el cual indica que las experiencias de rescate financiero del nivel central hacia los Municipios han sido escasas, las cuales se presentaron comienzos de los 90 con algunas experiencias en el sector de educacin municipal. 19 Sin embargo, el Gobierrno Central sistemticamente ha estado creando sistemas de cuasi-crditos a travs de la autorizacin de adelantos del FCM para hacer frente a situaciones de deudas municipales, en particular con el sector educacional. Dos ejemplos son las Leyes 19.926 (2003) y la 19.972 (2004) que permitieron a 88 Municipios recibir recursos adelantados para el pago de las deudas de perfeccionamiento docente. 20 En este sentido parece correcta la eliminacin del componente de poblacin de entre las variables de distribucin del FCM (SUBDERE, Proyecto de Ley Rediseo FCM, 2005).

18

24

61.

La supuesta Imposibilidad de financiar presupuestos deficitarios: La LOC de Municipalidades indica que los Concejos Municipales slo puede aprobar presupuestos financiados y que para ello el Concejo debe examinar trimestralmente el programa de ingresos y gastos, incluyendo las correcciones necesarias cuando exista una situacin deficitaria, de lo contrario habr accin pblica para reclamar el cumplimiento de esta responsabilidad. Sin embargo, un estudio reciente realizado por SUBDERE detect que cerca de un 18% de los Municipios tienen un nivel de deuda, informado a esta institucin, mayor al 20% de los ingresos propios anuales. De los cuales 30 Municipios estn en una condicin crtica, pues tienen niveles superiores al 40%. Informacin indirecta sobre flujo del endeudamiento municipal se puede obtener a travs del anlisis de la informacin del SINIM, el cual entrega informacin sobre ingresos percibidos y gastos devengados para la gestin general del municipio y los sectores de educacin y salud. Esta informacin no permite determinar la magnitud de deuda acumulada por los municipios, ni sus variaciones anuales, pues no entrega informacin del balance financiero de cada municipalidad, adems est sujeta a errores y omisiones importantes, dado que la informacin financiera que contiene en general proviene de los Balances de Ejecucin Presupuestaria Municipal, los cuales no son auditados. Sin embargo, al contabilizar las cuentas por pagar de cada uno de estos componentes y agregar estos dficits, el total de los municipios con dficit eran 251 y el dficit acumulado alcanzaba a los MM$ 58.466, cifra que represent el 5,36% de los ingresos propios de todos los municipios, cifra que alcanzaba el 4,82% en el 2003. El anlisis de estos municipios con dficits financieros durante el 2004 indica que su intensidad no se asocia principalmente al tamao del Municipio, y que el grado de dficit est en una situacin crtica en ms del 20% de los Municipios, los cuales tienen dficits agregados brutos que superan el 10% de los ingresos propios anuales, porcentaje que se ha incrementado respecto al 2003 (Tabla 11)

62.

63.

64.

Tabla 11 Estimacin Dficit Anual Municipal

Porcentaje de Dficit Dficit Bruto1 Ms de 20% de Ingresos Propios 10% - 19,99% 5% - 9,99% 2% - 4,99% 0,01% - 1,99% Nmero de Municipios 2004 27 45 57 62 60 Porcentaje de Municipios 7,9% 13,2% 16,7% 18,2% 17,6% Nmero de Municipios 2003 16 39 39 48 90 Porcentaje de Municipios 4,7% 11,4% 11,4% 14,1% 26,4%

Dficit Neto2 Ms de 20% de Ingresos 23 6,7% Propios 10% - 19,99% 41 12,0% 5% - 9,99% 43 12,6% 2% - 4,99% 33 9,7% 0,01% - 1,99% 21 6,2% 1. Los montos de dficit en gestin general, salud y educacin se suman sin descontar los supervit de alguno de los tres componentes. 2. Los montos de dficit en gestin general, salud y educacin se suman descontando los supervit de alguno de los tres componentes. Estimaciones propias a partir de SINIM.

65.

Informacin acerca del nivel de deuda municipal: La informacin financiera de los Municipios es an bastante imprecisa, no slo para los organismos pblicos vinculados a la gestin financiera e institucional de los Municipios y la ciudadana, sino que tambin para los propios organismos de fiscalizacin internos de las acciones del alcalde, como son los concejeros municipales. Sin embargo, parte de

25

las atribuciones que tiene el Concejo Municipal para contar con informacin imparcial acerca del estado financiero de la Municipalidad han sido escasamente utilizadas, la Ley 19.653 de 1999 permiti que el Concejo Municipal pudiera contratar una auditora externa anual respecto de la ejecucin presupuestaria y el estado de la situacin financiera del Municipio, cuyos resultados deberan ser de conocimiento 21 pblico . Parte de esta situacin ha sido remediada a travs de la obligacin de las unidades de administracin y finanzas de informar trimestralmente al Concejo Municipal del detalle de los pasivos acumulados por el Municipio y las Corporaciones Municipales (Ley 20.033 del 2005), cuya informacin deber estar disponible en los sitios web de las respectivas Municipalidades. 66. Sin embargo, la confiabilidad y comparabilidad de la informacin es dbil. Por ejemplo los datos de deuda reportada por los Municipios a SUBDERE en el 2005 son MM$ 92.500, mientras que el reporte de la CGR para 2004 (ver Tabla 12), an con informacin incompleta, indicaba una deuda corriente de MM$ 177.000. Estas considerables diferencias en las fuentes de informacin debiesen ser resueltas a travs de un sistema que permita dar confiabilidad en la veracidad de los datos, as como una mayor prontitud en la entrega pblica de la informacin trimestral o semestral, as como tambin la accesibilidad de toda la ciudadana a la informacin para cada Municipio para un perodo de al menos cuatro aos, de tal forma de poder hacer una comparacin intertemporal de la situacin financiera municipal. Al mismo tiempo parece adecuado obligar al Municipio a realizar una auditora externa cada dos aos, o al menos durante el ao del trmino del perodo alcaldicio, de tal forma que no quede sujeta su realizacin al acuerdo de mayora del Concejo Municipal.
Tabla 12 Evolucin Deuda Corriente Sector Municipal (MM$ 2004)
2000 Deuda Corriente 101.364 2001 115.175 2002 120.809 2003 151.576 20041 176.967

Fuente: Informe Financiero CGR 2004. 1. Informacin incompleta.

Mecanismos de Participacin de la Sociedad Civil en los niveles locales

Participacin Ciudadana, Gestin Pblica y Descentralizacin
67. Siendo la base de los procesos de descentralizacin en Amrica Latina y en Chile el fortalecimiento de la democracia y la estabilidad poltica (Banco Mundial, 1998; SUBDERE, el Chile que queremos), la participacin ciudadana se presenta como el eje principal que debiese tener la descentralizacin, puesto que otorga legitimidad a las autoridades y fortalece la gobernabilidad, garantiza que las decisiones sean pertinentes a las realidades de los diversos territorios, as como permite el control ciudadano de los asuntos pblicos. Asimismo, ante el reconocimiento de la insuficiencia de la eleccin directa de autoridades para asegurar niveles de gobernabilidad adecuados, se vuelve indispensable el potenciar la participacin a travs de cambios institucionales que permitan controlar y limitar el poder del Estado, estimulen el compromiso de la propia comunidad en el procesamiento y solucin de las demandas sociales, as como contribuyan a una cultura de la tolerancia y a la creacin de nuevos mecanismos de comunicacin (SEGPRES, 2001; BID, 1998).

68.

21

Una restriccin para esta auditora es que ella debe ser aprobada por mayora del Concejo. En el caso de los Municipios de menores ingresos esta auditora externa slo puede ser contratada cada 2 aos.

26

69.

Por otra parte, la gestin pblica y la modernizacin del Estado se vuelven un terreno particularmente propicio para el fortalecimiento de la participacin ciudadana, tanto desde la perspectiva de la eficiencia de las acciones del Estado (Marcel y Toh, 1996), al reconocer al ciudadano como un usuario de los bienes y servicios pblicos, como porque sta permite nuevas formas para realizar la gestin pblica, donde no slo los aspectos tcnicos son relevantes, sino tambin los sociales y polticos. De esta forma, la participacin permite el logro de un buen gobierno incluyendo conceptos como transparencia, justicia, equidad e igualdad que van ms all de la eficiencia de sus resultados. Sin embargo, una conclusin bastante robusta para el caso chileno es que la participacin ciudadana no ha sido uno de los ejes del proceso de modernizacin del Estado, sino ms bien uno de los principales desafos pendientes para el prximo gobierno. Desde comienzos de los 90 el proyecto de modernizacin del Estado tuvo un nfasis en los resultados sobre los procedimientos, como tambin en la mejora de la calidad de los servicios, con una estrategia ms bien gerencialista (Bau, 2005), donde el nfasis del ciudadano fue en su consideracin como usuario de los servicios pblicos. A pesar que durante el gobierno del Presidente Lagos se enfatiz el fortalecimiento de la relacin entre el Estado y la sociedad civil, al final de este perodo se sigue reconociendo como una de las tensiones del proceso modernizador la dbil participacin ciudadana en la gestin pblica (Bensin, 2005).

70.

Municipio y Participacin Ciudadana

71. El marco institucional de los municipios considera una gestin pblica centrada en la participacin y cooperacin. La relacin cercana entre autoridades locales y funcionarios municipales con la ciudadana obliga a que las acciones locales centren su accin en los requerimientos de su comunidad, posibilitando el desarrollo de mltiples mecanismos de participacin de la sociedad civil y sus organizaciones en la gestin pblica local. La diversidad de mecanismos de participacin ciudadana a nivel de gestin local puede ser ordenada de acuerdo al grado de deliberacin que tiene la ciudadana en 22 la toma de decisiones , donde los mecanismos ms simples son relacionados con la entrega de informacin y la realizacin de consultas no deliberativas para el diseo o formulacin de la gestin local. Un nivel ms avanzado es la posibilidad de eleccin y/o cogestionar las acciones de polticas pblicas locales, donde la deliberacin de la ciudadana es intensa e implica el desarrollo de mecanismos de negociacin, articulacin y desarrollo de capacidades entre las entidades municipales y los ciudadanos o sus organizaciones. Una tercera etapa es la vinculada con el control y evaluacin de la gestin local (accountability), lo cual implica el sometimiento de las autoridades a la ley, y su obligacin de dar cuenta de sus decisiones, actor y resultados con la transparencia necesaria para que los ciudadanos puedan evaluar la administracin gubernamental (ODonnell, 1986).

72.

22

Ordenamientos similares han sido desarrollados por Orrego (1995) o SEGPRES (2001), la cual ordena los niveles de participacin en i) participacin consultiva; ii) participacin decisoria; iii) participacin ejecutora y administradora y iv) participacin instrumental. Los primeros tres mecanismos responden a los dos primeros componentes de la tabla, mientras que la participacin instrumental es aquella donde el sujeto acta como usuario-cliente y no busca incidir en la gestin pblica en tanto obtenga los resultados buscados.

27

Tabla 13 Tipos de Participacin Ciudadana a Nivel Municipal

Etapas Fase de diseo o Formulacin Niveles de Participacin Informativo Calidad de Deliberacin Ciudadana Baja intensidad. La argumentacin de los actores no se expresa en el espacio pblico, existiendo dficit comunicacional. Baja intensidad. La argumentacin se da en un espacio pblico, pero no ofrece condiciones para la eleccin libre e igualitaria de las mejores opciones o preferencias. Alta intensidad. La argumentacin entre actores permite ponderar y elegir opciones racionalmente. Alta intensidad. La argumentacin se prolonga a la ejecucin o cogestin de los resultados de la deliberacin, formndose una esfera de co-responsabilidad por los asuntos pblicos. Alta intensidad. La deliberacin ciudadana remite al anlisis de las consecuencias de las decisiones adoptadas y por tanto interroga por los fines de la argumentacin.

Consultivo

Fase de Ejecucin o Implementacin

Decisorio Co-gestionario

Fase de Control y Evaluacin

Control y evaluacin

73.

En trminos normativos la legislacin municipal progresivamente ha acentuado la participacin de la ciudadana en la gestin municipal, en la reforma a la LOC de Municipalidades en 1999 se incorpor un ttulo completo acerca de la participacin ciudadana, el cual permiti la modificacin de los CESCO; determina la obligatoriedad que cada Municipio cuente con una Ordenanza de Participacin Ciudadana, que indique los principales mecanismos y procedimientos para fortalecer la participacin a nivel local; estableci las Audiencias Pblicas, a travs de las cuales el alcalde y el concejo municipal se renen con ciudadanos que han requerido esta audiencia para discutir materias especficas de inters comunal; indica la obligatoriedad de crear las oficinas de partes y reclamos abiertas a la comunidad en general, as como indica plazos mximos para respuestas a reclamos; y regula la convocatoria a Plebiscitos Comunales. Por otra parte la LOC de Municipalidades contempla que algunos de los principales instrumentos de gestin municipal, como es el caso del Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) deben contemplar en su elaboracin y ejecucin la participacin de la ciudadana. Adicionalmente, se establece que el alcalde deber dar una Cuenta Pblica al concejo sobre su gestin anual y de la marcha de la municipal, esta cuenta pblica debe contener al menos: i) el balance de la ejecucin presupuestaria; ii) las acciones de avance del PLADECO, las metas cumplidas y los objetivos alcanzados; iii) las inversiones efectuadas as como sus fuentes de financiamiento; iv) un resumen de las observaciones de la CGR; v) las modificaciones al patrimonio municipal; vi) todos los hechos relevantes de la administracin municipal. Un extracto de esta cuenta pblica debe ser difundida a la comunidad y su totalidad debe estar disponible a los ciudadanos. En la reciente reforma (Ley 20.033) a la LOC de Municipalidades se incluyeron mecanismos adicionales para fortalecer la transparencia de la gestin municipal, entre los cuales se cuenta que debe ser pblica y disponible en la oficina de partes la informacin acerca del PLADECO; el Presupuesto Municipal; el Plan Regulador Comunal; el Reglamento Interno; Reglamento de Contrataciones y Adquisiciones; las Ordenanzas y las Resoluciones Municipales; as como Convenios, Contratos y Concesiones; las Cuentas Pblicas del Alcalde para los ltimos tres aos y los registros de gastos efectuados al menos en los ltimos dos aos, as como la

74.

75.

28

informacin sobre los pasivos acumulados por el municipio y las corporaciones municipales. Tambin se cre el Registro de entidades receptoras de fondos pblicos (Ley 19.862) dando mayor transparencia a la relacin del Estado con entidades privadas. 76. Respecto al grado de cumplimiento de los mecanismos e instrumentos de participacin ciudadana definidos legalmente en la LOC de Municipalidades se puede indicar que la cuenta pblica es realizada en la mayor parte de los municipios, pero que sus contenidos son incompletos e impiden realizar una adecuada evaluacin de la gestin alcanzada por el municipio (Participa, 2004; SUBDERE, 2001). Las Ordenanzas de Participacin no han sido realizadas por un 25% de los municipios, situacin inalterada entre 2000 y 2004, y en el 80% de los municipios que las realizaron, stas no contaron con la participacin u opinin de la comunidad (Tabla 14). Por otra parte, algunos de los instrumentos como son las audiencias pblicas o los mecanismos de cofinanciamiento de programas de infraestructura social estaban siendo desarrollados en ms del 50% de las comunas (Tabla 15). Dentro de estos mecanismos sobresale la experiencia acumulada por varios municipios chilenos en el diseo y ejecucin de Presupuestos Participativos, instrumento que permite incorporar un alto grado de deliberacin de las organizaciones de la ciudadana 23 respecto a la gestin pblica local .
Tabla 14 Implementacin de mecanismos e instrumentos de Participacin Ciudadana
Mecanismo Realizacin cuenta Pblica Municipal Entrega informacin Pblica Local Instalacin Oficinas de partes, reclamos e informacin Financiamiento compartido de actividades propias de la competencia local FONDEVE Realizacin audiencias Pblicas Redefinicin del CESCO Realizacin de encuestas o sondeos de opinin pblica Implementado en 1999 92% 83% 74% 68% 54% 36% 29% 27% Implementado en 2004 s/i s/i 100% s/i s/i 54% 40% s/i

77.

Realizacin Plebiscitos Comunales 1% 2% Fuente: Elaboracin propia, a partir de los datos entregados por encuestas realizadas por SUBDERE en 2000 y 2004.

Tabla 15 Implementacin de mecanismos de Participacin Ciudadana no establecidos por la ley

Mecanismo Reunin de DIDECO con organizaciones comunitarias Financiamiento compartido de actividades propias de Competencia local Encuestas o sondeos de opinin pblica Programas especiales como Pavimentos Participativos Sometimiento a la opinin ciudadana del PLADECO en su etapa de elaboracin Sometimiento a la opinin ciudadana del PLADECO en su etapa de ejecucin Sometimiento a la opinin ciudadana del PLADECO en su etapa de evaluacin Sometimiento a la opinin ciudadana del Plan Regulador Comunal Sometimiento a la opinin ciudadana del Presupuesto Municipal Municipios que lo han implementado 91% 88% 39% 88% 84% 55% 35% 73% 20%

Fuente: Encuesta realizada por Corporacin Participa para SUBDERE en 2004.

23

Una de las experiencias ms destacables es la de la Municipalidad de Cerro Navia, la cual somete a la decisin de los ciudadanos el 100% de su presupuesto de inversiones con recursos propios y el 50% de los recursos destinados a programas sociales (Ver Coehlo, 2003).

29

78.

Algunas de las debilidades que presentan an los municipios en su proceso de aprendizaje de una gestin participativa y sujeta a la evaluacin de los ciudadanos son: i) la participacin de coejecucin est concentrada en el rea social, particularmente en las actividades vinculadas a la Direccin de Desarrollo Comunitario y no como un mecanismo de general en la gestin local; ii) un elevado porcentaje de municipios no incluye mecanismos de participacin en los principales instrumentos de planificacin de su gestin, donde sobresale que en cuatro de cada cinco municipios no existen mecanismos de participacin de la ciudadana en el diseo, discusin y aprobacin del presupuesto municipal y iii) los municipios an estn escasamente orientados hacia la entrega de informacin que permita a los 24 ciudadanos realizar un adecuado control y evaluacin de su gestin , lo cual es consistente con el anlisis de las experiencias innovadoras en gestin municipal (Premio a la Innovacin en Ciudadana Local, 2005; Caro, 2004). Un cambio en este sentido es la experiencia piloto de Cartas Ciudadanas que se encuentra desarrollando SUBDERE, con el apoyo de la Universidad de Chile, en 7 municipalidades del pas y que se suman a las 5 comunas de la Regin de La 25 Araucana desarrolladas durante el 2004 . El diagnstico que tienen los propios ciudadanos acerca de la calidad e intensidad de la participacin dentro de la gestin pblica local da cuenta de los grandes dficits actuales en esta rea. En el captulo I indicamos los resultados arrojados por la encuesta Mas Voces del 2004, donde los ciudadanos tienen poca informacin acerca de la accin del municipio y pocas instancias de participacin en la gestin local. Algunos estudios indican que estas situaciones son ms crticas 26 entre los municipios pequeos . Sin embargo, algunas iniciativas gubernamentales estn tratando de reducir esta evaluacin ciudadana, donde destaca el actual proyecto de ley en el Congreso para fortalecer las organizaciones de la sociedad civil y el proyecto piloto que se iniciar en el 2006 para desarrollar presupuestos participativos en dos regiones del pas con fondos de decisin regional.

79.

80.

Relaciones Intergubernamentales
81. Las municipalidades mantienen una estrecha relacin con un sinnmero de entidades pblicas, tanto en acciones fiscalizadoras, en aspectos financieros y contables, como en la ejecucin de la mayor parte de sus funciones, donde incluso requieren de la coordinacin con otras entidades estatales para el cumplimiento de algunas de sus funciones exclusivas. A continuacin se describen las principales instituciones y mecanismos que establecen relaciones con los municipios. Fiscalizacin de control de legalidad. Contralora General de la Repblica (CGR): ms all de la fiscalizacin interna que realiza el propio Concejo Municipal, la CGR realiza un control de legalidad sobre los actos administrativos de los municipios, tambin puede emitir dictmenes jurdicos acerca de las materias sujetas a control, sentando la jurisprudencia en el mbito municipal. Dado que las municipalidades se rigen por las normas generales de la administracin general del Estado, stas deben enviar peridicamente informacin sobre sus actos financieros y contables a la CGR.

82.

24

Incluso el uso de mecanismos de evaluacin de satisfaccin de los usuarios son utilizados por menos del 40% de los Municipios. 25 La Carta Ciudadana es un documento donde se explica a los ciudadanos sus derechos y obligaciones en un rea especfica de gestin municipal, adems se informa sobre los servicios que presta determinado Municipio y el modo de acceder a ellos, comprometindose el Municipio a prestar dichos servicios con determinados niveles de calidad, fijando mecanismos para la presentacin de quejas y sugerencias y estableciendo mecanismos de correccin cuando la municipalidad no pueda cumplir con los compromisos asumidos. 26 Resultados obtenidos por el estudio Sur Consultores, para determinar la lnea base de los 100 municipios ms pobres que participaron en el PROFIM II Extensin. En este estudio un 80% de los entrevistados indic que su opinin no era considerada en lo que haca el Municipio, a pesar que el 60% de los entrevistados perteneca a alguna agrupacin u organizacin. La mayor parte de los entrevistados indicaba no haber escuchado, ni tampoco conocer, acerca del CESCO, el PLADECO, la Cuenta Pblica del Alcalde o el Plan Regulador.

30

83.

Ministerio de Hacienda Direccin de Presupuestos: i) En primer lugar este Ministerio, a travs de la DIPRES, define la forma en que es realizada la contabilidad gubernamental, lo que implica que en el 2006 los municipios tambin iniciarn la aplicacin de un nuevo clasificador presupuestario conforme a las normas definidas por el Ministerio de Hacienda (Sistema de Informacin de la Gestin Financiera del Estado, SIGFE; ii).sin embargo el rol ms importante que juega el Ministerio de Hacienda est en que todas las leyes que involucran recursos financieros deben incluir la participacin del Ministerio, de esta forma la mayor parte de la legislacin que afecta a Municipios y GORE tiene una estrecha relacin con Hacienda; iii) la aprobacin de cada operacin de endeudamiento municipal a travs de operaciones de leasing y lease-back debe ser aprobada por el Ministerio de Hacienda; iv) el financiamiento de los GORE, en particular de los recursos del FNDR, es definido anualmente por la Direccin de Presupuestos, como lo hace cualquier otro servicio pblico central, dado que todo el presupuesto de estos est definido en el marco de la Ley de Presupuestos. Congreso Nacional: Adems de toda la legislacin nacional que afecta a los Municipios y GORE pasa por el Congreso, ste tambin discute y aprueba el presupuesto de la nacin, donde se concentran todos los recursos del GORE y sobre el 50% de los recursos que finalmente ejecutan los municipios. Ministerio de Educacin: A pesar que la educacin pblica en Chile es administrada por los Municipios, el Ministerio de Educacin (MINEDUC) concentra las responsabilidades tcnico-pedaggicas de la educacin, adems financia y conduce un enorme nmero de programas que conforman la Reforma Educacional, los cuales afectan directamente a las municipalidades. Por otra parte, las Direcciones Provinciales (DEPROV) del MINEDUC son las encargadas de supervisar el proceso a travs del cual se determina el pago de las subvenciones educacionales, con las cuales se financia el costo operacional de la educacin subvencionada. Tambin el MINEDUC concentra el diseo y discusin tcnico-poltica acerca de todas las medidas que afecten las condiciones laborales de los profesionales de la educacin subvencionada, lo cual determina que la institucionalidad, y la mayor parte de los mecanismos de incentivos para el sector, sea definido centralizadamente. Ministerio de Salud (MINSAL): Una situacin similar a la de educacin sucede con la Salud Primaria municipalizada, donde el MINSAL tiene la responsabilidad tcnica del sector, as como la definicin de los mecanismos de financiamiento y las principales polticas respecto al personal, inclusive la entrega de incentivos al personal contratado por los Municipios son definidos y evaluados por el MINSAL a travs de sus Direcciones territoriales de salud. Ministerio del Interior Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE): Esta institucin es el principal organismo del Estado para apoyar y conducir el proceso de descentralizacin. Mantiene una participacin activa en el diseo de polticas, programas e instrumentos para fortalecer las capacidades de municipios y GORE, as como participa en todos los proyectos de ley que afectan directamente a los gobiernos subnacionales. Tambin dentro de su presupuesto se encuentran los recursos del los principales programas de inversiones que son transferidos desde el nivel central a municipios y GORE (e.g. FNDR, PMB, PMU, entre otros). De esta forma todos las transferencias de recursos para el financiamiento de proyectos financiados con estos fondos deben ser aprobados por 27 SUBDERE . Ministerio de Planificacin y Coordinacin (MIDEPLAN): La operacin del Sistema Nacional de Inversiones es realizada por MIDEPLAN, de tal forma que todos los proyectos de inversin pblica que utilicen fondos aprobados en el Presupuesto Nacional deben contar con una evaluacin y aprobacin tcnica de esta institucin para poder ser ejecutados. Por otra parte el Ministerio forma parte de la Comisin

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Tambin requieren de la aprobacin del Ministerio de Hacienda.

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Nacional CAS , junto a SUBDERE, responsable de la actualizacin y adecuado uso de la ficha CAS-Familia. 90. Gobiernos Regionales: El objetivo del GORE es lograr el desarrollo econmico, social y cultural de la regin (Ley 19.175), para lo cual tiene mltiples funciones vinculadas directamente con las municipalidades: i) la ms reconocida tiene que ver con la distribucin entre las comunas de los recursos de inversin de los cuales dispone, en particular del FNDR, as como aprobar proyectos especficos vinculados a otros programas de inversin que requieren de la participacin del GORE, como son el PMU, PMB y otros; ii) propender al desarrollo de las localidades aisladas y rurales de la regin; iii) aprobar los planes reguladores presentados por los municipios y iv) apoyar a los municipios en la formulacin de planes y programas de desarrollo, cuando estos lo requieran. Recientemente la Ley 20.035 le traspas la funcin de mantencin de obras de pavimentacin urbana, para cuya realizacin requerir establecer convenios con los municipios. Sin embargo, ms all de ser la principal fuente de recursos para inversin de los municipios, el GORE est llamado a cumplir un rol ms estratgico en su relacin con las administraciones locales: la articulacin del desarrollo en el territorio, puesto que sus funciones estn ligadas a la articulacin de las diferentes entidades pblicas, as como de otros actores regionales, vinculadas a los mbitos de desarrollo productivo, ciencia y tecnologa, ordenamiento territorial, desarrollo social y cultural, as como en acciones de cooperacin internacional de la regin. Intendencias Regionales: La coordinacin regional del sistema CAS-Familia es realizado por las Intendencias. Servicio de Impuestos Internos (SII) y Tesorera General de la Repblica: El SII, a travs de la subdireccin de avaluaciones, es el servicio responsable de fiscalizar, normar y regular el adecuado cobro del Impuesto Territorial, el principal tributo de beneficio municipal. Adems realiza las tasaciones y mantiene los catastros de bienes races, lo cual realiza con la colaboracin de los municipios (SII, 2005). La Tesorera es el servicio encargado de recibir los pagos del IT y ejecutar las transferencias de recursos a los diferentes municipios. ChileEmprende: Esta iniciativa es la institucionalizacin de un programa de coordinacin de las entidades pblicas vinculadas con desarrollo productivo, el cual desarrolla una metodologa territorial para abordar la relacin entre GORE, municipios, el resto de las entidades pblicas vinculadas al tema y los micro y pequeos empresarios. La secretara tcnica la ejerce SERCOTEC. Ministerios y Servicios Pblicos. Multiplicidad de convenios y normativas legales que afectan las funciones municipales: Algunos ejemplos de ello son: i) Ministerio de la Vivienda, la cual debe aprobar tcnicamente los planes reguladores comunales; ii) Convenio con FOSIS para la implementacin del Programa Puente, componente inicial del Programa ChileSolidario; Convenio con el Ministerio del Interior para el Programa Comuna Segura; Convenio con SENAME para Programa Oficina Proteccin de Derechos (OPD); Convenio con INDAP para PRODESAL; convenio con el MINEDUC para Chile Califica, etc.

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Relativa al uso de la Ficha de Caracterizacin Socioeconmica, por medio de la cual se distribuyen la mayor parte de los subsidios monetarios y sociales financiados por el Gobierno Central.

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II. Capacidades de Gestin de Municipios y Gobiernos Regionales

96. Con el fin de identificar las actuales capacidades de gestin de los Municipios se 29 realiz un conjunto de entrevistas a directivos municipales en 13 Municipios de la zona centro del pas, los cuales pueden complementar los datos secundarios disponibles en cada uno de los temas tratados en este captulo. Los resultados obtenidos de las entrevistas no tienen validez estadstica, pues son slo un aporte cualitativo y prospectivo acerca de la situacin ms reciente en la gestin municipal. En los anlisis se considera la gestin municipal sin incluir los sectores de educacin 30 y salud, los cuales son analizados separadamente en el captulo , ni tampoco los Juzgados de Polica Local.

Municipios Entrevistados
97. La Tabla 16 describe los municipios entrevistados. De los 13 Municipios analizados 7 de ellos corresponden a comunas de ms de 100.000 habitantes y los otros 6 a comunas pequeas (entre 9.000 40.000 habitantes), de las cuales 3 presentan un alto porcentaje de poblacin rural. Las comunas se localizan entre las regiones de Valparaso (V Regin) y Bo Bo (VIII Regin). Los niveles de pobreza de las comunas van en un rango de entre 10%-28% de su poblacin. Las comunas presentan una alta heterogeneidad en la magnitud de ingresos que administran sin considerar transferencias por salud y educacin- dentro de las comunas pequeas Concn presenta un alto nivel de autonoma financiera, mientras que las restantes tienen una dependencia del FCM de entre 40%-70%. En el caso de las Municipalidades grandes, Via del Mar y Concepcin presentan bajos niveles de dependencia de los recursos transferidos intermunicipalmente la primera es uno de los cinco Municipios de ms altos ingresos del pas-, el caso de Puente Alto y Pealoln dan cuenta de una alta dependencia de los recursos del FCM. Respecto a diversos indicadores de gestin se puede identificar una alta heterogeneidad en las caractersticas de los Municipios entrevistados as como en la identificacin poltica de sus principales autoridades. Dentro de estas caractersticas se puede indicar que: i) ningn Municipio tiene excelentes resultados en todas las reas seleccionadas (inversiones, TICs, resultados educacionales y en salud); ii) el Indice de utilizacin de sistemas y TICs est estrechamente asociado al tamao de la comuna y iii) los resultados educacionales son en general bajos para todas las 32 Municipalidades analizadas, con la excepcin de Chpica y Peralillo .
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Se definieron entrevistas con la alcaldesa o alcalde, en su reemplazo con el Administrador Municipal o quien designara la alcaldesa. Tambin fueron entrevistadas las personas a cargo de Finanzas, Secretara de Planificacin Comunal, de Desarrollo Comunitario, de Salud, de Educacin y de Desarrollo Productivo. En total se realizaron cerca de 90 entrevistas a autoridades locales. 30 No se incluye el estudio de los Juzgado de Polica Local ni tampoco de los servicios de menores de responsabilidad municipal. 31 Siete de los 13 Municipios cuentan con nuevos alcaldes desde fines del 2004, estos son Limache, Quilpu, Via del Mar, Maip, Pealoln, Peralillo y Talca. 32 250 puntos fue definido en 1998 como el puntaje promedio para los alumnos que rindieron las pruebas SIMCE, de tal forma de poder evaluar los cambios positivos o negativos a travs del tiempo.

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Organos de Administracin y Estructura Organizativa Bsica

100. Legalmente la responsabilidad de la administracin de la gestin municipal est radicada en el Alcalde, al mismo cada Municipalidad contar con un Concejo electo de carcter normativo, resolutivo y fiscalizador, por lo cual las principales decisiones de gestin del Alcalde deben ser resueltas con este Concejo Municipal, quien est encargado, adicionalmente de hacer efectiva la participacin de la comunidad local. Para el cumplimiento de las responsabilidades del Alcalde y del Concejo la ley determina una estructura organizacional relativamente rgida, puesto que define todas las unidades que podran existir en un Municipio. En las comunas de 100.000 o ms habitantes la estructura organizacional deber contar con una Secretara Municipal, una Secretara de Planificacin y Coordinacin (SECPLAC) y alguna de las unidades siguientes (que pueden denominarse Direccin, Depto., Seccin u Oficina): Servicios de Administracin Interna, Desarrollo Comunitario, Obras Municipales, Aseo y Ornato, Trnsito y Transporte, Administracin y Finanzas, Asesora Jurdica y Control. Las Municipalidades de menos de 100.000 deben tener la Secretara Municipal y todas, o algunas, de las otras unidades. Todos los Municipios pueden contar con un Administrador Municipal si el Concejo lo aprueba 33 por peticin del Alcalde . Los problemas asociados a esta estructura rgida se han acrecentado con el traspaso de nuevas funciones a los Municipios. Por ejemplo, la entrega de funciones en fomento productivo no permiten crear legalmente una direccin o departamento del tema, la cual tenga una jefatura con responsabilidad administrativa a su cargo, obligando a tener que hacerla depender de otras unidades del Municipio, poco vinculadas con esta rea. Por otra parte los Alcaldes estn restringidos para conformar su equipo gerencial o directivo, pues tambin la ley acota los cargos de exclusiva confianza del Alcalde, estos son: la jefatura de SECPLAC, el Asesor Jurdico, el Administrador Municipal, los encargados de Salud y Educacin (y otros servicios traspasados), as como el de Desarrollo Comunitario. Las funciones de educacin y salud pueden estar a cargo de una Corporacin Municipal, la cual cuenta con personalidad jurdica y patrimonio propio. En la actualidad existen 51 de ellas en el pas, las cuales realizan una gestin administrativa ms autnoma del resto del Municipio que en los casos que stas funciones son realizadas por departamentos inscritos al interior de la Municipalidad (opinin municipios entrevistados). Por otra parte, cada Municipalidad puede establecer Convenios con otras entidades pblicas para la realizacin de sus funciones. Muy frecuentes son los convenios con entidades pblicas vinculadas al rea productiva, desarrollo social o las vinculadas a seguridad ciudadana. Tambin pueden establecer Concesiones con entidades privadas para la prestacin de servicios municipales o para la administracin de establecimientos. Respecto a la conformacin de empresas productivas las Municipalidades pueden conformarlas, pero en cada caso requieren de una ley que as lo ermita, en la actualidad slo existen 2 empresas municipales que datan de antes de la dcada de los 90.

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La Secretara Municipal acta como ministro de fe en las actuaciones municipales, adems de dirigir la secretara administrativa del Alcalde el Concejo.La SECPLAC tiene funciones relativas en la formulacin, elaboracin y evaluacin de polticas, planes y proyectos de desarrollo de la comuna; licitacin de proyectos y fomentar la coordinacin tcnica con las entidades pblicas y privadas en la comuna. El Administrador Municipal ser el colaborador directo del Alcalde en las tareas de coordinacin y gestin, as como en el seguimiento del plan anual de accin municipal.

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Tabla 16 Principales Caractersticas de Municipios Entrevistados

Comuna Regin Poblacin 20021 Tasa Ruralidad 20021 Tasa de Pobreza 20032 Ingresos Totales MM$ 20043,4 Dependen cia FCM 20043,5 Transfere ncias Educacin y Salud 20043,5 Inversin Recursos Propios 20043,5 Indice Sistemas y TICs 20056 Pgina WEB 20056 SIMCE 4 Bsico Mat. 20027 SIMCE 4 Bsico Lenguaje 20027 Indice de Atividad APS Salud 20048 Bloque Poltico Alcalde
C: Concertacin A: Alianza I: Independiente

Concn Limache Quilpu Via del Mar El Monte Maip Pealoln Puente Alto Chpica Rancagua Peralillo Talca

V V V V RM RM RM RM VI VI VI VII

32.273 39.219 128.578 286.931 26.459 468.390 216.060 492.915 13.857 15.634 9.729 201.797

2,2% 10,9% 1,3% 0,0% 15,8% 0,7% 0,0% 0,1% 49,9% 40,7% 39,5% 4,0%

16,7% 18,6% 17,7% 14,4% 28,7% 10,5% 16,7% 10,5% 27,7% 18,8% s/i 23,9%

3.397 1.870 7.353 34.707 2.201 39.921 9.098 24.192 950 1.187 1.116 9.953

16,0% 43,4% 37,1% 7,1% 41,8% 26,9% 54,2% 65,8% 67,1% 47,6% 41,9% 28,3% 12,1%

9,1% 14,0% 7,4% 8,5% 24,5% 6,7% 13,2% 13,3% 23,5% 9,1% 8,2% 15,2% 12,6%

14,7% 9,6% 4,7% 11,8% 0,0% 30,2% 9,2% 16,9% 9,8% 12,9% si 10,3% 6,6%

13 14 19 22 s/i 23 20 15 10 5 8 25 24

Si Si Si Si* No Si Si Si No Si Si Si Si*

245,4 234,8 229,3 236,8 227,0 234,9 228,1 229,9 278,7 238,8 248,9 239,2 243,8

242,9 236,6 230,6 239,2 232,6 239,9 227,4 233,9 258,0 238,5 250,5 243,1 247,6

85,5% Sin Serv. 93,8% 88,0% 92,5% Sin Serv. 96,7% 92,3% 91,3% 89,1% 92,7% 84,7% 96,3%

I A C A C C C A C C C C A

Concepcin VIII 216.061 1,9% 18,0% 13.176 1. Instituto Nacional de Estadsticas, Censo 2002. 2. Ministerio de Planificacin, CASEN 2003. 3. Basado en SINIM. 4. A los ingresos totales se les ha descontado el aporte del Municipio al FCM. 5. Sobre Ingresos Totales. 6. Basado en Encuesta de TICs SUBDERE 2005. 7. Estimaciones propias basadas en MINEDUC 2005. 8. Ministerio de Salud.

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Finalmente, la Ley 19.653 de 1999 mejor la regulacin de las Asociaciones de Municipalidades para el mejoramiento de la gestin local, aunque stas actualmente no cuentan con personalidad jurdica propia. Estructura Interna de los Municipios analizados: la mayor parte de ellos cuentan con un Administrador Municipal, no dependiendo su presencia del tamao del Municipio. La principal diferencia en la estructura entre los Municipios se relaciona con su tamao. Los Municipios de comunas pequeas tienen una estructura muy similar a la propuesta en la normativa legal, donde la principal simplificacin es que la unidad de aseo y ornato depende en varias ocasiones de la Direccin de Obras Municipales. En el caso de los 34 Municipios de mayor tamao Quilpu y Puente Alto siguen una estructura similar al marco legal, mientras que el Municipio de Via del Mar reorganiza las diferentes funciones en 8 Direcciones, incluyendo en la Direccin de Operaciones y Servicios las funciones de Trnsito, as como crea una Direccin de Comunicaciones y otra de Desarrollo de Turstico y Econmico. Los principales temas nuevos incluidos en la estructura organizacional de los Municipios de mayor tamao corresponden a Comunicaciones, Informtica o Telecomunicaciones, as como a Desarrollo Econmico, esto muestra la relevancia que otorgan los Municipios de mayor tamao al uso de nuevas tecnologas y al desarrollo econmico local. Es interesante destacar que dos Municipios incluyen, a cargo del Administrador Municipal, una Unidad de Proyectos Estratgicos (Via del Mar y Maip), dotando de un mayor nivel de gerenciamiento el avance de proyectos de alta complejidad. En el caso de Educacin y Salud 5 Municipios tienen una Corporacin responsable de 35 estos servicios, (todos Municipios grandes ); mientras que otros 7 Municipios tienen Direcciones de Salud y Educacin, mientras que uno presenta una dependencia de estas unidades a la Direccin de Desarrollo Comunitario. Todas las Municipalidades ejecutan diversos programas sectoriales a partir de convenios con otras entidades pblicas, a travs de estos el respectivo servicio logra acceder a su poblacin objetivo y, en algunos casos, logra una articulacin con otras entidades pblicas en el territorio. Para la mayor parte de los Municipios la firma de estos Convenios fue evaluada como positiva y como parte de su propia estrategia de trabajo sectorial. Las principales crticas estuvieron asociadas a algunos municipios grandes donde: i) perciben que algunos de los programas demandan un aporte considerable de recursos del municipio, ii) los programas no generan una capacidad de aprendizaje ni permiten una readecuacin a las particularidades de la comuna y iii) estn orientados a cumplir sus propios objetivos sectoriales ms que lograr una alianza estratgica con la municipalidad.

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No se cuenta con informacin para Talca. Concepcin y Talca son los nicos Municipios grandes de la muestra con depto. de educacin y salud.

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Tabla 17 Algunos Convenios Existentes entre Municipalidades y Entidades Pblicas

Comuna Regin OMIL PREVIENE Comuna Segura Puente PRODESAL

Concn V X X Limache V X X X X Quilpue V X X X X X Via del Mar V X X X X El Monte RM X X Maip RM X X X X Pealoln RM X X X X Puente Alto RM X X X X Chpica VI X X Rancagua VI X X Peralillo VI X X Talca VII X X X X X Concepcin VIII X X X OMIL: Convenio con SENCE para la Oficina Municipal de Intermediacin Laboral. PREVIENE: Convenio con el CONACE para la prevencin del consumo de drogas. Comuna Segura: Convenio con el Ministerio del Interior para la promocin de la seguridad ciudadana. Programa Puente: Con el Ministerio de Planificacin dentro del Programa ChileSolidario. PRODESAL: Convenio con INDAP para el Programa de Desarrollo Agrcola Local.

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Aunque la existencia de concesiones a entidades privadas no fue parte del anlisis de 36 este estudio se detect su relevancia en la gestin de dos Municipios , que concuerda con aquellos que cuentan con unidades de proyectos estratgicos al interior de su estructura organizacional. El caso de Via del Mar es interesante por la diversidad de proyectos en que ha involucrado el proceso de concesiones, partiendo por la licitacin del Casino de Juegos, un Hotel, y durante los ltimos aos la realizacin del festival anual de la ciudad. Sin embargo, la ciudad comenzar a replicar la experiencia de otras grandes ciudades del pas en la concesin de estacionamientos subterrneos, un elemento innovador es que los estudios y especificaciones tcnicas para concesionar este proyecto, junto a la renovacin del festival de la ciudad, estn siendo licitados, de tal forma de obtener un mejor know how del proceso de concesin que el realizado hasta el momento con los equipos internos del Municipio. Adicionalmente, el Municipio est avanzando en el desarrollo de un proyecto inmobiliario para el Estero Marga Marga (MargaMar), el cual podra generar una innovacin en el actual sistema de concesiones chileno con la incorporacin del Municipio en su desarrollo. El segundo caso es el de Maip, comuna con un importante dficit de cobertura en la provisin de salud primaria y secundaria, como tambin en la cobertura de educacin media. Para resolver parcialmente el problema estn desarrollando un mecanismo de concesiones aplicable a ambos sectores, con una gestin a cargo de universidades. Adicionalmente estn definiendo, en conjunto con el Ministerio de Salud, la concesin de un Hospital, donde el Municipio sera parte del Consejo del Hospital y para el cual ya ha financiado los estudios iniciales y el aporte del terreno donde se levantar el establecimiento.

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Sistemas de Gestin Presupuestaria: Planificacin de Inversiones, Compras, gestin de ingresos y control de gestin

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En el caso de Puente Alto existe una concesin cooperativa de este Municipio con la Municipalidad vecina de Pirque para la extraccin de ridos del Ro Maipo, as como una concesin del terreno para que se pudiera instalar un consultorio privado en la comuna.

