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Universidad Catlica de Crdoba Maestra en Gestin Poltica
Proyecto de Tesis de Maestra en Gestin Poltica
Indeterminacin de las polticas pblicas: una metodologa para su superacin
Licenciada Ivana Merlo Rodrguez Director: Doctor Profesor Luis F. Aguilar Villanueva
Indeterminacin de las polticas pbicas: una metodologa para su superacin Proyecto de Tesis de Maestra de Ivana Merlo Rodrguez
ndice General 1. 2. 3. 4. Introduccin ..........................................................................................Pg. 03 Gobierno, administracin e indeterminacin.........................................Pg. 04 Las polticas pblicas como proceso y como producto.........................Pg. 14 La indeterminacin de las polticas pblicas.........................................Pg. 21
5. De la indeterminacin a la determinacin de las polticas pblicas: de las soluciones a los problemas ...........................................................................Pg. 30 a) Objetivos ...............................................................................................Pg. 30 b) Diseo de investigacin ........................................................................Pg. 34 c) Diseo de Anlisis ................................................................................Pg. 35 6. 7. 8. Contribucin de la tesis.........................................................................Pg. 36 Bibliografa ............................................................................................Pg. 42 Cronograma ..........................................................................................Pg. 55
1. Introduccin El policy analysis es una disciplina de la ciencias sociales en general y de la ciencia poltica en particular, que requiere que el analista de polticas acte tanto como un artesano, en trminos de Majone, y como un cientfico, es decir, que su actividad se caracterice bsicamente por bootstrapping, que considere las teoras con las que acuerda y con las que no acuerda (Parsons, 2007: 107). El policy analysis en Amrica Latina en general y en Argentina en particular, ha generado en las ltimas dcadas avances interesantes, sobre todo a partir de los esfuerzos de centros acadmicos y thinks tanks. Pero estos avances no han sido los suficientes para superar ciertas caractersticas histricas de nuestras administraciones pblicas y por ende de nuestras policies. Nuestras polticas pblicas an presentan caractersticas arbitrarias, de cierta opacidad, son difusas en su formulacin (en el caso que sta exista), en la mayora de los casos carecen de procesos de evaluacin, es decir, como no las planificamos, no las mejoramos porque no las evaluamos. Y as se genera un crculo vicioso histrico que ha facilitado la toma de decisin patrimonialista, arbitraria, clientelar con los recursos de carcter pblico y colectivo. En este marco, la tesis que se propone pretende disear una herramienta que genere un puente entre la ciencia y la poltica, entre el conocimiento y la gestin, entre la universidad y el gobierno. La herramienta que se pretende disear persigue como objetivo sortear una situacin que se supone se presenta en la mayora de las gestiones pblicas de Argentina: la indeterminacin de las polticas. Para ello, el presente proyecto recorrer en primer lugar la vinculacin terica e histrica de tres conceptos: gobierno, administracin pblica e indeterminacin de polticas pblicas. Para luego, centrarse en stas desde el punto de vista racional y poltico. En un tercer apartado, el presente proyecto describir las caractersticas de la indeterminacin y cmo se la comprobar en el caso a aplicar. Para luego, en un cuarto apartado, explicitar los objetivos y momentos del proceso de determinacin de polticas. Finalmente, el proyecto explicita las cuestiones metodolgicas y luego las vinculadas a la importancia, propsito y contribucin de la tesis a elaborar. La tesis de Maestra se encuentra radicada en la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Catlica de Crdoba y es dirigida por el Doctor Profesor Luis Aguilar Villanueva.
2. Gobierno, administracin e indeterminacin El estado nunca es una instancia ahistrica sino que tiende a asegurar un modelo de acumulacin o de desarrollo definido; tiene que asegurar la continuidad y la sustentabilidad de una forma de producir y distribuir el ingreso. Todo estado remite a un modelo de acumulacin determinado y a un modelo de organizacin de la administracin (Garca Delgado, Daniel: 2003) y por ende de sus polticas. Max Weber sostuvo que el desarrollo de la civilizacin industrial gener la bsqueda de formas ms racionales en la organizacin del estado moderno, lo que derivara en la separacin entre la funcin poltica (formulacin de polticas pblicas) y la formulacin burocrtica (administracin pblica) y en la necesaria separacin entre bienes pblicos y bienes privados. As, a principios del siglo XX, comenz a tenderse una nueva relacin entre ciencia y poltica a consecuencia de la idea que el gobierno poda resolver problemas sociales concretos a travs de polticas pblicas. En este sentido, Keynes afirmaba que el gobierno deba asumir que necesitaba de enfoques ms informados y sustentados en teoras, principalmente, econmicas, para resolver los problemas de esas sociedades modernas. Al adentrarnos en la disciplina de las polticas pblicas, es pertinente realizar un recorrido sobre ciertos conceptos claves vinculados a la relacin entre gobierno y administracin pblica, a las reformas de las que esta ltima fue objeto en diferentes perodos histricos y cmo dichas reformas fueron modificando el concepto mismo de poltica pblica y en el caso de Amrica Latina en general y de Argentina en particular, favoreciendo, pareciera, la indeterminacin de las polticas, a consecuencia de la existencia de ciertas caractersticas estructurales an persistentes en nuestros sistemas. La teora genrica de la organizacin parte de la hiptesis que las organizaciones no se diferencian al ser pblicas y privadas; por lo tanto pueden ser analizadas y estudiadas con las mismas perspectivas y metodologas ya que la carga valorativa de lo pblico no estara presente en la administracin pblica, es decir, parte del supuesto epistemolgico de separacin del hecho con respecto a los valores subjetivos1. Aguilar Villanueva (2008) sostiene que el modelo burocrtico 2 como modelo de organizacin en lo pblico, apareci como respuesta a tres grandes vicios de la administracin pre moderna (patrimonialista): la corrupcin -apropiacin del recurso pblico, confusin sobre qu es lo pblico y qu es lo privado-; para acabar con utopas costosas y ante la existente arbitrariedad en la toma de decisin pblica. Estas fueron las bases de la primera forma de administrar lo pblico. En general, se relaciona el trmino de burocracia con las organizaciones pblicas para describirlas como lentas e ineficientes pero a manera de tipo ideal de organizacin, tanto pblico como privado, fue propuesto por Weber como el modelo de organizarse en sociedades racionales, donde el poder es fctico y racional y las organizaciones son una forma de coordinar las actividades () y los bienes que
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Objeto de estudio separado del sujeto neutral que lo investiga.
modelo clsico de administracin pblica, autosuficiente, productora cuasimonoplica de servicios pblicos uniformes para todos los ciudadanos Las lgicas universalistas y el paternalismo estatal contaban con una base material que las haca visibles y con el consenso poltico necesario para su legitimacin (Tecco, Claudio, 2006: 216). En 1745, Monsieur de Gournay acu el trmino burocracia (bureau, del francs, que se refiere a oficina y , del griego, que significa gobernar) para referirse al gobierno de los trabajadores pblicos.
producen, de una formar regular a travs del tiempo y el espacio3 (Guidens, 2001: 446), la coordinacin de las actividades y de la produccin de bienes supona para Weber, entre otras cosas, planificacin, es decir, una dibujo ms o menos acabado de las polticas pblicas que el gobierno decida y la administracin ejecutara con neutralidad. As, las organizaciones burcratas deberan caracterizarse por reglas escritas y objetivas que regulen la conducta dentro de la organizacin (reglas formales), memorias (archivos) de los procesos administrativos, estructura jerrquica de autoridad, funcionarios asalariados4 que ascienden por meritocracia, separacin de lo pblico y lo privado, es decir, separacin de los cargos de las personas. De esta manera, si bien en el estado residir el monopolio legtimo del uso de la fuerza, ser en la burocracia donde descansar el monopolio del saber profesionalizado. Este modelo planteado por Weber supone la despersonalizacin de la orden ya que el principio donde se sustenta la legitimidad5 ya no sern las caractersticas de la persona sino del procedimiento, es decir, la burocracia es imparcial y no participa de la dimensin poltica. Ahora bien, estos supuestos implican que los burcratas dentro de la administracin pblica no tienen intereses individuales; por lo tanto no harn uso, para beneficio propio, de los recursos pblicos disponibles ni de las prerrogativas que podra otorgarles ser parte del aparato estatal. La neutralidad de la burocracia estatal est vinculada con la distincin entre poltica y administracin, a lo que debemos sumarle una tercera variable: las polticas pblicas, en definitiva, las que nos muestran al estado en movimiento. El gobierno, dependiendo de los regmenes polticos, posee legitimidad de origen y autoridad reconocida por el colectivo; est integrado por quines o quin ha sido elegido para tomar las decisiones generales. Ahora bien, la manera de explicitarse del gobierno es a travs de la formulacin e implementacin de polticas pblicas que suponemos, desde la perspectiva genrica de la organizacin, ejecutar la administracin, con neutralidad burocrtica y profesionalismo. Poltica (gobierno) y administracin se condicionan mutuamente y la burocracia condiciona a las polticas pblicas que decide (formula, planifica) el gobierno. Pero tambin ste disea a la organizacin, la condiciona; y a su vez la agenda de polticas pblicas condiciona a la administracin6.
En relacin a este punto, organizaciones y espacio se recomienda Foucault: Las palabras y las cosas: una arqueologa de las ciencias humanas. Mxico, Siglo XXI, 1997. En la burocracia, los trabajadores no poseen los medios de produccin, es decir, los funcionarios no son dueos de las oficinas donde producen su trabajo sino que le venden su trabajo al estado, entonces la administracin se volvera profesional.
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El por qu de la obediencia.
Para Weber, la conducta social que valida un orden determinado lo hace encontrando legitimidad de dicho en orden en: a) la tradicin (siempre existi), b) la creencia afectiva (lo ejemplar), c) la creencia racional (lo que se considera como valor, y d) la legalidad (lo estatuido positivamente). As, el autor definir a obediencia como la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos especficos (o para toda clase de mandatos) y considera la existencia de tres tipos puros de obediencia legtima, cuyo fundamento primario de legitimidad puede ser: a) de carcter racional (autoridad legal): el principio se encuentra montado en normas escritas; la organizacin tpica de este tipo de dominacin es la burocracia; b) de carcter tradicional (autoridad tradicional): descasa en la creencia de las tradiciones, los que mandan tienen derecho a mandar por la santidad de las tradiciones y c) de carcter carismtico (autoridad carismtica): se basa en las caractersticas individuales del lder (Weber,2004 :27; 170-172). La configuracin de la estructura del estado est vinculada directamente con la agenda de los temas que los gobiernos van hacindose cargo. Un ejemplo de ello, es la aparicin y/o supresin de carteras ministeriales dentro de la estructura estatal en determinadas coyunturas que explicaran, en Amrica Latina, la expansin de las burocracias.
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Uno de los ms sensibles efectos de este proceso poltico es su impacto en las polticas pblicas, el cual sera positivo en el caso que el proceso entre administracin y gobierno sea de cooperacin pero si es conflictivo, las polticas pblicas se veran afectadas negativamente ante: a) la aplicacin de aquellas que slo el juego entre poltica y administracin permita implementar, independientemente de la agenda social y b) la ampliacin, por parte del gobierno, de la autonoma burocrtica, entregando la decisin poltica (formulacin) a la inercia que caracteriza a esta ltima. En ambos casos, la sociedad es la perjudicada no slo por la calidad de las polticas aplicadas sino por el proceso constructivo (dialgico) que est operando en trminos de democracia, representacin y participacin7. Por ello, fue criticada la neutralidad burocrtica weberiana al suponerse que tanto gobierno como administracin tienen intereses propios y recursos. La burocracia posee el saber tcnico especializado, es cuantitativamente mayor que el gobierno, posee la informacin de la estructura estatal y se relaciona informalmente (margen decisional por fuera de las relaciones formales, es decir, normadas8) mientras que el gobierno (poltica) posee una jerarqua institucional mayor y es quien nombra a los funcionarios. La relacin de conflicto o de cooperacin entre poltica y administracin se materializa en la puja por el elemento de control de las polticas: el presupuesto, es decir, los recursos de las polticas. Desde el racionalismo se afirmaba que los burcratas se caracterizaban por una actitud maximizadora de sus beneficios (individualismo). De all surgieron un conjunto de programas gubernamentales tendientes a controlar el poder de la burocracia9. La administracin pblica tiene una naturaleza distinta de la administracin privada por el solo hecho de ser un elemento del estado, el cual es una estructura social cuya naturaleza difiere de cualquier otra estructura o institucin social. Esta diferenciacin est vinculada no solo con los fines que persigue el estado (lo colectivo, el bien comn) 10 sino tambin y sobre todo, por los medios (herramientas) que el estado dispone: a) la coaccin ejercida es monoplica (no hay varios nodos de poder sino uno central11); b) la coaccin es legtima, los sbditos adhieren racionalmente a la necesidad de estar sujetos a esa estructura de poder, es decir, requiere de los actores sociales para hacer concreta su dominacin; c) posee una dimensin material expresada en instituciones que ejercen efectivamente el poder; y d) el dominio se ejerce dentro de un territorio y es necesaria la externalizacin de ese poder (reconocimiento por parte de otros estados). Ese monopolio de la coaccin, coercin y de la capacidad extractiva legtima del estado es lo que hace que sea una institucin nica por su naturaleza, es decir, es
En el sentido que las estructuras actuales condicionan el sendero de las estructuras futuras. Las futuras polticas pblicas que se implementen o bien los rediseos institucionales que se pretendan, estn directamente vinculados y condicionados por lo existente (incrementalismo).
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Blau (1963) en Guidens (2001) pp. 448.
En este sentido, es pertinente mencionar que otros tipos de organizaciones, ms horizontales, proponen mayor participacin de abajo hacia arriba que incrementar los mecanismos de control, ya que consideran que el modelo burocrtico es inflexible, carece de participacin y no se adapta a los cambios para obtener los productos sino ms se centra en la rigidez de los procedimientos, como se profundizar ms adelante. Cuestin que hoy se encuentra en discusin ante el surgimiento de organizaciones en la sociedad civil que tambin persiguen fines colectivos. Desde la teora genrica de la organizacin se afirma que el estado es central; mientras que desde la actual teora de la governance, el estado ha perdido dicha centralidad para convertirse en un nodo (coordinador) de una red.
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la nica institucin a la que el colectivo le delega las decisiones generales y la capacidad de usar la fuerza cuando sea necesario restablecer el orden12. En este marco, la administracin pblica es la organizacin creada por el estado para administrar esos medios y recursos estatales, es decir, integra la estructura del estado y por lo tanto hereda la naturaleza estatal. Ahora bien, as como la administracin es parte de la estructura del estado y eso la hace diferente de cualquier otra organizacin, el gobierno tambin es parte de la estructura del estado y es diferente a la administracin pblica. En Amrica Latina, durante los aos 50 y 60 -aos del estado desarrollista- la matriz estadocntrica 13 , a partir de la cual se relacionaban estado (federal), sociedad y economa, encontr en el modelo burocrtico weberiano el modo de organizar su administracin pblica o bien inici un proceso de instalacin de dicho modelo. En los aos 70, la crisis de la deuda y la crisis del estado de bienestar, constituyeron una invitacin a criticar las caractersticas estadocntricas de la sociedad y los atributos de las administraciones pblicas de esos estados macroceflicos. As, de la mano de la Nueva Economa Poltica (institucionalismo racionalista y econmico) surgen, entre los aos 80, las reformas del estado (reformas de primera generacin) tendientes a sanar al estado pero un estado democrtico. As, la segunda forma de administrar el estado moderno la constituy la propuesta de la Nueva Gerencia Pblica presentada como una va para superar la crisis del estado social y hacer de ste eficiente. Mientras que Weber argumentaba que la centralizacin favoreca la toma de decisin, la Nueva Gerencia Pblica tratar de superarla. En este sentido, el enfoque gerencial integr un paquete de reformas tendientes a sacar al estado social de la crisis, promoviendo un gobierno limitado, regido por la lgica costo/beneficio compartiendo la prestacin de los bienes pblicos con el mercado y con la sociedad; un estado que ya no resolviera los problemas sociales heterogneos con polticas universales y uniformes sino que se convirtiera en un estado casustico con capacidad de gestionar polticas pblicas en arenas complejas e interorganizacionales. La Nueva Gerencia Pblica integr un conjunto de reformas, entre las cuales cabe destacar: a) el retorno a los mercados porque la mano del estado haba demostrado su ineficiencia14; b) la reforma fiscal a los fines de robustecer la hacienda pblica15; c) el redimensionamiento del gobierno, es decir, reduccin de su tamao; d) la gerencializacin, es decir, menor jerarqua y menor reglamentacin a los fines de
