PH Jul13 VF

Susurros desde Babel
desco
Per Hoy
Andrs Alencastre C. Epifanio Baca T. Eduardo Balln E. Eduardo Cceres V. Jess Cspedes A. Patricia Crdova C. Carlos Cornejo F. Yeiddy Chvez H. Alberto Chirif Alan Fairlie R.
Luciano Lpez F. Carlos Loret de Mola Ral Mauro M. Carlos Monge S. Gissela Ottone C. Erick Pajares G. Sonia Paredes V. Leda M. Prez Rosa Pizarro C. Alfredo Quintanilla P.
Eduardo Toche M. (compilador)
desco
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo-2013
TOCHE MEDRANO, Eduardo; compilador
Cdigo 14085
Per Hoy, Susurros desde Babel, Lima: desco, 2013. 372 p. Estado / Economa / Educacin / Desarrollo / Gobernabilidad / Polticas sociales /Agricultura / Seguridad alimentaria / Salud / Gnero / Conflictos sociales / Medioambiente / Agua / Desarrollo rural / Ollanta Humala / Per
Tirada: 1000 ejemplares. Primera edicin. Correccin de estilo: Len Portocarrero Coordinacin: Mnica Pradel S. Cartula y diagramacin: Juan Carlos Garca M. (511) 226-1568 Foto de cartula: Andina - Prensa Presidencia Fotos interiores: Carlos Lezama-Andina / Teresa Cabrera / Archivo desco ISBN: 978-612-4043-49-9 Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2013-09872 Impresin: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C. Amrico Vespucio 110, Urb. Covima, La Molina
desco
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo Len de la Fuente 110. Lima 17 - Per (511) 613-8300 www.desco.org.pe Julio de 2013
Contenido
Presentacin
Parte i Poltica y gobernabilidad

El pas en su laberinto Eduardo Balln E. El poder: realidad e ilusiones Eduardo Cceres V. El Estado peruano frente al conflicto social Yeiddy Chvez H. y Rosa Pizarro C. A propsito de la consulta previa Jess Cspedes A. El debate sobre la revocatoria y las reformas de la ley 26300 Alfredo Quintanilla P. Extractivismo, ambiente y competitividad en Amrica Latina. Aproximaciones desde la poltica y el derecho ambiental Erick Pajares G., Carlos Loret de Mola y Luciano Lpez F. 19 39 55 79
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127
Parte II Sociedad y democracia

Servicio Civil: el da despus de maana Ral Mauro M. Sobre el desarrollo: cuando la palabra significa otra cosa Alberto Chirif 157 185
El rumbo de la educacin a mitad del gobierno de Ollanta Humala Sonia Paredes V. Un sistema de salud para todos? Un balance del sector Salud Leda M. Prez Gnero y poltica: cuando las cifras lloran y el gobierno enmudece Patricia Crdova C.
199
215
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Parte III Desarrollo rural y seguridad alimentaria

Continuidad y cambios en las varias polticas agrarias del presidente Ollanta Humala Carlos Monge S. Polticas pblicas y presupuesto para la pequea agricultura 2008 - 2013 Epifanio Baca T. y Carlos Cornejo F. Economa verde, biocomercio y cambio climtico: desafo de polticas Alan Fairlie R. Hacia un balance de la gestin del agua: explotacin de un recurso natural o gestin sostenible de un bien comn? Andrs Alencastre C. La seguridad alimentaria en el Per Gissela Ottone C. Notas sobre los autores 267
293
315
327 345 363
Presentacin
A dos aos de haber sido elegido, Ollanta Humala apela como consuelo a los resultados de las encuestas, que si bien siguen descendiendo en la aprobacin de su gestin, an son positivas. Sin embargo, es evidente que la erosin polticamente significativa no est en esos porcentajes sino en la irrecuperable prdida de legitimidad, traducible en la cada vez menos confianza que genera su persona y sus colaboradores. Esta situacin es sumamente delicada dada la baja institucionalidad existente en el pas y, sobre todo, la extrema fragilidad de un gobierno que a pesar de no asentarse sobre un partido slidamente constituido, ha hecho grandes esfuerzos para deshacerse de sus pocos amigos sin darse otros y trazarse una travesa sin rumbos fijos. No es que el Ejecutivo no se preocupe de esta situacin. Ha intentado aplacar su soledad cada vez ms extrema lanzando medidas de confianza hacia quienes tienen la sartn por el mango, es decir, aquellos que no votaron por l y le hicieron una despiadada campaa en contra el 2011. A pesar de ello, esa derecha econmica, insaciable, ha visto como un buen negocio el pedir diariamente pruebas de amor para mantener este forzado y convenido matrimonio.
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Humala deja claro, entonces, que no solo La Gran Transformacin, sino tambin la Hoja de Ruta, son cosa del pasado. Lo prometido ha sido reemplazado por actitudes dubitativas, que no auguran nada bueno frente a una crisis que parece haber arribado ya a nuestras costas, bajo ese eufemismo de enfriamiento que fuera usado en alguna oportunidad por el ministro de Economa. En este contexto, cualquier intento de salirse del libreto marcado ser respondido en coro fundamentalista por la aludida derecha. As fue con Repsol, luego con la ley de consulta previa y hasta con la ley de alimentacin saludable, cuya nica intencin era cumplir con estndares internacionales establecidos para el consumo de alimentos procesados. Tampoco se le vio muy entusiasmado en la defensa de la Ley del Servicio Civil y, hasta donde se sabe, no emite opinin sobre la cuestionada nueva ley universitaria. Penosamente, ninguna de estas batallas encontr a un presidente convencido de alguna idea. Solo cedi. As pues, todo llama a encontrar continuidades con los gobiernos anteriores. Aunque ahora las condiciones sean distintas, porque la sociedad se ha ido erizando y organizndose durante los ltimos diez aos ante el evidente comportamiento proempresarial de los sucesivos inquilinos de la Casa de Pizarro, incluyendo el actual que, irnicamente, gan las elecciones porque prometi cambios que debieron crear mejores equilibrios entre los diversos sectores de la sociedad peruana, revirtiendo una situacin por dems desigual. Ya vimos como el embalsamiento social puede explotar ante el primer hincn con la promulgacin de la Ley del Servicio Civil. En este escenario, el presidente Humala del que nadie sabe a ciencia cierta cmo y con quin resuelve an deber tomar decisiones cruciales en distintos campos: cmo baraja el tema de lo que alguna vez denomin nueva minera?, cmo responde a la crisis internacional, frente a la cual se senta seguro en piloto automtico?, quines son los llamados a sustituir la carencia de partido y de bases sociales
Presentacin
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que sostengan polticamente al gobierno?, el ya casi desaparecido entusiasmo que antao tuviera por Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) ha sido definitivamente reemplazado por la adscripcin a la Alianza del Pacfico?, ms aun, la apuesta integracionista ya fue reemplazada por la lgica continuista signada por los tratados de libre comercio, como el Acuerdo de Asociacin Transpacfico (TPP)?, a estas alturas, tiene un esquema descentralista o solamente planes de recentralizacin y reconcentracin? Estas y otras preguntas orientan hacia la sospecha de que las tensiones, por ejemplo, con el expresidente Alan Garca, terminan siendo anecdticas y que lo sustancial del asunto pareciera ser la continuidad entre ambos. Hay quienes ya sugieren que Humala ha empezado a superar incluso los lmites establecidos por su antecesor en sus marcos de accin dentro del neoliberalismo. Pero, lo sintomtico de la poltica peruana no se agota con un presidente capturado por los poderes reales. Tambin debe prestarse atencin a esa especie de sistema de control en que han terminado convertidos gran parte de los medios de comunicacin. Los que solo ayer demolieron al Ollanta candidato para luego vitorear sin tapujos a la pareja presidencial, transitaron sin pestaear a la oposicin ms radical por el solo hecho de anunciarse la posibilidad de que el Estado entrara al negocio petrolero, como sucede en muchas partes del mundo, porque as conviene al inters comn. Esta circunstancia restaur las presiones empresariales, entre ellas las empresas extractivas, cada vez ms intensas en la medida que los precios internacionales de los metales experimentan una fase declinante, mientras la conflictividad social, que meses atrs se multiplicaba dramticamente y experimenta actualmente una espordica latencia, se criminaliza sin que se tenga escenarios alternativos de negociacin, fundamentalmente por la poca capacidad poltica del gobierno central.
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Mientras tanto, los aspirantes a candidatos en el 2016 empezaron una guerra de demolicin intercambiando acusaciones de corrupcin, de la que probablemente salgan maltrechos pero no liquidados polticamente. En suma, durante el ltimo ao hemos asistido a la consolidacin del rgimen poltico que se expresa desde hace dos dcadas en el pas, pese a la posibilidad cierta que se abri para superarlo, profundizando la democratizacin. Pero, adems de la prdida de entusiasmo por el cambio, la falta de capacidad para llevarlo a cabo, o ambas cosas, estos dos aos de gobierno del presidente Humala han sido tambin muy expresivos en la dimensin de la captura del aparato estatal por parte de una tecnocracia que tiene sus propios intereses y, adems, juega a favor de los intereses de los sectores que sustentan el poder real. De esta manera, las evidencias han sido contundentes no solo en los tradicionales espacios del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) o del Ministerio de Energa y Minas (MINEM), sino tambin en sectores como Produccin o Comercio Exterior. As, haciendo un somero recuento, el discurso del cambio fue la clave para el xito electoral durante la ltima dcada. Permiti el triunfo de Toledo y tambin de Garca, quienes luego lo pusieron de lado. Igual sucedi con la promesa poltica de Humala. La ms franca propuesta de cambio de las ltimas dcadas, se fue tornando difusa y cada vez ms dbil, hasta que desapareci, teniendo una barrera infranqueable en el reacio aparato estatal y la declinante voluntad del llamado a liderarla. Sin embargo, probablemente esta situacin formula, paradjicamente, otra oportunidad. El escenario que empieza a formarse hacia 2016 otorga un valioso espacio a los cambios ampliamente legitimados que todava buscan su portador poltico.
Presentacin
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As el panorama, este nmero de Per Hoy pretende ser, como siempre, una invitacin a la reflexin y al debate. Los artculos que componen este nuevo nmero se organizan en tres grandes secciones. La primera de ellas est dedicada a la poltica y a la gobernabilidad; la segunda organiza distintos ensayos sobre sociedad y democracia; mientras que la tercera se ocupa de temas propios al desarrollo rural y la seguridad alimentaria, en virtud a que estos fueron los ejes que dieron lugar al nombre con el que el Ejecutivo design a este ao 2013 (Ao de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria). Abre la primera seccin Eduardo Balln, quien nos ofrece una visin panormica de la gestin presidencial, la situacin econmica y las medidas para incentivar la inversin, as como su indefectible giro a la derecha y la inexistencia de una oposicin que se precie de ser tal. Balln analiza la precariedad no solo de un Estado debilitado y sin la institucionalidad necesaria para gobernar, sino tambin la de la sociedad civil, ambos atrapados en sus propios laberintos. A su vez, Eduardo Cceres examina los aspectos del poder, la referencia a los poderes fcticos, al poder invisible, que no es extrao al anlisis de los procesos polticos en el pas, pues las conexiones entre el poder econmico, el poder poltico y el militar han sido visibles en las gestiones de la historia reciente de nuestros gobernantes. As se revela, por ejemplo, desde la derecha, la lgica del poder real: control directo de informacin, de poblaciones y de recursos. El tema de los conflictos sociales, su manejo y repercusiones, es abordado por Rosa Pizarro y Yeiddy Chvez, quienes apuntan a visualizar el comportamiento y las respuestas del Estado en relacin a los conflictos sociales, sobre todo los medioambientales, que han tomado gran importancia e involucran temticas tales como el manejo de los recursos naturales, el territorio, las comunidades campesinas y los pueblos indgenas.
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A propsito de la consulta previa, Jess Cspedes analiza el proceso de implementacin y aplicacin del derecho de consulta previa en el Per, abordando la historia del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT); los puntos crticos entre el Convenio y la ley de consulta previa y su reglamento; los instrumentos para viabilizar este proceso; y por ltimo, los avances y contratiempos en la aplicacin del primero de los cinco procesos de consulta previa anunciados para este ao. Asimismo, Alfredo Quintanilla nos brinda un interesante y polmico texto acerca del debate sobre la revocatoria y las modificaciones de la ley n. 26300, tema controversial que alcanz uno de sus puntos ms lgidos con el proceso de revocatoria a las autoridades de la Municipalidad de Lima Metropolitana. Cierra la seccin un ensayo de Erick Pajares en coautora con Calos Loret de Mola y Luciano Lpez, que alcanza un conjunto de aproximaciones para darle contenido al debate sobre un nuevo extractivismo en latinoamrica (particularmente a las implicancias de una nueva minera) a partir de preguntas como el rol que juega la variable ambiental en la competitividad de los pases de la regin y si las regulaciones ambientales desincentivan o no a las inversiones extractivas. En la seccin sobre sociedad y democracia, Ral Mauro nos presenta un interesante texto acerca de la controversial y recientemente aprobada Ley del Servicio Civil (que pretende regular el empleo en el sector pblico), la que ha generado ya manifestaciones de protesta a nivel nacional. Acerca del desarrollo y el significado de este trmino respecto a los pueblos indgenas, especficamente las poblaciones amaznicas, Alberto Chirif presenta un sugestivo ensayo. A su vez, Sonia Paredes analiza los avances y enfoques de polticas en materia de gestin y descentralizacin del sector educacin, los logros alcanzados hasta hoy en esa materia y las barreras an por superar.
Presentacin
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Por otro lado, Leda Prez ofrece una aproximacin a la gestin en el sector salud preguntndose si existe un sistema de salud para todos, recorriendo en este ensayo las polticas propuestas desde La Gran Transformacin hasta la Hoja de Ruta, examinando las mejoras que se han logrado en dicho sector en los ltimos aos y lo que an falta por hacer, analizando los programas y las lneas de intervencin. Cierra la seccin un texto de Patricia Crdova que reflexiona acerca del tema gnero y polticas pblicas, mostrando como pese a los avances en la legislacin vigente an hay tanto por resolver en lo que toca a los derechos de las mujeres y su condicin de vulnerabilidad frente a los distintos tipos de violencia que se ejercen sobre ellas. La tercera y ltima seccin gira en torno al desarrollo rural y la seguridad alimentaria. As, Carlos Monge se refiere a las continuidades y cambios de las varias polticas agrarias implementadas durante este gobierno, donde quiz sera ms adecuado hablar de mltiples polticas gubernamentales sectoriales y transversales, en vez de una sectorial poltica agraria o agropecuaria. En esa misma lnea, acerca de las polticas pblicas y presupuesto para la pequea agricultura, Epifanio Baca y Carlos Cornejo nos alcanzan en su anlisis resultados que llevan a pensar que la dinmica de las inversiones pblicas para la pequea agricultura (aquella que tiene lugar entre las poblaciones ms pobres de mbitos rurales en sierra y selva) tiene poca relacin con las polticas nacionales del sector agrario. En seguida Alan Fairlie nos habla de la economa verde, el biocomercio y el cambio climtico como desafos de polticas que debemos enfrentar en el mundo globalizado de hoy si pretendemos alcanzar un desarrollo sostenible en un pas megadiverso como el nuestro. Por otro lado, Andrs Alencastre nos presenta un interesante ensayo acerca de la gestin del agua, en el que remarca la diferencia entre el concepto de explotacin de un recurso natural y la gestin sostenible de un bien comn, abogando por esta ltima frmula, puesto
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que el agua no es solo un recurso que ingresa al proceso productivo como un insumo ms, pues en su gestin subyacen aspectos organizacionales vitales, como el manejo de cuencas, la gestin del territorio en su mltiples dimensiones (econmicas, sociales y culturales), entre otros aspectos. Cierra la seccin un texto de Gissela Ottone acerca de la seguridad alimentaria, donde se revelan, adems, aspectos de inseguridad alimentaria, enfocando el anlisis en zonas de pobreza en escenarios rurales de sierra y selva, asociando esta problemtica a los temas de nutricin en primera infancia y cmo se han desplegado esfuerzos desde el Estado, los programas sociales y el sector privado, aunque todava insuficientes frente a la magnitud del tema. Finalmente, este volumen ofrece diecisis reflexivos ensayos con miras a impulsar el debate y el intercambio de ideas. Con enfoques plurales, la mayora de ellos preocupados por el devenir de las polticas gubernamentales y sus repercusiones. Esperamos que esta entrega sea de utilidad no solo como anlisis de un periodo coyuntural, sino que yendo ms all, nos permita generar visiones de largo aliento y nuevas inquietudes que nos den motivacin suficiente para lidiar en escenarios futuros que, sospechamos, presentarn novedades positivas. Julio del 2013
Parte I Poltica y gobernabilidad
Eduardo Balln E. Eduardo Cceres V. Jess Cspedes A. Yeiddy Chvez H. Luciano Lpez F. Carlos Loret de Mola Erick Pajares G. Rosa Pizarro C. Alfredo Quintanilla P.
El pas en su laberinto
Eduardo Balln E.
La cada de la aprobacin de la gestin presidencial durante el primer semestre del ao en 12 puntos porcentuales y el incremento equivalente de su desaprobacin, muestran el inicio del fin de la buena relacin del presidente Ollanta Humala con la opinin pblica. Las encuestas del mes de junio, como se muestra en el cuadro siguiente, permiten ver como por primera vez desde el inicio de su gobierno la desaprobacin de su gestin es mayor que la aprobacin. Esa cada, que alcanza a la primera dama, cuya aprobacin se encuentra ya en el 50%, es comprensiblemente mayor en el caso del gobierno (que cae de 51% a 32%), de sus figuras con mayor poder (donde la aprobacin del ministro de Economa se ubica en 28%) y, como no debe sorprender a nadie, del Congreso de la Repblica (17%). Cuadro N 1 Aprobacin de la gestin presidencial 2013
Gestin presidencial Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio
Aprueba Desaprueba No sabe/no opina

Fuente: Ipsos Per.
53 38 9
54 37 9
53 38 9
51 40 9
46 44 10
41 53 6
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Si bien es cierto que entre mayo y junio se produjeron distintos sucesos coyunturales que explican parcialmente ese resultado el tratamiento que le dio el gobierno a la presunta compra de REPSOL y el manejo de la polmica situacin venezolana, no es menos cierto que los mismos contribuyeron a afirmar una percepcin ciudadana que ya se asent en la opinin pblica, como lo demuestra la citada encuesta, que registra que la principal causa de la desaprobacin presidencial se explica porque la gente considera que no cumple lo que promete/es mentiroso (62%), superando largamente a otras razones como la inseguridad ciudadana, la que tambin se incrementa. De esta manera, el comportamiento errtico y contradictorio de la gestin gubernamental, que no parece definir un norte claro, aparece ya ntidamente como el factor principal de su desgaste. Las renuncias al gobierno del Canciller Rafael Roncagliolo y del Viceministro de Interculturalidad Ivn Lanegra evidenciaron una vez ms los problemas y discrepancias internas del Ejecutivo. En el caso del primero, las disputas por la conduccin de la poltica exterior peruana entre los ministerios de Relaciones Exteriores, Comercio Exterior y Turismo y Defensa, terminaron desgastando su relacin con el Presidente de la Repblica. En el segundo caso, la base de datos de las poblaciones indgenas, condicin necesaria para viabilizar la ley de consulta y las marchas y contramarchas del Ejecutivo para manejar el tema, as como la pblica desautorizacin del viceministro por parte del ministro de Energa y Minas en el caso de Caaris, concluyeron con la renuncia del primero, sin que se resuelva el asunto. Por debajo de la cada de la popularidad presidencial parece incubarse una crisis poltica que combina distintos elementos preocupantes: un gobierno pragmtico que no tiene una orientacin nica, un presidente que responde a las crticas evidenciando su talante militar, una pareja presidencial que la nica presin de la derecha que intent resistir fue la exigencia de la confirmacin
Eduardo Balln E.
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de la no candidatura de Nadine Heredia, un gabinete dbil y un primer ministro ms dbil an, el inicio adelantado de la carrera presidencial hacia el 2016, las principales figuras de distintas agrupaciones polticas acusadas de distintos actos de corrupcin, el Congreso de la Repblica negociando pattica y mercantilmente designaciones largamente pendientes (Defensor del Pueblo, miembros del Tribunal Constitucional y directorio del Banco Central de Reserva), crecientes presiones redistributivas de distintos sectores y el fantasma permanente de la conflictividad socioambiental. Por si fuera poco, la crisis internacional evidencia, una vez ms, la vulnerabilidad del modelo en curso.
La situacin econmica y las medidas para incentivar la inversin

El entorno internacional empez a afectar la marcha de la economa nacional. El menor crecimiento de nuestros principales socios comerciales y la cada de los trminos de intercambio se han hecho sentir en el primer semestre del ao. La desaceleracin del crecimiento de China, nuestro principal importador, cuya proyeccin para el ao (segn el Fondo Monetario Internacional) descendi a 7.5% en mayo pasado, tras sus dbiles datos de inversin y produccin fabril, se suma a la profunda recesin de la economa europea que previsiblemente tendr un resultado negativo al final del ao, as como a la correccin a la baja del Producto Bruto Interno (PBI) norteamericano el primer trimestre del ao y la contraccin de su Purchasing Managers Index (PMI)1 manufacturero, en contraccin desde mayo del 2013. La cada de los precios internacionales de los minerales en este escenario, especialmente la plata, el oro y el cobre, as como
1 Se trata de un grupo de indicadores sobre el sector privado que elabora la empresa de investigaciones NTC Economics para The Royal Bank of Scotland.
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el deterioro del sol frente al dlar (6.3% entre enero y mayo del presente ao, segn el tipo de cambio LATAM), fueron los efectos inmediatos de esta situacin que aument las tribulaciones del Ejecutivo ante una eventual parlisis de las inversiones mineras, tanto como las presiones de diversos sectores empresariales interesados en un Estado que les facilite an ms las inversiones. Cuadro N 2 Variacin del precio de los minerales 2013
Precio Cierre 21.05.13 Var. %vs. 31.12.12 Var. % vs. 21.05.12
Cobre Oro Plomo Zinc Plata
US$/Ib. US$/oz.tr US$/Ib. US$/Ib. US$/oz.tr
335 1361 93 83 22
-6,7 -17,9 -12,8 -9,9 -26,0
-5,3 -14,6 5,1 -3,6 -21,1
Las cifras del primer trimestre ya mostraban algunos efectos de la situacin. La ostensible disminucin de la inversin privada, la lentitud de la inversin pblica, la cada significativa de las exportaciones en 11 puntos y la variacin porcentual de la produccin de oro (-11.2), plata (-2.0) y cobre (-1.2), eran motivos suficientes para preocuparse. En este escenario, el presidente Humala, preocupado por el bajo rendimiento de la economa en el primer trimestre del ao, fuertemente presionado por analistas y lderes empresariales, pero tambin golpeado por la inslita campaa meditica por sus marchas y contramarchas en el caso REPSOL, tanto como por las declaraciones del Presidente del Banco Central de Reserva del Per, quien expres su preocupacin por la cada de la confianza
Eduardo Balln E.
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empresarial en el gobierno en cerca de siete puntos (aqul que se apresur en declarar de inters nacional las inversiones privadas, aceptando el discurso empresarial, cuando los hechos y las cifras demuestran que es la continuidad de la crisis global y el descenso de los precios de las materias primas lo que explica centralmente el menor crecimiento de nuestra economa, junto con el de toda la regin), anunci el 24 de mayo siete medidas para reactivar la economa. Dichas medidas evidencian la ausencia de una estrategia integral contracclica para enfrentar este nuevo impacto de la crisis global, explicitando, una vez ms, que tampoco se tienen propuestas para que los tres niveles de gobierno puedan cumplir de manera ms eficiente y efectiva sus roles de planificacin, de implementacin de polticas y de inversin pblica. Como parte de ellas, los Decretos Supremos 054 y 060-2013 PCM reducen los plazos para la obtencin del certificado de inexistencia de restos arqueolgicos y flexibilizan los controles en materia ambiental, estableciendo que cuando se trate de la ampliacin o modificacin de un proyecto, no ser necesario el procedimiento de ampliacin del instrumento de gestin ambiental. La celeridad que se pretende con esas disposiciones pone en riesgo la proteccin del patrimonio cultural y natural del pas, donde apenas el 10% del material arqueolgico est inventariado. Adicionalmente, con estas medidas se reduce la participacin del Ministerio del Ambiente en la aprobacin de los trminos de referencia comunes de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), se limitan los plazos para que diversas autoridades sectoriales (como el Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas SERNANP, el Ministerio de Cultura y la Autoridad Nacional del Agua ANA) hagan observaciones a los mismos (donde frecuentemente se encuentran errores y vacos) y se restringe la participacin de los gobiernos regionales en estos temas.
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Nadie desconoce que el Estado es ineficiente, retrasando la inversin privada, pero que tambin lo es especialmente en proveer de servicios bsicos a la mayora de la poblacin que se ve afectada en muchos de sus derechos fundamentales. En ese escenario, las medidas cortoplacistas aprobadas, tras la supuesta simplificacin administrativa para la aprobacin del Certificado de Inexistencia de Restos Arqueolgicos (CIRA) y de los EIA, esconden la decisin gubernamental de evitar que el patrimonio natural y cultural sean obstculos para la gran inversin privada, olvidando que al sembrar vientos se pueden cosechar tempestades en materia de conflictividad. En cualquier caso, lo que es evidente es que el gobierno mantiene su apuesta ciega por el modelo y que una vez ms se encuentra vulnerable a los shocks externos (la cada de las exportaciones, de la recaudacin tributaria y de las expectativas), lo que inevitablemente retrae inversiones, consumo y recursos para el gasto pblico. Cabe resaltar que estamos lejos del escenario catastrfico que se nos trata de presentar. Recordemos que el pas tiene distintas herramientas para enfrentar la recesin internacional y adoptar polticas contracclicas: reservas internacionales netas que alcanzaban los 67 130 millones de dlares a fines de junio (casi el 35% del PBI), una deuda externa prxima al 20% del PBI e indicadores de riesgo pas bastante mejores que el promedio regional, superando los de Brasil, Mxico, Chile y Colombia en mayo de este ao. En lo que respecta al futuro de las inversiones mineras y energticas, el siguiente cuadro muestra el volumen de estas y la situacin en la que se encuentran, evidenciando que nuestros principales problemas en el mediano plazo, antes que econmicos y de modelo, son fundamentalmente de gestin del Estado y obviamente de la poltica, tal como veremos a continuacin.
Eduardo Balln E.
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Cuadro N 3 Proyectos Mineros con EIA Aprobado con mayores posibilidades de operar 2013-2016
Proyecto Cobre Toromocho Cuajone Toquepala Constancia Las Bambas Mina Justa Cerro verde Expansin/ ampliacin Quellaveco Junn Moquegua Tacna Cusco Apurimac Ica EIA
1
Ubicacin
Situacin ambiental
Inicio de operaciones
Inversin (US$ mn/ millones)
Produccin anual
Consumo de energa MW
EIA1
4T 2013 3T 2013 IT 2014 II Sem 2014 II Sem 2015 2015
3500 300 640 1546 5200 744.70
275 000 tmf Cu 22 000 tmf Cu 100 000 tmf Cu 90 000 tmf Cu 400 000 tmf Cu 110 000 tmf Cu
200
90 140 30
EIA EIA
Arequipa
EIA1
2016
4400
272 000 tmf Cu
340
Moquegua
EIA1
2016 (a) 2013-2016
3,300 19 630.70
225 000 tmf Cu 1494 tmf Cu
140 940
Oro Invicta Shahuindo Lima Cajamarca EIA1 EIA

