PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

POLTICAS INTEGRADAS DE RECURSOS HUMANOS PARA O SETOR PBLICO

NelsonMarconi

Apresentao
GrandesmudanasnoaparelhodoEstadorequeremmais do que recursos financeiros e a reviso do modo como funcionam as instituies como um todo um corpo de funcionriospblicospreparados.Novosmodelosdegesto doEstado,quedem contadasmudanascadavezmais rpidasnasdemandasdoscidadosenaformadeatender a essas demandas, devem contar com profissionais com perfis mais flexveis, em carreiras que absorvam essas mudanas e que permitam aos funcionrios aprender e desenvolversecontinuamente. Oobjetivodesteartigoanalisaromodelovigentedegesto das reas responsveis pelos recursos humanos no setor pblico,bemcomootipodepolticasdeRHquevmsendo executadasespecialmenteasestruturasdecarreiramais comuns,afimdeverificarseosfuncionriosestosendo realmente preparados para o novo modelo de gesto do Estadobrasileiro. Adicionalmente, sero propostas polticas adequadas de recursos humanos que possibilitem, s organizaes pblicas,traaroperfildesejadodaforadetrabalhoque dever atuar neste cenrio de intensa modernizao, sob forterestriooramentria.Nestesentido,oartigoprope uma discusso sobre as possveis polticas de recursos humanos para o setor pblico, a partir de uma proposta que julgamos satisfatria, mais do que uma discusso puramente normativa sobre as caractersticas de um modelodegestoderecursoshumanos.

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

1. Caractersticas das reas de Recursos Humanos no Setor Pblico Brasileiro

O papel tradicional desempenhado pelo departamento de recursoshumanos,dogoverno,enfatizaduasfunes:(1)o processamento de tarefas administrativas rotineiras, relacionadas ao pagamento, aos benefcios da aposentadoria eafins, e(2)a proposio de leis,regrase outrosregulamentosrelativosaotema.Nagrandemaioria dos rgos pblicos brasileiros, a rea de RH continua limitada a esse papel, ficando assim conhecida como departamentodepessoal. Afaltadedefiniodediretrizesgeraisparaaspolticasde recursos humanos, aliada falta de informatizao, d rea de RH no setor pblico uma imagem burocrtica, associada ineficincia.Deummodogeral,a reaacaba sendo gerenciada de forma reativa: uma rea que apenas respondesdemandasdeoutrasreasedosfuncionrios demandas que parecem estar fora de seu controle. Uma gesto de problemas, emergencialista, que trabalha constantementeparaapagarincndios. Como de se esperar, a gesto de problemas prioriza sempreastarefasrotineiraseemergenciais.Asatividades maisestratgicastaiscomoadefiniodepolticaspara contratar, capacitar (quando h capacitao) e remunerar funcionrios,dentreoutrasficamemsegundoplano.Por conseqncia, a rea acaba atuando sob um modelo de balcoparaoatendimento,casoacaso,dasdemandasde categoriascommaiorpoderdepresso.

2. Caractersticas das Polticas de Recursos Humanos Tradicionais

Muitoantesdesefalaremreformagerencialouemmodelo de gesto gerencial, buscavase um modelo de gesto depois conhecido como burocrtico que foi adotado no Brasil na dcada de 30 para enfrentar um outro tipo de problema: a necessidade de estabelecer uma separao ntida entre o bem pblico e o bem privado, bem como diferenciarasformasdelidarcomcadaumdeles. 2

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

Seguindo essa linha, buscavase por meio de instrumentos como o concurso para ingresso no servio pblicoreduzirapossibilidadedeunsseremfavorecidos emdetrimentodeoutros.Osfuncionriospassaram,assim, asercontratadospeloregimeestatutrioelhesfoidadaa estabilidade para que pudessem trabalhar sem a preocupaodeseremperseguidospoliticamenteeretirados deseuscargos. Onmerodecargosfoicrescendo,esuasatribuiesforam sendo definidas de modo cada vez mais especfico, numa tentativadefazlascorresponder,detalhadamente,aoque ofuncionrioteriadefazer. Atualmente, os rgos pblicos brasileiros salvo raras excees, cujas reas de RH j esto se modernizando possuemestruturascomumnmeroexcessivodecarreiras. A caracterstica mais comum, entre as carreiras mais antigas (como as de arquiteto, engenheiro qumico, assistentesocial),asuaestruturaosegundoaformao profissional, e no de acordo com as atividades a serem desempenhadas. Comooscargossoestreitosouseja,possuematribuies muito especficas , as possibilidades de movimentao e desenvolvimento dos funcionrios a eles ligados ficam extremamentereduzidas.Mesmoassim,qualqueratividade queelesdesempenhemforadaquelasatribuiesoque bemfcildeacontecerjcaracterizaumdesviodefuno, situaotambmbastanteusual. Noh,namaiorpartedasinstituies,polticasdefinidas para o desenvolvimento do funcionrio por meio de treinamento e progresso na carreira. A progresso na carreira,quandoexiste,estligadapermanncianocargo, e as gratificaes costumam levar em conta o tempo de servio.Emrelaoaossalrios,houveumadefasagemem relaoaosvalorespraticadosnosetorprivado,emfuno dasregrasdiferentesqueregemoprocessodeforma odas remuneraes em cada um dos dois setores fator que dificultaereduzacomunicaoentreambososmercados detrabalho,eque prejudicialparaosetorpblico,uma vezqueacabainibindoofluxodepessoasparaestesetor. Alm disso, tm sido realizados poucos concursos, nos quaisso contratadas grandes quantidades de pessoas, e h longos intervalos entre os processos seletivos. Dessa 3