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De los Municipios analizados 8 son dependientes del FCM en forma moderada o alta, mientras que 5 (Concn, Via del Mar, Maip, Talca y Concepcin) presentan un alto nivel de autonoma financiera. Adicionalmente, la municipalidad de Puente Alto presenta una situacin particular debido a su rpido crecimiento poblacional (actualmente supera los 500.000 habitantes), lo cual afect los recursos recibidos desde el FCM desde que se incluy en su distribucin la informacin actualizada del Censo de poblacin realizado en el 2002. El considerable incremento en recursos provenientes del FCM han permitido duplicar la inversin municipal durante los ltimos aos. Gestin de ingresos: Para la mayor parte de los municipios pequeos y dependientes del FCM gran parte de su planificacin de ingresos est definida por la informacin que les entrega SUBDERE acerca de las proyecciones de este fondo de transferencias. Sin embargo, algunos de ellos realizan esfuerzos en la obtencin de recursos propios, aunque stas sean considerados como una fuente secundaria de financiamiento (Limache obtiene el 20% de sus ingresos a travs de la concesin de ridos y se encuentra analizando un programa de fiscalizacin de avalos de parcelas de agrado y un programa para recuperar la deuda acumulada por impuesto territorial y patentes comerciales). Los Municipios grandes y dependientes del FCM generalmente mantienen convenios con el SII para la actualizacin del catastro de bienes races sujetos a Impuesto Territorial como accin bsica para la generacin de ingresos, sin embargo, algunos de ellos estn incluyendo nuevas estrategias para generar mayores ingresos, tales como: a. Modernizacin de lugares de atencin. b. Simplificacin de trmites y pagos on-line, as como posibilidad de pago con tarjetas de crdito en oficinas municipales. c. Convenio con Tesorera para regular el pago de morosos. d. Estrategia agresiva para lograr convenios y acuerdos con entidades pblicas y privadas para la obtencin de programas o recursos externos. e. Definicin de metas a la Direccin de Finanzas sobre el incremento de 37 recaudacin de ingresos . f. Plan de incremento en la asistencia promedio en los colegios municipales38.

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Uno de los entrevistados (SECPLAC) indic que el incentivo para generar mayores ingresos municipales es atenuado por el diseo del FCM, el cual reduce el aporte trianual de acuerdo a la generacin de estos mayores ingresos. Por otra parte, ningn municipio identific que el componente de eficiencia del FCM fuera un incentivo efectivo para orientar sus decisiones presupuestarias y de gestin, lo cual implica la necesidad de crear un nuevo sistema de incentivos, y/o redisear el actual, para inducir la buena gestin a nivel municipal. En el caso de los Municipios no dependientes del FCM estos incluyen masivamente las estrategias anteriores, especialmente orientadas a simplificar los trmites a los contribuyentes utilizando nuevas tecnologas, mejorando la atencin al pblico y ampliando los medios de pago. En el caso de este subconjunto de municipios la planificacin presupuestaria incluye la proyeccin de ingresos futuros, generalmente basados en supuestos conservadores. Una estrategia innovadora en la obtencin de ingresos es el caso de Maip y Via del Mar, los cuales estn desarrollando estrategias para conseguir nuevas fuentes de financiamiento para proyectos de inversin. En el caso de Maip orientados a educacin y salud, mientras que en el caso de Via del Mar estn orientados a obras de desarrollo urbano. Control de Gastos: En general lo municipios no realizan un esfuerzo sistemtico para determinar el grado de eficiencia en el manejo de su gestin, aunque existen algunas

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Entre los 13 municipios slo fue mencionada por Pealoln. Mencionado slo por Puente Alto y Concn. La municipalidad de Talca menciona que desarrollar una estrategia de marketing para el incremento de la matrcula en colegios municipales para el ao 2006.

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experiencias de anlisis por centro de costo en Puente Alto; sistema de evaluacin financiera de cada programa social en Concepcin y gestin de contratos externos en el caso de Maip. Las situaciones ms complejas que mencionan los ejecutivos municipales corresponden al manejo de deudas municipales provenientes de autoridades previas y la situacin financiera de educacin y salud, los cuales estn estrechamente relacionados. 116. En el caso de educacin y salud el control de costos tiene una alta responsabilidad en los directivos de estas corporaciones o departamentos, ms que en una gestin integral del municipio. De esta forma, en varias ocasiones los alcaldes indican que una estrategia utilizada para el control de gastos ha sido congelar las transferencias municipales al sector, lo cual no elimina la posibilidad de incrementar sistemticamente la deuda del sector, tal como ha sucedido en uno de los municipios entrevistados. Por otra parte, en todos los casos de municipios con autoridades recin electas ha existido un importante esfuerzo de racionalizar el gasto de estos servicios, dos casos emblemticos son el control de gasto en el departamento de salud en Talca, el cual con un adecuado manejo en control de gastos, redujo el aporte municipal anual desde MM$ 478 a slo MM$ 50 en un solo ao; mientras que la Corporacin de Educacin de Maip desarroll una planificacin a tres aos que le permitir eliminar el dficit operacional y financiar programas municipales por MM$ 2.000 anuales. Como indicamos previamente, a pesar de las restricciones legales para el endeudamiento municipal la mayor parte de los municipios entrevistados mantienen diferentes grados de deuda, particularmente a travs de deudas por pagar con proveedores, aportes no entregados al FCM o diferentes componentes de remuneraciones con profesores. Las dos situaciones ms complejas para la gestin de deudas estn asociadas a que nuevos alcaldes se hacen cargo de municipios con altos niveles de deuda (deuda de arrastre), muchas veces no explicitados en la informacin financiera municipal disponible, y que puede condicionar la gestin del perodo completo de una nueva autoridad local; la segunda situacin, ms crtica que la anterior, es la rpida disminucin de los ingresos del sector educacional debido a la cada en la matrcula en varios municipios, lo cual est tensionando en forma creciente las finanzas locales. Las situaciones descritas previamente indican la inoperancia de los actuales mecanismos de control financiero municipal, puesto que el Concejo Municipal no debiese aprobar presupuestos deficitarios, y debiese revisar trimestralmente la situacin financiera del municipio para corregir situaciones que generen situaciones deficitarias. Adicionalmente, estas situaciones debiesen ser presentadas por la unidad de control interno para su correccin, de no ocurrir estas correcciones el alcalde y los concejales sern sujetos de accin pblica para reclamar el cumplimiento de esta responsabilidad (LOC Municipal Art 81), lo cual, en la mayor parte de los casos no est sucediendo. Por otra parte, la CGR tiene la facultad para hacer efectiva la responsabilidad a cualquier funcionario que haya causado detrimento al patrimonio municipal, sin embargo, el alcalde y los concejales no caben dentro de esta consideracin, ni tampoco lo relativo a los funcionarios que trabajen en las Corporaciones Municipales de salud y educacin (LOC Municipal y entrevista Jefa de Divisin CGR), dejando un enorme vaco en la responsabilidad que tienen las principales autoridades locales en la administracin financiera municipal. Planificacin de Inversiones: En el caso de los municipios grandes y con altos ingresos, como Via del Mar y Maip, la planificacin de inversiones se realiza en funcin del PLADECO o de las principales lneas estratgicas que se ha planteado la autoridad local para su programa de gobierno. En el caso de los restantes municipios grandes, los recursos de inversin estn condicionados al supervit primario que genere el municipio luego de considerar las transferencias a educacin y salud, lo cual genera mayores holguras en aquellos municipios que presentan una matrcula escolar relativamente estable en los ltimos aos (Puente Alto, Talca y Pealoln), sin embargo,

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parte importante del financiamiento de inversin depender de fondos regionales o sectoriales externos al municipio, cada uno de los cuales contempla diversos grados de condicionalidad para seleccionar proyectos presentados por los municipios. En el caso de los municipios pequeos, la dependencia de fondos de inversin externos es considerable, pudiendo financiar con recursos propios slo proyectos menores o realizar aportes parciales a proyectos financiados externamente. 120. Respecto a la planificacin de las prioridades de inversin stas estn altamente condicionadas a las prioridades nacionales que determinan la distribucin de los recursos nacionales para inversin, de esta forma el Programa de Jornada Escolar Completa ha definido gran parte de los esfuerzos de gestin en inversiones municipales durante los ltimos aos. Sin embargo, los municipios grandes tienen la capacidad de definir los principales proyectos de inversin que quieren alcanzar en su perodo y realizan importantes esfuerzos de coordinacin con los ministerios sectoriales, el GORE y algunas entidades privadas, para lograr su financiamiento, lo cual implica que el xito de esta gestin depende principalmente de las capacidades de liderazgo de los alcaldes. En el caso de los municipios pequeos, esta capacidad de articulacin es bastante ms reducida, por lo cual la oferta pblica externa condiciona en mayor medida los proyectos que finalmente se realizarn a nivel local. De esta forma los mecanismos de planificacin plurianual de inversiones y articulacin pblico-privada de stas pueden ser fcilmente incorporadas en la gestin municipal a travs de la planificacin que generen los GORE y su capacidad de articular al resto del aparato pblico en la comuna, o en un conjunta de ellas, para realizar programas de inversiones, ms que inversiones individuales. Procesos vinculados a las Inversiones Municipales con Financiamiento FNDR (Basado en Santiago Consultores 2004) 1. Preparacin y priorizacin local de proyectos, donde la municipalidad recoge los intereses y demandas de sus comunidades locales y los transforma en proyectos bsicos, los cuales han pasado por la seleccin del Concejo Municipal para ser enviados al Gobernador Provincial, como proyectos priorizados por la comuna. Ingreso al Banco Integrado de Proyectos (BIP) de MIDEPLAN para anlisis tcnico y econmico por la SERPLAC. El ingreso al BIP vence en abril y una vez aprobados tcnicamente pueden se ejecutados al ao presupuestario siguiente. Priorizacin de Proyectos: El Gobernador realiza otra priorizacin, teniendo el listado de todos los proyectos priorizados por cada comuna y un marco presupuestario entregado por el Gobierno Regional. Priorizacin Regional de Proyectos: El Gobierno Regional prioriza los proyectos, de acuerdo a la seleccin entregada por el Gobernador, ms otros proyectos de carcter regional. La seleccin es basada en elementos estratgicos para la regin, pero tambin existen consideraciones polticas. Los proyectos que no son seleccionados terminan su ciclo. Aquellos que son seleccionados son analizados tcnicamente por la SERPLAC. Anlisis de los proyectos por parte de SERPLAC, los cuales hacen una evaluacin tcnica y econmica, de rentabilidad social y coherencia con la Estrategia de Desarrollo Regional. Las alternativas de estas evaluaciones son RS (aprobado), FI (falta informacin) u OT (fuera de perfil o rechazado). Los proyectos con RS generalmente reciben observaciones que deben ser resueltas por los municipios antes de continuar con su tramitacin. Pre-priorizacin de proyectos con RS por el GORE, el cual es una propuesta elaborada por el Intendente Regional y la Divisin de Anlisis y Control de Gestin (DACG). Luego esta cartera es analizada por la Comisin de Inversiones del Consejo Regional (CORE). Sancin y priorizacin de proyectos por el CORE.

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Luego vienen las etapas de administracin financiera y ejecucin de los proyectos seleccionados, que incluyen una etapa final de visitas a terreno de la DACG para el control administrativo y de ejecucin fsica de las obras. De acuerdo al cuadro anterior las posibilidades que las prioridades locales finalmente sean las que primen en la seleccin de los proyectos de aprobacin regional deben salvar, no slo las instancias tcnicas, sino que las prioridades estratgicas y polticas de diversos actores que no estn considerando los Planes de Desarrollo Comunal en sus 39 decisiones . Por otro lado, en el largo proceso de planificacin, seleccin, financiamiento y ejecucin de proyectos de inversiones no est contemplada la evaluacin expost de cada proyecto, reduciendo la responsabilidad de los actores involucrados en la asignacin de cuantiosos recursos. A partir de este diagnstico surgen dos recomendaciones para el corto plazo: i) establecer negociaciones plurianuales de inversiones entre Gobiernos Regionales y Municipios, incluso con otros sectores, de tal forma de generar un programa de inversiones ms que proyectos individuales que tienen altos riesgos de ser aprobados y responden a diferentes prioridades regionales y locales, para ello la actual posibilidad de firmar convenios de programacin entre GORE, Municipios y otras entidades pblicas se transforma en el instrumento privilegiado para esta tarea; ii) incorporar en el sistema general de inversiones una evaluacin expost para cada proyecto, de tal forma de conocer los costos efectivos y los beneficios reales de estos proyectos. Un segundo elemento que define la gestin de inversiones se relaciona con las capacidades tcnicas de los equipos de la Direccin de Obras y SECPLAC de cada municipio, puesto que estos equipos son los que se coordinan tcnicamente con las instancias sectoriales, y adems disean y gestionan los proyectos de inversin. Nuevamente los municipios pequeos presentan mayores dificultades, puesto que estos departamentos cuentan con uno o dos profesionales, resolviendo el problema de diseo de proyectos a travs de la externalizacin de estas actividades, lo cual slo puede hacerse una vez que el financiamiento para los proyectos especficos est resuelto. Compras Pblicas: como se explica en detalle ms adelante, en la actualidad casi todos los municipios del pas utilizan la plataforma de adquisiciones de ChileCompra, siendo una experiencia reciente para todos los municipios pequeos. En general existe la opinin que el sistema presenta mltiples ventajas y que ayuda a mejorar la gestin municipal. Las principales ventajas reconocidas son: a. b. c. d. e. A pesar de un inicio engorroso se obtienen mejores precios. Posibilidad de diferenciar proveedores por precio y calidad. Ordena/estandariza el proceso de adquisiciones. Mejora la gestin financiera. Incrementa la transparencia de la gestin municipal.

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Entre las dificultades o sugerencias estn: a. Falta planificacin interna para reorganizar sistema de adquisiciones (falta de planificacin interna, mltiples unidades realizan adquisiciones). b. Constante actualizacin genera dificultades en su utilizacin. c. Podra entregarse informacin sobre precios de adjudicaciones anteriores. d. Debiese adaptarse a las plataformas usadas por los municipios.

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Control de Gestin: A diferencia de la existencia de un sistema de control de gestin 40 formal en el gobierno central , aplicado tambin en los Gobiernos Regionales, que

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Para ver un anlisis detallado del proceso de inversiones regionales ver Serrano, 2001. Este est compuesto por cuatro componentes: i) Indicadores de desempeo; ii) Evaluacin de Programas; iii) Programa de Mejoramiento a la Gestin (PMG) y iv) los Balances de Gestin Integral (Guzmn, 2005)

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implica la elaboracin de indicadores y metas exante y su posterior evaluacin, que vincula parte de las remuneraciones de los funcionarios al grado de cumplimiento de estas metas e indicadores, los municipios cuentan con un marco legal ms flexible sobre control de gestin, donde la Cuenta Pblica Anual del Alcalde es el instrumento principal de evaluacin. Sin embargo, a partir del ao 2002 los funcionarios municipales contemplan un componente variable en sus remuneraciones ligado a metas e indicadores a cumplir a travs de un Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG) Municipal, el cual permite asociar los instrumentos de planificacin con el presupuesto y la definicin de las principales acciones, metas e indicadores para la gestin municipal, las cuales debiesen ser entregadas pblicamente a la ciudadana con el fin que sta pueda conocer el desempeo anual de las autoridades locales. La situacin actual de esta experiencia est descrita ms adelante. 128. Sin embargo, para la mitad de los municipios entrevistados las principales metas de gestin estn definidas en base a programas y no al PLADECO, no existiendo mayores efectos si estas metas no son alcanzadas. En slo cuatro casos se indica que el PLADECO define las metas estratgicas para el municipio y que tratan de orientar la asignacin de los recursos presupuestarios. Sin embargo, su cumplimiento no est asociado a los ingresos de los funcionarios, ni tampoco su cumplimiento es parte de la informacin pblica que entrega el municipio a la comunidad a travs de la Cuenta Pblica del Alcalde o en el sitio web del municipio. Una experiencia interesante es la DIDECO de Concepcin, la cual contempla un sistema de evaluacin permanente, financiera y de resultados, de todos los programas sociales que ejecuta. Los casos de educacin y salud contemplan situaciones especiales que sern descritas en detalle ms adelante, sin embargo, es importante destacar la completa separacin en la gestin que existe entre la administracin general del municipio y estas dos reas, a pesar que financieramente representan la mitad de los recursos que administran los municipios, el 75% de los funcionarios municipales, y los problemas en su gestin repercuten en toda la operacin municipal. Dos elementos importantes que describen esta situacin es que slo uno de los trece municipios establece metas para educacin y salud, ms all de las presentadas en el PADEM y las convenidas con los Servicios de Salud; y que slo 2 municipios mencionan que los instrumentos de planificacin de salud y educacin estn en coordinacin con el PLADECO.

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Sistemas de Gestin de RRHH

131. Los Municipios son los principales empleadores del Estado: un 54,1% del personal civil contratado por las entidades pblicas en el 2003 trabajaba en una Municipalidad. Adicionalmente, los servicios municipales son, en promedio, bastante ms intensivos en recursos humanos que los prestados por la administracin central, lo cual es graficado en el hecho que aunque los Municipios ejecutan menos del 20% del gasto pblico, ms de la mitad de los funcionarios civiles trabajan en ellos. Esto puede observarse en la Tabla 18, la cual indica que en promedio los servicios de educacin municipal gastan el 85% de su presupuesto en personal y los de salud primaria un 75%. Segn DIPRES en el 2003 ms de 185.000 funcionarios trabajan en las Municipalidades chilenas, sin embargo, un 82,1% de estos funcionarios estaban vinculados con los servicios traspasados de salud y educacin. En particular, cerca de 127.000 personas trabajan en la educacin municipalizada y cerca de 24.000 en la salud primaria municipal. Slo 33.254 funcionarios tenan a su cargo el resto de la gestin municipal (Tabla 18).

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Tabla 18 Funcionarios Pblicos Civiles, 2003

Sector Gobierno Central Gobierno Local (Municipalidades) -Funcionarios municipales - Educacin municipalizada Docentes No docentes - Salud municipalizada Otros TOTAL Nmero de Personas 156.836 185.654 33.254 126.769 88.607 38.162 23.645 1.986 341.836 Distribucin del Personal 45,9% 54,1%

Fuente: Direccin de Presupuestos

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A partir de informacin del SINIM es posible actualizar parcialmente la informacin indicada por DIPRES en la Tabla 18. La Tabla 19 da cuenta que para el ao 2004 los funcionarios municipales (planta y contrata) alcanzaban los 35.197, lo cual implic un 41 3,7% adicional a los datos del 2003 (SUBDERE, 2005) . Si es incluido el personal a honorarios el total llegaba a 38.000 personas. Sin embargo, si se incluye el personal que trabaja en los Municipios por contratos a honorarios y que estn trabajando en diversos programas de ejecucin local sta alcanzara a los 50.300 en el 2004.
Tabla 19 Personal Efectivo en la Gestin Municipal 2004 (No Considera Salud, Educacin ni Corporaciones)
Tipo de Contrato

Planta Contrata Subtotal Honorarios Subtotal Honorarios asignados a Programas(1) TOTAL

Nmero 26.725 8.475 35.197 2.918 38.115 12.190 50.306

Porcentaje de Profesionales en el Personal Planta y 19,9% Contrata Porcentaje de Personal a Honorarios o Cdigo del 30,0% Trabajo(2). Fuente: Clculos propios en base a SINIM, Subdere. 6 Municipios sin informacin. (1) Son programas cogestionados con entidades pblicas externas, algunos de ellos permanentes y otros no. (2) No incluye personal que trabaja en servcios a la comunidad ejecutados directamente por el Municipio.

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Este crecimiento est sobreestimado, pues en el 2003 doce municipalidades no entregaron informacin, mientras en 2004 no lo hicieron 6, si incluyen imputaciones a la informacin incompleta el crecimiento del personal no habra superado el 1% en el perodo. A su vez la dotacin de las plantas no puede ser modificado sin concurso de una nueva para ello, lo cual deja slo al incremento de personal a travs de los cargos a contrata, los cuales pueden ser modificados anualmente por cada Municipal. Estimaciones propias indican que los cargos a contrata se han incrementado en un 5% entre 2000-2004, pero an representan slo el 24,1 del total de la dotacin efectiva municipal, mientras que en el nivel central esta modalidad representa el 44,1% (DIPRES, 2004).

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En general el personal de planta y contrata en cada Municipio es reducido y, como se indica ms arriba, no ha sido modificado desde la creacin de las actuales plantas municipales de 1994. En promedio cada Municipio cuenta con unos 100 funcionarios, aunque su nmero est directamente relacionado con el tamao de la poblacin comunal, tal como lo indican los Cuadros 4 y 5, sin embargo, una vez ms la heterogeneidad dentro del cada tipo de Municipio es muy alta, por ejemplo Nancagua y Chpica son dos comunas relativamente similares, pero en el 2004 los funcionarios de Chpica eran 51 y los de Nancagua 33. Algunos coordinadores de programas nacionales con ejecucin a nivel municipal indican que la situacin de los municipios ms pequeos es crtica (coordinador SUBDERE) y donde la actual rigidez de las plantas municipales hace ms difcil que stas puedan mejorar su gestin (Jefe de Divisin CGR) Algunos de los mecanismos que se utilizan en varios Municipios para resolver la escasez de personal son: i) el incremento en los contratos a honorarios, especialmente para tcnicos y profesionales que trabajan en programas comunitarios, sociales y de desarrollo econmico; ii) el financiamiento de personal destinado a otras responsabilidades por parte de las administraciones a cargo de educacin y salud, lo cual distorsiona la estimacin del costo efectivo de estos sectores en la gestin local. Por otra parte las estadsticas de personal no incluyen a las personas contratadas a honorarios a travs de otras empresas, especialmente cuando los servicios a la comunidad se realizan en forma compartida entre la ejecucin directa del Municipio y empresas privadas. Recarga excesiva por programas de servicios pblicos del nivel central en el rea social: Esta fue una de las principales conclusiones del estudio de SUBDERE (2004) sobre RRHH en el Municipio. Sin embargo, en las entrevistas realizadas esta crtica fue 42 mencionada slo por los Municipios grandes , los cuales indicaron que los programas nacionales concentran gran parte de los esfuerzos de la DIDECO (concentracin en el rea social), tal como lo indicaba el estudio de SUBDERE, y el rea de finanzas, puesto que se deben llevar operaciones contables para cada programa en particular. Dos programas sociales son mencionados como causantes de una fuerte tensin en los recursos municipales: El Programa Puente y el Programa de Oficinas de Proteccin de Derechos del SENAME. En cambio la creciente oferta de programas del nivel central en el rea productiva no se ve como causante de una tensin, sino ms bien como una oportunidad para fortalecer un sector de creciente importancia para el propio Municipio. El hecho que los nuevos programas del nivel central incluyan, al menos parcialmente, el financiamiento de profesionales y tcnicos es reconocida como una buena prctica en la mayor parte de los Municipios. Poca flexibilidad en el manejo del personal municipal: Actualmente existe un fuerte reconocimiento de la relevancia que tienen los recursos humanos y las polticas orientadas a su desarrollo en la modernizacin de la gestin pblica. El servicio pblico requiere de empleados reconocidos por su dedicacin y desempeo, con oportunidades de progreso profesional y reconocimiento econmico, as como tambin de algo directivos profesionales, meritorios y eficientes (DIPRES, 2004). Sin embargo, este factor es una de las principales restricciones que tienen las autoridades municipales para realizar una gestin de calidad. Ms all que el personal Municipal es regulado por diversos cuerpos legales , la actual legislacin impide que los Municipios puedan modificar las remuneraciones, el tamao o
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137.

138.

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140.

Una explicacin para ello es que los beneficios asociados a los programas son considerablemente mayor que las externalidades que les generan estos programas, as como la completa sustitucin de la necesidad de disear programas locales por la oferta programtica externa. 43 Sistema de remuneraciones de las municipalidades est regido por el Decreto Ley 3.551 de 1981, por el sistema de remuneraciones para el personal regido por el Estatuto de los Profesionales de la Educacin (Ley 19.070 de 1991) y por

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44

la composicin tcnico-profesional de las plantas de personal (definidas en 1994) regulado por el Estatuto Administrativo Municipal (Ley 18.883), restringiendo las posibilidades de readecuar la organizacin institucional a los nuevos requerimientos y funciones del Municipio, como tambin a la necesidad de contar con los incentivos necesarios para retener y contratar a personal altamente calificado para las administraciones de las ciudades y territorios. 141. Las situaciones ms crticas respecto a la inflexibilidad en la readecuacin del tamao de las dotaciones municipales son expresadas por Maip y Puente Alto, lo cual cobra sentido por el hecho que su poblacin se ha duplicado desde 1992 y sus plantas no pueden ser modificadas.
Tabla 20 Indicadores de Recursos Humanos en Municipalidades Seleccionadas SINIM 2004
% Gasto % % Gasto en Profesional en Personal es Capacitaci sobre (personal n sobre Marco planta y Gasto en Legal contrata) Personal Mximo (1) (2) Concn 61 18,2 49,5 39,4 1,1 Limache 72 22,7 66,2 23,6 0,2 Quilpu 219 27,9 72,7 20,1 0,5 Via del Mar 904 22,6 58,3 17,2 0,5 El Monte 59 22,6 66,6 17,0 0,1 Maip 677(3) 17,5 61,9 19,2 1,7 Pealoln 381 24,9 60,7 14,7 0,2 Puente Alto 341 13,8 33,1 26,7 1,3 Chpica 51 29,7 81,6 31,4 0,4 Rancagua 33 17,9 50,4 24,2 1,7 Peralillo 32 26,0 70,0 21,9 1,2 Talca 291 21,1 51,3 14,0 0,3 Concepcin 454 24,4 61,2 23,6 0,3 (1) Respecto al tope mximo del 35% del Ingreso Propio Municipal. (2) Promedio del perodo 2001-2004 (3) Incluye el personal que trabaja en la Empresa de Agua Potable de Maip. Municipio Personal de Planta y Contrata % Gasto en Personal del Gasto Corriente % Gasto en Personal sobre Gasto Total en Educacin 91,6 84,8 75,3 87,2 90,4 81,3 78,3 64,0 92,6 89,2 93,3 86,6 95,1 % Gasto en Personal sobre Gasto Total en Salud 76,2 Sin Servicio 79,8 89,6 76,8 Sin Servicio 57.6 55,2 66,6 80,2 80,3 87,8 67,5

142.

La percepcin que tienen las autoridades locales registrado en las entrevistas municipales realizadas- y los propios funcionarios municipales (SUBDERE, 2004) es que las remuneraciones en el sector municipal son bastante inferiores a las del sector pblico 44 central , especialmente para los grupos profesionales y directivos, lo cual dificulta la mantencin de equipos altamente calificados a nivel local. Dicha brecha se increment an ms a partir de la aplicacin, slo para el nivel central y GORE, del Sistema de Alta Gerencia Pblica y la Ley del Nuevo Trato Laboral (Leyes del 2003). Otra caracterstica es la poca flexibilidad que tienen los municipios para fijar las remuneraciones, pues sus componentes estn definidos por el Estatuto Administrativo y sus reajustes son definidos por el Gobierno central, as como los incentivos vinculados al desempeo. Algunos Municipios pequeos (Chpica y Nancagua) y grandes (Talca) explican la alta rotacin de profesionales por las bajas remuneraciones que pueden ofrecer. En el caso de los pequeos se hace ms crtico esta restriccin cuando se trata de profesionales vinculados a SECPLAC o a la Direccin de Obras, pues son aquellos los que pueden

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el sistema de remuneraciones para el personal regido por el Estatuto de Atencin Primaria de Salud Municipal (Ley 19.378 de 1995). Adicionalmente, el personal no docente y a honorarios es regulado a travs del Cdigo del Trabajo. 44 En un estudio prospectivo sobre RRHH en el sector Municipal se encontr que slo el 7,7% de los funcionarios de comunas de ingresos bajos tienen remuneraciones superiores a los $577.000, entre las comunas de ingresos medios este porcentaje es de10,2% y entre las comunas de altos ingresos es 18,6%. (SUBDERE, 2004). Muchos municipios utilizan las otras extraordinarias como una estrategia para incrementar parcialmente el ingreso del personal.

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gestionar la elaboracin de proyectos tcnicamente viables para obtener financiamiento de fuentes externas.

Incentivos por Desempeo a Funcionarios Municipales Desde el 2002 (Ley 19.803) los funcionarios municipales reciben parte de sus remuneraciones ligadas al cumplimiento de metas, anteriormente ya se haban incluidos el personal de educacin municipal y el de la salud primaria municipal. Anualmente el Alcalde somete al Consejo municipal un Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG) el cual, entre 2002-2004, contemplaba metas por unidad de trabajo (componente por equipos) y para todo el municipio (componente colectivo). Esta asignacin por desempeo fue renovada para el perodo 2005-2007 a travs de la Ley 20.008, la cual contempla un incentivo universal del 6% para el 2005 y la mantencin del modelo de la Ley 19.803 para el 2006 y 2007 (el rgimen permanente ser definido por cada municipio una vez aprobado el proyecto de ley que regula las modificaciones al Art. 110 de la Constitucin). Tambin la Ley 20.008 incluy un mecanismo de incentivo para los 292 Jueces de Polica Local, el cual utiliza su sistema de calificaciones vinculado al desempeo para asignarlo. La reciente experiencia municipal de remuneraciones vinculadas al desempeo no ha sido evaluada, sin embargo las respuestas de los municipios analizados sugieren los siguientes elementos: i. Existe poca experiencia a nivel municipal en el diseo de metas e indicadores para evaluarlas, ms bien la experiencia acumulada est en vincular acciones o coberturas de los diferentes programas, especialmente en el rea social, comunitaria y de desarrollo econmico. Sera interesante que organismos no gubernamentales hicieran seguimiento y evaluacin de stas. ii. Es indispensable desarrollar una capacitacin masiva sobre mejores prcticas para elaborar las metas, pues en algunos municipios se seala que stas son un buen instrumento de gestin, pero se reconoce la incapacidad de poder coordinar internamente su diseo y seguimiento. iii. La experiencia acumulada es heterognea, algunos municipios indican que slo se realizan metas para cumplir con la ley, mientras otros indican que los incentivos han generado un efecto positivo en la coordinacin del municipio para definir los principales resultados que quieren lograr. iv. Hasta el momento el cumplimiento del PMG no es parte de la Cuenta Pblica anual del Alcalde, lo cual debiese ser obligatorio, de tal forma que los ciudadanos tengan informacin de los resultados alcanzados y de las prioridades efectivas que se haba impuesto su municipalidad. v. No existe un aprendizaje al interior del municipio de sus propias experiencias en salud, donde existen incentivos individuales y colectivos desde hace algunos aos.

144.

Profesionalizacin del personal municipal es bastante ms baja que la del nivel central: entre los Municipios el grado de profesionalizacin del personal es slo un 20%, 45 menos de la mitad de la alcanzada por los servicios del nivel central . Este porcentaje es bastante similar entre los Municipios grandes y pequeos. Poco ms del 50% de los Municipios chilenos contaban con 10 o menos profesionales y un 15% con, 5 o menos, en el 2004. Nuevamente la Tabla 21 y los Cuadros 7 y 8 indican que la magnitud de profesionales por Municipio vara considerablemente dentro de cada tipo de comuna, lo cual es explicado parcialmente por las diferencias de ingreso entre Municipios de similar tamao.

145.

45

El nivel central supera el 60% de profesionalizacin en su personal si se consideran los tcnicos y directivos dentro del grupo de anlisis (Bau, 2005), en el caso Municipal este porcentaje sera inferior al 50%.

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Cuadro 5
Total de Personal de Planta y Contrata por Comuna
200 0
400

Cuadro 6
Total Personal Planta y Contrata (Comunas Pequeas)

plantaycontrata 100 0 1500

500

100000 200 000 300 000 400000 Total poblacin comunal es timada para el ao (por el INE).

500000

0 0

100

plantaycontrata 200

300

5000 10000 150 00 20000 T otal poblacin comunal es timada para el ao (por el INE).

25000

Cuadro 7
Total Planta y Contrata Profesionales
250 80

Cuadro 8
Total Planta y Contrata Profesionales (Comunas Pequeas)

200

totprof 150

100

50

100 000 200000 300 000 400000 T otal poblacin comunal es timada para el ao (por el INE).

500 000

0 0

20

totprof 40

60

5000 10000 15000 20000 T otal poblacin comunal estimada para el ao (por el INE).

250 00

Tabla 21 Nmero promedio de profesionales entre el personal de Planta y Contrata por tipo de Comuna 2004
Promedio Ms de 100.000 habitantes 48,7 50.000-100.000 27,8 25.000-50.000 24,9 5.000-25.000 13,4 Menos de 5.000 11,9 Fuente: Clculos propios en base a SINIM, Subdere. 6 Municipios sin informacin. Desviacin Estndar 52,0 29,8 23,9 13,6 14,3

146.

Restriccin del gasto en personal: En trminos presupuestarios la legislacin acota el gasto en personal hasta un mximo de 35% de los ingresos propios, sin embargo, los Municipios ejecutan un gasto en personal bastante menor a este tope legal (en el 2004 este ndice alcanzaba al 22,4%). Asimismo, el gasto en personal dentro del gasto total

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municipal ha sido estable a travs del tiempo, con cifras similares a la del gobierno 46 central . A pesar del promedio nacional la mayor parte de los Municipios tiene un nivel de gasto en personal del 25% de los IP, lo cual tiende a ser algo menor para los Municipios de mayores recursos. Por otra parte la varianza del gasto relativo en personal es bastante alta considerando todo tipo de Municipios (Cuadro 9).

Cuadro 9
Porcentaje de Gastos e n Personal sobre Ingresos Propios 2004 (Fuente SINIM 2004)
45,0% 40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% 0 50 100 150 200 250 300 350 400

Munic ipios or de na dos de a c ue r do a IP 2004

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Los problemas de tamao de la planta municipal, su escasa profesionalizacin, la existencia de salarios poco competitivos y rgidos, as como un marco legal que entrega pocos grados de flexibilidad en esta rea esperan ser resueltos por el Proyecto de Ley, actualmente en discusin en el Congreso Nacional, sobre modernizacin de la gestin Municipal (conocido como Reforma al 110), el cual permitir asimilar varios de los elementos ms innovadores incorporados a la gestin de recursos humanos del nivel central al nivel Municipal. Uno de los componentes estratgicos de este proyectos es la obligatoriedad de elaborar en cada municipalidad una Poltica de Recursos Humanos, la cual tendr que ser sancionada por el Concejo Municipal, deber ser participativa y se define como prerrequisito para que el Alcalde pueda proponer al Consejo las readecuaciones adicionales que le permitir esta ley. Uno de los puntos ms sensibles para que sea exitosa la implementacin de esta urgente reforma, una vez que su ley sea aprobada, es la calidad en la implementacin de la ley en cada Municipalidad. Es indispensable contar con un programa de acompaamiento que permita a cada Municipio generar las capacidades endgenas para fortalecer su gestin interna, disear una poltica de recursos humanos participativa y de calidad, as como conducir los efectos de un cambio que generar tensiones y efectos sobre el clima interno de la organizacin.

148.

46

Este porcentaje es algo superior al 20% en el gobierno central (DIPRES, 2004).

48

Tabla 22 Comparacin de las Principales Caractersticas de las Polticas de RRHH entre el Sector Municipal y el Gobierno Central
Sector Municipal Actual Directivos I Nivel Son parte de la Carrera Funcionaria a excepcin de los cargos de confianza. Regulacin del Art. 110 de la Constitucin47 Slo son por concurso pblico quien ejerce control interno, unidad de obras y el Juez de Polica Local quien es propuesto en terna por la respectiva Corte de Apelaciones. Mandata que todos debern tener un grado profesional. Todos los directores titulares a excepcin de los responsables de las unidades de control interno y obras municipales. Indica que deber someterla a la aprobacin del Concejo Municipal Max. 35% de los Ingresos Patrimoniales Municipales A cargo del Municipio con restricciones. Slo una vez durante el perodo Regulacin interna con restricciones, ligadas a metas por unidades o individuales. Situacin diferenciada para Educacin y Salud. Sueldo base definido por grado, bono de desempeo y asignacin por funcin crtica. Salud y educacin tienen situaciones diferenciadas. Se permite incluir remuneraciones asociadas al desempeo de determinadas funciones Incluye las metas institucionales y las metas por unidades de gestin, aprobado por el concejo. Gobierno Central Algunos son de exclusiva confianza del Presidente y otros son seleccionados a travs de un mecanismo de concurso.

Cargos de Confianza

Poltica Interna de RRHH Restriccin en el gasto en personal Creacin y supresin de cargos Incentivos por desempeo

Alcalde slo puede nombrar SECPLAC, Administrador Municipal, DIDECO, Asesor Jurdico, encargado de Salud y Educacin. Debiese existir y ser sometida a la aprobacin del Concejo. Mx. 35% de los Ingresos Propios Municipales Por ley Ley 20.008 Situaciones diferenciadas para Educacin y Salud.

Orientaciones nacionales. Se determina en la Ley de Presupuestos de cada ao. Por ley, Diversas leyes

Remuneraciones

Funciones Crticas

Fijadas por el grado, con un sueldo base, bono por antigedad y por el reajuste e incentivos definidos centralmente. Salud y educacin tienen situaciones diferenciadas No existe

Fijadas por grado, ms incentivos por desempeo institucional y asignacin de cargos crticos. Salud y educacin tienen situaciones diferenciadas. Asignacin de hasta 100% del sueldo base. Hasta el 5% del personal de Planta y Contrata. Anualmente cada servicio debe elaborar un PMG y un Balance Integral de Gestin entregado al Congreso.

Programa Anual de Mejoramiento

Anualmente el concejo aprueba el PMG

Basado en Boletn Legislativo Municipal No 15 de la ACHM (Febrero, 2005) y Horst (2004).

149.

Sin dudas que las flexibilidades que incorpora este proyecto de ley marcarn un hito en las posibilidades de una gestin de mayor calidad por parte de los Municipios, sin embargo, para los municipios ms pequeos (con poblacin inferior a los 25.000

47

En 1997 el Congreso aprob una reforma al artculo 110 la Constitucin (Ley 19.526), permitiendo una mayor flexibilidad en la definicin de la estructura interna y en la administracin del personal municipal, sin embargo para su aplicabilidad se requiere aprobar una ley adicional que reforme la LOC de Municipalidades incluyendo estos nuevos componentes. En el Congreso se encuentra en discusin un proyecto de ley que incluye este objetivo, al cual se le han incluido materias de transparencia y probidad de la gestin municipal.

49

habitantes), y especialmente aquellos con alta dependencia del FCM, se mantendrn las dificultades de poder asumir adecuadamente todas las funciones que les otorga la ley, ello porque el nmero de funcionarios seguir siendo reducido; as como sus condiciones geogrficas, de una mayor distancia de los principales centros urbanos y con una menor disponibilidad de servicios, siempre les har difcil competir para conseguir y retener equipos profesionales y tcnicos de alta calidad. 150. Las asociaciones municipales debiesen ser una de las principales respuestas a estas dificultades estructurales. Una reforma orientada a resolver las principales dificultades para operacionalizar de mejor forma las asociaciones es probablemente un excelente complemento a la reforma en discusin sobre flexibilidad en la estructura municipal y gestin de recursos humanos.

Salud y Educacin
151. No slo los servicios de salud y educacin administrados por los Municipios conllevan un alto monto de recursos financieros transferidos a estos, sino que tambin implican una gestin compleja del personal responsable de realizar estas tareas. Por una parte, ambos servicios son intensivos en recursos humanos, por lo cual una parte significativa de los recursos financieros son destinados al pago de remuneraciones. Sin embargo, en ambos casos la relacin laboral entre los trabajadores y los Municipios estn altamente reguladas por cuerpos legales normados para todos los Municipios, incorporando altos grados de inflexibilidad en el manejo de gestin de personal a los empleadores 48 directos . En el caso del sector de Educacin, la mayor parte de las normas para el personal docente est regulado por el Estatuto Docente (ED), aprobado en 1991(Ley 19.070) y 49 reformado en 1997. El ED regula el clculo de las remuneraciones , las condiciones de estabilidad laboral y carrera funcionaria del personal docente, tambin incluye los mecanismos para definir las adecuaciones de la magnitud de profesores y el nmero de 50 horas contratadas que hace el Municipio (dotacin docente ), las cuales pueden ser adecuadas una vez por ao, definiendo mecanismos de indemnizacin para la reduccin 51 total o parcial de contratos . La regulacin de la poblacin no docente est regulada por el cdigo del trabajo, pero sus reajustes salariales dependen del reajuste general aplicado a los funcionarios pblicos anualmente. En el caso del sector salud la normativa que regula al sector municipal est definida en la Ley 19.378 de 1995, o Estatuto de Salud Primaria (ESP), a travs de la cual se permiti que cada Municipio crear su propia planta funcionaria para el personal profesional y no profesional que tiene responsabilidades directas en la Salud Primaria Municipal. Estas plantas permitieron la creacin de una carrera funcionaria adaptada a

152.

153.

Adicionalmente, al igual que el resto del personal de planta del sector pblico, incluyendo a los funcionarios municipales, el personal de planta de educacin y salud no est obligado a jubilarse al cumplir la edad legal para hacerlo, obligando permanentemente al desarrollo de leyes que permitan generar incentivos para el retiro voluntario de funcionarios de edad muy avanzada. 49 Actualmente los componentes de las remuneraciones de los docentes municipales y que no estn ligados al desempeo corresponden a: i) remuneracin bsica mnima nacional(RBMN); ii) asignacin por experiencia, que implica el pago de un 6,66% adicional de remuneraciones cada dos aos de antigedad con un tope de 30 aos; iii) asignacin de perfeccionamiento; iv) asignacin de desempeo difcil; v) asignacin de responsabilidad; vi) asignacin complementaria de zona; vii) planilla suplementaria, entre las principales. 50 La dotacin docente corresponde al nmero de horas profesionales de la educacin que tienen funciones de docencia, docencia directiva y tcnico-pedaggica. La dotacin est conformada por titulares (contrato permanente) y contratados (contrato transitorio), el mximo de horas profesionales en la condicin de contratados no puede ser mayor del 20% de la dotacin de la municipalidad. 51 Si es necesario reducir la dotacin docente este proceso se debe iniciar slo reduciendo el personal que se encuentra bajo la modalidad de contrata, para luego, de ser necesario, continuar con los docentes de planta de acuerdo a las menores calificaciones de estos.

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50

las caractersticas particulares de cada Municipio, evitando la creacin de incrementos automticos asociados con la antigedad de los profesionales, como el caso del sector educacional. Los principales componentes de las remuneraciones del sector contemplan una remuneracin bsica asociada al nmero de horas contratadas, asignaciones 52 profesionales y de responsabilidad de programas sanitarios y funciones directivas , al mismo tiempo se posibilit la incorporacin de una asignacin municipal permanente para el sector, la cual estaba supeditada a los recursos disponibles del propio Municipio. La ley 19.813 del 2002 adems de crear incentivos colectivos para el desempeo de los funcionarios regidos por el ESP 154. En ambos casos, una parte importante de las condiciones salariales del personal son negociadas directamente con los Ministerios Nacionales respectivos, ello es explicado por la fuerte cohesin de asociaciones nacionales de funcionarios de la salud municipal y de los profesores. De esta forma, la mayor parte de las polticas salariales quedan sujetas a definiciones nacionales ms que a negociaciones diferenciadas en cada Municipalidad. Sin embargo, un conjunto de diversos cuerpos legales han ido incorporando componentes variables en las remuneraciones del personal de educacin y salud, de tal forma incrementar la responsabilidad del personal de estos sectores con la mejora en la calidad de los servicios. En el caso del personal docente existen diversos componentes asociados al desempeo: Bonificacin por Excelencia Docente: se realiza desde 1996 y corresponde a un pago trimestral que se realiza a los profesionales de los establecimientos calificados como de excelencia de acuerdo al Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo (SNED). Se premia a los establecimientos que representan el 35% de la matrcula de cada regin (al 25% de los establecimientos el 100% de la subvencin por excelencia y al siguiente 10% con el 60% del valor de esta subvencin). El 90% de los recursos de esta subvencin se destinan al pago de todos los docentes de un colegio de excelencia, mientras el restante 10% es para los docentes que el establecimiento (sus pares) reconoce que han tenido un desempeo profesional notable (Ley 19.933 del 2004). Asignacin de Excelencia Pedaggica (Ley 19.715 del 2001): Es un monto fijo mensual, que vara segn los bienios del docente, a pagar a los docentes mejor calificados en el sistema de evaluacin de docentes de aula del sector municipal o particular subvencionado o de corporaciones privadas sin fines de lucro. Red de Maestros (Ley 19.715 del 2001). De aquellos docentes evaluados como de excelencia podrn participar en una red de apoyo al resto de los docentes, por lo cual recibirn un monto adicional por hora de contrato. Asignacin Variable por Desempeo Individual (Ley 19.933 del 2004): A partir de un sistema de evaluacin docente, que se realiza cada cuatro aos, en la cual se 53 califica en cuatro niveles: destacado, competente, bsico e insatisfactorio . Aquellos calificados como destacados y competentes pueden rendir una prueba de conocimientos disciplinarios y pedaggicos. Aquellos con nivel destacado y con una prueba en el rango de destacado reciben un 25% de la RBMN; para aquellos en nivel competente y con una prueba con una evaluacin a lo menos de competente reciben un 15% de la RBMN. El pago devenga mensualmente y tiene una duracin de 4 aos.