4
2014 4T 2014 2014
93 131.8 224.80
160 000 Oz Au 84 500 Oz Au 244 500 oz
10 2924-3641 KW 110
Plata Inmaculada AlpamarcaRio Pallanga Oxidos AG Ayacucho Junn Pasco EIA1 EIA1 EIA1 2 Sem 2014 IT 2014 IT 2014 2014 Hierro Marcona Expansin/ Ampliacin 370 120 140 630.00 4.2 Moz Ag 3.5 Moz Ag 5 Moz Ag 12.7 Moz Ag 3.4 60KV
Ica
EIA1
3T 2015
1200
10 Mtm Fe
170
2015
1200.00
10 Mtm Fe
170
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Situacin ambiental Inicio de operaciones
Proyecto Zinc Colquijirca Expansin / Ampliacin Santander
Ubicacin
Inversin
Produccin anual
Consumo de energa
Junn
EIA1
3T 2013
305.10
220 000 tmf Zn
35
Lima
EIA1
marzo 2013 2013
73 378.10
64 500 tmf Zn 284 500 tmf 35
Fosfato Bayvar Expansin/ Ampliacin Piura EIA4 2014 520 1,9 Mtm P 35
2014 Total: 17 proyectos 2013-2016
520 22 583.60
1,9 Mtm P
35 1293.40
Nota: Para las inversiones estimadas se ha considerado el monto mas alto y para la produccin estimada el volumen mayor. 1 En construccin , 4 Aprobado, (a)plena produccin 2017 Fuente: EMPRESAS, MINEM ELABORACIN:PTP
Un gobierno errtico que opta por la derecha

El carcter errtico y pragmtico del gobierno que se evidenciara desde su instalacin se fue haciendo cada vez ms obvio en los ltimos meses. El gabinete Jimnez, que busc diferenciarse del anterior presidido por Valds, mostrando un talante ms democrtico y dialogante, cumple su primer ao desgastado en sus meses finales y con pocos logros en su haber. Las dificultades del Estado para invertir los recursos del crecimiento se incrementaron al extremo que el 2012 los vilipendiados gobiernos regionales ejecutaron un porcentaje mayor de su presupuesto que el gobierno nacional. A junio de este ao la situacin sigue igual: el gobierno central ejecut apenas el 30.2% de sus recursos para proyectos, mientras que los gobiernos locales el 30.0% y los gobiernos regionales el 36.2% (ver cuadro N 4).
Eduardo Balln E.
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Cuadro N 4 Avance en la ejecucin del gasto de inversin 2012

Nivel de gobierno Presupuesto Institucional Modificado (PIM) 2012 Avance (%) PIM 2011 Avance (%) Variacin (%) 2011 - 2012
Nacional Regional Local TOTAL
12 426 057 330 8766 169 950 19 036 285 152 40 228 512 432
77.6 78.9 67.2 73.0
13 000 386 354 7560 665 974 14 631 294 178 35 192 346 506
77.4 61.7 58.1 66.0
-4.1 48.3 50.5 26.4
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Sistema integrado de Administracin Financiera (SIAF). Elaboracin: Epifanio Baca (Grupo Propuesta Ciudadana).
Como es obvio, las medidas adoptadas pueden mejorar la ejecucin de la inversin pblica a un costo alto, tal como hemos sealado, pero no enfrentan el problema de fondo de un Estado sin real coordinacin intersectorial e intergubernamental, diseado para no gastar, con funcionarios y procedimientos especializados en esa orientacin y significativamente capturado (si no directamente por los sectores empresariales, s fuertemente por su discurso y la fe ciega en el mercado). En ese marco, el gobierno persiste en buscar mayores incentivos a la inversin privada para enfrentar la situacin, aunque cuando trata de ordenar algunos sectores como por ejemplo con el Decreto Supremo 005 del Ministerio de Produccin o se preocupa por temas ligados al bien comn, como le corresponde como con la denominada ley de la comida chatarra, es objeto de linchamiento meditico. En ese sentido, las pocas iniciativas importantes, como la ley del trabajador pblico y la nueva ley universitaria, terminan entrampadas por su incapacidad para dialogar y consensuar sus propuestas con los actores y los distintos intereses corporativos que tienen presencia en el Congreso.
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Otras iniciativas, como la discriminadora ley del servicio militar obligatorio, adems de poca inteligencia, muestran el dbil respeto por los derechos y los rasgos autoritarios del gobierno, que son su contraparte. El entusiasmo por la Alianza del Pacfico en desmedro de otros espacios de integracin y la votacin peruana en la Organizacin Mundial del Comercio, as como el acuerdo mostrado con el discurso norteamericano ms tradicional en poltica contra las drogas, han hecho de este gobierno uno de los ms confiables que tiene Estados Unidos en la regin. Para que no queden dudas de su opcin, el presidente Humala, en declaraciones recientes al diario El Pas, acus a la izquierda que lo acompa de haberse desembarcado, reescribiendo la historia, tal como lo hiciera l antes al convertir a buena parte de la poblacin indgena del pas en un invento velasquista, en su afn por neutralizar la ley de consulta previa que antes aprob. No obstante su opcin clara y su comportamiento que no deja lugar a muchas dudas, el gobierno no tiene la confianza empresarial que insiste en presionarlo desde los medios de comunicacin. El rechazo a la solicitud de indulto de Alberto Fujimori, hay que reconocer, abona en esa direccin. Los sectores ms primarios y radicales buscan la desaparicin de cualquier atisbo izquierdista e incluso liberal en las polticas pblicas, mientras que los ms modernos y moderados tratan de obtener mayores y mejores condiciones para su inversin en ese escenario. Las siete medidas adoptadas, as como otras que probablemente se seguirn anunciando en las prximas semanas, se inscriben en el esfuerzo gubernamental por recuperar la confianza empresarial y asegurar la gran inversin privada, entendida esta ltima como el motor del ciclo de crecimiento econmico. Como ya dijimos, la nica presin que no aceptaba palacio era aquella que insista por la confirmacin de la no candidatura de Nadine Heredia el 2016. El presidente finalmente sacrific su principal
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carta de diferenciacin, seguramente preocupado por el descenso de la aprobacin de su principal operadora poltica y su mejor rostro hacia los sectores pobres y excluidos. La incomodidad y el nerviosismo que genera este escenario moviliza al Presidente de la Repblica que, carente de un discurso como el del perro del hortelano, el que combatiera en su campaa electoral y en el cual se encuentra crecientemente inmerso, aparece frecuentemente con declaraciones altisonantes que reflejan su talante militar pero tambin su ingenuidad, como cuando pide quince minutos de buenas noticias en los noticieros televisivos.
Una oposicin poltica que no es tal

No obstante su debilidad, el gobierno no tiene mayores problemas ante la ausencia de una real oposicin poltica. El proceso de la revocatoria de la alcaldesa Villarn, por inters de todos los actores polticos, abri antes de tiempo el proceso electoral del 2016, el que tendr estaciones previas en la eleccin de regidores de Lima (el 2013) y los comicios regionales y municipales del 2014. En ese contexto, el enfrentamiento entre las principales fuerzas en la escena oficial est en su apogeo, donde las acusaciones de corrupcin son el hilo conductor que vincula a sus principales figuras. El APRA y Alan Garca son hasta la fecha los ms afectados. A pesar de su baja intensidad, la megacomisin del Congreso les ha hecho dao. Si bien lograron zafar del caso de los colegios emblemticos gracias al Ministerio Pblico, los narcoindultos los golpean diariamente con fuerza creciente, independientemente de si alcanzan o no para la inhabilitacin del expresidente, quien con gran habilidad, adems de victimizarse, ataca con persistencia al gobierno y lanza a sus huestes contra sus eventuales competidores. Per Posible y Alejandro Toledo tampoco lo estn pasando bien. Las acusaciones por la adquisicin millonaria de una casa en Lima por parte de la suegra del exmandatario, la compra de una
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oficina y ms recientemente las denuncias sobre la financiacin de su campaa el 2011, los tienen contra las cuerdas. A diferencia del APRA, que an mantiene algunos reflejos de lo que fue y defiende a su lder y nica carta verosmil, Per Posible empieza a desbandarse y eventualmente tendr que desmarcarse del expresidente por un instinto bsico de supervivencia y decoro mnimo. En ese sentido, ms que Garca, Toledo parece cercano a la muerte poltica. El fujimorismo, por su parte, duramente golpeado tras el rechazo del indulto a Alberto Fujimori, el eje de su estrategia y su programa, tampoco escapa a las acusaciones de corrupcin. Keiko Fujimori no puede explicar convincentemente los ingresos que le permiten vivir como lo hace. Por si fuera poco, la distancia entre ella y su hermano evidencia la competencia entre ambos por la conduccin de un movimiento que tiene como principal capital su voto duro (prximo al 20%). Alianza por el Progreso y el alcalde de Trujillo, Csar Acua, los exitosos emergentes de las elecciones 2010 - 2011, tampoco escapan a este trance, aunque los audios trujillanos no tienen la misma intensidad y visibilidad que los otros casos. El nacionalismo, a su vez, aparece crecientemente acusado de corrupcin. Si los cargos contra Alexis Humala fueron fuegos artificiales, las denuncias por el uso de donaciones, la instrumentacin de los recursos pblicos y el seguimiento a distintas figuras polticas tienen ms carne, por lo que de sostenerse y ampliarse en el tiempo terminarn por afectarlos ms de lo que ya estn por su falta de organizacin y discurso. En este escenario, el Congreso de la Repblica es el principal espacio en el que se desenvuelve y evidencia la incapacidad de nuestra actual clase poltica. Con una produccin legislativa de las ms pobres que se recuerden y sin una agenda que atienda los principales problemas nacionales, el Congreso ha devenido en un espacio casi mercantil de rias y negociaciones menores.
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Las interpelaciones y los pedidos de interpelacin fueron las principales armas de la oposicin, especialmente del fujimorismo, mientras que los pequeos intereses y venganzas particulares, como lo grafic la suspensin de Javier Diez Canseco, el comportamiento ms frecuente. La incapacidad congresal, pero especialmente el vergonzoso estilo de negociacin, se ha evidenciado con las dificultades arrastradas desde el Congreso anterior para elegir a los integrantes del Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y a parte de los integrantes del Directorio del Banco Central de Reserva. El debilitamiento de esas instituciones es ya un costo alto inevitable. El pragmatismo absoluto de buena parte de las y los parlamentarios se evidenci una vez ms con la posicin de los legisladores apristas y fujimoristas defendiendo los derechos de los trabajadores pblicos que ellos conculcaron y arrasaron en su tiempo, como parte de la privatizacin del Estado que alentaron. En este panorama que tiene como horizonte el 2016, la nica novedad es la agrupacin de las izquierdas en el Frente Amplio. En un proceso difcil que an tiene que resolver cuestiones elementales quines son sus sujetos, cul es su audiencia, cmo definen su proyecto poltico en un pas que ha vivido cambios muy importantes, cmo se reconectan con la sociedad, su viabilidad, indispensable para el sistema democrtico, depender de cmo manejan la tensin entre construir socialmente un proyecto poltico moderno y responder a un calendario electoral que es de corto plazo, en el que no tienen precisamente una experiencia virtuosa. Como no poda ser de otra manera, en un escenario as de convulso y desordenado, el ruido reemplaza a la poltica. Los distintos escndalos, todos y cada uno de ellos aprovechados mediticamente (corrupcin, grabaciones telefnicas, inseguridad ciudadana, etc.), esconden la incapacidad de los distintos actores polticos, pero tambin la de los actores sociales, para articular una agenda con las decisiones polticas importantes que el pas
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requiere: la reforma del Estado, la reforma poltica, la definicin y las reglas de juego para la nueva minera, el futuro de la descentralizacin, etc.
Sobre la conflictividad social

Mientras la escena oficial nos muestra esa cara, los Reportes de Conflictos Sociales de la Defensora del Pueblo ratifican las tendencias que se observaban desde buen tiempo atrs: (i) un nmero mensual elevado de conflictos sociales; (ii) una alta fragmentacin social en la mayora de ellos; (iii) la multiplicacin de los actores involucrados; (iv) el protagonismo del Estado central que aparece casi siempre como el actor demandado o la instancia que tiene las competencias involucradas; (v) una limitada capacidad para prevenir los conflictos y para transformar aquellos ya desatados; y (vi) un peso preponderante de los conflictos socioambientales, fuertemente ligados a la expansin de las actividades mineras y petroleras. El reporte de mayo de la Defensora del Pueblo muestra 225 conflictos, de los cuales 172 estn activos y 53 latentes. De los activos, el 52% estn en dilogo y en 50% del total se produjo algn acto de violencia. En este marco, 66.2% de los conflictos son de carcter socioambiental. Durante ese mes se produjeron 116 acciones de protesta en el pas, la mayora de ellas ligadas al sector pblico, enfrentado con la propuesta de ley del trabajador pblico hecha por el Ejecutivo. Aunque en los ltimos meses no se observan grandes conflictos socioambientales fuera del de Conga, que permanece sin solucin en medio de los esfuerzos de la empresa por avanzar y de la resistencia de una parte importante de la poblacin cajamarquina, es claro que las regiones mineras (Ancash, Apurmac, Cajamarca y Lima, entre otras) concentran el mayor nmero de conflictos pero tambin parte importante de las inversiones previstas para
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los aos futuros (ver cuadro N 3). En este contexto, parece claro que las tendencias sealadas seguirn, pues a pesar de la crisis las inversiones previstas son significativas y el Estado carece an de instrumentos para prevenir y transformar la conflictividad. Grfico n 1 Evolucin de los conflictos sociales
250 245 240 235 230 225 220 215 210 205 12 May 12 Jun 12 Jul 12 Ago 12 Sep 12 Oct 12 Nov 12 Dic 13 Ene 13 Feb 13 Mar 13 Abr 13 May
Fuente: Adjunta para la Prevencin de Conflictos Sociales. Reporte de Conflictos Sociales n. 111. Lima: Defensora del Pueblo, 2013.
En esta materia, aunque con un cariz y contenidos propios, conviene recordar otros factores presentes en el contexto. El peso creciente del narcotrfico, del que se dice poco en pblico, es uno de ellos. El crecimiento de la minera informal con conflictos abiertos en por lo menos cinco regiones del pas es otro factor que est lejos de solucionarse, a pesar de la creacin de la curiosa figura de un alto comisionado para la interdiccin de la minera ilegal. A ello hay que aadir el aumento acelerado de distintas formas de delincuencia (extorsin, sicariato, secuestros, etc.) que incrementan la inseguridad ciudadana, adems de evidenciar la corrupcin de la Polica Nacional y del Poder Judicial. Con estos elementos y en un contexto inmediato en el que disminuirn algunos recursos, habr que preguntarse tambin por el malestar creciente que genera la pobre calidad de los servicios
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pblicos (incluidos aquellos en manos privadas como la telefona), en un pas en el que el crecimiento de la ltima dcada ha aumentado las expectativas, pero tambin la base de demandantes. En esa perspectiva, la fantasa de una amplia clase media, alentada equivocadamente por un polmico estudio de un organismo multilateral, puede convertirse en un nuevo factor de conflictividad dentro de un modelo que muestra lmites evidentes que no quieren ver sus principales propugnadores.
La situacin de la denominada sociedad civil es parte de la misma precariedad. Organizaciones sociales dbiles, definitivamente distanciadas de la escena oficial y de la poltica institucional, se debaten entre buscar formas y mecanismos institucionales para influir/resistir las desarticuladas polticas pblicas y la demanda y la protesta en la calle. Aunque sin capacidad de articular an una plataforma de demandas, menos todava de propuestas, casi instintivamente tratan de empezar a sumar sus movilizaciones, tal como se viene observando recientemente. La convocatoria a la movilizacin del 4 de julio parece ser un primer y desordenado esfuerzo en esa perspectiva. De la misma manera que los otros actores, la sociedad civil se encuentra atrapada en un laberinto. De esta forma, los riesgos inmediatos para la estabilidad del pas, antes que econmicos, como se nos quiere hacer creer, son polticos y sociales. Nuestro principal problema no es la crisis internacional, sino el Estado que tiene que hacerle frente, as como nuestra carencia de lites polticas y empresariales capaces de darle una direccin y conectarse con la sociedad. As las cosas, lo ms probable es que en los prximos meses nos encontremos frente a un Estado relativamente precario, con un debilitamiento mayor de la gestin pblica y, por consiguiente,
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una mayor discrecionalidad del Ministerio de Economa y Finanzas para garantizar la velocidad de la inversin, lo que supondr una creciente recentralizacin de recursos y competencias de la gestin pblica para acelerar grandes obras de infraestructura, pero tambin para manejar las polticas y los programas sociales en este escenario. El eventual incremento de la conflictividad social por las nuevas inversiones, pero tambin por demandas redistributivas, seguramente obtendr como respuesta un mayor endurecimiento gubernamental. En este contexto, la recuperacin y la redefinicin de la poltica sern un reto permanente para los actores polticos, pero tambin para toda la sociedad.
El poder: realidad e ilusiones