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

forma, tendem a haver hiatos considerveis entre as geraesdefuncionrios,dentrodeummesmorgo. Deumaformageral,osestmulosparaqueosprofissionais fossematradosparaareapblicaestavamrelacionados estabilidade, segurana,aoaumentodesalriodeacordo comotempodeservionoh necessidadedemelhorias notrabalhoparaobtlos,bastapermanecernocargoe aposentadoriaintegral. Comoresultadodetantosanosdeaplicaodesseconjunto depolticasderecursoshumanos,oEstadoseapresenta, hoje, com um quadro de funcionrios acomodados, sem motivao para inovar, para melhorar seu desempenho, para aumentar sua produtividade, para se desenvolver poisnadaganhamcomisso,nemperdemsenoofizerem. Um quadrode funcionrios antigo,com pessoas deidade avanada, uma vez que h muito tempo no so feitos novos concursos. Com essa afirmao no se pretende reduzir a importncia dos funcionrios mais experientes, masapontarparaasvantagensdarenovaoconstantedos quadros, para que o conhecimento e a experincia de funcionrios mais antigos sejam integrados s competnciasdeservidoresmaisnovos. O quadro atual de servidores em todas as organiza es pblicas, de uma maneira geral, composto de profissionais com bastante conhecimento tcnico e especfico do seu processo de trabalho, mas pouco atualizado da por que, em geral, no correspondem necessariamente s necessidades atuais da populao e, porconseqncia,dosgovernos. O Estado necessita, portanto, de uma iminente modernizao, embora a fora que deveria impulsionar essas mudanas o seu corpo de profissionais ainda possuaumperfilcorrespondente snecessidadesdeoutras pocas,quandoasdemandasdasociedadeeramoutras.

3. Gesto Estratgica de Recursos Humanos

Emrespostaaessetipodesituaoencontradaemtantos rgospblicos,osespecialistasemrecursoshumanostm defendidoumagestomaisestratgica.Essadefesabaseia 4

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

senaimportnciaqueosfuncionriostmparaadinmica daorganizaoesefazrelevanteumavezquepromoveo papelmaisproativodosgestores pblicos, incentivando o planejamento. AgestoestratgicadeRHpodesercompreendidacomoa definio de polticas e diretrizes para os recursos humanos,visandoaaumentarahabilidadedosservidores e, por conseqncia, do prprio rgo pblico para realizarseutrabalhodemodoaalcanarseusobjetivos. A base para a gesto estratgica dos recursos humanos seria, portanto, uma gesto estratgica da prpria organizao pblica, a qual tem incio com uma ampla discussosobreoseupapelparaosprximosanos,diante dasnecessidadesatuaisdasociedadebrasileira,incluindoo levantamentodamisso,dosobjetivos,dasmacroatividades e das metas mais gerais isto , a realizao de um planejamentoestratgico. O reconhecimento dos fatores econmicos e polticos do ambienteemqueaorganizaoatuaedasdisponibilidades oramentrias atuais e projetadas ser muito til nesta etapa, pois permitir que se conhea bem asrestries a seremenfrentadas. Essa anlise permitir definir que funes e atividades sero desempenhadas pela organizao no futuro, e ser fundamental para determinar os processos de trabalho necessrios para realizlas e, por conseqncia, as caractersticasesperadasdoseuquadrodepessoaloque inclui a definio das competncias, das atribuies e do nmerodeservidoresnecessrios. Vale ressaltar que embora mantenham uma relao extremamente importante, a estrutura administrativa e a estruturadecargossoaspectosdiferentesdaorganizao. Assim sendo, problemas relativos ao perfil do quadro de servidores no sero solucionados com rearranjos na estrutura administrativa, mas sim com mudanas nas polticasderecursoshumanos,queexigemumaestrutura decargoscondizentecomarealidadedainstituio. Emfunodissotudo,podemosdefinirumasriedeetapas necessriasparaformatarummodelodegestoestratgica dosrecursoshumanos.

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

Emprimeirolugar, importantequeestejaclaroqual o objetivo de uma poltica de recursos humanos no setor pblicoque,viaderegra,visaatraaroperfildesejado paraaforadetrabalhoefavorecersuaatuaodeforma motivada e eficiente, em um modelo de gesto quebusca alcanar resultados e atender de modo satisfatrio o cidado,emumcenrioderestriooramentria,comoo atual. Umavezconhecidosamisso,osprincipaisobjetivoseas metas da organizao, possvel estabelecer o perfil desejado. Essa etapa conhecida como planejamento da foradetrabalho,noqualserodefinidos,almdoperfil,o nmero necessrio de servidores e a sua alocao. As polticas de recursos humanos, desenhadas aps essa etapa, devero ser direcionadas para o cumprimento das metasestabelecidasnesteplanejamento. Os principais aspectos que uma poltica de recursos humanosdevemcontemplarso:
a) umrecrutamentoeficienteerigoroso,paraqueaspessoascontratadas

tenhammesmooperfildesejado;
b) uma estrutura de carreira (leiase, desenvolvimento profissional) que

estimule o servidor a buscar o aprimoramento de sua capacita o e desempenho, e que, ao mesmo tempo, permita aos gestores cobrar resultados.Paraisso,importanteque:(1)asregrasdeprogressodas carreiras estejam relacionadas ao desempenho, capacitao e possibilidade de assumir novas responsabilidades; e que (2) as diferenas salariais entre um nvel e outro das carreiras sejam significativas, a ponto de estimular o servidor a perseguir sua progresso;
c) uma estratgia de capacitao que possibilite o constante

aprimoramento da fora de trabalho, a fim de que tanto os novos servidoresaseremcontratadoscomoosatuaisfuncionriostenhamo perfildesejado;

d) uma estrutura de incentivos remunerao, benefcios, prmios

(pecuniriosouno)queestimuleoservidorereforceapossibilidade decobrarumdesempenhoadequado;
e) uma estrutura de avaliao que permita verificar o desempenho e

identificar necessidades de capacitao, e que esteja vinculada progressodoservidor;

