A Nova Lei Geral de Planejamento, Oramento e Contabilidade Pblica luz das diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal

Selene Peres Peres Nunes

Abril 2007

II Seminrio sobre o projeto de reforma da Lei n. 4.320/64

ORIGEM

1988: A CF (Art. 163) prev edio de Lei Complementar para fixar os

princpios norteadores das finanas pblicas no Brasil LRF

1988: A CF (Art. 165, 9) prev edio de Lei Complementar para: - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a
organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;

- estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao

direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos.

Lei 4.320/64 foi recepcionada pela CF; PLC 135/96 em tramitao, desatualizado depois da LRF. Novas propostas parciais: SPI/MP (planejamento) e CFC (contabilidade).

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ALGUMAS DIFICULDADES J CONHECIDAS ...

Questes abertas da Constituio Federal de 1988 na matria de finanas

pblicas: Decurso de prazo; Rejeio dos projetos ou no sano; Uniformizao de processos e sistemticas na federao: exerccio financeiro, prazos, organizao, etc. Competncias de gasto: relaes entre Unio, Estados e Municpios.

Pontos sem consenso no PLC 135/1996:

Prazos para elaborao/envio, aprovao/devoluo, sano do PPA, LDO e LOA: dificuldade de atender Executivo, Legislativo e demanda por participao e conciliar com prazos dos mandatos; Relaes entre os Poderes: oramento autorizativo X oramento impositivo, e em que grau.

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PRAZOS CONSTITUCIONAIS PARA O GOVERNO FEDERAL

Prazos PPA LDO LOA

Envio ao Congresso
31 de agosto 15 de abril 31 de agosto

Devoluo para sano

15 de dezembro(*) 30 de junho(**) 15 de dezembro(*)

(*) encerramento do 1o. perodo da sesso legislativa (**) encerramento da sesso legislativa

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ALGUMAS DIFICULDADES J CONHECIDAS ...

Pontos sem consenso na aprovao da LRF:

Dificuldade de atender prazos do Executivo e Legislativo e dificuldade de integrao com Estados e Municpios: razo dos vetos do art. 3 e 7 do art. 5 da LRF; Regra permanente para os restos a pagar: razo do veto do art. 41 da LRF.

Embora no seja o objetivo, h risco de sobreposio entre LRF e reviso

da Lei 4.320, com reabertura indesejvel de temas.

Pontos sem consenso na implementao da LRF:

Conselho de Gesto Fiscal (art. 67 da LRF) e competncias para padronizao na federao (Portaria STN/SOF 163/2001); Limite de dvida da Unio.

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OPORTUNIDADES CONHECIDAS (1) ...

Revogar explicitamente dispositivos superados pela Constituio Federal. Enxugar a LDO federal no que se refere a normas gerais. Esclarecer alguns conceitos que tm dificultado a implementao da LRF
(evitar burlas: dvida ativa, dvida lquida, pessoal inativo e pensionistas), mas em sintonia com esta (mesma abrangncia).

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OPORTUNIDADES CONHECIDAS (2)...

Integrar, articular, fortalecer cooperao:

Entre matrias (ciclo de gesto) exige uma abordagem sistmica; Entre etapas do processo oramentrio (elaborao e apreciao) exige cooperao entre Poderes; Entre entes da federao exige cooperao na federao em competncias de gasto e no contexto do novo papel do Estado, ultrapassando sobreposies, reas nebulosas e falta de coordenao nas matrias ou regies comuns. melhoria da qualidade do gasto pblico.

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INTEGRAO DO CICLO DE GESTO

FIM DE UM CICLO E INCIO DE OUTRO

PPA
CONTABILIDADE E CONTROLE: ORAMENTRIO, FINANCEIRO E PATRIMONIAL

AVALIAO

LDO

EXECUO FSICA E FINANCEIRA

LOA

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PPA, LDO E LOA

Abrangncia do PPA, LDO e LOA: todas as despesas e os extraoramentrios; Especificidade do PPA, LDO e LOA e de seus instrumentos revisores: carter supra-ordenador, consistncia; Princpios; Vigncia; Regionalizao das despesas; Restries quanto natureza, nmero e periodicidade das revises: leis especficas submetidas aos mesmos princpios das originais.