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Esto variar de acuerdo a la organizacin de cada estado y tambin a su forma de gobierno.
esta matriz no slo expresa una regulacin estatal de la economa sino que supone un modo distorsionado de asienta en la mayora de los pases latinoamericanos a pesar de la diversidad de regmenes polticos (Cunill Grau, 1997: 202). relacin estado con la sociedad y un patrn sesgado de toma de decisiones y de resolucin de conflictos que se En este sentido, Daniel Garca Delgado en su libro Estado y Sociedad tambin abraza el concepto de matriz estadocntrica para caracterizar las relaciones del estado en los aos de los estados benefactores. En este punto, es pertinente apelar a la postura de Peter Evans del estado como actor con autonoma enraizada, sobre todo en las intervenciones de los estados en polticas de desarrollo (Zaire, Japn, Taiwan, Brasil, etc.) donde, claramente, se observa que la intervencin estatal ha sido promotora de nichos en el mercado; nichos que si no hubieran contado con esa intervencin no se habran desarrollado.
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Se parta del diagnstico que la hacienda pblica era sumamente dbil.
dar lugar a la innovacin y a la consecucin de resultados en vez de legalidad16; y e) democratizacin sobre todo ante los socialismos y populismos latinoamericanos. Desde la Nueva Gerencia Pblica se recomendaba: a) disminucin de los niveles jerrquicos, b) empoderamiento de los mandos medios, c) agencias ejecutivas independientes, es decir, la creacin de instituciones democrticas no mayoritarias donde los incentivos no sean polticos porque si los hubiera actuaran como desincentivos, d) cultura administrativa y econmica: contratacin individualizada del personal pblico, cuya remuneracin debera ser en funcin del desempeo, de los resultados, e) control de gestin: medicin y evaluacin17, f) presupuestacin por resultados: programa operativo anual (previo estudio de impacto) demostrando que se alcanzaran los resultados sociales, es decir, presupuestacin con referencia al cliente y ya no al prestador (financiamiento orientado a la demanda y no a la oferta) y g) la centralidad en la calidad de los servicios pblicos y su contratacin al prestador ms eficiente (el mercado). Aguilar Villanueva diferencia dos corrientes dentro del enfoque de la Nueva Gerencia Pblica: a. La corriente que sostiene que la crisis del estado de bienestar es un problema financiero, no un problema del modo de gobernar. Por lo tanto, no es necesaria una reforma institucional (sujeto de gobierno) sino ms bien es el instrumento directivo (gasto) del gobierno lo que hay que modificar. Diagnostica como problema la hipertrofia del estado, por lo que es necesario replegar al gobierno a sus funciones bsicas. b. La otra corriente se enfoca ms en el estado que en el gobierno. El problema est ubicado en la misma constitucin e instituciones del estado social, en donde las sociedades se han convertido en sociedades estatizadas, con matrices estadocntricas. Por ello, mientras no se reduzca la constitucin, los estados tendern a estar en crisis permanentes. Esta corriente entendi que era necesario reducir lo que se consideraba esfera pblica. Ambas tendencias convergieron en levantar una fuerte crtica al modelo burocrtico clsico, proponiendo una descentralizacin decisional al interior y fuera de la administracin pblica a los fines de eficientizar al gobierno, incorporando lgicas de mercados al estado y transfiriendo funciones pblicos al mbito privado a los fines de la eficiencia. El estado gerencial (management pblico) parte de un diagnstico claro: no era un problema de estado sino de un estilo de gobernar centrado en el gasto pblico, estados sobrecargados de demanda social18 que deban dejar de ser el centro de dicha demanda.
Mientras que en la burocracia weberiana la legalidad es la herramienta de neutralidad de la aplicacin de la norma, en la Nueva Gerencia Pblica se elevar como valor a la eficiencia econmica. Para el modelo burocrtico, el proceso (principalmente legal) era el objetivo que al alcanzar generara la neutralidad del funcionario en la aplicacin de la ley. La Nueva Gerencia Pblica se centra en el producto alcanzando (metas) ms que en el proceso, de all el paquete de recomendaciones instrumentales como las herramientas de evaluacin y presupuestacin. La perspectiva de la gobernabilidad o ingobernabilidad (Crozier, Huntington, Watanuki: The Crisis of Democracy, 1975) introdujo el concepto de governability. All, no se critica al estado ni a la economa sino a la socialdemocracia y al gobierno laborista. Critica al estado que se hace cargo del bienestar diario de las personas, en donde la legitimidad del estado est atada a la vida cotidiana de los individuos. La demanda social est centrada en el gobierno. Si el estado te dice que tienes derechos sociales, debe cumplirte esos derechos. As, se genera un desbalance entre la demanda social y la oferta pblica,
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A partir de los principales puntos de reforma planteados por la Nueva Gerencia Pblica, se identificaron ciertas condiciones desfavorables para su aplicacin en Amrica Latina: a) la Nueva Gerencia Pblica desconoce (o ms bien pretende eliminar) la naturaleza del estado y elabora una serie de propuestas de reforma a partir del total apartamiento de un enfoque histrico de las instituciones pblicas; se propusieron reformas en una regin como Amrica Latina, donde las burocracias no presentan caractersticas weberianas que superar y b) la relacin entre poltica y administracin en la regin, en general, es conflictiva, a consecuencia de los procesos histricos de formacin de nuestros estados. Las configuraciones institucionales de la regin tienden a favorecer el clientelismo poltico como recurso para ser elegido o reelegido, por lo tanto nuestras estructuras burocrticas lejos estn de ser profesionales. Esas reformas estructurales en Amrica Latina, a propuesta del institucionalismo econmico, privaron al estado de ciertas capacidades, debilitndolo y disminuyndolo. El proceso de reforma del estado (de primera generacin) en nuestra regin se desarroll paralelamente con el retorno de la democracia, la globalizacin, la desterritorializacin de la economa mundial, la revolucin de las tecnologas y de la informacin. En este sentido, Bernardo Kliksberg afirma que la humanidad llega a fines del siglo XX con avances de enorme magnitud y profundidad en sus capacidades cientficas, tecnolgicas y productivas. Se estn produciendo rupturas epistemolgicas simultneas en numerosos campos del conocimiento, que estn generando modelos conceptuales renovados para comprender los fenmenos, y una nueva ola de tecnologas basadas en conocimiento de amplsimas posibilidades. Los avances en campos como las telecomunicaciones, la microelectrnica, la biotecnologa, la ciencia de los materiales, las mquinas-herramientas, la informtica, y la robtica entre otros, estn transformando las matrices productivas bsicas. La posibilidad potencial de producir bienes y servicios se ha expandido y multiplicado rpidamente. Al mismo tiempo hay una revolucin de las expectativas. Se han comenzado a extender sistemas de base democrtica, donde la poblacin puede elegir sus representantes, y hay un reclamo generalizado por participacin creciente. Los pueblos esperan tener influencia real y en aumento en los esquemas de toma de decisiones, y hay un amplio movimiento hacia la constitucin de formas nuevas y ms activas de organizacin de la sociedad civil (Kliksberg, 1998: 267). Al mismo tiempo, estos procesos de transformacin impactaron sobre el concepto de estado-nacin. En este sentido, Manuel Castells afirma que la capacidad instrumental del estado-nacin resulta decisivamente debilitada por la globalizacin. En la Edad Moderna, el estado-nacin tuvo un conjunto de competidores con los que convivi y coexisti, pero sin perder su centralidad de poder. Hoy, el estadoinicindose un estado predispuesto a la deslegitimacin (desgobernabilidad) por su incapacidad de responder a todas las demandas que asumi como pblicas. La democracia ahora viene a decir que hay ingobernabilidad? Esta ingobernabilidad aparece cuando la demanda social supera la capacidad del gobierno. La gobernabilidad es la probabilidad de gobernar, que depende de la capacidad que tenga el gobierno de gobernar y si hay disposicin de la sociedad de obedecer. Esta obra tiene una mirada, claramente, institucional pero autores latinoamericanos anexaron la cuestin sociolgica, lo que ampli la teora de la gobernabilidad. El enfoque de la ingobernabilidad sostuvo que el gobierno haba perdido sus capacidades por lo tanto era necesario redotarlo de lo perdido (lo que la democracia entiende que debera tener) como consecuencias de la aplicacin de polticas de ajustes de corte neoliberal. Si se dota al gobierno democrtico con las capacidades tanto de las que perdi como de las que nunca tuvo, entonces tienes gobernabilidad. Esta teora supone que un gobierno capaz es suficiente para dirigir a la sociedad.
nacin ha perdido peso relativo () dentro del mbito de soberana compartida que caracteriza al escenario de la poltica mundial actual (Castells, 2004: II, 272; 334). Hoy, el estado-nacin integra un sistema de gobierno internacional, donde sus principales funciones son la de proveer de legitimidad y garantizar la responsabilidad de los organismos de gobierno subnacionales. Antes de la democracia podamos decir que el problema estaba en el sujeto de gobierno, es decir, si posea legalidad y legitimidad de origen. Por lo tanto, hoy el problema est en el proceso de gobierno (competencia e impotencia), en el proceso de direccin (la accin directiva del gobierno), es decir, en la governance, donde el estado es un nodo del sistema social. En este marco, Aguilar Villanueva en su libro Gobernanza y Gestin Pblica afirma que la gobernanza es el proceso mediante el cual una sociedad define sus objetivos (preferencias) y las acciones causalmente idneas para alcanzar esos objetivos; es el proceso de direccin de la sociedad; es una accin intencional y tambin una accin causal (implica un sistema de acciones causales). En este proceso, el gobierno ya no es el centro del sistema sino que es un nodo ms, un nodo que coordina pero que ya no puede decidir ni determinar a solas. As, el estado se convierte en una condicin necesaria pero no ya suficiente, porque para gobernar ser necesario un proceso de negociacin, consenso e interdependencia con los otros subsistemas, se precisar de una red de actores interconectados. En este marco, surgirn interrogantes como: el gobierno (an financieramente sano y eficiente) es suficiente para conducir a la sociedad? el gobierno polticamente legtimo, gerencialmente eficiente, robustamente financiero, es suficiente para dirigir a la sociedad? Puede hacerlo por s mismo o tiene que hacerlo en asociacin con otros? As, la governance parte de la insuficiencia del gobierno y ya no de la eficiencia del gobierno, es decir, la definicin de la agenda pblica prioritaria del gobierno ahora deber consensuarse, negociarse con una sociedad con mayor autonoma, coordinando niveles y variedad de actores (governance de multinivel). La governance es un proceso mediante el cual una sociedad define sus objetivos (preferencias 19 ) y las acciones causalmente idneas 20 para alcanzarlos. En ese proceso participan mltiples actores y mltiples niveles (accin colectiva 21 ) y el estado aparece como necesario para coordinar el producto social; es el proceso de direccin de la sociedad donde a) se definen los fines/objetivos, es decir, los futuros preferidos y b) se definen las acciones (medios) para alcanzar esos futuros preferidos. As, el proceso de dirigir la sociedad tiene una estructura valorativa y una estructura tcnica. As, governance es el proceso de participacin entre gobierno y sociedad, es decir, ser el producto de relaciones cambiantes (relaciones de pesos y poderes) que
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Hace referencia a un sistema de valores, stos son los que hacen preferir ciertos fines o futuros, es el ethos social. Implica un sistema de acciones causales tcnicas.
Donde hay accin colectiva hay dos posiciones: a) no es necesaria una instancia externa que garantice (Hayek: anarqua) porque la sociedad y el mercado puede resolverlo; es una accin colectiva sin gobierno (Doctrina Social de la Iglesia que ve el hombre como un ser con disposicin al acuerdo) b) no puede haber governance sin gobierno (Aguilar Villanueva).
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requiere de una instancia que asegure cooperacin y cooperacin eficaz (organizacin y divisin del trabajo, economa de escala), que arbitre los recursos y que observe o sancione. Es el proceso social de decidir los objetivos y las acciones; y se lleva a cabo en interdependencias, cooperacin, descentralizacin social. No hay un centro de inteligencia porque ya no hay una instancia que tenga todos los recursos. Es una network governance (administracin en redes) en donde lo importante es crear puentes, crear un gobierno relacional. Un gobierno que tiene que coordinarse con otros y tiene que coordinar el proceso sin dirigirlo. Ahora bien, de una manera sinttica se ha recorrido los tres principales modelos de gestin pblica: desde el burocrtico weberiano pasando por el modelo gerencial y culminando en el modelo de gobernanza. Por ello, cabe preguntarnos qu caractersticas presentan las burocracias de Amrica Latina? esas caractersticas cmo se presentan en la determinacin o indeterminacin de las polticas pblicas? El modelo burocrtico weberiano en Amrica Latina, alcanz una instalacin incompleta segn Joan Prats, que afirm: si la reforma administrativa fracas no fue porque el modelo burocrtico que se trataba de implantar no era el adecuado. De hecho el modelo ha dado y sigue dando rendimiento excelente en muchos pases desarrollados. Fracas porque en Amrica Latina no existan las condiciones polticas, econmicas y sociales para la vigencia eficaz del modelo. En Amrica Latina no lleg a institucionalizarse sino parcial y excepcionalmente el sistema que Weber llam de dominacin racional-legal encarnado en la burocracia lo que se desarrollaron mayormente fueron buropatologas, que en el mejor de los casos se aproximaban al sistema mixto que Weber llam burocracias patrimoniales (Prats, 1999: 4). En nuestros gobiernos, an predominan rasgos patrimoniales y clintelares, propios de las administraciones premodernas ya que el 90% de las actividades gubernamentales no estn organizadas por proyecto22 (Tecco, 2006: 218), es decir, carecen de un contorno ms o menos claro de argumentacin y no cuentan con evidencia emprica ampliando la base de arbitrariedad de la toma de decisin pblica, esto es la que se denomina indeterminacin de polticas publicas. La indeterminacin de polticas pblicas, podra suponerse, es una consecuencia de la buropatologa instalada en las burocracias de nuestra regin. La ausencia o dbil planificacin y difusa argumentacin de la agenda gubernamental hacia adentro y fuera de los rganos de gobiernos pareciera una hiptesis difcil de creer vigente en el siglo XXI, pero a pesar de haber incorporado herramientas de la Nueva Gerencia Pblica en los aos 90 y algunas instrumentos de gestin asociada vinculados al concepto de governance, la indeterminacin de las polticas pblicas es una caracterstica comn a las administraciones latinas y sobre todo en la Repblica Argentina. En este sentido, Rodrguez Vzquez afirma: respecto a la reforma administrativa o de la funcin pblica local, sigue planteada la bsqueda de alternativas al
El autor afirma que () se trata de actividades que forman parte de la gestin operativa y que posibilitan que los ciudadanos cuenten con los servicios urbanos bsicos, se trasladen a sus lugares de trabajo o estudio, consuman alimentos controlados bromatolgicamente, reciban atencin cuando se enferman, cuenten con la proteccin contra eventuales arbitrariedades de terceros por la aplicacin de normas que regulan el uso del suelo, la edificacin, los espacios pblicos, la calidad ambiental, etc.. Y para que tales funciones y actividades se cumplan con eficacia no se conoce una mejor forma de hacerlo que mediante la tan criticada administracin burocrtica, estadio moderno de la evolucin al cual nuestros gobiernos locales no parecen an haber accedido plenamente (Tecco, 2006: 218).
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paradigma burocrtico, y subsisten los problemas que derivan del clientelismo burocrtico, los cuales no han sido superados23. Una burocracia moderna, transparente, y receptiva, que opere con arreglo a normas que emergen de un sistema democrtico, es necesaria para limitar la discrecionalidad de caciques patrimonialistas y caudillos clientelares, los cuales a veces incluso se calzan el traje de gerentes pblicos (Tecco, 2006: 224-225). A esta afirmacin es necesario sumarle la importancia de promover herramientas que permitan a los gobiernos iniciarse en la planificacin como un proceso de mejora en la calidad participativa, democrtica y sustentable de las acciones gubernamentales. En el documento del CLAD 24 Gestin Pblica Iberoamericana para el siglo XXI (2010) se reconoce la existencia de siete factores histricos estructurales en la regin, a saber: a) patrimonialismo: la tendencia patrimonialista se manifiesta en la opacidad de las decisiones pblicas, en la captura de estructuras estatales por parte de oligarquas polticas (nepotismo) y en la influencia de sectores econmicos sobre las decisiones gubernamentales, generando una fragilidad en la esfera pblica y evitando la construccin de una administracin jerarquizada, con ingresos concursados, con carrera basada en el mrito, profesional, neutral, etc., es decir, el modelo weberiano se implement o bien en parcelas de la administracin o solo en algunas de sus caractersticas; b) formalismo burocrtico: a los fines de dotar de cierto grado de previsibilidad y certeza a las conductas patrimonialistas o privatistas de lo pblico, se generaron procesos engorrosos que alejaron al estado de la sociedad, haciendo de aqul inaccesible y generando aislamiento burocrtico; c) proceso incompleto de modernizacin: prevaleci el concepto de desarrollo desde polticas econmicas y no desde la construccin de una ciudadana social; d) fragilidad de la gestin pblica en polticas sociales: las prcticas patrimonialistas implicaron clientelismo en cuanto a ingreso a la administracin pblica pero tambin en cuanto a los beneficiarios de las polticas sociales. As, las sociedades consideraban a las administraciones pblicas como el reino del clientelismo25; e) excesiva centralizacin: la centralizacin se presenta en tres niveles: 1) en una matriz estadocntrica en donde las decisiones las toman los poderes ejecutivos con escasa o nula participacin social; 2) poder centralizado a nivel federal frente a gobiernos subnacionales y/o locales de autonoma legal pero con dependencia (poltica y financiera); y 3) modelo jerarquizado y centralizado de las administraciones hacia adentro (presidencialismo).