155.

52

Adicionalmente existe un incentivo de desempeo individual o de mrito basado en el sistema de evaluacin del personal de salud, donde el 35% mejor evaluado del personal de cada establecimiento recibe este incentivo: el 11% mejor evaluado recibe una bonificacin anual del 35% del sueldo base mnimo, el siguiente 11% un 20% de incentivo y el 13% restante un 10% de incentivo. 53 Aquellos docentes evaluados como insatisfactorio su desempeo, debern ser evaluados al ao siguiente, si el docente es evaluado durante tres aos consecutivos en esta categora no continuar trabajando en el municipio y ser indemnizado por este despido laboral.

51

156.

En el caso del personal regido por el Estatuto de Salud Primaria, la Ley 19.813 del 2002, cre una asignacin de desempeo colectivo asociada al cumplimiento anual de metas sanitarias y de mejoramiento de la atencin proporcionada a los usuarios de la atencin primaria, complementaria a la asignacin de mrito individual creada conjuntamente con el ESP en 1995. Esta asignacin colectiva contempla un componente base del 5,3% y uno variable del 5,3% para aquellos que hayan cumplido el 90% o ms de las metas fijadas para el ao anterior, 2,65% para aquellos que cumplieron las metas entre 75%-90% y 0% para el resto. Sin embargo las metas son fijadas slo por autoridades del MINSAL y no coordinadas con las autoridades locales responsables de la administracin del servicio, pues las determina el director de cada Servicio de Salud para cada entidad administradora, en el marco de las metas nacionales definidas por MINSAL. La evaluacin es realizada por el SEREMI de Salud con la informacin proporcionada por el SS y las propias entidades administradoras.

Sistema de gestin del Patrimonio Financiero.

157. El patrimonio de de las Municipalidades est constituido principalmente por los ingresos provenientes del FCM y los de operacin, al mismo tiempo que por los aportes del Gobierno Regional y por todos los bienes que posea o adquiera. Utilizando el Informe de la Gestin Financiera de la CGR para 2004 es posible indicar que la magnitud del patrimonio de las Municipalidades chilenas se ha incrementado en un 23% entre 2000-2004, alcanzando los $ 874 mil millones (Tabla 23), considerablemente mayor que el incremento de los ingresos Municipales estimados por CGR para el mismo subperodo. Este incremento patrimonial pues ser explicando principalmente por el incremento en las inversiones por transferencias y con recursos propios indicadas ms arriba.
Tabla 23 Evolucin del Patrimonio Municipal 2000-2004
Ao Monto en MM$2004 Indice 2000=100 100 106 114 121 123
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2000 712.566,7 2001 755.017,4 2002 814.745,4 2003 861.224,2 (1) 873.754,4 2004 Fuente: Informe de Gestin Financiera del Estado 2004. Contralora General de la Repblica. (1). Informacin incompleta.

159.

Sin embargo, el mismo reporte de CGR indica que la deuda corriente Municipal se ha incrementado en un 74,6% en el subperodo, hasta alcanzar los $177 mil millones en el 2004, lo cual incrementa el grado de riesgo futuro de las finanzas municipales. En promedio los Municipios entrevistados mantienen una gestin precaria de su patrimonio en activos no financieros. En general la actualizacin slo implica incluir las nuevas obras de inversin en educacin y salud, financiadas en gran medida con recursos del GORE, y los terrenos para equipamiento comunitario, principalmente debido a que las nuevas obras de urbanizacin deben asignar terrenos para ello. Slo 5 Municipios lo actualizan anualmente y corrigen sus valores incluyendo ajustes por

160.

54

Es importante destacar que la informacin de este informe es incompleta para el ao 2004 y que no se incluyen las Corporaciones Municipales.

52

inflacin y depreciacin estimada; los restantes slo incorporan algunos bienes y otros sencillamente no la realizan. Una buena gestin patrimonial no estaba asociada al tamao de la comuna. 161. Otro elemento importante en la gestin patrimonial est asociado a la factibilidad de endeudamiento, al cual los Municipios pueden acceder por medio de la autorizacin del 55 Ministerio de Hacienda y slo acotado a operaciones de leasing o lease-back , en este ltimo tipo de operaciones una adecuada actualizacin patrimonial es fundamental. En dos Municipios donde se han realizado importantes operaciones de lease-back (Via del 56 Mar y Concepcin ), el manejo patrimonial es adecuado, aunque en un tercero con una operacin de leasing el actual Alcalde solicit una auditora externa al manejo patrimonial realizada por su antecesor. Finalmente, en trminos legales todos los cambios patrimoniales deben ser informados en la Cuenta Pblica anual que entrega el Alcalde al Concejo Municipal y a la comunidad, informacin que debe estar disponible en la Oficina de Partes del Municipios respecto, al menos, de los ltimos 3 aos de gestin (reforma aprobada en la Ley 20.033 o Ley de Rentas II). Sin embargo, un anlisis realizado durante 2004 por SUBDERE de las Cuentas Pblicas Municipales detect que en un escaso nmero de municipios se entregaba informacin de los cambios patrimoniales ocurridos en el ltimo ejercicio fiscal.

162.

Sistemas de Gobierno Electrnico

163. Las nuevas Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TICs) estn cambiando la forma de produccin del sector privado, la entrega de los servicios, la forma de aprender, pero tambin la forma en la cual el Estado se relaciona con los ciudadanos y la forma en la cual realiza su gestin. En el diseo de una poltica de gobierno electrnico local, el Gobierno defini el e-Gob local como el uso de tecnologas de informacin y comunicaciones por parte de los Municipios y Servicios Pblicos con presencia local, para mejorar la atencin del ciudadano, mejorar la gestin interna, aumentar la 57 transparencia y establecer canales de participacin ciudadana . En este marco la SUBDERE ha estado liderando un conjunto de iniciativas, varias de ellas en coordinacin con la ACHM, para incorporar las TIC al mundo local, ello inserto en una estrategia gubernamental ms amplia para aprovechar las TICs al servicio de la competitividad del pas, as como del fortalecimiento de la participacin y la calidad de la gestin pblica, diseando una poltica que permita eliminar las brechas territoriales y sociales que puede ocasionar la rpida incorporacin de estas nuevas tecnologas. Dentro de las principales iniciativas de SUBDERE estn: i) Ventanilla de Trmites Municipales, la cual cuenta con el apoyo del BID, y consiste en aplicar un proceso de 58 simplificacin de 9 trmites de alta demanda en 26 municipios , permitiendo que la realizacin de estos sea en una sola ventanilla; ii) Gua de Trmites Municipales, el cual permite en una primera etapa contar con informacin acerca de los trmites ms frecuentes otorgados por los Municipios; dentro de esta poltica se encuentra la operacin y perfeccionamiento del SINIM, descrito anteriormente, y iii) el desarrollo de

164.

165.

55

Existe una poltica de endeudamiento por estos mecanismos definida en 2005 por la Direccin de Presupuesto,s la cual implica que el endeudamiento es slo posible para aquellos Municipios sin deudas morosas ni dficit operacionales (Ordinario de DIPRES No 104). 56 En ambos casos las operaciones fueron para cancelar deudas con el sector educacional. 57 Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado, Desarrollo del e-Gob Local en Chile, 2003. 58 Se contempla la posterior ampliacin a 100 municipios.

53

un programa coordinado con los Gobiernos Regionales para el apoyo a Municipios en 59 sus proyectos digitales . 166. Ms all del aporte de SUBDERE, un porcentaje importante de los Municipios ha priorizado el uso de las TICs para hacer importantes cambios en su gestin interna, como tambin en su relacin con los ciudadanos. Estos cambios se orientan a simplificar sus trmites, entregar ms informacin a la ciudadana, as como potenciar las oportunidades que brindan a los ciudadanos y sus organizaciones las nuevas tecnologas en el desarrollo social y econmico local. Con el fin de levantar un diagnstico sobre el uso de sistemas computacionales en la gestin Municipal, SUBDERE aplic durante el 2005 la III encuesta sobre usos de TICs, la cual fue contestada por el total de Municipalidades del pas. Entre sus principales resultados estn que el 100% de los Municipios ha incorporado terminales computacionales en la realizacin de sus actividades, cuyo nmero vara directamente con el tamao de la comuna. El nmero de PC a nivel municipal alcanzaba 60 a los 27.109, lo cual indica que exista un PC por cada 2 empleados municipales . Tambin prcticamente todos los Municipios tienen conexin a Internet (97,7%), incluyendo varios de los municipios ms aislados y pequeos. Sin embargo, slo un 61,9% de los PC existentes en los Municipios estn conectados a Internet, lo cual indica una situacin intermedia en la masificacin de la conectividad del personal municipal a la red. Existencia de Red Interna: la mayor parte de los Municipios (91,3%) presenta una red 61 interna, sin embargo, todava 29 Municipios no contaban con un servicio en red , mientras que un 76,5% de los PC tenan conexin a la red. A pesar de esta informacin, la encuesta no entrega informacin sobre la calidad de la red. Sistemas Informticos de Soporte a la Gestin: de los 24 sistemas encuestados por SUBDERE los con mayor frecuencia fueron los vinculados al manejo de la Encuesta CAS-Familia, a los impuestos locales, al manejo de la contabilidad gubernamental y al sistema de remuneraciones. Al contrario los menos frecuentes fueron los asociados con los servicios de Cementerio, las compras y administracin de farmacia, junto con las 62 modalidades de Ventanilla Unica para servicios locales (ver Tabla 24). No hubo preguntas acerca de sistemas para seguimiento de la gestin general del Municipio, pero ningn Municipio entrevistado contaba con un sistema para ello, aunque haba demanda de instrumentos para mejorar el control de gestin interno.

167.

168.

169.

170.

Tabla 24 Porcentaje de Municipios que Presentan algunos Sistemas Informticos

Ms Frecuentes Menos Frecuentes Ficha CAS 93,3% Ventanilla Unica Permisos de Circulacin 91,5% Cementerios Remuneraciones 91,2% Farmacia Patentes Comerciales 82,2% Inspeccin Contabilidad Gubernamental 81,9% Aseo Fuente: Clculos propios a partir de Encuesta Sistemas Informticos SUBDERE 2005.
59 60

3,5% 7,3% 8,8% 12,0% 14,9%

Este programa corresponde a la lnea ms permanente de los anteriores PROFIM: Este indicador est sobreestimado, pues la cantidad de PC contempla aquellos existentes en Corporaciones Municipales y Departamento de Salud y Educacin, mientras que el total de personal estimado no considera a aquellos trabajando en los servicios de educacin y salud. 61 Si se considera el porcentaje de la poblacin nacional que representan los Municipios con redes computacionales ste es un 94%, lo cual indica que aquellos Municipios sin red son principalmente los ms pequeos. 62 Esta modalidad requiere soluciones tecnolgicas ms complejas y un alto nivel de coordinacin con diversas entidades pblicas. En la actualidad SUBDERE, a travs de una operacin con el BID, est implementando un programa piloto en 24 Municipios del pas para los 9 trmites municipales con mayores requerimientos del sector privado.

54

171.

Dada la existencia de una encuesta realizada por SUBDERE en 2004 es posible comparar la evolucin en la incorporacin de sistemas tecnolgicos a la gestin Municipal, al estimar un Indice de Sistemas para 2004 el promedio a nivel municipal fue de 10,7 puntos (sobre un total de 29 puntos), mientras que en el promedio para 2005 fue de 12,5; es decir, un incremento de slo 16,8% anual, indicando un cambio positivo pero extremadamente lento para cerrar las brechas existentes. El Cuadro 10 muestra el Indice de Sistemas contrastado con el tamao de las comunas chilenas, los resultados indican que la incorporacin de tecnologas a la gestin local slo est parcialmente explicada por el tamao de la comuna, indicando que es factible promover una estrategia que permita reducir las brechas de sistemas en un tiempo breve 63 en la mayor parte de todos los territorios del pas .
Cuadro 10

172.

Indice de Sistemas a Nivel Municipal 2005

30 0 0 10 score 20

100 000

200000 300 000 poblacin

400000

500000

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Pginas Web Municipales y Simplificacin de Trmites: Del total de Municipios del pas 212 cuentan con una pgina web operativa (62%) en el 2005 (Encuesta de la Realidad Tecnolgica Municipal 2005), en el 2002 menos de un 25% de ellos contaba con una pgina web. Un anlisis detallado de las pginas web municipales, realizado por la Cmara de Comercio de Santiago (CCS) en el 2005, el cual considera slo 166 Municipios, seala que la calidad de estos sitios, medidos por un ndice elaborado por la propia CCS, alcanzaba slo a 28 puntos, sobre un mximo de 100 puntos. La evaluacin permite detectar los mejores sitios, particularmente por su orientacin al cliente, simplicidad para su operacin y la facilidad para realizar trmites municipales que puedan o no contener la necesidad de efectuar pagos on-line. Sin embargo, de los 10 mejores sitios, slo uno corresponde a comunas de tamao intermedio o pequeo.

63

Entre los Municipios con ms altos puntajes del Indice de Sistemas estaban Quillota, El Quisco, Los Alamos, Saavedra, Ancud y TilTil, todos ellos con una poblacin inferior a los 50.000 habitantes. Una regresin simple del Indice de Sistemas sobre la poblacin comunal indica que esta variable explica slo un 20% de la variabilidad del Indice.

55

Dentro de las carencias detectadas sobresale la baja tasa de sitios donde se puedan realizar transacciones, principalmente explicado por la falta de preocupacin por la seguridad y privacidad de los datos (Tabla 25). 174. Los mejores sitios web Municipales son (puntos en la escala de 0-100): uoa (82); Santiago (77); Las Condes (66); Vitacura y Concepcin (63); Valdivia (62); y Linares y Pirque (59). A modo de referencia el sitio de la ciudad de Londres tiene un puntaje de 77 y el de Madrid 66. Estos resultados resaltan nuevamente la heterogeneidad en los resultados de los instrumentos de gestin municipal, donde la evaluacin realizada por CCS permite que todos los municipios del pas cuenten con un benchmanrk para el diseo, o rediseo, de sus sitios, de tal forma de lograr una alta calidad en sus contenidos y interaccin con los ciudadanos y seguridad.
Tabla 25 Principales Caractersticas de la Evaluacin de los sitios web municipales
Informacin y Servicios que Incluye el SitioWEb Porcentaje de Sitios que lo Incluye

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Correo Electrnico 78% Descripcin Institucional 73% Plano Regulador 36% Ordenanzas Municipales 37% Gua de Trmites 43% Permisos de Circulacin 26% Pagos en Lnea 13% Promedio Indice CCS 281 Fuente: Anlisis Sitios Web Municipales, de Cmara de Comercio de Santiago. 1. Basado en 17 variables relativas a informacin municipal, servicios transaccionales y niveles de seguridad.

176.

Compras Gubernamentales Electrnicas: La Experiencia Municipal. La Ley 19.886 sobre compras pblicas, aprobada en 2003, cre la plataforma electrnica de compras para todo el sector pblico chileno, incluyendo a las 345 Municipalidades y 13 Gobiernos Regionales. Ello implica que todos los procesos de compras, as como las contrataciones de bienes y servicios debern ser realizados a travs de esta plataforma. En el caso de los Municipios de mayor tamao su inclusin al sistema de ChileCompras se inici a mediados del ao 2004, mientras que los restantes Municipios deban integrarse a ms tardar el 1 de Julio del 2005. Una reciente evaluacin del sector municipal (ChileCompra, Septiembre 2005) seala que 50 Municipios se encuentran en plena operacin dentro del sistema, mientras que otros 40 Municipios se encuentran en una etapa intermedia y 245 en una inscripcin reciente. Slo 10 Municipios faltan por incluirse dentro de la plataforma, casi todos ellos de muy baja poblacin y sin conexin a internet. Esta mayor inclusin de los Municipios en ChileCompra ha llevado a que estos actualmente sean el principal grupo participante en el sistema de compras pblicas, con un 28% del total de adjudicaciones realizadas en el I trimestre del 2005, con negocios adjudicados por sobre los US$ 120 millones en los primeros tres meses del ao. La evaluacin realizada del sistema es positiva, destacndose los logros en transparencia de la gestin municipal, as como el fortalecimiento de los micro y pequeos empresarios comunales, los cuales pueden participar con mayor facilidad en los negocios ofrecidos por el sector pblico. Por otra parte, los encargados municipales vinculados con los procesos de ChileCompra indican que los principales desafos estn radicados en incrementar la variedad de productos del Catlogo y avanzar en una mayor facilidad en el uso del clasificador por rubro (ChileCompra, Octubre 2005).

177.

178.

56

Gestin de la Atencin y las Relaciones con los Ciudadanos.

179. La relacin de los ciudadanos con los municipios se establece en al menos dos modalidades. Por una lado est su relacin de usuario de los servicios municipales, siendo los municipios el servicio pblico ms requerido de todo el Estado, entre estos servicios estn: educacin; salud primaria; recepcin de pago de patentes comerciales o renovacin de permisos de circulacin (contribuyentes); atencin de los juzgados de polica local; servicios de recoleccin y disposicin de basuras; solicitud de permisos de edificacin y construccin; sistema de informacin y puerta de entrada para la mayor parte de los subsidios monetarios del estado; postulacin al seguro de desempleo; intermediacin laboral, entre muchas otras. La segunda modalidad corresponde a la de coparticipe en la gestin local, donde el Municipio es la instancia privilegiada para desarrollar mecanismos de participacin ciudadana activa que vayan ms all de la participacin instrumental como hemos denominado anteriormente a esta relacin de usuario con los municipios.

Orientacin hacia un servicio de calidad y el foco en la atencin de los usuarios

180. Parte importante de la nueva gestin pblica iniciada en los 90 tuvo como eje central el mejoramiento de la calidad del servicio entregado por las agencias pblicas, incluyendo componentes de eficiencia, eficacia, oportunidad, no discriminacin y una mayor preocupacin por la participacin y competencias de los recursos humanos en las acciones del Estado. Esta estrategia, denominada de Gerenciamiento Pblico, intent incorporar importantes mejoramientos en los procesos vinculados a las acciones pblicas (por ejemplo la adaptacin de instrumentos como ISO 9001 a las prcticas pblicas), evaluacin de los resultados logrados y un fuerte nfasis en la satisfaccin de los usuarios y en la percepcin que estos tuvieran de la calidad de los servicios entregados, particularmente relevante en las acciones de las entidades pblicas como los municipios donde la mayor parte de sus servicios implican una relacin directa con las personas. En trminos generales todos los municipios estn realizando diversas iniciativas tendientes a mejorar la calidad de los servicios entregados, sin embargo, en varios municipios las iniciativas estn concentradas slo en algunas reas del municipio y mayoritariamente no responden a un proyecto integral del municipio para el de 64 mejoramiento de la calidad ; tambin destacan algunas iniciativas promovidas externamente para mejorar la gestin, como en salud, educacin y algunos programas de desarrollo productivo, aunque en la mayor parte de los casos ello no genera innovaciones en el resto de la gestin municipal. Algunas detalles de estas caractersticas son los siguientes: Atencin Primaria de Salud: La ventanilla municipal de uso ms frecuente. Actualmente el 60% de la poblacin est inscrita como usuario de los servicios de APSM, generndose ms de 16 millones de consultas de salud en horarios regulares cada ao, y ms de 20 millones si se incluyen los servicios de urgencia de la salud municipal, transformndose este sector en el de mayor uso de los servicios municipales. El foco tradicional de la salud pblica chilena ha estado centrada en la atencin de la enfermedad, sin embargo, en los ltimos aos se ha incorporado un enfoque de cuidado integral de las personas y familias, con un mayor nfasis en los componentes preventivos y de promocin de estilos de vida saludables, el cual est siendo incluido a nivel municipal a travs de los Centros de Salud Familiar (CESFAM), los cuales an no representan ms del 20% del total de unidades urbanas de atencin de la APSM.

181.

64

Dos alcaldes indicaron que la votacin cada cuatro aos es suficiente para saber si la calidad de los servicios fue adecuada.

57

182.

Respecto al tema de calidad en la atencin del usuario, la opinin de 10 municipios entrega resultados bastante diversos. Tres municipios indican que la calidad del servicio entregado es excelente (Concn, Quilpu y Concepcin), afirmacin basada no slo en los resultados de las encuestas a usuarios, sino tambin en los diversos mecanismos que utilizan para incorporar la evaluacin de los usuarios y potenciar su participacin (promotores voluntarios de salud; Consejos Locales de Salud en cada establecimiento o Comits de Desarrollo Local; Oficinas de Informacin, Reclamos y Sugerencias; Promotores de Salud Comunitarios). Al mismo tiempo existen tres municipios que indican que la calidad entregada es precaria, particularmente reflejado en las opiniones entregadas por los usuarios en los estudios de percepcin realizados semestral o anualmente por el MINSAL o en los procesos de dilogo participativo con toda la comunidad. En estos tres casos los diagnstico iniciales han generado un conjunto de cambios orientados a tres componentes relevantes: i) fortalecer los mecanismos de participacin de la comunidad en los temas de salud; ii) capacitar a los funcionarios de las diferentes unidades de atencin de pblico y iii) medir sistemticamente acerca de los cambios en la percepcin de los usuarios sobre la atencin prestada. En todos los casos, los estudios realizados semestral o anualmente por el MINSAL sobre satisfaccin de los usuarios de APSM son muy relevantes para los municipios. Una recomendacin es que ellos debiesen ser pblicos y podran ser parte de los insumos a considerar en los procesos de evaluacin o entrega de incentivos al mejoramiento de la gestin local. Educacin Municipal: En educacin las experiencias de evaluacin de la calidad y percepcin de los usuarios son muy recientes, slo un municipio realiza un estudio anual sobre percepcin de apoderados y alumnos. Una experiencia innovadora es el Sistema de Aseguramiento de la Calidad que est realizando el MINEDUC en algunos establecimientos municipales, el cual incluye la evaluacin de las percepciones que tienen los usuarios sobre la calidad del servicio prestado. Simplificacin de Trmites y Nuevas Tecnologas: Todos los Municipios han incorporado sistemas tecnolgicos a las principales reas de gestin del municipio, pero como indicamos ms arriba existe una alta heterogeneidad en la masificacin de estas soluciones. El uso de la web para la simplificacin de trmites est especialmente concentrada entre los municipios grandes, donde el programa piloto de SUBDERE sobre ventanilla nica viene a ser complementario de las experiencias iniciadas por varios de los municipios, pero que tienen restricciones para coordinar a otras instancias pblicas en el diseo de una plataforma integrada. Adicionalmente, varios municipios tienen definido el desafo de transformarse en un Municipio Digital durante el actual perodo alcaldicio (Quilpu, Concepcin, Pealoln, Via del Mar). Entre los municipios pequeos existe una situacin mas heterognea respecto a la prioridad asignada por el Alcalde al uso de nuevas tecnologas y tambin condicionada a las posibilidades tcnicas internas del municipio. Dos casos interesantes son los de Puente Alto, municipio que ha incluido innovadores sistema de informacin para mejorar la gestin financiera, el manejo de informacin y la calidad del servicio en las reas de salud (Ficha Electrnica y Municipio sin Papel) y educacin (SINEDUC). Experiencias que varios municipios se encuentran replicando. El segundo corresponde a Via del Mar, con un mecanismo de coordinacin interno para generar un acceso nico para todos los trmites municipales. Nuevos Instrumentos y Modalidades: Existe una gran diversidad de instrumentos orientados a mejorar la calidad de gestin local, con un enorme potencial de ser replicados fcilmente en la mayor parte de los municipios chilenos. En Concepcin se gener un sistema de evaluacin de todos los programas DIDECO, de tal forma de conocer su impacto, percepcin de los ciudadanos e incluir mejoras continuas en su

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183.

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No se realiz entrevista a Via del Mar, mientras que Limache y Maip no tienen servicios de APSM.

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diseo; varios municipios realizan reuniones peridicas de evaluacin con diferentes organizacional territoriales; en Talca se desarrollan los Centros de Desarrollo Vecinal, que permiten la atencin de pblico en lugares diferentes del municipios, similar al Municipio en tu Barrio de Quilpu; en Pealoln existe un Programa de Modernizacin Interno, el cual permite a los funcionarios proponer ideas innovadoras para mejorar la atencin de pblico y entrega reconocimientos a los equipos ganadores, en este mismo municipio se ha realizado un especial nfasis en el mejoramiento de la gestin en los servicios de recoleccin de basura y eliminacin de basurales; en Peralillo se desarroll en la DIDECO un sistema de seguimiento de todas las personas atendidas y se evalan los resultados que son discutidos en las reuniones de coordinacin interna para el mejoramiento de los servicios sociales. 188. La orientacin a la calidad del servicio y la satisfaccin de los usuarios respecto a los servicios municipales recibidos est siendo incorporada en forma generalizada, sin embargo, que sta orientacin sea una caracterstica sistmica en la gestin de todo el municipio depende principalmente de la relevancia asignada a este objetivo por el Alcalde. Por otra parte, existe una demanda explcita de los principales ejecutivos municipales para obtener apoyo tcnico en la aplicacin de instrumentos y metodologa de mejoramiento de la calidad, donde la mayor parte de los municipios grandes estn interesados en incorporar normas de calidad (ejemplo ISO 9001) en las principales unidades de gestin del municipio.

Participacin Ciudadana
189. 190. Las entrevistas realizadas a los 13 municipios permiten contrastar los resultados del diagnstico a nivel nacional entregado ms arriba. Nuevos Mecanismos de Informacin pero Escasos Mecanismos para el Control de Gestin: La mayor parte de los municipios entrevistados percibe que la generacin de las pginas web es una de las mejores oportunidades para la entrega de informacin a los ciudadanos, sin embargo, varios municipios estn utilizando mecanismos adicionales para mantener informada a su ciudadana acerca de la gestin y resultados de la accin local, tales como diarios locales (Pealoln), espacios radiales (Limache), Cabildos 66 Vecinales (Pealoln), Consejo Municipal en Terreno (Quilpu), entre otros. Sin embargo, la informacin entregada no est orientada a que los ciudadanos puedan realizar una evaluacin de la cuenta pblica de la gestin local, quedando an sta principalmente concentrada en las elecciones de autoridades locales: no existe informacin del logro de las metas planteadas para el ao, ni del avance especfico del PLADECO. Tampoco es fcil determinar la eficiencia financiera del municipio, el nivel de endeudamiento o la evaluacin plurianual de sus estados contables. No existe informacin acerca del cumplimiento de las metas sealadas en el PADEM o del sector salud. En general, la informacin entregada y las cuentas pblicas de las autoridades locales estn asociadas a los logros del ao anterior y a los principales desafos futuros. A pesar de este diagnstico general, existen algunas iniciativas que fortalecen los mecanismos de control ciudadano: casi la totalidad de los municipios indicaron que los Consejos Escolares son un buen mecanismo de rendicin de cuentas de la gestin de los directores de colegios municipales a su propia comunidad escolar; mientras que la reciente experiencia de Audiencia Pblica de Quilpu puede ser destacada como un instrumento innovador; as como la Carta Ciudadana, promovida por SUBDERE a nivel piloto, es otras de las experiencias innovadoras, stas implican un compromiso formal del municipio con sus vecinos en la gestin de un rea especfica (en El Monte se aplica en al patrimonio cultural y en Pealoln en los servicios de basura).

191.

66

El cual es tambin un mecanismo de participacin en la gestin local.

59

192.

Escasa Participacin en los Instrumentos de Planificacin: Respecto a los PLADECO, 4 de los 13 municipios entrevistados no tenan PLADECO o ste estaba vencido, mientras que de aquellos que tenan uno vigente, un tercio no haba contemplado mecanismos de participacin en su diseo. En el diseo del presupuesto, no contempla mecanismos formales de participacin para su diseo y discusin, mientras que slo 2 municipios haban incorporado un mecanismo de Presupuesto Participativo para definir las prioridades del rea social, sin embargo, en ambos casos, los recursos involucrados eran un bajo porcentaje de los recursos de inversin del municipio y haban sustituido a los Fondos de Desarrollo Vecinal. Respecto a la elaboracin de los PADEM en educacin, slo un municipio contempla la discusin con la comunidad acerca de las metas y compromisos a ser realizados en el sector. Creciente Desarrollo de Instrumentos de Cogestin y Coordinacin: En la mayor parte de los municipios los mecanismos de cogestin estn slo asociados al rea social o al apoyo de las juntas de vecinos, principalmente se indica la existencia en algunas comunas del Fondo de Desarrollo Vecinal (FONDEVE), el Programa de Pavimentos Participativos, asociaciones vinculadas a Seguridad Ciudadana, Organizaciones de Mujeres, Organizaciones de la tercera Edad y algunas iniciativas para capacitacin de dirigentes vecinales. Algunos municipios tienen importantes experiencias de participacin asociadas a la gestin en salud, as como la creciente relevancia del desarrollo productivo en la gestin municipal est generando nuevos mecanismos de articulacin y coordinacin con entidades privadas, donde destaca la experiencia de Concepcin y el conjunto de iniciativas de Pealoln. Aunque dentro del estudio no se analizaron las Ordenanzas de Participacin, algunos de los ejecutivos municipales indicaron que stas eran simplemente una formalidad o una declaracin de buenas intenciones. Finalmente se puede concluir que los Municipios orientados a la calidad de la gestin no necesariamente consideran la participacin deliberativa como parte esencial de este mejoramiento de la calidad de su gestin, primando una gestin ms gerencialista ms que participativa:

193.

194.

195.

Sistemas de Gestin de Contratos y Licitaciones a Empresas Privadas para la Prestacin de Servicios Pblicos
196. Una de las principales funciones de los municipios est relacionada con la prestacin de servicios pblicos a la comunidad, la recoleccin y disposicin final de basura domiciliaria y no domiciliaria es quizs las ms relevante y compleja, pero tambin dentro de estos servicios se cuenta la iluminacin pblica, la mantencin de semforos, 67 servicios de agua potable y mantencin de los parques y jardines . En el caso de la mantencin de los servicios de iluminacin y semforos, as como agua potable, estos servicios son externalizados a empresas que operan como oligopolios o monopolios 68 locales . En el caso de los servicios de mantencin de reas verdes y particularmente de recoleccin y disposicin de basura, los municipios presentan diferentes alternativas de administracin, en algunos casos estos servicios son licitados a empresas privadas o administrados directamente, y en varios casos presentan una situacin mixta. Respecto al tema de residuos slidos de basura la mayor parte de los municipios grandes externaliza este servicio; mientras que en el caso de la disposicin final de

197.

67 68

En algunos casos se incluye el barrido, la limpieza de calles y la mantencin de sealtica. La excepcin es el municipio de Maip en la Regin Metropolitana, la cual es propietaria y opera una empresa de agua potable.

60

estos, varios municipios compran servicios a otras municipalidades que son propietarias 69 de lugares de relleno sanitario . 198. La importancia de la gestin de los servicios a la comunidad est dado porque estos corresponden a los servicios mnimos que otorgan los municipios, los cuales son percibidos por la comunidad como de completa responsabilidad de su municipalidad, por lo cual los vecinos son altamente sensibles a la calidad de estos servicios al momento de evaluar la gestin local. Adicionalmente, en trminos financieros los municipios destinan sobre el 20% de sus ingresos a su financiamiento, el cual se ha mantenido relativamente estable en el perodo 2000-2004 (Tabla 26), aunque en el caso de los municipios grandes este porcentaje alcanza un 25%, mientras que en los municipios pequeos es de un rango entre 5%-20%. Esto implica que para los municipios grandes los servicios a la comunidad son comparables con los gastos en personal. Adems de su alta incidencia dentro de los gastos municipalidades, estos gastos deben ser considerador como quasi fijos, no slo porque en muchos casos los montos a pagar estn fijados para varios aos con proveedores privados, sino tambin porque muchos de ellos son provistos en forma obligatoria. Por otra parte, la tasa de crecimiento en su gasto ha sido 7% entre 2000-2004, considerablemente superior a la tasa de crecimiento de la economa y relativamente cercana a la tasa de crecimiento de los ingresos municipales.
Tabla 26 Evolucin de los Gastos Municipales en Bienes y Servicios a la Comunidad
Gastos en Bienes y Servicios a la Comunidad (MM$ 2004) 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: Clculos propios basados en SINIM. Informacin incompleta para algunas municipalidades. 167.865 189.474 203.388 215.881 238.238 Porcentaje sobre Ingresos Totales Corregidos S/I 21.6% 21,3% 20,2% 20,3%

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200.

Principales caractersticas de la gestin de contratos para estos servicios pblicos: i) A pesar que la mayor parte de las licitaciones son realizadas por perodos de entre 2 a 4 70 aos , existen algunos casos por perodos superiores al de la administracin en ejercicio, impidiendo adecuaciones a las nuevas autoridades y generando la percepcin de pagos excesivos en los contratos acordados; ii) la mayor parte de los municipios indican que no tiene informacin sobre los costos que representan estos servicios para otros municipios similares, lo cual reduce las capacidades de una buena negociacin al momento de las licitaciones; iii) tampoco se entrega informacin a la ciudadana del costo por unidad estndar de estos servicios, lo cual debiese ser obligatorio, de tal forma que la ciudadana pueda evaluar la eficiencia en la gestin de estos servicios; iv); los municipios indican que tienen escasa capacidad de negociacin con los proveedores de la mayor parte de estos servicios, pues corresponden a empresas monoplicas en la comuna u oligoplicas a nivel regional; v) escasas experiencias de los municipios para 71 evaluar la calidad de los servicios prestados desde la perspectiva de los usuarios e vi)

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En la Regin Metropolitana est el caso de EMERES (Empresa Metropolitana de Residuos Limitada) creada en 1986 por catorce municipios, cuyo objetivo es atender las necesidades de disposicin final de basuras domiciliarias recolectadas por las empresas socias (15) y por otras 6 municipalidades que les compran servicios. 70 Algunos casos interesantes dejan la posibilidad abierta a que el Municipio pueda expandirlo por otros dos aos. 71 Una de las buenas experiencias de los casos analizados es el de Pealoln, donde existe una continua evaluacin de la calidad de los servicios entregados por parte de los vecinos y el diseo de una Carta Ciudadana vinculada al tema de residuos.

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inexistencia de informacin de mejores prcticas, precios de referencias u otros antecedentes que le permitan a los municipios reducir sus actuales asimetras de informacin y modelos de gestin de estos servicios. 201. Cambios Tecnolgicos y de Gestin: Los Servicios de Recoleccin y Disposicin de Residuos son los ms importantes en trminos financieros y de los desafos tcnicos y ambientales que presentan para los municipios. En los ltimos aos han existido importantes cambios tecnolgicos en el manejo y tratamiento de los residuos slidos que ha permitido que ms del 60% de los residuos sean localizados en rellenos sanitarios adecuados, tanto medioambiental como tcnicamente, lo cual explica parte del incremento del gasto en estos servicios. Por otra parte, desde el 2004 se encuentra en desarrollo una poltica de gestin integral de residuos slidos, la cual contempla un conjunto de acciones destinadas a desarrollar una institucionalidad y una gestin que perfeccione la situacin actual. Uno de los elementos ms relevantes de esta poltica es la incorporacin ms activa de los GORE en la gestin de los rellenos sanitarios, donde sobresale la propuesta del GORE Bo Bo acerca de una Poltica Regional del Manejo de Residuos Slidos por Territorio. Los servicios de Alumbrado Pblico son los segundos en cuanto a recursos financieros involucrados, y los cambios tecnolgicos asociados al sector han permitido ahorrar energa y disminuir costos en su provisin, lo cual ha llevado a que varios municipios incluso realicen operaciones de leasing para incorporar el cambio del servicio. Algunas Propuestas: Dada la importancia financiera de los servicios a la comunidad, similares al gasto en personal o superior a la provisin de salud primaria, debiese incrementarse el grado de estudio y anlisis de estos sectores. Para el mejoramiento actual de la gestin de estos servicios tanto GORE como niveles centrales de gobierno debiesen colaborar en la reduccin de los problemas de asimetras de informacin para los municipios, entregando informacin actualizada acerca de los precios obtenidos por los diferentes municipios en sus procesos de licitacin, as como colaborar en el acceso de la ciudadana a indicadores de gestin de estos servicios, tanto de aquellos municipios que los externalizan como de aquellos que los administran internamente, los cuales debiesen estar dentro del SINIM. Estas entidades tambin pueden colaborar en la difusin de las mejores prcticas a nivel regional y a nivel nacional, as como en la promocin de una permanente evaluacin ciudadana de estos servicios.

202.

203.

Capacidad de Gestin Interna en las Grandes Areas de los Servicios Pblicos: Educacin y Salud
204. La educacin y la salud han sido los sectores emblemticos de los procesos de descentralizacin de la mayor parte de los pases de Amrica Latina. Hacia fines de los 90 prcticamente todos los pases del continente haban transferido los servicios de salud primaria, en algunos casos tambin los hospitales, as como la educacin bsica y media a los gobiernos subnacionales (Banco Mundial 1998). La experiencia de los pases de la OECD entrega un marco ms diverso, con experiencias recientes de descentralizacin en educacin, como la de Nueva Zelanda, o altamente centralizadas como la de Japn o Francia. En el caso de las experiencias de Amrica Latina un elemento en comn ha sido el utilizar la descentralizacin de salud y educacin como una herramienta para mejorar la calidad de estos servicios. Principalmente orientado por este objetivo Chile fue uno de los primeros pases en realizar una fuerte descentralizacin funcional o administrativa de la educacin primaria y secundaria y de la salud primaria a los niveles municipales (1981), cuyo proceso slo estara concluido en 1986 debido a la fuerte recesin econmica ocurrida en el pas durante 1982-1983. La experiencia chilena tiene tres

205.

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elementos particulares: i) se inicia como un proceso que excluye la descentralizacin poltica, pues las autoridades locales fueron delegadas hasta la eleccin de autoridades municipales de 1992; ii) el proceso de descentralizacin de la educacin incluy un fuerte componente de privatizacin de sta, puesto que se permiti que entidades privadas, con o sin fines de lucro, que administraran establecimiento educacionales pudieran recibir un financiamiento similar al que recibiran los municipios de parte del gobierno central y iii) el sistema de financiamiento de ambos sectores sera determinado como un subsidio a la demanda, donde el aporte del gobierno estara determinado por 72 estudiante o por persona inscrita en los establecimientos de salud o educacin. 206. Desde el restablecimiento de la descentralizacin poltica en Chile a nivel municipal, durante 1992, las principales caractersticas de los servicios de salud y educacin se mantuvieron, aunque se incorporaron importantes cambios institucionales en el rea de recursos humanos, as como tambin en la magnitud de los recursos financieros destinados a estos sectores, en la mayor parte de los casos vinculados a las polticas de recursos humanos. Complementariamente se han creado un nmero importante de polticas y programas especficos cuyo financiamiento fue diseado a travs de transferencias altamente condicionadas al financiamiento de estas polticas especficas. Actualmente los municipios tienen incorporados los servicios de salud y educacin dentro de sus responsabilidades esenciales, dejando atrs la discusin acerca de su potencial devolucin al gobierno central ocurrida a comienzos de la dcada de los 90. Sin embargo, el debate acerca de la magnitud y de los mecanismos de financiamiento de estos servicios ha seguido siendo parte esencial del debate nacional sobre el proceso de descentralizacin, lo cual tender a mantenerse, dado que estos sectores representan ms del 50% de los recursos financieros que administran los municipios y ms del 70% del personal bajo su responsabilidad. A continuacin se describen algunas de las principales caractersticas de la gestin municipal en educacin y salud primaria por separado.

207.

Educacin
208. Resultados en la Educacin Municipal: Chile cuenta con excelentes indicadores de cobertura en educacin primaria y secundaria, as como en la eficiencia para concluir los diferentes niveles educacionales y bajas tasas de desercin escolar (OECD, 2004; Eyzaguirre, 2005). Ms bien los principales desafos actuales, ya definidos a comienzos de la dcada de los 90, estn asociados a mejorar la calidad de la educacin, a una mayor equidad en la calidad y por ende a incrementar la eficiencia de los considerables recursos actualmente destinados al sector. Un resultado que describe claramente los bajos niveles en la calidad de la educacin chilena es que a nivel internacional Chile consigue slo un 70% de los resultados que debiese obtener dado su nivel de desarrollo socioeconmico (Tokman, 2004; Beyer, 2005). Si estos resultados dan cuenta de la enorme brecha entre el pas en el contexto internacional, las brechas de calidad son an ms pronunciadas al considerar el nivel socioeconmico de los estudiantes, aunque a nivel de cobertura existan importantes avances: La brecha de cobertura en educacin bsica era 3,4% entre el I y V quintiles en 1990, la cual se redujo a 1,0% en el 2003 (MIDEPLAN, 2004), mientras que en la educacin media pas desde 21,0% a 11,2% en el mismo perodo (Tabla 27). Si para considerar la calidad educacional utilizamos el promedio de los tests de evaluacin SIMCE podemos apreciar que la brecha entre los 73 puntajes obtenidos por los nios de NSE Bajo respecto de los NSE Alto son cerca de

72

El primer diseo del financiamiento a la salud primaria estaba definido por el nmero de atenciones prestadas ms que por la poblacin inscrita, lo cual se modificara a mediados de los 90 con la aplicacin del sistema per cpita, aplicado hasta la actualidad. 73 La distribucin de los nios entre cinco NSE es definida por el MINEDUC basado en variables de ingreso familia y educacin de los padres. Aproximadamente el grupo Bajo representa el 10% de los estudiantes, el Medio Bajo al 35%, el Medio al 34%, el Medio Alto al 15% y el Alto al 6%.

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80 puntos para Lenguaje y Matemticas (ello implica que los nios de NSE Alto logran un puntaje 35% superior al de los nios de NSE bajo), tanto en 4to grado como en octavo grado. An ms crtico es que los incrementos marginales que han existido en los ltimos aos han tendido a incrementar las brechas de los nios de NSE Bajo y Medio Bajo respecto de aquellos de NSE Alto y Medio Alto. 209. Al comparar los puntajes promedio obtenidos por los establecimientos, de acuerdo a la dependencia administrativa de estos, se aprecia una alta diferenciacin, donde los colegios municipales obtienen 20 puntos menos que aquellos subvencionados particulares, y alrededor de 60 puntos menos respecto a los particulares pagados. Esta aparente diferencia en la calidad educacional entre colegios municipales y subvencionados desaparece completamente al controlar por la composicin NSE de los estudiantes de cada tipo de colegio, lo que da cuenta de la alta segmentacin de las escuelas chilenas por NSE de los nios (Gonzlez, Mizala y Romaguera, 2002 y 2004; Carnoy, 2005; Auguste y Valenzuela, 2004; Molina, 2005). En trminos generales los nios de menores ingresos asisten a escuelas municipales, los de grupos medios a escuelas subvencionadas y los de altos ingresos a escuelas particulares. En las Tablas 28-31 se puede apreciar que los nios de NSE Bajos obtienen sistemticamente promedios ms altos cuando asisten a establecimientos municipales que sus pares en colegios subvencionados, en cambio para aquellos de NSE Medio Bajo los resultados son relativamente similares. Para los estudiantes de NSE Medio los subvencionados particulares logran significativamente mejores resultados que los municipales, mientras que para los estudiantes de NSE Medio Alto los municipios obtienen resultados levemente inferiores para alumnos de 4to grado y ms altos para los alumnos de 8to grado, en este ltimo caso los municipios no slo obtienen mejores resultados al compararlos con alumnos de establecimientos particulares subvencionados (PS), sino que tambin al compararlos con los establecimientos particulares pagados (PP).
Tabla 27 Evolucin de la Cobertura Educacional por Estrato Socioeconmico, 1990-2003
Quintil de Ingresos I II III IV V Fuente: Mideplan (2004). 1990 95,5 96,9 97,6 97,5 98,9 Educacin Bsica 2003 98,5 99,1 99,5 99,5 99,5 1990 73,3 76,3 80,5 87,2 94,3 Educacin Media 2003 87,5 91,7 94,0 96,9 98,7

210.