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

f) umaestratgiaderealocaoeredistribuiodeservidoresqueleveem

contaoperfileonmerodeservidosnecessrios,paracada reada organizao. importanteressaltar queno suficiente simplesmente definir as regras para contratar, remunerar e capacitar. Paraalcanarosobjetivosemrelaoaoperfildopessoal, necessrio que essas polticas tenham as mesmas premissas,ouseja,partamdeummesmoprincpio.Logo, essas polticas devem ser integradas, consistentes e coerenteentresi. ParacompreenderosproblemasgeradosporpolticasdeRH aleatrias, vale apresentar um exemplo. Um determinado rgo,aoperceberanecessidadedequalificaroseuquadro deservidores,decideelevaronveldeescolaridade.Embora a poltica de concursos adotada passe a considerar esse novo perfil com a abertura de concursos apenas para cargos de nvel superior e mdio , sua poltica salarial continuaremunerandomelhoroscargosdenvelbsicodo que os cargos de nvel superior em comparao com a remunerao oferecida no setor privado para funes similares. Esse cenrio reduz fortemente o interesse pelo ingresso no servio pblico, em profissionais com as caractersticasdesejadas,etornaineficazanovaestratgia derecrutamentoadotada. Adicionalmente,paraqueessaspolticassejamgeridasde modoeficiente,fundamentalquehaja:umsistema gilde informaesquesubsidieoprocessodecisrio;umbancode talentos que possibilite acompanhar o desenvolvimento e promover a alocao adequada dos servidores; uma legislaoclaraeconsolidada;umsistemadecomunicao eatendimentoquepossibilitedisseminarapolticaefazer comquesejamcumpridasassuasregras;eumsistemade avaliaodaspolticasquepermitaanalisarosresultados alcanados na rea de recursos humanos e revisar as metas, se isso for necessrio. Mesmo o planejamento da foradetrabalhodeveserrevistoperiodicamente,devido s mudanas nas funes e nos processos de trabalho ocorridas ao longo do tempo nas organizaes, o que implica, tambm, modificar as polticas de recursos humanosadotadas. Por ltimo, devese ressaltar que os gerentes de equipes desempenham papel fundamental na gesto de recursos humanosdeumaorganizao,poisasdecisesrelativasao 7

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

desenvolvimentoprofissionalde seus subordinados devem estar sob sua responsabilidade. No modelo de gesto predominante no setor pblico, atualmente, os gerentes tendemaatribuiressafunoreaderecursoshumanos, aqualnopossuicondiesdeavaliarasnecessidadesde cada funcionrio de uma organizao, at pela impossibilidadedeconheceratodos.Naverdade,a reade recursos humanos deve atuar como facilitadora e consultora das demais, propiciando as condies necessriasaodesenvolvimentoprofissionaldosservidores. Essaumamudanasignificativaeapesardedifcil,dada aculturapredominanterelevanteparaoaprimoramento dagestoderecursoshumanosdasorganizaespblicas.

4. Polticas Integradas de Recursos Humanos

Nesta seo, sero discutidos os componentes de uma polticaarticuladaderecursoshumanos,quecontempleos aspectos citados anteriormente. Para tanto, sero apresentadas os regimes contratuais possveis no servio pblico, o que constitui um importante subsdio para o desenhodascarreiras.

4.1. Novas Formas Contratuais e Novos Regimes de Trabalho

imprescindvel reconhecer que funes diferentes implicamdiferentes modelos institucionaiserequisitosde gesto (de recursos humanos, financeiros, materiais etc.), dado esse que rompe com a noo de que as regras que regem o setor pblico tm de ser necessariamente uniformes. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, no contexto brasileiro, trouxe a proposio de novas formas contratuais para diversas categorias de trabalho e a previso de novos regimes de trabalho. Essas inovaes tinhamcomobaseanoodequeoEstadonecessitavaum quadrodepessoalestruturado,afimdegarantirqueafora de trabalho do setor pblico fosse composta de, por um 8

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

lado, profissionais que representassem o elemento permanenteeosvaloresinerentes instituioEstadoe, por outro lado, de profissionais que respondessem aos desafioscolocadospelocontextoempermanentemutao, noqualosEstadosatuam. De um modo geral, foram propostos quatro grupos diferentes de profissionais para atuar no setor pblico brasileiro,deacordocomasatividadesdesempenhadas. Um dos grupos composto das carreiras ligadas ao exercciodeatividadesexclusivasdeEstado,asconhecidas carreirasdeEstado.Esse oconjuntodeservidoresque devecontinuaraterumacarreiraestvel,comumregime de trabalho diferenciado daquele do setor privado, preservandoumacarreiralongaeprotegida.Incluemseas carreiras voltadas: gesto de polticas pblicas, o que implicaaformulao,controle,articulaoeavaliao;ao exerccio de atividades jurdicas e de polcia (inclusive a fiscalizao); e uma nova carreira ligada atividade regulatria.Incluemsetambmasatividadesdedefesados interesses nacionais, tradicionalmente exercidas por diplomatasepelasForasArmadas. Associados a essas carreiras, devem estar os grupos de especialistascujaatividadenoimpliquepoderdeEstado. Por exemplo, aqueles que colaboram na definio de polticas pblicas, por dominarem o campo relativo a um determinado assunto especfico ou tecnologia. Para esse grupo, o regime de trabalho adequado o do emprego pblico uma combinao dos regimes estatutrio e celetista , o qual garante maior flexibilidade para desenvolver asatividades quelhecabem eque,em geral, no so permanentes na administrao pblica, estando associadas a projetos especficos (da por que demandam invariavelmente contrataes por prazos determinados, as quais no so possibilitadas pelo regime estatutrio nem pelo atual regime de contratao temporria, legalmente restritoasituaesemergenciais). Outro grupo de funcionrios composto daqueles cuja contrataopodeseraindamaisflexvel,atravsdoprprio regimeinerente srelaesdetrabalhonosetorprivado(o regimeceletista).Nocampodaimplementaodepolticas, bem possvel absorver grandes contingentes de colaboradores de escolaridade mdia ou at mesmo fundamental. 9