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PRINCPIOS

Unidade Universalidade Oramento Bruto Anualidade para LDO e LOA e quatri-anualidade para PPA No afetao (no vinculao), exceto as previstas na CF Discriminao Exclusividade Equilbrio Reserva Legal (iniciativa do Executivo)

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OPORTUNIDADES CONHECIDAS (3) ... Suprir lacunas de normatizao do PPA (CF 1988, Art. 165, 1): A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

Pontos a serem normatizados:

Integrao com polticas setoriais: A elaborao do PPA deve ser precedida por um desenho das polticas pblicas setoriais, especificando os objetivos e como sero atingidos, alm de um diagnstico dos problemas das reas especficas, suas causas e como enfrent-las, indicando prioridades, prazos e recursos. Essas polticas devero materializar-se nos programas do PPA. ;

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METODOLOGIA DO PPA Diagnstico Organizao por programas, voltados para a soluo de problemas, quantificados por indicadores; Os programas se desdobram em aes, quantificadas por metas fsicas; Parcerias; Gerenciamento; Transparncia; Avaliao. Avaliao A metodologia uma prtica, no est definida na legislao.

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OPORTUNIDADES CONHECIDAS (4) ...

Pontos a serem normatizados:

Metas fsicas x metas financeiras; Indicadores adequados; Regra de indexao (?) ou preos constantes; Integrao na federao e regionalizao das despesas; Natureza e nmero de modificaes do PPA; Gerentes de programa X ministros; Avaliao: peridica independente participao de instituies de pesquisa (pblicas e privadas) e da sociedade civil com critrios definidos desde o incio do programa com base em indicadores adequados pblica e acessvel (software/ linguagem)

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OPORTUNIDADES CONHECIDAS (5)...

Outras: normas gerais de finanas pblicas para o ciclo oramentrio

compreendido pelo planejamento, diretrizes oramentrias e oramento, nas etapas de elaborao, aprovao, execuo oramentria e financeira, bem como regras para a gesto, a contabilidade, o controle e a fiscalizao oramentrios, financeiros e patrimoniais, regulamentando o 9 do art. 165 da Constituio.

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LDO, ORAMENTO e EXECUO

LDO:
anexo de prioridades da LDO no primeiro exerccio; transparncia na renncia de receita; critrios para distribuio de recursos; obras paradas.

Oramento e execuo:
oramento autorizativo versus impositivo; critrios para distribuio de recursos; critrios para emendas parlamentares; contingenciamento por programas; controle das transferncias voluntrias; vinculaes.

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OPORTUNIDADES CONHECIDAS (6)...

Uma lei adequada ao seu tempo :

Incorporar a participao e o controle social; Sintonizar com normas internacionais: ampliar o escopo de atuao da contabilidade pblica para registro por competncia e com viso no s oramentria, tambm patrimonial. Esclarecer dvidas em reas nebulosas: PPP, consrcios intermunicipais, empresas sujeitas a regras pblicas e privadas.

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CONTABILIDADE PBLICA

Natureza da despesa X Elemento de despesa Conceito de regime de competncia: liquidada x empenhada e Restos a
pagar;

Contabilidade pblica x privada, inclusive estatais e PPP; Contabilidade de investimentos em vrios exerccios, inclusive PPP; Contabilidade de despesas obrigatrias de carter continuado; Precatrios; Contabilidade de custos; Padronizao na federao: O que deve estar na LC e o que deve ser
remetido instncia de cooperao ? RREO, RGF, Anexos de Metas Fiscais e Riscos Fiscais, Demonstrativo de renncia de receita e de estimativa de compensao das despesas obrigatrias de carter continuado ?

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ESTRUTURA DO PL (1)
TTULO I: DAS DISPOSIES PRELIMINARES TTULO II: DO CICLO ORAMENTRIO CAPTULO I: DAS DISPOSIES GERAIS SEO I: DA INTEGRAO DO CICLO ORAMENTRIO SEO II: DA ARTICULAO DA COOPERAO ENTRE OS ENTES DA FEDERAO CAPTULO II: DO PLANEJAMENTO SEO I: DAS DISPOSIES GERAIS SEO II:DA LEI DO PLANO PLURIANUAL SEO III:DA APRECIAO DO PROJETO DE LEI DO PLANO PLURIANUAL CAPTULO III:DAS DIRETRIZES ORAMENTRIAS SEO I:DA LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS SEO II:DA APRECIAO DO PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS CAPTULO IV:DOS ORAMENTOS ANUAIS SEO I: DA LEI ORAMENTRIA ANUAL Subseo I: Das Disposies gerais Subseo II: Da organizao e estrutura dos oramentos Subseo III: Das diretrizes dos oramentos de investimentos das empresas SEO II: DA APRECIAO DO PROJETO DE LEI ORAMENTRIA ANUAL