Tabla 28 Resultados Segn Tipo de Dependencia y Grupo Socioeconmico 4to Grado, SIMCE 2002
Nivel Socioeconomico Total Bajo Medio Bajo Medio Medio Alto Alto Promedio Nacional Fuente: MINEDUC 226 232 254 280 302 251 Lenguaje y Comunicacin M 229 232 249 276 239 SP 216 230 258 281 303 259 P 253 282 302 300 Total 220 229 250 274 302 247 Matemticas M 223 229 246 270 235 SP 210 227 253 275 299 254 P 258 277 301 298

Tabla 29 Variacin de Resultados Segn Tipo de Dependencia y Grupo Socioeconmico 4to Grado, SIMCE 2002 respecto a SIMCE 1999

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Nivel Socioeconmico Bajo Medio Bajo Medio Medio Alto Alto Promedio Nacional Fuente: MINEDUC

Lenguaje y Comunicacin Total +2 +1 +1 0 0 +1 M +2 +2 0 +1 SP +1 0 +1 0 +3 P +1 -4 0

Matemticas Total -7 -3 -2 -2 -1 -3 M -6 -3 -3 0 SP -9 -5 -2 -2 -1 P +8 +6 -1

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Tabla 30 Resultados Segn Tipo de Dependencia y Grupo Socioeconmico 8to Grado, SIMCE 2004
Nivel Socioeconomico Total Bajo Medio Bajo Medio Medio Alto Alto Promedio Nacional Fuente: MINEDUC 229 234 253 280 301 251 Lenguaje y Comunicacin M 231 233 248 290 240 SP 221 234 258 279 297 259 P 271 301 296 Total 232 235 253 282 311 253 Matemticas M 234 235 248 296 241 SP 223 236 257 280 306 260 P 274 312 305

Tabla 31 Variacin de Resultados Segn Tipo de Dependencia y Grupo Socioeconmico 8to Grado, SIMCE 2004 respecto a SIMCE 2000
Nivel Socioeconmico Total Bajo Medio Bajo Medio Medio Alto Alto Promedio Nacional Fuente: MINEDUC. +1 +1 +4 +4 +4 +1 Lenguaje y Comunicacin M +3 0 0 +4 SP +1 +3 +3 +3 +10 P -1 +2 Total +2 +3 +5 +5 +9 +3 Matemticas M +4 +3 +1 +7 SP +5 +4 +4 +4 +14 P +5 +6

211.

Los resultados anteriores indican que la gestin educativa de los municipios en promedio no logra resultados inferiores a los de sostenedores PS, incluso los resultados indican que los nios de NSE Bajo logran mejores resultados promedio en establecimientos municipales que aquellos de NSE Medio, consistente con los resultados de Tokman (2002) y Sapelli (2003). Sin embargo, los resultados generales son bastante deficientes para la mayor parte de los nios, lo cual da cuenta que el proceso de descentralizacin y privatizacin no ha permitido lograr una educacin de calidad y que este desafo est pendiente para todo el sistema educacional, particularmente en aquellas escuelas donde asiste el 80% de los nios de NSE Bajo, Medio Bajo y Medio. Los resultados obtenidos a nivel municipal por la educacin bajo su responsabilidad son heterogneos y estn principalmente asociados a las caractersticas socioeconmicas de las familias de los nios matriculados en stas. La determinacin del valor agregado aportado por el municipio a la calidad educativa va ms all del anlisis de este estudio prospectivo. Sin embargo la Tabla 32 indica un conjunto de Municipios que han logrado obtener sistemticamente (aos 1999 y 2002) puntajes promedio superiores a los 250 puntos en los tests de matemticas y lenguaje de los alumnos de 4to bsico. De las 28 Municipalidades (8% del total nacional) indicadas en la Tabla 32 slo 7 corresponden a administraciones de comunas grandes, de las cuales 5 se encuentran en la Regin Metropolitana, sealando que Municipios de comunas pequeas, con alta ruralidad y bajos ingresos pueden conseguir buenos resultados en la calidad educacional, y que el desafo es masificar estos buenos resultados. Respecto de las 5 comunas de la Regin Metropolitana se puede indicar que stas pertenecen a las comunas de ms altos ingresos del pas, lo cual permitira incrementar la inversin por alumno a travs de elevadas transferencias municipales, permitiendo mejorar la calidad educacional a travs de este mecanismo. Sin embargo, los cinco casos presentan situaciones altamente diferenciadas, puesto que en el caso de Las Condes y Vitacura los aportes municipales permiten ms que duplicar la inversin por

212.

213.

66

alumno, pero en el caso de Santiago este incremento alcanza a un 48%, en Providencia a 39,1% y en el caso de uoa el municipio no realiza aportes adicionales a la 74 educacin municipal .
Tabla 32 Municipios con Resultado ms Altos en SIMCE 4to Bsico en Escuelas de su Dependencia 1999 y 2002
Municipalidad Regin Lenguaje 99 Lenguaje 02 Matemticas 99 249,3 252,1 251,9 280,7 231,9 242,2 254,2 237,6 231 264,9 265,4 261,5 247,2 262,7 250,1 246,3 246,7 248,6 252,3 292,0 288,0 250,0 277,0 262,3 275,1 272,5 250,6 272,9 Matemticas 02 251,7 247,4 256,4 271,5 252,3 278,7 252,6 260,1 258,0 246,6 267,7 261,4 269,1 257,3 249,2 256,9 257,3 252,5 253,9 258,0 254,0 292,0 277,0 254,7 277,9 277,4 257,3 264,8

Pica I 245,6 254,2 Chaaral III 256,4 248,3 Papudo V 257,2 246,9 Santo Domingo V 284,7 271,5 Cnico VI 235,9 256,2 Chpica VI 246,7 258 Lolol VI 240,9 257,8 Navidad VI 221,2 254,0 La Estrella VI 237 250,1 Marchigue VI 254,5 245,8 Huala VII 260,3 274,6 Licantn VII 255,7 259,9 Coelemu VIII 245,7 272,9 Laja VIII 260,3 256,5 Tom VIII 253,8 254,9 Curanilahue VIII 244,2 261,8 Traigun IX 253,2 260,8 Osorno X 251,9 259,8 Coyhaique XI 258,1 255,9 Laguna Blanca XII 284,0 253,0 San Gregorio XII 285,0 275,0 Primavera XII 270,0 303,0 Cabo de Hornos XII 281,0 276,0 Santiago RM 264,8 258,8 Providencia RM 281,9 288,8 Vitacura RM 275,2 287,1 Las Condes RM 257,6 265,5 uoa RM 270,4 266,0 Estimaciones propias a partir de bases del Ministerio de Educacin.

214.

Gestin Financiera: El diseo de financiamiento del sistema educacional implica que los ingresos anuales son relativamente fijos, pues estos dependen de los logros de matrcula que obtengan los colegios municipales, lo cual est determinado tanto por el nivel de competencia a que estn sometida la comuna y la preferencia de las familias entre la educacin municipal y sus alternativas, como por factores exgenos a la gestin local como son el crecimiento demogrfico y de las decisiones migratorias de las familias residentes en cada comuna del pas. A su vez, los ingresos tendrn algunos componentes variables, pues estn asociados a la asistencia promedio que puedan conseguir los colegios, el cual, muchas veces, ha sido considerado como un componente exgeno a la gestin municipal (asociado a la dispersin de la poblacin y a factores climticos), sin embargo, este factor parece tener un comportamiento endgeno a la gestin municipal, puesto que factores geogrficos o el tamao de la comuna no son variables significativas para explicar la heterogeneidad en la asistencia promedio a los establecimientos municipales. Otro componente variable es la desercin escolar.

74

La mayor parte de los estudiantes que asisten a establecimientos municipales de estas comunas corresponden a estudiantes de otras comunas del Gran Santiago. Para los casos de Santiago, Providencia y uoa parece interesante obtener buenas prcticas que expliquen parte de sus buenos resultados, los cuales no pueden ser slo explicados por las preferencias de los padres de estos estudiantes por la calidad educacional, mecanismos de seleccin de los alumnos o el matching de mejores profesores y lugares de menor complejidad para ejercer la docencia.

67

215.

Al considerar el componente de los costos de proveer los servicios educativos, ms del 80% de estos corresponden al pago de personal, el cual debe ser considerado como un factor fijo en trminos anuales (elaboracin de la dotacin docente anual), aunque variables en trminos plurianuales dado que las dotaciones pueden ser readecuadas 75 anualmente por el municipio , permitiendo ciertos grados de flexibilidad en el principal componente del costo del servicio. Sin embargo, parte de la dotacin debe ser considerada como un componente quasi-fijo en la tecnologa de produccin de la educacin, puesto que existen requerimientos de horas docentes mnimas por curso, independiente del tamao promedio de estos, y la imposibilidad de reunir cursos de diferentes grados o niveles. Por otra parte, los componentes institucionales asociados a la determinacin del salario docente, en particular los reajustes automticos por antigedad y capacitacin, hacen indispensable que la gestin financiera y de personal estn altamente coordinadas, de tal forma de mantener la composicin etrea de la planta docente relativamente estable a travs del tiempo, lo cual tiene menos flexibilidad para los municipios con dotaciones pequeas, lo cual permite slo adecuaciones discretas en el tiempo. De esta forma, los factores ms crticos en la gestin financiera de educacin estn asociados a: la asistencia promedio de los alumnos, el tamao promedio de los cursos, el control en la dotacin horaria asociada a la matrcula, la antigedad promedio de la dotacin y los costos administrativos del sistema. La postura permanente de la ACHM es que el financiamiento de la subvencin es insuficiente para asumir los costos que este servicio demanda, obligando a los municipios a realizar un importante aporte con sus recursos propios para saldar este dficit. Sin embargo, muchos municipios indican que este aporte municipal corresponde a una preferencia local por entregar una calidad de educacin superior a la que la subvencin actual puede financiar. Como se puede apreciar en la Tabla 33 las transferencias municipales representaron un 7,4% del total del gasto municipal en el 2004 con un importante incremento en trminos absolutos respecto al 2003 (sobre MM$14.000); asimismo, la relacin de las transferencias sobre el resto de los ingresos municipales para educacin han presentado un sistemtico incremento en el tiempo, pasando desde un 7,7% en el 2001 a un 10,2% en el 2004. Sin embargo, los gastos en personal administrativo del sistema educacional, aunque representan menos del 5% del gasto total en educacin, tambin presentaron un considerable incremento en el 2004 respecto al 2003: 11,4% en trminos relativos y cerca de MM$ 4.400 en trminos absolutos (Tabla 34). A su vez, la inversin real en educacin, sin considerar transferencias externas condicionadas para proyectos de este sector, representa entre el 5% - 7% de los gastos municipales en el sector y corresponden entre el 70% - 80% de la magnitud de recursos que los municipios transfieren al sector. Slo entre el 2003 y el 2004 este componente creci en cerca de MM$13.900, una cifra cercana al incremento total de transferencias municipales. Una simple regresin del monto de aporte municipal respecto del monto de inversiones indica que por cada $1.000 de inversin las transferencias municipales crecen entre $400$500, indicando la estrecha relacin entre transferencias e inversiones en el sector. Otro elemento adicional a entender que una parte considerable de las transferencias municipales son aportes para inversin en mejorar la calidad educacional se refleja que 76 los municipios de mayores ingresos de la Regin Metropolitana explican sobre el 20% del total de transferencias municipales.

216.

217.

218.

75

Una restriccin importante del Estatuto Docente es que las reducciones en la dotacin obligatoriamente deben ser iniciadas con el personal a contrata (hasta el 20% de la dotacin) reduciendo las posibilidades de reducir las horas de aquellos docentes de plantas con un mal desempeo, parcialmente esta situacin ser remediada con el sistema de evaluacin docente en aplicacin. 76 Considerando Santiago, Las Condes, Vitacura, La Reina, Providencia y Lo Barnechea (uoa no entrega aportes a educacin).

68

Tabla 33 Ingresos del Sector Municipal de Educacin MM$ 2004

Ingresos de Educacin Netos de Aportes Municipales 691.458 733.771 750.967 816.807 Transferencias Municipales 53.281 61.828 69.685 83.707 Trans. Municipales Sobre Gasto Neto Municipal 5,64% 6,27% 6,90% 7,39%

2001 2002 2003 2004 En base a SINIM. Bases incompletas aunque 2003 y 2004 son comparables.

Tabla 34 Algunos Gastos del Sector Municipal de Educacin MM$ 2004

Gasto Total 2001 752.146 2002 782.121 2003 823.102 2004 En base a SINIM. Bases incompletas aunque 2003 y 2004 son comparables. Personal Administrativo de Educacin 34.677 35.111 38.056 42.400 Inversin en Educacin (No FNDR) 41.998 51.528 44.039 57.921

219.

Por otra parte, una inadecuada gestin financiera del sector educacin puede generar una situacin deficitaria en el rea de educacin. Dado el peso financiero del sector educacin en las finanzas municipales y en el conjunto del sector pblico, su adecuada administracin es indispensable para mantener en una adecuado funcionamiento el total de la gestin municipal como tambin el equilibrio fiscal a nivel nacional. De los 13 Municipios entrevistados, 8 indicaron tener deudas por pagar o haber contrado operaciones de lease-back para financiar deudas institucionales, de estos municipios 6 indicaron que las deudas estaban directamente relacionadas con el sector educacin. El Cuadro 11 entrega una visin desagregada del peso relativo que tienen las transferencias municipales a educacin (TME) dentro del total de las finanzas municipales, al comparar estas TME, respecto al total del ingreso municipal del 2004 (sin considerar los pagos que efectuaron los municipios al FCM ni los gastos en inversin con recursos externos), el promedio nacional es de alrededor de un 10% de aporte municipal, sin embargo, 139 municipios realizaron un aporte superior al 20% y 37 de ellos superior al 30% de sus ingresos, los cuales presentan una situacin de alto riesgo para un manejo financiero y la gestin futura de estos municipios.

220.

69

Cuadro 11

Porcentaje de Transferencias Municipales a Educacin

Sobre Ingresos Totales Municipales Corregidos 2004
.5 0 0 .1 Porcentaje .2 .3 .4

100 00 200 00 30000 400 00 Matrcula med ia mensu al estab lecimiento s municipales de educacin.

50000

ban dwidt h = .2

221.

Asistencia Promedio Mensual: Para el ao 2004 los datos SINIM indican que la asistencia promedio del pas fue de 91,5%, sin embargo, pero con una alta heterogeneidad entre municipios. Para graficar esta heterogeneidad el Cuadro 12 describe el promedio de asistencia de todas las comunas de la Regin Metropolitana para el 2003, sta refleja un rango de entre 85%-95%. A pesar de la importancia financiera y pedaggica que tiene la asistencia escolar, slo 2 municipios de los 13 entrevistados indicaron tener polticas para incentivar la asistencia, en un caso la asistencia promedio total se haba incrementado en 2,0% y en otro 1,0%, dando cuenta de lo efectivo que pueden ser estas estrategias. Este esfuerzo parece reducido, dado que 10 de los 13 municipios presentan una tasa de asistencia inferior al promedio nacional y en 6 de ellas las asistencia promedio ha venido decreciendo desde comienzos de la dcada.
Cuadro 12
Asistencia Promedio Educacin Municipal 2003
.95 .85 0
ban dwidth = .8

Asistencia Promedio 20 03 .9

10000

200 00 300 00 Matrcula Municipal 2 003

40000

Slo Municipios Regin Metropolitana

222.

Gastos en Administracin del Sistema de Educacin: La Tabla 34 indica que para 2001-2003 los gastos en personal administrativo vinculado a educacin representaban entre 60%-70% de las transferencias totales al sector, sin embargo, este porcentaje se redujo en 2004 hasta representar slo cerca del 50% de las transferencias municipales. Una forma indirecta de estimar si los costos de este componente son eficientes o son excesivos es comparar los costos por alumno en este componente para municipalidades con similares matrculas anuales. El Cuadro 13 entrega esta comparacin para el ao

70

2003, el cual indica la existencia de economas de escala hasta una matrcula de 2.0003.000, posterior a lo cual un gasto de $10.000-$15.000 por alumno (para el ao 2003) podra ser estimado como el mnimo costo medio para este componente. El Cuadro 13 muestra como en todos los tamaos existe un alto porcentaje de municipios con exceso de gastos administrativos, particularmente entre los municipios pequeos. 223. En las entrevistas realizadas a municipios se pudo detectar que en el caso de los municipios con un exceso de gasto en personal administrativo la principal explicacin no est asociada a un excesivo nmero de funcionarios que trabajan en los departamentos o corporaciones de educacin, sino ms bien porque ha existido una tradicin de financiar personal que se desempea en otras reparticiones del municipio financiados por este componente, dadas las restricciones existentes en la formacin de las plantas municipales. Para el ao 2003 de 12 municipios con informacin 7 de ellos presentaban un gasto que superaba entre 40% y 250% el rango estimado como costo medio mnimo, 77 con una mayor frecuencia entre las comunas pequeas . Al analizar la relacin entre aportes municipales por estudiante y costo de personal administrativo por estudiante, con datos del 2003, la correlacin simple entre ambas variables fue alta y positiva (0.65), indicando que una parte de los aportes municipales al sector son explicados por el excesivo gasto en personal administrativo, aunque dicho factor explica menos del 25% de las transferencias municipales a educacin en el 2003.

224.

Cuadro 13
Costo en Personal Administrativo por Alumno (Municipios 2003)
180,0

160,0

140,0

120,0

M$ 2003

100,0

80,0

60,0

40,0

20,0

0,0 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000

225.

Tamao Promedio de los Cursos y Matrcula: El clculo inicial del valor de la subvencin fue basado en un curso promedio de 45 alumnos para el sector urbano, esta consideracin implica que cursos con un tamao inferior a 45 alumnos vern reducidos los ingresos generados por la escuela debiendo adecuar la inversin en las actividades y programas no regulares para mejorar la calidad educativa, as como en la mantencin, reparacin y ampliacin de equipamiento e infraestructura.

Para el ao 2003, de aquellos municipios con informacin en el SINIM y con una matrcula superior a los 10.000 estudiantes, 70% de ellos presentaban un nivel de gasto en personal administrativo en los rangos de eficiencia previamente descritos.

77

71

226.

Slo como una forma de graficar la actual situacin se presenta en la Tabla 35 el tamao promedio de los cursos de 4to bsico de las escuelas municipales durante 1999 y 78 2002 . Los resultados indican que a nivel nacional este promedio es inferior a los 40 alumnos y que en un perodo breve de tiempo se redujo en un 3,6%; entre los colegios con asignacin de ruralidad esta reduccin fue an ms acelerada. Un segundo antecedente que grafica la constante reduccin del tamao promedio de los cursos de escuelas municipales se aprecia en el Cuadro 14 el cual considera similar informacin que la Tabla 35 pero para 48 comunas de la Regin Metropolitana, los resultados indican que en slo tres aos el nmero de comunas con un promedio inferior a los 40 alumnos por curso pas de 14 municipios a 32, y que aquellas con menos de 35 alumnos por curso pas desde 8 comunas a 13.
Tabla 35 Promedio Curso de 4to grado en Colegios Municipales por zona geogrfica
Colegios Urbanos Colegios Rurales 25,7 22,9

1999 2002 Fuente: Estimaciones propias en base a MINEDUC.

36,1 34,8

Cuadro 14
Promedio de Alumnos por Curso en 4to Grado en Escuelas Municipales zonas Urbanas 1999 y 2002 Regin Metropolitana
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 0 5 10 15 20 25 Comuna Promedio de Curso 4to Grado por Escuela 1999 Promedio de Curso 4to Grado por Escuela 2002 30 35 40 45 50

227.

Quizs la tensin ms relevante que est afectando el sistema financiero municipal en la actualidad sea la sistemtica reduccin en el tamao promedio de los cursos de establecimientos municipales, lo cual conlleva el incremento de los aportes municipales al sector y una sistemtica reduccin de los recursos disponibles para inversiones en programas orientados a mejorar la calidad educacional. El Cuadro 16 da cuenta que la matrcula total de la educacin en Chile se increment constantemente durante 19902004 (implic un incremento de 650.000 nuevos alumnos durante el perodo), sin embargo, la matrcula municipal se increment en slo 80.000 nuevos alumnos durante

78

Estos promedios son muy similares para las escuelas subvencionadas particulares urbanas, aunque existe una alta heterogeneidad entre ellas condicionado al monto del aporte que realizan los padres a estos establecimientos.

72

el perodo, concentrndose ms del 80% del incremento en la educacin subvencionada particular, particularmente desarrollada a partir de la aprobacin de la ley de financiamiento compartido en 1994. Este gradual avance de la matrcula PS llev a que en el ao 2004 por primera vez ms de la mitad de la provisin de educacin chilena fuera administrada por entidades privadas. 228. 229. Esta tensin para el financiamiento educacional generada por la reduccin en la matrcula fue mencionada como crtica en 9 de las 13 Municipalidades entrevistadas. El incremento de la matrcula total en educacin ha tenido una alta variacin en su composicin por niveles, puesto que 280.000 de los nuevos alumnos corresponden a educacin bsica, aunque a partir del 2002 se inicia una continua cada en su matrcula debido a factores demogrficos, lo cual se acentuar en los prximos 10 aos. Otros 270.000 nuevos alumnos corresponden a mayor matrcula en educacin media, explicado por un incremento de cobertura, y los restantes 100.000 se reparten en una mayor cobertura de educacin parvularia y educacin especial.

Cuadro 15
Nmero de Establecimientos Educacionales por Dependencia 1990-2004
7000 2500000

Cuadro 16
Matrcula de Nios en Educacin Bsica segn Dependencia 1990-2004

6000 2000000 5000

4000

1500000

3000

1000000

2000 500000 1000

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

0 1990 1991 1992 1993 1994 Total 1995 Municipal 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Municipal

Particular Subvencionado

Particular Pagado

Corporaciones

Particular Subvencionado

Particular Pagado

230.

Sin embargo, a pesar del incremento en la matrcula total del sector municipal entre 1999-2002, el tamao promedio de los cursos a nivel municipal se redujo, qu explica esta aparente paradoja?. La principal hiptesis que est detrs de este comportamiento es la creciente oferta de nuevos colegios subvencionados particulares, los cuales sin lograr mejorar la calidad agregada de la educacin nacional, ofrecen una alta diferenciacin de la oferta educativa, parcialmente lograda a travs de la seleccin de sus postulantes va pruebas de acceso y el monto de matrcula mensual que debe financiar la familia. El Cuadro 15 indica cmo el nmero de colegios particulares subvencionados se increment sistemticamente desde la aprobacin de la ley de 79 financiamiento compartido, incorporndose al mercado educacional casi 1.640 nuevos establecimientos entre 1995 y 2004, es decir cerca de 200 nuevos colegios por ao. En paralelo el sector municipal ha reducido el nmero de establecimientos en cerca de 250 entre 1998 y el 2004. Este constante incremento de nuevos establecimientos particulares subvencionados se explica por diversas razones, en parte fue una respuesta al incremento de la demanda por educacin bsica y media generada por componentes demogrficos y por el aumento en la cobertura de educacin media. Tambin elementos migratorios tienen una parte importante que explica este cambio, puesto que las polticas habitacionales generan incrementos y reducciones en la poblacin de determinadas comunas. El otro

231.

79

Una parte de estos colegios corresponden a colegios privados pagados que variaron su dependencia a particular subvencionado luego de la aprobacin de la ley de financiamiento compartido.

73

factor relevante para explicar este crecimiento de nuevos colegios est determinado por el nivel de ingreso de las comunas donde residen las familias (Auguste y Valenzuela, 2003; Auguste, 2004) ello debido a que mayores ingresos de las familias permiten la localizacin de un nuevo colegio subvencionado particular con financiamiento compartido. 232. El proceso de apertura de nuevos colegios PS se intensific entre 2002-2004, perodo en el cual se inicia una continua reduccin de la matrcula total en la educacin primaria, producto de factores demogrficos. Estos dos factores, el incremento de la oferta PS y los componentes demogrficos provocaron la reduccin de 145.000 alumnos en la educacin municipal de primaria (una cada cercana al 11%) entre 2000-2004. Lo cual fue parcialmente compensado por un incremento de 50.000 nuevos estudiantes en la 80 educacin media municipal . El proceso anterior implic un incremento en los recursos municipales provenientes de la mayor matrcula en enseanza media, que compens parcialmente la reduccin de los recursos municipales debido a la cada en la matrcula de la enseanza primaria.

Cuadro 17
Nmero de Establecimientos Educacionales por Dependencia 1990-2004
7000 2500000

Cuadro 18
Matrcula de Nios en Educacin Bsica segn Dependencia 1990-2004

6000 2000000 5000

4000

1500000

3000

1000000

2000 500000 1000

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

0 1990 1991 1992 1993 1994 Total 1995 Municipal 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Municipal

Particular Subvencionado

Particular Pagado

Corporaciones

Particular Subvencionado

Particular Pagado

233.

Una forma de testear los efectos financieros que est teniendo la reduccin en la matrcula municipal es realizado por medio de una regresin que intenta explicar las causas asociadas al enorme incremento en las transferencias municipales a educacin entre 2004-2003. La reduccin de la matrcula es significativa e implica mayores tensiones financieras para los casos donde la reduccin total de matrcula es ms intensa, reflejado en el trmino al cuadrado del cambio en matrcula. En trminos generales, este simple modelo indica que para aquellos municipios que tuvieron una reduccin de 100 alumnos en su matrcula sobre el 50% de este menor ingreso fue compensado con un mayor aporte municipal al sector (Tabla 36).
Tabla 36 Estimacin de la Diferencia de Aporte Municipal a Educacin
Variables

2004 respecto al 2003

Coeficiente Estimado (M$)

80

La informacin disponible permite slo tener datos financieros a nivel agregado de la municipalidad, sin embargo, para casi la totalidad de los municipios la administracin financiera y contable es centralizada y no realizada a nivel de unidad educativa, por lo cual la percepcin de varios municipios es que contablemente no se produjeron mayores dificultades para el perodo 2000-2003, sin embargo, durante el 2004 la matrcula bsica municipal cay en 52.000 estudiantes mientras que el incremento en la matrcula media se increment en menos de 5.000, generando no slo una reduccin adicional en el tamao promedio de los cursos, sino que tambin una prdida netas de ingresos municipales por subvencin que podra haber alcanzado hasta los MM$ 17.000.

74

Diferencia en la Matrcula Municipal 2004-2003

-118** (49,5) Diferencia en la Matrcula al Cuadrado -0,084* (0,044) Diferencia en Inversiones en Educacin (No FNDR) -0,044 (0,033) Diferencia en Inversiones en Educacin*1 cuando este 0,137*** cambio fue positivo (0,044) Diferencia Gasto en Personal Administrativo 2004-2003 -0,036 (0,111) Transferencias en el 2003 0,041** (0,019) Constante 15.387*** (5.000) R2 Ajustado 18,26 Nmero de Observaciones 330 *, ** y *** corresponden a coeficientes estadsticamente significativos al 10%, 5% y 1% respectivamente. Entre parntesis Errores Estndares.

234.

Transitoriedad o Permanencia del Proceso: Existen tres razones que indican que el proceso de reduccin en la matrcula municipal ser sistemtico en los prximos aos, i) los factores demogrficos llevarn a una considerable reduccin de la matrcula primaria y posteriormente en la matrcula secundaria. Si este componente afecta simtricamente a los establecimientos municipales y SP, la matrcula primaria debiese reducirse entre 68% en los prximos 10 aos; ii) un segundo componente es la continua relocalizacin de las familias jvenes, migrando desde algunas comunas ms consolidadas hacia comunas de expansin, dada las restricciones financieras de los municipios para realizar operaciones financieras de largo plazo, las comunas en expansin incrementarn la cobertura de educacin SP, mientras que las comunas con reduccin en poblacin reducirn la matrcula municipal y SP de estas comunas originarias, el efecto neto ser un incremento de la participacin de mercado de los colegios SP. Finalmente, iii) dependiendo del crecimiento en los ingresos familiares, se generar un continuo crecimiento de familias que desearn financiar parcialmente el costo de un colegio para sus hijos que le permita contar con un entorno socioeconmico ms homogneo y probablemente ms cercano a sus hogares. La Tabla 37 da cuenta de los procesos mencionados anteriormente, al considerar la distribucin de los alumnos matriculados en el 2004 en cada uno de los grados de educacin bsica en zonas urbanas es posible evaluar la evolucin de los futuros cohortes. Los componentes demogrficos indican que de no producirse cambios migratorios internacionales y urbano-rural, la matrcula urbana tender a reducirse en poco menos de un 10% en los prximos aos, sin embargo, pareciera ser que toda la reduccin afectar al sector municipal, lo cual implica que de mantenerse estables los actuales procesos, la matrcula urbana municipal se reducir en cerca de un 15%. Adicionalmente, la participacin relativa del sector municipal en la educacin primaria se reducir considerablemente en los prximos aos, ello se grafica en que la matrcula relativa municipal entre los nios de primero bsico (un buen proxy de la evolucin de mediano plazo) era casi un 8% ms baja en el 2004 que el promedio para todo el nivel primario.
Tabla 37 Distribucin de la Matrcula Urbana de Educacin Bsica por Dependencia 2004
Grado 1 2 3 4 Total 230.882 233.199 235.916 242.125 Municipal 102.857 104.670 109.539 114.780 Subvencionado Particular 108.349 108.566 107.535 107.900 Particular Pagado 19.616 19.962 19.842 19.445 Participacin Municipal 44,6% 44,9% 46,4% 47,4%

235.

75

5 6 7 8

251.909 252.543 261.860 258.395

121.526 124.160 134.509 132.966 945.007

110.322 108.345 107.200 104.621 862.838

20.060 20.008 20.151 20.808 169.892

48,2% 49,2% 51,4% 51,5% 48,0%

Total 2004 1.966.769 Fuente: Ministerio de Educacin (2005).

236.

Adecuacin en la Dotacin Horaria: Aunque la informacin disponible en el SINIM no permite realizar algunos anlisis acerca de los cambios ocurridos en la dotacin docente 81 a partir de los cambios en la matrcula municipal , la informacin proveniente de los 13 municipios entrevistados entrega algunos elementos descriptivos de este proceso. Las principales caractersticas son: i) dificultad para readecuar dotaciones cuando es ms difcil reducir el nmero de cursos ofrecidos por el municipio, lo cual obliga a mantener el nmero de horas constante a pesar de tener menos alumnos promedio por profesor; ii) Desincentivo para reducir la dotacin debido a restricciones del Estatuto Docente, el cual indica que ante reducciones en la dotacin debe primero ser reducido el personal a contrata, sin embargo, varios municipios indican que este personal realiza las labores de los docentes de mayor edad que sobreutilizan las licencias mdicas; iii) falta de claridad respecto a situaciones que son transitorias o permanentes, en muchas ocasiones los municipios asumen que la reduccin de matrcula ser un evento transitorio, por lo cual asumir el costo de indemnizaciones parece elevado ante la potencial necesidad de una nueva contratacin futura; iv) los actores gremiales locales juegan un importante rol de lobby para evitar reducciones en las plantas municipales; v) Creciente uso de incentivos para jubilacin de personal de mayor edad, adems de los programas generados por el MINEDUC y SUBDERE, algunos municipios grandes han comenzado a utilizar este tipo de mecanismos para ajustar la composicin etrea de su dotacin; vi) dificultad para negociar con los docentes de mayor edad, y con un bajo rendimiento, un retiro voluntario; vii) varios municipios ven como una positiva alternativa la evaluacin docente, la cual permitira en el mediano plazo promover un mayor esfuerzo de aquellos docentes con un bajo desempeo y viii) dificultad para encontrar profesores de matemticas, ciencias e ingls en las comunas rurales. Efectos de la Competencia en el Mercado Educacional: La mayor parte de los municipios entrevistados tienen una relacin pasiva respecto a la existencia de competidores privados en el mercado educacional. Mayoritariamente los ejecutivos municipales perciben que su oferta est concentrada en los nios de menores ingresos, donde existe una menor competencia potencial. Sin embargo, algunos municipios han comenzado a definir una estrategia ms activa para que la poblacin identifique la educacin municipal como la mejor alternativa educativa en la comuna, incluso un municipio piensa desarrollar una campaa de marketing para dicho objetivo. A pesar de estas iniciativas, la reaccin de la mayor parte de los municipios ante la cada de la matrcula no est orientada a incrementar los atributos que la puedan hacer ms competitiva ante la poblacin comunal, sino que indica la necesidad de incrementar el valor de la subvencin o inicia un proceso de cierre de escuelas y unificacin de cursos, pero sin desarrollar estrategias de competencia en el mercado educacional. En el caso de los municipios con una poblacin en expansin (Maip y Puente Alto) existe la evaluacin que abrir nuevos establecimientos implica un costo importante de inversin en infraestructura, para lo cual no tienen instrumentos para obtener financiamiento de largo plazo, y que su operacin es potencialmente deficitaria. Sin embargo, en ambos municipios el incremento en la cobertura comunal de educacin ha sido relevante, para lo cual han desarrollado diferentes estrategias de coordinacin pblico-privada para facilitar la instalacin de nuevos colegios PS en sus comunas.

237.

238.

81

Particularmente debido a la rpida incorporacin de los colegios municipales a la modalidad de Jornada Escolar Completa (JEC), lo cual implica un incremento en la demanda municipal de horas docentes.

76

Articulacin con Otras Entidades Pblicas y Privadas

239. Articulacin del rea de educacin con el resto de las entidades internas del Municipio: Al igual que la situacin que los servicios de salud municipal, los DEM o las Corporaciones municipales no se coordinan con otras entidades del propio municipio, lo cual permitira replicar experiencias de gestin exitosas, desarrollar programas con el sector salud o con la DIDECO. La coordinacin entre los diversos establecimientos educativos tambin es muy reducida, slo dos municipios mencionan un trabajo intenso de coordinacin entre directores y mecanismos de apoyo en la gestin compartida entre las diversas entidades educacionales. El Ministerio de Educacin (MINEDUC) mantiene importantes competencias en el rea educacional, en particular supervisa el sistema de financiamiento a travs de sus Direcciones Provinciales de Educacin (DEPROV) y elementos pedaggicos y tcnicos a travs de sus Secretaras Regionales Ministeriales (SEREMI). Adicionalmente desarrolla un conjunto de programas de alcance nacional (Reforma Educacional), programas de formacin y capacitacin para docentes, y otros focalizados a nivel regional (por ejemplo, Programa de Escuelas Crticas de la Regin Metropolitana). Sin embargo, la principal caracterstica de la participacin del MINEDUC y sus oficinas desconcentradas es su relacin en forma directa con los establecimientos escolares, ms que el fortalecimiento y coordinacin con las propias municipalidades y sus departamentos o corporaciones de educacin, lo cual es bastante similar a la situacin que se presentaba a fines de los 90 (Serrano, Fernndez y Pavez, 2000). La percepcin generalizada de los municipios es que el MINEDUC desarrolla un modelo institucional agente-principal, donde se concibe a las municipalidades como entidades pasivas en el diseo de las polticas educacionales con la nica responsabilidad de ejecutar los programas y polticas diseadas por el ministerio. Sin embargo, el programa de Aseguramiento de la Calidad (descrito ms adelante) desarrollado por el MINEDUC desde el 2003 es mencionado por algunos municipios rurales como una muy buena experiencia con el ministerio. Este programa incluye un rediseo de la responsabilidad de DEPROV y SEREMI de educacin, de tal forma de readecuar su relacin con los municipios hacia una de soporte tcnico para el mejoramiento de la calidad educativa. Gobierno Regional: Ms all de la relevancia de los recursos del FNDR para el financiamiento de infraestructura y equipamiento de colegios municipales, las regiones de Maule (VII) y Bo Bo (VIII) estn comenzando a desarrollar programas de apoyo al mejoramiento de la calidad educacional municipal, los cuales debiesen ser fortalecidos y, a partir de su evaluacin, replicados en el resto de las regiones del pas. Universidades: La intensidad de su relacin con los municipios es bastante heterognea, donde el tamao de la comuna posibilita una mayor cercana del Municipio con centros de educacin superior. Las comunas pequeas y ms aisladas de grandes centros urbanos presentan las situaciones ms precarias, puesto que incluso tiene muchas dificultades para conseguir que alumnos de carreras docentes realicen prcticas en sus establecimientos. Empresas Privadas: Las principales experiencias estn vinculadas a conseguir prcticas profesionales para los estudiantes de liceos tcnicos municipales, sin embargo, han existido algunas primeras experiencias de cooperacin del sector privado en programas para mejorar la calidad educacional. Por ejemplo, una de las escuelas de El Monte est ejecutando un programa de apoyo de tres aos de duracin para mejorar la calidad educacional financiado por una empresa del sector. En el caso de Pealoln, la empresa ING firm un convenio con el municipio destinado a colaborar en el desarrollo de Escuelas Efectivas en la comuna. La creciente importancia de la Responsabilidad

240.

241.

242.

243.

244.

77

Social Empresarial en Chile debiese ser aprovechada como una oportunidad para el incremento de la relacin municipio-empresa privada, donde la experiencia de El Monte es un ejemplo de esta tendencia. 245. Sostenedores de Colegios Particulares Subvencionados: En las entrevistas realizadas slo un municipio indic algunos mecanismos de coordinacin con entidades PS, particularmente para la realizacin de actividades recreativas conjuntas a nivel comunal.

Asociativismo Municipal
246. A pesar de la ausencia de una poltica orientada a este objetivo, tres de los municipios entrevistados de la VI Regin han iniciado un conjunto de iniciativas asociadas para mejorar la gestin y la calidad de sus establecimientos educacionales. Dado que la escala puede ser uno de los factores relevantes para una gestin innovadora y orientada a la calidad, los mecanismos asociativos debiesen ser considerados como estratgicos en un programa de modernizacin de la gestin local. Marco de recursos humanos: altamente restrictivo fuera del sistema, remuneraciones definidas no por resultados, aunque cambiando (similar en OECD), pero tampoco mucha gestin interna (poco programas internos de ajuste), ley protege al malo (primero se va la contrata por ajuste) 3 veces evaluados como deficiente Marco de articulacin: principal dificultad (lo que cuenta la OECD, lo que cuentan los municipios) al interior del Municipio: entre los establecimientos, capacidad de aprendizaje; con el resto del Municipio. Gestin integrada y no por centro de costos, no existe responsabilidad sobre lo que sucede en cada establecimiento Orientacin hacia la calidad: programas de apoyo, PADEM, delegacin a la escuela, consejos educativos.

247.

248.

249.

Instrumentos de Planificacin
250. El principal instrumento es el Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal (PADEM) es cual fue incorporado en 1995 y debe ser desarrollado por todos los municipios anualmente. El PADEM implica una evaluacin de cada establecimiento escolar, anlisis de oferta y demanda, metas especficas para todo el municipio as como por cada escuela en particular, la definicin de los programas que se desarrollarn el ao siguiente, el presupuesto del rea, indicando inversiones, ingresos y gastos. Por otro lado, el PADEM debe incluir la dotacin docente y no docente, de tal forma de regular la magnitud de profesores a los requerimientos de la matrcula escolar a nivel municipal. A pesar que este instrumento haba sido pensado como una herramienta ms integral de planificacin, el principal eje para los SEREMI ha sido la informacin de dotacin docente (OECD, 2004). La opinin de todos los municipios es que sta es su principal herramienta para poder tener un adecuado diagnstico del sector y definir el plan de trabajo para el ao siguiente, aunque se menciona que debiese tener un carcter bianual y modificar la fecha de su elaboracin. A pesar de la relevancia municipal asignada al PADEM, en pocos casos este instrumento sirve como un mecanismo de accountability de la gestin educacional y de participacin de la comunidad en el mbito educacional. La reciente experiencia de Pealoln en el diseo de un mecanismo de seguimiento y evaluacin continuo del PADEM parece una buena prctica a monitorear (PADEM Pealoln 2006). Al contrario, la opinin de diferentes actores del MINEDUC es que el PADEM no es un instrumento analizado ni utilizado para la elaboracin de sus diagnsticos de la situacin educacional

251.

78

a nivel municipal (Jefe de Depto.) ni tampoco para una efectiva adecuacin de la dotacin docente, pues la informacin entregada en el PADEM puede ser modificada a nivel municipal sin ningn efecto administrativo ni financiero (SEREMI). Otro instrumento que paulatinamente se ha masificado es el Proyecto Educativo Institucional (PEI), el cual organiza y orienta el proyecto educativo de cada unidad educacional.

Mayor Autonoma a Nivel del Establecimiento

252. Con el objetivo que cada unidad educativa sea ms responsable de sus resultados, se ha incentivado la transferencia de competencias desde el nivel municipal a los directores escolares y a sus equipos tcnicos. Sin embargo, esta situacin es altamente diferenciada entre los municipios entrevistados. Varios de responsables de DEM o Corporaciones indican un rechazo de los directores a ser ms responsable de la gestin de establecimiento, ante lo cual los municipios ms pequeos tienden a mantener 82 centralizada la mayor parte de la gestin , mientras que la mayor parte de los municipios de mayor tamao conducen un proceso de transferencia creciente de mayores responsabilidades. Actualmente los municipios se encuentran en el proceso de concursabilidad de los directores de los establecimientos educativos, lo que permitir fortalecer el grado de responsabilidad de estos sobre los resultados educacionales, as como una mayor pertinencia las capacidades de gestin que tengan estos respecto a sus responsabilidades. Sin embargo, los resultados que se puedan lograr con esta poltica siguen dependiendo de las responsabilidades e instrumentos que se le otorguen a estos nuevos directores.

253.

Gestin Pedaggica y Orientacin a la Calidad

254. A pesar que legalmente el MINEDUC mantuvo las responsabilidades tcnicas luego del proceso de municipalizacin y privatizacin de la educacin pblica, actualmente cada vez ms municipios asumen responsabilidades en este mbito, reconociendo que la calidad educacional para por cambios pedaggicos y nuevas prcticas, ms que en una administracin pasiva de los establecimientos. Varios municipios han creado programas de capacitacin a sus docentes adicionales a los entregados por desarrollados por el MINEDUC o Talleres para el perfeccionamiento de los docentes de determinadas asignaturas; los Municipios de Puente Alto y Concn han desarrollado mecanismos para mejorar la capacidad de lecto-escritura en sus establecimientos o nuevos mecanismos para el aprendizaje en ciencias, primero desarrollado en la municipalidad de Concepcin y replicado en Talca; varios municipios estn aplicando softwares para mejorar la gestin 83 administrativa y financiera de todos sus establecimientos . Sin embargo existen tres factores que condicionan que el municipio tenga una orientacin ms integral hacia la calidad educativa que slo la aplicacin de algunos programas para mejorar determinados aspectos educativos: i) La prioridad y liderazgo del alcalde por constituir una gestin de calidad al interior del municipio; ii) el tamao del municipio, donde la mayor parte de los municipios grandes estn desarrollando una 84 estrategia ms planificada hacia la obtencin de resultados , as como estos indican

255.

Aunque algunos han transferido crecientes responsabilidades, incluyen la compra de insumos para el establecimiento bajo su responsabilidad a travs de ChileCompra. 83 Se menciona en varios colegios el uso del programa SINEDUC desarrollado por la Universidad Catlica de Santiago, mientras que otro municipio indica el uso del programa MOISES. 84 Por ejemplo en el caso de Maip, su planificacin plurianual de educacin indica que el Municipio incrementar los recursos disponibles para financiar programas destinados a mejorar la calidad educacional desde un 15% en el 2005, respecto al total de gastos de operacin, hasta un 24% en el 2008.

82

79

que esperan los resultados del prximo SIMCE para conocer la evaluacin de sus estrategias y iii) estabilidad en la matrcula municipal, los municipios grandes que estn presentando una sistemtica reduccin de su matrcula indican su limitada capacidad para desarrollar un mejoramiento en la calidad que imparten sus establecimientos y dedicar ms recursos humanos y financieros para la innovacin tcnico-pedaggica. 256. A pesar que los municipios conocen algunas buenas prcticas, estos mencionaron la urgencia de contar con mecanismos expeditos para conocer las mejores prcticas evaluadas (a nivel nacional e internacional) para el sector educacional, as como mecanismos que apoyen su rpida incorporacin al interior de sus comunas.