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

Existe, tambm, um grande grupo constitudo de pessoal responsvelporapoiarasatividades finalsticasdo rgo, de carter administrativo. Uma das possveis formas de contrataodosserviosdessegruposeriaviaterceirizao. Masporrequererumnvelmaisdetalhadodeconhecimento tcnicooudasatribuiesdainstituio, provvelquea melhor soluo a permanncia desses funcionrios no quadro, ainda que tais servidores no integrem carreiras tpicas de Estado, por tambm no exercerem funes tpicasdeEstado. Vale ressaltar que, com a informatizao e a permanente reviso dos processos de trabalho, a participao desse grupo na composio do quadro de servidores tenderia a decrescer,emcomparaoaospatamaresatuais.Oregime maisindicadoparacontrataressesfuncionriosnocaso de decidirse pela no terceirizao seria o de emprego pblico, pois no existe a necessidade de proteo e estabilidadecaractersticasdeumestatutrio. Nos rgospblicos,deumamaneirageral,h aindauma srie de cargos operacionais cujas atribuies so demasiadamenteespecficasequenoestoassociadas s atividades finalsticas da instituio, nem esto relacionadas satividadesdeapoioadministrativo.Dadoo carter dessas atividades operacionais, tornase mais eficientecontrataressesserviosdeempresasparaasquais elessooprincipalnegcio,equeportantoosorganizamde formamaisadequadaabrindoespao,assim,paraquea rea administrativa da instituio concentrese na gesto daquelassuasatividadesmaisrelevantes. Aterceirizao,almdeaumentaramobilidadedepessoal para realizar os servios, reduz os custos na maioria das situaes, uma vez que o rgo no tem que arcar com diversosencargos,inclusiveaquelesdelongoprazo,comoa Previdncia. Este o caso de servios como: limpeza, transportes,seguranaetelefonia.Detodaforma,aopo pelaterceirizaodeveserantecedidadeumestudosobrea suaviabilidadeeconmica,bemcomosobreaeficinciaea flexibilidadedegesto,esperadas. Essa alternativa tambm vlida para contratar servios sujeitos a constantes atualizaes tecnolgicas, uma vez que difcil para o governo fazer os investimentos na freqncianecessriaparaacompanharessasinovaes,ao passoque obrigaodaempresacontratadaatualizarse 10

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

tanto em termos da tecnologia como de tcnicas de trabalho,umavezqueistoest pressupostonoserviopor elaoferecido.Todososserviosqueenvolveminformtica, seja em relao manuteno de equipamentos ou ao desenvolvimento de programas, encaixamse nessa categoria. Alm desses quatro grupos de profissionais, tambm os cargoscomissionadosnodevemfazerpartedascarreiras, sendoreservadosparachefias eassessorias.Esse tipode profissional importante, pois uma de suas funes estabelecer as conexes entre as diretrizes polticas do governoeaforadetrabalhopermanente,queconheceos processos de trabalho das reas. Se os cargos de chefia forem efetivos, a substituio de um gerente, se for necessria,tornasepraticamenteimpossvel. Resumindo, as caractersticas do contrato de trabalho de cada grupo de servidores dependero da atividade a ser desempenhada e daquelas inerentes unidade em que o servidorestiveratuando. Anovatendnciaparaorganizarcarreirasecargosbaseia senoenriquecimentodotrabalho,tornandoasatribui es maisamplasegenricas,enoespecficasdeuma nica organizaoou rea.Cargoscomatribuiesespecficase restritascomoasdeumdigitador,porexemplonotem maislugarnamodernagestodeRH.Sugereseaadoo, sempre que possvel, de cargos largos multifuncionais ou multidisciplinares.

4.2. Recrutamento e Seleo

Acontrataodenovosfuncionrios umadasestratgias principais para atingir o perfil ideal, quantitativo e qualitativo, de profissionais para os quadros dos rgos pblicos,constituindosenaportadeentrada,muitasvezes permanente, no servio pblico. Por este motivo, tal processodeveserrealizadodeformamuitoprecisa. Os insumos bsicos para a poltica de recrutamento e seleo devem ser as competncias desejadas para o desempenhodosdiversosprocessosdetrabalho,deacordo com as funes que devero ser desempenhadas pela organizao nos prximos anos. Tambm devem ser 11

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

utilizadas para a definio desta poltica as necessidades quantitativas de pessoal para os diversos cargos, que podemserdetectadaspelacomparaoentreoquadroatual daforadetrabalhoeonecessrioparaarealizaodesses processosdetrabalho.Taisinsumoscontribuiroparaque sejamdefinidosocronograma,oquantitativodevagas,os cargosofertados,ascompetnciasrequeridas,oregimeea jornadadetrabalhodesejados. A rearesponsvelpelagestoderecursoshumanosdeve desenhar estratgias de recrutamento e seleo que garantam a oferta rpida e contnua de servidores competentes e qualificados, de acordo com o perfil necessrio, bem como uma alocao eficiente para eles. Para tanto, o recrutamento de pessoal deve ocorrer de forma regular e escalonada, de modo a suprir as necessidades detectadasnoplanejamento,sem pressionar fortementeooramento. A principal forma de recrutamento utilizada em rgos pblicos oconcursopblico,quedeveserutilizadotanto para a contratao de estatutrios quanto para os funcionriosemregimedeempregopblico. Quandoointervalotemporalentreosprocessosdeseleo realizados desta forma no muito grande, evitase o surgimento de grupos de servidores com significativas defasagensetriasemummesmo rgo.Possuiremseus quadrosumgrupodeservidorescomgrandediferena de idade e tempo de servio na organizao pode provocar dificuldades no relacionamento e no trabalho em equipe, almdedificultaraconsolidaodeumquadrodepessoal identificadocomaorganizao. Para evitar esse tipo de problema, indicada uma nova sistemtica para a realizao de concursos pblicos, segundoaqualtaisprocessossorealizadoscomnmero de vagas prdeterminado e prazo limitado para encerramentodoprocessodeconvocao,demodoqueos candidatos melhor classificados sero os escolhidos para preencher as vagas previamente estabelecidas, a exemplo doqueocorrenosvestibulares. Emseguida,osdemaiscandidatosdevemserdispensadose o concurso encerrado, evitando assim as longas listas de espera por convocao, que podem durar anos. Nesse contexto, o prazo mdio para a realizao de todo o 12