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Rodrguez Vsquez, 2005: 14.
El Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) es un organismo pblico internacional de carcter intergubernamental. Fue creado en el ao 1972 y su principal objetivo es promover el anlisis y el intercambio de experiencias y conocimientos en torno a la reforma del Estado y la modernizacin de la Administracin Pblica. Ver: http://www.clad.org/ Veintin (21) pases integran el CLAD: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Espaa, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela.
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CLAD, 2010: 5.
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f) importacin de frmulas: implementacin de frmulas importadas sin adaptarlas a la realidad de cada pas. g) dficit democrtico: la tradicin autoritaria de la regin va ms all de la existencia de las dictaduras en determinados perodos26. En este marco, los gobiernos latinoamericanos al encarar la modernizacin de sus administraciones pblicas deberan armonizarla con procesos de reformas estructurales tendientes a revertir estos factores histricos. Desde una dimensin tica, esto implicara la implementacin de medidas a los fines de eliminar la corrupcin dentro de la gestin pblica. Finalmente, a los problemas de la funcin pblica no hay que verlos en clave endgena; no son problemas de los funcionarios, sino problemas de la funcin pblica como institucin, es decir, problemas de la sociedad que no pueden resolverse si no se dispone de la funcin pblica adecuada. Asumir que la funcin pblica que tenemos ya vale y que lo que lo nico que hace falta es frenar el desbordado proceso de patrimonializacin poltica equivale a ignorar los graves problemas de gobernabilidad que enfrentan y los grandes cambios que exigen y experimentan prcticamente todas las instituciones de nuestro tiempo la funcin pblica como institucin no comprende la totalidad del empleo pblico (Prats, 1995). As, los desafos actuales de la modernizacin se encuentran en: a) importancia poltica de la reforma de la gestin pblica; b) gobernanza y administracin pblica se encuentran interconectadas; c) perspectiva global del cambio; d) la aprehensin de los valores de las reformas por parte de las empleados y funcionarios pblicos es crucial para la modificacin de conductas; e) procesos de evaluacin rigurosos; f) mayor atencin a las dinmicas sistmicas que a los instrumentos de reforma; g) proceso riguroso de elaboracin de presupuesto; h) gestin orientada al rendimiento relajando controles sobre insumos; i) garantizar la coherencia del sistema de gestin pblica; y j) adaptabilidad de las estructuras. Por ello, considero acertada la posicin de Prats al afirmar que el desafo para Amrica Latina no est en reproducir el modelo weberiano sino ms bien en reinventar la burocracia del siglo XXI. En este sentido, la tesis a elaborar pretender cooperar en la generacin de una herramienta metodolgica inexistente que permita superar una cuestin central de la gestin pblica: la indeterminacin en la agenda gubernamental en formulacin o bien implementndose.
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Ibd.: p. 6
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3. Las polticas pblicas como proceso y como producto En algunos idiomas27 existe una clara distincin entre la poltica y las polticas. As, el trmino policy28 se refiere a las polticas en tanto tener una conciencia plena de la eleccin entre dos grandes alternativas para orientar a las sociedades (Dror, 1989), es decir, se hace referencia a la formulacin y posterior implementacin de un plan, programa, proyecto con una serie de objetivos polticos en contraposicin del concepto de administration (administracin). Por otro lado, el trmino politics es utilizado para referirse a la poltica. As, policy se convierte en una expresin de racionalidad poltica que exige a los polticos contar con polticas. A partir de la obra de Harold Lasswell, y principalmente de la obra The policy sciences, publicada en 1951 junto a D. Lerner, la disciplina de las polticas pblicas comienza a contar con un enfoque unificado para estudiar tanto los problemas como las polticas pblicas. As, la disciplina de las polticas pblicas comienza a ocuparse de explicar los procesos de formulacin y ejecucin de las polticas, aportando la informacin (cuantitativa y cualitativa) necesaria para abordar la problemtica. Lasswell afirmaba que el fin de las ciencias de las polticas pblicas es alcanzar la dignidad humana tanto en la teora como en la prctica, y es all donde el analista de polticas, sin perder la objetividad ni dejar de perfeccionar sus herramientas de investigacin, debe generar la informacin adecuada sobre los problemas fundamentales de la sociedad La distincin de la ciencia de las polticas est en su orientacin hacia los problemas que requiere de la multidisciplinariedad por un lado y de la capacidad de generar sntesis tanto de ideas como de tcnicas por el otro. El cientfico de las polticas pblicas aporta al proceso de las polticas un reacomodo creativo, es decir, una integracin de conocimiento y accin. As, el analista de polticas es un mediador entre los especialistas y los representantes, entre la ciencia y la poltica (Parsons, 2007: 51-55). Desde los orgenes de las ciencias de polticas existe una orientacin hacia el conocimiento del proceso de polticas y otra que privilegia el conocimiento en el proceso de polticas29. La primera incluye los anlisis de las polticas pblicas, es decir, aquellos esfuerzos de teora positiva que buscan producir descripciones, clasificaciones, definiciones y explicaciones del proceso por medio del cual un sistema poltico dado elabora decisiones relativas a asuntos pblicos. Su propsito ltimo es conocer la lgica que subyace y dirige el proceso decisorio de un gobierno dado, su patrn de decisin y operacin de problemas pblicos. En sntesis, se ocupa del conocimiento de y para el proceso de las polticas. La segunda orientacin se refiere a los anlisis del proceso que consiste en la incorporacin de teoremas y datos de las ciencias en el proceso de deliberacin y decisin de la poltica con el propsito de mejorar la racionalidad de la construccin, examen, seleccin y desarrollo de las opciones de poltica, a travs del aporte de mtodos analticos, conocimiento e informacin30.
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Ingls, principalmente.
Wayne Parsons sostiene en este sentido que el concepto de policy surge en el perodo de posguerra y se refiere a un concepto racional, a la manifestacin o consecuencia de un juicio meditado. Se trata de una distincin clsica introducida por Harold Lasswell en los aos setenta en el primer nmero de la revista Policy Sciences a travs de la publicacin de su artculo The emerging conception of the policy sciences. En ese sentido, para Aguilar Villanueva, el campo de la disciplina estara conformado por dos grandes grupos de estudiosos de las polticas pblicas. Por una parte, politlogos y socilogos polticos positivos, orientados al estudio del proceso decisorio
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As, como resultante de estas dos orientaciones, es posible encontrarnos con una gama de actividades, integrantes de una tipologa de anlisis, dentro o fuera del proceso de polticas pblicas, es decir, anlisis de y para el proceso o anlisis en el proceso. En este marco, Lewis Gordon ha definido la variedad de estudios a lo largo de un continuum:
Variedades de anlisis de polticas pblicas Anlisis de la polticas pblicas 1 Anlisis de determinacin de polticas pblicas: se ocupa del qu, el para quin, el cmo y el cundo 2 Anlisis del contenido de las polticas pblicas: descripcin de la poltica y su proceso 3 Seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas: examina el desempeo de la poltica Anlisis para las polticas pblicas 4 Informacin para las polticas pblicas: a los fines de alimentar el proceso 5 Defensa de las polticas pblicas: elaboracin de argumentacin para ejercer influencia en la agenda de polticas Anlisis en el proceso de polticas pblicas 6 Diseo y Gestin de polticas: introduccin de herramientas a los fines de buscar la mejor opcin de poltica pblica e implementarla
Fuente: tomado y adatado de Parsons (2007) y Gordon (1977).
De esta manera, el desarrollo del campo se asienta en dos grandes paradigmas: uno hiperracional y otro hiperpolitizado. El primero, pone nfasis en el carcter instrumental y prescriptivo del anlisis, constituyendo el abordaje racional y tcnico del estudio de los problemas pblicos y las alternativas posibles de resolucin pblica. En su dimensin descriptiva, se orienta al estudio del comportamiento de los actores y organizaciones mediante el uso de instrumentos de anlisis racional y en su dimensin prescriptiva a la bsqueda de ptimos en las alternativas de accin pblico gubernamental. Por su parte, el abordaje hiperpolitizado ha buscado, mediante teoras provenientes principalmente de la ciencia (y sociologa) poltica, tales como el marxismo, el elitismo, estructuralismo, funcionalismo, pluralismo, neocorporativismo, institucionalismo, comunitarismo, etc., entender y explicar la actividad gubernamental y de los grupos de la sociedad conformados y articulados gracias a la ejecucin de polticas. Desde estas perspectivas, las polticas pblicas se entienden principalmente como variables dependientes, como resultado del acomodo y equilibrio de fuerzas que se configuran al interior del sistema poltico y de su rgimen. As, el acercamiento a la poltica pblica es ms retrospectivo que prospectivo y genera mayormente informacin macronegativa, es decir, se orienta a la explicacin de causas y consecuencias de las polticas y analiza informacin para demostrar por qu ciertas polticas y programas no funcionan, sobre la base de teoras mayores de referencia. Ahora bien, aqu se entiende a las polticas pblicas como un proceso de aprendizaje social (Lindblom, 1991) partiendo del supuesto que los poderes y recursos entre los diferentes sujetos que participan del proceso de la poltica se
con el propsito de entender (describir, explicar) la manera como de hecho se toman las decisiones. Esta orientacin incluye a incrementalistas; racionalistas limitados; pluralistas y politlogos de polticas. Por otra, quienes orientados por un inters normativo, se ocupan de la hechura racional de la poltica (el buen gobierno), con el propsito de construir y evaluar la mejor opcin de poltica relativa a determinado problema pblico. Este segundo enfoque, generalmente conocido como policy analysis se concentra ms en el momento normativo tcnico, en el diseo y anlisis de la poltica, e incluye a racionalistas, planificadores, maximizadores y sinpticos.
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caracterizan por contar con poderes y recursos distribuidos de una manera desigual. As, la poltica pblica se convierte en la sntesis de las interacciones entre esos mltiples actores. En el proceso de hechura e implementacin de polticas se generan conflictos, acuerdos, encuentros e intercambios. En este sentido, Lindblom expres con claridad: se burocratizan los procesos polticos, se politizan los procesos burocrticos, se socializan unos y otros. En el proceso de poltica pblica participan e intervienen diferentes actores sociales y privados (empresariales y asociativos). En el presente grfico se puede observar el mndala de las polticas pblicas (Lahera, 2008):
Partidos Polticos
Ministerios Servicios
Sistemas y Partidos Polticos Congreso
Gestin Interna Regiones
POLTICAS PBLICAS Reforma del Estado Comunicacin y participacin Comunicacin
Participacin
Fuente: Lahera: 2008
En nuestros regmenes democrticos an persiste una situacin de conflicto latente entre democracia y el proceso de formulacin de las polticas. La mayora de los ciudadanos cree que las autoridades pblicas deberan solicitar el aporte de expertos en el proceso de formulacin de polticas, es decir, requieren que la toma de decisin sea lo ms analizada posible y sobre todo basndose en reflexiones tericas, pero al mismo tiempo solicitan que los tcnicos no ocupen el lugar de las autoridades, que sus lmites en el proceso decisorio sea claro y que la decisin que se toma sea democrtica y no salga del espacio poltico (racionalidad poltica). En este marco, se encuentra el gran desafo de las ciencias sociales en general y de la ciencia poltica en particular: generar las herramientas necesarias para que la decisin pblica y su implementacin sea cientfica pero sin salir del mundo de la poltica. Esto se vincula al gran debate entre racionalidad poltica y racionalidad cientfica. Por ello, poltica pblica es co-construccin entre Estado y sociedad. Es un conjunto de acciones previamente reflexionadas y analizadas tendientes a resolver un conjunto de problemas que son considerados pblicos. Ahora en este punto, cabe preguntarnos qu es lo pblico de las polticas pblicas.
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Las polticas como instrumentos directivos del Estado se ocupan de aquello que se considera pblico en contraposicin de los asuntos que integran el mbito privado o individual, es decir, parten del supuesto de la existencia de un mbito pblico o colectivo. La relacin entre lo pblico y lo privado ha sido objeto de anlisis y reflexin desde los principios de la civilizacin. Desde los clsicos hasta el neoliberalismo o progresismo es un tema de debate la relacin entre lo pblico y lo privado. Desde la aplicacin del principio de subsidariedad, se entiende a lo pblico: segn el cual la responsabilidad de toda situacin pertenece, primero, a aquellos que estn ms cerca del problema. Slo en el caso de que el individuo no pueda encontrar una solucin la responsabilidad pasar a la familia. Slo en el caso de que la familia no pueda resolver la situacin participar la comunidad. Slo en el caso de que el problema rebase a la comunidad deber participar el Estado (Etzioni, 1994). As, los estudios de determinacin de las polticas pblicas intentarn reconstruir, retrospectivamente, esa agenda de problemas considerados como pblicos, basndose en la lgica de polticas que se asienta en una heurstica31 procesal, es decir, un modelo que presente un esquema de fases o etapas del proceso de elaboracin e implementacin32. La heurstica procesal combina el planteo de fases y etapas con un conjunto de tcnicas tiles para los analistas que intervienen en un proceso de diseo de polticas con propsitos prescriptivos e instrumentales procurando perfeccionar el juicio, decisiones y acciones de los responsables gubernamentales de la poltica. Esta combinacin es habitual en los enfoques procesales; la mayor parte de ellos relaciona las etapas del proceso de las polticas con los procedimientos del anlisis de polticas (en el sentido de policy analysis). El anlisis procesal de las polticas pblicas, originariamente fue planteado por Lasswell (1956) y luego replanteado por diferentes autores como Jones (1977), May y Wildavsky (1978), Dunn (1994). Luego, las fases fueron analizadas separadamente buscando respuestas a diferentes preguntas, por ejemplo, Cobb y Elder, Anderson y Kingdon se centraron en las cuestiones vinculadas a la agenda sistmicas del proceso mientras que Pressman, Wildavsky y Bardach se dedicaron a implementacin de las polticas. En trminos generales, las etapas planteadas por la heurstica procesal son: agenda-setting (establecimiento de la agenda de gobierno), policy formulation (diseo), policy adoption (adopcin), policy implementation (implementacin, ejecucin) y policy assessment (evaluacin). Luego, se reconocen los denominados estudios de terminacin de polticas (policy termination) que se refieren a estudios que pretenden concluir si una determinada poltica pblica debera o no continuar, desde lo prescriptivo basndose en diferentes dimensiones. Dunn (1994) agrega, dos etapas previas a la policy termination: policy adptation (adaptacin, cambios) y policy succession (continuidad).
Heurstica es un conjuntos de supuestos y tcnicas que fundamentan una forma particular de confrontar un objeto de estudio, es una forma especfica de aprendizaje, de resolucin de problemas, a travs de mtodos experimentales y de ensayo-error (Cruz Rubio y Petrizzo: 6). La corriente procesual de las polticas si bien ha sido objeto de numerosas crticas sobre todo desde el incrementalismo y decisionismo, se le ha reconocido el aporte a la reflexin a los fines analticos de la poltica.
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En este marco, los estudios de determinacin estructuran los problemas que integran la policy agenda-setting a partir de las soluciones que se estn formulando o bien implementando, ello dado a la indeterminacin supuesta y comprobada, es decir, a la difusa o inexistente formulacin (diseo) que antecede a la ejecucin. Dunn plantea que el anlisis de polticas (policy analysis) apunta, principalmente, a cinco preguntas: a) cul es el problema para el que una solucin es buscada?; b) qu curso de accin debe ser seleccionado para resolver el problema?; c) cules son los resultados de elegir ese curso de accin?; d) llegar a estos resultados ayuda a resolver el problema?; e) qu resultados futuros pueden ser esperados si se eligen otros cursos de accin? (Dunn, 2008: 3-4). As, los estudios de determinacin parten de la siguiente pregunta: cules han sido los problemas para los que tales soluciones (ya formuladas y/o en implementacin) fueron buscadas?. Estudios de determinacin
Policy solution (Policies)
Formulation Adoption Implementation
Policy problem (problemas pblicos)
Policy structuring (estructuracin de problemas)
Problem situation (Situacin problemtica)
Estructurar un problema aporta informacin sobre qu problema resolver, por ello Dunn denomin a la estructuracin de problemas (problem structuring) como un meta-mtodo, es decir, mtodo de los mtodos. Para estructurar un problema, los analistas de polticas, pasan por situacin problemtica, de prueba, de perplejidad, contaminndola como un todo (Dunn, 2008: 6). Los estudios de determinacin persiguen propsitos descriptivos y su importancia radica en la creacin de un conocimiento til a los fines de la formulacin y evaluacin (prescriptiva) de las polticas. Jenkins-Smith y Sabatier plantean en su advocacy coalition framework como cuarta premisa que las polticas pblicas y sus programas pueden conceptualizarse de la misma manera que los sistemas de creencias (beliefs systems), es decir, como un conjunto de prioridades valorativas y supuestos causales sobre cmo realizarlos (Jenkins-Smith, 1994: 178). As, los estudios de determinacin (re) construyen, retrospectivamente, la lectura de la realidad en trminos de calores, problemas y