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Para explicar el funcionamiento del universo los fsicos han elaborado diversas teoras que confluyen en torno a lo que llaman el modelo estndar. Este define las partculas elementales y sus interacciones. El modelo permite entender caractersticas muy complejas del universo y a la vez hacer predicciones en relacin a lo que se encontrar ms adelante o ms all de lo que hoy se observa. El modelo, sin embargo, tiene un pequeo problema: asume la existencia de una cantidad no observable de materia, as como de una cantidad no verificada de energa. Ambas, materia oscura y energa oscura, daran cuenta del 23% y el 73%, respectivamente, de la masa del universo. Sin ellas lo que sucede en la pequea porcin restante del universo sera incomprensible. En relacin a las sociedades, a las teoras no les va mejor. No solo no hay modelo estndar, sino que, dado el enorme nmero de variables interconectadas difcilmente distinguibles para efectos del anlisis, es imposible ir ms all de elaborar hiptesis y dejar las interpretaciones para el da siguiente. En todo caso, la explicacin post facto permite tener hiptesis ms comprensivas que alimenten las decisiones humanas de hoy y de maana. Hay, sin embargo, un rasgo comn entre las buenas teoras sociales y la astrofsica: no es posible avanzar muy lejos sin postular la existencia de actores y tendencias no visibles pero decisivos para la comprensin cabal de lo que sucede.
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La referencia al poder oculto, a los poderes fcticos, al poder invisible, no es extraa al anlisis de los procesos polticos en el Per contemporneo. Las conexiones entre el poder econmico y el poder poltico eran bastante visibles en las dcadas de la repblica oligrquica, as como lo fueron las conexiones entre el poder militar y el poder poltico en los doce aos en que gobernaron Velasco Alvarado y Morales Bermdez. El asunto comenz a complicarse a partir de los aos 1980, con la reinstauracin de la democracia liberal que pone la fuente de legitimidad del Estado en los procedimientos democrticos a los que se somete. Una y otra vez tales procedimientos han puesto de manifiesto una voluntad de cambio que implicaba desarrollar reformas econmicas y polticas muy profundas. Para bloquearlas, la coalicin dominante ha construido un conjunto de mecanismos que configuran una institucionalidad paralela a la formal. Institucionalidad que descansa sobre versiones propias de la libertad, la ciudadana y la democracia.
I
El anlisis de lo sucedido en los ltimos meses en el pas puede ayudar a entender mejor lo sealado en los prrafos anteriores. El remplazo, en julio del 2012, de scar Valds por Juan Jimnez Mayor como Presidente del Consejo de Ministros (acompaado de cambios en Interior y Defensa, entre otros) abri un perodo marcado por el continuismo econmico y la disminucin de las tensiones sociales. A pesar de los pronsticos en contra, este gabinete llega a su primer ao con bastante ms aire que sus predecesores. Operaron a su favor tanto una actitud ms preventiva que reactiva frente a los conflictos, como mejoras en la eficacia de polticas sociales y redistributivas, en particular por la va de mayores transferencias a gobiernos locales y regionales. La idea de un gabinete tcnico de perfil concertador, sin mayores
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aspiraciones de protagonismo poltico, result ser ms funcional al estilo parco del gobierno de Ollanta Humala. En las ltimas semanas, sin embargo, denuncias relacionadas con la pervivencia de prcticas propias del poder oscuro han afectado seriamente la estabilidad del equipo que lidera Jimnez Mayor. Ms all de los debates en torno al indulto a Fujimori y las repercusiones de las investigaciones de la megacomisin del Congreso de la Repblica al segundo gobierno de Alan Garca, la escena poltica estuvo dominada por el proceso revocatorio en Lima. La ajustada y trunca victoria de Susana Villarn alent la ilusin de un nuevo alineamiento poltico: por un lado la llamada derecha bruta y achorada, articulando grupos de inters de comportamientos mafiosos y sectores populares ganados a travs de mecanismos clientelares, mientras que por otro, una indita coalicin entre fuerzas de izquierda, centro y derecha liberal. Se reeditaba as, de alguna manera, la coalicin que trajo abajo a Fujimori en el 2000 y dio el triunfo a Humala en el 2011. No dur mucho la ilusin. En el mbito municipal no se pudo ir ms all de un gaseoso pacto por la gobernabilidad. En otros terrenos, la tormenta poltica de abril y mayo restableci los alineamientos fundamentales. Cabe preguntarse si todo esto fue mera coincidencia. No para recaer en visiones conspirativas de la historia, sino para tener ms claro el papel de rasgos y tendencias estructurales del poder real en el Per de hoy.
II
El despliegue meditico, econmico y poltico que vimos en abril y mayo no es novedad. Lo vimos, tanto en el 2006 como en el 2011, confrontando a Humala candidato. En esta ocasin lo provocaron riesgos menores. Qu hizo sonar las alarmas en el campo de la derecha econmica y poltica? Si bien el detonante fue el anunci de intencin
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de compra de los activos de Repsol, diversos malestares fueron acumulndose a lo largo de los meses previos. La tmida reforma del sistema privado de pensiones, a mediados del 2012, inquiet a los propietarios del negocio de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Durante el verano se sumaron los empresarios pesqueros afectados por las sucesivas vedas de anchoveta decretadas por el Ministerio de la Produccin. Por su parte, la Cmara de Comercio de Lima puso en el blanco al decreto legislativo 1147 que traslad a la Marina de Guerra la regulacin de los puertos (en desmedro de la Autoridad Portuaria Nacional), una seal an ms peligrosa de intervencionismo estatal. Y como cereza de la torta lleg la ley que regula la publicidad de la comida chatarra. Analizadas en fro, ninguna de estas medidas como tampoco el anuncio vinculado a Repsol pona en cuestin la continuidad del modelo econmico. Ms an, medidas como la racionalizacin de la pesca apuntan a garantizar la sostenibilidad del sector y por lo tanto la del negocio. El tema del control de los puertos se ubica ms bien en una perspectiva de fortalecimiento de la presencia militar, asunto que ser analizado ms adelante. Recordemos que a inicios de enero Humberto Campodnico renunci a la presidencia ejecutiva de Petrleos del Per (PETROPER). Ms all de los logros de su gestin, la renuncia tuvo que ver con la ausencia de un respaldo claro del ministro de Economa a un plan coherente de reposicionamiento de la empresa estatal, cuyo primer paso deba ser la modernizacin de la refinera de Talara. En marzo de este ao pas por Lima el presidente de Repsol, buscando liquidar activos poco rentables, y se reuni con el presidente Humala, quien haba expresado inters en adquirir la refinera de La Pampilla y la cadena de grifos de la empresa espaola. Al da siguiente se desat la tormenta. Dirigentes de los gremios empresariales dieron la voz de orden, analistas econmicos y polticos se desplegaron al unsono, mientras que polticos de derecha y centro terminaron en su mayora incorporados en el coro. El argumento
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era simple y por tanto efectivo: comprar La Pampilla y los grifos era volver al estatismo velasquista, era revivir el cadver de Chvez a miles de kilmetros de distancia de su tumba y poner al Per en el camino de Venezuela, pas sobre cuyas penurias los peruanos estamos informados cotidianamente con lujo de detalles. De la mano con la campaa meditica, las encuestas comenzaron a registrar cadas en la confianza empresarial y de los consumidores y, por supuesto, en la popularidad presidencial. La mediocre bancada nacionalista no atin a responder de manera coherente. Solo algunos voceros de izquierda, en condiciones extremadamente desventajosas, articularon respuestas que apuntaban a ir ms all del tema Repsol. El asunto no resisti diez das. El 30 de abril Nadine Heredia dijo que el tema no iba, decisin que ratific el directorio de PETROPER al da siguiente, aludiendo a una evaluacin tcnica que obviamente nunca se hizo. A primera vista el desenlace no era menos improvisado que el origen del tema, salvo que se acepte la hiptesis de que se trataba de una operacin de rescate de una empresa privada que quera deshacerse de un negocio poco rentable, en cuyo caso merecera una investigacin acuciosa el averiguar quin o quines estaban detrs del negocio.
III
Es til tomar nota de la dinmica de la campaa de la derecha econmica y poltica, de sus contenidos, de su alcance, de su oportunidad. Se trata sin duda de un dispositivo estratgico que se afina en cada una de las ocasiones en las que se despliega. Su ncleo duro es la identificacin de libertad con eleccin de bienes en el mercado. Lo que supone que el bienestar se identifica con el acceso a bienes, por un lado, y que el mercado es una institucin espontnea, competitiva y transparente. En esta visin toda intervencin desde la esfera pblica es, ms all de sus buenas intenciones, nociva. Peor an si viene del Estado.
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Desde la campaa de Vargas Llosa y Libertad frente a la estatizacin de la banca en 1987 a la fecha, los mensajes se han afinado, en particular incorporando los resultados de las polticas liberales en trminos de crecimiento econmico, estabilidad, incremento del consumo individual, etc. En su repertorio no hay respuesta frente a las preguntas por los impactos negativos de estas mismas polticas, salvo el atribuirlos a las carencias de los individuos no aptos para competir en el nuevo contexto. Ms interesante an es notar el cambio en los voceros de las campaas: de los idelogos (como Vargas Llosa y sus compaeros del 87), sin apenas pasar por los polticos, el liderazgo ha pasado a los personeros directos del capital. Ms an, basta hojear los titulares de los diarios para darse cuenta que en estos ltimos aos es el capital mismo el que habla y acta. Los capitales llegan y se van, se ponen nerviosos, se retraen, se alegran y se ponen eufricos, se deprimen. Marx no imagin que aquella figura retrica acusada de hegeliana de definir al capitalista como la personificacin del capital pudiese llegar al punto en que la categora devorara al personaje. Siguiendo con la ortodoxia marxista, la campaa se despliega articulando todos los instrumentos de dominacin ideolgica disponibles: medios, instituciones educativas e iglesias. Si el tema Repsol hubiese durado algunos das ms probablemente hubiese sido tema de alguna homila del cardenal Juan Luis Cipriani, como lo ha sido el asunto de las restricciones a la publicidad de la comida chatarra. A las caractersticas anteriores se suma el agudo sentido de oportunidad que ha desarrollado la derecha peruana. Si bien es cierto que la suma de los asuntos mencionados (Repsol, puertos, veda de la anchoveta, reforma de AFP) no constitua ninguna amenaza seria a la continuidad del modelo, s ameritaban una respuesta preventiva, a la vez que configuraban una oportunidad para ganar terreno en dos asuntos clave: la ubicacin del Per en la disputa hegemnica regional y las medidas con las que se
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responder a la muy probable agudizacin de la crisis econmica mundial. En los mismos das que la derecha peruana alertaba acerca del rebrote chavista en el Per, la derecha venezolana obtena resultados sorprendentes en las elecciones que por ajustado margen gan Nicols Maduro. Henrique Capriles y la mayora de sus seguidores consideraron que el momento era oportuno para abrir una crisis institucional de dimensiones levantando la acusacin de fraude. Al unsono, las derechas del continente y sus maquinarias de agitacin y propaganda se sumaron a la demanda de desconocimiento de los resultados. Con ello apuntaban a poner en crisis al proyecto bolivariano en sus diversas dimensiones, bloqueando as los procesos de integracin alternativa en torno a la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC). El gobierno peruano hizo lo que le corresponda al convocar a reunin a la UNASUR en Lima. Esto, sin embargo, aadi otro elemento a la campaa de la derecha. De poco vali que das despus Ollanta Humala participase en la Cumbre de la Alianza del Pacfico, pues la derecha no se detuvo hasta prcticamente exigir que el presidente peruano reciba al derrotado candidato venezolano. Con estas acciones apuntan, sin duda, a generar hechos polticos que pongan en crisis la relacin del Per no solo con Venezuela, sino con el conjunto de los protagonistas de UNASUR, incluyendo a Brasil. Tal como ha sealado recientemente Germn Alarco en la revista Ideele, el supuesto viraje estatista del gobierno de Humala le cay como anillo al dedo a la derecha econmica para construir una interpretacin tramposa en torno a los efectos de la crisis internacional sobre la economa peruana. La disminucin de diversos indicadores as como cambios en las percepciones de diversos agentes econmicos, lejos de ser atribuidos a sus causas reales (la cada en la demanda internacional, en los precios
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de las materias primas, la salida de los capitales de corto plazo, etc.) fueron atribuidos a la disparatada idea de querer comprar una refinera y algunos grifos. Ms an, la campaa culmin con la demanda de una suerte de reparacin: un paquete de medidas orientadas a recuperar la confianza de la inversin privada. Campaa redonda la de la derecha, tal como puede verse al analizar las concesiones que han obtenido a travs del mencionado paquete: aceleracin de licitaciones pblicas destinadas a concesionarios privados, acortamiento de plazos para los estudios de impacto ambiental, debilitamiento de las atribuciones del Ministerio de Cultura para la proteccin del patrimonio arqueolgico, etc. Incluso ha sido puesta en cuestin la Ley de Consulta Previa, particularmente en relacin a las comunidades andinas.
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Pero hay ms dimensiones a tener en cuenta al evaluar las campaas de la derecha. Interesa en particular una: la idea de legitimidad que buscan afincar en el sentido comn de la poblacin. Es decir, el lugar en el que buscan poner el lmite entre lo que es legtimo y lo que no lo es en la sociedad y en la poltica. Frente a la idea, propia del liberalismo democrtico, de que la legitimidad la establecen los derechos humanos como principios y los procedimientos competitivos, la derecha peruana (al igual que buena parte de sus pares en el continente) asumen la idea de que la legitimidad deriva del respeto irrestricto del mercado como institucin garante de la libertad humana. Todo lo que apunte a restringir, modificar o suprimir el mercado atenta contra este principio bsico y es por tanto ilegtimo. Poco interesa si se trata de una decisin tomada democrticamente y, como es sabido, en condiciones de ilegitimidad del poder, la rebelin se justifica. Es el mismo argumento que utiliz la derecha chilena para avalar el golpe de Pinochet, al igual que lo hicieron tambin Friedman y
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von Hayek. Este ltimo declar: mi preferencia personal se inclina por un dictador liberal ms que por un gobierno democrtico ajeno al liberalismo. Esta idea de legitimidad es lo que une liberalismo econmico y autoritarismo. Lo que nos lleva a analizar otra tendencia que se ha desarrollado de manera inadvertida en los meses recientes. En septiembre del 2012, el Congreso de la Repblica otorg facultades al Poder Ejecutivo para legislar en torno al fortalecimiento y reforma institucional del sector interior y de defensa nacional (ley 29915). Tres meses despus fue promulgado un paquete de doce decretos legislativos que incluyen aspectos diversos: remuneraciones, estructuras internas, reglamentos disciplinarios, compras militares, etc. Tres de ellos son los que paulatinamente llamaron la atencin de la opinin pblica y provocaron sendos debates: el decreto legislativo 1141, que apunta a fortalecer y modernizar el Sistema de Inteligencia Nacional (SINA); el decreto legislativo 1146, que modifica la ley del servicio militar; y el decreto legislativo 1147, que pone los puertos bajo el control de la Marina de Guerra. Cada uno de los dispositivos del paquete ha merecido comentarios y debates especficos. Poco se ha dicho en torno a la lgica del conjunto. Un anlisis cuidadoso de los mencionados dispositivos permite entender mejor la lgica del poder real: poder es control directo de informacin, de poblaciones y de recursos. De all la necesidad de un SINA repotenciado, del reclutamiento compulsivo y de una mayor presencia directa en reas estratgicas. Esta lgica es a la vez funcional y competitiva con la del gran capital, previamente analizada. Por un lado le garantiza orden para los procesos de acumulacin, mientras que por otro, le disputa algunos recursos, necesarios para financiar el orden. Ms an, fcilmente puede desbordarse y convertirse en una amenaza para la estabilidad de largo plazo de los procesos de acumulacin, tal como sucedi en los aos finales del fujimorismo. De all que no todos la acepten
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con igual complacencia en el campo de la derecha. La mayora, sin embargo, est dispuesta a convivir con ella.
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Las razones para la convivencia entre el liberalismo extremo y el autoritarismo van ms all del clculo inmediato y la ideologa. Reposan en una visin compartida de la sociedad peruana. Hace dcadas se intent explicar las paradojas del pas a travs del dualismo estructural: convivan en el Per una incipiente economa moderna, capitalista, con otra tradicional, atrasada; una sociedad de (pocos) individuos ciudadanos, con otra de adscripciones tradicionales y escasa individuacin. De lo que se trataba, para salir del subdesarrollo, era de expandir la primera a costa de la segunda. Ms de medio siglo de intentos truncos de modernizacin han dado como resultado una sociedad abigarrada en la que predominan los hbridos econmicos, sociales y polticos. Y es que lejos de ser antitticas, las dos imgenes que propona la visin dualista son mutuamente funcionales. El dinamismo de la acumulacin capitalista depende en buena cuenta de la mantencin de mltiples variantes de trabajo sin derechos, formas precarias de propiedad y escasa productividad. La ciudadana restringida de pocos, depende de la exclusin real de muchos. La estabilidad de las instituciones formales de la poltica en manos de pocos depende de la creciente informalidad de los mecanismos de representacin de los muchos. No existe tal dualismo (moderno/tradicional, formal/informal) sino un continuum de relaciones econmicas, sociales y polticas con diversos niveles de reconocimiento de derechos; un continuum en el que los contratos son precarios y priman los arreglos particulares basados en relaciones de fuerza. Si se acepta el diagnstico esbozado en el prrafo anterior se entiende mejor porque el liberalismo econmico (til para pocos,
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vigente entre pocos) requiere un rgimen de control autoritario: no para expandirse sino simplemente para evitar los desbordes. Esto se ve con toda claridad en la economa y en la poltica. Las mal llamadas economas informales o ilegales son funcionales a la acumulacin capitalista, toleradas y alentadas en tanto no se atrevan a invadir otros terrenos (como intentaron hacer los hermanos Zevallos o Csar Catao). La precarizacin de las representaciones polticas, su reduccin a articulaciones coyunturales de intereses especficos, es claramente funcional al copamiento del Estado por los poderes fcticos. Desde Fujimori en adelante es clara la distancia entre la derecha econmica y la derecha poltica. Algunos intentos de reciclar como polticos a personajes exitosos y generar en torno a ellos movimientos prosistema (como Vargas Llosa, Prez de Cullar y/o Kuczynski) han fracasado. Al final de cuentas resulta ms fcil entenderse con lderes plebiscitarios, cuya relacin caudillista con movimientos inorgnicos facilita virajes y acomodos. Ni el anlisis ni la interpretacin de lo social y lo poltico pueden prescindir de elementos valorativos. Pero es necesario distinguir estos de aquellos. Se ha generalizado una forma de pensar el pas desde la institucionalidad que rpidamente descalifica lo que no se puede encuadrar bajo los rtulos de formalidad o gobernabilidad. Antes de juzgar valdra la pena intentar comprender. Hay que modificar el criterio con el cual se clasifican las prcticas y los arreglos vigentes en la economa, la sociedad y la poltica. Antes que juzgar las formas hay que entender la intencionalidad de los actores. Sin duda una de las motivaciones ms fuertes de estos es la voluntad redistributiva. Hay una generalizada percepcin de injusticia al juzgar las estructuras e instituciones vigentes y, a la vez, dada la ausencia de canales eficaces para modificarlas por vas institucionales, una disposicin cada vez mayor a intentar otras vas redistributivas.
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El continuum de actividades econmicas que van desde los lavaderos de oro en Madre de Dios hasta la mina Yanacocha, desde los cocales del Valle del ro Apurmac y Ene (VRAE) hasta la agroexportacin de los valles costeos, desde los talleres clandestinos hasta Topitop; configuran un escenario de disputa cotidiana por territorios, recursos, crditos y acceso a mercados. De la mano con estas pugnas van las luchas que se abren por el acceso a recursos pblicos va el acceso a gobiernos locales y regionales. La ausencia de polticas nacionales eficaces en el terreno de la redistribucin contribuye al incremento de comportamientos y eventos redistributivos que se desarrollan por la libre, incluyendo episodios de violencia delincuencial. Ejemplos paradigmticos de esto son las disputas por el control del acceso a los puestos de trabajo en el sector construccin, as como el incremento de asesinatos de autoridades polticas locales a manos de sicarios.
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Incapacitado para encarar de manera ordenada la presin redistributiva, al gobierno no le queda sino oscilar entre la tolerancia y la represin a los episodios antes mencionados. Un juego sin duda peligroso, pues fcilmente la violencia escapa del control. Adems, un mayor endurecimiento del rgimen puede facilitar el reverdecimiento de proyectos militaristas y autoritarios que podran comprometer la estabilidad del componente liberal de la coalicin en el poder. Siendo poco lo que se puede esperar del gobierno de Ollanta Humala, lo ms probable hacia adelante es un escenario de crecimiento limitado y violencia intermitente. Un escenario paradjicamente similar al que Alberto Flores Galindo resumi en una frase: tan violenta como estable (refirindose a la Lima de fines del siglo XVIII). Y es que ms all de la estadstica de los conflictos (que sigue siendo alta y concentrada en temas ambientales), de
Eduardo Cceres V.
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las oscilaciones de la opinin pblica y de resultados electorales, el gran pendiente es el encontrar formas efectivas de articulacin poltica de las demandas redistributivas que atraviesan el pas. No basta apoyarlas o intentar sumarlas. Se trata de un conjunto de tareas sumamente complejas. Para salvar dicho pendiente se requiere, en primer lugar, un horizonte de sentido alternativo al vigente. El anlisis del comportamiento y los mensajes de la derecha en el contexto de la campaa de abril y mayo sac a la luz el ncleo filosfico de su propuesta. Qu estamos contraponiendo a eso? No hay una respuesta clara y muchas veces pareciera que nos ajustamos a la caricatura que de la izquierda hace la derecha: al individualismo oponemos un colectivismo gaseoso, a la modernidad un tradicionalismo romntico. Sin embargo, contamos con una herencia terica y un bagaje prctico que nos debera permitir avanzar en otras direcciones: una visin ms amplia de la libertad, una visin ms rica del individuo, cooperacin en vez de competencia despiadada y autodestructiva. En esa crtica integral al capitalismo, sin embargo, no debe faltar una mencin que reivindique su capacidad innovadora, la reivindicacin de la productividad y la calidad del trabajo, la visin integral de los derechos. Se requiere, de la mano con un nuevo horizonte, de una capacidad de respuesta medida por medida, tal como lo recomendaba Mao en sus escritos sobre estrategia. El despliegue apabullante de las campaas de la derecha deja a muchos con una sensacin de impotencia. Ese es justamente uno de sus objetivos: paralizar a sus adversarios. Sin embargo, hemos visto varias veces como la saturacin es un riesgo al que se exponen. Al margen de que esto pueda volver a suceder en el corto plazo, se requiere articular un espacio poltico, intelectual y social que comience a dar respuesta a las polticas en curso. Sera posible, por ejemplo, definir diez medidas que configuren un shock redistributivo frente a los impactos del recrudecimiento de la crisis?
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Pero lo ms importante tiene que darse en la sociedad misma, en los abigarrados escenarios en los que millones de peruanos buscan salir de la supervivencia y acceder a un mejor reparto de la riqueza que se dice est creciendo. Para ser eficaces hay que plantearse preguntas que vayan ms all de la descalificacin en bloque de los sectores emergentes: cules son, dentro de ese universo abigarrado, las tendencias ms progresivas?, cules son los intereses y expectativas que habra que articular para superar la actual situacin de convivencia inestable y asimtrica entre diversas prcticas productivas?, qu tipo de liderazgo se requiere para ser eficaz en la articulacin de estos intereses y expectativas con un nuevo horizonte de sentido? La precaria convivencia entre modernidad excluyente y demandas redistributivas espordicas est preada de serias contradicciones, por lo que puede tener diversos desenlaces. El juego perverso de expectativas exacerbadas y frustraciones generalizadas puede llevar fcilmente a salidas autoritarias con significativo respaldo social. Impedirlas implica actuar en mltiples dimensiones, tal como se ha esbozado en los prrafos previos. Hacerlo requiere de convicciones y de voluntad que la reflexin y el anlisis deben alimentar.
El Estado peruano frente al conflicto social

Yeiddy Chvez H. / Rosa Pizarro C.
Despus del periodo de transicin poltica en el 2001, los conflictos sociales traducidos en protestas, bloqueos de carreteras, huelgas, entre otras formas de movilizacin social, fueron en aumento en el pas. Actualmente, el nmero de conflictos sociales son un indicador poltico que marca la pauta del accionar estatal frente a temas relevantes como la inversin, las polticas de desarrollo, la relacin Estado - sociedad, la gobernabilidad, el orden, la estabilidad poltica y econmica, entre otros. Un contexto de conflictividad creciente ha conllevado a que el Estado peruano, sobre todo en el nivel central, enfrente de manera desigual y a veces poco afortunada los conflictos sociales. Algunos de estos conflictos, como el de Bagua y Conga, fueron de tal magnitud y violencia que implicaron cambios de gabinete, lo que coloc al gobierno de turno en serios problemas de gobernabilidad. El panorama mostrado en estos dos casos emblemticos nos da cuenta de un Estado que pierde legitimidad cuando extrava el horizonte del bien comn, de la representacin ciudadana, de la muestra de pluralidad para analizar y gestionar los conflictos. En los dos casos emblemticos mencionados, el Estado peruano no solo dej de reconocer a sus ciudadanos y a sus comunidades, sino que se mostr subordinado al gran capital minero y extractivista con el objetivo de garantizar la estabilidad poltica y econmica de las inversiones.
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Este artculo tiene el propsito de visualizar el comportamiento y las respuestas del Estado en relacin a los conflictos sociales, sobre todo a los conflictos medioambientales, los que en los ltimos aos han tomado gran importancia y que han involucrado temticas tales como el manejo de los recursos naturales, el territorio, las comunidades campesinas y los pueblos indgenas. Este recorrido estar concentrado en los dos ltimos gobiernos nacionales.
Contexto de la conflictividad en el Per

Para marzo del 2013, el nmero de conflictos sociales en el Per fue de 224, estando el 75% de ellos en estado de actividad (167). Del total de conflictos a nivel nacional, los relacionados a temas socioambientales representan las dos terceras partes, correspondiendo la mayora de ellos al sector minero (73%)1. Desde el ao 2004, cuando la Defensora del Pueblo inici sus reportes de los conflictos, el nmero de estos ha ido en aumento. Segn Jos De Echave, entre el ao 2006 y 2012 los conflictos sociales pasaron de 82 a 242, es decir, han triplicado su nmero2. Un signo interesante en el recorrido histrico de la conflictividad despus del 2004, adems de su nmero creciente, ha sido el cambio en su tipologa. Hasta el ao 2007, la mayor parte de los conflictos en el Per correspondan a los asuntos de gobierno local, es decir, aquellos conflictos que cuestionaban la actuacin y legitimidad de autoridades locales elegidas. Despus del 2007, el nmero de conflictos socioambientales se posicionaron en el primer lugar, aumentando constante3. Tanto es as que actualmente no se puede hablar de conflictos sociales en el pas dejando de lado
1 Adjunta para la Prevencin de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad. Reporte de Conflictos Sociales n 119. Lima: Defensora del Pueblo, 2013. 2 De Echave, Jos y Diez, Alejandro. Ms all de Conga. Lima: Red Peruana por una Globalizacin con Equidad (RedGE) y CooperAccin, 2013. 3 Dmedina Lora, Eugenio. Conflicto, Estado y Democracia: una visin de las relaciones Estado - Sociedad. Revista Economa y Derecho, vol. 6, n. 23. Lima:
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los conflictos socioambientales, entre ellos los que corresponden al sector minero. 1. Una pregunta obvia en este contexto es: qu ha sucedido en el pas para que el nmero de conflictos, los socioambientales sobre todo, se incrementen de manera significativa? Despus de casi una dcada, varias investigaciones al respecto coinciden en considerar por lo menos tres factores para explicar este contexto de conflictividad creciente4: El aumento significativo de la actividad minera (incluso de la actividad artesanal e informal) en los ltimos aos. Dicho aumento se ve traducido en un mayor nmero de concesiones y proyectos, producto del incremento en los precios de los metales a nivel internacional, lo que ha generado un mercado creciente para las inversiones de este tipo. 2. Un marco institucional que ha estado orientado a atraer inversiones mineras medianas y grandes al pas. Si bien en su momento ese marco sirvi para mejorar los indicadores macroeconmicos, este ya no corresponde a la situacin actual, por lo que resulta urgente actualizarlo y adaptarlo a las nuevas circunstancias. Este escenario normativo ha servido para que las inversiones mineras crezcan con
Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), 2009, pp. 93 - 140. Consultado el 01 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/rmor6 4 De Echave, Jos. La minera peruana y los escenarios de transicin. En: Alejandra Alayza y Eduardo Gudynas, ed. Transiciones Post extractivismo y alternativas al extractivismo en el Per. Lima: RedGE y Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), 2011. De Echave, Jos y otros. Minera y conflicto social. Lima: Centro Bartolom de Las Casas (CBC), Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (CIPCA), Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) e Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2009. De Echave, Jos y Diez, Alejandro. Ms all de Conga. Lima: RedGE y CooperAccin, 2013. Bebbington, Anthony. Industrias Extractivas: conflicto social y dinmicas institucionales en la Regin Andina. Lima: IEP, CEPES y Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), 2013. Tanaka, Martn. Por qu el Estado no responde adecuadamente a los conflictos sociales? Qu hacer al respecto?. Economa y Sociedad, n. 79. Lima: CIES, 2012, pp.36 - 43. Consultado el 13 de mayo del 2013. Ver en: http:// goo.gl/xAsQq
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parmetros desfasados y escasas condiciones estatales para su regulacin y fiscalizacin, en detrimento de los derechos de las poblaciones locales donde se asientan la mayora de proyectos mineros. Ello ha contribuido a generar una mayor desconfianza en el Estado, quien no interviene en algunos casos o en otros se muestra a favor de las empresas medianas y grandes del sector. 3. Organizaciones sociales articuladas en torno a las demandas medioambientales y de defensa de recursos. Si bien algunas de estas organizaciones han logrado posicionarse a nivel nacional, como las rondas campesinas cajamarquinas, la Confederacin Nacional de Comunidades del Per Afectadas por la Minera (CONACAMI) y la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), lo que no han conseguido es articular una propuesta programtica de mayor consistencia y trascendencia poltica fuera de las movilizaciones y el conflicto. Prueba de ello es que hasta ahora en el pas no existe un partido poltico ambiental o verde que logre representar estos intereses5.
Respuesta del Estado frente a los conflictos sociales

Una de las caractersticas ms notorias del Estado peruano frente al tema de conflictos sociales es que no tiene respuestas nicas ni uniformes para solucionarlos. Al contrario, una de las caractersticas ms palpables ha sido su falta de coherencia e incluso sus mltiples contradicciones internas. A pesar de esto, se pueden encontrar ciertos signos que nos hacen pensar en discursos y visiones hegemnicas que han ido marcando la pauta de su intervencin.
5 El partido poltico Tierra y Libertad, liderado por Marco Arana, ha intentado representar parte de estos intereses medioambientales. Si bien en la ltima eleccin de presidentes regionales y municipalidades logr conseguir algunos gobiernos regionales, a nivel nacional ha tenido poca ligazn y representatividad.
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En tal sentido, analizamos tres factores que nos permiten observar estas hegemonas: uno de ellos es la parte discursiva, que da cuenta de una ideologa detrs, en el sentido que implica una visin de desarrollo que se ha ido instalando en el pas como la de mayor legitimidad y vala. Un segundo factor, de mayor operatividad, se relaciona a la reaccin del Estado frente al conflicto, la que ha estado pautada por la criminalizacin de la protesta social como uno de los mecanismos del Estado para enfrentar las movilizaciones y bloqueos de vas. Finalmente, un tercer factor tiene que ver con algunos cambios institucionales en el tratamiento de los conflictos sociales a nivel del gobierno central, los cuales han estado marcados por una estrategia reactiva y algunos cambios en relacin a la gestin ambiental y la defensa de derechos colectivos.
Visin hegemnica del Estado en la defensa de las industrias extractivas