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

processodeseleoser umainformaoimportantepara um planejamento adequado do cronograma de recrutamento. O encurtamento do prazo entre o incio do concurso e a nomeaodoscandidatosaprovados deve ser um aspecto importanteparagarantirqueosrecursosnecessriospara asnomeaesestejamdisponveisnomomentooportuno umadificuldaderecorrentenosrgospblicos. Essa nova sistemtica tem por finalidade aproveitar o candidatoclassificadonomomentoemquesuarealidadede vidaeexpectativasestodirecionadasparaoconcursoem questo. Por outro lado, a realizao de concursos peridicos,renovandoconstantementeosquadrospblicos, fortaleceascarreiras,evitaosgapsentregeraes,viabiliza uma maior continuidade de polticas pblicas e tem conseqncias importantes sobre a motivao dos servidores,umavezqueinibeasuasegregaoemgrupos fechados.Almdisso,permitequeospotenciaiscandidatos seprogramemparaprestarosconcursos.

4.3. A Definio das Carreiras: O Desenho de Cargos Largos e o Papel das Competncias
Entendeseporcargolargomultifuncionalaaglutina ode atividades(atribuies)demesmanaturezadetrabalho.Em Planos de Cargos e Carreiras adotados recentemente por rgospblicos,observaseaprefernciaporcargoslargos comoAgentesAdministrativos,queenglobematividadesde apoioadministrativo,comoasexercidasporfuncionriosde nvelmdionoscargosdeAuxiliardeCompras,Auxiliarde Contabilidade ou Auxiliar de Recursos Humanos, por exemplo. A mobilidade funcional um dos grandes benefcios promovidos pela adoo de carreiras horizontais. Por possuir atribuies mais amplas, mas sempre na mesma readeatuao,aumentaapossibilidadedealocaodos funcionriosnasdiversossetoresdo rgoounosdiversos rgosdeumainstnciadegoverno. Assim,amobilidadefuncionalpodeserummeiobaratoe efetivodefacilitaratrocadeconhecimentosehabilidades,

13

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

bem como um veculo para a construo de valores e culturacomuns. Vale ressaltar, como aspecto fundamental do processo de construodecargoslargos,quesejamagregadassomente as atribuies de uma mesma natureza de trabalho, nos casosdecargosmaisoperacionais,edeumamesma rea deconcentrao,noscasosdecargosmaisestratgicos.Se um cargo reunir funes como as de contador, mdico, cirurgio dentista e tcnico em informtica, apenas por atuarememumamesma reaouematividadesdeapoioao rgo,asvantagensdacriaodocargolargoseextinguem, poisno promovidaamobilidadefuncional.Dequalquer forma,deveficarclaroqueoscargoslargosdevemseguiros critriosapontadosparaasuaconstruo. Os cargos largos adotados pelos Planos de Cargos e Carreirasmaismodernosnoestobaseadossomentenas suas atribuies, mas tambm nas competncias requeridas,asquaispodemserdefinidas,deumamaneira simplificada,comoumconjuntodeconhecimentos(saber), habilidades (saber fazer) e atitudes (agir) necessrios ao desempenhodedeterminadocargo.Almdenecessriasao cargo,essascompetnciassocrticasparaarealizaode determinadosobjetivosemetasdainstituio. Ascompetnciaspodemserdefinidas:a)deformaagregada, paratodaaorganizao,b)embasesindividuaisoupara umdeterminadoperfildefuncionrio;c),deformacomuma todos os integrantes de um cargo largo e, d) de forma especficaparaasdiferentesdisciplinasoufunesdentro deumamesmadenominaodecargo. Devese lembrar que os cargos continuam sendo um conjunto de atribuies, mas as competncias adequadas para o desenvolvimento dessas atribuies podem estar contidasnadescriodocargonorespectivoPlano,devendo serdemandadasporocasiodarealizaodosconcursos.

4.4. A Estrutura de Desenvolvimento nas Carreiras

Umaestruturadeprogressoadequadaparaascarreiras fundamentalporquesuascaractersticasdefinemaformae os incentivos ao desenvolvimento profissional do servidor. 14