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causas, partiendo de las soluciones pblicas, a consecuencia, como se ha afirmado anteriormente, de la indeterminacin de la agenda de polticas, es decir, la difusa formulacin de las policies. As, como aproximacin a la percepcin de la realidad (en trminos de situaciones problemticas) por parte de una gestin de gobierno, los estudios de determinacin pretenden identificar, fuera de toda prescripcin, cules son las polticas diseadas y/o gestionadas por dicha gestin, es decir, su resultado nos acercar al mapa de polticas que se est formulando y/o implementando, de acuerdo a la percepcin de la realidad que haga esa gestin de gobierno en ese momento determinado, pero los estudios de determinacin no nos permitirn analizar el xito o no de dichas polticas, como s lo haran los estudios de terminacin de polticas. La determinacin de polticas parte de una relacin entre realidad (percepcin de determinados sujetos, en este caso, el gabinete de gobierno) y las soluciones (poltica pblica), donde stas ltimas son la variable dependiente y aquella es la variable independiente. Otros estudios, enmarcados en el anlisis de y para las polticas, se centran en la relacin inversa, es decir, persiguen como objetivo reflexionar sobre el impacto de las polticas en la realidad (terminacin de polticas, por ejemplo). Se entiende que las polticas pblicas son un proceso de construccin social segn lo planteado por Lindblom, es decir, que las policies son una construccin dialgica (Habermas) entre estado y sociedad. Dilogos que se desarrollan en diferentes arenas polticas, donde los diferentes actores sociales, polticos, econmicos y gubernamentales despliegan distintas herramientas para imponer sus relatos de la realidad sobre el de los dems actores. La realidad se construye socialmente () bastar con definir la realidad como una cualidad propia de los fenmenos que reconocemos como independientes de nuestra propia volicin (no podemos hacerlos desaparecer) (). El hombre de la calle vive en un mundo que para l es real, aunque en grados diferentes, y sabe, con diferentes grados de certeza, que este mundo posee tales o cuales caractersticas (Berger y Luckmann, 2008: 11). La determinacin de las polticas pretende contornear en trminos de formulacin (enfoque procesal) la representacin de la realidad de un grupo social determinado, el que gobierna. En este sentido, Karl Marx afirmaba que determinados individuos actan de un determinado modo, contraen entre s relaciones sociales y polticas determinadas () La organizacin social y el Estado brotan constantemente del proceso de vida de determinados individuos; pero de estos individuos () tal y como actan y como producen materialmente, y por tanto, tal y como desarrollan sus actividades bajo determinados lmites, premisas y condiciones materiales, independientes de su voluntad (Marx, 2005: 25). Las representaciones que estos individuos se forman, son representaciones acerca de su relacin con la naturaleza o sobre su relacin entre s, o respecto a su propia ndole (Marx, 2005: 677). Las representaciones, interpretaciones, percepciones de la realidad en Marx son la consecuencia de la actividad humana y de las condiciones materiales de produccin y de intercambio, es decir, son la expresin de la actividad humana y de las relaciones sociales. En este sentido, y desde el policy analysis, Dunn afirma que las situaciones problemticas no son problemas en s mismos, sino ms bien son representaciones
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de situaciones problemticas. Los problemas no estn all afuera, sino que se originan por interactuar con los entornos externos. La misma situacin problemtica puede ser y en general se construye de diferentes maneras (Dunn, 2008: 6-7). En este marco, los estudios de determinacin al centrarse, exclusivamente, en el sector social que gobierna permite describir, aisladamente, las representaciones que este hace sobre la realidad intersubjetiva, lo cual debera ser, luego, enfrentado con las representaciones de los dems sectores sociales y as iniciar procesos de dilogo que permitan construir dispositivos de polticas pblicas en los trminos planteados anteriormente. Ahora bien, en los estudios de determinacin se entiende a las policies como un producto (efecto, consecuencia) de esos procesos, es decir, las policies son la variable dependiente y la (re) construccin es sobre la percepcin gubernamental de la realidad que argumenta dicha agenda de polticas pblicas, en el caso que existiera indeterminacin. En este marco, el problema de investigacin aplicada plateado para esta tesis de maestra se halla en el diseo de una herramienta terica-metodolgica que permita superar la indeterminacin de polticas pblicas en el caso que existiera, es decir, en trminos interrogatorios se pretende dar respuesta a: Qu herramientas metodolgicas se pueden aportar desde la ciencia poltica que permitan a los analistas de polticas determinar las polticas existentes, sobrantes y/o faltantes de las gestiones pblicas (locales, provinciales y nacionales)?. As, el fin de la tesis es generar una herramienta de los analistas para la gestin pblica que les permita contornear polticas, las cuales debern, luego, ser analizadas con otras metodologas a los fines de evaluarlas, redisearlas o bien disear nuevas.
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4. La indeterminacin de las polticas pblicas. A partir de la experiencia adquirida en el ejercicio de la profesin (principalmente en asesora a gobiernos locales y provinciales) se ha detectado una gran dificultad de las gestiones para identificar y determinar con claridad las polticas que se encuentran o bien diseando o bien implementando. Las polticas pueden ser consideradas conceptualmente o bien como procesos racionales o bien como procesos polticos de construccin social, dependiendo de los lentes conceptuales con que nos acerquemos a ellas, de acuerdo a lo expresado en el apartado anterior. Ahora bien, existe un acuerdo generalizado en sostener que todas las polticas pblicas representan al estado en movimiento, es decir, son el producto del sistema poltico que materializa la ideologa de una gestin de gobierno, vale decir, su representacin sobre la realidad social. De all, la importancia de poder argumentar, pre o post decisionalmente, todo proceso decisorio y de accin que represente una poltica pblica. Esa argumentacin implica la generacin de la informacin (estructuracin de problemas) necesaria no slo para comunicar polticas sino tambin para evaluarlas; ya que tanto la comunicacin como la evaluacin son herramientas necesarias para una gestin pblica que gobierne a travs de polticas pblicas destinadas al colectivo social, individualizando a los ms postergados del sistema. Tanto para comunicar como para evaluar polticas es necesario que la poltica, si bien no existe como un hecho dado, cuente con un contorno ms o menos claro, es decir, se la pueda identificar como una accin que pretende alcanzar un conjunto de sentidos, previamente acordados y reflexionados, dotada de un conjunto de actividades y recursos pblicos, es decir, que cuente con una definicin (formulacin) testimoniada. En la mayora de las gestiones tanto de gobiernos subnacionales como locales, la administracin de la cosa pblica presenta un dficit en materia de polticas, entendidas como proceso social de aprendizaje y como una accin con sentido, al no poder darles a cada una ese contorno que permitira comunicarla, evaluarla, redisearla y analizarla. Ese dficit no se refiere al xito o no de las polticas sino ms bien al sentido de la accin, es decir, se ha advertido una insuficiencia en la planificacin ya que gran parte de la accin pblica no es consecuencia de un momento de reflexin previo, de bsqueda de informacin que acerque a la gestin de una manera racional al abordaje de la problemtica. Esta insuficiencia en la planificacin se ve reflejada ante el bajo nivel de planes, programas o proyectos previamente diseados. La principal funcin de los gobiernos es gobernar; y la gestin es una herramienta para ello. Ahora bien, la gestin implica la generacin de resultados, pero no cualquier tipo de resultados sino los resultados esperados. La OCDE 33 define que los resultados son productos, efectos, impactos (intencionales o no, positivos y/o negativos) de una intervencin para el desarrollo (OCDE, 2002: 33).
33 La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) fue fundada 1961 con el objetivo de: promover polticas que mejoren el desarrollo econmico y el bienestar social de las personas en todo el mundo. Est integrada por treinta y cuatro (34) pases: Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad, Chile, Corea, Dinamarca, Eslovenia, Espaa,
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La gestin basada en resultados (GbR), a diferencia del modelo clsico weberiano, no se centrar en el control de los insumos (cmo se gasta, por ejemplo) sino en el control sobre los resultados (qu se obtiene, por ejemplo) a partir de una visin integral y no por compartimento (rea) de la administracin pblica, armonizando decisin, planificacin, presupuestacin, comunicacin, monitoreo y evaluacin a partir de la integracin de un ciclo, en permanente funcionamiento y cambio (ya que interviene sobre la compleja realidad social) que se retroalimenta. En las burocracias weberianas tradicionales, que, como ya se ha expresado, surgieron como la primera forma de organizar a la administracin del estado moderno para combatir la corrupcin y diferenciar lo pblico de lo privado generando mecanismos que perseguan la neutralidad administrativa, el centro se encontraba en el cumplimiento de la norma, del procedimiento y en el control de los insumos. Insumos son los recursos ya sean financieros, humanos y materiales que se utilizan en una intervencin mientras que los resultados, recordemos, son los productos efectos e impactos de dicha intervencin (OCDE, 2002: 25; 33), es decir, la entrega de materiales escolares, la entrega de mviles policiales, la construccin de edificios escolares o de nuevas comisaras no generan valor pblico, sino que son insumos para generar productos: la calidad de la educacin o la convivencia pacfica en una sociedad democrtica, en la bsqueda de esos objetivos de largo plazo, el mejoramiento de las condiciones edilicias o la disminucin de los delitos, son productos de mediano plazo. A partir de estos ejemplos, se puede observar con claridad, que la propuesta de la GbR es mover el centro donde se coloca el objetivo de la gestin: pasar de que lo importante es la legalidad a la eficacia y la eficiencia, en definitiva, a la efectividad de las intervenciones pblicas, sin dejar de actuar en el marco que el estado de derecho exige, por supuesto. Por otro lado, la complejidad de las sociedades actuales, exige que los gobiernos den respuestas colectivas pero tambin atiendan la particularidad de los casos. Mientras que en el estado moderno, el principio de neutralidad burocrtica persegua que la norma se aplicaba a todos por igual. Por ello, se requiere de administraciones ms flexibles, con capacidad de adaptacin y de respuestas colectivas e individuales. Administraciones centradas en los resultados y no en los insumos. La gestin basada en resultados es un cambio de cultura organizacional porque implica que sin planificacin no hay evaluacin; y sin evaluacin no hay posibilidad de mejora. En esta simpleza lgica subyace un punto crucial para el xito o fracaso de cualquier intento de instalacin de la gestin del rendimiento: la decisin poltica de hacer uso de los resultados de las evaluaciones en la siguiente planificacin, esto es, achicar el margen de arbitrariedad en la asignacin de recursos, en la seleccin de beneficiarios, en la designacin de funcionarios, en definitiva, la gestin basada en
Estados Unidos de Norteamrica, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungra, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japn, Luxemburgo, Mxico, Noruega, Nueva Zelandia, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Repblica Eslovaca, Suecia, Suiza y Turqua, que representan el 80% del Producto Bruto Mundial y el 70% del comercio internacional. Para 2012, la OCDE cont con un presupuesto anual de 347 millones de . Ver: http://www.oecd.org/fr/
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resultados adems de un cambio en la cultura organizacional requiere un cambio en la cultura poltica. La herramienta de gestin basada en los resultados genera rechazo, resistencia (a pocos o a nadie le gusta ser evaluado) y xito institucional, en la medida en que la poltica acepte que le digan la verdad porque evaluar es poder decirle la verdad al poder. La GbR es un proceso de largo plazo que exige claridad, realismo, persistencia y la resolucin sobre algunos puntos crticos: a) la utilizacin de la informacin, generada en el proceso de evaluacin, tanto en el proceso decisorio como el alcance de publicidad de la misma; b) la calidad de la informacin; c) la generacin de un sistema de indicadores de resultados requiere de costos y tiempos considerables; y d) la cultura organizacional es clave, tanto de los burcratas como de los polticos, es decir, la incorporacin de la informacin a la administracin. Propiciar una cultura basada en objetivos y resultados no es garanta de xito pero s de disminucin de la incertidumbre y de la arbitrariedad en que se basa la decisin pblica, es decir, iniciar un proceso de toma de decisiones ya no sustentando en el sentido comn sino en la evidencia emprica. Evidencia emprica que surgir de un proceso de planificacin y evaluacin que apele a la utilizacin de herramientas cientficas para describir, analizar, explicar y criticar la realidad social. La GbR implica planificar, presupuestar, supervisar, monitorear, evaluar, decidir, comunicar, en definitiva: escuchar y contestarle a la sociedad. OCDE define que la gestin basada en resultados es una estrategia de gestin que se centra en el desempeo y el logro de productos, efectos e impacto (OCDE, 2002: 34) y el CLAD la define como un marco conceptual cuya funcin es la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones (CLAD, 2007: 12). La GbR tiene cinco principios bsicos: Dilogo centrado en los resultados y no slo en los insumos; Armonizar e integrar las actividades de planificacin, programacin, presupuestacin, seguimiento, monitoreo y evaluacin (de gestin y de impacto) con los resultados; Generar un sistema de informes (indicadores, verificadores, supuestos) claro, conciso y que prevea la utilizacin de diferentes lenguajes para incluir y no excluir dentro y fuera de la organizacin; La gestin es para los resultados y por los resultados; Utilizar la informacin que genera la GbR para el aprendizaje organizacional, la toma de decisiones polticas, la rendicin de cuentas y la informacin pblica.
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A los fines del rendimiento, en la GbR, los funcionarios y administradores pblicos son dotados de mayor flexibilidad, teniendo que rendir cuentas de los productos alcanzados. En este marco, el registro de memorias de informacin es un instrumento sumamente vlido que nutre al proceso de generacin de valor pblico, al dotar a la decisin poltica de mayor informacin. La GbR implica la utilizacin de metodologas, tcnicas y herramientas de investigacin social cuantitativa y cualitativa, de planificacin y evaluacin en sus diferentes niveles: de insumos, resultados e impactos. Los indicadores de rendimiento benchmarking y el presupuesto por resultado son las herramientas ms utilizadas por los pases de la OCDE. El presupuesto por resultado, que existe desde el ao 1949 en Estados Unidos (a recomendacin de la Comisin de Hoover), implica que los fondos (partidas presupuestarias) se asignan no ya a reas administrativas sino a resultados, medidos en efectos, productos e impactos. A los fines de conocer si esos efectos, productos e impactos se alcanzan, se pone en marcha el proceso de evaluacin del rendimiento, el cual implica que los burcratas tienen mayor flexibilidad y rendirn cuenta de los resultados alcanzados, los cuales son medidos a travs de un sistema de indicadores de diferentes niveles, que se presentan en un informe; y esa informacin es utilizada para la planificacin y presupuestacin siguiente como para la toma de decisiones polticas tendientes a generar recompensas y castigos. Nueva Zelanda, a fines de los aos ochenta, inici el proceso de GbR y el prepuesto por resultado. A principios de la dcada de los noventa, Canad, Dinamarca, Finlandia, Pases Bajos, Reino Unido, Suecia y EE. UU. A principios de los 2000, Austria, Alemania y Suecia. Mxico, a fines de los aos noventa, con el programa PROGRESA, dio inicio a una cultura de la evaluacin de impacto34. Tabla N1: Experiencias de GbR en los pases de la regin
Pas Experiencia 2000: Plan de Modernizacin que impulsaba la introduccin de un Sistema de Gestin por Resultados en la administracin pblica nacional. 2002: Creacin del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales del cual dependa SIEMPRO. 2003: Se interrumpe la implementacin de dos de los tres componentes del Sistema de Gestin por Resultados: los Acuerdos Programa y los Compromisos de Resultados de Gestin. Sistema de Seguimiento y Evaluacin de la Gestin por resultados: en 1999, se crea el Sistema de Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados (SISER) como instrumento de seguimiento y evaluacin de desempeo y cumplimiento de la programacin de operaciones anual Sistema de monitoreo y evaluacin plurianual. Sistema de Metas Presidenciales: implementacin del Sistema de Informacin y Gestin para la Gobernabilidad (SIGOB) con el propsito de apoyar la programacin estratgica y la gestin operacional de la agenda presidencial, denominado Sistema de Metas Presidenciales (SMP). 1980: Creacin del Sistema de Evaluacin y Seguimiento de Proyectos 2002: Creacin del Comit Intersectorial de Evaluacin y Gestin por Resultados, integrado por la Presidencia, el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Hacienda, ms los invitados en cada caso. Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica (SINERGIA)