Analizar las respuestas del Estado frente a los conflictos socioambientales desde un plano integral nos obliga a visualizarlas desde principios de la dcada de 1990, cuando el Estado se propuso promover polticas para la atraccin de la inversin privada con el objetivo fundamental de salir de una gran crisis econmica heredada de la dcada precedente. Asimismo, los conflictos socioambientales no pueden dejar de entenderse sin tomar en cuenta la visin hegemnica dentro del Estado y los grupos de poder econmico, quienes consideran la actividad extractiva como indispensable para el desarrollo del pas y muy por encima de otras actividades econmicas. Esta visin que se sustenta en una larga tradicin minera, incluso antes de la Repblica, hoy ha cobrado preponderancia en la economa nacional por los altos porcentajes de nuestras exportaciones de minerales (61% del total de las exportaciones), por los ingentes ingresos a las arcas pblicas a travs del canon
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e impuestos a la renta y por los signos de crecimiento macroeconmico producto de las mismas. Esta importancia econmica ha producido que la actividad minera se naturalice como intrnseca al pas y que se tenga una imagen del Per como una nacin eminentemente minera, visin que se ha traducido ideolgicamente por el eslogan Per pas minero, mirada manejada al unsono por el Estado y el sector empresarial minero. Esta mirada del pas ha generado un discurso en donde se discrimina las otras actividades econmicas, tildndolas como no importantes o secundarias, a la vez que se da cabida a un discurso estigmatizador de quien critique a la actividad minera, denominndolo como antiminero y en el peor de los casos como antidesarrollista6. A lo largo de estas dos ltimas dcadas se ha evidenciado la trasformacin del Estado en una organizacin que fomenta y resguarda la inversin privada. Ello no sera una tarea errada debido a que uno de los roles del Estado es velar por el desarrollo del pas, teniendo como objetivo principal el horizonte del inters pblico. Sin embargo, en nuestro pas el fomentar y defender la inversin ha supuesto replantear los objetivos histricos del Estado y sobre todo modificar su rol representativo, debido fundamentalmente a que son mayoritarios los casos en que el Estado peruano ha dejado de representar y escuchar las posiciones de la ciudadana en general, con tal de asegurar la permanencia de diferentes proyectos energticos o la actividad extractiva que se da en nuestro pas. Dentro del propio Estado la institucin que abiertamente ha perdido la brjula del inters pblico ha sido el Ministerio de
6 Una forma de estigmatizar a los ciudadanos que protestan o niegan la presencia de una empresa minera por parte de algunos funcionarios del Estado, del periodismo y de los defensores de la inversin minera, ha sido sealndolos de antimineros, muy a pesar de que muchos de ellos no tienen una posicin principista contraria a toda la actividad minera, sino solo en casos puntuales, pues la consideran una amenaza a sus medios de subsistencia y a sus condiciones laborales.
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Energa y Minas (MINEM), el cual tiene la funcin de promover la inversin minera as como de poner restricciones a las mismas.
El poder del MINEM proviene claramente de su contribucin al crecimiento econmico y de mantener buenas relaciones con las empresas internacionales y nacionales (y no de sus relaciones con las organizaciones ambientales y de justicia social y su desempeo en la proteccin del ambiente), el conflicto de intereses lo lleva a privilegiar la inversin por encima de la proteccin ambiental social7.
A lo largo de los ltimos aos, la postura del Estado peruano ha sido la de promover la inversin privada y no poner traba alguna para el buen desarrollo de las actividades extractivistas. Como consecuencia de ello, muchas poblaciones locales se enfrentan con las empresas llegando a la confrontacin violenta a travs de tomas de carreteras, enfrentamientos con la polica, toma de rehenes, quema de campamentos mineros, etc. Estos actos se dan en buena medida como la nica salida de las comunidades campesinas o distritos impactados por la actividad minera para poder visibilizar sus demandas y la nica forma de comunicar a la ciudadana en general que se encuentran en desacuerdo con la actividad extractivista en sus territorios.
La respuesta ms directa es que ellas [las comunidades] perciben el conflicto como el nico medio que les permite negociar en condiciones de igualdad con las empresas. Esta percepcin se ve favorecida por la clara asimetra de poder entre comunidades y las empresas, y la sospecha de complicidad, entre el Estado y las empresas mineras, lo que significa que el gobierno ha perdido su credibilidad para arbitrar las normales disputas de inters que este tipo de actividades conlleva8.
7 Bebbington, Anthony. Industrias Extractivas: conflicto social y dinmicas institucionales en la Regin Andina. Lima: IEP, CEPES y GPC, 2013. 8 Arellano - Yanguas, Javier. Minera y conflicto en Per: Sembrar minerales, cosechar una avalancha de piedras. En: Anthony Bebbington, ed. Industrias extractivas: Conflicto social y dinmicas institucionales en la regin andina. Lima: IEP, CEPES y GPC, 2013.
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Un ejemplo resaltante de una posicin mayoritaria estatal en favor de la inversin privada minera, dejando de lado el inters pblico, se puede ver en el conflicto frente al proyecto Ro Blanco en Huancabamba y Ayabaca, en la regin Piura. En mayo del 2007, las municipalidades distritales de Ayabaca, Pacaipampa y Carmen de la Frontera, decidieron convocar a una consulta vecinal con el objetivo de aprobar o desaprobar la presencia del proyecto Ro Blanco de la empresa Minera Majaz. El resultado de dicha consulta fue el rechazo casi unnime a la presencia de la empresa minera en cada uno de los tres distritos (ms del 90% se opuso)9. Sin embargo, una vez conocida la iniciativa de la consulta vecinal, la respuesta del gobierno fue abiertamente favorable a la empresa minera, iniciando una campaa de estigmatizacin de la poblacin y de sus dirigentes, a los que tild de estar en contra del desarrollo del pas, de ser antimineros y chavistas, inicindose en la fiscala de turno una rpida investigacin a todos los dirigentes e impulsores de la consulta por delitos de terrorismo10. Con el claro objetivo de impedir y deslegitimar este acto de consulta, el gobierno se aline as institucionalmente con la empresa minera, declarando inmediatamente la consulta vecinal ilegal por el MINEM, el Jurado Nacional de Elecciones y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Asimismo, la Direccin Regional de Educacin de Piura prohibi que las instalaciones de las instituciones educativas sean utilizadas como espacios de votacin. Por ltimo, la Procuradura Pblica inici un proceso de investigacin y denuncia penal a los tres alcaldes distritales que propiciaron la consulta.
9 El FDSFNP saluda a los pueblos de Huancabamba y Ayabaca en Piura que hace cinco aos en consultas vecinales legtimas, se pronunciaron por la defensa de su modelo de desarrollo sostenible. todosobrerioblanco.com, San Ignacio, 16 de setiembre del 2012. Consultado el 08 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/qWvoC 10 Denuncian por terrorismo a defensores de derechos humanos, alcaldes y dirigentes de Comunidades y Rondas Campesinas por defender sus derechos a la tierra y al agua en Huancabamba y Ayabaca. democraciaglobal.com, Lima, 24 de marzo del 2008. Consultado el 08 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/33nhu
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Otro caso emblemtico donde el Estado se convirti en un representante de los intereses del empresariado, fue la aprobacin de los decretos legislativos 1015 y 1073, los cuales dieron origen posteriormente al baguazo. Estas normas fueron impulsadas por las empresas petroleras y las empresas mineras agrupadas en la Sociedad Nacional de Minera (SNM), quienes presionaron para lograr por parte del Estado una flexibilizacin jurdica para la adquisicin de tierras comunales. En el ao 2009, en el Congreso de la Repblica, a pedido del Ejecutivo, se aprobaron los decretos 1015 y 1073 mediante los cuales se cambiaban las reglas para la adquisicin de la propiedad de las comunidades de la sierra y de la selva. Por medio de estos decretos la tierra comunal poda ser adquirida por terceros mediante la aprobacin del 50% de los asistentes a la asamblea instalada para estos fines, y ya no mediante la aprobacin de los dos tercios de todos los comuneros inscritos en el padrn comunal, tal como lo estipulaba la anterior norma11. El conflicto de Bagua lleg a su punto ms crtico el 5 de junio del ao 2009, momento en el cual producto del enfrentamiento con la polica fallecieron 10 civiles y 24 policas, cifra de muertes nunca antes vista en un conflicto socioambiental y que obligaron al gobierno aprista a derogar los decretos legislativos 1015 y 1073. Sin embargo, despus de ocurridos los hechos, la Ministra del Interior, Mercedes Cabanillas, mencion en el Congreso de la Repblica un discurso en el cual trat de invisibilizar la muerte de los 10 nativos, al mencionar que las nicas vctimas de lo sucedido en Bagua fueron los 24 policas fallecidos. En el mismo discurso
11 Decreto Ley n 1015. Decreto legislativo que unifica los procedimientos de las comunidades campesinas y nativas de la sierra y selva con las de la costa, para mejorar su produccin y competitividad agropecuaria. Ver en: http://goo.gl/3g4N4 Decreto Ley n 1073. Decreto legislativo que modifica el literal b) del artculo 10 de la Ley 26505, Ley de Inversin Privada en el desarrollo de las actividades econmicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas; modificado por el artculo nico del Decreto Legislativo n 1015. Ver en: http://goo. gl/iTb31
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dijo tambin, desde una visin paternalista, que la poblacin nativa era propensa al engao. Finalmente y para redondear su alocucin, Cabanillas hizo mencin que en nuestro pas existe indolencia por las muertes de los miembros de las fuerzas del orden12. El discurso ms elaborado del Estado frente a una visin extractivista a ultranza fue hecho por Alan Garca Prez, cuando l siendo presidente en funciones, public artculos de opinin entendiendo que los recursos naturales, en tanto no se encontraran en un proceso de explotacin, estaban ociosos y poco aprovechados. En los artculos periodsticos titulados El sndrome del perro del hortelano13 y Receta para acabar con el perro del hortelano14 se puede apreciar el inters de Garca por catalogar las propiedades comunales tanto de la sierra y de la selva como improductivas, ociosas, fantasmas y no conectadas con el mundo moderno:
Hay millones de hectreas para madera que estn ociosas, otros millones de hectreas que las comunidades y asociaciones no han cultivado ni cultivarn, adems cientos de depsitos minerales que no se pueden trabajar y millones de hectreas de mar a los que no entran jams la maricultura ni la produccin. Los ros que bajan a uno y otro lado de la cordillera son una fortuna que se va al mar sin producir energa elctrica. Hay, adems, millones de trabajadores que no existen, aunque hagan labores, pues su trabajo no les sirve para tener seguro social o una pensin ms adelante, porque no aportan lo que podran aportar multiplicando el ahorro nacional. As pues, hay muchos recursos sin uso que no son transables, que no reciben inversin y que no generan trabajo. Y todo ello por el tab de ideologas superadas, por ociosidad, por indolencia
12 Respuesta de Mercedes Cabanillas ante el Congreso de la Republica por la masacre de Bagua. Ver en: http://goo.gl/7H37Z 13 Garca Prez, Alan. El Sndrome del Perro del Hortelano. El Comercio, Lima, 28 de octubre del 2007. Ver en: http://goo.gl/ZEXWN 14 Garca Prez, Alan. Receta para acabar con el perro del hortelano. El Comercio, Lima, 25 de noviembre del 2007. Ver en: http://goo.gl/Bdj1d
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o por la ley del perro del hortelano que reza: Si no lo hago yo que no lo haga nadie15.
Inaugurado el periodo de gobierno de Ollanta Humala (2011 - 2016), este tuvo que enfrentar numerosos conflictos socioambientales, entre ellos dos casos significativos como el conflicto contra el Proyecto Conga en Cajamarca y el conflicto entre la Provincia de Espinar y la empresa minera Xstrata Tintaya en Cusco. En el manejo de estos dos conflictos se pudo apreciar que el actual gobierno entiende los conflictos socioambientales de la misma forma que los gobiernos anteriores. As tenemos que el nuevo gobierno no ofrece las garantas de desarrollar un punto de quiebre en este tema, ni tampoco si lograr representar el inters comn al momento de enfrentarse a los conflictos socioambientales. Analizando lo sucedido en torno al conflicto de Conga, se puede observar que una vez llegado Ollanta Humala al gobierno, retrocedi en muchas de sus promesas electorales, sobre todo en algunas mencionadas en el fragor de la campaa electoral en las provincias cajamarquinas de Hualgayoc y Bambamarca, donde prometi la defensa del agua frente al oro16. Este cambio fue visto como una traicin ante sus electores y antiguos aliados, como, por ejemplo, el Presidente Regional de Cajamarca, Gregorio Santos, que en medio de las protestas en contra del proyecto Conga mencion enfticamente: No permitamos que las trasnacionales secuestren a nuestro presidente porque ellos no se la jugaron por alianza Gana Per. No necesitamos que destruyan nuestros cerros, que se vayan17.
15 Garca Prez, Alan. El Sndrome del Perro del Hortelano. El Comercio, Lima, 28 de octubre del 2007. Ver en: http://goo.gl/ZEXWN 16 Mitin de Ollanta Humala en Bambamarca - Cajamarca. Ver en: http://goo.gl/ Z9lK3 17 Arribasplata, Juan. Cajamarca: Contundente paro contra Proyecto Conga. noticiasser.pe, Lima, 09 de setiembre del 2011. Ver en: http://goo.gl/xX2lw
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En el conflicto socioambiental en Espinar, las respuestas del ministro de Energa y Minas, Jorge Merino, y del viceministro, Guillermo Shinno, apuntaron a que el paro y los actos violentos eran liderados por actores sumamente radicales y por un militante del partido poltico Tierra y Libertad (refirindose a scar Mollohuanca, alcalde provincial de Espinar), los que tienen un modelo para detener las inversiones y en especial las inversiones mineras18. Con estas respuestas se vea que el gobierno mantena la teora del complot de los actores movilizados, tratando as de deslegitimar sus demandas. El conflicto en Espinar recrudeci cuando la congresista por Gana Per, Vernika Mendoza, denunci la contaminacin de fuentes de agua ubicadas en la zona del proyecto. Su denuncia se bas en un informe del Centro Nacional de Salud Ocupacional y Proteccin del Ambiente para la Salud (CENSOPAS), rgano tcnico del Ministerio de Salud, donde se sealaba que las muestras haban excedido el lmite mximo permitido de arsnico y mercurio, a la vez que se manifestaba la presencia de metales pesados en el agua para consumo humano. Hecha esta denuncia y despus de una lucha en el Congreso entre los mismos representantes de Gana Per, Vernika Mendoza decide renunciar a la bancada, no sin antes mencionar su disconformidad con la actuacin del gobierno central ante los conflictos socioambientales:
Hemos pasado de la promesa de un Ollanta Humala que declara en la plaza Dos de Mayo el da de su eleccin que su nico jefe es y ser el pueblo peruano y que se compromete a realizar cambios profundos, a un gobierno que contina el modelo neoliberal. Un modelo primario exportador que no genera desarrollo intercultural y democrtico, ni mercados locales articulados, que mantiene la precarizacin del trabajo y que defiende los intereses de los grupos de poder econmicos, entre los que destacan los intereses de las industrias extractivas, las cuales
18 Movimiento de Marco Arana est detrs del paro en Espinar. El Comercio, Lima, 27 de mayo del 2012. Ver en: http://goo.gl/BlPBL
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imponen sus proyectos sin licencia social y afectan gravemente ecosistemas valiosos19.
El cisma en Gana Per nos confirma la existencia de una tensin en torno al tema de las industrias extractivas y la visin de desarrollo para el pas. El tratamiento errtico en estos dos conflictos por parte del gobierno central, junto con las repercusiones en el Congreso de la Repblica, nos demuestran que la hegemona por la defensa de la inversin minera a cualquier costo social y poltico se haba instalado como hegemnica en el gobierno actual.
Criminalizacin de la protesta social

El Estado peruano ha respondido de manera altamente represiva a los conflictos sociales. En el mandato de Alan Garca Prez (2006 - 2011) esta respuesta alcanz un alto nivel de confrontacin y de violencia, endureciendo adems, las penas para aquellos que se movilizaban. Un ejemplo de ello fue el decreto legislativo 982, mediante el cual se tipifica la toma de carreteras como delito de extorsin, aadiendo, adems, que si este es realizado en complicidad, tiene una pena privativa de la libertad de 15 a 25 aos. Asimismo, este decreto legislativo hace inimputables a los miembros de las fuerzas armadas y policiales que causen lesiones o muerte en el cumplimiento de su deber y en uso de su arma de reglamento20. Este marcado signo de endurecimiento de las medidas e impunidad para los responsables tuvo como consecuencia la muerte de 191 ciudadanos por conflictos sociales,
Fuertes crticas al gobierno de Humala. La Repblica, Lima, 5 de junio del 2012. Ver en: http://goo.gl/GHGIu 20 Ardito Vega, Wilfredo; Peafiel Garreta, Roco; y Pinedo Torres, Katya. Serios peligros para los derechos humanos. Los 11 decretos del gobierno de Alan Garca. Lima: Asociacin Pro Derechos Humanos (APRODEH), 2007.
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153 civiles y 38 militares, durante el periodo de gobierno de Garca Prez21. Lejos de representar un cambio en la forma de encarar los conflictos, el gobierno de Ollanta Humala continu con las medidas represivas. Durante el conflicto de Conga, cuando este escal hasta llegar a un paro indefinido el 24 de noviembre del 2011, el clima de protesta llev a la poblacin local a tomar carreteras y propiciar constantes movilizaciones. En este contexto el gobierno central respondi declarando el Estado de Emergencia el 4 de diciembre del 2011 en las provincias de Cajamarca, Celendn, Hualgayoc y Contumaz. Una vez declarado el Estado de Emergencia, el gobierno central respondi con medidas polticas que tuvieron como objetivo el hacer respetar el estado de derecho y aplacar todo tipo de protesta en contra del proyecto Conga. Lo primero que se hizo fue bloquear las cuentas bancarias del Gobierno Regional de Cajamarca, justificndose en un supuesto mal uso de los recursos pblicos. En segundo lugar, el Estado prioriz la presencia militar en las principales provincias en conflicto con el pretexto del control del orden interno. Esta accin fue asumida por la poblacin como un smbolo ms del apoyo estatal hacia la empresa minera Yanacocha - Newmont y como una estrategia para crear temor en la poblacin movilizada. Finalmente, en el mes de julio del 2012 las movilizaciones se intensificaron, obteniendo como resultado la muerte de cinco campesinos a consecuencia de la represin policial y militar. Si bien es cierto que en medio de las protestas el gobierno central, liderado en su momento por Salomn Lerner Ghitis, propici la conformacin de comisiones de alto nivel en las cuales participaron distintos ministros de Estado, estas terminaron con pocos o ningn acuerdo.
21 En gobierno de Alan Garca hubo 191 muertos por conflictos sociales. El Comercio, Lima, 28 de agosto del 20012. Ver en: http://goo.gl/rRWQQ
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Cambios institucionales en el tratamiento de los conflictos

Durante estos dos ltimos periodos de gobierno existe la percepcin generalizada que el Estado, hasta el momento, se ha ocupado de los conflictos sociales de manera reactiva, es decir, cuando los conflictos ya han estallado. Esto supone que hay una debilidad en el Estado para enfrentar estos escenarios cada vez ms frecuentes, pues no ha logrado canalizar las demandas por vas que permitan el entendimiento y la negociacin de las partes. Si bien en los ltimos aos el Poder Ejecutivo ha hecho esfuerzos por gestionar mejor los conflictos sociales, sobre todo los relacionados a las industrias extractivas, y evitar as su escalada y crisis, estos an no han conllevado a cambios institucionales de mayor relevancia que permitan superar los escenarios de conflictividad y pasar as a escenarios de transicin en el pas, a raz de un crecimiento significativo de la industria extractiva y la urgente necesidad de fortalecer la gobernanza ambiental22. Asimismo, dentro de la actuacin del gobierno central frente al conflicto ha primado la lgica del complot que deslegitima las demandas de la poblacin movilizada y no permite ver ms all del contexto, razn por la cual no se logra entrar en un franco proceso de negociacin y dilogo entre las partes. La creacin de oficinas de gestin de conflictos en cada uno de los sectores estatales y de los gobiernos regionales ha sido uno de los avances en cuanto al tratamiento de los conflictos. Al nivel del gobierno central, con la creacin de la Oficina de Gestin de Conflictos Sociales (OGCS) como unidad dependiente de la PCM en el ao 2010, se dio cierto grado de institucionalidad e importancia al tratamiento de los conflictos desde el Estado. La creacin de esta oficina dentro de la estructura orgnica de la PCM
Bebbington, Anthony. Industrias Extractivas: conflicto social y dinmicas institucionales en la Regin Andina. Lima: IEP, CEPES y GPC, 2013. De Echave, Jos y otros. Minera y conflicto social. Lima: CBC, CIPCA, CIES e IEP, 2009.
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intenta adems, ser un avance en la estrategia del Estado para el tratamiento de los conflictos como un asunto intersectorial, aun cuando las competencias de cada sector para el tratamiento de los mismos se mantengan intactas. A partir de agosto del 2012, la OGCS cambi su denominacin a Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS). Si bien esta nueva oficina tiene similares funciones a la anterior, lo que se ha intentado con la nueva denominacin es virar la mirada de la gestin de los conflictos hacia el dilogo. Este es un proceso complejo que va ms all de una nueva denominacin o cambio en las estrategias, sino que compete un cambio profundo en la relacin Estado - sociedad, donde se garantice un dilogo entre iguales con la finalidad de llegar a consensos, situacin que parece bien difcil una vez que est instalada la desconfianza y que las decisiones cruciales no se llegan a tomar en los espacios de dilogo, tal como veremos ms adelante. Asimismo, la ONDS ha manifestado su preocupacin por una estrategia preventiva, lo que podra significar un cambio en la gestin de conflictos llevados por el gobierno central hasta el momento. Sin embargo, parece ser que esta nueva estrategia se traduce en el compromiso del gobierno central para llevar adelante programas sociales y proyectos de inversin en las zonas en conflicto, sin tocar en absoluto los marcos normativos e institucionales que son cruciales en los conflictos socioambientales. En este sentido, lejos de proponer cambios institucionales en la estructura estatal para el tratamiento de conflictos, el trabajo de la OGSC primero y la ONDS despus, se ha centrado en la creacin de espacios ad hoc, como las mesas de dilogo, mesas de trabajo, mesas de desarrollo, comisiones multisectoriales, entre otras, algunos de los cuales han logrado acuerdos importantes, pero que no son suficientes para mejorar el contexto de conflictividad. En la medida que en estos espacios se evitan tratar temas de fondo, alegando la politizacin de las agendas o que ya existen leyes
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y procedimientos establecidos, algunos han ido perdiendo su legitimidad y son considerados por algunos actores como una mecida del gobierno central. Un ejemplo palpable es lo sucedido en la Mesa de Desarrollo de Caaris, que desde su instalacin fue criticada por los principales dirigentes comunales debido a que en mltiples ocasiones se ha postergado la discusin del tema de fondo del conflicto con la empresa, que es la legalidad de su presencia e inicio de operaciones de su proyecto Caariaco23. En el marco de la mesa de desarrollo, el suceso ms lgido fue en abril de este ao, cuando los representantes de la comunidad campesina se retiraron de la reunin sin firmar los acuerdos, a pesar que la ONDS anunciara la inversin de 140 millones de soles para proyectos de desarrollo en los distritos de Caaris, Salas e Incahuasi, como parte de los acuerdos logrados con el Ejecutivo24. Si bien en la quinta sesin se discuti la legalidad de las dos asambleas comunales, lo cual permitira autorizar o no el proyecto Caariaco en la comunidad25, hasta el momento el Ejecutivo no se ha pronunciado acerca del tema, por lo que an no se conoce el desenlace de este conflicto. Al retiro de los representantes de la comunidad del espacio de dilogo, se suma el pedido del Defensor del Pueblo para que la comunidad Caaris, dadas sus caractersticas, sea considerada dentro de las comunidades indgenas
Uno de los temas de fondo del conflicto se relaciona con la legalidad de la empresa para operar en la zona. Segn la empresa Candente Copper, ella cuenta con los permisos de la comunidad campesina otorgados en una asamblea comunal realizada en julio del 2012, donde los comuneros aceptaron por mayora la cesin de terrenos comunales para la exploracin a cambio de una compensacin econmica. Sin embargo, el grupo de comuneros liderado por Cristbal Barrios (expresidente comunal) considera que esta asamblea no tiene legalidad, amparndose en los resultados obtenidos en la asamblea general realizada en setiembre del 2012, donde los comuneros por votacin secreta decidieron no conceder los permisos a la empresa para su operacin. 24 Ejecutivo invertir ms de 140 millones de soles en Kaaris, Incahuasi y Salas. La Repblica, Lima, 06 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/cWOUH 25 Sostienen que nueva mesa de trabajo de Caaris ser improductiva. rpp.com.pe, Lima, 03 de mayo del 2013. Ver en: http://goo.gl/PsMMk
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a ser consultadas previamente26, posicin que es compartida por los dirigentes comunales que consideran que la empresa debe irse del lugar, pero que ha generado respuestas contrarias del sector de energa y minas y del propio presidente Humala. Por otro lado, en este gobierno han existido algunos avances respecto a la gobernanza ambiental, como la creacin del Servicio Nacional de Certificacin Ambiental (SENACE) a fines del 2012. Se conoce que la creacin de este organismo adscrito al sector ambiental tuvo algunos detractores de parte de los sectores afines a las industrias extractivas, como el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y el MINEM, pero a pesar de ello, las voces disonantes pudieron alzarse dando pie a la conformacin de este servicio27. Si bien esto representa un avance en materia ambiental, en la medida que vaya fortalecindose y consolidndose, an queda un largo trecho por recorrer. Uno de los retos ser que este organismo no represente un entrampamiento o riesgo para la gestin ambiental dada su estructura organizacional, pues la entidad depender de un consejo directivo conformado por seis ministerios, entre ellos el MEF y el MINEM, ambos sectores con clara orientacin proempresarial y que probablemente quitarn independencia al organismo. Sobre los estudios de impacto ambiental, hasta el momento su evaluacin ha recado en cada uno de los diversos sectores. En el caso de los proyectos mineros y de hidrocarburos, es el MINEM el encargado de aprobar y dar seguimiento a los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), lo que podra cambiar una vez que el SENACE comience con sus funciones, aunque, debe precisarse, solo se encargar de los estudios de alto impacto (EIA detallados) y no de los que competen al resto de estudios (Declaracin de
Piden verificar si Caaris debe tener consulta previa. La Repblica, Lima, 31 de enero del 2013. Ver en: http://goo.gl/eJnx6 27 Ugaz, Paola. El nacimiento del SENACE o de cmo pasaron los EIA a ser revisados por el MINAM. La Repblica, Lima, 30 de agosto del 2012. Ver en: http:// goo.gl/bhGk0
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Impacto Ambiental -DIA- y EIA semidetallados). Adems, no se considera an la intervencin de los gobiernos regionales en este nuevo esquema. Finalmente, una cuestin que pone en relevancia la relacin Estado - Sociedad frente a las industrias extractivas ha sido la dacin de la Ley de Consulta Previa en agosto del 2011, recin inaugurado el gobierno de Ollanta Humala. Si bien esta norma ha sido saludada por varios organismos como un avance del Estado peruano en la materializacin de derechos colectivos, tambin ha sido ampliamente rechazada por diversos sectores, entre ellos los empresarios del sector minero, quienes ven en la aplicacin de la norma un riesgo para sus inversiones. En las ltimas semanas hemos sido testigos de una confrontacin entre los sectores del Ejecutivo frente a la aplicacin de la norma28, lo que es lamentable, sobre todo porque parece ser que el grupo que avala la inversin minera a cualquier costo estara ganando esta batalla. A pesar de esto, la ley existe y el ao pasado se ha dado su reglamento, lo que permitira su aplicacin en los casos que contempla la norma, razn por la cual los sectores promineros habran apuntalado sus armas para bajarse la implementacin de la misma. Por otro lado, debido a varias deficiencias de la norma y su reglamento, algunos consideran que esta no permitira establecer lo que pretende, que es garantizar los derechos colectivos de los pueblos indgenas u originarios del pas. La discrecionalidad del sector para aplicar la norma, as como la falta de transparencia y claridad para llevar a cabo el proceso en el caso de las inversiones
La tensin en el Ejecutivo por la implementacin de la consulta previa se dio entre las ltimas semanas de abril y las primeras semanas de mayo del 2013, despus de varias declaraciones pblicas hechas por el ministro de Energa y Minas, el premier Juan Jimnez y el presidente Ollanta Humala, lo cual concluy con la renuncia del viceministro de Interculturalidad, Ivn Lanegra. (Luna Amancio, Nelly. Viceministro de interculturalidad formaliz su renuncia al cargo. El Comercio, Lima, 05 de mayo del 2013. Ver en: http://goo.gl/A6lUW). Uno de los temas coyunturales de la discusin ha sido la posibilidad de pasar por alto la aplicacin de esta norma en proyectos mineros ubicados en la sierra del pas y, como tema de fondo, quin debe ser sujeto de consulta.
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mineras estaran entre los factores de mayor preocupacin de los defensores de los derechos indgenas29. La discrecionalidad del sector mencionada se reflejara en las ltimas decisiones del Ejecutivo y del MINEM de pasar por alto la implementacin de la consulta previa en 14 proyectos mineros con el afn de destrabar los procesos para su aprobacin30.
Conclusiones: continuidades y diferencias

Desde la dcada del 90, la ideologa neoliberal se instal en el pas como hegemnica. El correlato de esta mirada en relacin a las industrias extractivas ha sido su defensa a ultranza como la nica va para salir de la pobreza y del subdesarrollo en el pas. Las buenas cifras macroeconmicas en relacin a la exportacin primaria de metales y los altos precios han sido parte de los argumentos que sustentan esta visin. A pesar de un contexto de conflictividad social creciente en relacin a la industria extractiva, no se ha logrado mermar la hegemona de esta visin y, al contrario, se ha endurecido considerando a todos aquellos que se muestran en disonancia como antidesarrollistas y retrgrados, incluso en aquellos que muestran posiciones intermedias. Con el triunfo de Ollanta Humala el 2011, cierto grupo de la poblacin consider que habra algunos cambios en esta visin. Sin embargo, dos conflictos de gran envergadura como Conga y Espinar hicieron retroceder al gobierno y endurecer sus medidas, lo que demostr la continuidad de estas visiones as como su hegemona. A diferencia de lo visto en el periodo de Garca, en el actual gobierno se han alzado algunas voces disonantes, incluso
29 Gamboa, Csar y Snoeck, Sbastien. Anlisis crtico de la consulta previa en el Per. Informes sobre el proceso de reglamentacin de la Ley de Consulta y del Reglamento. Lima: Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indgenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, 2012. 30 Per: Primer ministro confa en destrabar 14 proyectos mineros de la consulta previa. servindi.org, Lima, 20 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/MOHzt
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dentro del gobierno central, lo que ha permitido algunos avances en relacin al tema medioambiental y la dacin de normas tan importantes como la Ley de Consulta Previa. Sin embargo, debido a la amplia legitimidad de la visin empresarial y de la hegemona de la visin de desarrollo extractivista, algunas de estas medidas estn en riesgo de frenarse o incluso de no implementarse. Muestra de ello es la declaracin del presidente y del premier para impulsar una mayor flexibilidad y celeridad para la aprobacin de los estudios ambientales de proyectos mineros, con el afn de no perder competitividad internacional31. Cabe resaltar que parte de estas medidas implicara no implementar la consulta previa en comunidades de la sierra. Por otra parte, no hubo cambios importantes en relacin a la criminalizacin de la protesta. Las medidas adoptadas para enfrentar los conflictos de Conga y Espinar, dadas ni bien inaugurado el gobierno de Ollanta Humala (represin policial, militarizacin de las zonas en conflicto y persecucin judicial a los lderes y organizadores de las movilizaciones) son una muestra de ello. Si bien con la salida del gabinete Valds se pens que podra existir algn cambio positivo en la forma de enfrentar represivamente las movilizaciones, los enfrentamientos en Caaris durante diciembre del 2012 y enero del 2013 lo desmienten, ya que hubo cinco heridos en estas movilizaciones. La derogacin de las medidas dadas en el gobierno de Garca al respecto, por ejemplo el decreto legislativo 982, debera ser un reflejo de la buena voluntad y el cambio del actual gobierno para enfrentar la conflictividad social del pas. Finalmente, es poco el avance en la gestin de los conflictos de parte del Ejecutivo. El tratamiento de los mismos en espacios ad hoc es una continuidad de la lgica dejada por el anterior gobierno. La lgica conspirativa que lleva a deslegitimar las demandas, as como a los dirigentes, ha sido una prctica constante de las
31 Al respecto se pueden ver varias notas aparecidas en las ltimas semanas de abril y las primeras de mayo en el diario Gestin (www.gestin.pe).
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anteriores y la actual gestin que cierra el camino del dilogo y la prevencin. Si bien el tratamiento de los mismos ahora se ha traducido en ampliar los programas de desarrollo e inversin pblica, esto no necesariamente repercute en una disminucin de la conflictividad, ya que sus causas no estn directamente relacionadas con el nivel de pobreza y exclusin, sino en condiciones favorables para la inversin extractiva, la que bien puede implicar ingresos para la poblacin local, pero con un alto riesgo de afectar sus estilos de vida y condiciones medioambientales. En la medida que el Estado siga actuando como un actor ausente en estos escenarios y no comprenda estas razones de fondo, los conflictos continuarn. En este sentido, se trata de proponer nuevas visiones de desarrollo que logren posicionarse como vlidas y viables, las que finalmente nos permitan avanzar en escenarios polticamente ms vivibles y menos inestables.
A propsito de la consulta previa*