Participacin y Control Ciudadano

257. A pesar que la descentralizacin de los establecimientos escolares se justifica porque la comunidad y las familias pueden hacer ms responsables de sus resultados a los directores de colegios y a las autoridades locales, as como incrementar la participacin de los padres y las organizaciones comunitarias en la gestin de la educacin, la realidad chilena indica que los padres y la comunidad estn relativamente ausentes de la gestin educacional, y el desarrollo de mecanismos de cuenta pblica es bastante escaso. El diseo del PADEM contempla un mecanismo participativo de la comunidad tanto en la etapa de diagnstico y elaboracin, como en la etapa de cuenta pblica de los resultados alcanzados. Sin embargo, slo un municipio menciona un rol activo de los centros de padres en la elaboracin y evaluacin anual de su PADEM. Una iniciativa recientemente creada son los Consejos Escolares, conformados por el director de cada establecimiento, representantes de los profesores, padres y de los alumnos, en varios de los municipios entrevistados se menciona un adecuado programa de capacitacin y apoyo para su instalacin en cada establecimiento escolar, as como altas expectativas de las mismas autoridades municipales para que esta instancia se transforme en un mecanismo de control sobre la gestin de los directores de establecimientos municipales. Dos experiencias relativas a conocer la percepcin de la comunidad sobre la calidad educacional son: i) la municipalidad de Concn anualmente aplica una encuesta a alumnos y apoderados acerca de la evaluacin de la educacin municipal, de tal forma de planificar acciones que tiendan a la mejora del sector y ii) los municipios rurales que participan en el programa de Aseguramiento de la Calidad indican que las escuelas que participan en el programa estn obligadas a realizar estudios de opinin de los apoderados de estos establecimientos, lo cual ha sido de mucho utilidad para saber cmo perciben las familias la calidad de su gestin.

258.

259.

Jornada Escolar Completa (JEC)

260. La reforma iniciada en 1997 y que debiese terminar su proceso de instalacin a nivel municipal en el 2006 presenta diversas reacciones entre los municipios entrevistados. Por una parte se reconoce el cambio social que est generando entre los menores provenientes de familias en riesgo social, puesto que la jornada extendida permite un uso ms adecuado del tiempo a los nios con mayores riesgos sociales. Sin embargo, se percibe que los efectos que la JEC tendr sobre la calidad educacional sern menores y que la mejor infraestructura est siendo subutilizada dada la reduccin sistemtica de la matrcula en el sector municipal. Adems la mayor parte de los municipios indicaron fuertes crticas a los dficit en el equipamiento de las nuevas obras, as como a la falta de apoyo tcnico en el diseo del uso del tiempo adicional que genera la JEC.

80

Salud
261. Uno de los servicios ms relevantes que prestan los municipios son las prestaciones de atencin primaria de salud. En Chile 9.5 millones de personas estn vlidamente inscritos en el sistema de salud primaria municipalizada, lo cual implica slo en consultas mdicas cerca de 16 millones de atenciones anuales Al considerar los principales indicadores utilizados internacionalmente para medir la calidad de salud, Chile obtiene resultados superiores a lo esperado para las caractersticas socioeconmicas del pas (esperanza de vida al nacer o tasa de mortalidad infantil). Sin embargo, una forma de indagar acerca de la heterogeneidad territorial de las condiciones generales de salud es utilizar el Indice de Desarrollo Humano Comunal elaborado por PNUD y MIDEPLAN en el 2003, ste considera, para el subcomponente de salud, informacin de 1998 acerca de los aos de vida perdidos por malas condiciones de salud, tanto a nivel comunal como regional (AVPP). Los resultados indican que al considerar los 5 grupos de comunas por tamao poblacional, sobre el 90% de las diferencias se deben a diferencias al interior de los grupos. Esto se puede apreciar en el Cuadro 19 donde las comunas pequeas presentan una altsima heterogeneidad, la mitad de las comunas presentan ndices en un rango Medio (entre 700-799 puntos) o Alto (800-899 puntos), pero otra mitad presenta una situacin dentro de un rango Bajo (600-699) o Muy Bajo (500-599). En cambio, las comunas grandes presentan resultados generales de una condicin Media o Alta. Al considerar la tasa de mortalidad infantil a nivel comunal (basado en informacin de SINIM) los resultados por grupo de comunas indican un promedio bajo para todos ellos, considerando estndares internacionales, aunque levemente superior en los grupos de comunas ms pequeas.
Cuadro 19
Indice de Desarrollo Humano 1998 por Comuna
Por Tama o de la Comuna
900 500 0 600 IDH en Salud 700 800

262.

263.

100 000

200 000 300 000 Poblacin Censo 2 002

400 000

500 000

264.

Sin embargo, las medidas anteriores no estn slo asociadas a las polticas de salud, sino que ms bien responden a un conjunto de condiciones sociales, geogrficas, econmicas y culturales, las cuales pueden modificar los indicadores mencionados luego de un perodo extenso de tiempo. Una mejor medida de los resultados producidos por la gestin municipal en salud puede ser observada al considerar el grado de cumplimiento de las metas vinculadas con las actividades de Atencin Primaria de Salud, convenidas entre los Servicios de Salud y los Municipios. Dependiendo del grado de incumplimiento de las diferentes metas de cobertura, oportunidad y calidad, los servicios de salud descuentan diferentes porcentajes de los aportes financieros entregados a la salud primaria municipal. Estas metas estn definidas para la gestin general de salud primaria como para el Programa AUGE, referido a un conjunto de prestaciones mnimas aseguradas para toda la poblacin.

81

265.

El Cuadro 20 indica la distribucin de los municipios respecto al grado de cumplimiento de las metas generales, ste indica que sobre el 50% de los municipios obtuvieron un Indice agregado del cumplimiento de metas que implica cierta reduccin de los recursos a ser transferidos por los Servicios de Salud. Aunque a nivel agregado la reduccin de recursos slo comprometen poco ms del 2% de los recursos entregados a los 85 municipios, el impacto a nivel individual de cada comuna puede ser considerable . El Cuadro 21 entrega informacin acerca de la distribucin de la reduccin de los aportes financieros considerando el tamao poblacional de las diferentes comunas. Estos resultados indican que la mayor parte de las comunas pequeas no alcanza a cumplir con las metas propuestas y que el grado de incumplimiento es considerablemente mayor que entre las comunas de tamao intermedio y grande.
Cuadro 20
Cumplimiento Indice de Actividad de la APS por Comuna (2004) Slo Comunas que Reciben Per Cpita Variable
15

Cuadro 21
Porcentaje de Rebaja en Recursos Municipales a Salud
Cumplimiento Metas Generale s y Plan Auge 2005

110,00%

100,00%

90,00%

80,00%

70,00%

60,00%

50,00%

40,00% 0 50 100 150 Comuna 200 250 300

0 0

Porcentaje de Rebaja Mensual 5 10

100 000

200 000 300 000 Poblacin Censo 2 002

400 000

500 000

266.

A pesar de la menor eficacia promedio de los municipios de comunas pequeas, en varias ocasiones son estas comunas las que alcanzan mejores resultados en el sector, la Tabla 38 indica los Municipios con mejores Indice de Actividad, la mayor parte de ellos corresponden a los Municipios de mayores ingresos de la Regin Metropolitana, pero cerca 7 de ellos pertenecen a la Regin del Bo Bo y varios de ellos son municipios pequeos y con poblacin rural. Tal como en el caso de educacin, donde varias municipalidades de las regiones VI y VII obtuvieron muy buenos resultados, estos municipios de la VIII regin dan cuenta de numerosas buenas prcticas que debiesen ser analizadas y replicadas.
Tabla 38 Municipalidades con Mejores Resultados del Indice de Actividades APS 2004
Comuna Regin RM RM VIII VIII RM VIII RM VIII VIII VIII RM RM Indice 99,66% 98,55% 98,47% 98,41% 98,02% 97,72% 97,75% 97,49% 97,16% 96,95% 96,91% 96,69%

Lo Barnechea Macul Cabrero Portezuelo Santiago Florida uoa San Nicols Hualqui Chilln Vitacura Pealoln
85

En el caso del Municipio de Yungay esta reduccin implica una cada del 14% en los ingresos percibidos desde el Servicio de Salud respectivo.

82

Coronel Las Condes San Vicente Tagua Tagua Concepcin Providencia Fuente: Ministerio de Salud

VIII RM VI VIII RM

96,66% 96,46% 96,43% 96,36% 96,15%

Gestin Financiera
267. Al igual que el sector educacin, los servicios de atencin primaria de salud municipal (APSM) contemplan un mecanismo de financiamiento asociado a la demanda del servicio por parte de la comunidad. Anualmente el Ministerio de Salud (MINSAL) valida la poblacin que ha deseado inscribirse en una determinada comuna para recibir atenciones de salud, en base a esta informacin MINSAL paga mensualmente los aportes vinculados a los convenios de atencin general, y a partir del 2005 los vinculados al programa AUGE. De esta forma, los ingresos son fijos por un ao, pero pueden ser modificados al ao siguiente, dependiendo de los cambios en la poblacin inscrita; tambin los ingresos mensuales pueden variar de acuerdo al grado de cumplimiento de las metas convenidas entre MINSAL y el Municipio. La mayor parte del gasto de la APSM corresponden a personal, el cual est regulado por una normativa que reduce los grados de flexibilidad en el manejo de recursos humanos y conlleva a definir este factor como quasi-fijo en la funcin de produccin, al menos en trminos anuales. De esta forma los componentes que explican los ingresos de la APSM estn determinados principalmente por la poblacin inscrita validada y el cumplimiento del programa de metas. Sin embargo, hasta el 2004 los recursos asignados a travs de diversos programas de reforzamiento de la APSM crecieron sistemticamente, alcanzando un mximo del 38% en este ltimo ao (MINSAL, 2005), en forma complementaria los establecimientos de APSM pueden realizar cobros a sus usuarios dependiendo del sistema de seguro de salud que estos tengan. Respecto a los factores asociados al costo de produccin estos estn principalmente explicados por los requerimientos de personal asociados a las diversas atenciones entregadas por la APSM, por los servicios de laboratorio y tambin por los requerimientos de farmacia. A partir de la informacin del SINIM es posible construir una serie parcial e incompleta de la evolucin de los recursos financieros administrados en la APSM durante los ltimos aos. La Tabla 38 indica que los recursos administrados por los municipios para el sector salud son considerables, aunque representan slo el 21% de los ingresos vinculados a educacin. Por otra parte, las transferencias municipales al sector superaron los MM$ 50.000 en el 2004 y han crecido sistemticamente durante los ltimos cuatro aos, sin embargo, stas son menores a las transferencias al sector educacin y su tasa de crecimiento es bastante menor que la vinculada a educacin: mientras las TMS se incrementaron en 8,3% real entre 2003-2004, las TME lo hicieron en 21,1% en el mismo perodo. Las TMS correspondieron a un 4,4% del total de los ingresos municipales en el 2004, y ha sido bastante similar para aos anteriores. A pesar de la menor relevancia relativa de las TMS que las TME respecto al total de ingresos municipales, las TMS representan un mayor porcentaje de los recursos totales con que cuentan los municipios para las actividades de salud que para el caso de educacin. A partir de las entrevistas realizadas en los 13 Municipios, de los cuales 11 cuentan con servicios de atencin primaria, todos ellos reconocen las TMS como una inversin, pero en varios casos se indica que algunos de los servicios entregados contemplan la obligacin del cofinanciamiento municipal, como es el caso de los 86 Servicios de Atencin Primaria de Urgencia (SAPU) o que algunas nuevas lneas de

268.

269.

270.

86

Lo cual es consistente con los resultados obtenidos en la regresin multivariada para explicar el aporte municipal a salud en el ao 2003, donde por cada SAPU adicional que dependiera del Municipio, ste debi realizar un aporte anual adicional superior a los $33 millones (Tabla 40).

83

atencin contempla el aporte de equipamiento pero no los efectos en mayores costos de operacin. Adicionalmente, el 46% del monto total de TMS est explicado por las municipalidades de la Regin Metropolitana y un 16,4% por las 7 comunas de mayores ingresos de esta regin, lo cual es consistente con la prioridad asignada a los servicios de salud dentro de las preferencias de la comunidad local. 271. De acuerdo a las entrevistas realizadas se pueden apreciar tres elementos adicionales que conllevan a mayores TMS: i) al momento de establecer las plantas de salud municipal, se permiti que los municipios incluyeran una asignacin especial, de cargo municipal, para mejorar los salarios del personal del sector, la cual es permanente e implica que decisiones tomadas por una administracin municipal conllevan aportes adicionales permanentes del municipio al sector; ii) el sistema per cpita no est diferenciado de acuerdo a los diferentes salarios promedio de cada regin y iii) algunos municipios, al igual que en la administracin de educacin, financian personal de otras dependencias municipales cargados a la administracin municipal de salud, sobrestimando los verdaderos costos para la provisin del servicio.

Tabla 38 Ingresos del Sector Municipal de Salud MM$ 2004

Ingresos de Salud Netos de Aportes Municipales1 Transferencias Municipales Trans. Municipales Sobre Gasto Neto Municipal

2001 117.940 40.581 4,29% 2002 136.204 45.054 4,57% 2003 154.412 46.436 4,60% 2004 174.402 50.282 4,44% En base a SINIM. Bases incompletas aunque 2003 y 2004 son comparables. 1 Cifras son entre 10%-20% mayores al considerar informacin del MINSAL para todo el conjunto de Municipios.

272.

La Tabla 39 describe la evolucin de algunos de los gastos asociados a la gestin de la APSM. El costo del personal asociado a la administracin de este servicio alcanz MM$ 15.133 en el 2004, creciendo un 20% real respecto al ao 2003. Por otra parte, los recursos destinados a inversin fueron considerablemente menores a los asociados a educacin, lo cual puede ser explicado por la prioridad municipal asignada a la implementacin del programa de Jornada Escolar Completa durante los ltimos aos.
Tabla 39 Algunos Gastos del Sector Municipal de Salud MM$ 2004
Gasto Total Personal Administrativo de Salud 10.713 11.288 12.448 15.133 Inversin en Salud (No FNDR) 2.047 3.142 3.627 4.293

2001 2002 2003 2004 En base a SINIM. Bases incompletas aunque 2003 y 2004 son comparables.

273.

La estabilidad del monto agregado de TMS durante la presente dcada, a diferencia de la evolucin creciente para las TME, dan cuenta que los riesgos financieros agregados del sistema municipal estn concentrados en el rea educacional. Sin embargo, a pesar que el promedio agregado de las TMS alcanzan al 4,4% en el 2004, el Cuadro 22 da cuenta que un porcentaje de municipios, particularmente los ms pequeos, realizan un aporte sobre el 10% de sus ingresos. Para el 2004 47 municipios realizan TMS

84

superiores al 10% de sus ingresos de las cuales 5 superan el 20%, los cuales presentan una alta vulnerabilidad financiera, dependiendo del comportamiento financiero del sector educacional. 274. Transferencias Municipales conjuntas a Educacin y Salud: A pesar que la correlacin entre las TMS y las TME no son muy elevadas, la mayor parte de los municipios con un TMS superior al 10% de sus ingresos en 2004, tambin presentan TME superior al 10% de sus ingresos. El Cuadro 23 muestra la distribucin de municipios considerando el total de transferencias (salud y educacin ) sobre sus ingresos totales corregidos (TMT), el cual indica que 94 municipios tuvieron TMT superiores al 20% de sus ingresos en 2004, en el 2003 slo haban sido 60 municipios. Al mismo tiempo, 27 municipios presentaron TMT superiores al 30% de sus ingresos, superando a los 17 que haban tenido este comportamiento en el 2003.
Cuadro 22
Porcentaje de Transferencias Municipales a Salud
Sobre Ingresos Totales Municipales Corregidos 2004
.4
.8

Cuadro 23
Porcentaje de Aporte a Educacin y Salud
Sobre Ingresos Totales Corregidos 2004

.3

Porcentaje .2

.1

10000 20000 30000 40000 Matrcula media mensual establecimientos municipales de educacin.

50000

0 0
ban dwidth = .2

.2

Porcentaje .4

.6

100000

200000 300 000 Poblacin

400000

500000

ban dwidth = .2

Tabla 40 Estimacin del Aporte Municipal a Salud 2003

Variables Nmeros de SAPUs en la comuna Coeficiente Estimado (M$)

33.392 (23.718) Municipio es de la Regin Metropolitana 188.240*** (32.053) Poblacin Validada 2.74*** (0,74) Poblacin Validada al Cuadrado -0,00006** (0,0000044) Ingreso Municipal Per Cpita Corregido 0,017*** (0,0025) Gasto en Personal Administrativo en Salud 0,0018*** (0,0003) Constante -162.746*** (26.410) 59,74 R2 Ajustado Nmero de Observaciones 260 *, ** y *** corresponden a coeficientes estadsticamente significativos al 10%, 5% y 1% respectivamente. Entre parntesis Errores Estndares.

Articulacin con Otras Entidades Pblicas y Privadas

275. Articulacin del rea de salud con el resto de las entidades internas del Municipio: Al igual que el caso de educacin municipal, el sector salud es analizado al interior del Municipio como un rea bastante autnoma, donde existen pocas experiencias de

85

trabajo conjunto con otros departamentos del propio municipio, basta indicar que en varios municipios los jefes de departamento o corporaciones de salud indicaron que tienen conectividad electrnica, y la utilizan intensamente, con los servicios de salud o FONASA, pero que no existe con el resto del Municipio. Dos reas indicadas por los mismos ejecutivos de salud que tendran alto externalidades positivas al incrementar las acciones coordinadas son la estimulacin y capacitacin a los padres en educacin temprana y acciones conjuntas con el DIDECO. 276. Ministerio de Salud (MINSAL): La experiencia municipal con el MINSAL, particularmente con los Servicios de Salud y el FONASA, son bastante menos complejas que en el caso de educacin. Los equipos profesionales de salud de los municipios tienen una alta validacin de las polticas del MINSAL y de las capacidades tcnicas de sus contrapartes, incluso lleva a indican a algunos ejecutivos municipales una mayor cercana con el propio ministerio que con el municipio. La principal crtica general a las polticas del MINSAL es su falta de flexibilidad en la adecuacin de stas a las realidades locales. Tambin se indica una prioridad diferenciada del rea de atencin primaria en los distintos servicios de salud, lo cual repercute en el acompaamiento tcnico y de gestin que realizan los ejecutivos locales de salud. Los Municipios de mayor tamao, particularmente en la Regin Metropolitana, indican que un punto de discusin permanente con el MINSAL es la definicin del valor del mecanismo de financiamiento (per cpita) el cual no refleja el verdadero costo, ni su evolucin, de los recursos humanos profesionales, generando un sistema estructuralmente deficitario; al igual que la falta de transparencia para rechazar parte de la poblacin inscrita en el municipio, la cual determina el pago mensual entregado a la municipalidad. Respecto a los programas de capacitacin y formacin que ofrece el MINSAL la mayor parte de los municipios indica que estos son pertinentes y de alta calidad, probablemente la principal crtica est vinculada a su escasez de la oferta de estos. Gobierno Regional: Existe un fuerte requerimiento de poder coordinar un plan de inversiones en infraestructura y equipamiento de ms largo plazo, superando el actual esquema de aprobacin anual de proyectos, situacin que debiese ser resuelta a partir de la reciente creacin de los Convenios de Programacin con Municipios. Universidades: Principalmente estn asociadas a prcticas de estudiantes universitarios, las cuales son muy valoradas, o a la compra de servicios. Sin embargo, Talca indica una muy buena experiencia en el apoyo al rediseo de la gestin del departamento. El Municipio de Puente Alto ha mantenido un trabajo coordinado con la Universidad Catlica de Santiago, la cual tiene un consultorio de atencin primaria en la comuna, igualmente Maip est coordinando un trabajo con tres universidades para la administracin de futuros consultorios en la comuna.

277.

278.

279.

280.

Asociativismo Municipal
281. Slo fue mencionado la compra conjunta de medicamentos en la regin del Maule. Sin embargo, los municipios ms pequeos, particularmente aquellos con buenas experiencias asociativas, piensan que sera una excelente iniciativa, aunque indican el temor que ello pudiera implica una recentralizacin de sus funciones. Los municipios de mayor tamao perciben menos ventajas en modalidades asociativas de gestin.

86

Instrumentos de Planificacin
282. El principal componente de planificacin municipal debiese corresponder al Plan Anual de Salud Municipal o Plan de Salud Comunal, el cual debe incluir: lineamientos de la poltica comuna de salud; diagnstico participativo de salud actualizado; evaluacin de las acciones y programs ejecutados anteriormente; el escenario ms probable para la salud comunal en el perodo a programar; la asignacin de prioridades a los problemas sealados; determinar las actividades para enfrentar cada problema priorizado y los indicadores de cumplimiento de metas programadas. Este instrumento posibilita la elaboracin de un diagnstico participativo y la definicin estratgica de las principales dificultades de gestin de la salud municipal. A pesar de su relevancia slo dos directores de salud municipal, de 9 entrevistados, mencionaron que ste era el principal instrumento de planificacin. De esta forma, el principal instrumento efectivo de gestin, aunque no de planificacin, ha pasado a ser el sistema de metas definidos por los Servicios de Salud con la salud primaria municipal. Por una parte, existen las metas vinculadas al Indice de Actividad de la Atencin Primaria de Salud (IAAPS), el cual est detallado ms adelante. Por medio de este instrumento los municipios que no cumplan el 90% o ms de las metas definidas en el IAAPS pueden ver reducidos los aportes que realiza el MINSAL a sus programas; al mismo tiempo los programas especiales del MINSAL contemplan metas, por lo cual el municipio se orienta a su cumplimiento para no perder los recursos adicionales obtenidos a travs de los convenios suscritos con el MINSAL. El diseo no est orientado a Nuevamente este diseo est orientado a castigar la falta de logros colectivos del municipio ms que de las diferentes unidades operativas de ste, reduciendo los esfuerzos de mejor gestin y responsabilidad financiera de cada uno de los centros de atencin de salud municipal. El Plan AUGE surge como otro programa de mucha relevancia para todos los municipios, tanto porque su condicin de garanta explcita a todos los usuarios implica una obligatoriedad de cobertura y oportunidad, generando una tensin en la asignacin de los recursos humanos al interior de los centros, sino tambin porque contempla metas asignadas al IAAPS que pueden generar reducciones en el financiamiento del servicio. Adicionalmente, en trmino individuales los funcionarios de la atencin primaria se orientan al cumplimiento de las metas definidas por el MINSAL y que dan lugar al pago del incentivo colectivo por cumplimiento de stas, no quedando mucho espacio para la definicin de metas priorizadas por la autoridad local (slo un municipio mencion la aplicacin de un sistema adicional de metas que son evaluadas semestralmente). Un elemento interesante que est orientado indirectamente la planificacin municipal en salud es el objetivo de varios municipios de transformar sus consultorios en centros de salud familiar, lo cual implica una validacin por parte del MINSAL y al cual varios directores de salud municipal estn dedicando importantes esfuerzos de la gestin local. Una recomendacin importante es revalidar la importancia de la elaboracin del Plan de Salud Comunal, el cual pudiera ser realizado en forma plurianual (Valdivia tuvo una experiencia exitosa al respecto para el PSC 2002-2004), fortaleciendo los mecanismos participativos de ste y la coordinacin para el logro de metas estratgicas a ser alcanzadas, igualmente se debiese obligar a que la evaluacin de ste fuera pblica. A partir de ste podran ser negociadas las metas del incentivo colectivo entre el Municipio y el Servicio de Salud, de tal forma que no slo representaran las prioridades de las polticas nacionales del MINSAL, sino tambin las prioridades locales definidas por el municipio.

283.

284.

285.

286.

287.

Participacin y Control Ciudadano

288. Una vez ms existe una gran diversidad en el grado de participacin de la comunidad ne la promocin, coordinacin o entrega de informacin acerca de los servicios de salud,

87

esta diversidad no est asociada ni al tamao, urbanidad ni magnitud de recursos que administra el municipio, y dada la elevada autonoma que presenta la gestin de salud respecto al resto de las actividades municipales, tampoco depende de la prioridad que le asigne el propio alcalde a la Participacin.

IV. Gobiernos Regionales y su Articulacin con la Gestin Municipal

Marco General y Funciones y Competencias
289. Los GORE fueron creados a travs de la modificacin constitucional y aprobacin de la Ley 19.175 (1993) sobre Gobiernos y Administraciones Regionales. Esta nueva 87 institucionalidad intermedia fortalece la figura del Intendente Regional , quien es nombrado como ejecutivo del GORE y presidente del Consejo Regional. Adems del Intendente Regional, el GORE es conformado por los Consejeros 88 Regionales , los cuales son electos en forma indirecta en base a las provincias que conforman cada regin. Estos consejeros son electos, por un perodo de cuatro aos y son reelegibles, por los concejales municipales y alcaldes de cada provincia. Claramente la composicin de las autoridades del GORE hace inexistente su vinculacin con los ciudadanos de la regin, no slo por las formas de seleccin, sino tambin porque la principal autoridad regional depende slo del Presidente de la Repblica. Las principales funciones del Consejo Regional se concentran en materias resolutivas, tales como aprobar el Presupuesto Regional y la aprobacin de proyectos individuales que son financiados con los recursos de inversin de decisin regional (IDR), adems cuentan con funciones normativas y fiscalizadoras. El GORE es el responsable de la administracin superior de la regin, cuyo fin es el desarrollo social, cultural y econmico de ella. Para cumplir con dicho mandato cuenta con diversas funciones, descritas en la Ley 19.175, principalmente orientadas a: a. Generales: elaborar planes, polticas y programas de desarrollo, elaborar y aprobar su presupuesto. Enfrentar situaciones de emergencia, cooperacin internacional, entre otras. b. Inversin Pblica: resolver la asignacin de recursos a proyectos de inversin especficos. c. Colaboracin con Municipios: asesorar a las municipalidades. d. Ordenamiento territorial: elaborar polticas de asentamientos humanos, obras de infraestructura y equipamiento, medio ambiente, transporte, desarrollo rural y de reas aisladas. e. Fomento productivo: contribuir a la formulacin de polticas nacionales, establecer prioridades de fomento productivo, promover el turismo, la investigacin cientfico-tecnolgica y la educacin superior y tcnica. f. Desarrollo social y cultural: realizar estudios y determinar prioridades sobre pobreza, apoyar la integracin de comunidades de territorios aislados,
87

290.

291.

292.

El Intendente es el representante del Presidente de la Repblica en cada regin, el cual mantiene su responsabilidades administrativas y de gobierno asociadas a la articulacin de todo el aparato pblico desconcentrado (representado por los Secretarios Regionales Ministeriales (SEREMI) y Directores Regionales de servicios pblicos). En su funcin de gobierno el Intendente cuenta con el apoyo del Gabinete Regional conformado por los Gobernadores provinciales, los SEREMI y la Directora Regional del Servicio Nacional de la Mujer, para su mejor operacin tambin se conforma un nmero de Comits Regionales orientados a coordinar la accin pblica regional en determinadas reas. La ley tambin mantiene la figura de los Gobernadores Provinciales, con responsabilidades similares a la del Intendente pero en el nivel provincial. 88 El nmero de consejeros vara entre 16 y 28, dependiendo del nmero de provincias que existan en cada regin.

88

determinar el impacto social y ambiental de proyectos, asignar recursos entre comunas para programas sociales, fomentar la cultura y el desarrollo de las comunidades tnicas e identidades locales. 293. A pesar de este diverso nmero de funciones, el nmero de competencias reales que tienen los GORE, y que efectivamente ejercen, son ms bien escasas (Universidad de Chile, 2004). Estas se refieren a resolver la inversin del FNDR, destinar a proyectos especficos los recursos ISAR y aprobar los Convenios de Programacin de Inversiones; en el mbito de ordenamiento territorial est la aprobacin de los planes reguladores comunales e intercomunales, con la colaboracin tcnica del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), mientras que en el mbito de la administracin pblica estn los de coordinar, supervigilar y fiscalizar a la administracin pblica y resolver recursos administrativos (lo cual estrictamente corresponde a los Intendentes Regionales en su funcin de gobierno interior) y asumir el potencial traspaso de competencias el gobierno central, lo cual ha sido utilizado ms bien a travs de modificaciones paulatinas en la ley de presupuesto, vinculadas a dotar de una mayor flexibilidad en el uso de los recursos del FNDR (Universidad de Chile, 2005). A pesar de lo anterior, una primera experiencia de transferencia de competencias se present en el 2005, la Ley 20.035 transfiri desde el MINVU a los GORE las competencias asociadas a la pavimentacin urbana, sin embargo los recursos financieros, el personal y la responsabilidad tcnica de los proyectos se han mantenido en el MINVU. Lo cual acenta los problemas de diseo institucional para determinar a quien evaluar sobre determinados bienes o servicios pblicos. Durante los ltimos aos gradualmente se han desarrollado una serie de iniciativas de articulacin territorial de servicios pblicos y de algunos programas nacionales que han permitido que los GORE paulatinamente participen, con diferentes niveles de liderazgo, en reas como fomento productivo, desarrollo cientfico y tecnolgico, y en el apoyo tcnico y de coordinacin a las Municipalidades. Este conjunto de iniciativas han servido como experiencias piloto para definir los requerimientos necesarios para que los GORE se transformen en los coordinadores del desarrollo y en articuladores de la gestin pblica en la regin, que es la funcin principal que acertadamente SUBDERE indica debiesen tener estas entidades (SUBDERE, 2004).

294.

Presupuesto Regional y de Inversin

295. Los GORE no cuentan con una ley de rentas regionales como el caso municipal, al contrario, su presupuesto es discutido anualmente en la Ley de Presupuestos del Gobierno Central como la de cualquier otro servicio pblico. Este es mayoritariamente financiado a travs de transferencias del Gobierno Central, impidiendo cualquier esfuerzo por la gestin de ingresos propios y dejando un alto grado de incertidumbre acerca de la evolucin de sus recursos futuros. Tampoco se les permite la obtencin de crditos directos con el sector privado o con organismos multilaterales, aunque el Gobierno Central financia varios programas de ejecucin regional a travs de estos mecanismos. El Presupuesto Regional contempla recursos para el funcionamiento de los GORE, los cuales representan entre un 5%-6% de sus recursos presupuestarios del GORE, y los recursos de Inversiones, que representan sobre el 90% del total presupuestario (Ver Tablas 41-44). Los GORE tienen como principal funcin la de asignar los recursos de inversin de su presupuesto a proyectos especficos presentados principalmente por el sector municipal, aunque tambin pueden transferir dichos recursos otras entidades pblicas que realizan programas de infraestructura, desarrollo productivo, programas culturales o de ciencia y tecnologa. Igualmente los GORE pueden entregar recursos a Universidades para programas o proyectos desarrollados en conjunto. Como se indica en la Tabla 41 el

296.

89

presupuesto de inversiones de los GORE est definido por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), el cual contempla una parte Distribuida y un componente de Provisiones. El componente Distribuido es aquel que cuenta con el mayor grado de flexibilidad para la asignacin regional, mientras que el componente de Provisiones contempla el financiamiento para un conjunto especfico de programas, todos ellos de impacto regional, pero donde el GORE tiene menos grados de libertad en su 89 reasignacin y distribucin intraregional . Una tendencia que marc el perodo 20002005 fue la creciente importancia de las Provisiones dentro del total FNDR, alcanzando un mximo del 63% en el 2005. Incluso al comparar la evolucin del FNDR 1995-2006 (Tabla 45) se puede apreciar que en trminos reales los recursos Asignados en el 2005 fueron recin alcanzaron los del ao 1998, mientras las provisiones se incrementaron en un 150% en el mismo perodo, dando cuenta que los GORE han cumplido un rol ms desconcentrador de las polticas nacionales ejecutadas en los territorios que articular la visin del proyecto de desarrollo de la ciudadana regional. A pesar de estos importantes cambios en la composicin del FNDR, el perodo 2000-2005 implic la duplicacin del total de recursos destinados al FNDR, mientras que en el perodo 1995-2000 sta slo se increment un 27%. 297. El Presupuesto 2006 contempla un importante cambio en la composicin del FNDR respecto de la tendencia 2000-2005, pues el FNDR Distribuido se incrementa e un 76% en trminos reales (DIPRES, 2005), pasando a representar el 52,2% del total del FNDR para el prximo ao. Quizs los tres elementos ms importantes de la aprobacin de los recursos FNDR asignados a proyectos son que: i) cada programa o proyecto debe contar con una evaluacin tcnica favorable de MIDEPLAN; ii) estos debiesen responder a la Estrategia de Desarrollo Regional y iii) cada proyecto individual debe contar con la aprobacin del Consejo Regional. De esta forma los proyectos responden al proyecto de desarrollo acordado regionalmente y cuentan con un respaldo tcnico adecuado, sin embargo, es en el proceso de proposicin y seleccin de los proyectos donde se presentan las 90 mayores dificultades en la gestin del rea inversiones .

298.

Inversin de Decisin Regional (IDR)

299. Quizs el hito ms importante, respecto de los GORE, durante la segunda mitad de la dcada de los 90 fue el notorio incremento relativo de los recursos de inversin en los cuales participaban a nivel regional, aunque con diferentes grados de intensidad. Esto 91 implic duplicar el porcentaje de la inversin pblica , descontando aquella destinada a empresas pblicas, que se asignaba a proyectos donde el CORE aprobaba los proyectos individuales que se financiaran. Parte de los logros de este compromiso pblico fue la creacin y puesta en prctica de nuevos instrumentos de inversin regional, al FNDR y las Inversiones Sectoriales de Asignacin Regional (ISAR), se les sumaron loas Inversiones Regionales de Asignacin Local (IRAL), donde la seleccin de proyectos son a nivel comunal, y los Convenios de Programacin, un instrumento estratgico para articular inversiones plurianuales entre los ministerios y los GORE. La Tabla 26, basada en informacin de SUBDERE, indica que efectivamente hacia el ao 2000 el 44% de la inversin pblica se poda denominar IDR, sin embargo, tambin

300.

Algunas provisiones son de igualmente flexibles que el FNDR Distribuido, entre las cuales se cuenta la Provisin del 10% del FNDR para emergencia y eficiencia; y la Provisin de Compensacin por Empresas Sanitarias privatizadas. 90 Para detalles sobre las principales caractersticas y problemas del proceso de planificacin, seleccin y aprobacin de proyectos ver el reciente trabajo de Santiago Consultores (2004) sobre la evaluacin intermedia del crdito BID al FNDR. 91 Esto fue asumido como un compromiso presidencial, donde se indicaba que la IDR pasara desde un 21% en 1994 a un 42% para el presupuesto del ao 2000.

89

90

se aprecia que de los 23 puntos adicionales de IDR alcanzados en el perodo slo 4 correspondieron a un incremento del Presupuesto Regional, pasando ste a ser slo un tercio de los recursos de IDR en el 2000. 301. Una de las metas del gobierno del Presidente Lagos fue alcanzar el 50% de IDR hacia el 2006, meta cumplida anticipadamente en el 2004 y con una proyeccin del 57% para el ao 2006. Aunque todo el incremento relativo de la IDR 2000-2005 se explica por el aumento de los recursos FNDR (pasando desde un 15,9% en el 2000 a un 23% en el 2005), todo el incremento del FNDR fue concentrado en sus Provisiones, como indicamos ms arriba. Sin embargo, dentro de la contabilidad de la IDR se incluye un conjunto importante de otros programas nacionales, con algn grado de participacin de los GORE, los cuales en el 2005 representan ms de un tercio de toda la IDR (Tabla 45), pero los cuales estn ms orientados a una desconcentracin de la inversin que a una descentralizacin de sta.

Tabla 41 Ejecucin Presupuestaria Inversin Regional de los Gobiernos Regionales (MM$2005)

2001 Ingresos Ingresos Corrientes Aporte Fiscal Transferencias del Gobierno Central Saldo Inicial de Caja 180.517 3.082 19.220 144.663 13.552 2002 193.817 2.811 10.719 167.896 12.390 193.817 0 183.674 -2.727 3.253 9.617 2003 198.034 3.077 5.852 180.057 9.049 198.034 0 172.250 -4.601 19.504 10.881 2004 260.115 1.811 9.022 238.516 10.766 260.115 0 196.608 -7 48.362 15.151 2005(est) 278.227 2.355 15.066 247.059 13.747 278.227 1.586 223.277 932 52.032 400

Gastos 180.517 Transferencias Corrientes 0 Iniciativas de Inversin 164.321 Prstamos 3.902 Transferencias de Capital 0 Saldo Final de Caja 12.293 Fuente: Direccin de Presupuestos (2006). (est) Estimada a sept. del 2005

Tabla 42 Ejecucin Presupuestaria Gastos de Funcionamiento de los Gobiernos Regionales (MM$2005)

2001 Ingresos Aporte Fiscal Otros Ingresos Saldo Inicial de Caja 12.820 12.101 375 344 12.820 2002 13.921 13.255 246 420 13.921 9.240 2.300 1.898 483 2003 15.061 14.240 351 470 15.061 9.720 2.515 2.227 599 2004 17.311 16.087 631 593 17.311 10.769 2.711 3.179 652 2005 18.090 17.351 124 615 18.090 11.279 3.126 3.672 13

Gastos Gastos en Personal 8.717 Bienes y Servicios de 2.201 Consumo Otros 1.472 Saldo Final de Caja 430 Fuente: Direccin de Presupuestos (2006).

91

Tabla 43 Proyecto Ley de Presupuesto Gastos de Funcionamiento de los Gobiernos Regionales (MM$ corrientes)
2005 Ingresos Aporte Fiscal Otros Ingresos Saldo Inicial de Caja 15.259 15.228 18 13 2006 18.915 18.860 42 13 18.915 12.772 2.961 13

Gastos 15.259 Gastos en Personal 10.153 Bienes y Servicios de 2.772 Consumo Otros Saldo Final de Caja 13 Fuente: Direccin de Presupuestos (2006).

Tabla 44 Ejecucin Presupuestaria Inversin Regional de los Gobiernos Regionales (MM$ corrientes)
2005 FNDR Distribuido 90% Ingresos Propios y otros Ingresos Ingresos Corrientes Aporte Fiscal Transferencias del Gobierno Central Saldo Inicial de Caja 88.653 0 21.291 67.335 0 29.157 411 0 27.447 1.300 Provisiones Total FNDR Distribuido 90% Ingresos Propios y otros 166.233 0 43.860 122.373 0 166.233 0 166.233 0 0 0 29.994 423 0 26.506 65 29.994 0 15.111 0 11.818 65 2006 Provisiones Total

201.020 0 0 201.020 0 201.020 0 20.020 0 0 0

318.804 411 21.291 295.801 1.300 318.804 0 307.814 0 9.690 1.300

176.798 0 0 176.798 0 176.798 0 176.798 0 0 0

370.025 423 43.860 325.677 65 370.025 0 358.142 0 11.818 65

Gastos 88.653 29.157 Transferencias 0 0 Corrientes Iniciativas de 88.626 18.167 Inversin Prstamos 0 0 Transferencias 0 9.690 de Capital Saldo Final de 0 1.300 Caja Fuente: Direccin de Presupuestos (2006). (est) Estimada a sept. del 2005

92

Tabla 45 Evolucin de la Inversin de Decisin Regional (MM$ 2005) - SUBDERE

95 INVERSION PUBLICA NACIONAL Inversin Real Inv.Sectorial de Asign.Regional Ajuste Provisin y Transf. Cap. GORES Ajuste Tranf.Capital e IRAL INVERSION REGIONALIZADA GOBIERNOS REGIONALES (FNDR) Distribuido Provisin ISAR P.Mejor.Barrios P. Mej.Urbano Caminos Secundarios Pavim.Urbana, Conserv.y Aguas Lluvias Agua Potable Rural DIGEDER- Instituto Nacional de Deporte FOSIS Minist. de Salud IRAL P. Mej.Urbano FOSIS Convenios de Programacin Pavimentos Participativos Otros ( Prog.Chile Barrio, Subs. PET y Estndar Mnimo) Otros (Vialidad Urbana y Complejos Fronterizos y Fondo Nacional del Dep.) 1.028.997 901.022 97.804 30.171 0 219.853 122.049 91.878 30.171 97.804 33.427 9.784 22.354 9.896 8.420 1.851 11.174 899 0 0 0 0 0 0 0 96 1.157.563 1.006.588 93.693 33.796 23.486 257.305 130.102 96.307 33.796 93.693 38.437 0 23.141 9.841 12.479 1.918 3.584 4.292 23.486 15.157 8.329 10.024 0 0 0 22,2 11,24% 97 1.292.205 1.128.795 96.714 40.110 26.586 343.256 144.404 104.294 40.110 96.714 38.208 0 24.857 9.782 15.845 1.831 0 6.190 26.586 15.067 11.519 55.711 19.841 0 0 26,60% 11,18% 98 1.376.985 1.180.505 110.221 62.472 23.788 459.738 172.502 110.030 62.472 110.221 39.440 0 24.610 10.705 24.599 2.189 2.523 6.154 23.788 13.674 10.113 117.097 24.118 12.013 0 33,40% 12,53% 99 1.078.02 7 905.467 87.805 60.905 23.850 397.434 161.863 100.957 60.905 87.805 31.185 0 17.831 1.868 23.774 2.282 8.487 2.377 23.850 13.741 10.109 87.065 20.993 15.859 0 36,90% 15,01% 00 973.136 800.088 82.936 57.559 32.553 432.445 154.568 97.009 57.559 82.936 30.988 0 18.208 1.821 23.898 2.213 3.447 2.362 32.553 17.086 15.466 114.456 17.070 30.862 0 44,40% 15,88% 01 1.037.102 838.315 85.928 80.338 32.521 479.847 178.941 98.603 80.338 85.928 34.077 0 23.806 5.358 20.065 1.921 0 701 32.521 12.994 19.527 119.924 19.646 42.888 0 46,30% 17,25% 02 1.135.102 942.526 80.765 86.620 25.190 537.469 190.426 103.806 86.620 80.765 37.705 0 8.462 17.627 14.025 2.946 0 0 25.190 13.071 12.120 117.631 32.769 65.096 25.591 47,30% 16,78% 03 1.188.09 1 931.328 45.960 124.201 86.602 596.896 228.396 104.196 124.201 45.960 28.192 0 0 4.399 10.186 3.183 0 0 20.332 9.646 10.686 0 141.220 34.884 95.534 30.570 50,20% 19,22% 04 1.267.53 4 957.334 24.458 161.020 124.722 635.451 270.577 109.557 161.020 24.458 11.007 0 0 0 11.192 2.259 0 0 17.665 8.710 8.955 91.417 35.109 146.525 49.700 50,10% 21,35% 05(e) 1.319.88 7 952.500 19.039 198.275 150.073 691.857 302.974 114.199 188.775 19.039 4.400 0 0 0 12.400 2.239 0 0 17.538 8.632 8.906 78.089 34.104 171.332 68.781 52,40% 22,95% 57,00% 370.025 199.227 176.798 05(p)1

% Decisin Regional 21,40% % Decisin Presup. GORE 11,86% (e)Gasto estimado. (p) Monto presupuestario en moneda 2006.

93

Presupuesto de Funcionamiento de los GORE

302. Al igual que los recursos de inversiones, los recursos de operacin son aprobados anualmente en el proceso presupuestario del Gobierno Central. El control de los gastos en funcionamiento son bastante explcitos, pues legalmente est prohibido que los recursos del FNDR puedan financiar gastos en personal. Si se considera la ejecucin presupuestaria informada por DIPRES a septiembre del 2005, los recursos reales destinados a funcionamiento se han incrementado en un 41% entre 20012005, mientras la inversin ejecutada del FNDR lo ha hecho en un 54%, lo que implica una reduccin en el peso relativo que tienen estos gastos en la ejecucin presupuestaria total de los GORE. De todas formas los recursos en personal y bienes y servicios son bastante reducidos, en promedio los gastos en personal representan menos del 4% de los gastos en inversiones y los gastos en bienes y servicios un 1,1%. A pesar del incremento real que experimentan estos componentes en el presupuesto de ley para el 2006, los gastos en funcionamiento, en relacin a la magnitud de recursos destinados a inversiones, seguirn cayendo (Tablas 43 y 44).