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Ver El Papel de la evaluacin en Mxico: Logros, desafos y oportunidades, nota nm. 2, Junio 2008, [en lnea] http://www.google.com.ar/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&sqi=2&ved=0CDMQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww .coneval.gob.mx%2Fcmsconeval%2Frw%2Fresource%2Fconeval%2Fmed_pobreza%2FBanco_mundial%2FNota2.pdf%3Fdo wnload%3Dtrue&ei=PXmxUPzmJIjY8gS0vYCYCw&usg=AFQjCNHu1OQWGjxuJ97Y9tbrMKPU5_HBw&sig2=n1VY6DqxUIGw0skwrqUcKw
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Costa Rica
Chile
Mxico
Uruguay
La Ley de Planificacin Nacional establece como una de las funciones del Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN) la evaluacin sistemtica de los resultados de los planes, polticas y programas de desarrollo Para la creacin del Sistema Nacional de Evaluacin se toman las experiencias de Gran Bretaa y Colombia como principales referentes para la conceptualizacin del SINE. 2003: Creacin de los Planes Anuales Operativos En 1990, se pone en implementacin las Metas Ministeriales aplicadas, en su primera etapa, al nivel central de gobierno. En 2001 son reemplazadas por el Sistema de Seguimiento de la Programacin Gubernamental. En 2007 se establece el incentivo Metas de Eficiencia Institucional (MEI): bono salarial de hasta 5% por institucin que cumpla los compromisos suscritos en el Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG). En el presupuesto 2008 se estableci una nueva lnea de evaluaciones de programas gubernamentales, cuyo objetivo es disear la evaluacin desde que se planifica. 1997: Sistema de Evaluacin del Desempeo integrado por cinco elementos: indicadores, convenios de desempeo, encuestas a beneficiarios, auditorias de resultados y como herramienta tecnolgica, el Sistema de Informacin Ejecutivo (SIE). Y PROGRESA. 2004: Creacin del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) como organismo pblico descentralizado de la Administracin Pblica Federal, con autonoma y capacidad tcnica para generar informacin objetiva sobre la situacin de la poltica social y la medicin de la pobreza. El Comit Directivo de CONEVAL est integrado por seis investigadores acadmicos elegidos democrticamente por convocatoria pblica. Sistema de Evaluacin de la Gestin Pblica: la reforma constitucional de 1967 crea la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y establece el uso del presupuesto por programas. En 1987, la oficina comienza a presentar documentos con informacin sobre cumplimiento de metas y objetivos, pero centrndose en la gestin financiero-econmica. 1995: se establece que el Presupuesto debe formularse basndose en resultados proyectados en el Instructivo que orientaba la elaboracin del Presupuesto 1995-1999. 2002: se establecen los sistemas de informacin que permitirn alimentar los indicadores de eficiencia. 2005: se incorpora un sistema de incentivos a los funcionarios en base al logro de metas por parte del centro de actividad al que pertenece. Fuente: Siare, CLAD.
A partir de la anterior tabla se puede observar: a) la existencia de diferentes enfoques y modalidades para poner en prctica la gestin basada en resultados; b) que es un proceso que requiere de tiempo, decisin poltica y persistencia, c) que es un proceso inacabado y d) el lugar que ha tomado la Repblica Argentina con respecto a la incorporacin de herramientas tendientes a generar una burocracia para el siglo 21, es decir, no ya una administracin patrimonialista correspondiente al estado pre moderno, caracterizada por prcticas clientelares, nepotismo, autoritarismo, centrada en los insumos y no en los resultados, cerrada y/o oscura en cuanto a la informacin pblica y su acceso, con anchos mrgenes de arbitrariedad poltica sino una administracin abierta, transparente, flexible, que rinda cuenta, que genere informacin pblica y de calidad, y que por ser pblica esa informacin sea abierta por naturaleza, en definitiva una administracin acorde a una sociedad compleja en lo colectivo y en lo individual, una sociedad con un estado pos moderno. Como ya se expres anteriormente, un punto crtico de la GbR es la utilizacin de la informacin que se genera en el proceso de evaluacin, es decir, que la misma sea incorporada en el proceso decisorio, en la elaboracin del presupuesto y adems que sea pblica. En Amrica Latina, Brasil es el primer pas que ha dado el salto de incorporar la informacin del proceso de evaluacin a la elaboracin del presupuesto y lo estara siguiendo Mxico35. En la OCDE, el 72% de los pases incluyen datos no financieros
Es recomendable analizar el programa PROGRESA de Mxico (1997), ya mencionado, en perspectiva comparada con el programa BOLSA FAMILIA (2003) de Brasil. Ambos programas son lo que se denomina Programas de transferencias
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en sus presupuestos, el 44% hacen pblico ms 70% de la informacin, el 71% sus informes de rendimientos incluyen los objetivos con sus metas y en el 65% los informes anuales de ejecucin de los presupuestos incluyen los informes de rendimiento anual pero no es comn en estos pases que el gasto este vinculado a los resultados, slo el 18% de los pases ha linkeado gasto con resultados previstos en la mayora de sus programas (OCDE/INAP, 2006, 82-84). Por ello, lo recomendable es un proceso de evaluacin que combine la medicin de insumos, productos e impactos, que apele a la utilizacin de tcnicas de las ciencias sociales pero no con objetivos de investigar sino con el objetivo de evaluar. A pesar del dilema tico que esto genera, organismos internacionales (BID, Banco Mundial, CEPAL, OCDE, etc.) y think-tanks (CIDE, CLEAR, etc.) realizan estudios de impacto de polticas pblicas aplicando mtodos experimentales con el argumento de la necesidad que la poltica tome decisiones sobre los escasos recursos pblicos basndose en la evidencia emprica; evidencia que pareciera slo puede dar la experimentacin con mayor aproximacin, generando los denominados contrafactuales 36 mientras que la utilizacin de metodologas cuantitativas son aplicadas en la fase de diagnstico37 y la etnografa es considerada slo en muy pocos casos. Claramente, la utilizacin de mtodos experimentales para evaluar polticas pblicas es un camino de ida, camino que muchos han iniciado. Como ya expresara, para la GbR es clave la cultura organizacional, tanto de los burcratas como de los polticos, es decir, de qu manera la informacin se incorpora a la administracin. En este sentido, muy pocos pases de la OCDE vinculan xito o fracaso al cumplimento de resultados con la implementacin de mecanismos de recompensas y sanciones38.
condicionadas en efectivo como herramienta de poltica pblica para dar una respuesta a la pobreza en la regin, persiguiendo como objetivo principal el mejoramiento de la inversin en capital humano para cortar la pobreza intergeneracional. Son programas integrales que actan en varias dimensiones: a) transfieren efectivo a las familias beneficiaras, b) apoyo alimentario y c) atencin a la salud. En el caso de Mxico, es el primer programa de poltica social que se inicia a partir de una prueba piloto (6.800 nios en extrema pobreza rural) tomando decisiones basadas en la evidencia emprica, a partir de la aplicacin de mtodos experimentales de las ciencias sociales. Por otro lado, ha sido un programa que ha perseguido la transparencia en la seleccin de los beneficiarios, haciendo pblico todo el proceso desde la elaboracin de las listas de potenciales beneficiarios hasta el proceso de seleccin y el monitoreo del cumplimiento (mecanismos de sancin para los beneficiarios que no cumplen con las premisas del programa). En este ltimo punto se diferencia Brasil con Mxico. Brasil no persigue sancionar a los beneficiaros que no cumplen (por ejemplo, si el nio se ausenta ms de una vez a la escuela) sino que ha generado un mecanismo de anlisis casustico para estas situaciones, es decir, parten del supuesto que si el beneficiario no cumple no es porque no quiera sino porque no puede, y si no puede, el estado debe saber y analizar por qu no puede para as poder dar una respuesta acorde al caso particular. La transparencia ha sido central tambin en el caso de Brasil. Las mejoras que se han hecho a estos programas vienen dadas por los resultados generados de los procesos de monitoreo y evaluacin de los programas. Estos programas son la base que Argentina imit para la Asignacin Universal por Hijo pero no imitando los mecanismos de transparencia que aplicaron los otros pases. Para mayor informacin se puede acceder a la Base de datos de programas de proteccin social no contributiva en Amrica Latina y el Caribe de la CEPAL http://dds.cepal.org/bdptc/. Grupos de control. OCDE define a los contrafactuales como: Situacin o condicin que podra presentarse hipotticamente para las personas, las organizaciones o los grupos si no hubiera una intervencin para el desarrollo como la evaluada (OCDE, 2002:19) La utilizacin de metodologa cuantitativa para la comprobacin de relacin entre variables, diseando modelos de relacin y correlacin (como R Pearson, por ejemplo) son considerados en el diagnstico pero no en la evaluacin de impacto porque sostienen que la experimentacin slo puede generar la evidencia necesaria para identificar el beneficio neto, es decir, qu hubiera pasado sin X intervencin. En el 46% de los pases de la OCDE no hay mecanismos de recompensas ni sanciones, en el 20% los resultados de las evaluaciones de rendimiento se reflejan en el presupuesto y en el 16% se refleja en el salario de los directivos de la administracin (Reino Unido) y en ninguno de los pases los resultados se vinculan a futuras promociones.
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La indeterminacin de polticas genera un conjunto de problemas internos de las administraciones (superposicin de acciones; dificultades comunicacionales; ineficiencia de los recursos pblicos; alto grado de volatilidad de las polticas; bajo nivel de legitimacin de la accin pblica; etc.) y claramente es una traba para la GbR; problemas que no se pretenden abordar desde esta tesis. Pero por otro lado, generan un conjunto de limitaciones de la administracin hacia la sociedad, en el sentido de que al no contar con diseos, la accin pblica se vuelve difusa, arbitraria, difcilmente comunicable y opaca. En la tesis, la indeterminacin ser comprobada cuantitativamente a partir de la observacin del comportamiento de las siguientes variables: Tabla N 2: Operacionalizacin de variables de indeterminacin
Variable Cdigo Etiqueta Nmero de Formulario Atributos Cantidad de 1 a la n 0. No responde 1. Jefatura de la Polica de la Provincia 2. Subjefatura de la Polica de la Provincia 3. Direccin General de Investigaciones Criminales de la Polica de la Provincia 4. Direccin General de Polica Caminera de la Polica de la Provincia. 5. Direccin General de Recursos Humanos de la Polica de la Provincia. 6. Direccin General de Lucha Contra el Narcotrfico de la Polica de la Provincia. 7. Direccin General de Seguridad Capital de la Polica de la Provincia. 8. Direccin General Departamentales Sur de la Polica de la Provincia. 9. Direccin General Departamentales Norte de la Polica de la Provincia. 1. Pertinente 2. No pertinente 0. No identific 1. El proyecto est en elaboracin. 2. El proyecto est en ejecucin. 0. No consign 1. Si el proyecto es nuevo 2. Si el proyecto tuvo origen en la gestin 2008-2011 3. Si el proyecto tuvo origen en la gestin 2003-2008 4. Si el proyecto tuvo origen en la gestin 1999-2003 5. Si el proyecto tuvo origen en la gestin 1995-1999 6. Si el proyecto tuvo origen anterior a 1995 0. No respondi 1. Muy suficiente 2. Medianamente suficiente 3. Insuficiente 0. No consign 1. Objetivo realista 2. Objetivo no realista 0. No consign 1. Objetivo claro 2. Objetivo difuso 0. No consign 1. Objetivo eficaz 2. Objetivo ineficaz 0. No consign 1. Objetivo medible 2. Objetivo no medible 0. No consign 1. Relacin entre objetivos suficiente 2. Relacin entre objetivos insuficiente 0. No consign 1. Relacin entre objetivos necesaria 2. Relacin entre objetivos innecesaria Calculo Calculo 1. Relacin entre objetivos coherente 2. Relacin entre objetivos incoherente
Dependencia
Direccin
ProyNombre Estado
Pertinencia del nombre y los objetivos Estado
Origen
Inicio de ejecucin (ao)
Sntesis
Sntesis descriptiva
Realista Claro Eficaz Medible Suficiente Necesario SumaNecSuf ObjetivoCoherente
Los objetivos son realistas Claridad de los objetivos Eficacia de los objetivos Medicin de los objetivos Suficiencia: relacin entre obj. general y particulares Necesariedad: relacin entre obj. general y particulares Coherencia: sumatoria suficiencia/necesidad Coherencia entre objetivos (general y particulares)
Los mecanismos de publicacin de los resultados de las evaluaciones variarn de pas a pas pero en ms del 88% de los pases de la OCDE, la informacin que genera el proceso de GbR se publica, lo cual claramente impacta sobre el apartado siguiente: sistema de control y rendicin de cuentas.
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Nivel Localizacin LocalizacinProv LocalizRegiones LocalizDptos LocalizCiudades LocalizLocalidades LocalizZonas LocalizBarrios CantidadRegin CantidadDptos CantidadCiudades CantidadLocalidades CantidadZonas CantidadBarrios Logros LogrosPlazo
Nivel de los objetivos construidos Identificacin de la territorialidad Se ejecuta en toda la provincia Se ejecuta en regiones de la provincia Se ejecuta en departamentos de la provincia Se ejecuta en ciudades Se ejecuta en localidades del interior provincial Se ejecuta en zonas de una ciudad Se ejecuta en barrios de una ciudad Cantidad de regiones provinciales donde se ejecuta Cantidad de departamentos donde se ejecuta Cantidad de ciudades donde se ejecuta Cantidad de localidades donde se ejecuta Cantidad de zonas de una ciudad donde se ejecuta Cantidad de barrios de una ciudad donde se ejecuta Identificacin de los logros esperados Plazo de los logros
0. No consign objetivos 1. Corto plazo 2. Mediano plazo 3. Largo plazo 1. Consigna localizacin 2. No consigna localizacin 0. No consign localizacin 1. Se ejecuta en toda la provincia 2. No se ejecuta en toda la provincia 0. No consign localizacin 1. Se ejecuta en regiones de la provincia 2. No se ejecuta en regiones de la provincia 0. No consign localizacin 1. Se ejecuta en departamentos de la provincia 2. No se ejecuta en departamentos de la provincia 0. No consign localizacin 1. Se ejecuta en ciudades de la provincia 2. No se ejecuta en ciudades de la provincia 0. No consign localizacin 1. Se ejecuta en localidades de la provincia 2. No se ejecuta en localidades de la provincia 0. No consign localizacin 1. Se ejecuta en zonas de la provincia 2. No se ejecuta en zonas de la provincia 0. No consign localizacin 1. Se ejecuta en barrios de una ciudad 2. No se ejecuta en barrios de una ciudad Nmero cantidad Nmero cantidad Nmero cantidad Nmero cantidad Nmero cantidad Nmero cantidad 1. Si consigna logros 2. No consigna logros 0. No responde 1. Consigna logros a 2012 2. Consigna logros a mediano plazo 3. Consigna logros a largo plazo 0. No consign logros 1. Los logros son claros 2. Los logros son difuso 0. No consign la medida de los logros 1. La unidad de medida es clara 2. La unidad de medida es difusa 1. Consigna valor inicial 2. No consigna valor inicial 1. Consigna fuente de verificacin 2. No consigna fuente de verificacin 0. No identific fuente de verificacin 1. Fuente de verificacin interna 2. Fuente de verificacin externa 0. No identific fuente de verificacin 1. Fuente fiable 2. Fuente poco fiable 3. Fuente dudosa 0. No Identific plazos 1. Corto plazo 2. Mediano plazo 3. Largo plazo 1. Est planificado (adjunta documentacin) 2. No est planificado 1. Consigna mecanismos de monitoreo 2. No consigna mecanismos de monitoreo 0. No respondi
LogrosCarac MedidaLogro Valorinic Verificador Fuente
Claridad de los logros Unidad de medida de los logros Identificacin de valor inicial de los logros Identificacin de documentacin respaldatoria Origen de las fuentes de verificacin Fiabilidad de las fuentes de verificacin
FiabilidadFuente
Plazos Planificacin Monitoreo Cumplimiento
Tiempos proyectados Planificacin de lo presentado Existencia de mecanismos de monitoreo y supervisin Porcentaje de
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cumplimiento mensual
Financiamiento
Fuente de financiamiento
Recursos Presupuesto Actores
Generacin de recursos econmicos Detalle del presupuesto Identificacin de actores participantes Participacin de actores pblicos (provinciales) Participacin de actores pblicos (no provinciales nacionales y/o locales-) Participacin de actores Civiles sin fines de lucro Participacin de actores civiles con fines de lucro
ActoresEstatales ActoresInstucionales ActoresCivilesSin ActoresCivilescon
PesoProyecto
Peso relativo del Proyecto
Alerta
Porcentaje de desviacin permitido
1. Es coherente con el objetivo 2. Es incoherente con el objetivo 0. No identific fuentes de financiamiento 1. Se financia con fondos internacionales 2. Se financia con fondos nacionales 3. Se financia con fondos provinciales 4. Se financia con fondos regionales 5. Se financia con fondos locales 6. Se financia con fondos nacionales e internacionales 7. Se financia con fondos provinciales e internacionales 8. Se financia con fondos provinciales y nacionales 9. Se financia con fondos provinciales y regionales 10. Se financia con fondos provinciales y locales 11. Se financia con fondos pblico-privados 1. Genera recursos propios 2. No genera recursos propios 1. Detalla presupuesto 2. No detalla presupuesto 0. No identific actores 1. Lista actores que participan 2. Lista actores que participan mas actores que deberan participar 3. Lista actores que deberan participar pero no lo hacen 0. No identific actores 1. Identifica actores pblicos provinciales 2. No Identifica actores pblicos provinciales 0. No identific actores 1. Identifica actores pblicos (no provinciales, nacionales y/o locales) 2. No Identifica actores pblicos (no provinciales, nacionales y/o locales) 0. No identific actores 1. Identifica actores civiles sin fines de lucro 2. No identifica actores civiles sin fines de lucro 0. No identific actores 1. Identifica actores civiles con fines de lucro 2. No identifica actores con fines de lucro 0. No identific peso relativo 1. Entre el 0%-1% 2. Entre el 1%-10% 3. Entre el 11%-20% 4. Entre el 21%-30% 5. Entre el 31%-40% 6. Entre el 41%-50% 7. Entre el 51%-60% 8. Entre el 61%-70% 9. Entre el 71%-80% 10. Entre el 81%-90% 11. Entre el 91%-100% 0. No identific porcentaje de desviacin 1. Entre el 10% -20% 2. Entre 30% - 50% 3. Entre 60% -100%