Jess Cspedes A.
Introduccin
Desde mediados del siglo XX se ha desarrollado una creciente conciencia acerca de la compleja problemtica afrontada por los pueblos indgenas, motivo por el cual se inici una amplia y profunda discusin para definir la naturaleza y el alcance de sus derechos. El cuerpo normativo creado como consecuencia de ello cobra an ms importancia y nuevo sentido en el contexto de la globalizacin. Efectivamente, en un mundo cuyo crecimiento econmico requiere de una incesante actividad de extraccin de recursos naturales, en particular en los pases en desarrollo, los derechos reconocidos de los pueblos indgenas son o pueden ser sistemticamente vulnerados, dado que muchos de esos recursos se hallan en o debajo de sus tierras y territorios. En este contexto, uno de los ms importantes derechos de los pueblos indgenas es el de la consulta previa, esto es, la facultad de la que gozan para que, en el marco de un proceso de participacin y dilogo interculturales, puedan escuchar al Estado sobre los planes, programas, proyectos y medidas (legislativas o administrativas) susceptibles de afectarlos directamente, con la finalidad de evaluar, estudiar y analizar los posibles cambios, beneficiosos o perjudiciales, que los mismos podran acarrear para sus vidas.
* Texto elaborado para el Grupo Propuesta Ciudadana - GPC
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A propsito de la consulta previa
El presente documento, dividido en cuatro partes, tiene por objetivo ofrecer una visin analtica del proceso de implementacin y aplicacin del derecho de consulta previa en el Per, el mismo que ha generado una serie de discusiones e interrogantes. La primera parte es un breve recuento de la historia del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y su relacin con el Estado peruano. La segunda parte identifica algunos puntos crticos a partir de una lectura comparativa de los contenidos del Convenio 169 de la OIT, la ley de consulta previa y su reglamento. La tercera parte aborda la problemtica referente a los instrumentos establecidos para viabilizar la implementacin de la consulta previa en el Per, es decir, la Base de Datos Oficial de Pueblos Indgenas u Originarios y la gua metodolgica. Por ltimo, la cuarta parte indaga sobre los avances y contratiempos relativos a la aplicacin del primero de los cinco procesos de consulta previa anunciados para el presente ao, puesto que establecer una pauta para los siguientes.
Breve recuento de la historia del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)1 y su relacin con el Estado peruano
El Convenio 169 de la OIT, adoptado en 1989, fue precedido por el convenio 107 de 1957. Este ltimo fue rechazado por las organizaciones indgenas porque considera a los pueblos indgenas como menos desarrollados en relacin con el resto de la poblacin, planteando el objetivo de integrarlos progresivamente en la vida de los pases miembros. Efectivamente, el convenio 107 se basa en el supuesto de que los pueblos indgenas son una suerte de sociedades temporarias destinadas a desaparecer con
1 El nombre completo del convenio es: Convenio OIT N 169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes. Ver en: http://goo.gl/svoC8
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la modernizacin, siendo su destino el ser integradas al resto de las sociedades ya desarrolladas. En otras palabras, dicho convenio fue duramente cuestionado debido a su concepcin unilineal y excluyente del desarrollo y su consecuente carcter integracionista: no existe una sola forma de desarrollo al que todas las sociedades tienen que apuntar inexorablemente, desconociendo y pisoteando su irreductible diversidad tnica y cultural. El Convenio 169 de la OIT, que supera en gran medida dicha concepcin, fue aprobado en 1993 por el Congreso Constituyente Democrtico del Per y ratificado en 1994. Con jerarqua constitucional y carcter vinculante, entr en vigencia al ao siguiente. No obstante, si bien reconoce una serie de derechos de los pueblos indgenas, incluido el de consulta previa, no fue implementado ni aplicado en el pas durante ms de una dcada y media. Cules fueron las razones? Algunos acadmicos2 han indicado que esta flagrante omisin se debe, en primer lugar, al predominio de una mentalidad dualista, ya que entre los funcionarios pblicos y jueces del pas se asume la idea de que la normatividad internacional no necesariamente se aplica. Pese a que el ordenamiento jurdico del Per es monista, es decir, no distingue entre normas internacionales y normas nacionales, la cultura burocrtica de los funcionarios pblicos y jueces s diferencia claramente entre las normas nacionales y las que supuestamente no lo son. De manera que, al no existir una norma nacional que estableciera el derecho a la consulta previa, simple y sencillamente no se consideraban obligados a implementarlo y aplicarlo. En segundo lugar, es innegable que esta mentalidad dualista es perfectamente compatible con los intereses de ciertas empresas privadas dedicadas a las actividades extractivas y muy poco interesadas en mejorar sus estndares de transparencia.
2 Entrevista a Marco Huaco, asesor de la congresista Vernika Mendoza (25 de marzo del 2013).
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As entonces, con el Convenio 169 de la OIT reducido en la prctica a una condicin meramente declarativa, se produjeron los trgicos sucesos de Bagua (en junio del 2009). El denominado Baguazo3, que produjo la muerte de decenas de personas (entre policas y miembros de los pueblos indgenas amaznicos), desencaden en la opinin pblica nacional una intensa preocupacin por la problemtica de los pueblos indgenas y sus desconocidos derechos, multiplicndose las voces que reclamaban, en consecuencia, la implementacin y aplicacin del derecho a la consulta previa. Es as que, meses despus, se aprob la autgrafa de la ley de consulta previa (en mayo del 2010), la misma que fue observada por el presidente Alan Garca en junio de ese ao, empeado en restringir su aplicacin hasta donde sea posible. Sin embargo, a pocos das de iniciado el mandato de Ollanta Humala, fue aprobada por unanimidad en el Congreso de la Repblica, ingresando a la Presidencia del Consejo de Ministros en agosto del 2011, y finalmente promulgada en setiembre del mismo ao. Pese a considerarla un gran avance, algunas organizaciones indgenas cuestionaron la ley de consulta previa al juzgar que no recoge la letra y el espritu del Convenio 169 de la OIT. En ese marco se inici el proceso de consulta del reglamento de la ley de consulta previa, durante el cual el Estado peruano, en gran medida convencido de que toda demora bloqueara proyectos e inversiones, dispuso tiempos muy cortos para que las organizaciones indgenas conocieran, entendieran y discutieran los alcances del mismo. A ello habra que aadir que dichas organizaciones se mostraron incapaces de articular esfuerzos para asumir una
El 5 de junio del 2009 se produce el denominado Baguazo, llamado as por comprender sucesos en la ciudad de Bagua y sus cercanas, en el Departamento de Amazonas. Luego de varios meses de protestas de diversos pueblos de la Amazona contra los decretos legislativos 1015, 1073, 994, 1020, 1064, 1081 y 1090 que las organizaciones indgenas consideraban lesivos a sus derechos, se produce el desalojo de cientos de manifestantes por parte de la polica en la denominada Curva del Diablo, produciendo decenas de muertos entre indgenas y policas.
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posicin conjunta: mientras dos de ellas (la Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per CONAP y la Confederacin Campesina del Per CCP) mantuvieron su posicin de continuar con el proceso de reglamentacin, aunque con algunos cambios, las cuatro restantes (la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana AIDESEP, la Confederacin de Comunidades Afectadas por la Minera CONACAMI, la Confederacin nacional Agraria CNA y la Organizacin Nacional de Mujeres Indgenas Andinas y Amaznicas del Per ONAMIAP) consideraron que era necesario realizar cambios en la ley de consulta previa antes de su reglamentacin. Finalmente, estas ltimas se retiraron del proceso. En suma, el mencionado reglamento no fue el fruto de un dilogo intercultural sino el resultado de una accidentada y acelerada negociacin entre quince viceministerios y solo dos organizaciones indgenas (la CONAP y la CCP). Para empeorar esta situacin, la versin final del reglamento aprobado por el Poder Ejecutivo no respeta los acuerdos adoptados con las organizaciones indgenas, pues no toma en cuenta sus propuestas en los puntos discrepantes e introduce normas no consultadas con ellas. Al respecto, la cuestin de la representatividad indgena es muy aleccionadora en tanto restringe la competencia de los representantes de las organizaciones de alcance regional o nacional: en su artculo 3 literal i dispone que En el caso de actos administrativos, el proceso de consulta a los pueblos indgenas se realiza a travs de sus organizaciones representativas locales; en el literal m se indica que representante es la Persona natural, miembro del pueblo indgena, que pudiera ser afectada directamente por la medida a consultar; y en su artculo 10 numeral 3 seala que La falta de organizaciones representativas o representantes no es obstculo para la realizacin de un proceso de consulta, debiendo la entidad promotora adoptar las medidas necesarias para hacer posible la consulta al o los pueblos indgenas que pudieran ser afectados.
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El Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), la ley de consulta previa4 y su reglamento5
Como lo indicamos en la introduccin, en esta segunda parte identificaremos algunos puntos crticos a partir de una lectura comparativa de los contenidos del Convenio 169 de la OIT, la ley de consulta previa y su reglamento. Los puntos crticos relevantes que hemos encontrado son los referidos a la identificacin de los pueblos indgenas a ser consultados, los casos de aplicacin de la consulta previa, si las concesiones deben otorgarse antes o despus de la misma, la validez o nulidad de las que ya han sido otorgadas de manera inconsulta luego de la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT y la facultad otorgada al Estado de tomar la decisin final en caso la consulta previa no logre un acuerdo con los pueblos indgenas.
Cules son los criterios para identificar a los pueblos indgenas?

Es importante sealar que existe una marcada tendencia estatal y empresarial a utilizar criterios excesivamente restrictivos respecto de lo que se entiende por pueblo indgena6. El objetivo es negar a las comunidades campesinas de la costa y la sierra su condicin de indgenas para impedir que ejerzan su derecho a la consulta previa y, de esta manera, blindar a las miles de concesiones mineras que abarcan gran parte de sus tierras y territorios. Es decir, librarlas de la posibilidad de ser sometidas a procesos de consulta previa.
El nombre completo de la ley es: Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos Indgenas u originarios, reconocido en el convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Ver en: http://goo.gl/mhY5k 5 Se denomina: Reglamento de la Ley N 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Ver en: http://goo.gl/b1clj 6 Leer al respecto: Sifuentes, Marco. La Consulta Previa: una fuente de conflictos dentro y fuera del gobierno. La Repblica, Lima, 05 de marzo del 2013. Ver en: http:// goo.gl/1vsxL
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En esa lnea, no han sido pocos los voceros estatales o empresariales que, por ejemplo, han sostenido que la comunidad campesina de San Juan Bautista de Caaris (Lambayeque), actualmente enfrentada al proyecto Caariaco, no es un pueblo indgena porque ha experimentado un proceso de mestizaje7. Asimismo, el proceso de consulta previa que se iba a realizar en la comunidad campesina de Nueva Esperanza de Mollepia (Apurmac), en cuyo territorio el proyecto Angostura va a iniciar su fase de exploracin, ha sido suspendido abrupta y misteriosamente8. Sin embargo, el Convenio 169 de la OIT, en su artculo 1 literal b, es muy claro cuando seala, entre otros criterios, que los pueblos indgenas son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y conservan todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. Y si bien la ley de consulta previa en su artculo 7 se muestra mucho ms restrictiva cuando utiliza criterios como descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional e instituciones sociales y costumbres propias, no menos cierto es que su reglamento en el artculo 3 literal k refiere como pueblo indgena a todo aquel que desciende de poblaciones que habitaban en el pas en la poca de la colonizacin y conserva todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. Es ms, para sortear toda contradiccin entre el Convenio 169 de la OIT y la ley de consulta previa, el reglamento en el artculo 3 literal k seala expresamente: Los criterios establecidos en el artculo 7 de la Ley deben ser interpretados en el marco de lo sealado en artculo 1 del Convenio 169 de la OIT.
Sobre la condicin indgena de la comunidad de San Juan Bautista de Caaris, leer: Zapata, Antonio. El conflicto en Caaris. La Repblica, Lima, 30 de enero del 2013. Ver en: http://goo.gl/28hsa 8 Sifuentes, Marco. La Consulta Previa: una fuente de conflictos dentro y fuera del gobierno. La Repblica, Lima, 05 de marzo del 2013. Ver en: http://goo.gl/1vsxL
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En otras palabras, si una comunidad campesina serrana o costea cumple con los criterios establecidos por el Convenio 169 de la OIT, debe ser reconocida como pueblo indgena y ejercer los derechos correspondientes.
En qu casos se procede a aplicar el derecho de consulta previa?

El Convenio 169 de la OIT establece que los pueblos indgenas tienen el derecho de ser consultados respecto de las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. En la ley de consulta previa, artculo 2, puede leerse que: Es el derecho de los pueblos indgenas u originarios a ser consultados en forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos, sobre su existencia fsica, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. Tambin corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos. Por su parte, en el reglamento de la ley de consulta previa, su artculo 3, en sus literales i y j, no hace sino confirmar que se sometern a consulta todas aquellas medidas administrativas o legislativas que puedan afectar directamente los derechos colectivos de los pueblos indgenas. Al respecto, debemos aclarar que una medida, plan, programa o proyecto determinado puede afectar tanto negativa como positivamente a una comunidad y que, en ambos casos, es imperiosa la necesidad de llevar a cabo una consulta previa. Es decir, constituye un error asumir que solo son susceptibles de ser consultados aquellos planes, programas, proyectos o medidas que muy probablemente sern perjudiciales, prescindiendo de los procesos de consulta previa cuando se considera que sern beneficiosos para los pueblos indgenas. Esta perspectiva errnea es la que subyace en el reglamento cuando establece en la dcimo
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quinta disposicin complementaria, transitoria y final, que: La construccin y mantenimiento de infraestructura en materia de salud, educacin, as como la necesaria para la provisin de servicios pblicos que, en coordinacin con los pueblos indgenas, est orientada a beneficiarlos, no requerirn ser sometidos al procedimiento de consulta. Si bien se menciona la necesidad de coordinar con los pueblos indgenas, el Estado parece estar retomando una vieja postura decimonnica al comportarse como un ente civilizador paternalista que omite consultarles previamente toda vez que, supuestamente, los va a beneficiar. De igual manera, no hay que confundir afectacin directa con afectacin inmediata, es decir, los pueblos indgenas que podran verse afectados directamente por una medida determinada no son solo aquellos ubicados en las inmediaciones o en el rea de influencia directa de la misma. Por ejemplo, un proyecto minero o petrolero ubicado en una cabecera de cuenca podra afectar directamente no solo a los pueblos indgenas colindantes, sino a otros ubicados a mayores distancias. Esta aclaracin es necesaria para no adoptar un enfoque muy restrictivo del trmino afectacin directa, toda vez que los pueblos indgenas ubicados en el rea de influencia directa de alguna medida no son los nicos que podran verse directamente afectados a mediano o largo plazo con la aplicacin de la misma.
Un proceso de consulta previa debe iniciarse antes o despus de las concesiones?

Uno de los puntos ms candentes de discusin es el referente al momento en que debe iniciarse un proceso de consulta previa9 en los casos de exploracin y explotacin de recursos naturales. Al
Respecto de este polmico punto, leer: Castillo, Pedro. La concesin minera debe ser consultada. larevistaagraria.org, Lima, 20 de marzo del 2013. Ver en: http:// goo.gl/jhMSJ
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respecto, el Convenio 169 de la OIT indica en el artculo 15 que: los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Lase bien, antes de emprender o autorizar. Cabe aclarar que la concesin es la medida administrativa que autoriza o confiere los derechos de exploracin y explotacin de recursos naturales ubicados en el subsuelo, distinta y anterior a las medidas que permiten emprender el inicio de exploracin y explotacin del recurso. En otras palabras, de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT, los procesos de consulta previa deberan iniciarse antes del otorgamiento de las concesiones y no solamente antes de las medidas que faculten el inicio de la exploracin y explotacin. No obstante, el reglamento de la ley de consulta previa, en el artculo 3 literal i, y en el artculo 6, hace referencia solo a aquella medida administrativa que faculte el inicio de la actividad de exploracin y explotacin. Si recordamos la forma como se llev a cabo la consulta del reglamento de la ley de consulta previa, no debera extraarnos que la imposicin de disposiciones como esta provoque el mayoritario rechazo de las organizaciones indgenas.
Son vlidas o nulas las concesiones inconsultas otorgadas despus de la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT y antes de la promulgacin de la ley de consulta previa?
Uno de los puntos ms crticos es aquel que concierne a la validez de las concesiones mineras y petroleras posteriores a la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT. Es conocido que ninguna de ellas, aproximadamente 90 mil desde 1995 hasta la actualidad, ha sido sometida a un proceso de consulta previa. Debemos recordar que el Convenio 169 de la OIT tiene rango constitucional y que
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con o sin desarrollo normativo y reglamentario es vinculante y exigible desde su entrada en vigencia: el hecho de que la ley de consulta previa haya sido promulgada ms de una dcada y media despus, no significa que antes no existiese el mencionado derecho. Al respecto, la ley de consulta previa omite al Convenio 169 de la OIT cuando dispone en la segunda disposicin complementaria y final que no modifica o deroga medidas legislativas ni deja sin efecto medidas administrativas dictadas con anterioridad a su vigencia. Debemos concluir, por lo tanto, que las mencionadas concesiones son invlidas o nulas en tanto constituyen medidas legislativas o administrativas inconsultas. No obstante, compartiendo la preocupacin de algunos acadmicos y tomadores de decisiones, somos conscientes de que una declaracin de invalidez o nulidad sin modulacin alguna de las consecuencias de este acto generara una inestabilidad que podra costarle al Estado una oleada de demandas, la inviabilidad de su poltica energtica e incluso la gobernabilidad. Por lo tanto, como ya lo han propuesto otros10, lo ms conveniente sera otorgarle al Poder Ejecutivo un plazo razonable para realizar la consulta de las medidas legislativas y administrativas posteriores a la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT y anteriores a la promulgacin de la ley de consulta previa. De esta manera sera posible la adecuacin de las concesiones al mencionado convenio. Ahora bien, querr el Poder Ejecutivo optar por ese camino?
A quin le corresponde la decisin final tras la culminacin de un proceso de consulta previa?

Es necesario recordar que el Convenio 169 de la OIT, en el artculo 6 literal a, seala que los gobiernos tienen el deber de consultar a
Resulta imprescindible leer: Ruiz, Juan Carlos. Son vlidas las concesiones mineras y petroleras no consultadas?. alainet.org, Quito, 23 de agosto del 2012. Ver en: http://goo.gl/AqToa
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los pueblos indgenas mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Adems, se complementa y refuerza esta disposicin a travs del artculo 7 numeral 1 del convenio, segn el cual los pueblos indgenas u originarios tienen el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. No obstante, pese a lo anterior, en ningn artculo del convenio se afirma que, si en caso un proceso de consulta previa no culminara en un acuerdo o consentimiento, los pueblos indgenas tienen el poder de vetar una decisin final tomada por el Estado11. En ese sentido, tanto la ley de consulta previa, a travs del artculo 15, como su reglamento, en el artculo 23 numeral 1, establecen que la decisin final sobre la aprobacin de una medida legislativa o administrativa corresponde al Estado. Dicho de otra manera,
11 En relacin con este punto crtico, es importante indicar que la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2007) establece en sus artculos 3 y 4 que los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales. Consecuentemente, en su artculo 19, indica que: Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado. Sin embargo, como en el caso del Convenio 169 de la OIT, ninguno de sus artculos permite responder con certeza a la pregunta clave: si no se lograra obtener el mencionado consentimiento libre, previo e informado, el Estado se inhibira de tomar una decisin final? Ver la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas en: http://goo.gl/IDecT
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si bien la consulta previa tiene como finalidad lograr un acuerdo con los pueblos indgenas o su consentimiento respecto de la aprobacin de una medida legislativa o administrativa que los afecte directamente, dicho acuerdo o consentimiento no es de ninguna manera un requisito imprescindible para que el Estado tome una decisin final (excepto en casos muy especficos, como traslados de poblacin, almacenamiento o deshecho de materiales peligrosos, desarrollo de actividades militares en territorios indgenas, etc.). Creemos que esta es la principal y ms riesgosa contradiccin del ordenamiento jurdico de la consulta previa: promueve el dilogo con los pueblos indgenas en la medida en que se les consulta las medidas a tomar, pero, en ltima instancia, es el Estado el decisor final. Riesgosa contradiccin porque genera expectativas en los pueblos indgenas de que sus opiniones sern tomadas en cuenta para finalmente pasarlas por encima. Como muchos han advertido ya, esta contradiccin es potencialmente generadora de una mayor conflictividad entre Estado, empresas privadas y pueblos indgenas, cuando se supone que dicho ordenamiento jurdico y su implementacin y aplicacin constituyen el mejor medio para acabar con los conflictos.
Los instrumentos para la implementacin de la consulta previa

La Base de Datos Oficial de Pueblos Indgenas u Originarios
Cules son los pueblos que cumplen con los criterios necesarios para ser considerados indgenas?, dnde viven?, cules son las concesiones mineras y petroleras inconsultas que se superponen a las tierras y territorios de dichos pueblos? Para responder a estas y otras preguntas, es imprescindible contar con la Base de Datos Oficial de Pueblos Indgenas u Originarios.
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Como es de conocimiento pblico, la ley de consulta previa en su primera disposicin complementaria final considera al Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura como el rgano tcnico especializado en materia indgena del Poder Ejecutivo y, en cuanto tal, en el artculo 19 literal f, le asigna como una de sus funciones la de Elaborar, consolidar y actualizar la base de datos relativos a los pueblos indgenas u originarios y sus instituciones u organizaciones representativas. Lamentablemente, el Viceministerio de Interculturalidad ha postergado varias veces la publicacin de tan importante instrumento e incluso ha llegado a manifestar que el mismo no constituye un medio imprescindible para llevar a cabo los cinco procesos de consulta previa anunciados para el presente ao. Se ha argumentado que la mencionada base de datos no es constitutiva de derechos (figurar o no en ella no otorga o niega a un pueblo indgena el derecho a la consulta previa) y que, por lo tanto, su publicacin no es imperiosa; no obstante, es evidente que constituye un importante instrumento referencial para que las diversas entidades estatales promotoras puedan proceder a llevar a cabo los procesos de consulta previa. As entonces, surge una interrogante ineludible: en qu instrumento referencial se apoyarn las entidades estatales promotoras de dichos procesos de consulta previa si no cuentan con una Base de Datos Oficial de Pueblos Indgenas? Es evidente que, ante su ausencia, es muy probable que se cometan una serie de arbitrariedades a la hora de identificar a los pueblos indgenas implicados en un determinado proceso de consulta previa, deslegitimando as los procesos, creando las condiciones para una mayor conflictividad, cuando de lo que se trata es de propiciar precisamente todo lo contrario. A lo anterior se suma otra complicacin: la Directiva N 03-2012/ MC, aprobada por la Resolucin Ministerial N 202-2012-MC, con el objeto de regular el funcionamiento de la base de datos, incorpora dos nuevos elementos objetivos, lengua y tierras comunales,
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para el reconocimiento de un pueblo indgena, sosteniendo que ambos dan cuenta de una continuidad histrica desde tiempos anteriores al establecimiento del Estado. Esto contraviene abiertamente lo dispuesto tanto en el Convenio 169 de la OIT como en la ley de consulta previa y su reglamento. Detrs de la incorporacin de estos dos nuevos elementos objetivos est la equvoca idea de que los pueblos indgenas se hallan congelados en el tiempo y el espacio, impermeables a los efectos de los cambios histricos. Efectivamente, un pueblo indgena puede haber perdido su lengua originaria y haber abandonado sus tierras y territorio debido a una serie de circunstancias, conservando al mismo tiempo parte de sus instituciones y, sobre todo, la autoconciencia de su condicin de tal. Todo parece indicarnos que la estrategia del gobierno actual es postergar en la medida de lo posible la publicacin de la base de datos con el objetivo de evitar responder a las preguntas con las que abrimos este apartado (quines son los pueblos indgenas y dnde viven?, qu concesiones se superponen a sus tierras y territorios?).
La gua metodolgica12
De acuerdo con el reglamento, en su artculo 28 numeral 8, otra de las funciones del Viceministerio de Interculturalidad es: Dictar una Gua Metodolgica para la implementacin del derecho de consulta. Es importante enfatizar que este instrumento es an ms importante que la base de datos, toda vez que define la serie de pasos necesarios para llevar a cabo los procesos de consulta previa. Con poco menos de un ao de retraso, en abril del 2013 la gua fue publicada y presentada como una herramienta cuya finalidad
12 El documento se denomina: Gua Metodolgica para procesos de Consulta previa a los pueblos indgenas. Ver en: http://goo.gl/uzfVs
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es alcanzar orientaciones prcticas a los/as funcionarios/as que aplicarn la Consulta en el desarrollo de los procesos que lleven a cabo. Asimismo, indica que dichos procesos deben desarrollarse sobre la base de criterios de flexibilidad, interculturalidad, gnero y participacin, en el marco del respeto de derechos y el principio de buena fe. De acuerdo con lo dispuesto por la ley de consulta previa y su reglamento, la gua metodolgica indica que las etapas de un proceso de consulta previa son: 1) Identificacin de la medida a consultar; 2) Identificacin de los pueblos indgenas a ser consultados y sus organizaciones representativas; 3) Publicidad de la medida; 4) Informacin; 5) Evaluacin interna de los pueblos indgenas; 6) Dilogo entre el Estado y los pueblos indgenas; y 7) Decisin. Ahora bien13, en lo referente a la identificacin de los pueblos indgenas, debemos resaltar que la gua metodolgica, a diferencia de la ley de consulta previa y en consonancia con el reglamento, se basa explcitamente en los criterios mencionados por el Convenio 169 de la OIT. Por otro lado, en contraposicin a la Directiva N 03-2012/MC, aprobada por la Resolucin Ministerial N 202-2012MC con el objeto de regular el funcionamiento de la base de datos, aclara que la lengua y las tierras comunales constituyen solo indicadores de criterios objetivos y no criterios objetivos en s mismos. Es ms, indica que: Es posible que exista un pueblo indgena sin lengua indgena y tierra comunal. Pero para determinarlo se debe contar con informacin que d cuenta de presencia conjunta de criterios objetivos y el criterio subjetivo. No obstante, la gua metodolgica ha sido duramente cuestionada cuando seala, apoyndose en la informacin proporcionada
13 Las siguientes lneas se apoyan en: Snoeck, Sbastien. Gua Metodolgica Consulta a los Pueblos Indgenas. Viceministerio de Interculturalidad - Febrero 2013. Observaciones Preliminares. Lima: Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), 2013. Ver en: http://goo.gl/2sFyu
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por el Ministerio de Cultura hasta el momento, que se han identificado a cincuenta y dos (52) pueblos indgenas pertenecientes a diecisiete (17) familias lingsticas. En efecto, no han sido pocas las voces que han afirmado que dicha relacin es incompleta y omite a diferentes pueblos indgenas pertenecientes a la familia lingstica quechua, como por ejemplo los Caaris. Asimismo, tales voces crticas no han dejado de remarcar la imperiosa necesidad de modificar la mencionada lista contando con la imprescindible participacin de los pueblos indgenas y sus organizaciones representativas. La gua metodolgica nos recuerda que las medidas susceptibles de ser consultadas son aquellas que pueden afectar los derechos colectivos de los pueblos indgenas, brindndonos interesantes precisiones al respecto. Con todo, no menciona el derecho a la proteccin del medioambiente de los territorios habitados por dichos pueblos. Por otro lado, no precisa o aclara que las medidas que pueden afectar directamente los mencionados derechos colectivos no son solo aquellas que regulan directamente esos derechos, sino tambin las que sin tener ese objeto pueden afectar a los pueblos indgenas de manera especfica. Por lo dems, indica claramente que la afectacin directa puede ser negativa o positiva, aunque, en la lnea del reglamento, mantiene las medidas relativas a la construccin y mantenimiento de infraestructuras de servicios pblicos fuera del alcance de aplicacin del derecho a la consulta previa. En lo referente a los casos relacionados a recursos naturales, la gua metodolgica reafirma lo establecido por el Convenio 169 de la OIT, es decir, que el/la funcionario/a estatal debe realizar procesos de consulta antes de dar inicio a la actividad o proyecto; o de autorizar a la Administracin para la suscripcin de contratos con el mismo fin, y debe tambin brindar a los pueblos indgenas la informacin y alcances sobre el acto administrativo a consultar. El resultado del proceso de consulta servir para determinar el grado
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de afectacin del acto administrativo respecto a los derechos colectivos de los pueblos indgenas. As entonces, como ya lo dijimos lneas arriba, el momento idneo para iniciar un proceso de consulta previa no es el inmediatamente anterior al otorgamiento del permiso para iniciar la actividad o proyecto, sino el previo a la suscripcin de todo contrato que autorice la exploracin o explotacin de recursos naturales (concesin). Si bien la gua metodolgica confirma que es la entidad promotora de la consulta previa la que toma la decisin final, precisa que esta debe tomar en cuenta: 1) El respeto a las normas de orden pblico, los derechos fundamentales y las garantas establecidas por la Constitucin Poltica y la legislacin vigente; 2) El cumplimiento con la legislacin ambiental; y 3) La preservacin de la supervivencia de los pueblos indgenas y sus derechos colectivos. En ese sentido, en caso no se alcance un acuerdo, le entidad promotora deber procurar que la medida est orientada a: 1) Garantizar los derechos colectivos de los pueblos indgenas, as como los derechos a la vida, integridad y pleno desarrollo; y 2) Promover la mejora de la calidad de vida de los pueblos indgenas. Consideramos que estas precisiones son positivas en tanto constituyen importantes condiciones que las entidades promotoras de los procesos de consulta previa no debern pasar por alto a la hora de tomar una decisin final. Sin embargo, tomando en cuenta que uno de los objetivos de la implementacin y aplicacin del derecho a la consulta previa es eliminar o reducir la conflictividad social, creemos que las mencionadas precisiones deberan figurar en la ley de consulta previa y su reglamento, y no solo en un documento de carcter instrumental como lo es la gua metodolgica.
El primer caso de consulta previa