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ESTRUTURA DO PL (2)
CAPTULO V: DAS ALTERAES DO ORAMENTO SEO I: DOS CRDITOS ADICIONAIS SEO II: DA ABERTURA DE CRDITOS ADICIONAIS CAPTULO VI: DAS CLASSIFICAES ORAMENTRIAS SEO I: DA CLASSIFICAO DA RECEITA SEO II: DA CLASSIFICAO DA DESPESA TTULO III: DA PROGRAMAO DA EXECUO ORAMENTRIA CAPTULO I: DA PROGRAMAO FINANCEIRA SEO I: DAS DISPOSIES GERAIS SEO II: DA PROGRAMAO FINANCEIRA CAPTULO II: DA PROGRAMAO DA RECEITA E DA DESPESA SEO I: DA REALIZAO DA RECEITA SEO II: DA EXECUO DA DESPESA TTULO IV: DO CONTROLE CAPTULO I: DO CONTROLE INTERNO E EXTERNO SEO I: DAS DISPOSIES GERAIS SEO II: DO CONTROLE INTERNO SEO III: DO CONTROLE EXTERNO

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ESTRUTURA DO PL (3)
CAPTULO II: DO ACOMPANHAMENTO E DA AVALIAO DOS PROGRAMAS SEO I: DAS DISPOSIES GERAIS SEO II: DO MONITORAMENTO DOS PROGRAMAS SEO III: DA AVALIAO DOS PROGRAMAS SEO IV: DA AVALIAO DE GESTO CAPTULO III: DO CONTROLE SOCIAL TTULO V: DA CONTABILIDADE CAPTULO I: DO CAMPO DE ATUAO, ATRIBUTOS E FINALIDADES DA CONTABILIDADE PBLICA CAPTULO II: DA ESTRUTURA DA CONTABILIDADE CAPTULO III: DOS REGISTROS CONTBEIS CAPTULO IV: DO EXERCCIO FINANCEIRO E DAS DEMONSTRAES CONTBEIS CAPTULO V: DA CLASSIFICAO CONTBIL CAPTULO VI: DOS INVENTRIOS E AVALIAES

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ESTRUTURA DO PL (4)
TTULO VI: DA DVIDA ATIVA, DA DVIDA PBLICA E DOS FUNDOS CAPTULO I: DA DVIDA ATIVA E DA DVIDA PBLICA SEO I: DA DVIDA ATIVA SEO II: DA DVIDA PBLICA CAPTULO II: DOS FUNDOS TTULO VII: DAS DISPOSIES TRANSITRIAS E FINAIS

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PRXIMOS PASSOS

Integrar as contribuies j existentes num nico PL Colher sugestes: STN ciclo de gesto (SPI, SOF) Anteprojeto
de Lei do Executivo para consulta

Reunies com atores qualificados (tribunais de contas, gestores

estaduais e municipais, CFC-CRCs, etc.)

Consulta Pblica: internet Comisso do ciclo de gesto incorpora sugestes Autoridades

validam PL do Executivo para Congresso Nacional

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RECOMENDAES FINAIS
Adequao do desenho das regras: olho na implementao. Considerar a cultura local, expressa no conjunto de prticas e na capacidade de implementao. No recomendvel criar regras complexas que no so operacionalizveis. Deve haver um plano de implementao (disseminao, capacitao, regulamentao, adaptao institucional software, processos, etc.) e mecanismos de cooperao nacional. Abrangncia conceitual Permite a integrao e evita burlas (contabilidade criativa). Mudana cultural Converter as regras em prticas mais difcil que aprovar uma lei. No subestimar a dificuldade de mudar prticas. A transparncia mais importante que as regras e o controle deve estar preparado para reagir s tentativas de burla. Cuidado com a contabilidade criativa (melhor regras simples, padres contbeis uniformes e bem conhecidos, informao acessvel aos cidados fortalecer controle social).

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INFORMAO ADICIONAL
Selene Peres Peres Nunes STN/CCONT/GECON selene.nunes@fazenda.gov.br ou selenenunes@gmail.com Tel: (61) 3412 3085/3011