Recursos Humanos
303. La magnitud de recursos humanos de los GORE se ha mantenido relativamente estable desde su creacin en 1994. La dotacin inicial de los GORE fue de 756 cargos, es decir de unos 60 funcionarios por GORE, mientras que en el 2005 la dotacin mxima fue de 871 cargos, un incremento de 15,2% en estos 11 aos. Recientemente fue aprobado un incremento de 6 profesionales en la dotacin de cada GORE (Ley 20.035), lo cual implicar que cada GORE contar con una planta promedio de 73 funcionarios Ms all de la alta profesionalizacin de los recursos humanos en el nivel regional y que los salarios son percibidos como adecuados, un serio problema para una eficiente operacin de los GORE es la magnitud de estos. Esta dificultad se percibe en tres elementos: i) mientras la evolucin de las inversiones administradas por los GORE se han triplicado, en trminos reales, entre 1995-2006, las dotaciones de personal lo habrn hecho en un 20%, an considerando la aplicacin de la Ley 20.035; ii) los GORE estn pasando gradualmente desde administradores de las inversiones del FNDR a los articuladores del desarrollo territorial y desarrollando e implementando un nuevo modelo de gestin territorial, sin embargo, para ello no 92 cuentan con nuevos recursos ni programas de apoyo para su ejecucin y iii) en el proceso de instalacin de los GORE de los 603 cargos de carrera 468 fueron creados a partir del traslado de igual nmero de funcionarios desde 10 servicios pblicos, los cuales mantuvieron las condiciones laborales con que contaban en su lugar de origen (SUBDERE, 1995). Esta estrategia orientada al control del gasto pblico ha presentado problemas organizacionales que varan de una regin a otra, pero que reducen considerablemente los funcionarios que efectivamente se desempean activamente en las tareas de los GORE.

304.

Diagnstico sobre la Gestin de los Gobiernos Regionales

305. Una evaluacin bastante precisa de las principales caractersticas de los GORE hacia fines del gobierno del Presidente Frei es el trabajo de Serrano (2001), el cual, a partir del anlisis de la gestin de inversiones de los GORE, permite identificar los principales desafos para que los GORE se transformen efectivamente en los articuladores del desarrollo territorial. Por otra parte, el trabajo realizado por la Universidad de Chile para SUBDERE (2004) sobre capacidades regionales permite visualizar la situacin hasta el ao 2003. Ambos trabajos son bastante coincidentes: las capacidades de los GORE para coordinar la accin pblica y orientar sta hacia

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El innovador diseo del PDT de la Regin del Bo Bo es percibido por parte de los propios territorios de planificacin como un xito en su diseo, pero con una dbil implementacin (evaluacin PDT por parte de asociacin de municipios de Arauco), similar opinin se encuentra respecto a la implementacin del PIR.

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las Estrategias Regionales de Desarrollo son mnimas, no slo por problemas institucionales, sino especialmente por su escasez de recursos humanos y de operacin, as como a la inexistencia de mecanismos que permitan adecuar las polticas y programas del nivel central a las prioridades y requerimientos de la regin, ello explicado por un desbalance en la magnitud de recursos entre los actores y por la ineficacia de los mecanismos institucionales de coordinacin (Tabla 46).
Tabla 46 Diagnstico de Principales Dificultades de los Gobiernos Regionales
Diagnstico 2000(1) i) Indefiniciones: Doble rol del Intendente. Doble dependencia de los SEREMI y Directores Regionales. ii) Concentracin de competencias administrativas en el nivel central. iii) Dbil Identidad Regional. i) Pocos recursos humanos y con escasos elementos tecnolgicos y de gestin. i) Muy baja. i) Los Municipios no participan del proceso de inversin regional: alta heterogeneidad de capacidades tcnicas, ninguna instancia de coordinacin con inversin sectorial. i) No se ha generado un diseo de trabajo intersectorial que tenga como eje el territorio regional. i) Debilidad de las Estrategias de Desarrollo Regional (excepcin de la Agenda Pactada de Valdivia). Diagnstico 2003(2) i) GORE es un rgano de administracin y no de gobierno, funcin slo radicada en el Intendente. ii) Conflictivo doble rol del Intendente. i) GORE con poca capacidad resolutiva debido a escasa magnitud de recursos humanos, sin recursos de operacin, mnimo patrimonio e inexistencia de ley de rentas. i) Muy baja.

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Institucionalidad

Recursos Humanos y de Funcionamiento

Capacidad Resolutiva Regional Coordinacin GORE-Municipios

Coordinacin GORE-Servicios Pblicos Instrumentos de Planificacin y Desarrollo Actores Regionales

i) Relevancia de las polticas nacionales sobre las regionales. i) Programas nacionales autnomos de la Estrategia de Desarrollo Regional (excepcin Corporacin Arica-Parinacota).

(1) (2)

i) No existe un sistema regional de actores pblicos. Alta desconfianza entre ellos. ii) Dificultad de incorporar al sector privado a la discusin estratgica del desarrollo en la regin. iii) Universidades slo estn en la etapa de diagnstico en su relacin con los GORE. Claudia Serrano (2001). Inversin Pblica y Gestin Regional: Nudos Crticos. En Descentralizacin: Nudos Crticos. Razcynski y Serrano editores. Universidad de Chile (2004)

De la inversin de decisin regional a la coordinacin territorial de la gestin

306. A pesar de las variadas iniciativas sectoriales y regionales que se haban iniciado antes del 2004, no es hasta este ao (2004), con la conformacin de una poltica de Gestin Territorial Integral (GTI), que se percibe la existencia de una poltica y una estrategia para la accin del Estado en los territorios, donde el GORE, aunque muchas veces es slo su Intendente, comienza a ser reconocido (o demandado) como principal articulador del desarrollo territorial. La relevancia de este proceso implica que, tal como el incremento de los recursos de inversin de decisin regional fue el hito en el proceso de gestin regional del perodo 1994-2000, la coordinacin territorial lo ser del perodo 2000-2006. GTI es un modelo de gestin por medio del cual se busca potenciar el Buen Gobierno en regiones. Se intenta que los servicios pblicos nacionales desconcentrados y descentralizados operen en las regiones con una perspectiva

307.

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Quizs ste es uno de los principales desafos, el transitar desde las estrategias de desarrollo regional hacia las estrategias regionales de desarrollo, donde el eje sea el sujeto que las elabora y propone.

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territorial, buscando convergencias y sinergia con los dems servicios pblicos de manera de lograr el mejor uso de los recursos y el mayor beneficio para sus clientes, usuarios y beneficiarios. Perspectiva territorial se refiere a que la prestacin de servicios de una entidad debe estar integrada con las restantes, logrando eficiencia, eficacia y mayor calidad y pertinencia a los requerimientos territoriales, y se entiende por coordinar la oferta pblica a integrar los instrumentos de planificacin e integrar la programacin operacionales de las diversas entidades pblicas (SUBDERE, 2005). Para ello se han definido 6 grandes ejes de trabajo: Infraestructura, desarrollo productivo, ciencia y tecnologa, desarrollo social, cultura e internacionalizacin. 308. Los dos instrumentos nacionales de planificacin y gestin para fortalecer este 94 modelo de gestin territorial son los Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG) vinculados a GTI (PMG-GTI), el cual fue incorporado en el proceso 2004 como un componente adicional de los 11 sistemas de gestin que contienen los PMG. El segundo mecanismo es el proceso de articulacin regional para elaborar el Anteproyecto Regional de Inversin (AIR) y posteriormente el Proyecto Regional de Inversin (PRI), el cual fue legalmente institucionalizado en el 2005, a travs de la Ley 20.035. El PMG-GTI: Este mecanismo est orientado a conseguir un fortalecimiento del proceso de regionalizacin, as como fortalecer los mecanismos de coordinacin para mejorar la gestin gubernamental en el territorio. SUBDERE es la responsable 95 nacional de este componente, aunque los GORE deben ser los articuladores del proceso de discusin y coordinacin en el territorio. La evaluacin del proceso 2004 indica que 174 servicios participaron de este PMG-GTI, sin embargo, dado lo innovador del proceso se propusieron cuatro etapas para su plena instalacin a nivel regional: Diagnstico, Planes, Ejecucin y Evaluacin, donde los servicios slo alcanzaron las etapas 1 y 2 durante el ejercicio 2004. Respecto a la evaluacin del rol jugado por los GORE se reconoce su alta diversidad en la calidad y en la comprensin del rol que estos deben cumplir en la coordinacin del proceso PMG-GTI. Resultados considerablemente mejores se encuentran en aquellas regiones que estaban ms avanzadas en sus propios procesos de planificacin y gestin regional territorializada, tambin un elemento positivo es la existencia de sistemas de informacin en algunas SERPLAC o GORE que colaboran en la coordinacin territorial de la gestin pblica (SUBDERE, 2005). Entre las principales dificultades estn; i) muchos GORE estn slo orientados a la ejecucin 96 del FNDR ; ii) diversidad en la calidad del rol de coordinador del GORE; iii) la propia coordinacin territorial de GORE, Intendencia y Gobernacin es bastante dbil y iv) no existen mecanismos de coordinacin con los niveles locales. Por otra parte, de los 6 ejes temticos para la coordinacin territorial definidos por SUBDERE (Infraestructura, Desarrollo Social; Fomento Productivo; Ciencia y Tecnologa; Cultura e Insercin Internacional), en los tres primeros se lograron desarrollar mesas de coordinacin en casi todas las regiones, respondiendo a las reas donde existe mayor claridad de la operacin territorial de sus programas, mientras en las restantes tres slo algunas regiones constituyeron las mesas de coordinacin. Coordinacin de Inversin Pblica Regional: Experiencias del Gobierno Central. A pesar que esta experiencia se vena desarrollando desde mediados de la dcada de los 90, no es hasta el ao 2005 que se logra establecer una institucionalidad formal para su operacin. Este instrumento de planificacin permite que el Intendente, el GORE, los SEREMI y los Directores Regionales de servicios pblicos discutan acerca de las prioridades de inversin para el ao siguiente, que stas sean conocidas por el GORE y el resto de los actores pblicos en la regin, y se realice un esfuerzo de prioridades regionales, lo cual da origen al ARI, el cual

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Los PMG son uno de los principales instrumentos de control de gestin del gobierno central chileno, el cual liga proyectos especficos para mejorar la gestin a incentivos en las remuneraciones de los servicios pblicos, todos los GORE participan de este instrumento. 95 Adicionalmente, cada GORE presentan tambin sus PMG-GTI a SUBDERE con el fin de poder recibir el incentivo institucional de acuerdo al grado de cumplimiento de sus compromisos. 96 Como veremos ms adelante los incentivos de este fondo estn orientados a centrarse en este objetivo, as como las considerables restricciones en los recursos para funcionamiento que tienen los GORE.

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debe ser considerado en los respectivos presupuestos de los ministerios y direcciones nacionales de servicios. Luego que el presupuesto nacional es aprobado en el Congreso Nacional los respectivos ministerios y servicios pblicos deben enviar la informacin de los proyectos, programas y estudios que efectivamente se realizarn en la regin, cuya informacin deber ser de acceso pblico. 312. Nuevamente se encuentra una alta heterogeneidad en la calidad de la coordinacin de este instrumento, as como en la posibilidad que ste se transforme efectivamente en el presupuesto regional de inversiones, por ejemplo, una de las cuatro regiones entrevistadas se reuni en Santiago con los representantes de los ministerios con los cuales existan diferencias entre las prioridades nacionales en la regin y las de la propia regin, mientras otro menciona que sus diferencias fueron planteadas slo como un acto formal ante un funcionario de la Direccin de Presupuestos. Esta importante heterogeneidad tambin se expresa en el liderazgo asumido por los GORE como institucin coordinadora del proceso de elaboracin del ARI: en 8 regiones los SERPLAC realizaron esta actividad, mientras que en otros 5 fueron los ejecutivos del GORE. Estos dos instrumentos de gestin tienen una reciente aplicacin en las regiones, sin embargo existen algunos de los elementos crticos que debiesen ser considerados para mejorar la planificacin y de gestin territorial: a. Coordinar los tiempos y procedimientos entre el GTI y la conformacin de los ARI. b. Desarrollar un programa de capacitacin y certificacin de competencias para los ejecutivos pblicos que participan en estos procesos. c. Instalar estos instrumentos desde las propias experiencias de Gestin Territorial que han adelantado algunos GORE. d. Definir con mayor claridad la prioridad que tendrn los GORE en estos instrumentos de planificacin, pues ellos pueden pasar a ser elementos estratgicos para coordinar la accin pblica en el territorio en el cumplimiento de sus Estrategias Regionales de Desarrollo, sin embargo, para ello los GORE debiesen tener un mayor protagonismo en la validacin y evaluacin de los PMG-GTI y en el seguimiento de los componentes del PRI. e. Realizar un levantamiento de buenas prcticas regionales y desarrollar un programa de incentivos, o de los propios PMG-GTI de los GORE, que permita su replicabilidad en forma rpida. f. Desarrollar un programa para instalar mecanismos de coordinacin de estos dos instrumentos con los municipios o las asociaciones municipales provenientes de 97 los territorios de planificacin . g. Instalar en todas las regiones mecanismos de informacin para todos los ciudadanos acerca de los PMG-GTI y de los PRI, tanto de sus propuestas como de su cumplimiento. 314. Experiencia de GTI en el rea de Fomento Productivo: Una de las experiencias precursoras de GTI fue el esfuerzo iniciado en el 2001 por SERCOTEC, INDAP, FOSIS y SENCE en el diseo de un programa coordinado a nivel territorial para generar una articulacin pblico-privada. El Programa Emprende-Chile se desarroll en 12 territorios del pas, cada uno de ellos conformado por una asociacin de municipios que articulaban sus esfuerzos en conjunto con estas entidades pblicas para readecuar los instrumentos y polticas dirigidas a las micro y pequeas empresas. A esta experiencia de coordinacin territorial se le sumaron las experiencias de las regiones del Bo Bo y de La Araucana en la coordinacin de la oferta pblica en el rea productiva con un enfoque territorial. El xito de estas experiencias iniciales llev a la creacin del Programa Chile Emprende a partir del 2005, que corresponde a un Programa Integrado para la MIPE, el cual gestiona con una estrategia comn todos los instrumentos de fomento productivo en cada una de las regiones del pas. Chile Emprende cuenta con un directorio nacional conformado por SERCOTEC, CORFO, SENCE, INDAP, FOSIS y SUBDERE. En cada regin el Intendente

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El GORE del Bo Bo se encuentra elaborando una valiosa experiencia para el proceso 2007.

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conformar un rgano colegiado para ejecutar y coordinar el programa, el cual estar conformado por las entidades pblicas mencionadas y las entidades pblicas y privadas que ste estime adecuadas para lograr un mejor desarrollo de esta iniciativa. 316. Al interior de cada regin se conformarn territorios de planificacin conformados por una o ms comunas donde se incorporarn a los municipios y sus asociaciones, gremios, agrupaciones asociaciones y redes de MIPE empresarios y organizaciones de la sociedad civil, as como a otras entidades o empresas privadas, con el fin de potenciar la coordinacin pblico-privada en torno a objetivos y planes de desarrollo orientados a desarrollar mejores oportunidades de negocio y empleo para empresas MIPE y su eslabonamiento con otras empresas en cadenas de valor (Fernndez, 2004). Adems del enfoque territorial y su alto grado de articulacin, el programa contempla un novedoso mecanismo de flexibilidad presupuestaria, pues en los 9 programas de fomento productivo de los 5 servicios pblicos que conforman el programa se establece la posibilidad de reasignar recursos entre los programas, as como la posibilidad de suplementar los existentes con recursos de los GORE. En la actualidad existen 13 programas Regin Emprende, uno por cada regin del pas y se han conformado 27 territorios de planificacin que representan a 145 comunas del pas. Adicionalmente CORFO ha desarrollado algunas lneas de trabajo para el desarrollo territorial. Los Programas Territoriales Integrados (PTI) estn orientados a crear desarrollo y mejorar la realidad productiva de un territorio, rea o zona geogrfica especfica. Esta iniciativa pretende articular los diversos instrumentos de fomento productivo en un territorio y en un rea productiva especfica, as como coordina las acciones entre el sector pblico y privado, con particular nfasis en las instituciones locales. En varias de es estas iniciativas se ha coordinado con los municipios y los GORE respectivos. Actualmente existen 13 PTI en operacin (Cluster Minero en Regin de Antofagasta; Programa Puerto Cultura en Regin de Valparaso; Programa Turismo Sustentable en Regin de Magallanes, entre otros) y otros 3 en etapa de diseo y formulacin (Programa Turismo de Intereses Especiales Arica y Parinacota; Programa Montaa y Ecoturismo en la Regin de La Araucana; Programa Vitivincola en la Regin Metropolitana) Experiencia de GTI en Ciencia y Tecnologa: dos experiencias previas al GTI permitieron el diseo de nuevas propuestas en esta rea, entre las cuales destaca que el 29% de los recursos del Fondo de Innovacin Tecnolgica, creado con los recursos recaudados por a la aplicacin de un royalty a la produccin de cobre, sern ejecutados va convenio entre CORFO, CONICYT y los GORE. La primera experiencia en el rea de ciencia y tecnologa de alto impacto fue la creacin por parte de CONICYT del Programa Regional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico en el 2000 (Tabla 47), el cual permiti cofinanciar centros de desarrollo cientfico y tecnolgico en las regiones a travs de convenios con los GORE. A fines del 2005 ya existan 10 de estos centros en 11 regiones del pas, los cuales se concentraban en el desarrollo tecnolgico vinculado al sector productivo de recursos naturales, sin embargo, en las regiones extremas del pas se haban creado centros de investigacin vinculados a aspecto antropolgicos y ambientales.

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Tabla 47 Centros de Investigaciones Financiados con el Programa Regional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico GORE-CONICYT
Gobierno Regional Tarapac Antofagasta Coquimbo Centro Centro de Investigaciones del Hombre en el Desierto Centro de Investigacin Cientfico Tecnolgico para la Minera Centro de Estudios Avanzados en Zonas Aridas Centro Avanzado de Tecnologas de Instituciones Vinculadas Universidad de Tarapac Universidad Arturo Prat Universidad de Antofagasta Universidad Catlica del Norte Universidad de La Serena Universidad Catlica del Norte Inst. de Investigaciones Agropecuarias Agencia de Cooperacin Japonesa

Valparaso

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Ohiggins y Maule

Infocomunicacin Centro de Investigacin en Biotecnologa Silvoagrcola Centro de Investigacin de Polmeros Avanzados Centro de Genmica Nutricional Agroacucola Consorcio de Investigacin en Nutricin, Tecnologa de Alimentos y Sustentabilidad del Proceso Alimentario en la Acuicultura Centro de Investigacin en Ecosistemas de la Patagonia

Bo Bo La Araucana Los Lagos

Universidad de Talca Universidad Catlica del Maule Instituto de Investigaciones Agropecuarias Universidad de Concepcin Universidad del Bo Bo Universidad Catlica de Temuco Universidad de La Frontera INIA Universidad Austral Universidad de Santiago de Chile

Universidad Austral de Chile Universidad de Concepcin INIA Centro Tamel Aike Servicio Hidrogrfico y Oceanogrfico de la Armada Direccin de Aguas Regional Instituto Chileno de Campos de Hielo Magallanes y Antrtica Centro de Estudios del Cuaternario Universidad de Magallanes de fuego-Patagonia y Antrtica Inst. Antrtico Chileno Inst. de Fomento Pesquero Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica. Crea las bases en el 2000 para un Programa Nacional concursable de apoyo a las regiones, junto a los GORE, Universidades y empresarios de caza zona crear Unidades de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico a lo largo de todo Chile. PROGRAMA REGIONAL DE DESARROLLO CIENTFICO Y TECNOLGICO

Aysn

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La segunda experiencia en la creacin de tres Programas de Innovacin Tecnolgica en las regiones de Coquimbo, Valparaso y Bo Bo, creados a travs de convenios entre CORFO y los respectivos Gobiernos Regionales. En el caso de Coquimbo el programa fue creado en 2003 y contempla un monto de MM$1.300 para el perodo 2003-2005. En el caso del Bo Bo se cre una nueva instancia de articulacin regional INNOVA BIOBIO, orientado a la promocin, transferencia y desarrollo de capacidades tecnolgicas en la Regin, la cual es la primera instancia de su tipo creada en el pas y opera a travs de cuatro lneas de financiamiento. En el caso de Valparaso se cre en el 2004 el Programa de Fomento a la Innovacin Tecnolgica de Valparaso (FITV), el cual slo en el 2005 ha entregado recursos por ms de MM$ 6.000. Experiencias de los GORE en Programas de Desarrollo Territorial: las valiosas experiencias desarrolladas desde comienzos del 2000 por algunos GORE en la articulacin del desarrollo de su regin desde una perspectiva territorial fueron parte de la generacin de la GTI. Algunos de estos son descritos en detalle en la prxima subseccin.

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Una Nueva Institucionalidad para la Gestin Regional: Nuevas Competencias e Instrumentos para los GORE en el 2005
323. La reforma aprobada a la Ley 19.175 aprobada en el ao 2005, a travs de la Ley 20.035, entrega nuevas competencias a los GORE que estn orientadas a reducir las graves dificultades de los GORE respecto a mejorar su capacidad ejecutiva y posibilitar mejorar los mecanismos de coordinacin con el resto de las entidades pblicas presentes en la regin, de tal forma de permitir un mejor dilogo entre las prioridades del GORE para el desarrollo de la regin y las prioridades nacionales y sectoriales para la implementacin de sus planes y programas en el territorio. Las principales nuevas competencias e instrumentos son: a. Pavimentacin Urbana: Construir, reponer, conservar y administrar en las reas urbanas las obras de pavimentacin de aceras y calzadas.

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b. Coordinacin de Inversin Pblica en la Regin: Se institucionaliza la creacin de un Anteproyecto de Inversin Regional (ARI), el cual corresponde a una estimacin de la inversin y de las actividades del GORE, Ministerios y Servicios en la regin, la cual incluye los proyectos, estudios y programas, as como sus costos, a ser realizados. El ARI es elaborado en conjunto por el Intendente, CORE, SEREMIs y Directores Regionales. Posteriormente a la aprobacin del Presupuesto de la Nacin, los SEREMIs deben informar al GORE sobre la inversin y los programas que finalmente sern realizados en la regin. Esta informacin conforma el Programa Pblico de Inversin en la Regin, que deber ser difundido a la ciudadana en el primer trimestre de cada ao. c. Convenios de Programacin: Se permite que estos puedan ser realizados con otras entidades pblicas y privadas, nacionales, regionales y locales. Ampliando la situacin vigente que permita slo hacerlo con los Ministerios. d. Asociativismo Regional: Los GORE podrn asociarse con otras personas jurdicas para crear fundaciones o corporaciones que contribuyan al desarrollo regional en los mbitos social, econmico y cultural. Esta nueva institucionalidad es uno de los instrumentos ms importantes para articular el desarrollo regional y fortalecer el liderazgo de los GORE es el desarrollo territorial, tanto por su capacidad de conformar instancias permanentes con otras actores regionales como por la diversidad de acciones y reas en las cuales pueden operar: la ley indica que stas podrn realizar estudios, estimular la ejecucin de proyectos de inversin, fortalecer la capacidad asociativa de los productores, estimular el turismo, mejorar la eficiencia de la gestin empresarial y efectuar actividades de capacitacin.

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Principales Desafos para el mediano plazo

325. Legitimidad y Capacidades de los GORE: El nombramiento del Intendente y de los Consejeros Regionales hace difcil sostener que esta instancia es representativa de la ciudadana, lo que hace ms vulnerable la lenta construccin social de las regiones (Boisier, 1996). El desafo de fortalecer la descentralizacin poltica a nivel regional es uno de los compromisos de los gobiernos de la coalicin gobernante an incumplidas. Sin embargo, dentro de ese proceso deben ser recogidos dos elementos. El primero dice relacin con la relevancia del Intendente como verdadero articulador de las mayores capacidades de coordinacin que pueda lograr el GORE en el desarrollo territorial, puesto que las competencias y la capacidad de gobierno para realizar estos objetivos descansan en el Intendente como representante del Presidente de la Repblica, ms que como ejecutivo del GORE. El segundo elemento es la alta heterogeneidad de las capacidades de gestin de las plantas actuales de los GORE, todas las evaluaciones indican que varios de los GORE siguen estando concentrados en su rol de administradores de la inversin y que tienen un largo camino que recorrer para transformarse en equipos tcnicos que gestionen el proyecto de desarrollo regional. Fortalecer los recursos de los GORE: Se hace indispensable que los GORE cuenten con los recursos humanos y financieros adecuados para realizar las funciones que tienen, pasando desde ser coordinadores de la inversin pblica hacia ser los articuladores del desarrollo territorial. Slo para graficar esta idea se puede decir que en la actualidad sus recursos de operacin corresponden a los de una municipalidad pequea de Chile, pero debe administrar un presupuesto 3 veces mayor que el promedio de las municipalidades ms grandes del pas. Ley de Rentas Regionales y Mecanismos Intermedios: Los GORE debiesen contar con recursos estables en el tiempo, que no dependan slo de la decisin anual del gobierno nacional, este proceso de descentralizacin fiscal puede comenzar en forma gradual, iniciando una primera etapa a travs de la inclusin de programas de desarrollo dentro de sus presupuestos anuales, los cuales complementen los proyectos especficos de inversiones, los cuales conformarn una parte importante del presupuesto de estos mismos programas. De esta forma se inicia un proceso de mayor flexibilidad en la gestin financiera de los GORE. Estos mecanismos podran lograr en el mediano plazo un avance sustantivo en el grado de descentralizacin fiscal chileno, permitiendo que a travs del nivel regional se alcance el promedio de gasto pblico descentralizado de pases de la OECD. Principales mbitos de competencias de los GORE: Dada las experiencias desarrolladas durante los ltimos aos es posible que los GORE se encarguen de articular tres principales temas de desarrollo nacional, en conjunto con el resto de las entidades pblicas y particularmente con los municipios: i) Mejoramiento de la calidad de la educacin prebsica, bsica y media; ii) Desarrollo Econmico Territorial y iii) Fortalecimiento de la gestin municipal.

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V. Evaluacin de Mecanismos de Coordinacin y Apoyo a la Gestin Municipal

Programas de Fortalecimiento a la Gestin Municipal
PROGRAMAS PROFIM
329. El principal programa de apoyo a la gestin municipal ha sido el Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal (PROFIM) a cargo de la SUBDERE y que ha contado con el apoyo del Banco Mundial en su diseo y financiamiento inicial. Luego

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de la aplicacin de programas orientados a apoyar la gestin de un conjunto acotado de municipios, a travs de los programas PROFIM I y II, y la aplicacin de un modelo de apoyo masivo a 100 municipios ms pequeos, denominado PROFIM II Extensin, en la actualidad el programa deriv a un Programa de Apoyo a la Gestin Municipal, ms acotado en recursos y manteniendo la modalidad concursable del PROFIM Extensin, el cual cuenta con convenios firmados con los GORE para su ejecucin. 330. Los resultados generales de los PROFIM han sido continuamente evaluados, tanto por el Sistema de Evaluaciones de Programa de la DIPRES, como por los propios requerimientos del Banco Mundial, por lo cual es posible describir sus principales resultados. El PROFIM I tena como objetivos incrementar la capacidad institucional de las administraciones municipales para asumir sus crecientes responsabilidades, y apoyar la capacidad del gobierno central en el diseo de incentivos para incrementar la eficiencia y la disciplina fiscal en su relacin con el nivel local (Banco Mundial, 2005). Esta etapa contempl el diagnstico de la gestin municipal en 24 municipios del pas y el posterior financiamiento de los planes y proyectos asociados a los cambios de gestin priorizados en el proceso de planificacin estratgica de la fase diagnstico municipal. El programa se ejecut entre 1994-1998 e implic una inversin promedio de US$ 1 milln por municipio. La evaluacin realizada de este programa (DIPRES, 1999) da cuenta de cuatro importantes sugerencias, an relevantes en la etapa actual del programa,: i) la necesidad de incluir el nivel regional en la articulacin del programa; ii) no se sistematizaron los aprendizajes alcanzados por el programa; iii) no se generaron procesos de externalidades para otros municipios a partir de las experiencias obtenidas por el programa y iv) la necesidad de contar con mecanismos de monitoreo y evaluacin continuos que permitieran reorientar el programa a nivel nacional y en cada uno de los municipios intervenidos. Adicionalmente la etapa I cont con un componente de estudios nacionales, el cual no tuvo los impactos esperados, aunque es destacable la creacin e instalacin del Sistema Nacional de Informacin Municipal (SINIM). El Sistema Nacional de Informacin Municipal: SINIM El SINIM es un sistema de indicadores de gestin que anualmente refleja el desempeo del Municipio, aportando informacin de apoyo a la gestin y a la toma de decisiones de todos los actores relacionados con la accin municipal. Anualmente los Municipios, y otras entidades, entregan informacin actualizada a SUBDERE para alimentar el sistema. Actualmente es posible obtener informacin del perodo 2000-2004. El SINIM es de acceso pblico, por lo cual el sistema aumenta la transparencia de la gestin local, y apoya al nivel central, regional y a centros de investigacin, para la evaluacin, fortalecimiento, asignacin de recursos, implementacin de polticas, planes y programas. Dentro de las sugerencias para mejorar el SINIM se encuentra el testear la informacin presentada en el sistema, pues varios resultados son inconsistentes, en particular la informacin de inversiones y nmero de recursos humanos. Tambin es importante incluir sistemticamente nuevas variables e indicadores vinculados a eficiencia y resultados de la gestin local, de tal forma de generar un proceso de aprendizaje entre municipios, por ejemplo, resultados SIMCE, logros de metas en Salud Primaria, Indice de calidad de sitios web, Indice de calidad de Ordenanzas Municipales, cumplimiento con las responsabilidades legales de entrega de informacin a la comunidad, nivel de endeudamiento, entre otros. 332. La fase PROFIM II : sta se realiz entre 1999-2003, con un costo cercano a los US$ 18 millones, en la cual participaron otros 25 municipios del pas y se incluy el apoyo a 7 asociaciones municipales. Los proyectos se agruparon en tres reas principales: i) planificacin territorial, ii) cambio institucional y iii) participacin ciudadana. Al mismo tiempo se continu el fortalecimiento e instalacin del SINIM y un Sistema de Gestin Presupuestaria Municipal (GPM), como componentes nacionales del programa. El objetivo principal de esta fase se centr en el

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mejoramiento de la gestin y eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos a nivel local, as como en apoyar la capacidad del gobierno central en la formulacin, implementacin y aplicacin de las polticas y programas de descentralizacin (SUBDERE, 2003). 333. El diseo de la fase II se estructur en base a un Mdulo Bsico para todos los participantes, el cual inclua capacidades presupuestarias, elaboracin del Plan de Desarrollo Comunal, elaboracin de un Plan Estratgico Municipal, aplicaciones de tecnologas de informacin y administracin de recursos humanos. Adicionalmente se incluy un Mdulo Complementario, orientado a definir proyectos en reas especficas que el municipio definiera como prioritarias en las reas de desarrollo econmico, ordenamiento territorial y atencin al ciudadano. Tambin la fase II incluy tres lnea nuevas: i) Proyectos Asociativos, con el fin de fortalecer el proceso de asociatividad municipal; ii) Proyectos Innovativos, destinada a motivar a los propios funcionarios municipales en la presentacin de proyectos 98 vinculados a la modernizacin de la gestin de sus municipios y iii) Fortalecimiento Familiar, Vecinal y Municipal con Enfoque de Gnero, donde participaron dos municipios. Los resultados del programa a nivel municipal son muy positivos, por ejemplo se logr que todos los municipios participantes tuvieran su PLADECO actualizado, lo cual contribuy al diseo y priorizacin de proyectos (548) vinculados a estas estrategias locales de desarrollo. En casi todos los municipios se crearon mecanismos de control interno de gestin, se crearon comits de coordinacin y nuevas unidades al interior de la organizacin del municipio. Tambin la mayor parte de los municipios ha desarrollado exitosamente innovaciones tendientes a mejorar la gestin interna de informacin, implementar una poltica de seguridad de datos o 99 reducir los tiempos de respuesta en la atencin de pblico . La experiencia de trabajo con las asociaciones municipales permiti detectar sus principales dificultades, asociadas a la precaria base jurdica que tienen, la heterogeneidad en su capacidad de articulacin con los niveles provinciales y regionales, y la baja prioridad estratgica asignada por muchos de los alcaldes miembros de stas. Sin embargo, el programa permiti fortalecer sus instrumentos de gestin y visualizar el enorme potencial que tienen las asociaciones como coordinadores del desarrollo local, en particular entre las comunas ms pequeas del pas. Respecto al componente nacional, el SINIM ha logrado ser legitimado y valorado por la mayor parte de los municipios del pas como una herramienta para 100 mejorar y transparentar la gestin municipal . Un aporte importante de esta nueva fase del programa fue el hacer creado una base de datos de Buenas Prcticas, de tal forma que el resto de los municipios del pas pudieran conocerlas, incrementando la potencial replicabilidad de las buenas experiencias y el aprendizaje continuo entre diversos municipios. PROFIM II Extensin : Se realiza entre los aos 2003-2004 y se orienta a los 100 municipios ms pobres del pas los cuales representaban poco ms del 5% de la poblacin nacional - , as como a 19 asociaciones municipales, lo cual muestra un cambio sustantivo respecto a las fases previas, donde esta nueva etapa se caracteriza por su alta cobertura. Sin embargo, la magnitud de recursos totales disponibles se reduce considerablemente, pues para el 2004 se asignan slo cerca de US$6 millones, mientras que para el ao 2005 supera levemente los US$2 millones. Otro cambio importante respecto al diseo de las fases anteriores es la coordinacin con los Gobiernos Regionales, en cada GORE se ha conformado una
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Este programa es de carcter nacional. En su primera versin participaron 825 proyectos de los cuales fueron premiados 57, principalmente vinculados a mejorar la calidad de los servicios entregados a la ciudadana. 99 Por ejemplo el 100% de los municipios participantes logr que el tiempo mximo para la entrega de licencias de conducir fuera de 5 das dos tercios de ellos lo hace en 2 das. 100 Alrededor del 90% de las municipalidades indican que el SINIM les sirve para ordenar la gestin local. 101 Este programa fue creado por la no utilizacin de parte de los recursos destinados al financiamiento del PROFIM II.

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Unidad Ejecutora Regional (UER) que colabora en la seleccin de las municipalidades, facilitan la instalacin del programa en los municipios, supervisan las labores contables y administrativas del programa y asisten tcnicamente a las municipalidades. Sin embargo, la opinin de los GORE es que su rol es ms bien de articulador y supervisor ms que el de desarrollar capacidades tcnicas para apoyar la gestin municipal. 339. El propsito principal de esta fase es mejorar las capacidades de gestin interna como en la prestacin de servicios a la comunidad de las 100 municipalidades con menores recursos del pas. Para su logro se financian proyectos vinculados a cuatro componentes: i) instrumentos de planificacin comunal y territorial; ii) capacitacin en gestin municipal y uso de herramientas tecnolgicas; iii) proyectos sobre TICs y iv) fomento de la participacin ciudadana (DIPRES, 2005). Dentro del programa existe un quinto componente asociado con actividades nacionales, donde destaca la realizacin de una Feria de Buenas Prcticas Municipales. En el 2004 se ejecutaron 706 proyectos. Lo cual permiti capacitar al 71% de los funcionarios de planta y contrata de estos municipios, el 72% de los Municipios participantes, y un 63% de las Asociaciones Municipales, desarrollaron proyectos vinculados a planes y proyectos de planificacin. Sobre el 50% de los proyectos estuvieron asociados a TICs, lo cual permiti entrega de equipamiento computacional al 94% de los Municipios, implementar sistemas informticos en el rea de presupuesto y contabilidad en el 61% de los Municipios, mientras que el 57% recibi apoyo en proyectos para fortalecer la participacin ciudadana. Sin embargo, la evaluacin externa de esta fase indica que no existe informacin que permita evaluar la calidad de los productos entregados, tampoco el grado de satisfaccin de los usuarios ni los efectos alcanzados con los proyectos ejecutados. A continuacin se resumen los principales logros y dificultades de las experiencias PROFIM, as como algunas sugerencias relevantes para mejorar los mecanismos de apoyo a la gestin municipal. Principales logros: i) PROFIM consigui instalar un sistema de apoyo a la gestin municipal, el cual ha desarrollado e implementado proyectos en casi todas las reas de gestin municipal y en todas las regiones y tipos de municipios, demostrando que existe una alta capacidad para mejorar el desempeo de la gestin local; ii) ha permitido la generacin de un conjunto de instituciones y profesionales con los conocimientos adecuados para desarrollar proyectos efectivos y pertinentes para mejorar la gestin municipal (entrevista DIPRES); iii) inici un programa de apoyo a las Asociaciones Municipales, reconociendo sus ventajas comparativas para transformarse en lderes en el apoyo a la gestin de los municipios ms pequeos y iv) ha permitido la inclusin gradual de los GORE en el apoyo de los municipios, ms all de su rea tradicional acerca de la aprobacin de proyectos de inversiones Principales dificultades: i) Los primeros PROFIM tuvieron un marcado sello gerencialista, donde la mayor parte de los proyectos eran desarrollados por consultoras o especialistas externos, no generando capacidades endgenas en los propios equipos tcnicos (SEGPRES, 2001; Banco Mundial, 2005); ii) la ejecucin de los proyectos no responde a una estrategia integral de modernizacin, en la cual los municipios puedan reconocer los proyectos como un esfuerzo sistemtico para desarrollar un mejoramiento integral y gradual de la calidad de su gestin; iii) no se han realizado evaluaciones de impacto del programa, por lo cual es difcil tener claridad acerca de la permanencia de los cambios y cmo estos han modificado la cultura organizacional. A partir de las entrevistas realizadas en los 13 municipios la percepcin que existe es que los nicos efectos que son sistemticos son aquellos vinculados a los proyectos informticos y a los instrumentos de planificacin; iv) escasa acumulacin de aprendizaje y anlisis para el diseo de mecanismos de apoyo a la gestin municipal, as como respecto de las causas que generan una gestin de mala calidad en un rea especfica y el diseo de sus mejores soluciones; v), falta de acumulacin y divulgacin de las mejores prcticas, los esfuerzos positivos realizados a partir del 2004 para divulgar buenas prcticas no han generado un impacto en los 13 municipios entrevistados; vi) rol de los GORE es

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reducido, adems de contar con equipos profesionales mnimos para este tarea ; vii) no existe evaluacin de los proyectos PROFIM II Extensin, de tal forma de saber su impacto y readecuar continuamente el diseo del programa (DIPRES, 2004; Jefe Divisin GORE). 343. Algunas sugerencias relevantes: i) apoyar el diagnstico interno de cada municipio acerca de la calidad y de la forma que realiza su gestin, la cual puede ser integral o por direcciones o reas, de tal forma de que se genere un proceso participativo, que responda a una visin ms sistmica y que los futuros proyectos sean parte de una estrategia ms amplia y extensa en el tiempo; ii) desarrollar un mecanismo de seleccin de mejores prcticas, de tal forma de conocer las mejores soluciones y experiencias; iii) incentivar la replicabilidad en forma ms extensiva y rpida de las mejores prcticas; iv) desarrollar una lnea para los prximos cuatro aos en el rea de participacin ciudadana y cuenta pblica, pues son ls reas de mayor debilidad; v) regionalizar la aplicacin del programa, fortaleciendo los equipos tcnicos en cada GORE, acompaando el proceso de reflexin y aprendizaje y dndole soporte 103 tcnico (rol que podra articular SUBDERE) e v) incrementar los recursos y los mecanismos para las asociaciones municipales. Adicionalmente es necesario destacar que los programas de apoyo a la gestin va proyectos no sustituyen la necesidad de contar con mecanismos de incentivos adecuados en los principales programas de transferencias intergubernamentales.

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Programa de Aseguramiento de la Calidad de la Gestin Escolar

344. Es un programa dependiente del MINEDUC orientado a generar sistema de apoyo para el mejoramiento continuo de los procesos de gestin escolar, incluyendo mecanismos de monitoreo y evaluacin peridica. Fue desarrollado a partir del 2002 con el diseo de un Modelo de Calidad de la Gestin Escolar chilena, el cual fue definido con el Centro de la Productividad y la Calidad del Ministerio de Economa, posteriormente ha sido readecuado y validado con la participacin de los municipios y sus profesores. Contempla la aplicacin de un sistema de apoyo, en diversas etapas, a las 1.300 escuelas y 500 liceos municipales con mayor porcentaje de poblacin vulnerable en zonas urbanas. En la I Etapa cada comunidad escolar realiza una autoevaluacin de la gestin escolar, en la II Etapa la evaluacin es realizada por un Panel de 104 Expertos , con estos elementos la comunidad educativa del establecimiento elabora en la III Etapa un Plan de Mejoramiento, el cual permite priorizar las reas a mejorar y los proyectos para su cumplimiento (para un perodo de entre 2-3 aos), posteriormente la IV Etapa contempla una difusin de los resultados y el reinicio de las etapas anteriores. A partir de la experiencia acumulada se crearon dos componentes adicionales en el programa, uno para el Fortalecimiento de Directores de Escuelas (desde el 2004) y otro para el Fortalecimiento de los Equipos Tcnicos Municipales (desde el 2005), puesto que es urgente desarrollar programas que entreguen competencias a estos actores estratgicos de la gestin educativa. El programa ha podido concluir que las principales dificultades que impiden una buena gestin municipal son: i) las reducidas capacidades tcnicas que tiene el municipio, ms crticas en los municipios pequeos; ii) las reducidas capacidades

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Este punto se hace ms relevante al considerar que una de las conclusiones del informe de evaluacin del Banco Mundial indica que el xito de un programa como PROFIM requiere de un permanente seguimiento en terreno a cada proyecto y en cada municipio. 103 Podra ser realizado utilizando un Convenio de Programacin entre GORE, SUBDERE y Municipalidades, de tal forma de darle mayor estabilidad al programa y reduciendo la incertidumbre de la existencia de recursos ao a ao. 104 En el primer grupo de escuelas participantes es notoria la diferencia entre la calificacin entregada por los autoevaluadotes (promedio de 39,2% de logro), respecto a la efectivamente alcanzada con la evaluacin externa del Panel de expertos (promedio de 23,6%) de logro. Es decir, a pesar de la baja percepcin que tienen los propios actores municipales de la calidad de la gestin de sus establecimientos, esta percepcin est sobreestimada respecto a la realidad (Calidad en Todas las Escuelas y Liceos, 2005).

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tcnicas del MINEDUC en el apoyo tcnico y iii) la inexistencia de modelos de calidad para la gestin municipal en educacin. 348. Ha pesar que las primeras escuelas en participar lo hicieron el 2003, el programa ha logrado ir modificando el rol que juegan los Directores Provinciales en el apoyo escolar; ha mejorado la articulacin entre el MINEDUC y el municipio, as como un reordenamiento de la oferta que entrega el MINEDUC a los establecimientos escolares. El director del programa seala que ya se estn encontrando resultados positivos en escuelas municipales de Quillota (V), Buin (RM), Maip (RM), Osorno (X) y Puerto Montt (X). En el caso de los Municipios entrevistados aquellos de la VI Regin indican su buena experiencia y el deseo de extender el modelo a la totalidad de sus 105 establecimientos . En el caso de un municipio grande ste indica que las etapas requieren un perodo largo de aplicacin y existe una demanda por mejorar la calidad educacional en forma ms rpida. Es probable que durante este ao el programa cuente con resultados ms precisos de su impacto, lo cual podra llevar a la ampliacin de su cobertura, la cual ha sido desarrollada en forma muy gradual debido al bajo presupuesto con que cuenta.