Para el presente ao se ha anunciado la realizacin de cinco procesos de consulta previa en nuestro pas: la licitacin del lote
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192 (ex-1AB), la definicin del rea de conservacin regional de Maijuna, el reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, el reglamento de la ley de lenguas originarias y el Plan de Salud Intercultural. El primero de esos procesos ser una suerte de piloto que establecer una pauta para los dems, de ah su gran importancia y trascendencia. El lote 192 se ubica en el departamento de Loreto, abarcando una parte de las provincias de Alto Amazonas (distrito de Andoas) y Loreto (distritos de Tigre y Trompeteros), es decir, la cuenca de los ros Pastaza, Tigre y Corrientes. Se encuentra sobre territorios ancestrales indgenas, donde viven comunidades quechuas, kichwas y achuar. Produce 17 638 barriles por da (11.74% de la produccin total del pas) y tiene reservas probadas de 72 450 millones de barriles, siendo el ms rentable a nivel nacional. En 1971 fue entregado en concesin a la empresa Occidental Petroleum Company (OXY), la principal responsable de los pasivos ambientales y sociales. A partir del ao 2000 es operado por la empresa Pluspetrol, cuya concesin termina el 2015. Dada la proximidad de una nueva licitacin, se ha tornado necesario un proceso de consulta previa. Perupetro es la entidad estatal promotora de este primer proceso de consulta previa, aunque hasta la fecha no cuenta con un instrumento que el Viceministerio de Interculturalidad debi haberle proporcionado haca meses: la Base de Datos Oficial de Pueblos Indgenas u Originarios. Es decir, no dispone del instrumento referencial para identificar a los pueblos indgenas involucrados en este proceso de consulta previa. En la prctica Perupetro ha identificado a diecinueve comunidades indgenas y a las federaciones de las que forman parte (la Federacin Indgena Quechua del Pastaza Fediquep, la Federacin de Comunidades Nativas del Alto Tigre Feconat y la Federacin de Comunidades Nativas del ro Corrientes Feconaco), con las
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que elaborar conjuntamente el plan de consulta (instrumento escrito que, segn el reglamento en su artculo 3 literal l, contiene la informacin detallada sobre el proceso de consulta a realizarse, el que debe ser adecuado a las caractersticas de la medida administrativa o legislativa y con un enfoque intercultural). Tal como ya se mencion, uno de los puntos ms debatidos fue el referente al momento en que deba llevarse a cabo la consulta previa. Debe llevarse a cabo antes o despus de la licitacin, es decir, antes o despus de la concesin del derecho de explorar y explotar el mencionado lote? Al principio, varios sectores del gobierno adujeron que, en tanto no constitua una autorizacin para el inicio de actividades de exploracin y explotacin, la concesin no afectaba directamente los derechos colectivos de los pueblos indgenas y, en consecuencia, no debera ser materia de una consulta previa. Sin embargo, como ya lo indicamos, el Convenio 169 de la OIT es bastante claro al respecto y lo correcto es realizar la consulta previa antes de la licitacin. Pero el principal desencuentro entre el Estado y los pueblos indgenas guarda relacin con una demanda de estos ltimos: exigen la remediacin de los pasivos ambientales y sociales provocados a lo largo de ms cuarenta aos de actividad petrolera en la zona14, as como las reparaciones e indemnizaciones correspondientes, como condiciones ineludibles para la realizacin de la consulta previa. Para las comunidades indgenas de la zona, el proceso de consulta previa no es algo desvinculado de los pasivos ambientales
14 En el informe de Luis Hallazi, El derecho a la consulta previa en el lote 1 AB y su implementacin, puede leerse lo siguiente: Si damos cuenta del nivel de contaminacin de estos territorios indgenas, uno de los informes ms reveladores es el del Ministerio de Salud, a travs de la Direccin Ambiental (Digesa) donde se evaluaron a 199 personas en total, de ellos 74 nios. En el informe se alerta que el 66.21% de la poblacin infantil supera altamente el lmite establecido de plomo en la sangre y en el 99.20% de la poblacin adulta, adems de plomo, tambin su sangre contiene cadmio, cuya alta concentracin puede provocar cncer pulmonar, enfermedades del corazn y rin, mientras que el plomo afecta al sistema nervioso y provoca daos al cerebro. Ver en: http://goo.gl/IbMah
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y sociales que la actividad petrolera ha provocado. Ciertamente, dos de los objetivos de la consulta previa son promover el dilogo intercultural con los pueblos indgenas y brindar a los pueblos indgenas la oportunidad de hacer un balance sobre los beneficios y perjuicios que dicha actividad extractiva ha trado o podra traer a la zona. Ahora bien, cmo van dialogar con el Estado en un clima de confianza si este no remedia, repara e indemniza?, cmo van a confiar en la nueva empresa privada que obtenga el derecho de operar en el lote tras la licitacin?, cmo van a hacer un balance sin tomar en cuenta lo sucedido durante las ltimas cuatro dcadas? Al parecer, las condiciones para realizar la primera consulta previa no son las ptimas y podran propiciar el conflicto antes que el dilogo, lo cual es preocupante, dado que este primer proceso consultivo sentar un precedente para los venideros.
El debate sobre la revocatoria y las reformas de la ley 26300

Alfredo Quintanilla P.
Voy a plantear tambin el derecho a la revocatoria. Hoy en da en el Per, usted puede revocar un alcalde, un gobernador o presidente regional, pero no puede revocar ni a congresistas ni a presidente de la Repblica y eso crea impunidad. Creo en el principio de que el pueblo no da a nadie un cheque en blanco, lo que el pueblo pone democrticamente tambin lo puede sacar si no cumple, empezando por el presidente1.
La propuesta del presidente electo de comienzos de junio del 2011 para ampliar los alcances de este mecanismo de la democracia directa, si bien no pas desapercibida, tampoco suscit un gran debate en ese momento. Es que las preocupaciones de los actores polticos estaban concentradas en lo que seran los detalles del programa econmico y los anuncios que se haran en la toma de mando del presidente Ollanta Humala. Si bien ese 28 de julio no hubo el anuncio de una propuesta de reforma constitucional al respecto, ni al ao siguiente, dos aos despus y luego del dramatismo que hemos experimentado en este proceso de revocatoria, segn dijo el presidente del Tribunal Constitucional (en referencia a la consulta popular realizada en Lima2), polticos, juristas y legisladores vuelven sus ojos sobre la Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos (ley n. 26300), la madre del cordero.
1 Ollanta Humala plantea la revocatoria de mandato para presidente y congresistas. El Universo, Guayaquil, 7 de junio del 2011. Ver en: http://goo.gl/i91Mn 2 Urviola, Oscar. Revocar la revocatoria?. El Peruano, Lima, 18 de marzo del 2013.
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Las reglas de juego son muy importantes en los procesos polticos en general y, en particular, en la democracia procedimental. Estas, para funcionar, no solo deben ser justas sino aceptadas por todos los actores. Por eso resultan un poco raras las circunstancias en que la mayora gubernamental acept aprobar la ley n. 26300 en el Congreso Constituyente Democrtico (CCD) de mediados de 1994 (una audacia democrtica, vista en perspectiva histrica), puesto que a esas alturas no caba duda que el rgimen era autoritario y la institucionalidad democrtica precaria. Una paradoja ms de las que suelen suceder en la poltica peruana con reformas importantes dadas por gobiernos autoritarios, como por ejemplo, la reforma agraria de Velasco, el voto para las mujeres aprobado por el rgimen de Odra y el seguro social bajo el general Benavides. Sin tomar en cuenta el proceso de revocatoria realizado este ao en Lima Metropolitana, la aplicacin de la ley n. 26300 entre los aos 1997 y 2012 muestra lo siguiente (ver cuadro n. 1). Del universo de kits adquiridos por los promotores para la recoleccin de firmas de adherentes (5281), el nmero de los que consiguieron las firmas necesarias, logrando convocar as consultas en sus distritos electorales (algunos en ms de una ocasin), se redujo a solo una quinta parte. El 95% de los distritos en los que se han realizado consultas son poblaciones rurales. Del total de alcaldes cuestionados, casi el 28% ha sido revocado, aunque las reglas de juego sobre el mnimo de votos requeridos para tal propsito han variado3.
As tenemos que la consulta de 1997 y las del 2005 en adelante se han regido por el requerimiento de la mitad ms uno de los votos vlidos para revocar a una autoridad, es decir, de los votos que quedan excluyendo a los nulos y blancos. En las consultas del 2001 y del 2004 el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), mediante la resolucin 718 - 2001, fij que se revocaba a una autoridad con la mitad ms uno de los electores, es decir, de los ciudadanos de una circunscripcin. Mediante la primera regla fueron revocados, en promedio, el 47.8% de los alcaldes cuestionados, con tendencia decreciente (68.8%, 57.9%, 38.1% y 26.1%), mientras que por la segunda fueron revocados apenas el 11.1%
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Cuadro n. 1 Per: Consultas Populares de Revocatorias (CPR) 1997 - 2012

1997 Kits vendidos para autoridades municipales Distritos en consulta (incluidos los de CPR en provincias) 2001 2004 2005 2008 - 2009 2012 Total
266
619
709
63
1548
2076
5281
71
175
190
21
321
290
1068
Alcaldes cuestionados Alcaldes revocados
61 42
166 11
187 29
19 11
307 117
264 69
1004 279
Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales(ONPE). Elaboracin propia.
En esos distritos rurales la vida pblica se reduce a las espordicas asambleas de la comunidad campesina y a las reuniones de las otras organizaciones sociales, en las que la asistencia queda garantizada por la amenaza de multa a los ausentes. Ah la poltica se ha vuelto una mala palabra y los simpatizantes de partidos nacionales escasos y sin vida partidaria. En la mayor parte de distritos los Consejos de Coordinacin Local (CCL) creados en el 2003 no funcionan y aunque el proceso de presupuesto participativo se cumple, este es ms formal que real, ya sea por desidia o ignorancia de los funcionarios municipales o tambin por falta de inters de las organizaciones ciudadanas. Tampoco se conoce ni se usa el mecanismo de rendicin de cuentas previsto en la ley n. 26300, porque el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) no lo ha reglamentado ni lo difunde. Si se lo usara, no habra necesidad de recurrir a la consulta para revocar mandatos, evitando as el desgaste de nuestra frgil democracia producto del uso frecuente de ese mecanismo4.
He contado que son 76 distritos en los que se han realizado tres o ms consultas.
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Hay que recordar, adems, que con las amplsimas atribuciones y capacidades que la ley les otorga, los alcaldes (incluidos los rurales) con regidores que son poco menos que convidados de piedra manejan el presupuesto municipal libremente, sin control alguno por parte de otros entes estatales, cogobernando con sus parientes5 en una reedicin andina del patrimonialismo que Weber haba estudiado en Europa. Adems, esos alcaldes tienen abiertas las puertas para su reeleccin por tiempo indeterminado6, siendo muy frecuente ver que las autoridades ni siquiera viven en sus pueblos, aunque ello sea un requisito que la ley de municipalidades les exige. Todo esto ha sido posible porque tenemos todava una cultura poltica autoritaria dominante en la mente de la mayora de peruanas y peruanos. Esta cultura ve el abuso de poder como natural y no como algo censurable, donde finalmente la frase roba pero hace obra adquiere sentido, usndose como excusa para apaar la gestin de los alcaldes corruptos. Esta cultura, adems, educa electores sumisos que buscan un salvador, un enviado desde lo alto a hacer milagros. Electores sumisos que no se ven iguales a los gobernantes y que viven sometidos al destino, al racismo y al machismo, desde donde se nos clasifica, separa y se nos mantiene divididos en un proceso trunco de construccin de nacin. Cultura autoritaria alimentada tanto por la iglesia como por el ejrcito, adems de por su supuesto cuestionador, el senderismo, que buscaba implantar la dictadura del partido y la de su caricatura de mesas.
El nepotismo fue una forma corriente de gobernar en el Per republicano hasta que fue frenado por la ley contra el nepotismo (ley n. 26771) de abril de 1997, que apunt en particular contra los alcaldes, sancionndolos con la vacancia del cargo. 6 El hecho de haber sido un alcalde reelegido influye para que sea revocado? No necesariamente. En el caso de los alcaldes revocados en el 2012 se puede decir que es una minora, pues solo 17 haban sido reelegidos en las elecciones regionales y municipales del 2010, es decir, un 24.6%.
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Motivaciones antidemocrticas?
En el debate que suscit la realizacin de la consulta de revocatoria de las autoridades de la municipalidad de Lima7 se cargaron las tintas sobre los promotores, los que fueron presentados como los malos de la pelcula. Esto ha trado como consecuencia que algunos traten de encajar la realidad rural en los parmetros que se quieren fijar, para as evitar que la experiencia de Lima se repita. Con ello se corre el riesgo de recortar un derecho de los pueblos. Veamos a grandes trazos las posiciones que se han hecho pblicas. El presidente del Tribunal Constitucional, Oscar Urviola, tiene una visin pesimista de la revocatoria pues piensa que se ha usado con nimo de revancha para traer abajo al contendor triunfante en comunas distritales y que la utilizacin de este mecanismo en pequeas circunscripciones rurales no haba permitido observar () lo inconveniente que ha resultado injertar en el sistema democrtico peruano, de democracia representativa () una institucin de la democracia directa, propia de otras realidades. Por tanto, plantea la necesidad de un debate nacional que conduzca a precisar causales especficas de revocacin y condiciones especiales para su convocatoria o su eliminacin8. En el mismo sentido se alinearon Fernando Calle, miembro del Tribunal Constitucional,
El abogado Guillermo Olivera Daz afirma que se produjeron vicios procesales que la anulan: () el proceso revocatorio de principio a fin debe haber identificado a las 40 autoridades que se pretenda revocar, por nombres y apellidos, pero ello no ha sucedido en el momento de recoleccin de firmas para solventar el pedido. Quien firm el planilln que peda se revocase a Susana Villarn, jams supo que tambin se pedira se revoque el mandato de 39 regidores de Lima identificados por su nombre y apellido El firmante no los conoca, no saba quines son, porque no figuraban en el planilln que firmaba; fue engaado, firmaba ciegamente, en una hoja en blanco!. Ver en: La nulidad de la revocatoria. La Primera, Lima, 20 de marzo del 2013. 8 Urviola, Oscar. Revocar la revocatoria?. El Peruano, Lima, 18 de marzo del 2013.
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quien dijo que la revocatoria no debe existir porque no deja gobernar9, y Santiago Gastaadu, presidente de la Comisin de Constitucin del Congreso, quien propuso evitar la persecucin y el revanchismo10. Quien ms ha escrito sobre el tema, mostrando los problemas que trajo la introduccin de la revocatoria, es el influyente experto electoral y exjefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), Fernando Tuesta, para quien: Los promotores de las revocatorias son, generalmente, ex candidatos y ex alcaldes. El mecanismo de revocatoria ha sido un instrumento para la captura del municipio, a travs de un adelanto de elecciones. All donde ha prosperado la revocatoria en nmero mayor a cualquier pas del mundo, el municipio ha vivido la experiencia de autoridades provisionales con poca experiencia y con nuevas autoridades con poco tiempo para producir una mejor gestin local11. Sin embargo, no se conocen datos empricos sobre los promotores revanchistas. Por el contrario, el proyecto de ley n. 2094/201212 del congresista Toms Zamudio consigna que de 73 expedientes de la CPR 2008, estudiados por el Observatorio para la Gobernabilidad (Infogob) del JNE, solo en 21 casos (el 28.8%) los promotores fueron excandidatos. Por mi parte, he examinado que de los 95 alcaldes revocados en la CPR 2008, 26 promotores haban sido candidatos perdedores en la anterior eleccin (o sea el 27.4%). Por ltimo,
El periodo de los congresistas debe reducirse a tres aos. La Razn, Lima, 25 de marzo del 2013. 10 Gastaadu, Santiago. Reformas a la revocatoria? Evitar persecucin y revanchismo. La Repblica, Lima, 20 de marzo del 2013. 11 Tuesta, Fernando. La otra realidad de la revocatoria. La Repblica, Lima, 20 de septiembre del 2012. 12 Ley que modifica diversos artculos de la ley n. 26300, Ley de los derechos de participacin y control ciudadanos e incorpora causales para iniciar el procedimiento de revocatoria de autoridades.
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en el caso de los 69 alcaldes revocados en la CPR 2012, he constatado que en 17 de ellos los promotores que los cuestionaron fueron candidatos perdedores (el 24.6%). De estos datos concluimos entonces que los candidatos frustrados entre los promotores son, se ve, una minora. Otra explicacin que se hace sobre los motivos de los revocadores sera el afn que tendran por controlar el presupuesto de las municipalidades, particularmente de aquellas que tienen ingentes ingresos del canon minero. Comparada la lista de los distritos cuyas autoridades han sido sometidas a consulta con la de los distritos en los que hay explotacin minera, se tiene que de los 266 distritos en los que se hizo la CPR 2012, solo 10 figuran en la lista de los mineros: Sancos (Lucanas), Canaria (Vctor Fajardo), Llapa (San Miguel), Crdova (Huaytar), Huachocolpa (Tayacaja), Chavn (Chincha), Marcona (Nazca), Cachicadn (Santiago de Chuco), Gorgor (Cajatambo) y San Damin (Huarochir). De ellos, en la mitad fueron revocados sus alcaldes. Ms bien se debera tomar en cuenta los fundamentos que exhibieron los promotores y que estn sealados en el cuadro n. 2, para el caso de la CPR 2012. Como se puede apreciar, el malestar ciudadano es profundo y la sospecha de corrupcin engorda por la falta de mecanismos de control o de castigo, pues la Contralora General de la Repblica apenas vigila a las grandes municipalidades. Adems, habra que agregar al segundo fundamento (Malversacin de recursos, de fondos y/o peculado) las 35 menciones de sobrevaloracin de obras y/o adquisiciones y las 23 menciones de corrupcin en agravio del Estado que seala el Reporte de Procesos y Consultas n. 7 de la ONPE , de donde ha sido extrada la informacin.
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Cuadro n. 2 Fundamentos de pedidos de revocatorias 2012

N. Fundamentos N. de menciones
1 2 3 4 5 6
Incumplimiento del plan de trabajo y/o de promesas electorales. Malversacin de recursos, de fondos y/o peculado. Incapacidad de gestin y/o incapacidad moral. Nepotismo, abuso de autoridad o de poder y/o usurpacin de funciones. Gestin no transparente, falta de rendicin de cuentas y/o no convoca cabildos. No ejecuta obras; obras mal ejecutadas y/o inconclusas; o realizacin de obras pequeas o no prioritarias. Incumplimiento de acuerdos aprobados en el presupuesto participativo; no convoca al presupuesto participativo; ejecucin de obras no aprobadas en el presupuesto participativo. No fiscaliza la gestin municipal y/o complicidad pasiva. Mala gestin, muestra desinters y negligencia. Incumplimiento de funciones.
143 119 114 110 79 49
7 8 9 10
47 46 42 39
Fuente: Secretara General de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Elaboracin: rea de Informacin y Educacin Electoral ONPE. Reporte de Procesos y Consultas n. 7.
Violencia y revocatorias
Como se sabe, la alta conflictividad de los ltimos aos enfrenta, sobre todo, a comunidades campesinas con empresas mineras y el gobierno central (que se pone del lado de las compaas), no siendo las municipalidades blanco de los disgustos de los ciudadanos, sino ms bien tenindolas muchas veces de su lado. La CPR, junto con la declaratoria de vacancia, son mecanismos alternativos a la violencia en la disputa por el poder local. Si no, veamos: el hecho de que hubo actos de violencia en 95 distritos
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durante las elecciones municipales del 2010 ha sido un factor determinante para que se solicite la revocatoria de las autoridades cuya eleccin fue cuestionada? Segn se sabe, de esos 95 casos fueron anuladas las elecciones en 34 distritos, en donde se realizaron elecciones complementarias al ao siguiente. Ahora bien, de los 61 distritos restantes, no en todos se recolectaron firmas y tampoco se llegaron a presentar solicitudes para CPR, aunque se las hubiera recolectado. Al final, solo en 15 distritos fue convocada la consulta. Estos 15, respecto del universo de 266 distritos convocados, significa el 5.6% del total. En todo caso, se puede colegir que los grupos violentistas no siguen el camino de la legalidad para sostener sus cuestionamientos. Es conocido que la percepcin subjetiva de supuestos actos ilegales durante la jornada electoral no significa que estos hubieran ocurrido realmente. Ese subjetivismo lleva a la desconfianza en el sistema democrtico y puede conducir a la violencia. Por el contrario, la ocurrencia de un resultado ajustado en las elecciones municipales hace pensar que el empate poltico sea el motivo que lleva a algunos promotores a buscar la consulta. Se aprecia que 18 de los 69 alcaldes defenestrados el 2012 haban ganado con una ventaja de apenas 2.5% de los votos vlidos o menos a su ms cercano competidor. Esto significa que el 26% de las revocaciones en el 2012 pueden ser atribuidas a una suerte de desempate de las elecciones del 2010. Otro argumento frecuente que aparece en la prensa es el que los alcaldes cuestionados lo seran porque fueron elegidos con porcentajes muy bajos. En el 2012, los alcaldes que fueron revocados haban sido elegidos con el 33.6% de los votos, en promedio. Si bien hubo casos como el del alcalde de Viac, que fue elegido con el 19.3% de los votos, o el de Maca, elegido con el 20.2%, tambin se tuvo los casos opuestos, como por ejemplo, el de Huamatambo, donde su alcalde fue elegido por el 56% de los votos, mientras que el de San Francisco de Ravacayco lo fue por
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el 49.9%. De los 69 alcaldes revocados el 2012, 14 fueron elegidos con ms del 40% de los votos vlidos, mientras que nueve fueron elegidos con menos del 25% de los votos.
Los efectos de las revocatorias

