FUNCIONES LEGISLATIVAS DEL PODER EJECUTIVO

En el mundo contemporneo resulta no solo imposible pensar en un sistema poltico que interprete el principio de triparticin de poderes desde un punto de vista rgido y esquemtico. Esto obviamente, es producto de toda una evolucin histrica y doctrinal que data de la revolucin francesa, cuando el Parlamento elimina totalmente la capacidad reglamentaria del Rey, dejndolo nicamente como un puro ejecutor de las decisiones aprobadas por el legislativo. Sin embargo, con el tiempo, la prctica llev a esa misma Asamblea a autorizar al Rey en ciertas leyes a emitir reglamentos que las completaran. En esta dinmica, el Rey se desarroll con dichas facultades, emitiendo no solo reglamentos sino tambin disposiciones de ejecucin que demostraron al legislativo la necesidad y validez de la potestad reglamentaria del ejecutivo, la que con el tiempo fue consolidndose, y llegando incluso, dos siglos despus, a definirse como la delegacin de potestades legislativas para ciertos casos al Poder Ejecutivo. Vemos como el Poder Ejecutivo, adems de su funcin administrativa, concretizada en actos de administracin o ejecucin, ejerce tambin funciones que los doctrinarios consideran de carcter legislativo, en tanto y cuanto producen normas jurdicas con caractersticas y efectos similares a los de la norma Ley, con efectos erga omnes, evidentemente acordes a cada ordenamiento jurdico. Esas atribuciones legislativas reconocidas al Poder Ejecutivo, son denominadas por la doctrina como facultad reglamentaria, o facultades legislativas del Poder Ejecutivo, categora en donde se incluyen, con el mismo carcter de la ley material, las siguientes normas: 1. 2. 3. 4. Los reglamentos ejecutivos o de ejecucin; Los reglamentos autnomos; La legislacin delegada, y Los decretos de necesidad y urgencia.

Es importante indicar que para efectos de delimitacin, no todos los Decretos son o contienen normas jurdicas. Esto es de gran relevancia precisarlo, debido a que puede pensarse en algn punto, que un Decreto cuya naturaleza es de acto singular, es el ejercicio de una funcin normativa o peor an, legislativa. Los actos meramente administrativos del Ejecutivo, que tambin pueden verse dictados mediante Decretos, los excluimos de la presente investigacin, ya que estos Decretos no se integran como norma en el ordenamiento jurdico en tanto se agotan en su cumplimiento, ejemplo de ello, el nombramiento de un Embajador o el otorgamiento de una orden honorfica.

Los Reglamentos ejecutivos, de ejecucin o delegados. Los Reglamentos Ejecutivos, o tambin Reglamentos delegados, obedecen a una facultad elemental del rgano ejecutivo, presente en la historia moderna de los Estados, configurados a partir del esquema de la triparticin de poderes. Consiste en la elaboracin y aprobacin de normas de desarrollo de las leyes, son normas de rango legal inferior, que a como su nombre lo indica, reglamentan, completan y establecen de una forma ms particular las disposiciones contenidas en las leyes dictadas por el legislativo, individualizan la Ley. Esto funciona bajo la lgica planteada con el tema de la generalidad y abstraccin de la norma Ley, que para garantizar su correcta aplicacin a la ciudadana por parte del ente pblico correspondiente, debe ser complementada a travs de ciertas normas que especifiquen con mayor detalle los mecanismos requeridos para una correcta ejecucin. Por lo general, los Reglamentos Ejecutivos, tienen un mayor contenido tcnico que la Ley, pero menor que las Resoluciones y Normas Tcnicas. La validez y vigencia de los Reglamentos, depende de la existencia, alcance y duracin de una ley formal, a la que le debe dependencia. Estos Reglamentos no pueden violentar, contradecir las disposiciones establecidos en su ley principal. La facultad reglamentaria en el Poder Ejecutivo es probablemente y como lo veremos en el desarrollo de nuestra investigacin, una de las expresiones ms aceptadas, comunes, y generalizadas, tanto en nuestra historia nacional como en las diferentes legislaciones comparadas. El reglamento de las leyes es entendido como una funcin propia del Ejecutivo, como un acto de administracin y ejecucin de las leyes, y su contenido es similar al de las leyes, en tanto produce materialmente disposiciones de alcance general, obligatorias y perdurables en el tiempo. Sin embargo, desde el punto de vista formal, identificamos inmediatamente la diferencia entre ambos tipos de norma. El Reglamento de una Ley, es una norma jurdica, mas no es una norma con valor de Ley, por lo tanto, la potestad reglamentaria descrita, es ms bien, una potestad o facultad normativa, y no debe ser confundida con la funcin legislativa, que nos lleva siempre al aspecto formal de la misma.