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

As regras devem associar a ascenso do funcionrio ao acmulo de suas competncias, atribuies e ao seu desempenho,isto,suaformao,aodesenvolvimentode habilidades necessrias realizao de determinadas tarefas (competncias requeridas), sua experincia e ao processodeavaliaoe,pordecorrncia, possibilidadede assumirnovasresponsabilidades.Estesfatoresdependem, entre outros, das aes de capacitao realizadas pelo funcionrio. Paraqueessemecanismoseviabilize, fundamentaluma construo adequada das atribuies de cada cargo, as quais devem ser suficientemente amplas para possibilitar estaevoluoaolongodacarreira,atravsdadefiniode diferentesnveisderesponsabilidadeecomplexidadeparao exercciodasatividades medidaqueoservidorvaisendo promovido. Na construo dessas carreiras, importante que elas respeitem uma estrutura piramidal (nmero de vagas decrescente medidaqueseatingemosseusnveismais elevados) em seus nveis finais, com uma diferenciao salarialmaiorqueaestabelecidaentreosnveisanteriores, para sempre estimular os servidores a buscarem o seu desenvolvimentoprofissional.Nestesnveissuperiores,deve haver um nmero restrito de vagas para progresso, destinadas a um pequeno grupo dentre os mais capacitados, os queapresentam melhor desempenho e os quepossuemcondiesdeexecutartarefascommaiorgrau decomplexidade. Oscargosdechefiaedeassessoriacomojfoiapontado no devem fazer parte desta estrutura, devendo ser ocupados por livre nomeao e escolhidos dentre os funcionriosdoquadroounomercadodetrabalhoexterno organizao. A incluso destes cargos na estrutura de carreirasdificultaamudanadechefiasquandonecessrio epodeinviabilizaragestodeumadeterminadarea. Recomendase estabelecer que os funcionrios mais competentes atinjam o nvel mximo da carreira em, no mnimo,20anosportantoquandoj possurembastante experincia e que a possibilidade de progresso na carreira persista mesmo nos perodos em que estiver ocupandofunocomissionadaj queaprogressoest ligada ao seu desempenho, como j foi dito, o que independedeleocuparumafunocomissionada. 15

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

4.5. Remunerao
Em uma poltica integrada de recursos humanos, a estrutura remuneratria est intimamente ligada estrutura deevoluodos servidores nascarreiras, assim comoavaliaodedesempenho. Nas discusses atuais sobre remunerao dos servidores pblicos,oparmetrobsicoparaadefiniodascorrees salariaistemsidoaremuneraoparacargosequivalentes no setor privado, observada a restrio estabelecida pela disponibilidade oramentria. Adicionalmente, uma outra questoimportanteaobservarnaquestodaremunerao a recuperao da hierarquia salarial, isto , da consistnciadaestruturadesalriosrelativos,baseadana complexidade das atribuies, responsabilidades e competncias.Assim,apolticasalarialparaosservidores pblicos deveria pautarse por estes dois fatores. A hierarquia importanteparaevitarodesestmuloporparte dos servidores, enquanto o pagamento de remuneraes compatveis com as praticadas no setor privado fundamental para permitir a comunicao entre os mercados de trabalho pblico e privado e, por conseqncia, o recrutamento de servidores qualificados, bem como implica em maior justia tanto para os funcionrios como para a sociedade que em ltima instnciafinanciaossalriospagosnosetorpblico. Viaderegra,asremuneraespagasnosetorpblicoso maiores para os funcionrios que ocupam as posies auxiliares,administrativaseemdiversoscasostambmas tcnicas, eso inferiores para asposies gerenciais. Por conseqncia, o setor pblico apresenta maiores dificuldades para recrutar pessoas para realizar estas ltimas atividades, as quais so fundamentais no novo modelo de gesto que vem sendo implantado na administraopblica. Recomendase tambm o aumento da amplitude remuneratria, entendida como a diferena entre a remuneraoinicialefinal.Atendncianosrgospblicos nos ltimos tempos era a reduo dessa amplitude, chegando a descaracterizar o significado de carreira. Promovendo um aumento da diferena entre o valor da remuneraoinicialefinal,pretendesetornarmaisatrativa apermanncianosetorpblico,poisofuncionriotemum 16

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

estmulo maior no s para continuar no cargo, mas tambm para buscar melhorias na sua produtividade ou desempenho. Paraquesejarealizadaumagestoderecursoshumanos transparenteevoltadaparaamelhoriadodesempenhodos funcionriosereasdetrabalho,aestruturaremuneratria deveconsistirdeuma nicaparcelafixaosalriobase associadaapenasaumaparcelavarivel,chegandoaat10 ou20%dosalriobase.Omontantedessaparcelavarivel no estaria vinculado a fatores como o tempo de servio, que no trazem estmulos ao desenvolvimento do funcionrio, mas sim ao resultado da avaliao de desempenho do funcionrio e da rea ou equipe de trabalho. Acriaodestaparcelavarivelougratificaopodeser interessanteporqueimplicaadefiniodemetasaserem cumpridasevinculaumapequenaparceladaremunerao do servidor sua atuao. Alm de possibilitarem a concesso de reajustes diferenciados, representam um instrumento importante para os gestores em relao ao trabalhodassuasequipes. Se,paratodasasgratificaesimplantadas,forestabelecida a exigncia de avaliao de desempenho institucional e individual, podese fazer com que a organizao passe a estabelecerepublicarmetasinstitucionaisanuaisaferidas semestralmente para efeito das gratificaes. J as avaliaes individuais devem levar em conta o nvel de contribuio do servidor para o alcance das metas institucionais. Com vistas a garantir a transparncia e contnua discusso e aperfeioamento do processo, as normastambmdevempreveraimplantaodecomitsde avaliao com a participao de servidores para analisar eventuaisdiscordnciasquantoaoresultadodasavaliaes individuais. Outro ganho indireto, mas no menos importante, em termos de gesto, o fato de que com as gratificaes vinculadas produtividade com avaliaes semestrais, estabelecese, ao menos duas vezes por ano, um espao para anlise da situao dos diversos setores da organizaoereflexointernasobreoprocessodetrabalho, definio e alcance de metas. Nesse sentido, podem ser vinculadasaesde capacitaocorretivaspara situaes dedesempenhoinsatisfatrio. 17