Fernando Tuesta dice: Un mecanismo como la revocatoria en un contexto de debilidad institucional, ausencia de un sistema de partidos consolidado y bajo ndice de cultura democrtica, tiene un efecto negativo sobre un sistema democrtico13, pues generan inestabilidad, falta de continuidad de polticas y, aun en el caso en que los alcaldes no sean revocados, pero s sus regidores, prdida de la mayora absoluta que todo alcalde requiere para gobernar14. Es opinable que un rgimen democrtico exija que los gobernantes cuenten con una mayora asegurada en los rganos deliberantes o consultivos para poder hacer una gestin eficaz. Pero, hablando de la calidad de la democracia, si la adhesin al sistema democrtico en el Per es dbil, como lo prueban todos los estudios, si la vida poltica es casi inexistente en las aldeas y si la desconfianza en los partidos y el parlamento nacional es mayscula, el hecho que pequeos grupos de ciudadanos decidan cuestionar la gestin de un alcalde, transmitir esas crticas al resto de sus vecinos, dedicar tiempo y dinero a juntar firmas usando argumentos para que finalmente todos decidan si ratifican o revocan a los elegidos, puede ser negativo para fortalecer la institucionalidad democrtica? No hay todava acuerdo sobre cmo medir la buena calidad de un rgimen democrtico. Lo nico objetivo es comparar los comportamientos electorales de los ciudadanos de los distritos en los que han ocurrido frecuentes consultas, con los distritos vecinos
13 Tuesta, Fernando. Reglas de desproteccin de la autoridad. La Repblica, Lima, 4 de marzo del 2013. 14 Tuesta, Fernando. Ganadores, perdedores y coaliciones tras la revocatoria. La Repblica, Lima, 19 de marzo del 2013.
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en los que nunca se las ha hecho. As, se tiene que en los distritos con experiencia en consultas, la asistencia promedio a votar fue de 88.2%, frente al 87% de asistencia promedio en los distritos en los que nunca se ha hecho15. En los distritos con experiencia revocadora el voto vlido lleg al 79.5% de los votos emitidos, frente al 73.8% de sus vecinos. En los distritos revocadores se presentaron en promedio 6.7 listas de candidatos, frente a las 5.2 listas que se presentaron en los distritos cercanos. Por ltimo, en cuanto a la asistencia de personeros de las listas a la hora del escrutinio de los votos, en los distritos revocadores asisti el 57.9% del total posible, mientras que en sus vecinos estuvo presente el 55.1%. Solo en el promedio de asistencia de miembros de mesa es que los distritos sin experiencia de consultas superan a los de frecuentes consultas: 83.1% contra el 75.9%, respectivamente.
Eliminar la revocatoria?
El abogado Humberto Abanto cree que la propuesta de eliminar la revocatoria es un retroceso: La revocatoria forma parte de la dimensin institucional del derecho de participacin poltica. En ese orden de ideas, cmo extirparla sin afectar el principio de no regresividad de los derechos humanos, que en la teora constitucional peruana son sinnimos de derechos constitucionales y derechos fundamentales, es una incgnita que la propuesta Urviola no despeja16.
15 Quintanilla, Alfredo. Las revocatorias debilitan la democracia?. noticiasser. pe, Lima, 8 de agosto del 2012. En esa nota se compararon los datos de los distritos de San Cristbal de Rajn, Atico, Lomas, La Florida, San Silvestre de Cochn, Paracas, Maden, Tauripampa, Tarucachi y Curiman con sus vecinos Llipa, Chala, Yauca, Calquis, Llapa, San Andrs, Ziga, Coayllo, Estique y Campoverde, respectivamente, y el comportamiento de sus ciudadanos en las elecciones municipales del 2010. 16 Abanto, Humberto. La carga contra la revocatoria. Del Pas, Lima, 21 de marzo del 2013.
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Como uno de los padres de la criatura, el constitucionalista Francisco Mir Quesada Rada defiende la revocatoria y los procedimientos establecidos para aplicarla, aunque admite la posibilidad de revisar el nmero de firmas necesarias para iniciarla. La revocacin es un derecho adquirido por el pueblo (). La aplicacin de la revocacin consiste en reconocer que los electores, en cuanto mandantes del poder, pueden decidir remover de sus cargos a los mandatarios que son elegidos para gobernar y legislar. [Es] una consecuencia que se deriva del principio de soberana popular17. En igual sentido, el profesor de la Universidad de San Marcos Dennis Chvez ha escrito que la revocacin se sustenta en el principio de la soberana popular y esta significa que en un Estado democrtico no hay ningn poder superior a la voluntad del pueblo, por lo que al ejercerla se busca evitar la permanente prctica de que la autoridad elegida abandone sus compromisos electorales. En sentido contrario, oponerse a la revocacin o querer ponerle cortapisas, [es] desconocer la soberana popular y convertir en soberanos a quienes solo son sus representantes transitorios18. El proyecto de ley n. 2106/2012/CR, presentado por la bancada de la Alianza por el Gran Cambio el 10 de abril del 2013, ha planteado una reforma del artculo 31 de la Constitucin Poltica del Per19, proponiendo eliminar la revocatoria como derecho de control ciudadano. Su argumento central esgrime que: () las instituciones de democracia directa que admite la Constitucin no pueden disearse para agredir dicho mandato constitucional,
Mir Quesada, Francisco. Por qu la revocacin?. El Comercio, Lima, 3 de abril del 2013. 18 Chvez, Dennis. La revocacin: expresin de soberana. El Comercio, Lima, 8 de mayo del 2013. 19 Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos pblicos mediante referndum; iniciativa legislativa; remocin o revocacin de autoridades; y demanda de rendicin de cuentas
17
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por lo que especficamente el mecanismo de la revocacin de autoridades debe eliminarse del texto constitucional por constituir un factor de inestabilidad, precariedad y deslegitimidad de los gobiernos electos conforme el mandato constitucional () [puesto que] el texto original de la Ley N 26300 ha sufrido algunas modificaciones tendientes justamente a relativizar su carcter de excepcional20, [para] facilitar la revocacin e indirectamente desestabilizar a los gobiernos subnacionales legtimamente constituidos. Es viable la reforma constitucional? Como se sabe, para reformar el texto de la Constitucin se requiere del voto de ms de dos tercios del nmero legal de congresistas en dos legislaturas sucesivas, si no se quiere acudir al referndum ratificatorio. Conociendo la postura del presidente Humala y la de la bancada fujimorista, que se ha mostrado contraria a variar el texto constitucional, es poco probable que la propuesta de la Alianza por el Gran Cambio sea aprobada.
Propuestas de reforma de la ley 26300

En el Congreso de la Repblica, desde fines del mes de marzo y hasta mediados de mayo, se han presentado nueve proyectos para reformar la ley n. 26300, propuestas que esquemticamente se resumen en el siguiente cuadro:21
Una de ellas es la que plasm la ley n. 29313, promulgada el 7 enero del 2009, que precisa en el artculo 23 que para revocar a una autoridad se requiere la mitad ms uno de los votos vlidos (aunque este criterio lo aplic la ONPE ya en las CPR del ao 2005, luego de la promulgacin de la ley n. 28421, pese a que esta indicaba mitad ms uno de los votos vlidamente emitidos), cambiando el criterio que haba impuesto el JNE en el ao 2001 para considerar la mitad ms uno del nmero total del padrn como el mnimo necesario para aprobar la revocacin. 21 Los textos de los proyectos n. 2035/2012/CR de Espinoza, 2079 de Rimarachn, 2087 de Omonte, 2094 de zamudio, 2096 de Garca Belande, 2160 de Acua, 2197 de Canches, 2201 de Portugal y 2218 de Luna, se pueden ver en el portal del Congreso de la Repblica en: http://goo.gl/xASyA
20
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Cuadro n. 3 Congreso de la Repblica: propuestas de reformas de la ley 26300

Autor Partido Fecha Artculo Propuesta de modificacin
Rennn Espinoza
Per Posible
25/03
25
Solo habr nuevas elecciones si se revoca a ms de 2/3 de miembros del concejo municipal o consejo regional. Procede la revocatoria si la aprueba el mismo porcentaje de votos con las que fue elegida la autoridad*. Solo habr nuevas elecciones si se revoca al 65% de las autoridades del concejo municipal o consejo regional.
Jorge Rimarachn
Accin Popular - Frente Amplio
04/04
23
25
Carmen Omonte
Per Posible
04/04
20
Son causales para solicitar la revocatoria evidentes actos de corrupcin, violacin de derechos municipales y prdida de legitimidad. La CPR solo debe hacerse en el segundo ao y de manera colectiva al concejo municipal o al consejo regional.
21
22
La CPR se hace si el 25% de ciudadanos de una circunscripcin la solicita, sin ninguna excepcin.
25
Si los integrantes de la organizacin poltica del concejo municipal o del consejo regional fuesen revocados, se convoca a nuevas elecciones. Los revocadores presentan un informe financiero a la ONPE, la que se pronuncia sobre su regularidad o aplicando las sanciones del artculo 36 de la Ley de Partidos Polticos.
Disposicin Complementaria Final (DCF)
* Carlos Chipoco del Partido Popular Cristiano (PPC) haba planteado que el JNE definiera una nueva regla para el caso de la CPR 2013 Lima, en el sentido que los votos aprobatorios tambin deban de ser mayores a los que obtuvo la alcaldesa al ser elegida
119
Autor
Partido
Fecha
Artculo
Propuesta de modificacin
Martn Zamudio
Gana Per
09/04
21
Las causales para solicitarla son: a) permanente incapacidad moral o tica; b) falta de cumplimiento con las promesas electorales; y c) falta de probidad moral o material y cualquier conducta constitutiva de delito doloso. La CPR se hace si la solicita el 35% de ciudadanos. La solicitud de revocatoria debe estar sustentada. Ser rechazada si hay ausencia de sustento probatorio.
22
Vctor Andrs Garca Belande
Accin Popular - Frente Amplio
09/04
21
22
La CPR se hace si la solicita el 35% de los electores de una autoridad. Solo habr nuevas elecciones si la mitad de las autoridades es revocada. Los promotores de la revocatoria presentan un informe conteniendo el balance de los fondos recaudados y utilizados en el proceso de la campaa del proceso revocatorio. Solo habr CPR en el segundo ao del mandato. La solicitud debe ser fundamentada. La solicitud se presenta con un nmero de firmas de ciudadanos no inferior al 40% del total de votos vlidamente emitidos en la eleccin de la respectiva autoridad. Para revocar se requiere el voto de la mitad ms uno de los votos vlidamente emitidos. Se requiere tambin la asistencia del 80% de los electores. No habr nuevas elecciones. Los accesitarios completarn el mandato. El revocado no puede ser candidato al mismo cargo en la eleccin siguiente.
25
DCF
Richard Acua
Alianza por el Gran Cambio
30/04
21
22
23
25
29
120
Autor
Partido
Fecha
Artculo
Propuesta de modificacin
Rogelio Canches
Gana Per
09/05
22
Elimina el tope de 400 mil firmas para la solicitud de revocatoria para las autoridades de la provincia de Lima. Procede la revocatoria si la aprueban la mitad ms uno de los electores del padrn. Derogar la ley n. 26300. Elimina el tope de 400 mil firmas para la solicitud de revocatoria para las autoridades de la provincia de Lima. Solo habr nuevas elecciones si se revoca a ms de cuartos de los miembros del concejo municipal o consejo regional. Revocatoria solo procede en segundo ao de mandato. Aumenta el tope de firmas requeridas a 900 mil. Hay nuevas elecciones si se revoca a ms de un tercio del concejo municipal para elegir a todo el Concejo, de tal manera que se respete la distribucin establecida en la Ley 26864 de Elecciones Municipales.
23
47 Mariano Portugal Per Posible 09/05 22
25
Jos Luna
Solidaridad Nacional
13/05
21
22
25
Fuente: Congreso de la Repblica. Elaboracin propia.
Con ms realismo, si la reforma constitucional no es aprobada, Fernando Tuesta propone alternativas de reforma de la citada ley:
1. La consulta solo debe ser posible una sola vez en el perodo de mandato. 2. Las firmas de adherentes deben ser equivalentes al 25% del electorado de la circunscripcin, para todos sin distincin. 3. La solicitud de consulta de revocatoria debe estar plenamente motivada y fundamentada. 4. No hay revocatoria individual, sino del conjunto del concejo municipal. 5. El concejo municipal, el poder cuestionado, tiene el derecho de levantar los cargos que se levantan a su gestin, como
121
institucin. 6. La revocatoria procede cuando el nmero de votos es ms de la mitad ms uno de los electores de la circunscripcin, cuando el nmero de votos es superior al del partido ganador y participa, al menos, el 50% de los electores. 7. El mismo da de la revocatoria se desarrolla la nueva eleccin municipal. Solo si procede la revocatoria, el ganador asume el mandato, el 1 de enero del tercer ao. As no se necesitara un perodo y autoridades de transicin. 8. Los promotores de la revocatoria deben mostrar el origen y gastos de campaa22.
Sin embargo, su sptima propuesta sufri una metamorfosis:

() si se revoca a un alcalde o presidente regional seran reemplazados por el teniente alcalde o vicepresidente regional. Y si se revoca al conjunto de los concejos, sern reemplazados por suplentes23.
En una mesa redonda organizada por el JNE el martes 21 de mayo de este ao, su presidente dio a conocer el proyecto de ley que suscribir ese organismo y que presentar ante el Congreso de la Repblica, el mismo que asume las propuestas de Fernando Tuesta. Ahora bien, de todos los proyectos de ley propuestos, el ms discutible y el que introducira un cambio sustancial es el que plantea el congresista Canches y el JNE para reformar el artculo 23 de la ley n. 26300, donde se recoge la sexta propuesta de Fernando Tuesta. Al margen de que eso pueda significar un anticonstitucional recorte a los derechos ciudadanos, como adverta Abanto, plantear que la mayora se mida sobre el total del padrn electoral es inslito, puesto que en todas las elecciones del mundo se cuentan las papeletas de quienes acudieron a votar por las propuestas en disputa, es decir, sobre los votos vlidos. Sugerir que para revocar una autoridad se necesiten la mitad ms uno del padrn sera tomar en cuenta a los ausentes,
22 Tuesta, Fernando. La urgencia despus del 17 de marzo. La Repblica, Lima, 17 de marzo del 2013 23 Tuesta, Fernando. Eliminar los incentivos perversos de la revocatoria. La Repblica, Lima, 28 de marzo del 2013.
122
quienes justamente no quisieron o no pudieron manifestar una opinin en la consulta24. Esta interpretacin que fue la que hizo el JNE en el 2001, permiti que en las CPR del 2004 en el pueblo de Huaripampa, capital del distrito de Santa Cruz, en Huaylas, se viviera una jornada al borde de la violencia porque la gente no entenda cmo era que, habiendo ganado la propuesta de revocar a la alcaldesa por 985 votos, contra 421 que la apoyaban (ms 218 nulos y blancos), la cuestionada no se iba a su casa. Eso pas porque faltaba un voto para completar la mitad ms uno de los electores hbiles del padrn, tal como deca la regla. Esta misma situacin se present en decenas de distritos donde, por supuesto, los conflictos locales lejos de amenguarse se agravaron. Si bien es correcto pensar el mecanismo de la consulta ms bien como una excepcin, tampoco hay que ir al extremo de cerrarle el paso de la manera que propone el JNE. Sobre el nmero de firmas de adherentes necesario para iniciar el procedimiento, el congresista Fredy Otrola de la bancada oficialista explica que: para una demanda de revocatoria se exigir un porcentaje de adherentes igual a un 15% de los ciudadanos en el caso de gobiernos regionales, un 20% para autoridades provinciales, y un 25% para los gobiernos distritales25. Por su parte, el congresista del Partido Popular Cristiano (PPC) Javier Bedoya plantea eliminar el mecanismo mediante una reforma constitucional, lo que puede tomar tiempo, por lo que propone en lo inmediato una reforma para establecer vallas ms altas en cuanto a las firmas que respalde el petitorio de revocatoria, [pues] el 25% de los electores de la autoridad que figuran en el padrn
Pueden verse mis argumentos al respecto en: Quintanilla, Alfredo. Cul debe ser la mayora exigible para revocar a las autoridades municipales?. Reporte electoral, n. 9-10. Lima: ONPE, 2003, pp. 12-13. Ver en: http: //goo.gl/CDtQU 25 Otrola propone variar proceso de revocatoria. La Repblica, Lima, 6 de marzo del 2013.
24
123
electoral me parece insuficiente26. Por mi parte, pienso que tal vez sera aconsejable aumentar la valla a un tercio de firmas en el caso de los distritos rurales, es decir, de aquellos de menos de 8000 electores. Quedan flotando propuestas como la del presidente regional de Piura y la del presidente de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, Javier Atkins, para que la revocatoria proceda solo en el segundo mandato de una autoridad27, as como la propuesta de Javier Alva Orlandini, exsenador de Accin Popular y expresidente del Tribunal Constitucional, donde opina que el perodo [de gobierno] municipal debe ser de tres aos, como era antes, para hacer innecesaria la revocatoria28. En resumen, parece razonable enmendar la ley n. 26300 en los siguientes puntos: 1. La demanda de rendicin de cuentas no se debe limitar a los temas presupuestales y econmicos. Se debe acortar sus plazos, simplificando procedimientos y disponiendo que se haga en asamblea pblica, hasta el nivel distrital, con presencia policial. 2. La remocin de autoridades nombradas y no elegidas debe proceder a pedido del 40% de ciudadanos en los distritos rurales, del 33% en los distritos urbanos, del 25% en las provincias y del 20% en las regiones. 3. Sobre el nmero de firmas para apoyar el pedido de revocatoria: 15% para autoridades regionales; 20% para autoridades provinciales, incluida Lima; 25% para distritos urbanos; y 33% para distritos rurales. Deben haber plazos entre 60 y 120 das calendario para recogerlas.
26 Bedoya, Javier. Reformas a la revocatoria? Podra ser eliminada. La Repblica, Lima, 20 de marzo del 2013. 27 Atkins, Javier. Expreso, Lima, 21 de marzo del 2013. 28 Alva, Javier. Ojo, Lima, 20 de marzo del 2013.
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4. Sobre las autoridades cuestionadas: solo podrn ser sometidas a consulta revocatoria aquellas autoridades que manejan el presupuesto, es decir, presidentes y vicepresidentes regionales y alcaldes. 5. Sobre la condicin previa: el pedido de revocatoria debe proceder luego que la autoridad no haya dado satisfactoriamente su rendicin de cuentas. 6. Sobre los fundamentos: deben estar documentados, porque no vale imponer el subjetivismo a la hora de juzgar la actuacin de un gobernante. 7. Se revoca con el voto conforme de la mitad ms uno de los votos vlidos, siempre y cuando acuda a votar ms de la mitad del padrn. 8. Debe haber rendicin de gastos de campaa de autoridades y de revocadores, sin reembolso de gastos a los promotores de la revocatoria. Las experiencias de las CPR en el mundo rural, mal que bien, estn funcionando como activadoras de la poltica local, mostrando adems un gran potencial para formar ciudadana. Las CPR brindan la oportunidad de evaluar las conductas de los polticos, as como de debatir sobre las polticas pblicas necesarias para estos pueblos, reivindicando tanto la soberana popular (o mejor, aprender a reconocerla) como el derecho a la igualdad y el respeto a los planes y programas, adems de servir para bajar al llano a quienes se sienten predestinados a ser gobernantes. Pero, como toda oportunidad, esta puede ser aprovechada o desperdiciada. Creo que en muy pocos casos ha servido de provecho, porque en la mayora de lugares donde se utiliz esta herramienta, al igual que en las elecciones municipales, solo hubo publicidad, pintas, volantes y rumores, pero no debates de argumentos y razones. Se perder la oportunidad, adems, si muchos alcaldes, en lugar de concentrarse en mejorar su gestin, recurren a triquiuelas legales
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para desautorizar a sus crticos o, peor an, llamen al ausentismo el da de la consulta, como ya ocurri en aos pasados. Los organismos electorales, la Defensora del Pueblo, la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros y hasta el Congreso de la Repblica, bien haran en coordinar esfuerzos para echar andar programas de formacin ciudadana, empezando en esos 76 distritos donde hay frecuentes CPR, de manera que la difusin de la ley n. 26300 sea la oportunidad para escuchar sus reclamos y canalizar sus energas.
Extractivismo, ambiente y competitividad en Amrica Latina. Aproximaciones desde la poltica y el derecho ambiental*
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola / Luciano Lpez F.
La mejor forma de construir el futuro es crendolo Peter Drucker
1. Contexto: Estado y extractivismo en Amrica Latina

A lo largo de las ltimas dcadas se han construido diferentes definiciones sobre el Estado latinoamericano. El colapso del llamado Estado desarrollista, interesado en sustituir importaciones, dio paso a los denominados Estados burocrtico-autoritarios1. Ms recientemente surgi la nocin de un Estado que aceptaba las reformas de mercado, se reduca y defenda discursos neoliberales, al tiempo que emerge aquella otra nocin de los Estados con rasgos de autoritarismo competitivo (regmenes hbridos)2.
* Para el desarrollo de este ensayo los autores han contado con la valiosa asistencia tcnica de la Sra. Urpi Gmez P. y el Sr. Luis Ganoza lvarez. 1 O Donnell, Guillermo. El Estado burocrtico-autoritario. Buenos Aires: Editorial de Belgrano, 1996. 2 En los regmenes autoritarios competitivos, las instituciones democrticas formales son vistas en general como el principal medio para obtener y ejercer la autoridad poltica. Vase: Levitsky, Steven y Way Lucan a. The rise of competitive authoritarianism. Journal of Democracy, vol. 13, n. 2. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2002, pp. 51-65.
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Extractivismo, ambiente y competitividad en Amrica Latina
Los Estados suramericanos, mayoritariamente gobernados por partidos y movimientos que se autoproclaman progresistas, han logrado interesantes avances en los ltimos aos, particularmente en lo relativo a la reduccin de la pobreza y el retorno a un Estado ms activo en las decisiones sobre sus recursos naturales. Sin embargo, esto no es exclusivo de las nuevas izquierdas, pues bajo la lgica de Estados compensadores, esos buenos desempeos se alcanzan tanto con polticas econmicas de gobiernos progresistas, como con las de gobiernos pro-libre mercado, y es que en ambos casos las economas nacionales se sustentan en la extraccin y exportacin de materias primas (desde el gas hasta la soja, pasando por una amplia gama de productos de la minera). Esto sucede en un contexto de globalizacin turbulenta, caracterizada por la grave crisis econmico financiera de varios pases industrializados, el alto precio internacional de los minerales y el consumo asitico, lo que ha posibilitado la buena performance econmica de la regin. As pues, el Estado sudamericano se ajusta al estilo de desarrollo extractivo y lo reproduce. El optimismo de los gobiernos frente a la crisis global solo es posible en la medida que se mantenga el flujo de exportaciones de materias primas (commodities), sus altos precios y la atraccin de inversiones. En tal escenario, el presente ensayo busca alcanzar un conjunto de enunciados (aproximaciones) para darle contenido al debate sobre un nuevo extractivismo en la regin (particularmente a las implicancias de una nueva minera), a partir de las siguientes preguntas: qu rol juega, y puede jugar, la variable ambiental, en la competitividad de los pases de la regin?, las regulaciones ambientales ms estrictas desincentivan realmente las inversiones extractivas?, de qu modo puede aportar la competitividad ambiental en la construccin de polticas pblicas nacionales para orientar la sustentabilidad de las inversiones extractivas?
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2. Pensando la nueva minera

En el 2003 Tiffany & Co., Earthworks y el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) propiciaron un dilogo sobre minerales provenientes de fuentes responsables entre Organizaciones No Gubernamentales (ONG), inversionistas, empresas aseguradoras y expertos involucrados con la minera. En ese dilogo se abordaron cuestiones ambientales y de derechos humanos asociados con dicha actividad extractiva, explorndose los escenarios para establecer una base para inversiones y procesos responsables. En las conclusiones los participantes en el dilogo propusieron una investigacin que identifique las mejores prcticas en el sector, a fin de orientar el desarrollo de polticas pblicas sobre inversin minera, y propiciar dilogos intersectoriales sobre ambiente y derechos humanos.
Los impactos de la minera

La minera genera cambios ambientales y sociales, no importa la zona o regin donde opere. Las perturbaciones causadas por la minera pueden impactar el ambiente fsico (a travs, por ejemplo, de prdida de hbitats o la contaminacin de aguas superficiales y subterrneas) y a las comunidades locales (a travs, por ejemplo, de modificaciones culturales por la presencia de trabajadores mineros). Aun cuando resulta inevitable cierto grado de perturbacin, incluso en los proyectos mineros mejor gestionados, la mayora de los impactos sociales y ambientales negativos podran evitarse si las compaas operasen de acuerdo a los mejores estndares posibles. Mostrando gran desacierto, los marcos institucionales, de poltica y regulatorios de los pases latinoamericanos no han permitido garantizar un comportamiento responsable de las inversiones mineras, generndose efectos ambientales y sociales adversos ms frecuentemente de lo que deberan.
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Los comercializadores y el sector privado entienden los riesgos de asociacin que se encuentran en las mentes de los consumidores hacia productos provenientes de procesos irresponsables. Los ciudadanos de pases industrializados hacen elecciones ambiental y socialmente responsables a la hora de comprar productos o servicios, y los inversionistas y aseguradores entienden que disminuyendo los riesgos ambientales y sociales se pueden tambin reducir los costos de operacin de sus proyectos.
El marco bsico para una minera responsable

Reconociendo estas tendencias, algunas corporaciones han avanzado a distinguirse a s mismas de sus competidores sometiendo sus operaciones al escrutinio independiente y haciendo verificable el origen responsable de sus productos. Muchas empresas han observado que el cumplimiento de las leyes en los pases donde operan es insuficiente para proteger el ambiente o a las poblaciones locales vulnerables, por lo que algunas corporaciones reconocen la necesidad de cumplir con procesos de due diligence (debido cumplimiento en materia ambiental y social), cdigos internacionales, protocolos, convenios, declaraciones, instrumentos y costumbres que protegen el ambiente natural, los derechos humanos fundamentales, la autodeterminacin, la integridad cultural y los derechos sociales y laborales3. En un esfuerzo por evaluar los impactos ambientales y sociales de la minera, en el 2002 el Instituto Internacional para el Ambiente y el Desarrollo (IIED, por sus siglas en ingls) public un anlisis comprehensivo de las principales cuestiones que enfrenta el sector minero, como resultado del proyecto de investigacin Minera,
3 Vase: Pajares, Erick. El Due Diligence ambiental y social en el marco de proyectos de inversin financiados por organismos multilaterales. Primer Foro Peruano Nrdico Minera, medio ambiente y desarrollo sostenible. Lima: Cmara de Comercio Peruano Nrdica, 2013.
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Minerales y Desarrollo Sustentable (MMSD, por sus siglas en ingls). Dicha investigacin fue comisionada por el Consejo Empresarial para el Desarrollo Sustentable (WBCSD, por sus siglas en ingls) y promovida y financiada por un grupo de grandes compaas mineras, las cuales formaran posteriormente una nueva asociacin: el Consejo Internacional de Minera y Metales (ICMM, por sus siglas en ingls), con mandato para promover el desarrollo sostenible en el sector. A la referida investigacin le siguieron otras iniciativas sectoriales orientadas a identificar los impactos ambientales y sociales de la minera, en diversos contextos, las que han generado los siguientes resultados: a. Una revisin independiente de los impactos de los prstamos del Banco Mundial (BM) en los sectores de industrias extractivas, el cual result en un reporte final con recomendaciones para futuras actividades de prstamo en estos sectores. b. Un cdigo voluntario de conducta conocido como los Principios de Ecuador, que provee guas para el financiamiento de proyectos superiores a US$ 50 millones por parte de bancos privados4. Desde entonces, algunas de las instituciones financieras ms grandes han generado guas an ms detalladas para los sectores, incluso para el sector minero. c. Un dilogo entre la Unin Mundial para la Naturaleza (IUCN, por sus siglas en ingls) y el Consejo Internacional
Conjunto de estndares ambientales y sociales, de aplicacin voluntaria, para el financiamiento de proyectos desarrollados con el apoyo de la Corporacin Financiera Internacional (IFC, por sus siglas en ingls). Mediante estos principios, un banco se compromete a otorgar prstamos solo a aquellos proyectos cuyos patrocinadores puedan demostrar su capacidad y disposicin de cumplir con la totalidad de los procesos que garanticen la responsabilidad social y una acertada gestin ambiental de la inversin. Vase en: http://goo.gl/4JWFl
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de Minera y Metales (ICMM) para abordar temas de conservacin de biodiversidad y minera5. d. Iniciativas gubernamentales en los sectores de las industrias extractivas para promover una mayor transparencia y proteccin a los derechos humanos. e. Iniciativas del sector privado, como cdigos de conducta para la industria minera, que busquen establecer condiciones para un comportamiento ms responsable en el sector. f. Declaraciones, demandas y documentos de posicin de polticas formulados por grupos de la sociedad civil orientados a mejorar las prcticas de las compaas mineras alrededor del mundo. g. La publicacin de un suplemento sobre el sector minero en la Iniciativa Global de Informes (GRI, por sus siglas en ingls) dirigido a estandarizar la forma mediante la cual las compaas mineras informan de sus impactos ambientales y sociales. Estos estndares internacionales constituyen solo parte de un conjunto mayor de elementos que podran integrarse a las polticas pblicas que orienten las inversiones extractivas en la regin. Son tan altos los riesgos probados y tan dbil an la gestin ambiental latinoamericana que no sorprende que la inversin minera exacerbe el conflicto socioambiental, con lo cual las polticas de crecimiento econmico podran quedar estancadas. Resulta pues necesaria una conceptualizacin innovadora para armonizar, tanto como sea posible, el emplazamiento de la minera en territorios muy complejos en lo ambiental y lo social.
5 Ten Kate, Kerry; Loret de Mola, Carlos; Pajares, Erick; y Barrios, Ismael. Bases conceptuales y avances con respecto a compensaciones por impactos a la biodiversidad. En: Hajek, Frank y Pablo Martnez de Anguita, ed. Gratis? Los servicios de la naturaleza y cmo sostenerlos en el Per. Lima: Wust Ediciones, 2012.
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3. Una mirada a los Andes: los casos de Colombia y del Per