Los Reglamentos Autnomos. Son considerados como la manifestacin de atributos propios, exclusivos del Poder Ejecutivo en el ejercicio de sus funciones como rgano de administracin de un pas. Estos Reglamentos, son normas en sentido material que tienen vida por s misma, al reglar aspectos que interesan al mbito de funciones del Ejecutivo, no reservadas a la norma Ley o al mbito legislativo. Estos Reglamentos, aunque no son instruidos por la Ley, permiten que el Ejecutivo regule asuntos que ni la

Constitucin ni la Ley han previsto, y plantean alguna necesidad de regulacin por parte de la administracin pblica. En los pases en que esto es permitido, el Ejecutivo ostenta una elevada incidencia normativa en los asuntos del Estado, sobre todo aquellos casos donde la Constitucin no especfica con detalle, las materias o temas sobre los cuales se puede emitir Reglamentos autnomos. A pesar de esto, es evidente, que los Reglamentos quedan sujetos al imperio de la Ley y la Constitucin de cada pas, y pueden ser sujetos de control de constitucionalidad de acuerdo a los procedimientos especficos de cada pas. Estos reglamentos, igualmente son una manifestacin de la actividad administrativa, que produce normas con las caractersticas materiales de la Ley, no as con su formalismo y por tanto eficacia jurdica frente al resto de normas del ordenamiento, por tanto, se trata de una funcin normativa, y no legislativa. La Legislacin Delegada. La legislacin delegada puede decirse, es el caso ms acertado, para aplicar el trmino funcin legislativa del Poder Ejecutivo, y procede cuando ste puede producir normas que ya no solo materialmente cumplen con los mismos caracteres de la Ley, sino que tambin desde un aspecto formal y procesal, tambin lo cumple, puesto que emanan de una decisin soberana tomada por el legislativo en ciertos escenarios, permitidos y limitados por las cartas constitucionales de cada pas. Es el puro ejercicio de la funcin legislativa por parte del Ejecutivo, donde el Poder Legislativo le ha transferido, delegado su funcin primordial de legislar, en un periodo determinado, y para ciertas materias especificas, por lo general en periodos de receso parlamentario. La doctrina plantea que los ordenamientos constitucionales donde se permite la delegacin legislativa o bien, legislacin delegada, sostienen un esquema de alta confianza poltica entre ambos poderes y por lo tanto, el esquema constitucional de triparticin de poderes se flexibiliza: Concebido aquel principio en forma flexible, es posible entonces que el Parlamento (en nuestro caso la Asamblea) habilite por un breve plazo al Gobierno para que ste ejerza potestades legislativas en materias precisas, por tiempo determinado y sujeto a control. En el tema de las funciones legislativas del Ejecutivo, debemos distinguir entre actos con previa y con posterior habilitacin legislativa. El caso de la delegacin de funciones legislativas, o tambin conocida como legislacin delegada, se corresponde con los actos que requieren previa habilitacin por parte del rgano legislativo. Los decretos con fuerza de ley con previa habilitacin legislativa son actos de contenido normativo, efectos generales y rango legal, dictados por el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, los cuales precisan de un presupuesto o