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5. De la indeterminacin a la determinacin de las polticas pblicas: de las soluciones a los problemas. a. Objetivos de la tesis General: Disear una herramienta terica-metodolgica que permita a los analistas de polticas determinar las policies (analisys of policy determitation) de una gestin de gobierno. Particulares: 1) Revisar el estado de la disciplina de polticas pblicas tanto conceptual como metodolgicamente. 2) Argumentar la importancia y necesidad del aporte que brindan los estudios de determinacin tanto para las gestiones pblicas como para la disciplina de las polticas pblicas. 3) Proponer una herramienta que permita a los analistas de polticas determinar retrospectivamente las polticas de una gestin pblica determinada. 4) Aplicar la herramienta propuesta a un caso particular. Ante la situacin de indeterminacin observada, se trat de identificar herramientas construidas desde el policy analysis que permitieran superar esa indeterminacin de las polticas pblicas. Y all se detect un vaco de aportes por parte de la ciencia a la gestin pblica al no encontrarse herramientas metodolgicas elaboradas desde las ciencias sociales en general y de la ciencia poltica en particular que permitieran a las gestiones pblicas contornear claramente las polticas, entendiendo a stas como un proceso de satisfaccin social a partir de la resolucin de problemas pblicos. Por ello, a partir de esta tesis se pretende construir un conjunto de respuestas a ese vaco, brindando herramientas terica-metodolgicas que permitan a los analistas de polticas determinar las policies de una gestin en particular, es decir, contornearlas (policy mapping), retrospectivamente, con sus respectivos objetivos generales, particulares y su cartera de proyectos y acciones. El objetivo es aportar tanto a la disciplina de polticas pblicas, a travs del diseo de una herramienta concreta que apunte a la reconstruccin de la agenda-setting a partir de un mtodo inductivo de reconstruccin desde las soluciones hacia los problemas. A partir del modelo relacional que se toma como referencia (Graglia 2006), necesidades sociales son aquellos valores que integran el conjunto de condiciones del bien comn, es decir, son aquellas condiciones que la sociedad no puede dejar de tener o bien si las carece las requiere. Las necesidades sociales pueden verse insatisfechas por la presencia de mltiples hechos y circunstancias. Toda vez que alguno o algunos de esos hechos son
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asumidos por el Estado como de su responsabilidad se transforman en problemas pblicos. En este sentido, la accin pblica materializada a travs de proyectos (planes y/o programas) y actividades gubernamentales plantea cursos de decisin y de accin tendientes a la resolucin de las causas de esos problemas definidos como pblicos. As, los estudios de determinacin proponen un esfuerzo inductivo y retrospectivo de asociar un conjunto de soluciones (actividades y proyectos gubernamentales) a un conjunto de asuntos considerados como problemas pblicos en un contexto determinado de intervencin gubernamental. Esas son las bases para la construccin del patrn de planteamiento de problemas y soluciones pblicas39 de una gestin, el cual permite que el analista conozca cul es el conjunto de temas de los que regularmente se ocupa esa gestin, a travs del trabajo de sus instituciones polticas y administrativas (agenda gubernamental) y, fundamentalmente, cmo se representa a la realidad ese conjunto de sujetos. La definicin de los problemas en tanto datos de la realidad que disparan la atencin y el compromiso del gobierno y entendidos como construccin intersubjetiva- condiciona el tipo de respuesta pblica. De manera que, el patrn transmite ms claramente la concepcin de la realidad sobre la que se asienta una gestin determinada de gobierno. Pues, los problemas pblicos no son independientes de las valoraciones, sino ms bien se constituyen en el momento en que ciertos acontecimientos y situaciones se ponen en relacin con determinados supuestos o valores. En otras palabras: los problemas poseen una naturaleza subjetiva, relativa y artificial, no existen problemas en s, objetivamente. Son construcciones subjetivas (sociales, polticas) de la realidad. Los problemas de polticas son un valor no realizado o una oportunidad de mejora alcanzable a travs de la accin poltica40. De all, la importancia de la etapa de definicin de la estructuracin del problema, ya que es all, donde se determina la produccin, la interpretacin y representacin de la informacin producida por otros mtodos de anlisis. Por ello, Dunn afirma que la estructuracin del problema es el sistema de gua central del anlisis de polticas (Dunn, 2008: 7). De la determinacin de las necesidades sociales y su relacin con los problemas pblicos y sus causas, podr resultar un marco conceptual ms o menos complejo, pero sin dudas, valioso en cuanto a las posibilidades de establecer vinculaciones entre los diferentes proyectos y las variables principales que los sustentan. En este sentido y dado que los estudios de determinacin persiguen como objetivo describir la agenda gubernamental de una gestin, ese patrn de planteamiento de problemas y soluciones pblicas se construye, exclusivamente, a partir de la percepcin de la realidad que tenga el gobierno, lo cual no implica que esa agenda al contrastarla, luego, con la agenda social no sea objeto de modificaciones o rediseos. Tampoco implica que esa agenda sea la adecuada, tan slo implica que la realidad de ese territorio es leda por ese gobierno de esa manera. Una vez construido ese patrn, se propone la elaboracin de lo que se ha dado en llamar el Mapa de Polticas y Proyectos, el cual, en sentido prctico, es una sntesis
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En otra metodologa de diseo de proyecto este patrn sera lo que se conoce como rbol de problemas y soluciones.
JONES Compare Charles. (1977) An Introduction to the Study of Public Policy. North Scituate, MA: Duxbury Press, p. 15. Apud: DUNN, William. (2008) Public Policy Analysis: An Introduction. 4th. ed. EE.UU, Pearson Education Inc., p. 3.
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grfica del patrn de planteamiento de problemas y soluciones pblicas sobre el que se asienta una gestin determinada de gobierno. Ese mapa en trminos de otras metodologas de elaboracin de proyectos es lo que se da en llamar el rbol de objetivos, resultante del rbol de problemas (patrn), es la visin del futuro que queremos concretar a partir de la intervencin en la realidad con acciones concretas (proyectos). Ese mapa de polticas permite acercase a la gestin de gobierno a travs de polticas pblicas con sentido (objetivos) y acciones (cartera de proyectos), lo que implica que esa gestin ya no sea pensada slo en trminos de estructura organizativa sino ms bien en trminos de proceso de polticas. Las gestiones generalmente dan cuenta de lo que hacen de acuerdo a su estructura burocrtica (secretara de gobierno, secretara de salud, etc.) e informan y comunican de esa manera. El estudio si bien recoger la informacin por cartera, el patrn y en consecuencia el mapa de polticas, no da cuenta de esa estructura porque parte de asumir que la realidad social requiere de soluciones integrales, por lo tanto cada poltica pblica mostrar la multidisciplinariedad a partir de los proyectos que integran la cartera, los cuales sern transversales a todas las reas de la administracin. Por otro lado, este tipo de estudios de polticas permite detectar (en funcin de la fuente: el sector pblico) dos errores en materia de agenda-setting: a) Proyectos faltantes: se refiere a aquellas causas de problemas que a lo largo del proceso se han identificado, es decir, situaciones problemticas que el sector pblico considera como de responsabilidad pblica, pero que desde la gestin no se ha diseado ni implementado ninguna accin tendiente a removerlas. b) Proyectos sobrantes: se refiere a aquellas acciones pblicas cuyo sentido (determinado por el sector pblico) no se la ha podido establecer una relacin o vinculacin causa efecto con ninguno de los problemas asumidos como pblicos. En este marco y a los fines del estudio de determinacin, las polticas pblicas se entienden como un conjunto de proyectos y actividades que el Estado -en relacin con otros actores sociales y a travs del gobierno y la administracin-, disea e implementa, con el propsito de resolver problemas pblicos, cuya resolucin tienda a la satisfaccin de necesidades sociales. La poltica pblica es: un comportamiento propositivo, intencional (planeado, no casual) que se pone en movimiento con la decisin de alcanzar ciertos objetivos (satisfacer necesidades sociales) a travs de ciertos medios (que se orientan a la resolucin de problemas pblicos); un proceso o un curso de accin que involucra a un conjunto complejo de decisores y operadores. Y en democracia: una actividad de comunicacin pblica, ya que requiere ser explicada, transmitida y argumentada. Teniendo en cuenta estas consideraciones previas, a continuacin se explicitar algunos de los aspectos metodolgicos de los estudios de determinacin y las posibilidades de su implementacin en el marco de investigacin aplicada. Los estudios de determinacin implican una herramienta metodolgica cualitativa de investigacin - accin que a partir de la aplicacin de un conjuntos de pasos, permiten la construccin de un patrn de planteamiento de problemas y soluciones pblicas y luego la elaboracin del mapa de polticas y proyectos.
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En sntesis, la identificacin de las necesidades sociales, los problemas pblicos y sus causas como origen y fundamento de los proyectos y actividades, es indispensable en este esquema para determinar la existencia (proyectos actuales) o la ausencia (proyectos faltantes) de polticas pblicas. La frontera entre la ausencia y la existencia de polticas pblicas es interesante41 de advertir. A continuacin, se presenta una sntesis de la metodologa que se desarrollar en la tesis para la realizacin de los estudios de determinacin de polticas pblicas. Los estudios de determinacin perseguien como objetivos particulares: 1. Comprobar la indeterminacin de polticas. 2. Identificar necesidades sociales a satisfacer y problemas pblicos a resolver. 3. Inventariar proyectos (planes o programas) diseados y/o gestionados por las diferentes niveles del gobierno y reparticiones de la administracin. 4. Relacionar, por una parte, los proyectos inventariados y, por la otra, las necesidades y los problemas identificados, detectando, si los hubiera, dos defectos probables: a) Proyectos inventariados que no buscan satisfacer necesidades o resolver problemas identificados (proyectos sobrantes). b) Necesidades insatisfechas o problemas irresueltos por falta de proyectos (proyectos faltantes). 5. Elaborar un Mapa de Polticas y Proyectos que muestre grficamente: a) las necesidades a satisfacer y los problemas a resolver; b) sobre esa base, los objetivos generales y particulares de las polticas pblicas a disear y/o gestionar; c) las causas principales y directas de los problemas a resolver y d) sobre esa base, los objetivos generales de los proyectos a disear y/o gestionar y los proyectos sobrantes si los hubiera. 6. Comprobar empricamente los resultados alcanzados a partir de la realizacin de instancias que permitan la legitimacin por parte de los decisiores que participaron del proceso de hechura del estudio. A partir de los objetivos planteados, los estudios, en principio, plantean los siete momentos: Primer momento: el proceso de construccin del Mapa de Polticas y Proyectos, como herramienta de una gestin orientada a satisfacer necesidades sociales, se inicia con un primer taller de diagnstico con la participacin de los funcionarios polticos del ejecutivo municipal42. El objetivo de esta actividad es la identificacin de las necesidades a satisfacer y de los problemas pblicos y causas a resolver. Este momento posee las siguientes caractersticas:
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En este sentido, Dye sostiene que lo que los gobiernos deciden o no hacer es poltica pblica.
En este punto interesan las visiones de los responsables involucrados en la toma de decisiones gubernamentales con miras al establecimiento de un patrn de planteamiento y de solucin de problemas pblicos. La opinin de otros actores sociales relevantes tiene especial importancia en el diseo de las polticas, ms especficamente, en la fase de diagnstico, como as tambin en uno de los momentos de los estudios de impacto de polticas pblicas.
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1. Reflexin sobre los conceptos necesarios para la construccin de la herramienta de gestin. 2. Focus groups donde los integrantes: a) trabajarn sobre la realidad en trminos de necesidades sociales; b) para luego reagruparse 43 con el objetivo de reflexionar sobre problemas pblicos y sus causas, segn cada una de las necesidades sociales identificadas. c) finalmente, puesta en comn a los fines de acordar la sntesis de los puntos de vistas de cada uno de los grupos. El resultado de este primer encuentro entre los actores polticos (gabinete de gobierno) da como resultado una primera reflexin sobre la realidad social en trminos de necesidades, problemas pblicos y causas. Segundo momento: cada uno de los funcionarios polticos (criterio orgnico) relevarn la cartera de proyectos cuya ejecucin se encuentre bajo su dependencia, para lo cual prepararn un inventario de proyectos. Tercer momento: la relacin necesidades problemas proyectos se comienza a establecer mediante una serie programada de entrevistas individuales a los funcionarios. Esta vinculacin entre un conjunto de problemas y un conjunto de soluciones podra construirla el analista de polticas pero dado: a) que el objetivo que persigue el estudio es detectar cmo una gestin interpreta la realidad desde sus recursos dialgicos enfrentndolos con sus acciones y b) que la mayora de la accin pblica no cuenta con un diseo o planificacin previa, es necesario reconstruir retrospectivamente la argumentacin de cada accin pblica a partir de la utilizacin de tcnicas cualitativas. Cuarto momento: tanto la construccin del mapa como la sntesis de lo que ese gobierno expres en conjunto, inventari individualmente y reflexion a solas en la entrevista, se realiza a travs de un trabajo de artesano y de traduccin interpretacin-. A partir de la elaboracin de esta sntesis se construye el patrn de necesidades sociales, problemas y soluciones pblicas. Quinto momento: sobre la base del patrn se elabora el Mapa de Polticas y proyectos. Sexto momento: taller de validacin 44 con la participacin de los funcionarios polticos del ejecutivo municipal, donde stos ratifican o rectifican los resultados presentados. b. Diseo de investigacin Dado el objetivo que se persigue es el diseo terico-metodolgico de una herramienta para demostrar la pertinencia y factibilidad de su uso, se explicitar el proceso recorrido y los resultados alcanzados en un caso de estudio realizado en la Provincia de Crdoba (sector pblico provincial).
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La reagrupacin se realiza a partir de la aplicacin del criterio de relacin funcional con las necesidades identificadas.
En la metodologa cualitativa uno de los criterios de confiabilidad es lo que se ha dado en llamar la dependebilidad que evaluara la consistencia de los mtodos utilizados y de los resultados alcanzados. Este criterio de confiabilidad se pone en marcha a travs de la implementacin de mecanismos de auditora donde el investigador pone sobre la mesa toda la documentacin que permitir seguir el rastro de su proceso intelectual (Valles, 2003: 103-104).
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As, la dimensin temporo-espacial se remitir al anlisis de determinacin elaborado en el mes de mayo-julio del ao 2011, en el Estado Mayor de la Polica de la Provincia de Crdoba. c. Diseo de Anlisis Es cualitativo (investigacin accin participante) con un objetivo de conocimiento descriptivo, debido a que la tcnica y recoleccin de datos a utilizar es la observacin directa, entrevistas en profundidad y focus groups bajo la metodologa de investigacin accin participativa.
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6. Contribucin de la tesis En el perodo de postguerra predomin el papel del estado como proveedor monoplico o cuasi-monoplico de la prestacin de servicios pblicos. Este modelo de gobierno y administracin pblica fue la base de recuperacin de las sociedades tras la Segunda Guerra; un modelo donde el gobierno era el nico responsable en todas las etapas del ciclo de polticas y de prestacin de servicios: diseaba, implementaba, regulaba y evaluaba a solas. A ese rol del estado le correspondi una administracin pblica jerrquica, centralizada y estable (modelo burocrtico weberiano de administracin). En Amrica Latina, las crisis fiscales 45 (dcada de los aos 70) plantearon la necesidad de reformar esa matriz estadocntrica46 al diagnosticar la inviabilidad e ineficiencia en la satisfaccin de las necesidades sociales a travs del incremento del gasto pblico, argumento utilizado para atentar contra los sistemas democrticos de la regin, cuestin que excede a la presente pero que contextualiza el proceso histrico de construccin del estado en nuestras naciones. Por otro lado y al mismo tiempo, el proceso de globalizacin redujo la autonoma de las polticas econmicas y sociales de las naciones (Bresser Pereira, 1999) y gener un progreso tecnolgico y comunicacional a escala mundial. As, los estados, finalmente, se encontraron ante una ciudadana ms informada y conectada que reclamaba una modificacin del contrato social (OCDE/INAP, 2006: 35) pero no todos los estados a escala mundial haban contaban con las herramientas necesarias para dar respuestas a estas demandas sociales del nuevo siglo. Esta conjuncin de factores desemboc en una serie de medidas, principalmente en los pases desarrollados, tendientes a reformar la administracin pblica y en consecuencia a las policies: a) para mejorar su eficiencia, eficacia y calidad del servicio y fortalecer la integridad, imparcialidad poltica, la objetividad, la seleccin y promocin en el mrito y la rendicin de cuentas a los fines del Buen Gobierno (Gov. UK, 1994: 747); b) para fortalecerla como una organizacin eficaz, transparente y democrtica () para el desarrollo de democracias slidas y prsperas (OCDE/INAP, 2006: 15); y c) para convertirla en una organizacin efectiva, eficiente y democrtica () capaz de producir desarrollo, tanto en trminos econmicos como sociales, polticos y ambientales (CLAD, 2010: 3).
Ozslak y Malvacino definen a la crisis fiscal de los estados como la () incapacidad para manejar el ahorro nacional y de su debilidad para operar en la sociedad, capturando recursos genuinos Ozslak y Malvacino (2001: 1).
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op. cit.: p. 7. Cunill Grau (1997) p. 202.