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

4.6. Avaliao de Desempenho

Aavaliaodedesempenho uminstrumentoquepossui umpapelmuitorelevantenagestoestratgicaderecursos humanos, embora gere diversas discusses a respeito de questescomoasubjetividadedoscritrioseatendncia complacnciaporpartedosavaliadores. Umapolticadeavaliaodedesempenhorepresentauma ferramenta importante para o desenvolvimento de uma culturavoltadapararesultados.Talafirmaobaseadano pressupostodequeoalinhamentodeobjetivosindividuaise das equipes s metas da organizao implica no maior envolvimentodosfuncionriosdetodososnveis,osquais passam a se sentir pessoalmente responsveis pelo desempenhodaorganizao. Numaprimeirafasequepodeserconsideradaafasedo planejamentoestratgicoosaltosdirigentesarticulamos objetivos e metas da organizao a partir dos quais os gerentes e diretores determinam objetivos estratgicos e mensurveisparasuasunidades. Os objetivos para o desempenho dos indivduos e das equipessodesenvolvidossubseqentemente.Umapoltica consistente de avaliao de desempenho fora os funcionriosegerentesadefinirepriorizaremconjuntoas metas e objetivos, determina como os indivduos e as equipescontribuemparaoalcancedosobjetivosdaCasa, permiteidentificarospontosfracosefortesdodesempenho individual e reconhece e premia a busca do aumento da produtividade. Aschefiasdasdiversas reasdevemparticiparativamente daavaliaoedaelaboraodoplanodedesenvolvimento profissionaldeseusfuncionrioseseremresponsabilizadas pelosresultadosalcanadosnas reassobsuasuperviso, podendoserinclusiveexoneradasseforemcontinuamente insatisfatrios, o que tambm inibiria decisivamente a ocorrnciadepromoesdesvinculadasdomrito. A chave para o sucesso da poltica de avaliao de desempenho aintegraocomapolticadecapacitao, oferecendo oportunidades de desenvolvimento aos profissionais nas reas em que eles apresentam pontos fracos.

18

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

Vale ressaltar que mecanismos que associem o valor da remunerao avaliao de desempenho como foi sugerido no tpico anterior esto positivamente relacionadoscomosobjetivosdepropiciarmaiorefici ncia, alcance dos resultados e interao com a sociedade. Entretanto,paraquepossamdesempenharadequadamente esse papel, os processos de avaliao precisam ser percebidos como justos pelos participantes, sob pena de prejudicaroalcancedosbenefciosresultantesdaprestao decontas sociedadesobreodesempenho.Seassimnoo forem, as informaes sobre o desempenho podero ser questionadaspelosservidores. Esse opapeldasmetasprestabelecidaseamplamente divulgadas:neutralizarocartersubjetivodasavaliaesde desempenho,quemuitasvezesdeixamdeserconsideradas pelos responsveis por RH pela falta de legitimidade das mesmas. Vale ressaltar que a avaliao de desempenho para progresso deve ser mais completa que a realizada para gratificao, pois no inclui somente os resultados alcanados pelo servidor em relao a metas de desempenho prestabelecidas, mas tambm uma anlise sobreascompetnciasadquiridaseassuaspotencialidades paraabsorveratribuieseresponsabilidadesmaiores. Umprocessodeavaliaoscompletoquandoumdeseus componentes aentrevistaqueachefiarealizacomcada subordinadoavaliado.nestemomentoquesodetectadas ashabilidadesedeficincias,asrealizaes,asmudanas necessriaseasdemandasporcapacitao,bemcomotem incio o processo de definio das metas para o perodo seguinte. neste contato direto entre o chefe e o subordinadoqueasrelaeseamotivaoparaotrabalho evoluem. A partir da discusso acima, um modelo satisfatrio de anlise de desempenho pode possuir um componente associado avaliao de cada servidor e outro relativo performance de grupos ou da organizao. H prs e contras nas duas opes, os quais uma vez reconhecidos podemcontribuirdecisivamenteparaodesenhoadequado deumsistemaparaestafinalidade. Quandoaavaliaoindividualenvolveapenasochefeeo subordinado, esta relao direta termina inibindo um 19

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

processo efetivo de avaliao, pois a relao entre ambos pode impedir a realizao de uma anlise isenta, dada a complacncia decorrente da falta de cultura avaliativa individual, a conseqente repercusso financeira da avaliao efetuada e a possibilidade de o avaliador se transformaremavaliadonofuturo.Assim,aoanalisarum indivduo, importante que o maior nmero possvel de pessoas participem desteprocessoachamadaavaliao 360graus,queincluichefia,colegaseusuriosdosservios ,deformaadiluiroimpactodaavaliaodireta,eliminaro carterindividualistadoavaliadorepossibilitarquevrios indivduos influenciados pelo trabalho de uma pessoa possam avaliar a sua performance, diluindo responsabilidades e possibilitando uma avaliao mais justaemenoscomplacente. Poroutrolado,aavaliaoinstitucional(oudeumgrupo) fortaleceotrabalhoemequipeefacilitaoestabelecimento de metas, tornando a avaliao mais objetiva. Tem se mostrado, portanto, mais eficaz. Entretanto, no impede que uma pessoa tenha um desempenho inferior e se beneficiedaperformancealcanadapelorestantedogrupo. De toda forma, este tipo de comportamento tende a desapareceraolongodotemponamedidaemqueserepetir e os colegas deste indivduo passarem a cobrar uma participao mais ativa do mesmo. Outra forma de minimizaresteefeitoocorreatravsdautilizaoconjunta daavaliaoindividualedacoletiva. Nunca demais ressaltar que os critrios de avaliao devem ser os mais objetivos possveis e, nesta medida, devemestarsemprerelacionados smetasdaorganizao, as quais so derivadas do planejamento estratgico, fundamental neste modelo. A avaliao deve implicar em umplanodecapacitao,afimdecorrigirasdeficincias levantadasemtodaaorganizao,edevesepautaremum momentoseguinte,dentreoutrosfatores,peloseventosde capacitaoanteriormenterealizados.