requisito anterior, habilitante o previo que emana de un rgano del Poder Legislativo Nacional: la Asamblea Nacional. Ahora bien, en el tem de la delegacin de funciones legislativas, se pueden dar dos posibilidades no excluyentes entre s: la ms usual, una habilitacin limitada, en tiempo y materias; y una habilitacin ilimitada, tambin conocida como de plenos poderes. La delegacin legislativa usualmente se da mediante una Ley ordinaria, o en algunos pases con comisiones especiales con facultades legislativas, como el caso de Venezuela, a travs de Acuerdos Delegatorios. En nuestro pas, antes de 1995, la delegacin proceda mediante lo que la Constitucin expresamente denominaba como Decreto Ley Anual Delegatorio. Existe todava cierto debate en torno a la categora normativa de las normas que emite el Ejecutivo durante la vigencia del acto delegatorio, y es que no se precisa siempre si lo que ste dicta es una Ley o un Decreto-Ley. Es notorio como cada pas da un tratamiento diferente a este tema, puesto algunos pases como Espaa sealan que se trata de Decretos Legislativos, otros sealan que son Decretos con Fuerza de Ley, y otros simplemente como Ley, por lo que la respuesta a este planteamiento debe ser dado por el mismo ordenamiento constitucional de donde surge dicha norma. Los Decretos de Necesidad y Urgencia. Finalmente, nos encontramos con los estados de necesidad y las normas jurdicas que pueden ser emitidas durante los mismos. En algunos pases, la mayora, el Poder Ejecutivo tiene la facultad de tomar cualquier tipo de decisin, sin ninguna limitante, en casos de extrema urgencia y necesidad, lo que conlleva incluso la capacidad de aprobar normas jurdicas con valor de ley. Esto obviamente, si no es regulado lo suficiente, puede abrir las puertas al abuso y discrecionalidad en una constante argumentacin de situaciones de necesidad. Bidart Campos seala que los institutos de emergencias, son creaciones del derecho que importan medidas de prevencin, seguridad y remedio para contener, atenuar o subsanar las emergencias. La gama de emergencias es muy variada, pero se pueden reducir a tres tipos fundamentales: a) la guerra; b) los desordenes domsticos o interiores; y c) las crisis econmicas Dentro de estos tipos, uno de los principales estatutos es el de las facultades extraordinarias del rgano ejecutivo para poder dar respuesta inmediata y efectiva a la situacin presentada, que se puede traducir en diferentes tipos de norma jurdica. Decretos, leyes o decretos-ley, dictados en los escenarios antes citados, son normas emanadas del Poder Ejecutivo como parte de los atributos que le son

dados por la constitucin, y se justifican en los estados de necesidad y urgencia, que requieren de respuestas beligerantes (combativas) e inmediatas para garantizar la estabilidad, derechos y libertades de los ciudadanos. Los institutos de emergencia son una respuesta al estado de necesidad, que se configura cuando surge una situacin de magnitud tal que pone en gravsimo peligro la perdurabilidad del sistema poltico o a las comunidad misma y que, para ser superado, requiere de una medida de excepcin, pues la posibilidad de no hacer es, virtualmente, letal. Entonces, en estos escenarios de gran peligro para las vidas y el Estado mismo, no es factible esperar el lento proceso legislativo para tomar medidas inmediatas que requieran de una u otra forma alterar el sistema jurdico vigente, por lo tanto, es vlido y permitido al Ejecutivo legislar con ciertas limitaciones. Estas normas entran en la categora de habilitacin posterior, debido a que en la mayora de ordenamientos, el Congreso tiene un plazo determinado para ratificar o rechazar lo actuado por el Ejecutivo, en algunos casos, se menciona la palabra derogar la ley y en otros de inaprobarla. En este caso, deben considerarse dos posibilidades o requisitos, para que podamos establecer el estado de necesidad y de urgencia: 1.- Que sea imposible dictar una ley mediante el proceso ordinario, esto es que el legislativo se vea imposibilitado de reunirse y ejercer sus funciones, y 2.- Que la situacin debe forzosamente resolverse en un tiempo menor al que tomara el trmite legislativo, incluso al trmite legislativo de urgencia. Conclusiones. De todos estos elementos desarrollados, se desprenden algunas consideraciones que queremos puntualizar: Vemos que este tema se remonta a los inicios mismos del esquema de triparticin de poderes, donde la prctica institucional plante la necesidad de que el Ejecutivo tuviese funciones normativas, pero siempre en una condicin de subordinacin no solo normativa, entre Ley y Reglamento o Decreto, sino entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo. En el contexto moderno, debemos analizar este tema desde los mismos dos enfoques con los que la doctrina aborda a la Ley: el material y el formal. Desde un enfoque material, el ejecutivo tiene hoy da, amplias posibilidades para legislar e incluso rebasar la capacidad normativa del mismo Poder Legislativo. Las normas que ste dicta pueden (no siempre) reunir las mismas caractersticas de la norma Ley: alcance general, abstraccin, obligatoriedad y validez indefinida. En