In addition, in recent years, it has carried through a wide range of reforms to improve its efficiency, effectiveness and quality of service to the public. New organizational structures and management techniques have been introduced. The private sector is increasingly involved in the provision of services to and on behalf of Government. The Government recognizes the commitment that departments, agencies and their staff at all levels have shown in bringing about these changes. () The government, like its predecessors, is wholeheartedly committed to sustaining the key principles on which the British Civil Service is based: integrity, political impartiality, objectivity, selection and promotion on merit and accountability through Ministers to Parliament. They are as important to good government in the future as they have been in the past (Gov. UK, 1994: 7).
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Estas tres definiciones del proceso de reformas y modernizacin48 nos aproximan con ms claridad a los tres enfoques49 sobre los modelos de organizar y reformar a la administracin pblica. El primer enfoque nos acerca al modelo ortodoxo weberiano50 y su paso al segundo enfoque (institucionalismo racionalista y econmico), el modelo de Nueva Gestin Pblica, en donde el estado transferir al mercado todo lo que considere que ste puede gestionar de manera ms eficiente a travs de una serie de medidas 51 tendientes a reducir la burocracia en su tamao y a redefinir el rol del estado en el mercado y la sociedad. En la Nueva Gerencia Pblica, la toma de decisiones se regir por el anlisis costo beneficio52. Los casos ms representativos de estos procesos de modernizacin aplicados desde la perspectiva de la Nueva Gerencia Pblica son Inglaterra, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Australia y Alemania, entre otros. El tercer enfoque de administracin pblica es el gerencial que aparece, como ya vimos en el apartado dos. Al enfoque gerencial se lo considera como modelo postburocrtico al igual que a la Nueva Gerencia Pblica pero a diferencia de ste, no plantear la retirada del estado sino por el contrario asumir que la presencia estatal es necesaria pero no suficiente para la direccin pblica de las sociedades complejas postmodernas. Por ello, tanto Nueva Gerencia Pblica desde el institucionalismo racionalista como el management pblico (gerencialismo) desde el neoinstitucionalismo sociolgico se encontrarn prximos en cuanto a medidas y herramientas pero no as en cuanto a modalidades de implementacin, sobre todo en cuanto a tiempos y profundidad de las reformas. Entre los casos ms representativos de reformas tendientes a gerenciar la gestin pblica, cabe mencionar a los pases de la OCDE y pases emergentes de Amrica Latina. Dentro del enfoque de management pblico se encuentran tanto los pases que integran la OCDE como el CLAD; son ms las similitudes que las diferencias entre una perspectiva y otra pero hay un punto clave que las diferencia: el contexto histrico, institucional, social, poltico y econmico que caracteriza a la regin latinoamericana en materia de administracin pblica. En la actualidad, superado el planteamiento neoliberal53, habra (o al menos haba) ciertos acuerdos generalizados sobre la dinmica de la modernizacin; y un grado
La modernizacin es el desarrollo de la racionalidad instrumental que tiende al control de los procesos sociales y naturales mientras que modernidad es racionalidad normativa que apunta a la autodeterminacin poltica y a la autodeterminacin moral. La modernizacin implicar integracin a los fines de asegurar la eficacia, productividad, competitividad mientras que la modernidad se ve reflejada en valores como soberana, derechos humanos y se encontrar restringida al mbito nacional. En este marco, la modernidad sufre un dficit institucional para enfrentar la dinmica de la modernizacin (Lechner, 1990). Desde el enfoque ortodoxo weberiano de administracin pblica, luego el institucionalismo racionalista y econmico y finalmente desde el neoinstitucionalismo sociolgico europeo (OCDE) y latinoamericano. Modelo de organizar la administracin pblica correspondiente al estado capitalista de fines del siglo XIX y principios del XX (Ozslak y Malvacino, 2001: 2). En el apartado dos se caracteriz este modelo de organizacin. Por ejemplo: descentralizacin, desconcentracin, privatizacin, polticas de ajuste y de reduccin de personal como estrategia para contener el gasto pblico. Institucionalismo econmico; rational choice; enfoque Principal/Agente. Paquete de reformas propuesto desde el neoliberalismo. La actual crisis en la Europa Continental ha puesto en debate nuevamente el rol del estado, las polticas de ajustes y la retirada del estado de ciertos problemas sociales como estrategias para disminuir el gasto pblico y la relacin deuda/PBI. Si la discusin se plantea desde los modelos de organizacin de las administraciones pblicas, se advierte que la cuestin no slo es econmica sino ms bien es una puja entre dos enfoques sobre el estado y su administracin: un enfoque ortodoxo de Nueva Gestin Pblica (neoliberalismo) que prioriza la eficiencia y criterios econmicos y un enfoque gerencial que asume la necesaria presencia gubernamental y no su retirada.
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de consenso sobre que los estados persiguen como fin el desarrollo (econmico, institucional, ambientalmente sustentable y socialmente inclusivo) de territorios globalizados y el fortalecimiento de las democracias modernas en sociedades complejas, hiperconectadas, informadas, heterogneas en sus identidades y en su estructura social. Por ello, se requieren administraciones pblicas con capacidad de respuesta a los nuevos problemas de estas sociedades, es decir, administraciones flexibles al cambio, modernas en sus instrumentos, democrticas en sus procesos, efectivas en la resolucin de los problemas sociales y responsables y transparentes en la utilizacin de los recursos pblicos, con policies con perfiles ms evidentes y legitimados. En este marco, los gobiernos han encarado procesos de modernizacin con el desafo de no perder de vista que su principal funcin es gobernar y no gestionar; que la gestin implica obtener resultados pero no cualquier tipo de resultados sino los resultados esperados. Por ello, los procesos de modernizacin no deben disearse como aislados del sistema poltico sino que requieren de una mirada sistmica: cualquier medida de reforma impacta, positiva o negativamente, en las otras partes del sistema. As, al recorrer las experiencias de los pases que integran la OCDE se pueden observar avances en materia de modernizacin de la administracin mientras que en los pases latinoamericanos, los procesos de reforma deberan ir acompaados de medidas tendientes a resolver problemas estructurales sistmicos (pobreza, desigualdad, burocratismo extremo, clientelismo, nepotismo, patrimonialismo, etc.) que han perjudicado la calidad de las intervenciones desde lo pblicogubernamental, es decir, garantizar una administracin pblica no slo eficiente, efectiva y sustentable sino tambin inclusiva de aquellos sectores postergados que efectivamente son los que ms requieren de la presencia del estado. La eliminacin de recetas o de recomendaciones enlatadas susceptibles de ser imitadas sin modificaciones en cualquier pas asumiendo que el diseo institucional, el contexto poltico, social y econmico como as tambin factores histricosestructurales ejercen gran influencia en el modelo de organizacin de la administracin pblica, en su cultura organizacional, en la percepcin de la ciudadana con respecto a los servidores pblicos y en la configuracin de la relacin entre poltica y administracin, es an hoy una cuestin pendiente en ciertos sectores del policy analysis. Contextualizar a las policies desde los diferentes modelos de administracin pblica presentes a escala global, con las caractersticas particulares que presentan en Amrica Latina y en Argentina, permite no perder de vista que las polticas pblicas si bien desde los estudios son consideradas productos del sistema son un proceso poltico sistmico que configura los iusses, los actores, las arenas, etc. En nuestra regin, como se puede observar en el apartado sobre la indeterminacin, se han implementado ciertos dispositivos tendientes a modernizar a la
En los aos 80 y 90, muchos de los pases que integran la OCDE tomaron medidas de reduccin del personal dentro de la Administracin Pblica como estrategias para contener el gasto. Esas medidas varan de pas a pas, siendo activas (reduccin directa de plantillas) o pasivas (congelamiento de ingreso de nuevo personal). Ahora bien, si se toma el indicador evolucin del empleo pblico total desde 1990/1991 a 2000/2001, nos encontramos que los pases que disminuyeron su personal en > (-5%) fueron Alemania, Finlandia, Nueva Zelanda y Suiza y entre aquellos que lo incrementaron en > (5%) se ubica Espaa. Mientras que: a) Francia y Grecia tambin lo incrementaron pero no se poseen los datos para determinar en cunto; e b) Italia lo disminuy menos del 1% entre 1997 y 1999, y tampoco se poseen los datos para el resto de los aos. Ver: INAP y OCDE. La modernizacin del estado: camino a seguir. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2006, pp. 190-192.
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administracin pblica, actuando sobre diferentes etapas del ciclo de polticas, ya sea sobre la definicin (planificacin) o bien sobre la evaluacin pero Argentina es el pas de la regin que mayor retraso presenta en estos temas. Desde el ao 2003, no se ha avanzado en una administracin menos opaca, menos centralizada, menos arbitraria en la toma de decisiones, ms basada en la evidencia emprica que en el sentido comn de algunos tecncratas. Por lo tanto, esa buropatologa pareciera seguir presente y con ella la indeterminacin de la agenda. La indeterminacin pareciera presentarse en todos los niveles de gobierno: nacional, subnacional y local; siendo quizs un criterio de presencia no el nivel burocrtico del rea (ministerio, secretara, etc.) sino ms bien la fuente de financiamiento, es decir, si el plan o programa requiri financiamiento internacional es ms probable que cuente con formulacin hasta participativa y con un proceso de evaluacin diseado. Los estudios de determinacin constituiran una herramienta tendiente a sortear, de alguna manera, esa situacin difusa en cuanto la formulacin de las policies. Por otro lado, y al describir solamente la representacin gubernamental de la realidad, permite acercarse a ese relato para luego poder enfrentarlo y analizar con las dems representaciones sociales, sobre todo, por el necesario dilogo en un proceso de construccin de soluciones colectivas. En la actualidad es innegable la necesaria asociacin intrasectorial para resolver los problemas sociales; pero esa intrasectorialidad pblica obvia pero no siempre presente, no es suficiente para dirigir a una sociedad democrtica. Hoy lo que se requiere es la intersectorialidad, es la asociacin pblica privada, la generacin de alianzas, en donde el estado aparezca como facilitador y/o coordinador de un proceso pero no el responsable ni el nico, y la sociedad aparezca comprometida, crtica, activa frente a los asuntos pblicos. Autores como Putman, Knack y Keefer, sostienen la relacin directa entre desempeo econmico, efectividad institucional del estado y compromiso cvico54. En esta misma direccin, Fukuyama afirma que slo las sociedades con un alto nivel de confianza social podrn crear organizaciones empresariales flexibles y de gran escala necesarias para competir exitosamente en la economa global emergente, el bienestar depende de la confianza (Fukuyama, F., 1996)55. La agenda democrtica est constituida por los problemas que son considerados como pblicos, por lo tanto, el estado est asumiendo responsabilidad sobre la resolucin de dichas situaciones. Ahora bien, los problemas como hechos objetivos,
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Componente esencial del capital social segn Putman. As, comienza a surgir la Nueva geografa institucional (NGI).
En los aos ochenta surgieron modelos de crecimiento endgeno como respuesta a los enfoques neoclsicos de desarrollo; estos modelos entendieron que lo endgeno estaba vinculado con suponer que la acumulacin de capital y la innovacin eran consecuencia (efectos) de decisiones tomadas por agentes racionales maximizadores de ganancias en un contexto histrico determinado (Moncayo Jimnez, 2002: 12). As, Krugman da origen al marco terico de la nueva geografa econmica (NGE) la cual afirm que el crecimiento regional era producto de una interrelacin entre dos fuerzas: una centrpeta los encadenamientos hacia atrs y hacia delante de las empresas conducen a una aglomeracin de actividades y otra centrfuga costos de la tierra, del transporte, deseconomas externas eran los que ponen lmites o van configurando la aglomeracin-. As, la estructura espacial de una economa sera el producto resultante de los encuentros entre estas dos fuerzas. Es aqu donde comienza a tener importancia en el anlisis la geografa fsica y el entorno natural en el crecimiento econmico de un territorio determinado. As, este enfoque de la NGE afirma que el libre juego de las fuerzas del mercado conduce inexorablemente a una intensificacin de las desigualdades regionales (Moncayo Jimnez, 2002: 13). As, la sustentatibilidad del desarrollo se la encuentra en el equilibrio o ms bien en la armona sistmica, que respeta las generaciones futuras, entre: capital humano, capital natural, capital fsico, capital financiero, capital institucional y capital cultural. Los nuevos marcos tericos inspiran, a su turno, una nueva generacin de polticas, mediante las cuales son los propios territorios los que toman la iniciativa de impulsar activamente su desarrollo (Moncayo Jimnez, 2002: 5).
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no existen. Los problemas son construcciones intersubjetivas, son percepciones que se ven afectadas por condicionantes materiales, como ya se ha afirmado. Por ello y dado que el punto crtico de todo proceso de decisin pblica es la definicin de los problemas, esa definicin debe ser, inexorablemente, participativa e intersectorial. El desafo de la construccin de una agenda de gestin de modernizacin de las administraciones se encuentra en la redefinicin de los vnculos entre los ciudadanos y las administraciones y de sta para adentro de su propia estructura y la redefinicin de una relacin histricamente conflictiva: poltica y administracin. Es necesario que en la construccin de la agenda de reforma se escuchen las voces de todos los involucrados, porque no es un proceso de reforma aislado sino integral y sistmico que requiere grandes cambios en la cultura de la organizacin pero tambin en la cultura poltica. Los factores estructurales que han impedido la instalacin completo del modelo burocrtico weberiano en Amrica Latina, seguirn impidiendo cualquier tipo de modernizacin que se intente aplicar si no son removidos desde el estado con polticas sustentables, basadas en procesos de legitimacin de origen y que apelen a la generacin de ciudadanos crticos y activos. En la ltima dcada, Amrica Latina ha iniciado un proceso tendiente a dar batalla activa a la desigualdad en la regin. Sin embargo, seguimos siendo una de las regiones ms desiguales del mundo. Y Argentina, en lo particular, ha dado respuesta a la lucha contra la desigualdad pero a partir de herramientas de gestin pblica manchadas por las lgicas patrimonialistas presentes en la sociedad y el estado. Si los recursos que favorecen a la participacin ciudadana se encuentran desigualmente distribuidos, la intensidad de la participacin tambin ser desigual (Font) y no se removern las factores estructurales sino se modernizar a la administracin, slo se generarn medidas que maquillan realidades. La participacin es muy difcil, requiere de poltica y no tenemos; reclama ciudadanos y no los encontramos pero es inevitable, porque solos no podemos, estamos impotentes56. La participacin de ciudadanos crticos en sociedades complejas es el escenario donde los estados desarrollan sus funciones. La modernizacin de las administraciones pblicas en Amrica Latina ser posible a partir de infiltrados en el interior de la burocracia, emprendedores de polticas y hroes reformadores que promuevan las reformas desde adentro con la necesaria complicidad de una ciudadana crtica y activa. Y por la metodologa que plantean los estudios de determinacin, coopera, desde un pequeo lugar, un generar la necesidad de modernizarse, y no la eleccin, como afirma Lechner. Modernizar la gestin de la cosa pblica no es un fin en s mismo sino parte de un proceso de reforma que deber tender al fortalecimiento de la democracia y el desarrollo de las sociedades. Y los estudios de determinacin son un aporte a un proceso de modernizacin de la gestin pblica en Amrica Latina en general y en Argentina en particular.
Quim Brugu en el marco del Curso de Planificacin, evaluacin y participacin en las polticas pblicas, ciudad de La Plata desde el 21 al 25 de septiembre de 2009.
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Pero por otro lado, y desde el punto de vista del conocimiento aplicado, los estudios son un aporte al policy analysis ya que constituyen un conjunto ms de herramientas tericas y metodolgicas que les permitir a los analistas de polticas: a) determinar la agenda gubernamental de una gestin dada, es decir, la representacin de la realidad de esa gestin en trminos de necesidades sociales a satisfacer, problemas pblicos a resolver, causas a remover y proyectos y actividades (soluciones); b) conocer claramente las polticas en diseo y en implementacin: las sobrantes y las faltantes; y c) promover la puesta en marcha del ciclo de polticas en trminos de formulacin, evaluacin, y como afirma Lindblom: comparaciones sucesivas limitadas.
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8. Cronograma Mes Mayo de 2013 Junio de 2013 Julio de 2013 Agosto de 2013 Actividad Redaccin y envo a Director del Captulo 1: Gobierno, administracin e indeterminacin Redaccin y envo a Director del Captulo 2: Las polticas pblicas como proceso y como producto Redaccin y envo a Director del Captulo 3: La indeterminacin de las polticas pblicas Redaccin y envo a Director del Captulo 4: De la indeterminacin a la determinacin de las polticas pblicas: los estudios como herramientas para la gestin pblica Redaccin y envo a Director de Introduccin y Conclusiones Edicin e impresin. Presentacin de la Tesis.
Septiembre de 2013 Octubre de 2013 Noviembre de 2013 Diciembre de 2013
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Universidad Catlica de Crdoba Maestra en Gestin Poltica