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Programa de Desarrollo Territorial (PDT y Programa de Fortalecimiento Municipal en Desarrollo Econmico Local para el Desarrollo Sustentable, Regin del BioBio (VIII Regin)
351. De las cuatro regiones entrevistadas el Programa de Desarrollo Territorial del Biobio (PDT Biobio) es una de las experiencias ms innovadoras y con mayores perspectivas futuras en la gestin pblica descentralizada. Con un enfoque de desarrollo territorial, el PDT ha buscado orientar la administracin regional hacia una gestin que incremente la participacin ciudadana en la toma de decisiones del Estado, mejore la coordinacin entre las diversas instituciones pblicas en el territorio y potencie su interaccin y conexin con el mundo privado y civil (SERPLAC Biobio, 2005). El PDT contempla un Plan de Desarrollo Territorial, el cual es un instrumento de gestin cuyo objetivo es orientar las acciones iniciativas de inversin que contribuyen a provocar el desarrollo del territorio (agrupacin de comunas en funcin de factores institucionales, fsicos y econmicos) acordado entre diversos actores (comunidad, municipios, entidades privadas y entidades pblicas) (GORE Bo Bo, 2004). Las 54 comunas de la regin fueron divididas en 9 Territorios de Planificacin, cada uno de los cuales elabor, en forma participativa y con metodologas de planificacin estratgica, un Plan de Accin y de Inversiones (Plan de Desarrollo Territorial), a partir de las vocaciones y objetivos de desarrollo que se plantearon los diversos actores del respectivo Territorio. Estos planes orientan la gestin territorial y son continuamente monitoreados y evaluados. Para la aplicacin del PDT se conform un Directorio Regional, el cual elabora un plan de trabajo anual que debe ser aprobado por el Consejo Regional (CORE), en cada provincia se crea un Directorio Provincial (presidido por el Gobernador Provincial e integrado adems por un representante del GORE, los CORE de la provincia, presidentes de las asociaciones municipales del territorio, un representante del SERPLAC y los coordinadores de la Unidad de Gestin Territorial (UGT) respectiva). Finalmente, la UGT est a cargo de un profesional de apoyo, y la conforman los funcionarios del GORE, de SERPLAC, de los Municipios miembros de la asociacin y otros. Esta UGT est subordinada al Directorio Provincial. La responsabilidad de la UGT son realizar las acciones requeridas para la elaboracin, gestin y evaluacin de los Planes de Desarrollo Territorial.

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En este caso el PACGE fue realizado para la Asociacin de Municipios y cont con el apoyo del PROFIM II Extensin.

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En la actualidad existen 9 Planes de Desarrollo Territorial en aplicacin, las 9 UGT estn funcionando, se han generado 12 Mesas Pblico-Privadas y 1 Consejo Pblico-Privado. Cada una los 9 Territorios de Planificacin ha definido sus ejes de desarrollo. Adicionalmente los instrumentos y programas nacionales con efecto territorial han sido incorporados en la gestin de los PDT (el Anteproyecto Regional de Inversiones, ARI, es elaborado a partir de esta nueva institucionalidad, igual sucede con el PRI o con el proyecto piloto de Presupuestos Participativos promovido por SUBDERE y el Ministerio de Hacienda, donde 3 de las asociaciones municipales estn participando en el concurso abierto para este programa. Con la misma modalidad el GORE Bo Bo est realizando la II etapa y final del Programa de Fortalecimiento Municipal en Desarrollo Econmico Local (DEL) para el Desarrollo Sustentable, destinado a fortalecer las capacidades municipales en materia de DEL. El Programa contempla un componente de formacin para funcionarios municipales vinculados a DEL y para autoridades municipales, el segundo componente corresponde a un programa de asistencia tcnica de acompaamiento permanente a cada municipio en DEL. Entre 2003-2005 se realiz la primera etapa del Programa, que incluy los municipios de 4 Territorios de Planificacin, a partir de este ao se inicia la incorporacin de los municipios de los restantes 5 territorios de planificacin. Esta experiencia se est replicando en varias regiones a partir de ChileEmprende. En la actualidad el PDT se encuentra en proceso de una evaluacin externa, pero claramente se ha transformado en un Sistema de Gestin Territorial, el cual integra los instrumentos de planificacin de los niveles regionales, sub-regionales y comunales (Estrategias de Desarrollo Regional, Plan de Desarrollo Territorial y PLADECO) con los instrumentos e iniciativas de gestin de estos niveles (Convenios de Programacin, Plan de Accin y Plan de Accin Municipal). Adems, los principales componentes de la metodologa del PDT han sido considerados en el diseo del PIR, as como en el modelo de articulacin territorial de desarrollo productivo, mientras que varios GORE estn intentando replicar la experiencia del Bo Bo. Los principales desafos detectados estn vinculados a: i) la sustentabilidad del proceso as como de su institucionalidad; ii) mejorar la calidad de la participacin ciudadana en torno a la planificacin territorial; iii) dotar de mayores recursos profesionales y operacionales en forma permanente al GORE para apoyar el programa, que actualmente ha sido financiado con recursos del PROFIR y de recursos de inversin, y iii) mejorar la institucionalidad jurdica de las asociaciones municipales.

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Programa de Inversin Rural (PIR)

359. Este Programa es el primero de infraestructura y desarrollo productivo rural que incluye un enfoque territorial y no sectorial. Est a cargo de SUBDERE y cuenta con financiamiento del Banco Mundial. El programa acaba de iniciarse, por lo cual es imposible tener una evaluacin de sus resultados, aunque es interesante resaltar algunos aprendizajes que se han obtenido en su proceso de instalacin en las 5 regiones donde opera. La creacin del programa surge de la evidencia que gran parte de la inversin pblica realizada en sectores rurales no era sostenible en el tiempo, pues su operacin se desatenda rpidamente, reduciendo enormemente la rentabilidad social esperada de estos proyectos. Tambin se detect que la inversin pblica orientada a estos sectores (en infraestructura y desarrollo productivo) no estaba coordinada territorialmente. Para resolver estos problemas SUBDERE elabor el programa a partir de una experiencia piloto realizada el 2004. El objetivo del Programa es apoyar a comunidades rurales pobres a potenciar su desarrollo productivo y social sostenible, a partir de una gestin participativa territorial y el mejoramiento de acceso, calidad y uso de servicios de infraestructura

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en las regiones de Coquimbo, Maule, Bo Bo, La Araucana y Los Lagos. El Programa se realiza a travs de un Convenio entre SUBDERE y los GORE, para lo cual se crea una provisin en el FNDR que permite la transferencia de los recursos necesarios para su financiamiento a nivel regional. 362. En cada regin se definen diferentes territorios de planificacin, cada uno de los cuales incluye varias comunas. Para cada territorio de planificacin el programa contempla 2 componentes importantes: I) Planificacin participativa a travs de los Planes Marco de Desarrollo Territorial, donde los agentes pblicos y privados elaboran un diagnstico validado para el trabajo conjunto en el territorio y II) se establece un pacto plurianual de trabajo (similar a un Convenio de Programacin), el cual contempla un sub-componente de fomento productivo (donde se coordinan los servicios pblicos con oferta en esta rea) y otro sub-componente de infraestructura. Tambin existe un tercer componente sobre fortalecimiento institucional, aunque bastante ms reducido en cuanto a recursos. Dado lo innovador de su diseo institucional este Programa entregar un conjunto de aprendizajes acerca de la gestin territorial y la articulacin pblico-privado. Sin embargo tres elementos que se han detectado en la reciente puesta en marcha del programa y que debiesen ser consideradas en las estrategias futuras para mejorar la gestin de los municipios y GORE: i) las dificultades que tienen los municipios de comunas pequeas para asumir ms responsabilidades, puesto que sus recursos financieros, humanos y de coordinacin son bastante limitados; iii) la cantidad insuficiente de recursos humanos en los GORE y iii) la necesidad de innovar en la institucionalidad que pueda realizar gestin territorial.

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Mas Regin (Regin de Coquimbo)

364. Entre el 2000-2005 el Ministerio de Planificacin y Cooperacin (MIDEPLAN) con el 106 apoyo de la Unin Europea y la participacin del Gobierno Regional de Coquimbo desarrollaron un programa piloto MAS REGION- destinado a probar mecanismos y nuevos instrumentos que permitieran fomentar el proceso de descentralizacin del Estado como factor fundamental en la bsqueda de una mayor gobernabilidad y profundizacin de la democracia. El programa fue aplicado en una regin del pas y se buscaba desarrollar experiencias potencialmente replicables en el resto del pas (MIDEPLAN, 2005). Los tres principales ejes del programa apuntaban a fortalecer el proceso de desarrollo regional como elemento fundamental para ampliar los espacios de gobernabilidad; reconocer el perfeccionamiento de la descentralizacin como instrumento privilegiado para profundizar la democracia e insertar la participacin ciudadana como una dimensin indispensable para una mejor gestin pblica. El Programa de trabajo contempl cuatro componentes principales de trabajo: i) Fortalecimiento de la Participacin Ciudadana; ii) Fomento Productivo orientado a microempresarios; iii) Gestin Municipal y iv) Planificacin y Desarrollo del Borde Costero. Para los primeros tres componentes se detallan algunos de sus principales resultados. Respecto al desarrollo de nuevas modalidades de trabajo local que fortalecieran la participacin ciudadana, constituyndose en el desarrollo de un mayor grado de capital social comunitario, Serrano (2004) describe y analiza la realizacin de innovadoras iniciativas desarrolladas por el programas, tales como i) Escuela continua de capacitacin para dirigentes y lderes sociales y la Escuela continua de especializacin para cuadros tcnicos; ii) Programa Piloto de Fortalecimiento de Capacidades Organizacionales en habitantes rurales de la cuenca del Choapa 3 comunas de la regin- el cual utiliza un nuevo modelo de gestin de polticas pblicas que se oriente a un desarrollo desde abajo hacia arriba y iii) Apoyo al Municipio en la Elaboracin e Implementacin de Programas de Desarrollo Integral

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Esta regin cuenta con 15 comunas, de las cuales tres corresponden a comunas grandes con una poblacin cercana o superior a los 100.000 habitantes (Ovalle, Coquimbo y La Serena). Las restantes 12 comunas cuentan con 30.000 o menos habitantes.

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dentro del un Territorio Especfico, desarrollado en 6 municipios de la regin, seleccionando en cada una de ellas un territorio para abordar un plan de accin municipal acordado en forma participativa con la propia comunidad. La evaluacin realizada por Serrano sobre este componente del programa da cuenta de que este componente del programa alcanz importantes logros en fortalecer el capital social en desarrollo (desarrollo de redes sociales internas, recursos asociativos y movilizacin hacia adentro del grupo) pero que no lograron alcanzar mecanismos de institucionalizacin que permitieran una sustentabilidad de los cambios en las polticas generales del municipio y otras instancias pblicas que operan en el territorio. Otro punto dbil de las experiencias es que stas no incluyeron la discusin econmica dentro de su larga implementacin, la cual atraviesa gran parte de la dinmica de desarrollo econmico local. 368. El Componente de Fomento Productivo: Basado en la evaluacin de Montes (2005) se puede indicar que este componente pretenda desarrollar un modelo de articulacin interinstitucional para la asignacin de recursos al sector productivo de microempresarios. Para este objetivo se desarroll un mecanismo de fondos concursables, los cuales han financiado 267 iniciativas, el cual requiere de mltiples correcciones para su viabilidad futura, as como validar su pertinencia dada la creciente cobertura de la banca privada al sector de microempresarios. Componente de Gestin Municipal: Se contemplaron dos lneas de trabajo para apoyar la gestin municipal, i) la primera consisti en apoyar la elaboracin participativa del PLADECO en 7 comunas que no contaban con este instrumento de planificacin o ste estaba desactualizado, ii) apoyo a los 7 municipios en la elaboracin de sus Ordenanzas de Participacin Ciudadana y iii) el diseo de un modelo de gestin para tres municipios de la regin: Ovalle, Monte Patria y Coquimbo. Dentro de los resultados ya alcanzados se encuentra la realizacin de los PLADECO en las 7 comunas seleccionadas a travs de una metodologa participativa en sus mltiples etapas: diagnstico, discusin, validacin y seguimiento. Este proceso tambin fortaleci las capacidades endgenas del Municipio para el desarrollo de planificacin participativa e incorpor dentro de varios Municipios mecanismos explcitos de participacin territorial (Congresos Comunales en Coquimbo, los cuales fueron incluidos en la Ordenanza de Participacin Municipal o los Comits de Adelanto Local desarrollados en Monte Patria como unidades de planificacin territorial. La metodologa y nuevos instrumentos desarrollados se transforman en buenas prcticas factibles de ser replicadas en el resto de la regin y de otras regiones. Dentro de los principales desafos a mejorar para la gestin regional y local se indican: i) mejorar las polticas y los instrumentos de planificacin y coordinacin de inversin pblica a nivel comunal; ii) mejorar los mecanismos de coordinacin de los actores pblicos en el territorio; iii) mejorar la construccin y difusin de informacin regional y local y iv) fortalecer tres temas: manejo de cuencas hidrogrficas, ordenamiento territorial y fomento a la pequea empresa.

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Breve descripcin de los incentivos a la Gestin incluidos en algunos mecanismos de Transferencias Intergubernamentales
Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo de los Establecimientos Educacionales Subvencionados (SNED)
372. Este es un incentivo monetario que reciben las escuelas de acuerdo a un Indice de resultados calculado en base a 6 factores, las escuelas compiten por regin y dentro de 4 categoras (bsicas urbanas, bsicas rurales, secundarias urbanas y secundarias rurales) y considerando grupos de escuelas relativamente homogneos. El bono obtenido por las escuelas ganadoras, el cual tiene una duracin de dos aos, slo puede ser utilizado para premiar a los profesores de las escuelas ganadoras, 90% en base a las horas que trabaja cada profesor de la escuela y el

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restante 10% para aquellos profesores sobresalientes de estas escuelas . Hasta el momento no existen conclusiones respecto del efecto que tiene el incentivo sobre los resultados educacionales de los nios (OECD, 2004), y los primeros trabajos de evaluacin indican resultados contrapuestos, mientras Contreras et al. (2005) encuentra efectos positivos mientras Carnoy et al. (2004) indica que este incentivo no genera efecto positivos en la calidad educacional.

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Componente de Descuento en el Financiamiento Per Cpita de Salud por Indice de Actividad

373. Cada municipio que tiene bajo su responsabilidad servicios de atencin primaria de salud establece anualmente con el Servicio de Salud respectivo un convenio de metas, las cuales estn referidas a logros en cobertura de prestaciones, oportunidad y acceso. Estas metas estn asociadas tanto a los programas regulares a cargo de 108 la APS como del cumplimiento de las garantas indicadas en el Programa AUGE para el 2005 se establecieron 6 garantas (MINSAL, 2005; MINSAL, 2004). Los Servicios de Salud realizan evaluaciones semestrales mviles del cumplimiento de las metas, y con esta informacin determinan un Indice de Actividad de la Atencin Primaria de Salud (IAAPS) para cada comuna. De acuerdo al grado de cumplimiento de este Indice, el Servicio de Salud puede descontar parte de los recursos entregados mensualmente al municipio prestador de los servicios de salud 109 (MINSAL, 2004) . Los recursos descontados pueden ser transferidos nuevamente al mismo municipio del que fueron descontados a travs de un Convenio para mejorar los resultados futuros de APS. Este incentivo ha sido aplicado a partir del 2005, por lo cual no existe una evaluacin de sus efectos.

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Componente de Eficiencia en Gestin en el Fondo Comn Municipal

376. Como fue indicado ms arriba el FCM contempla un componente de distribucin que es determinado anualmente. Un 5% es asignado a proyectos o situaciones de emergencia financiera o desastres naturales, y 5% es distribuido entre todos los municipios de acuerdo a un conjunto de variables asociadas a la eficiencia en la 110 gestin . Como se menciona anteriormente los municipios entrevistados indican que su gestin no es orientada por este incentivo, que representa un monto cercano a los 111 US$ 40 millones a repartir . Las crticas se asocian a que tiene incentivos negativos respecto a la obtencin de los recursos del 90% del FCM, as como depende de acciones con alto grado de rezago: lo que haga hoy una autoridad municipal en generar ms ingresos propios slo se incluir en el 5% de gestin de algunos aos ms. Por otra parte la distribucin de los recursos tiene un alto grado de

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La Ley 19.933 del 2004 incorpor algunas modificaciones como el incremento en el premio recibido (Subvencin por Desempeo de Excelencia SDE), tambin increment el porcentaje de escuelas que reciben el incentivo, diferenciando el premio entre dos tipos de escuelas (MINEDUC, 2004). 108 El Programa se refiere al aseguramiento de ciertas Garantas Explcitas en Salud (GES), por las cuales los ciudadanos cuentan con una atencin asegurada y con tiempos mximos de espera. 109 Por ejemplo, en el caso del Indice asociado a la Actividad General en salud el descuento es 0% para aquellos con un porcentaje de cumplimiento de entre 90-100%; un descuento del 4% para aquellos con un rango de cumplimiento 80-89,99%; descuento de 8% para los entre 70-79,99% y 12% para aquellos con menos del 70% de cumplimiento. 110 Los recursos son distribuidos entre las comunas de acuerdo a las siguientes variables: 30% vinculado al incremento de ingresos propios permanentes per cpita de los ltimos 3 aos; 10% por el cambio en los resultados en los tests que miden calidad educacional; 10% por el gasto en capacitacin respecto al gasto en personal; 15% asociado al supervit operacional; 10% en relacin a los gastos en beneficio a la comunidad; 15% al crecimiento de la inversin real ejecutada per cpita y 10%, en partes iguales, entre las comunas cuyos municipios se encuentren al da en el pago de cotizaciones provisionales de su personal (SUBDERE, 2005). 111 Ms all de los efectos que genera este componente, el grado de legitimidad que tiene para los propios municipios es bastante bajo, pues perciben que el objetivo de mejorar la gestin municipal no debe ser financiado con los recursos de un fondo redistributivo, sino que ms bien con recursos del Gobierno Central (ACHM, 2005).

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incertidumbre (excepto al 10% asociado a no tener deudas provisionales) pues depende de lo que hagan los otros municipios; adems es una asignacin relativa, todos los municipios reciben aunque hayan presentado una gestin muy precaria en varios componentes del Indice.

Componente de Eficiencia en el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)

378. La Ley 19.175 sobre GORE contempla la distribucin del 5% del FNDR basado en o un estmulo a la eficiencia. El decreto N 130 del 2003 indica la forma cmo fue elaborado el Indice utilizado para distribuir los recursos de eficiencia en el 2003. Este Indice fue basado en un 5% por los desembolsos efectivos sobre el marco presupuestario; 5% por la magnitud de la cartera de proyectos de inversin elegible; 112 25% por la regularidad en el gasto; 35% por la calidad de la cartera y 30% por la cartera de proyectos en relacin con el marco presupuestario del ao anterior. La opinin generalizada de los funcionarios y autoridades de los GORE es que este 5% es un incentivo que ordena una parte importante de la gestin regional orientada al gasto del FNDR, pero no incorpora factores que miren el impacto de la gestin del GORE o la eficiencia en la inversin de decisin regional. Esta crtica ya ha sido incorporada parcialmente a travs de la Ley 20.035, aprobada recientemente, la cual permite la incorporacin de variables asociadas a las condiciones sociales de toda la regin en la distribucin del 5% de eficiencia, sin embargo, la seleccin de los indicadores a ser utilizados presentan enormes dificultades, particularmente debido a que las acciones del GORE slo estn asociados a la accin municipal y no a provisin total de los servicios prestados en la regin. Por otra parte, la inclusin en el 2003 de variables asociadas a la calidad de la cartera de inversiones, la cual representaba el 40% del Indice, parece no haber modificado la gestin de inversiones en los GORE, puesto que en las entrevistas a los SERPLAC y, funcionarios de MIDEPLAN, as como en las conclusiones de investigaciones externas (Santiago Consultores, 2004) la conclusin acerca de que 113 las carteras continan siendo de una calidad regular es muy consistente.

379.

380.

Calidad de cartera se define por el porcentaje de proyectos, programas y estudios con recomendacin tcnicoeconmica sobre el total de estos presentados sometidos a evaluacin. 113 Una de las causas que explica esta situacin, ms all de reconocer que el proceso de seleccin de proyectos es tcnica y poltica, es la incosistencia de la actual institucionalidad para una gestin adecuada de los GORE. Por ejemplo, en dos GORE, dentro del Programa Regional de Fortalecimiento Institucional (PROFIR), se intentaron crear equipos tcnicos regionales de apoyo a la gestin de proyectos de inversiones de los municipios, quienes son los que presentan una parte importante de los proyectos financiados por el FNDR, sin embargo estas propuestas fueron no pudieron recibir la aprobacin tcnica de MIDEPLAN por considerarse gasto corriente en personal (Santiago Consultores, 2004).

112

111

Buenas Prcticas en Gestin Municipal

381. La bsqueda, reconocimiento y difusin de aquellas prcticas, programas o estrategias municipales que puedan ser consideradas como exitosas ha sido una estrategia de apoyo a la gestin municipal utilizada crecientemente, tanto por las organizaciones de la sociedad civil como por las organizaciones del Estado. Algunas de los principales objetivos de estas iniciativas son: a. Contribuir al mejoramiento continuo de la gestin de las organizaciones. b. Generar un mecanismo de competencia cooperativa entre pares. c. Posibilitar un rpido aprendizaje en nuevas reas de gestin o en la aplicacin de nuevas tecnologas. d. Reconocer pblicamente a los equipos (personal) e instituciones exitosas. e. Promover una cultura de la innovacin entre el personal municipal y los municipios. f. Incidir en la cultura y el estilo de la accin local promoviendo nuevas formas de gestin municipal donde el nfasis no est slo en los resultados sino que tambin en el diseo y operacin de las acciones. 382. Dentro de las iniciativas vinculas a Buenas Prcticas en gestin municipal se 114 destacan cuatro experiencias : i) Premio a la Innovacin en Ciudadana; ii) Sistema Saber; iii) Concurso de Innovacin Municipal SUBDERE y iv) la Feria de Buenas Prcticas Municipales SUBDERE y ACHM. El Premio a la Innovacin en Ciudadana y Gestin Local se entrega anualmente desde 1999 y es organizado por el Programa Ciudadana y Gestin Local de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza, con el apoyo de la Fundacin Ford. Su objetivo es entregar un sello de calidad y excelencia a las prcticas que estn innovando en gestin pblica local a travs de metodologas que profundizan la democracia. Se entrega a servicios pblicos desconcentrados, municipios, consultorios, ONG y organizaciones sociales, que frente a un problema o la implementacin de una poltica, estn modificando las prcticas tradicionales y las relaciones que se establecen entre las instituciones pblicas y la sociedad civil. Un estudio reciente de 4 ciclos del Programa (2000-2003) indica que las iniciativas ciudadanas de carcter local que se presentaron fueron 1.578, de las cuales 442 fueron de origen municipal (un 28%), de las cuales 107 pasaron a la etapa siguiente y de ellas 22 recibieron premio o mencin de reconocimiento. El anlisis realizado por Bello y Ayala (2005) acerca de estas iniciativas semifinalistas indican que stas no estn asociadas ni al tamao de la comuna, ni a su nivel de urbanidad ni de pobreza, como tampoco a la filiacin poltica del alcalde comunal. Las modalidades de articulacin de municipio con los actores locales son heterogneas, como tambin las temticas a las cuales pertenecen las innovaciones semifinalistas (ver Tabla 48). Sin embargo, son prcticamente inexistentes las iniciativas que posibilitan el control ciudadano de la gestin municipal y aquellas orientadas a garantizar derechos ciudadanos en programas, polticas o instrumentos de planificacin municipal, implicando que las innovaciones locales han estado centrada en aquellas que generan un vnculo o relacin directa entre las organizaciones y el municipio, ms que en los mecanismos de accountability ciudadana hacia la municipalidad. De lo cual se puede concluir que la capacidad de innovacin en la gestin es transversal en los municipios.

383.

384.

Una experiencia muy interesante acerca del diseo de un mecanismo de difusin de buenas prcticas, aunque focalizada en servicios pblicos de la administracin central, es la del Sistema de Informacin de experiencias de gestin pblica de SEGPRES, actualmente orientado a buenas prcticas en aplicacin de tecnologas de informacin en el sector pblico.

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Tabla 48 Municipios con Innovaciones Semifinalistas en Cuatro Ciclos del Fondo de Innovaciones Ciudadanas
Comuna Estacin Central El Bosque Renca Santiago Cerro Navia La Granja La Reina San Antonio Papudo Quillota Los Andes Rancagua Codigua Copiap Diego de Almagro Mulchn Talcahuano Chilln Huasco Punta Arenas Angol Los Lagos Coronel Chimbarongo Lebu N de iniciativas semifinalistas 1 4 3 3 2 1 2 1 1 2 1 4 2 3 1 1 9 1 1 1 1 1 1 1 1 Fuente: Daz y Bello (2005). Comuna Nueva Imperial Isla de Maip Alhu Huechuraba La Florida Peaflor Conchal Tocopilla Petorca Putaendo Graneros Maule Tom Tira Padre Las Casas Renaico Panguipulli Chaaral Vallenar Calbuco Quelln Puchuncav Valdivia Valparaso La Pintana N de iniciativas semifinalistas 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 2 1 Comuna Alto del Carmen Paine Til Til Petorca Monte Patria Salamanca Valparaso Via del Mar Cabildo Pichilemu Ro Claro Ranquil Los Angeles Toltn Saavedra Concepcin Ancud Contulmo Huara Parral Puerto Montt Curic Linares Illapel TOTAL N de iniciativas semifinalistas 1 1 1 1 2 1 1 3 3 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 107

385.

El Concurso de Innovacin Municipal para Funcionarios Pblicos es una iniciativa desarrollada por la SUBDERE y los GORE a partir de una iniciativa piloto desarrollada el 2000 en la Regin de Aysn (XI), y ampliado a todo el pas a partir del 2001. Su principal objetivo era revalorizar las buenas ideas de los funcionarios municipales para mejorar la gestin pblica local el premio es entregado a los equipos de funcionarios-, propiciando un cambio en la cultura municipal, adems de generar un espacio de reflexin y aprendizaje horizontal respecto al mejoramiento en la gestin pblica a nivel local (Torres, 2005). El Concurso consista en premiar las mejores propuestas de proyectos presentados por los funcionarios con el fin de que 115 stas fueran implementadas en el municipio si resultaban ganadores . La experiencia ha permitido reconocer la enorme disposicin y capacidad de innovacin de los funcionarios locales para mejorar la gestin municipal: en el I concurso nacional funcionarios del 80% de las comunas del pas presentaron proyectos al programa, y cerca del 5% de los funcionarios municipales del pas participaron en los talleres vinculados a ste. Sistema de Aprendizaje de Buenas Experiencias Replicables (SABER): Utilizando un soporte electrnico web este Sistema permite: i) conocer experiencias exitosas en gestin municipal y ii) tambin aquellas definidas como buenas prcticas de los municipios chilenos; iii) los funcionarios municipales pueden registrar sus experiencias en el sistema y iv) se puede aprender a replicar alguna de las experiencias exitosas a travs de un curso e-learning. SABER es un proyecto

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Los proyectos no poda tener un costo de ejecucin superior a los US$ 4.000 y el premio a los ganadores consista, adems del financiamiento de la propuesta, en pasantas de perfeccionamiento nacional o internacional.

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del consorcio formado por la ACHM, SUBDERE, GTZ y el Premio a la Innovacin Ciudadana. 387. Durante el 2005 se realiz un I concurso para premiar buenas prcticas en gestin municipales y para financiar la incorporacin de alguna de las buenas prcticas en municipios interesados de hacerlo. El concurso cuenta con un pequeo fondo para premiar 5 experiencias y financiar la incorporacin de otras 5. I Feria de Buenas Prcticas en Gestin Municipal: organizada por SUBDERE y la ACHM en el 2004, la cual permiti difundir 67 buenas prcticas en gestin municipal provenientes de 35 municipios y de 2 asociaciones municipales. Asimismo, la feria gener un debate pblico acerca de la innovacin en la gestin local y asent la definicin de Buena Prctica Municipal como aquellas acciones que tienen resultados en el mejoramiento del quehacer municipal, que han sido participativas, poseen permanencia en el tiempo y son posible de replicar (SUBDERE, 2005). Sin embargo, an es escasa la incorporacin de las buenas experiencias de otros municipios para mejorar la gestin local. Las principales caractersticas de esta relacin en los 13 municipios entrevistados son las siguientes: a. Los municipios en general no estn replicando las mejores prcticas de otros en sus procesos de gestin. Entre los Municipios entrevistados el promedio de menciones de buenas prcticas de otros municipios que estn siendo replicadas, o que se piensan replicar, es menor a 3 (la Tabla 49 indica las principales comunas y temas mencionados). A pesar de ello, cada ejecutivo municipal considera que su unidad tiene una o ms experiencias exitosas que podra compartir con otros municipios para mejorar la gestin de estos. b. En casi todos los municipios entrevistados existe una direccin que est aprendiendo de experiencias municipales para replicarlas o adecuarlas en la gestin de su unidad. Sin embargo, ello est asociado al funcionario especfico ms que a la gestin global del municipio. Todava son ms los funcionarios innovadores que los Municipios orientados a la innovacin. c. Las buenas experiencias e innovaciones de una unidad municipal no generan un dilogo interno que permita replicar la experiencia en otra unidad interna. Slo un municipio (Peralillo) menciona que estn replicando la experiencia del departamento de salud (acerca de Crculos de Calidad) en el resto del municipio. d. Los Alcaldes orientados a conocer y aplicar buenas prcticas en su municipio generan un efecto similar en la gestin de sus principales ejecutivos, los cuales mayoritariamente contemplan en su gestin la bsqueda y potencial replicabilidad de buenas prcticas de otros municipios. e. Los tres municipios ms orientados al aprendizaje externo son los mismos que indican la urgencia de contar con un sistema de divulgacin de las Mejores Prcticas en las diferentes reas de gestin municipal, as como tambin poder incluir algunas prcticas internacionales de excelencia en los temas ms crticos para los municipios chilenos.
Tabla 49 Municipios Mencionados con Buenas Prcticas en Gestin de los Municipios Entrevistados (Municipios entrevistados estn replicando estas prcticas o pretenden hacerlo)
Area Desarrollo Econmico Local (DEL) Municipios Mencionados con Buenas Prcticas Via del Mar (V) Incubadora de Empresas La Pintana (RM) Organizacin Municipal DEL San Bernardo (RM) Organizacin Municipal DEL San Joaqun (RM) Organizacin Municipal DEL La Granja (RM) Organizacin Municipal DEL Lolol (VI) Desarrollo Turstico Santa Cruz (VI) Desarrollo Turstico Valparaso (V) Escuela de Oficios Puente Alto (RM) SINEDUC Puente Alto (RM) Gestin Educacional uoa (RM) Gestin Educacional Rancagua (VI) Gestin Educacional Lota (VIII) Escuela de Oficios

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Educacin

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Desarrollo Social

Salud

Trmites Municipales Participacin Ciudadana

Finanzas Municipales

Inversin

Concepcin (VIII) Aprendizaje en Ciencias La Pintana (RM) Programa Adulto Mayor San Miguel (RM) Programa de la Mujer El Bosque (RM) Mediacin Familiar La Pintana (RM) Mediacin Familiar Quillota (V) Ejecutivo de Familiar Nogales (V) Centros de Salud Familiar Santiago (RM) Centros de Salud Familiar Osorno (RM) Centros de Salud Familiar Puente Alto (RM) Ficha OMI Puente Alto (RM) Coordinacin con Privados San Fernando (RM) Centros de Salud Familiar Providencia (RM) Licencias de Conducir Santiago (RM) Sistemas de Informacin Illapel (IV) Presupuestos Participativos Coquimbo (IV) Actividades Deportivas en la Calle Buin (RM) Presupuestos Participativos La Pintana (RM) Presupuestos Participativos La Pintana (RM) Reciclaje de Basura Cerro Navia (RM) Presupuestos Participativos San Joaqun (RM) Presupuestos Participativos Copiap (III) Gestin Financiera Providencia (RM) Sistema Financiero La Florida (RM) Sistema Financiero Las Condes (RM) Sistema Financiero uoa (RM) Administracin Presupuestaria Copiap (III) Construccin de Plazas Olmu (V) Pavimentos Econmicos

Papel de las Asociaciones Municipales en la Gestin

390. Experiencia Internacional: En la mayora de los pases occidentales existen 116 diversos mecanismos asociativos entre municipales , los cuales estn orientados tanto a mejorar la coordinacin de los niveles locales con otros actores pblicos o privados de los niveles intermedios o nacionales, como para cumplir de mejor forma con algunas de las funciones que les confiere la ley. Entre las ventajas que presentan los mecanismos asociativos est la obtencin de economas de escala en la produccin de servicios pblicos locales; el mejoramiento de las capacidades tcnicas y de la calidad en la prestacin de la funcin; un mejoramiento de las capacidades de negociacin y articulacin poltica e institucional con otros actores territoriales, entre otras. La colaboracin entre uno o ms municipios es muy frecuente y slo lleva a la conformacin de de mecanismos asociativos cuando esta colaboracin requiere mayores grados de formalidad, asegurar el cumplimiento de ciertos compromisos entre las partes y una duracin prolongada en el tiempo. A nivel internacional, las asociaciones pueden ser definidas autnomamente por acuerdo entre los miembros o pueden contar con el respaldo de un nivel intermedio de gobierno, el cual generalmente puede delegar en stas competencias y recursos adicionales a los entregados por lis municipios socios. Sin embargo, la caracterstica comn en todas estas instancias es que todos los tipos de asociaciones tienen personalidad jurdica propia y se indica claramente cules son sus competencias y mecanismos de financiamiento. A nivel latinoamericano la mayor parte de las experiencias asociativas entre municipios han sido estimuladas por polticas o instituciones externas a los municipios, y los principales obstculos encontrados para su gestin exitosa han sido: i) las dificultades polticas entre las autoridades de los municipios miembros; ii) la rivalidad en el liderazgo local de sus socios y iii) los problemas de autoestima y poco esfuerzo de los municipios que las conforman (Nicod, 1999). De esta forma las polticas y estrategias tendientes a fortalecer o crear mecanismos asociativos no slo

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En Espaa existen las Comarcas y las Mancomunidades; en Francia los Sindicatos de municipios; en Alemania incluso los municipios se pueden asociar para realizar actividades empresariales o en el caso de Colombia la mayor parte de los municipios pequeos conforman asociaciones para financiar y gestionar obras de infraestructura (Valenzuela, 1999; SUBDERE, 1997).

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deben contener un fuerte apoyo tcnico, sino que tambin el fortalecimiento de los 117 grados de confianza entre los miembros de las asociaciones . 393. Marco Institucional Chileno: En el caso de Chile la reforma a LOC de Municipalidades de 1999 fortaleci la creacin de corporaciones y fundaciones entre una o ms municipalidades, las cuales pueden integrar a otras entidades pblicas o privadas, pero slo vinculadas a la promocin y difusin del arte y la cultura. Por otra parte, esta reforma permiti que dos o ms municipalidades pudieran conformar una asociacin municipal en acciones orientadas a: i) prestar servicios comunes; ii) ejecutar obras de desarrollo; iii) realizar programas propios de la accin municipal; iv) desarrollar acciones de formacin del personal municipal y v) coordinar acciones con otras instituciones en reas vinculadas a la accin municipal. Sin embargo, a pesar del amplio rango de actividades que pueden realizar las asociaciones municipales, stas no cuentan con personalidad jurdica propia, obligando a que una de municipalidades socias realice la gestin administrativa de la asociacin. La ACHM y las asociaciones regionales de municipios (ARM): Estas han logrado una alta legitimidad tcnica-poltica. La ACHM representa la opinin del conjunto de municipios ante las principales autoridades del Estado, lo cual obliga a su permanente participacin y apoyo en la discusin de aquellas polticas, programas y leyes que afectan a sus representados. Asimismo, la ACHM realiza un intenso programa de apoyo tcnico a todos los municipios del pas. En el caso de las ARM stas desarrollan importantes esfuerzos de coordinacin institucional, principalmente con los GORE y las Universidades, a nivel regional; tambin forman parte de diferentes instancias de articulacin para el desarrollo territorial en la regin (por ejemplo en la Regin del Bo Bo son miembros del Directorio Regional del Programa de Desarrollo Territorial de la regin), y desarrollan programas de apoyo tcnico y capacitacin a sus miembros. Una caracterstica de las ARM es que su nivel de desarrollo y de capacidades tcnicas es bastante heterogneo, siendo algunas de las ms destacadas las asociaciones de las regiones de Antofagasta y La Araucana (ejecutivo de ACHM). Asociaciones orientadas a la gestin y al desarrollo territorial: Una oportunidad para los Municipios de comunas pequeas: Sin embargo, las asociaciones de municipios ms numerosas son aquellas que se coordinan en torno a un territorio de 118 menor tamao que la regin , mayoritariamente conformadas por municipios con una poblacin comunal inferior a los 50.000 habitantes. Este masivo reconocimiento que hacen los propios municipios acerca de las potencialidades que tiene el trabajo asociativo es una valiosa oportunidad para incrementar las capacidades locales para el desarrollo territorial y en el mejoramiento de la gestin municipal de aquellos municipios de comunas pequeas, las cuales presentan serias dificultades para contratar equipos tcnicos altamente calificados y tiene una alta dependencia financiera de las transferencias intergubernamentales. El menor tamao de la comuna no necesariamente implica una menor calidad en la gestin local, Irarrzaval (2004) indica que el tamao no determina los resultados en la calidad de la salud primaria, lo cual es corroborado en este estudio al determinar que la diferencia en los resultados en la calidad de salud municipal (a travs del IAAPS) y en la calidad de educacin (a travs de los test simce) no es principalmente explicada por el tamao de la comuna ni por su nivel de ingresos, sino que ms bien a factores internos de la gestin del propio municipio. Esto se refleja al estimar que la varianza de los resultados de estos indicadores entre diferentes grupos de municipios, ordenados por tamao o ingresos, tiene una explicacin cercana a 0, mientras que las diferencias al interior de los Municipios de cada grupo explican sobre el 90% de la varianza de estos indicadores de gestin (Tabla 50). Sin embargo, el tamao condiciona las capacidades de articulacin que tiene el municipio con otros actores pblicos y privados, as como la incorporacin de

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396.

En una investigacin reciente se indag la disposicin que alcaldes y ejecutivos municipales tenan a establecer asociaciones municipales para la gestin de colegios o establecimientos de salud primaria, la respuesta, en general, fue negativa (Irarrzaval, 2004). 118 En algunos casos representan a toda una Provincia o a una parte de ella.

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innovaciones y cambios tecnolgicos para mejorar la gestin y transparencia municipal (Tabla 50). Al analizar la varianza que existe en el Indice Municipal de TIC se encuentra que cerca del 40% de la varianza se explica por las diferencias entre los grupos y la explicacin de la variabilidad dentro de los grupos es cercana al 60%, valores muy similares a la explicacin de la variabilidad en la dependencia del FCM o la capacidad de generacin de ingresos autnomos por los municipios.

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Tabla 50 Distribucin en la Explicacin de la Varianza en Gestin Municipal entre Grupos de Municipios formados por Tamao Comunal (Anlisis de Varianza)
Diferencias Entre los Grupos Diferencias al interior de los Grupos

Ingresos Propios Permanentes 35,1% 64,9% Dependencia del FCM(1) 37,7% 62,3% SIMCE Municipal Matemticas 4to 3,1% 96,9% grado 1999 SIMCE Municipal Lenguaje 4to 4,9% 95,1% grado 1999 SIMCE Municipal Matemticas 4to 2,5% 97,5% grado 2002 SIMCE Municipal Lenguaje 4to 1,6% 98,4% grado 2002 Gestin Salud IAAPS 8,2% 91,8% Gestin Inversin Recursos Propios 1,4% 98,6% Indice de Sistemas de Informacin 38,7% 61,7% Estimaciones propias a partir de MINEDUC, MINSAL y SINIM. (1) Ingresos provenientes del FCM sobre Ingresos Propios menos transferencias efectuadas al FCM.

397.

La relevancia de las asociaciones municipales para mejorar la gestin local y articulacin para el desarrollo territorial ha sido muy dinmico desde fines de los 90. A pesar que las primeras asociaciones de mediados de los 90 surgen sin el apoyo de otras instancias gubernamentales, han sido las estrategias de desarrollo territorial de los GORE o los programas con perspectiva territorial de los servicios pblicos los que han fortalecido a estas primeras asociaciones o promovido la creacin de varias nuevas. En 1999 se inicia el Programa de Desarrollo Rural (PRORURAL), el cual contempl mejorar las capacidades productivas de las comunas rurales, enfatizando el fortalecimiento del asociativismo de sus municipios; por su parte el PROFIM II (1999-2003) contempl una lnea de apoyo a la gestin de las asociaciones 119 municipales , as como tambin lo hizo el PROFIM II Extensin, a travs del cual participaron 19 asociaciones municipales del pas. Adicionalmente, varias de las asociaciones municipales creadas en esta dcada han surgido a partir de programas de fomento productivo con una perspectiva de 120 desarrollo territorial. Por ejemplo, el Programa EmprendeChile fortaleci las 121 capacidades asociativas municipales en 10 territorios del pas , varias de las cuales han ampliado sus reas de gestin ms all del componente productivo. Por ejemplo, la asociacin de la provincia de Chilo gestiona en forma conjunta el programa PDN, o la asociacin de Arauco el debate sobre la calidad educacional local. En el caso de los GORE la aplicacin de nuevos modelos de gestin territorial a nivel regional, como el Programa de Desarrollo Territorial (PDT en la Regin del Bo Bo), ha sido el principal promotor de la articulacin de los municipios a travs de mecanismos asociativos. En el caso de la Regin del Bo Bo, la constitucin de 9

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399.

Dentro del listado de Prcticas Relevantes del PROFIM II, definido por SUBDERE, son mencionadas las experiencias de planificacin de la asociacin del Norte Chico y la de Asociacin de La Araucana, as como el proyecto comunicacional de la asociacin de la Provincia de Palena. En total el programa apoy a 7 asociaciones municipales. 120 Emprende Chile fue una iniciativa piloto desarrollada entre 2001-2004 por INDAP, SERCOTEC, SENCE y FOSIS, destinada a generar instancias de coordinacin pblico-privada para mejorar las condiciones de competitividad de las micro y pequeas empresas (MIPE) a partir de una perspectiva territorial. De esta experiencia surge el Programa ChileEmprende, creado a fines del 2004, el cual contempla un directorio de todas las instituciones pblicas vinculadas al fomento productivo y al desarrollo territorial y que est presenten en todas las regiones del pas. Esta nueva institucionaldiad define al GORE como el gran articulador de todas las iniciativas de fomento productivo para la MIPE y mantiene su lgica territorial, donde los municipios y sus asociaciones son importantes actores del programa. 121 La asociacin de municipios del Limar, del Secano Costero (AMSEC) en la Regin de Ohiggins, la de municipalidades para el desarrollo local (AMDEL), la de Araucana Andina, la de Provincia de Chilo o la de Nahuelbuta son algunas de las que se ven favorecidas con este programa.