4.7. Capacitao
A poltica de capacitao tambm um componente fundamental de todo o processo de busca do perfil adequadoderecursoshumanosparaosrgospblicos. 20

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

As aes de treinamento e desenvolvimento devem ser estruturadas em um plano com periodicidade certa por exemplo, um ano e balizadas, em primeiro lugar, pelas diretrizes emanadas do planejamento estratgico da organizao,asquaisserofundamentaisparaadefinio doperfilnecessriodeservidores; em segundolugar,sua definio levar em conta as informaes advindas das avaliaesdedesempenhodosservidores,contemplandoas necessidades e deficincias apontadas no processo de avaliao; e, em terceiro lugar, as aes devem levar em consideraoasalteraesnatecnologiaenosprocessosde trabalho, que acontecem em uma velocidade cada vez maior, exigindo uma capacitao constante dos funcionrios. Almdoscursostradicionais,podemser utilizadosoutros mecanismos para treinar e capacitar os servidores, tais como o coaching, que consiste no acompanhamento e orientaodeumfuncionrio,porumdeterminadoperodo, duranteaexecuodesuasatividadestpicas.Estaforma decapacitaotemsidoadotadacomfreqncia,emgeral quandosedesejaobterresultadosemcurtoprazo. Outraformadecapacitarosservidoresparaotrabalho a realizao de programas de treinamento distncia, principalmente para as rotinas operacionais. Esta prtica pode reduzir significativamente os custos de treinamento quandoastarefasnosocomplexasepertencema reas comaltarotatividadedepessoal.Essetipodetreinamento podeserreforadopelautilizaodemanuaisdenormase procedimentos que contenham descrio detalhada da realizao das atividades. Treinamentos no trabalho e a formao de multiplicadores, que devero replicar o conhecimentoadquiridoparaosseuscolegastambmso estratgiasdecapacitaoquepodemseradotadas. Namedidaemqueaorganizaonoseprendeaapenas umaformaderealizarsuasaesdecapacitao,ampliase a possibilidade de tornar os eventos de capacitao mais freqentesefazercomqueumnmeromaiordeservidores possaaprimorarasuaqualificao. Vale lembrar que a poltica de capacitao , ainda, um insumoimportanteparaaavaliaodedesempenho,pois esta ltimaconsiderariaoscursosrealizadoseoacmulo de competncias resultante dos mesmos. Desta forma, as

21

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

aes de capacitao e de avaliao de desempenho so complementaresentresi.

5. Consideraes Finais
Agestoderecursoshumanosnosetorpblicobrasileirose pautou,durantemuitosanos,pelarealizaodeatividades operacionais e pelo comportamento reativo, que visava o atendimento a demandas pontuais e emergenciais. No existiam diretrizes claras para as polticas de recursos humanos adotadas pelos diversos rgos, os quais desta formanoconseguiamformarumquadrodeservidorescom operfildesejado. Estecenriotemsealteradonamedidaemqueosgestores pblicos tm atentado para a relevncia de investir na formao de um quadro de servidores capacitado para a realizaodastarefasinerentesacadaorganizao.Neste sentido,umasriedepolticasderecursoshumanosvm sendoadotadasemdiversospasesemesmonoBrasilem diversasesferasdegoverno.Porserumtemacujosestudos foramaprofundadosapenasrecentemente,observaseuma srieextensademodelosdegestoepolticasderecursos humanos atravs das quais os governos vm tentando aprimoraracomposioeoperfildesuasrespectivasforas de trabalho. Tais tentativas buscam, via de regra, um desenhoqueexibaumaconsistnciainterna,nemsempre alcanvel em virtude da forteinfluncia poltica exercida sobre este processo de formulao e implementao das diretrizes de recursos humanos para as organizaes pblicas. Este artigo visou apresentar uma proposta articulada e integradadepolticasderecursoshumanos,dentrediversas possveis, dado que tais polticas devem ser desenhadas considerando as caractersticas peculiares de cada instituio. Por isso, a proposta aqui no pretende ser exaustiva,masapenasestimularadiscussoemtornode umtemamuitorelevanteparaagestopblica. Existem outros aspectos da agenda de discusso sobre o assuntoqueaquinoforamtratados,masquecertamente tambm vm sendo debatidos e assim continuaro nos prximos anos a criao de um mercado interno que 22

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

possibiliteacorretaalocaodaspessoas,atransioentre o perfil atual e o desejado para a fora de trabalho, o surgimento de mecanismos que permitam remunerar de forma diferenciada aqueles que apresentam desempenho distinto,odesenhodepolticasadequadasaumcenriode contratualizao e adoo de programas executados de forma matricial, o controle sobre a assimetria de informaesentreservidores,dirigenteseasociedadeso questes que, dentre outras, tero de ser bastante debatidaspara possibilitar oaprimoramentodagestode recursoshumanosnosetorpblico. Porfim,gostaramosdecitarqueumamudananofuturo, ainda pouco discutida e adotada hoje, ser fundamental paraagestoadequadaderecursoshumanos:opapeldos gerentes em relao ao desenvolvimento profissional de seus servidores. A maioria dos gerentes no se envolve nestaquestoatualmenteeentendequeestepapelcabe readerecursoshumanos,quandoesta ltimanorene condies para identificar as necessidades de desenvolvimentodecadaequipe.Quandoogerenteassumir este papel, que cabe a ele, as unidades de recursos humanos devero atuar como facilitadoras e consultoras deste processo que, em ltima instncia, ser discutido entre as chefias e seus subordinados. Esta mudana demorar a ocorrer, dada a cultura predominante, mas quando se consolidar poderemos afirmar que a gesto de recursos humanos no setor pblico estar contribuindo fortementeparaoalcancedebonsresultadosporpartedas organizaes.

Referncias Bibliogrficas
OCDE(2000)RecentDevelopmentsandFuture ChallengesinHumanResourceManagementinOECD MemberCountries,BackgroundPaperbythe Secretariat,Paris:OECD

23