Proyecto de Tesis de Maestra en Gestin Poltica

Indeterminacin de las polticas pblicas: una metodologa para su superacin

Objeto de estudio separado del sujeto neutral que lo investiga.

Blau (1963) en Guidens (2001) pp. 448.

Esto variar de acuerdo a la organizacin de cada estado y tambin a su forma de gobierno.

Se parta del diagnstico que la hacienda pblica era sumamente dbil.

Rodrguez Vsquez, 2005: 14.

Fuente: tomado y adatado de Parsons (2007) y Gordon (1977).

Sistemas y Partidos Polticos Congreso

Gestin Interna Regiones

POLTICAS PBLICAS Reforma del Estado Comunicacin y participacin Comunicacin

Fuente: Lahera: 2008

Policy problem (problemas pblicos)

Policy structuring (estructuracin de problemas)

Problem situation (Situacin problemtica)

Pertinencia del nombre y los objetivos Estado

Inicio de ejecucin (ao)

Realista Claro Eficaz Medible Suficiente Necesario SumaNecSuf ObjetivoCoherente

LogrosCarac MedidaLogro Valorinic Verificador Fuente

Plazos Planificacin Monitoreo Cumplimiento

Tiempos proyectados Planificacin de lo presentado Existencia de mecanismos de monitoreo y supervisin Porcentaje de

Recursos Presupuesto Actores

ActoresEstatales ActoresInstucionales ActoresCivilesSin ActoresCivilescon

Peso relativo del Proyecto

Porcentaje de desviacin permitido

op. cit.: p. 7. Cunill Grau (1997) p. 202.

Septiembre de 2013 Octubre de 2013 Noviembre de 2013 Diciembre de 2013

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