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territorios estratgicos fortaleci la articulacin de los municipios pertenecientes a cada uno de estos territorios, as como a las asociaciones municipales preexistentes al modelo de gestin territorial, como es el caso asociacin de municipios de la provincia de Arauco o la asociacin de municipalidades para el desarrollo econmico local (AMDEL). Situacin similar ocurre con la adaptacin del PDT de Bo Bo en la Regin de La Araucana, la incorporacin del concepto de territorios de planificacin en la Regin del Maule o en la Regin de Coquimbo al seleccionar los 4 territorios de planificacin para implementar el Programa de Inversin Rural. 400. Las ventajas de una gestin asociativa no slo han sido reconocidas en el desarrollo de los programas pblicos con una prioridad en el desarrollo territorial, sino que tambin estn siendo aprovechadas por nuevos programas sectoriales, un ejemplo es el Programa de Derechos de los Nios (PDN), dependiente del Servicio Nacional de Menores (SENAME), el cual se est aplicando en ms de 50 comunas, de las cuales 21 participan por medio de 4 asociaciones municipales. Tambin existe un nmero creciente de municipios que estn realizando mecanismos asociativos para compartir profesionales o mejorar la gestin en mltiples reas de la funcin municipal. Es as como una de las asociaciones ms antiguas del pas, la asociacin de municipios rurales de Tarapac, opera como una agencia de gestin asociativa para todos sus socios; la del Litoral Norte de la Regin de Valparaso gestiona y articula los temas medioambientales de sus socias o la asociacin de los municipios de La Calera, La Cruz, Hijuelas y Nogales de la Regin de Valparaso, la cual apoya la gestin en salud primaria de sus socias. Experiencia de los Municipios entrevistados: De los 13 Municipios entrevistados, todos indican la relevancia de los mecanismos asociativos. Sin embargo, las preferencias estn orientadas hacia asociaciones en reas de gestin especficas y que permitan tener resultados concretos. Por otra parte 12 de ellos pertenecen a la ACHM y a asociaciones regionales, con diferentes evaluaciones acerca de la instancia regional. Respecto a la participacin en asociaciones ms funcionales 3 de ellos pertenecen a la Asociacin de Municipios del Secano de la Regin de Ohiggins (AMSEC), todos los cuales mencionan la importancia que sta ha tenido para mejorar su gestin en las reas de fomento productivo, actualizacin de los PLADECO y en el mejoramiento de la calidad de sus establecimientos educacionales. El Municipio de El Monte se encuentra iniciando una asociacin municipal con Melipilla e Isla de Maipo, inicialmente vinculada a fomento productivo, la cual ha tenido efectos positivos inmediatos: i) una relacin ms directa con el GORE Metropolitano y ii) discusin con sus pares de potenciales reas nuevas de gestin compartida. Principales desafos para potenciar el rol de las asociaciones como instrumento de gestin: Las mayores potencialidades de las asociaciones municipales en Chile, como herramienta de gestin local para el mediano plazo, estn concentradas entre los municipios pequeos, los cuales representa el 80% del total de comunas. Sin embargo, este potencial desarrollo est supeditado a resolver su precaria situacin legal actual y a la entrega de incentivos para fortalecer su capacidad de gestin y para experimentar la gestin asociativa de tareas adicionales a las que realizan actualmente. La incapacidad de las asociaciones de tener personalidad jurdica es mencionada sistemticamente como la principal barrera para fortalecer el asociativismo (Von Baer, 2005; SUBDERE, 2003; Fritz, 2004; entrevistas municipales). Esta situacin genera una alta dependencia del ciclo poltico de las elecciones de alcaldes y concejales, lo cual desemboca en cambios sistemticos respecto de la relevancia que tiene la asociacin para el municipio, en la inestabilidad de su financiamiento y en los recursos tcnicos con que cuenta, todo lo cual impide un adecuado desarrollo organizacional de la asociacin para asumir tareas ms especficas. Otra de las principales dificultades de las asociaciones municipales radica en su falta de coordinacin con las instancias provinciales o regionales (SUBDERE, 2003; Fritz, 2004), lo cual podra resolverse en la medida que se generalice el nuevo modelo de gestin territorial en todas las regiones del pas.

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Adicionalmente, parece esencial flexibilizar la capacidad que tienen los municipios, y sus asociaciones, de contar con mecanismos de gestin compartido con el sector privado, particularmente con aquellas instituciones sin fines de lucro, actualmente acotadas a las actividades culturales. Esta alternativa es mencionada sistemticamente en las entrevistas a ejecutivos de los municipios de mayor tamao, los cuales indican que estos mecanismos les hara ganar eficiencia, obtener mayores recursos financieros, una mejor articulacin con otros actores regionales y nuevas 122 modalidades de gestin .

Papel de las Universidades y otros centros de apoyo tcnico

Universidades
406. Chile cuenta actualmente con Universidades Pblicas o Privadas en todas las regiones del pas, lo cual no slo ha permitido responder rpidamente a una creciente demanda por una mayor cobertura de educacin terciaria, sino que tambin ha posibilitado acrecentar los mecanismos de interaccin entre los centros de educacin e investigacin y los Municipios y los GORE. Municipalidades: En el caso de los Municipios la relacin ms frecuente que se establece con las Universidades son: i) Servicios de colaboracin mutua durante la etapa de formacin de los estudiantes. Prcticamente todos los Municipios, con la excepcin de los ms pequeos y distantes de una capital provincial, indican que sistemticamente reciben estudiantes para realizar sus prcticas profesionales, los casos ms frecuentes son en las reas de salud, educacin y arquitectura. ii) Servicios tcnicos generales contratados por el Municipio a la Universidad, tales como el apoyo en el diseo del Plan Regulador o el Plan de Desarrollo Comunal, o un Plan de Turismo, la elaboracin y ejecucin de diversos programas de 123 capacitacin , el diseo de programas de prevencin de drogas o el rediseo de la estructura interna del departamento de salud municipal. iii) Programas de apoyo o contrato para proyectos en temas tecnolgicos, lo cual es ms frecuente entre los Municipios de mayor tamao, tanto por los mayores costos de las propuestas o por la cercana geogrfica de la Universidad del Municipio, se puede mencionar la aplicacin y seguimiento del SINEDUC, software para gestin educacional, o el Convenio para aprovechas las nuevas tecnologas en el apoyo a la competitividad de microempresarios. iv) Una modalidad ms compleja es cuando la Universidad se incorpora como un socio estratgico del Municipio, o de alguna de sus actividades, en forma ms estable. En algunos casos esta situacin responde a una poltica de la propia Universidad, como es el caso del Proyecto Ancora de la Universidad Catlica de Santiago en la administracin de consultorios de salud primaria (en Puente Alto), o de la bsqueda estratgica del Municipio, como es el caso de Maip para las potenciales concesiones en salud primaria. Una tercera alternativa es cuando la Universidad es inducida por otra entidad para un trabajo ms estratgico, en estos casos sobresale el programa de apoyo de CORFO para el desarrollo de una Incubadora de Microempresas coordinada por la Universidad de Talca en conjunto con la Municipalidad de esta comuna o el programa de apoyo a los Municipios de la Regin del Bo Bo en desarrollo productivo local financiado por SERCOTEC y el GORE de Bo Bo. Prcticamente todas las experiencias mencionadas han sido bien evaluadas por los Municipios entrevistados, sin embargo queda en evidencia que aquellos Municipios de comunas muy pequeas y aisladas quedan fuera de las interacciones directas con las Universidades, incluso en los casos que estn interesadas en contratar

407.

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122 La evaluacin acerca de la experiencia municipal-sector privado en el rea cultural es relativamente desconocida, sin embargo, en los prximos meses podra existir informacin acerca de algunas experiencias dado el concurso que est realizando SUBDERE para premiar las mejores prcticas culturales a nivel local.

Quizs un tema muy importante que crecientemente mencionan los Alcaldes y varios de los principales directivos locales es la necesidad de avanzar en los programas de capacitacin hacia programas que certifiquen competencias, pues la percepcin que existe es que muchas acciones de capacitacin no generar las habilidades buscadas para mejorar la gestin local

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servicios de stas, por lo cual los mecanismos asociativos o coordinados por otras instancias pblicas pueden generar la interaccin entre estas instituciones. Tambin se percibe una mayor dificultad que las Universidades se transformen en actores territoriales a partir del trabajo en una sola comuna, lo cual indica el rol privilegiado que puede prestar el trabajo coordinado de varios Municipios o la articulacin que puede desarrollar los GORE en la participacin ms activa de las Universidades en el desarrollo territorial. 409. Gobiernos Regionales: Las Universidades en las regiones, pblicas y privadas, se han ido constituyendo paulatinamente en colaboradores del proceso de desarrollo regional y regionalizacin, incluso algunas de ellas se pueden reconocer como verdaderos protagonistas de estos procesos, algunas por su histrico liderazgo regional y otras por la creciente importancia que han otorgado a la regionalizacin dentro de su compromiso institucional. Un primer esfuerzo de articulacin con las Universidades se desencaden durante la segunda mitad de los 90 a travs del programa Universidades-Gobiernos Regionales coordinado por SUBDERE (ver Guastavino, 1999). Quizs uno de los logros ms relevantes de esta etapa fue el construir un proceso de dilogo permanente entre las instituciones el cual permiti 124 configurar una mayor identidad regional de algunas de las Universidades . En la actualidad las Universidades y los GORE han establecido mltiples proyectos estratgicos que van desde la conformacin de los Consejos Regionales de Ciencia y Tecnologa (CORECYT), junto a las mesas Pblico-Privada, acerca de los temas 125 de C&T o en el rea de fomento productivo , en la elaboracin de programas especiales de formacin para temas vinculados al desarrollo regional como el Diplomado en Gestin Territorial o en Gestin Territorial Participativa o el de Desarrollo Productivo Local, o en la constitucin de instancias de investigacin de los procesos de regionalizacin y descentralizacin como el Centro de Estudios Regionales (CER) promovido por el GORE de Valparaso. Adicionalmente las Universidades Regionales del Estado forman parte de una activa organizacin de 126 apoyo a procesos mayores de regionalizacin (CONAREDE ). Por otra parte varias Universidades han creado centros de investigaciones y extensin especializados en las reas de descentralizacin y desarrollo regional como por ejemplo el Instituto de Desarrollo Local y Regional de la Universidad de la Frontera en la Regin de La Araucana (IX), el Centro de Estudios Urbanos y Regionales de la Universidad de Concepcin en la Regin del Bo Bo (VIII), la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica de la Universidad de Chile (RM), la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibez (RM), Universidad Alberto Hurtado (RM), entre otras.

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Otros Actores Relevantes en el Proceso de Formacin

411. Tantos la ACHM como varias de las ARM son articuladoras de programas de formacin para autoridades y funcionarios municipales, varios de ellos reconocidos por los ejecutivos locales entrevistados. Tambin existen algunos programas de formacin desarrollados por los Partidos Polticos. Organismos internacionales como ILPES y UNESCO han colaborado sistemticamente en el estudio de procesos de regionalizacin, desarrollo territorial y descentralizacin, as como en el diseo de programas de formacin y capacitacin de actores regionales y locales. La fundacin GTZ de Alemania ha sido una de las entidades ms cercanas al desarrollo de programas de formacin en las reas de desarrollo econmico local y desarrollo territorial. Tal como fue mencionado anteriormente el Centro Nacional de la Productividad ha sido una institucin que ha permitido el desarrollo de instrumentos y programas de

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Sin embargo tambin se producen un conjunto de crticas a este perodo por parte de algunos ejecutivos regionales, quienes indican que la relacin no fue beneficiosa para los GORE puesto que el creciente nmero de proyectos financiados con recursos del FNDR a las Universidades slo respondi a las prioridades de una de las partes. 125 La creacin de INNOVA BIOBIO en la VIII Regin es una de las experiencias innovadoras en esta articulacin. 126 Consejo Nacional para la Regionalizacin y la Descentralizacin de Chile.

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apoyo a mejorar la calidad en el sector local, particularmente en el rea de educacin.

Papel de Ministerios y otros actores

414. Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (DIPRES): Dada la responsabilidad del manejo de las finanzas pblicas y el liderazgo que presenta en todas las materias referidas a modernizacin del Estado, DIPRES ha sido la institucin que ha estado presente en todas las reformas que han afectado la institucionalidad y gestin de los gobiernos subnacionales. Dado los desafos de reformas orientadas a fortalecer la responsabilidad fiscal, transparencia, gestin e institucionalidad de Municipios y Gobiernos Regionales, la participacin de DIPRES definir en gran medida la agenda de estas reformas. Contralora General de la Repblica (CGR): Por su rol de control externo la CGR es un protagonista en las tareas destinadas a fortalecer los mecanismos de transparencia y responsabilidad de los gobiernos subnacionales. Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE): SUBDERE es la principal institucin pblica encargada de coordinar el proceso de descentralizacin desde el Estado, desarrollando polticas, reformas institucionales, fortaleciendo los actores del proceso y evaluando sus avances Gobiernos Regionales (GORE): Adems de ser la entidad responsable de la coordinacin de la inversin pblica a nivel regional, debiese fortalecer an ms su rol de articulador del proceso de desarrollo territorial en la regin, as como transformarse en el principal coordinador para fortalecer la gestin municipal. Ministerio de Planificacin y Cooperacin (MIDEPLAN): Todos los cambios para el fortalecimiento del proceso de inversiones pblica requiere de la participacin de MIDEPLAN, as como tambin en la profundizacin de los instrumentos de planificacin territorial y en los programas orientados a proporcionar mayores garantas sociales a los grupos ms vulnerables y que requieren un alta coordinacin regional y se ejecutan localmente. Ministerio de Educacin (MINEDUC): Dada la prioridad asignada por la sociedad chilena a lograr mejores niveles de eficacia, calidad y equidad en la educacin, es el MINEDUC uno de los ministerios con mayores desafos en los prximos aos para fortalecer el proceso de descentralizacin. Ministerio de Salud (MINSAL): Chile Emprende: SERCOTEC, INDAP, SENCE, FOSIS, SERNATUR: Esta instancia concentra a todos los actores pblicos vinculados al desarrollo econmico, y coordina su accin con los GORE y Municipios a travs de un enfoque territorial que debiese ser extendido a todo el territorio nacional. CORFO y CONICYT: El desarrollo de instrumentos especficos para fortalecer las capacidades productivas y de innovacin de cada regin del pas ha sido uno de los principales logros de estas dos instituciones. Sin embargo, este esfuerzo deber ser profundizado dado el creciente reconocimiento que la articulacin territorial es prioritaria para alcanzar mayores grados de competitividad productiva a nivel nacional e internacional. Subsecretara de Interior: Adems de ser la entidad que coordina las acciones de Gobierno Interior, por lo cual de Intendentes y Gobernadores, la Subsecretara ha desarrollado en los ltimos aos diversos programas de seguridad ciudadana que incluyen la activa participacin de los municipios. Ministerio de Economa: Adems de los componentes del rea productiva desarrollados a travs de CORFO o SERCOTEC, el Ministerio coordina la agenda digital del sector pblico y los acuerdos alcanzados con el sector privado al respecto. La inclusin de estrategias que permitan masificar la cobertura de las acciones dirigidas a nivel municipal, as como el fortalecimiento del uso de las nuevas

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tecnologas para potenciar la participacin ciudadana, la transparencia de la gestin municipal y el desarrollo econmico territorial debiesen ser abordadas con la colaboracin de esta entidad. 425. Divisin de Organizacin Sociales del Ministerio Secretara General de Gobierno (DOS): Es la entidad que promueve una accin del Estado ms participativa, realizando un proceso de monitoreo y evaluacin del grado de participacin ciudadana en las polticas y programas pblicas, as como desarrolla algunos instrumentos para fortalecer las organizaciones de la comunidad.

Entidades No pblicas y cuasi-pblicas

426. Anteriormente fue mencionado el rol de las asociaciones municipales y de las Universidades en las estrategias para perfeccionar la gestin e institucionalidad de las entidades subnacionales, sin embargo, una serie de otras entidades no pblicas o cuasi-pblicas son actores relevantes de estos procesos, por lo cual a continuacin se describen brevemente. Partidos Polticos: La descentralizacin seguir siendo un proceso eminentemente poltico, el cual no slo genera una oportunidad de transformarse en un instrumento que fortalece la estabilidad poltica, da mayores grados de gobernabilidad y potencie la participacin ciudadana y la eficacia de las polticas pblicas, sino que tambin implica una reasignacin del poder entre diversos actores y territorios que genera oportunidades y amenazas entre estos actores. Todas las reformas relevantes vinculadas a la descentralizacin debern ser discutidas y acordadas entre los diversos partidos polticos, por lo cual la gestin poltica de stas, as como la prioridad que los diversos partidos le asignen al proceso general y la definicin de una agenda para fortalecer la descentralizacin marcar la direccin e intensidad de sta. Organizaciones de la Sociedad Civil: Uno de los dficit principales del proceso de descentralizacin en Chile es fortalecer la participacin ciudadana, particularmente en los procesos de definicin de las principales acciones del municipio y en la ejecucin de los mismos, as como en los mecanismos que fortalezcan la responsabilidad de los actores locales y regionales ante la ciudadana. Dentro de las organizaciones que debiesen ser fortalecidas e incorporadas a un dilogo permanente sobre los desafos y avances de la descentralizacin estn las Juntas de Vecinos y sus organizaciones ms agregadas a nivel comunal y nacional; el Consejo Asesor de la Ciudadana y el CONAREDE. Empresas y Gremios Empresariales: Un actor que paulatinamente se ha incorporado con mayor fuerza en el proceso de descentralizacin es el sector privado productivo. El rediseo de las polticas pblicas de fomento productivo hacia una coordinacin territorial, as como el diseo de nuevos instrumentos e instancias institucionales a nivel regional para fortalecer la innovacin y el financiamiento de iniciativas productivas estn generando la oportunidad para generar mayores espacios de dilogo y cooperacin entre entidades pblicas y privadas vinculadas a lograr potenciar el desarrollo territorial. Una nueva oportunidad para fortalecer estas experiencias es la creciente importancia que est adquiriendo la Responsabilidad Social Empresarial como un componente para una gestin de alta calidad en una economa globalizada. Entidades internacionales tales como GTZ, UNESCO, PNUD, FAO y la Unin Europea: Todas estas entidades estn colaborando activamente en el diseo de nuevos instrumentos y metodologas para fortalecer el proceso de descentralizacin. Contribuyen no slo con un aporte tcnico y financiero sino que tambin colaboran a generar un proceso de reflexin continuo acerca de los avances y desafos de la experiencia chilena, adems de incorporar el dilogo y aprendizaje de las experiencias internacionales con los actores chilenos.

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Centros de Estudios vinculados a Partidos Polticos y Centros de Estudios 127 Independientes : Todas las entidades que puedan evaluar sistemticamente el proceso de descentralizacin y a los actores de este proceso, al mismo tiempo que proponer correcciones a la institucionalidad y gestin de estos cumplen un rol complementario de control ciudadano, el cual favorece la transparencia y fortalece la obligatoriedad de dar cuenta pblica de las entidades subnacionales, generando enormes externalidades que fortalecen la gobernabilidad y la eficiencia de la gestin pblica.

VI.

Propuestas de Estrategias para la Modernizacin de la Gestin de Municipios y Gobiernos Regionales

El anlisis de las principales caractersticas de las condiciones institucionales y de gestin municipal dan cuenta que las actuales tensiones en la gestin local no slo se presentan entre niveles de la administracin del Estado, sino que principalmente entre los gobiernos locales y las expectativas y percepciones de la ciudadana y de las organizaciones civiles. La primera tensin importante es el requerimiento de los municipios por ser reconocidos ms all de sus roles como administraciones comunales, sino que paulatinamente transformarse en los principales articuladores del desarrollo territorial local, ante lo cual el gobierno central, con una tradicin centralista y con un diseo sectorial de sus polticas y programas, mantiene un sistema difuso respecto a la distribucin de las funciones y competencias entre los niveles de gobierno, as como un creciente requerimiento de los municipios para el xito de sus propios programas nacionales. A pesar de ello, a partir de los ltimos aos surgen numerosas experiencias de articulacin y coordinacin de polticas pblicas a nivel territorial, especialmente a partir de las instancias regionales, algunas de las cuales incluso han integrado a los niveles locales como protagonistas de esta nueva gestin territorial. Ante esta demanda municipal se advierten dos dificultades, la primera es la gran heterogeneidad de las comunas y municipios chilenos, donde el 80% de ellos pueden ser definidos como pequeos, considerando su baja poblacin, generalmente dependientes de las transferencias del FCM y alta ruralidad. Slo alrededor de 80 municipios tienen una poblacin superior a los 50.000 habitantes, indicando claramente que existen, al menos, dos realidades diferenciadas para abordar los proyectos de desarrollo como aquellos destinados a mejorar la gestin. En segundo lugar, una ciudadana que opina que los municipios deben tener mas responsabilidades en aquellos temas que los afectan cotidianamente, pero que perciben que la calidad promedio de los servicios que actualmente prestan es deficiente. La informacin disponible concluye que los municipios presentan una calidad de gestin heterognea, la cual, en general, no est asociada al tamao, ruralidad o nivel de ingresos municipales. Una segunda tensin es respecto de una demanda por mayor flexibilidad en el manejo de los actuales recursos con que cuentan los municipios, principalmente en el rea de recursos humanos, pero tambin en las formas de organizacin, de obtencin de mayores recursos para inversiones, o en los mecanismos de coordinacin entre diferentes municipios o con el sector privado. Claramente existe una demanda de mayor institucionalidad para una mejor gestin y no slo de mayor cantidad de recursos. Sin embargo, la contraparte a este requerimiento es que la ciudadana y sus organizaciones, as como otros actores del Estado, perciben que la accin municipal es poco transparente, poco participativa y que los niveles de

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Un ejemplo es el valioso aporte que realiza la Cmara de la Construccin de Santiago.

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responsabilidad fiscal municipal, aunque no generalizadamente, crecientemente se han debilitado. 436. La tercera tensin es respecto a los servicios traspasados, particularmente con la educacin municipal, donde los municipios demandan un valor de la subvencin suficiente para el financiamiento de los establecimientos educacionales, mientras el gobierno central demanda una mejora sustantiva en su calidad.

Hacia el Mejoramiento de la Gestin Municipal

437. Una estrategia para mejorar la gestin municipal debiese estar orientada a cuatro objetivos: i) mejorar la calidad de los servicios entregados; ii) aumentar la participacin ciudadana; iii) incrementar la transparencia y responsabilidad en la gestin local y iv) fortalecer las capacidades de coordinacin de los GORE con los municipios y de los mismo municipios con otros municipios, entidades publicas, privadas y de la ciudadana para mejorar las oportunidades de desarrollo en el territorio. Para el cumplimiento de estos objetivos se plantea un conjunto de propuestas separadas entre aquellas que no requieren modificaciones legislativas y aquellas que estn destinadas a generar un cambio institucional a travs de cambios legales. Entre las propuestas sin requerimientos legislativos se separan las destinadas a generar un programas o un plan de accin y las que pueden conformar un proyecto o accin ms acotada.

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Componentes Estratgicos para un Plan de Accin

439. Dos grupos de municipios: Es indispensable reconocer dos grupos de municipios en el diseo de la estrategia. El primer grupo esta compuesto por aquellos municipios con mas de 50.000 habitantes, los cuales son un numero acotado (80), pero representan sobre el 75% de toda la poblacin del pas. Al contar con un nmero reducido de municipios es ms fcil hacer un seguimiento de los efectos que tengan sobre ellos cualquier programa o poltica, al mismo tiempo que los requerimientos que estos tienen son considerablemente diferenciados que los de aquellos municipios ms pequeos. Los Gobiernos Regionales como principales colaboradores para el mejoramiento de la gestin local: a partir de las experiencias regionales de desarrollo territorial y la constitucin de asociaciones municipales para la coordinacin en territorios intermedios, se identifica a los GORE como la institucionalidad privilegiada para interactuar con los municipios, incorporando dentro de este proceso de coordinacin acciones orientadas a una mejor desempeo local y al fortalecimiento de la participacin ciudadana. Educacin como un eje privilegiado en la gestin municipal: La calidad educacional chilena es considerablemente ms baja que la que debiese mostrar dado el nivel de desarrollo del pas y los recursos destinados a ella. En todos los municipios y Gobiernos Regionales existe como meta el desarrollar estrategias para mejorar su desempeo. Programas de mejoramiento continuo: Reconocer el mejoramiento de la gestin como un proceso gradual y con desafos dinmicos, especialmente condicionados por nuevas tecnologas, cambios en los requerimientos de los ciudadanos o innovaciones institucionales. Una nueva generacin de incentivos: Los instrumentos y estrategias para mejorar la gestin municipal debiesen complementar los programas de fortalecimiento con la readecuacin de los incentivos actuales, algunos de los cuales no reconocen al

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municipio como una sola organizacin o no logran los objetivos para los cuales estn diseados.

Principales propuestas especficas sin modificaciones legislativas

444. Desarrollar un proceso gradual para incorporar a los Municipios, colegios municipales y consultorios al Sistema de Aseguramiento de la Calidad: ello permitira desarrollar un modelo de calidad para las municipalidades y entrar en un proceso de mejoramiento continuo, por medio del cual cada uno de los municipios pudiese desarrollar capacidades endgenas para su mejoramiento, teniendo una evaluacin interna y otra externa que les permita definir prioridades para mejorar sistemticamente los diferentes procesos, productos o interacciones con la comunidad. En la actualidad un modelo de este tipo se esta desarrollando a nivel piloto para escuelas y liceos municipales, y otro que se ha desarrollado para los Servicios de Salud del Ministerio de Salud. Nuevo FNDR 2006-2010: un nuevo modelo de gestin territorial: A pesar que el Programa de Infraestructura Rural (PIR) incorpora la experiencia desarrollada en el Programa de Desarrollo Territorial (PDT) del Bo Bo, este programa solo se aplica en 4 nuevas regiones (sin considerar la VIII Regin) y en algunos territorios especficos de cada una de ellas. Al mismo tiempo, las experiencias de PMG-GTI y Coordinacin de Inversin Regional son una enorme oportunidad para integrar el conjunto de instrumentos a una planificacin territorial que incluya al mundo municipal, sin embargo, entre las dificultades detectadas en su aplicacin sobresalen la poca coordinacin que existe entre Intendencia, Gobernaciones y GORE; la inexistencia de participacin del nivel local, y la falta de competencias y confianza entre los actores regionales involucrados. Todos estos elementos han sido resueltos en el PDT desarrollado en Bo Bo. El inicio de un nuevo gobierno, as como de un nuevo ciclo de FNDR abre la oportunidad de replicar y adecuar el PDT a todas las regiones del pas, generando un equipo en cada GORE para su operacin y bajo la conduccin de SUBDERE y MIDEPLAN. Al mismo tiempo el proceso de CIR y PMG-GTI seria coordinado para que respondiera a una estrategia mas articulada para el desarrollo territorial en cada regin. Por otro lado, este proceso permitira incorporar en forma paulatina, as como desarrollar buenas practicas, los nuevos instrumentos que la Ley 20.035 (2005) ha creado, tales como los Convenios de Programacin para la coordinacin GOREMunicipios o la posibilidad de formar Fundaciones o Corporaciones regionales en diversos mbitos. Programa de Fortalecimiento Municipal desde los Gobiernos Regionales: El diseo de un programa de apoyo a la gestin local requiere un seguimiento continuo en el territorio, as como la posibilidad de articular los proyectos especficos a un proyecto integral de mejoramiento de la gestin as como a una propuesta ms integral de desarrollo. Los GORE son la institucin indicada para desarrollar esta funcin, no slo por relacin directa con los municipios, sino que tambin porque varios de ellos estn estableciendo una nueva articulacin con estos a partir de las iniciativas de desarrollo territorial. Una iniciativa de este tipo permitira responder al financiamiento de las propuestas que surjan de la iniciativa de aseguramiento de la calidad a nivel local; permitira complementar las acciones de articulacin territorial con la de una calidad por resultados y desarrollar capacidades en la propia institucionalidad regional para una gestin de calidad. En varios GORE se est desarrollando el Programa de Mejoramiento de la Gestin Municipal a travs de convenios con SUBDERE, sin embargo, esta propuesta resuelve las debilidades de este programa y permite generar un modelo ms integral de gestin territorial. Este Programa debiese fortalecer los equipos tcnicos al interior de los GORE y operar como un programa dentro del presupuesto del GORE y no como una provisin del FNDR, de tal forma de resolver las grandes restricciones actuales que impone el diseo vigente de los mltiples programas ejecutados a nivel regional

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Programa de Fortalecimiento a Asociaciones Municipales: La experiencia acumulada indica que para la mayor parte de los municipios pequeos el mecanismo de articulacin con otras entidades pblicas y privadas debe ser realizado a nivel asociado, las experiencias desarrolladas a travs del PIR, PDT y ChileEmprende indican que es necesario generar un fuerte programa de apoyo a estas entidades desde los Gobiernos Regionales, de tal forma que se transformen en principales instrumentos para mejorar la gestin de los municipios ms pequeos. Incentivo de Programas Integrales de Desarrollo de Ciudades: Los Municipios de comunas ms grandes requieren incentivos diferentes, o adicionales, a los de los municipios pequeos. Estos debiesen estar vinculados con mayores posibilidades para desarrollar grandes proyectos o propuestas integrales, para los cuales no cuentan con instrumentos. Se propone que paulatinamente para aquellos municipios de muestren una gestin de alta calidad se permitan mayores flexibilidades o propuestas articuladas a nivel regional para financiar estos proyectos ms estratgicos. Las alternativas son variadas y podran ser complementarias o diferidas de acuerdo a los resultados que se obtengan en la aplicacin de otros instrumentos, dentro de las alternativas estn: i) generar un convenio de programacin regionalmunicipal-sectores, o regional-asociacin de municipios-sectores (se puede pensar en un conjunto de ellos con cara al Bicentenario); ii) participacin municipal en concesiones de infraestructura; iii) posibilidad de conformar una corporacin con entidades privadas sin fines de lucro; iv) posibilidad de endeudamiento con organismos multilaterales como la experiencia que se est desarrollando en Valparaso; v) posibilidad de endeudamiento con la banca privada (para algunas de estas alternativas se requieren modificaciones legales). Fondo de Incentivos para Replicar Mejores Practicas (o Prcticas de Excelencia): Actualmente existen diversos mecanismos que detectan buenas practicas, sin embargo, estos mecanismos son relativamente lentos para detectar y difundir estas buenas prcticas, teniendo un nfasis mayoritario en el reconocimiento, tanto de los resultados de estas como de la metodologa de sus aplicacin; otra dificultad importante es respecto a los mnimos incentivos que existen para la replicabilidad de estas buenas practicas y la baja orientacin de los municipios de aprender y replicar experiencias de otras municipalidades nacionales o internacionales. Se propone crear una red de mejores prcticas a nivel nacional, el cual pueda constituir sistemticamente un portal de las mejores prcticas por regin, a nivel nacional e internacional en mbitos especficos elegidos anualmente por los municipios (un ejemplo es la evaluacin anual que realiza la Cmara de Comercio de Santiago de los sitios web municipales). Junto a este portal se contempla la creacin de un fondo concursable que permita cofinanciar, en promedio, al menos uno o dos proyectos por municipio de las mejores prcticas existentes en las reas definidas como estratgicas para cada ao de aplicacin. Fondo de Innovacin en gestin municipal-regional: Tal como se est implementado un concurso (por parte de DIPRES) para desarrollar mecanismos de presupuestos participativos a nivel regional, se debiese considerar un modelo similar para testear anualmente nuevos modelos de gestin descentralizada. El poder realizarlo entre GORE o Municipios de alta calidad aumentara la posibilidad de xito, permitira el desarrollo de ms de una iniciativa y, al mismo tiempo, se podran generar las prcticas que posteriormente debiesen replicarse al conjunto del pas. Desarrollar un Programa de Mejoramiento de la Calidad Educacional a Nivel Regional: El proceso de GTI est orientado a fortalecer 6 ejes, dentro del social est incluido el rea de educacin. Sin embargo, en todos los GORE entrevistados se indica que el debate comn con el cual se iniciar la gestin regional y municipal del prximo gobierno es el tema de la calidad educacional. Por otra parte, el 50% de todo el presupuesto municipal est destinado a la educacin, as como gran parte de los recursos del FNDR. Dadas las propuestas internacionales orientadas a resolver la problemtica articulacin entre Escuelas, Municipios y Ministerio de Educacin (Informe OECD sobre Educacin, 2004), la experiencia acumulada por varios GORE en la articulacin regin-municipio para el mejoramiento de la gestin y el esfuerzo desarrollado por la Regin de Maule para generar un Convenio de Programacin con

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el MINEDUC y el aporte de UNESCO para mejorar la calidad educacional en la regin, surge una extraordinaria oportunidad para desarrollar un programa por etapas para instalar un programa para mejorar la gestin educativa a nivel de cada regin, articulando el desarrollo de capacidades endgenas de los municipios a travs de sus respectivos territorios de planificacin.

Propuestas adicionales sin modificaciones legislativas

454. Fortalecimiento de la Informacin SINIM: Es necesario aumentar los indicadores de eficiencia y resultados de la gestin municipal incluidos en el SINIM. Se propone incluir indicadores relativos a las deudas municipales, al SIMCE, resultados en atencin primaria, calidad de pginas web, costos unitarios de las principales prestaciones de servicio a la comunidad (costo por recoleccin de tonelada de basura; por mantencin de metro cuadrado de rea verde, entre otros); tiempo para resolver principales trmites. En varios casos se podra generar una alianza entre SUBDERE y diversas instituciones que actualmente realizan anlisis de algunos de estos estudios, al mismo tiempo se podra contratar la elaboracin de un ndice anual o bianual acerca de participacin y otro sobre transparencia, por entidades de reconocida calidad en estas reas. Adems, las evaluaciones realizadas semestralmente por MINSAL sobre atencin en la salud primaria municipal debiesen ser pblicas y entregadas a travs de SINIM. Premio a la Calidad Regional y Nacional en reas de gestin municipal: quizs uno de los elementos ms importantes es destacar los xitos municipales, as como seguir fortaleciendo el aprendizaje entre los propios municipios.

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Propuestas que requieren modificaciones legislativas

456. Hacer responsable a las autoridades municipales, Alcaldes y Concejo Municipal, de situaciones de endeudamiento crtico que daan el patrimonio municipal: los mecanismos que pueden ser utilizado van desde permitir que la CGR pueda hacer sumarios administrativos a Alcaldes y Concejales por estas situaciones, o regular que puedan existir acusaciones al TRICEL por parte de un porcentaje de los ciudadanos de la comuna para causas como stas. Tambin es necesario contar con una modificacin legal para permitir que las finanzas municipales sean auditadas anual o bianualmente por entidades privadas. Incrementar los mecanismos de cuenta pblica de la gestin municipal: Aumentar la informacin que debe estar disponible a la comunidad y en la pgina-web del municipio tal como: Metas del PADEM para el ao en curso y los resultados del PADEM del ao anterior; indicacin de los costos unitarios de los servicios de basura, mantencin de reas verdes y alumbrado pblico; Cumplimiento de Metas de Atencin Primaria de Salud; Resultados de las evaluaciones semestrales de satisfaccin de los usuarios de los servicios de Atencin Primaria de Salud; Listado de Personal contratado y total de remuneraciones anuales por cada uno de estos contratos. Hacer obligatorio la contratacin de una auditora externa, la cual debe ser realizada al menos para el ltimo ao de gestin del alcalde en ejercicio, sus resultados deben ser pblicos y asequibles por la ciudadana a travs de la oficina de partes y de la pgina web del municipio. Reforma que regula el nuevo art. 110 de la Constitucin: claramente sta reforma es urgente para incorporar una institucionalidad ms flexible para una gestin de mayor calidad, as como para fortalecer los mecanismos normativos acerca de la responsabilidad que tienen las autoridades locales para una administracin con mayor transparencia. Dotar de personalidad jurdica a asociaciones municipales: Este mecanismo permitira dar estabilidad a una institucionalidad destinada a mejorar la calidad de gestin de una parte importante de los municipios ms pequeos del pas, particularmente en los procesos de coordinacin con otros actores regionales y en la

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incorporacin de nuevas tecnologas, innovaciones y personal ms calificado en la creacin de valor del desarrollo local. 460. Redisear el componente de eficiencia del 5% del FCM: los municipios requieren tener un mecanismo mucho ms simple para orientar su gestin de acuerdo a estos incentivos. Ms all de la fuente de financiamiento, parece correcto que podra construirse un ndice simple de resultados, no de procesos, vinculados con cifras pblicas anuales sobre las reas esenciales de gestin local: podran considerarse las reas de participacin ciudadana, gestin financiera, transparencia, e indicadores como el cumplimiento de las metas de atencin primaria, el puntaje SIMCE de 4to bsico y los tiempos promedio para resolver los principales trmites municipales. Fortalecer los mecanismos de incentivos de salud y educacin para el Municipio: Actualmente los municipios no son reconocidos ni premiados por el SNED ni el componente me metas de salud primaria. Debiesen crearse algn mecanismo que premie al municipio por sus resultados en cada una de stas reas, reconociendo que es el Municipio como organizacin el responsable de estos resultados y no slo un rea especfica o los funcionarios de sta. Incluir mecanismos de estabilizacin en el FCM para perodos bajos del ciclo econmico nacional: Ello traera mayor estabilidad en los recursos de la mayora de los municipios del pas y reducira los riesgos de endeudamiento corriente. Esta iniciativa podra ser contemplada en el rediseo del FCM, a travs de la creacin de un mecanismo de estabilizacin o podra ser considerado en la posibilidad de aportes del Tesoro Pblico para perodos especficos. Incrementar las dotaciones de personal de los GORE: es urgente que los GORE puedan ser fortalecidos con mayores recursos de funcionamiento, slo de esta forma los programas en curso, as como las nuevas iniciativas para mejorar la gestin regional y local podrn ser exitosas. Generar una Ley de Rentas Regionales: paulatinamente se debe avanzar a que los GORE cuenten con ingresos ms estables en el tiempo, con un uso ms flexible y con la posibilidad de planificar sus acciones en el tiempo. Dotar de funciones de planificacin y coordinacin a los GORE: actualmente estas dos funciones estn otorgadas a la Intendencia Regional o a la SERPLAC, sin embargo, el principal rol del GORE es transformarse en el gran articulador de los actores regionales para el desarrollo territorial en la regin. Incluso se pueden separar las actuales competencias de los SERPLAC entre aquellas destinadas a la evaluacin de inversiones (que debe continuar siendo externa al GORE) de la de planificacin que puede ser asumida por el GORE. Incrementar la regulacin del mercado de la educacin: dentro de las mltiples fallas en el mercado educativo una que est generando un alto costo social es la libre entrada de nuevos establecimientos, as como la provisin de establecimientos de muy mala calidad. El exceso de oferta educativa est llevando a que el tamao promedio de los cursos sea inferior a los 35 alumnos, a pesar que la subvencin est calculada sobre la base de cursos ms grandes. Esta situacin no ha generado una mejor calidad educacional, pero si un considerable riesgo de sobreinversin y de dficit crecientes en el sector municipal. Incluso, varias de las reformas en curso o discutidas por algunos actores para el incremento de los recursos de las subvenciones podran importantes externalidades que hicieran ms crtico los problemas descritos en este informe. Desarrollar nuevos mecanismos para la gestin conjunta entre el sector municipal y entidades privadas sin fines de lucro y/o Universidades: estas entidades podran realizar la gestin conjunta de salud primaria, servicios de educacin, desarrollo productivo local u otras actividades. Permitir que las Municipalidades puedan formar parte de las Fundaciones o Corporaciones Regionales que actualmente pueden conformar los Gobiernos Regionales.

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Anexos
Lista de entrevistados adicionales a las entrevistas municipales
I. Nivel Regional
Regin de Valparaso Luis Guastavino: Intendente Regin de Valparaso. Carmen Leyton: SERPLAC. Gabriel Aldana: Jefe Divisin de Anlisis y Control de Gestin. Jaime Quiroz: Jefe Departamento de Municipalidades. Regin Metropolitana Ximena Rincn: Intendenta Regin Metropolitana. Juan Ignacio Bravo: SERPLAC Subrogante. Paulina Gmez: Jefa de Divisin de Anlisis y Control de Gestin. Ana Mara Silva: Jefa Departamento de Anlisis de Inversin. Regin del Maule Jaime Hermosilla: Intendente Regin del Maule. Pedro Espinoza: SERPLAC Subrogante. Gonzalo Tapia: Jefe Coordinador de Asesores. Mauricio Carrasco: Jefe Divisin de Desarrollo Regional. Magdalena Barra: Jefa Divisin de Anlisis y Control de Gestin. Jaime Durn: Jefe Divisin de Administracin y Finanzas. Juan Carlos Garcs: Jefe Departamento de Desarrollo Comunal. Regin del Bo Bo Jaime Toh: Intendente Regin del Bo Bo. Jos Miguel Ibar: SERPLAC. Benjamn Stuardo: Jefe Divisin de Administracin y Finanzas Jorge Urrea: Programa de Insercin Internacional.

II. Nivel Nacional

Rodrigo Flores: Coordinador Programa Municipal, Instituto Libertad. Toms Campero: Director Servicio Chile Compra Gonzalo de la Maza: Director Fundacin Innovacin Ciudadana. Sergio Granados: Subdirector de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. Rodrigo Cuadra: Sectorialista Ministerio del Interior y Gobiernos Regionales, Direccin de Presupuestos. Samuel Garrido: Jefe Divisin de Municipalidades, SUBDERE. Ignacio Irarrzaval: Universidad Catlica Claudia Serrano: Asesoras para el Desarrollo. Dagmar Raczynski: Asesoras para el Desarrollo. Julio Ruiz: Jefe Divisin de Desarrollo Regional, SUBDERE. Daro Vergara: Coordinador Programa de Inversin Rural, SUBDERE. Juan Carlos Hernndez: Director de Desarrollo Institucional, Asociacin Chilena de Municipalidades. Patricia Arriagada: Jefa Divisin de Municipalidades, Contralora General de la Repblica. Alejandro Traverso: Secretario Regional Ministerial de Educacin, Regin Metropolitana.

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Pedro Montt: Subsecretario de Educacin, Ministerio de Educacin. Pedro Enrquez: Jefe Divisin de Planificacin y Presupuestos, Ministerio de Educacin. Atilio Pizarro: Jefe Departamento de Estudios, Ministerio de Educacin. Leonardo Vera: Coordinador del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Gestin Escolar, Ministerio de Educacin. Rodrigo Negrn: Director Chile Solidario, Ministerio de Planificacin y Cooperacin. Gustavo Rayo: Jefe Divisin de Planificacin Regional, Ministerio de Planificacin y Cooperacin. Juan Cavada: Jefe Divisin de Inversin, Ministerio de Planificacin y Cooperacin. Francisca Toro: Encargada de Salud de la Familia, Unidad de Atencin Primaria, Ministerio de Salud. Ricardo Fbrega: Jefe Divisin Redes Asistenciales, Ministerio de Salud. Carmen Aravena: Unidad de Atencin Primaria, Ministerio de Salud. Bettina Horst: Investigadora Instituto Libertad y Desarrollo. Mauricio Muoz: Asesor Comit de Modernizacin, Ministerio Secretara General de la Presidencia

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Siglas
ACHM BID CAS CCS CEP CEPAL CESCO CGR CONICYT CORFO DEPROV DIDECO DIPRES DOS FCM FNDR FONASA FONDEVE FOSIS GORE GTI GTZ IDR INDAP IRAL ISAR LOC MIDEPLAN MINECON MINEDUC MNSAL OECD PADEM PDT PLADECO PMB PMG PMU PNUD PRODESAL PROFIM SECPLAC SEGPRES SENAME SENCE SERCOTEC SEREMI SERPLAC SIGFE SII SIMCE SINIM SUBDERE TIC TME TMS UGT Asociacin Chilena de Municipalidades Banco Interamericano de Desarrollo Caracterizacin Socioeconmica Cmara de la Construccin de Santiago Centro de Estudios Pblicos Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Consejo Econmico y Social Comunal Contralora General de la Repblica Comisin Nacional de Ciencia y Tecnologa Corporacin de Fomento Departamento Provincial Direccin de Desarrollo Comunitario Direccin de Presupuestos Divisin de Organizaciones Sociales Fondo Comn Municipal Fondo Nacional de Desarrollo Regional Fondo Nacional de Salud Fondo de Desarrollo Vecinal Fondo de Solidaridad e Inversin Social Gobierno(s) Regional(es) Gestin Territorial Integrada Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit Inversin de Decisin Regional Instituto de Desarrollo Agrcola Inversin Regional de Asignacin Local Inversin Sectorial de Asignacin Regional Ley Orgnica Constitucional Ministerio de Planificacin y Cooperacin Ministerio de Economa Ministerio de Educacin Ministerio de Salud Organization for Economic Cooperation and Development Plan Anual de Desarrollo Educacional Municipal Programa de Desarrollo Territorial Plan de Desarrollo Comunal Programa de Mejoramiento de Barrios Programa de Mejoramiento de Gestin Programa de Mejoramiento Urbano Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de Desarrollo Local Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal Direccin de Planificacin Comunal Secretara General de la Presidencia Servicio Nacional de Menores Servicio de Capacitacin y Empleo Servicio de Cooperacin Tcnica Secretara Regional Ministerial Secretara Regional de Planificacin y Coordinacin Sistema de Gestin Financiera Servicio de Impuestos Internos Sistema de Medicin de la Calidad Educacional Sistema Nacional de Informacin Municipal Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo Tecnologas de Informacin y Comunicacin Transferencias Municipales a Educacin Transferencias Municipales a Salud Unidad de Gestin Territoria

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