este enfoque, los 4 escenarios sealados antes, reglamentos ejecutivos, reglamentos autnomos, legislacin delegada y decretos de urgencia, integran la funcin legislativa del ejecutivo. Desde un enfoque formal, el ejecutivo tiene amplias facultades NORMATIVAS, pero no necesariamente legislativas. Esta condicin va a estar en dependencia de la configuracin constitucional de cada pas, donde puede verse una prohibicin expresa a legislar, hasta una autorizacin expresa a legislar, sin importar que se trata de un rgano unipersonal. En estos casos, el Ejecutivo dicta lo que la constitucin dice que dicta, sin embargo, en el fondo podemos atrevernos a asegurar que se trata de verdaderas leyes, que renen todos los requisitos materiales, pero adems formales. Estos casos donde a nuestro juicio el Ejecutivo legisla son, la legislacin delegada, la legislacin en estados de necesidad y urgencia y, por ltimo la facultad legislativa constitucional. Esta ultima situacin, la facultad legislativa constitucional, es probablemente la menos desarrollada por la doctrina, y en los casos en que se aborda, se es claro en que depende de las constituciones de cada pas, por lo que pueden verse decretos-ley, decretos legislativos, decretos con fuerza de ley, etc. Sin embargo, nos queda planteada una incgnita en cuanto a este ultimo escenario, dado que el aspecto formalista ya indicado es el que en la modernidad nos permite determinar la validez o no de una norma, entonces ms all del contenido material de la misma, debemos siempre remitirnos a la habilitacin previa, no del poder constituido que es la que opera para la delegacin legislativa, sino a la habilitacin previa por parte del poder constituyente, y esto se puede observar en las mismas constituciones, siendo uno de los casos ms tangibles, el caso de Nicaragua. Nos parece interesante como en base a esta lgica, se puede plantear otro posible criterio de clasificacin, la fuente que origina o de la cual deriva la legitimidad habilitacin de la norma aprobada por el Ejecutivo: si la habilitacin proviene del poder constituido, en este caso del Legislativo, o si la habilitacin proviene del poder constituyente, a travs de la misma constitucin. En lo que respecta al primer caso, hemos ya indicado que se trata de una voluntad expresa del legislativo, una decisin totalmente opcional, de abonar en un escenario determinado a la correcta administracin del pas, especialmente en el tiempo en el cual el mismo legislativo no est activado, y por tanto se puedan resolver determinadas situaciones que no puedan esperar mayor tiempo. Sin embargo, cuando la Constitucin misma le seala expresamente facultades legislativas al Ejecutivo, digamos para legislar sobre determinadas materias, o para legislar durante el receso parlamentario de forma automtica sin previa habilitacin, ya no se trata de una potestad del rgano legislativo, sino una verdadera funcin legislativa, probablemente el escenario ms acertado, preciso y completo de este

concepto. Es decir, un Estado donde dos rganos pueden perfectamente legislar, emitir normas jurdicas con valor de Ley, sobre las mismas materias en una total relacin de paridad y por tanto, de identidad jerrquica, es donde vemos los actos legislativos del ejecutivo con habilitacin constitucional previa. La doctrina estudiada no aborda este tema con este enfoque, y tiende a profundizar en la delegacin legislativa, mas en el caso de Nicaragua, como veremos posteriormente, el desarrollo constitucional ha sido sin lugar a dudas, bastante irregular, catalogado por algunos autores de sui generis, en el que ya en 1979 qued configurado un Poder Ejecutivo con plenas facultades legislativas. No obstante, nos queremos atrever a proponer una categorizacin o clasificacin diferente para las Funciones Legislativas del Poder Ejecutivo, y que se vera de la siguiente forma: 1. Habilitadas posteriormente: las emitidas en casos de urgencia o necesidad. 2. Habilitadas previamente: a. Por el Poder Constituido: la legislacin delegada. b. Por el Poder Constituyente: legislacin ordinaria. Creemos que no es atrevido afirmar que una norma jurdica denominada decreto ley emitida por el ejecutivo en virtud de una habilitacin CONSTITUCIONAL previa, debe ser considerada para todos los efectos como una Ley ordinaria. Esto es precisamente lo que la norma constitucional nos ha querido transmitir: Decretos (la categora normativa por excelencia del ejecutivo), pero en este caso, con el valor, rango o fuerza de la ley. Lo mismo se aplicara para la legislacin delegada. En pocas palabras, Decreto-Ley se podra traducir en Ley dictada por el Ejecutivo. En todo caso, todos estos escenarios de funciones normativas y legislativas, en la coyuntura actual de Nicaragua, no son posibles a partir de 1995, por tanto, nos resulta de gran inters, realizar un breve repaso por la historia constitucional del pas, enfocndonos en el tema de las funciones legislativas del Estado y su evolucin, y lograr as identificar el punto a partir del cual se da ese rompimiento o dualidad en el esquema de la funcin legislativa del Estado nicaragense, para as posteriormente verificar en el derecho comparado, el tipo de tratamiento constitucional que se le da a este tema.