El caso de Colombia
En Colombia la minera constituye una de las cinco locomotoras de la poltica de crecimiento con prosperidad del gobierno de Juan Manuel Santos. La gran minera de carbn y nquel se inici hace ya varias dcadas, recibiendo un impulso con el Cdigo Minero de 20016. Al concluir el gobierno de lvaro Uribe se inici una polmica sobre los costos ambientales y sociales al hacerse pblico el otorgamiento catico de ttulos, el cuestionamiento de las retribuciones que recibe el Estado y las debilidades institucionales. Bajo la poltica del Ministerio de Minas y Energa de Colombia (Colombia Minera, Desarrollo Responsable), el sector minero busca posicionar a la industria bajo una visin que no solo atienda lo econmico, sino la sostenibilidad ambiental y social de los proyectos. La visin propuesta de la minera colombiana para el 2019 seala que [] la industria minera colombiana ser una de
En el 2010 entr en vigencia la Ley 1382, la cual reform el Cdigo de Minas (Ley 685 de 2001) en distintos aspectos. La ley propugnaba la modernizacin de la industria minera, la promocin de la inversin y la agilizacin de los trmites de obtencin de ttulos mineros. Tambin introdujo la prohibicin de la actividad minera en los pramos y los humedales Ramsar, los cuales no estaban excluidos de la minera, segn el Cdigo de Minas de 2001.No obstante, la norma no fue consultada con los grupos tnicos del pas. Por ello fue demandada ante la Corte Constitucional pues la consulta previa es un derecho fundamental de dichos grupos que no fue respetado al regular una actividad como la minera, la que afecta directamente sus intereses y territorios. El 11 de mayo de 2011 la Corte Constitucional declar que la Ley 1382 de 2010 era inexequible por haber omitido la consulta previa (Sentencia C-366 de 2011). Sin embargo, la Corte orden que la ley permaneciera vigente transitoriamente por dos aos para no causar efectos nocivos al medio ambiente, pues dicha Ley contena normas ms garantistas en materia ambiental que las que haba en el Cdigo de Minas. Por ello, sacarla del ordenamiento podra dejar sin proteccin ecosistemas estratgicos excluidos de la minera como los pramos o humedales. Vencido el plazo de dos aos dispuesto por la Corte, la Ley 1382 qued sin efecto alguno, por lo que el gobierno colombiano ha optado por la elaboracin de un proyecto de ley de reforma al Cdigo de Minas.
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las ms importantes de Latinoamrica y habr ampliado significativamente su participacin en la economa nacional7. Sin embargo, a partir del 2008 el debate se acentu debido a proyectos como el de La Colosa en Cajamarca y el rechazo a la minera en el pramo de Santurbn. La minera de carbn a cielo abierto en el Cesar tambin ha sido objeto de cuestionamiento por su huella ecolgica y los embarques sucios del producto en Santa Marta y Cinaga. Igualmente se ha desatado un debate en torno a la minera ilegal que en algunas ocasiones se convierte en criminal. Los representantes de la gran minera estn respondiendo a las crticas con una propuesta de responsabilidad y competitividad para el sector. Claudia Jimnez, presidenta del gremio, seal: Colombia necesita la minera para impulsar su crecimiento, pero requiere una minera responsable y competitiva que no solo cumpla las leyes nacionales, sino que vaya ms all e incorpore estndares internacionales. Es lo que hacen las trece empresas del sector de la minera a gran escala que se agruparon bajo nuestro nuevo gremio8. Pese a ello, los ministros de minas y medio ambiente, durante el Congreso de Minera a Gran Escala (realizado en Cartagena de Indias en febrero del 2012), coincidieron en sealar que resulta inaceptable que haya todava empresas formales que violan la normatividad minera y ambiental.
El caso del Per

En la inauguracin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, Ro+20 (realizada en Ro de Janeiro el 20 de junio del 2012), el presidente del Per, Ollanta Humala, en su
Unidad de Planeacin Minero Energtica (UPME). Plan Nacional de Desarrollo Minero. Visin 2019. Bogot: Ministerio de Minas y Energa, 2006. Ver en: http://goo. gl/Jgkq9 8 Jimnez, Claudia. S se puede. El Tiempo, Bogot, 16 de julio del 2011. Ver en: http://goo.gl/nJ0YY
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discurso anunciaba: Cmo compatibilizar hoy desarrollo con sostenibilidad ambiental? La nueva visin que promueve el Per se orienta a impulsar una nueva (sic) manera de usar nuestros recursos naturales y una nueva (sic) relacin con las actividades extractivas, para seguidamente comprometerse a: actualizar los marcos normativos orientados a mejorar significativamente los estndares ambientales; modernizar y fortalecer el marco ambiental institucional, en especial el Ministerio del Ambiente; y establecer una nueva (sic) relacin con las actividades extractivas, en especial la minera, las que en el marco dispuesto por el Estado, debern realizarse con visin ambiental y social, inclusiva y sostenible9. Sin embargo, an despus de los delicados sucesos acaecidos en torno al proyecto minero Conga (en Cajamarca, entre noviembre del 2011 y julio del 2012), cuyo Estudio de Impacto Ambiental (EIA), en su componente hdrico, fue sometido a un peritaje internacional10, el gobierno peruano no ha tomado an una decisin clara frente a la urgente necesidad de redimensionar de manera integral su marco institucional, de polticas y regulacin en materia ambiental, frente a las polticas de inversin extractiva. Y es que, en efecto, las reglas de juego con las que operan las actividades extractivas en el Per, salvo modificaciones puntuales, responden al contexto de los inicios de la dcada de los 90, estando ya totalmente rebasadas por las tendencias de inversin en minera, petrleo y energa. Tales ajustes en el marco regulatorio materia de anlisis aparecen contenidos en el Informe de la Comisin Multisectorial creada por resolucin suprema n. 189-2012-PCM, el cual precisa los ejes estratgicos de la gestin ambiental; en la Ley n. 29785 - Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin
Vase el discurso de Ollanta Humala en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Ro +20 en: http://goo.gl/483xa 10 Presidencia del Consejo de Ministros del Per. 17 de abril del 2012.
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Internacional del Trabajo (OIT)11 y su reglamento (decreto supremo n. 001-2012-MC); en la Ley n. 29968 - Ley de creacin del Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE)12; y en la Ley n. 30011, que modifica la Ley n. 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental13. Sin embargo, dichas medidas resultan insuficientes para abordar orgnicamente las causas estructurales de los conflictos socioambientales que son expresin de la crisis de gobernabilidad en que vive el pas.
Es pertinente fragilizar la ya dbil regulacin ambiental?

En el caso de pases como Colombia y Per (como en otros pases de la regin) se flexibiliza el marco regulatorio ambiental, pues desde el Estado se considera que ello dinamizar la inversin extranjera, lo que en realidad constituye un incentivo perverso, muchas veces equivocadamente alentado por los propios inversionistas. Precisamente, el ministro del ambiente del Per, Manuel Pulgar Vidal, ha sealado al respecto:
[] S creo que hay que elevar el nivel de medidas de promocin a las inversiones. Los inversionistas tambin tienen que ser atendidos, pero eso no pasa ni por relajar la norma ambiental, ni relajar la consulta previa.
11 La Ley de Consulta Previa, aprobada por el Congreso peruano el 31 de agosto del 2011 y promulgada por el Poder Ejecutivo el 6 de septiembre de ese ao, busca garantizar el derecho de los pueblos originarios a pronunciarse sobre todo aquel proyecto que pudiera impactar en sus territorios. 12 El Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) es el ente encargado de revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental detallados (EIA-d) regulados en la Ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental. 13 La ley tiene como leitmotiv establecer un balance entre la aplicacin de una potestad sancionadora efectiva y disuasiva y los incentivos respectivos para que el administrado, de manera voluntaria, subsane aquellos incumplimientos leves que no generen impactos adversos en el ambiente y la salud de las personas.
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[] el concepto de que las inversiones se desalientan por lo ambiental o lo social es un lugar comn que no tiene necesariamente una comprobacin objetiva. [] La gente en el mundo rural, especialmente en la Amazona, no quiere ms negativas () lo que queda meridianamente claro debe ser el rol del Ministerio del Ambiente, que sea garante de derechos () y hay que eliminar la sensacin que tienen muchos de un Estado que es cmplice14,15.
As pues, si bien los marcos regulatorios ambientales de los pases de Amrica Latina consagran una serie de instrumentos de gestin para que las inversiones cumplan con estndares ambientales en el desarrollo de sus operaciones, se cuestiona la imparcialidad de los agentes encargados de la elaboracin de los estudios respectivos y el rol marginal que asume el Estado en la autorizacin, control, seguimiento y sancin de los impactos ambientales que ocasiona la extraccin minera a gran escala16. Aun cuando la normativa prev mecanismos administrativos para el reclamo por posibles impactos o consecuencias nocivas sobre el ambiente, se cuestionan las posibilidades de acceso efectivo a las mismas por parte de las comunidades afectadas y la limitada capacidad sancionadora y fiscalizadora del Estado sobre la actuacin de las compaas.
Economa. Se debe potenciar la promocin de inversiones, pero no relajar la consulta previa. Gestin, Lima, 13 de mayo del 2013. 15 El CEO de la compaa minera Antamina, Abraham Chahun, seal en la reunin jurdico empresarial Retos de la inversin minera en el Per (Universidad del Pacfico y Estudio Rodrigo, Elas & Medrano Abogados) que: [] Desde el punto de vista institucional, hay algunos aspectos que hay que discutir como pas. Nos asimilamos al Convenio 169 (de la OIT), que es la Consulta Previa, yo creo sin saber dnde nos estbamos metiendo. Vase: Economa. El Gobierno asimil la Ley de Consulta Previa sin saber dnde se estaba metiendo. Gestin, Lima, 8 de mayo del 2013. 16 Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA), Estudio de Impacto Ambiental (EIA), Remediacin de Impactos de Exploracin y Remediacin de Pasivos Ambientales Mineros, entre otros.
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Se advierte entonces una tendencia comn en el desmontaje progresivo de sistemas estatales orientados hacia una efectiva proteccin ambiental, la que se traduce en la reduccin considerable de los costos, cargas, tiempos y trmites que deberan agotar las compaas, o incluso en la imposibilidad de que existan ciertas zonas vedadas para la minera. Es indudable que las acciones de proteccin ambiental sern cada vez ms escasas si el objetivo es favorecer la promocin de las inversiones. Al respecto cabe precisar que la Encuesta de Compaas Mineras del Anuario 2011/2012, del Instituto Fraser, ubica a pases como Colombia y Per dentro de aquellos Estados cuyas regulaciones ambientales son fuertemente percibidas por las empresas mineras como disuasiones leves a la inversin (vase el Cuadro n 1). Las corporaciones transnacionales mineras esperan cumplir con las regulaciones ambientales, disuadidas ms por la incertidumbre en la aplicacin de dichas regulaciones que por su exigibilidad o rigor17. Sin embargo, resulta pertinente destacar que a los pases con regulaciones ambientales ms estrictas no les va mal (o peor) en la atraccin de inversiones. El no asumir un coste ambiental le permite a una inversin (o a un sector productivo, si hablamos a escala macroeconmica y en trminos de economa regional o internacional) ser ms competitiva, pero esta ventaja se produce a costa de degradar el ambiente, con las implicancias que esto conlleva para la sociedad o incluso su propia competitividad a largo plazo. As, la poltica ambiental consiste bsicamente en evitar estos costes y trasladar (en caso se produzcan) la carga a sus responsables18.
McMahon, Fred y Cervantes, Miguel. Survey of Mining Companies 2011/2012. Vancouver: Fraser Institute, 2012. 18 El rigor de la poltica ambiental se puede definir como el alcance y el xito en la aplicacin de la poltica ambiental. Vase: Harring, Niklas. An explanation to the relationship between institutional quality and stringent environmental policy. 2nd ECPR
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Considerando que los costes ambientales son conceptualizados econmicamente como externalidades, algunas polticas ambientales persiguen su internalizacin, sin que esto, en general, pase por su valoracin en trminos monetarios.
4. Los costes de adopcin y de no adopcin de las polticas ambientales

La existencia de una poltica pblica ambiental, por el hecho de imponer restricciones a ciertos comportamientos, implica unos costes, tanto para las empresas como para las administraciones pblicas y consumidores, que acaban repercutiendo sobre la economa en general. Pero, no disponer de una adecuada poltica ambiental tambin implica unos costes, con caractersticas diferentes de los anteriores, que tambin suponen prdidas de bienestar.
Los costes de adopcin

Los costes de adopcin de las polticas ambientales para las administraciones pblicas se pueden desagregar en: costes de creacin de las polticas, costes de aplicacin y costes de control. Estos son costes de capital, operativos y de mantenimiento que representan costes relacionados con la actividad que realiza la administracin, costes de personal, inversiones, o transferencias corrientes (como subvenciones). En lo que respecta a las empresas, los costes se pueden diferenciar en costes de capital, costes operativos y otros costes indirectos. Estos corresponden a costes que bsicamente obligan a las empresas a adaptar sus sistemas productivos, realizando
Graduate Conference, Universitat Autnoma de Barcelona. Panel: Environmental and Green Politics, 2008.
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Cuadro n 1. La incertidumbre sobre las reglamentaciones ambientales

Response Botswana Burkina Faso Democratic Republic of Congo (DRC) Egypt Ghana Guinea (Conakry) Madagascar frica Mali Mauritania Morocco Namibia Niger South Africa Tanzania Zambia Zimbabwe Catamarca Chubut Jujuy Argentina Mendoza Ro Negro Salta San Juan Santa Cruz 1 47 36 16 0 29 32 21 45 24 20 19 25 13 17 17 9 13 0 6 5 6 21 16 16 2 51 53 33 70 46 32 32 34 59 70 60 31 45 58 68 40 38 24 39 11 18 39 49 56 3 2 9 29 20 25 12 37 21 12 0 15 31 27 21 12 21 38 33 39 24 29 39 30 16 4 0 2 10 10 0 12 11 0 6 0 6 6 9 4 2 7 13 29 17 30 41 4 5 9 5 0 0 12 0 0 12 0 0 0 10 0 6 6 0 0 23 0 14 0 30 6 0 0 3
1. Encourages investment (Favorece la inversin) 2. Not a deterrent to investment (No es un disuasivo para la inversin) 3. Mild deterrent to investment (Disuasin leve a la inversin) 4. Strong deterrent to investment (Fuerte disuasivo para la inversin) 5. Would not pursue investment due to this factor (No desarrollara la inversin debido a este factor). Traduccin: Erick Pajares G.
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20 59 55 40 24 56 25 54 15 53 38 45 54 24 31 38 39 48 17 47 48 42 33 34 55 31 38 27 42 45 59 53 42 25 9 28 26 32 25 13 25 16 38 35 38 27 38 20 28 14 17 23 24 46 56 32 36 19 43 27 42 29 16 10 24 5 4 13 32 4 35 4 30 5 16 12 0 19 15 8 4 7 44 9 17 4 6 9 0 31 14 22 8 3 6 20 11 0 1 3 16 0 15 0 30 1 3 0 0 30 8 14 0 0 6 0 3 8 0 9 0 0 5 19 3 0 3 7
Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Dominican Republic Latin America and the Caribbean Basin Guatemala Guyana Honduras Mxico Panam Per Suriname Venezuela Bulgaria China Finland Greeland India Ireland Kazakhstan Kyrgyzstan Eurasia Laos Mongolia Norway Poland Romania Russia Spain Sweden Turkey Vietnam
2 12 32 16 2 8 0 29 0 25 6 8 8 0 8 20 28 31 17 21 7 0 6 17 9 19 0 5 5 24 16 0
Fuente: McMahon, Fred y Cervantes, Miguel. Survey of Mining Companies 2011/2012. Vancouver: Fraser Institute, 2012.
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inversiones en equipos ms limpios o a ajustar sus producciones a los lmites de emisiones establecidos. Los costes indirectos se refieren a dificultades operativas en las empresas que acaban traducindose en mayores gastos, como los derivados de mayores controles burocrticos o los costes asociados a realizar mayores transacciones con la administracin. Tambin se incluyen los cambios en las formas de gestin adquiridos para adoptar ciertos comportamientos ms respetuosos con el ambiente19. A corto plazo, la poltica pblica ambiental puede traducirse en diversos efectos como un aumento del nivel de precios (inflacin, por ejemplo, debido a un nuevo impuesto ambiental), cambios en la composicin de la balanza comercial, disuasin de inversin productiva20, prdida de puestos de trabajo en algunos sectores o cambios en la estructura productiva. Pero, no adoptar polticas pblicas ambientales tambin tiene costes y es posible diferenciarlos entre aquellos que recaen sobre las empresas y los que inciden en el conjunto de la sociedad. Los que recaen sobre las empresas esencialmente representan costes en trminos de un menor consumo de materias primas, menores costes de gestin de residuos, ausencia de optimizacin de procesos productivos, costes de no-adopcin de carcter institucional (es decir, aquellos costes por multas, sanciones o por no tener buenas relaciones con la administracin pblica debido al no-cumplimiento de la normativa ambiental) y costes de imagen
Jaffe, Adam B.; Peterson, Steven R.; Portney, Paul R. y Stavins, Robert N. Environmental regulation and the competitiveness of U.S. manufacturing: What does the evidence tell us?. Journal of Economic Literature, vol. 33, n. 1. Pittsburgh: American Economic Association, 1995, pp. 132 - 163. 20 El efecto expulsin de inversin productiva o crowding out es un efecto negativo que puede derivarse de las inversiones ambientales ya que se emplean recursos que podran destinarse a otras actividades quiz ms productivas.
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(cada vez mayores debido a la mayor conciencia ambiental de los consumidores)21.
Los costes de no-adopcin

El coste ms directo y evidente de no adoptar medidas ambientales es la sobreexplotacin de los recursos naturales y la degradacin del ambiente, con los efectos directos e indirectos que esto tambin conlleva sobre la salud y el bienestar de las personas. A menudo parece que el sistema econmico obvie que los servicios que proporcionan los ecosistemas ecolgicos y el stock de capital natural son imprescindibles para el desarrollo de la vida en el planeta. No tiene sentido que el sistema econmico, que debe estar concebido para incrementar el bienestar social, ponga en riesgo este aspecto tan elemental. La calidad de los servicios ambientales afecta las posibilidades de desarrollo econmico y, en ltima instancia, la competitividad de las empresas y la salud de las economas por diversas vas: disponibilidad de recursos productivos en suficiente cantidad y calidad, estado de conservacin de los numerosos servicios ambientales que proporciona la naturaleza, entre otros aspectos. Los costes de degradacin ambiental derivados de la noadopcin de medidas ambientales son complejos de identificar, difusos y de difcil cuantificacin en trminos fsicos, y sobre todo monetarios. Si bien existen estudios que intentan aproximar valores monetarios a determinados costes externos de especial relevancia, los mtodos de valoracin monetaria de la calidad ambiental han recibido numerosas crticas desde la economa ecolgica por las arbitrariedades en las que incurren y por algunas
21 Por ejemplo, la European Opinion Research Group (EORG) 2002 constata su creciente importancia en Europa.
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de las hiptesis en que se fundamentan22, tanto ms cuanto ms genricos o globales son los impactos o servicios ambientales que se pretenden monetizar23.
5. Regulacin ambiental y competitividad

Una hiptesis considera que mientras ms estrictas son las regulaciones sobre el ambiente, mayor es el impacto negativo sobre la competitividad, en particular cuando los competidores se enfrentan a estndares menos rgidos o una observancia menos estricta de los estndares existentes. Esta es la pollution haven hypothesis 24,25. Una contrahiptesis fue planteada por Michael Porter, profesor de la Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard. Segn Porter: Las regulaciones gubernamentales estrictas pueden fomentar ventajas competitivas mediante la estimulacin y el mejoramiento de la demanda local. Lo estndares estrictos orientados al rendimiento, la seguridad del producto y el impacto ambiental obligan a las empresas a mejorar la calidad, a mantenerse a la vanguardia de la tecnologa, y a ofrecer caractersticas
22 Martnez Alier, Joan y Roca Jusmet, Jordi. Economa ecolgica y poltica ambiental. Mxico D.F.: Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y Fondo de Cultura Econmica, 2000. 23 El ejemplo ms claro es el estudio de Costanza et al. (1997), que estim en unos 33 trillones de dlares anuales el valor monetario de los servicios que proporcionaban los ecosistemas de la tierra y que ha sido objeto de numerosas crticas, tales como Herendeen (1998) o Daly (1998). 24 Pethig, Rudiger. Pollution, welfare and environmental policy in the theory of comparative advantage. Journal of Environmental Economics and Management, n. 2. Philadelphia: Elsevier, 1976, pp. 160 - 169. 25 Mc Guire, Martin C. Regulation factors rewards, and international trade. Journal of Public Economy, vol. 17, n. 3, 1982, pp. 335 - 354.
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que satisfagan demandas sociales. Los estndares ms fciles de alcanzar, aunque tentadores, pueden ser contra producentes26,27.
Prevencin de la contaminacin y competitividad

Las actividades de prevencin de la contaminacin son definidas por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)28 como aquellas aplicaciones de estrategias ambientales preventivas integradas a los procesos productivos, productos y servicios. Incluye el uso ms eficiente de los recursos naturales y por ende minimiza los desechos y la contaminacin as como el riesgo a la salud humana y a la seguridad. Adems de las reducciones en emisiones contaminantes, las estrategias de prevencin de la contaminacin pueden generar beneficios privados por la reduccin en los costos de produccin y el mejor posicionamiento en el mercado. La mayor eficiencia del proceso se puede traducir en una mejora en la calidad del producto. La disminucin en los costos de produccin puede estar dada por: a) un menor uso de materias primas y energa, b) una recuperacin de materiales y subproductos, y c) menores pagos por impuestos y multas ambientales. Las actividades de prevencin de la contaminacin no siempre requieren de una inversin. En algunos casos se puede reducir la contaminacin hasta en un 30% con cambios en prcticas de
26
1990.
Porter, Michael E. The Competitive Advantage of Nations. New York: Free Press,
27 Porter, Michael E. y van der Linde, Claas. Green and Competitive: Ending the Stalemate. Harvard Business Review. Boston: Harvard Business Publishing, 1995, pp. 119 - 134. 28 United Nations Environment Programme (UNEP) y World Business Council for Sustainable Development (WBCSD). Cleaner Production and Eco-efficiency. Paris: UNEP - WBCSD, 1998.
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manufactura que no implican ningn costo29. Las estrategias de prevencin de la contaminacin estn estrechamente asociadas al concepto de produccin ms limpia, ampliamente difundida en los ltimos aos. En el grfico n 1 se describe una posible senda en la variacin de los costos totales en el tiempo para una empresa que realiza inversiones en produccin ms limpia. Grfico n 1 Produccin ms limpia. Inversin y costos
Con produccin ms limpia Costos totales Inversin Inversin Sin ninguna inversin
Ta
Tb
Tiempo
Fuente: La gestin ambiental y competitividad de la industria colombiana. Bogot: Corporacin Andina de Fomento (CAF) - Universidad de los Andes - Centro para el Desarrollo Internacional (Harvard), 200130.
29 Hamraham, D. Putting cleaner production to work, Documento de trabajo. Washington D.C: Banco Mundial, 1995. 30 El citado estudio fue resultado del Proyecto Andino de Competitividad (PAC), a iniciativa de la Corporacin Andina de Fomento (CAF), que se desarroll en Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela entre 1999 y el 2003, con el objetivo de definir una agenda integrada para la competitividad nacional y regional a fin de promover un crecimiento ambientalmente sostenible y la mejora de las condiciones de vida de la regin.
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6. Una visin prospectiva: innovar las reglas de juego para una nueva minera en el Per
Un reciente estudio titulado Diagnstico de la Competitividad y de la Salud del Sector Minero Peruano31, seala en su captulo 2 (Un anlisis de competitividad revela reas de oportunidad) que: [] Para lograr la meta de ser un referente de la minera a nivel mundial un pas debe ser competitivo en los siguientes cuatro ejes: i. Calidad de los recursos mineros. ii. Estructura de costos e intensidad de CapEx (costos de produccin, requerimiento de capital). iii. Marco institucional (reglas estables y claras, aplicacin de la ley, tiempos para obtencin de permisos). iv. Marco social (percepcin y receptividad de la sociedad a la minera, nivel de conflictividad y apoyo del Estado a los proyectos mineros). Qu duda cabe que los ejes iii) y iv) son aspectos centrales que exigen establecer mediante aproximaciones sucesivas una agenda estratgica para innovar conceptos, reglas de juego y darle contenido real a un nuevo extractivismo, en particular a una nueva minera en el Per. La definicin de esa agenda implica la institucionalizacin de los mecanismos de dilogo y construccin de consensos, como punto de partida, contando con la intervencin de todos los actores a los que involucra la gestin de los recursos naturales del pas (Estado, empresas, comunidades, academia, juicio experto, sociedad civil).
Abram, Lino et al. Diagnstico de la Competitividad y de la Salud del Sector Minero Peruano. Lima: McKinsey & Company, 2013. Reporte independiente comisionado por la Sociedad Nacional de Minera (SNM) del Per.
31
150
As pues, a la luz de las tendencias internacionales y procesos regionales, consideramos fundamental enunciar un conjunto de mecanismos que permitiran redimensionar la forma en que opera la minera en el pas y, en general, la manera en que se percepciona pblicamente dicha actividad extractiva: a. Adoptar estndares internacionales en materia ambiental y socialpara las inversiones extractivas, tales como los procesos de Due Diligence (debido cumplimiento), tomando como referencia los lineamientos previstos por los organismos multilaterales de financiamiento (las polticas y directivas operacionales del Banco Mundial, el International Finance Corporation, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporacin Andina de Fomento, los Principios del Ecuador, el Pacto Global de las Naciones Unidas, entre otros)32. b. Adoptar la licencia social para las operaciones mineras como un catalizador de la gobernabilidad de las inversiones extractivas. Recientemente las empresas mineras que invierten en pases como el Per han venido mostrando una mayor preocupacin, aunque reactiva, por mantener relaciones armoniosas con el entorno social aledao a sus zonas de influencia. La licencia social en la actividad minera es la legitimacin del proyecto ante la comunidad, que resulta en la aprobacin tcita reflejada en el conjunto de aptitudes, acciones y actividades de reconocimiento o aceptacin de la actividad empresarial minera por parte de la poblacin
32 El Due Diligence [auditora de debido cumplimiento] es un instrumento de gestin estratgica. Identifica (ex ante) un conjunto de aspectos sociales y ambientales relevantes que debern ser necesariamente considerados en todas las fases de un proyecto de inversin. Esta auditoria busca garantizar la sostenibilidad ambiental, social y financiera de una inversin. Vase: Pajares, Erick. El Due Diligence ambiental y social en el marco de proyectos de inversin financiados por organismos multilaterales. Primer Foro Peruano Nrdico Minera, medio ambiente y desarrollo sostenible. Lima: Cmara de Comercio Peruano Nrdica, 2013.
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local, considerando la sustentabilidad de las actividades de exploracin y explotacin de minerales y la proteccin intensiva del ambiente33,34. c. Fortalecer el sistema de evaluacin y fiscalizacin ambiental. La exigencia del cumplimiento de la regulacin ambiental es un elemento de rigidez. Lo importante para un pas no son sus leyes ambientales estrictas en s mismas, sino la capacidad de hacerlas cumplir; pues su aplicacin efectiva tiene un impacto sobre los costos y el comportamiento de los administrados. La transparencia y la estabilidad de las regulaciones, a travs del tiempo, estn estrechamente relacionadas con este aspecto35. d. Implementar un mecanismo de supervisin tica de las inversiones, asociado a un ombudsman , para las actividades extractivas (minera). El Banco Mundial, en su informe Riqueza y Sostenibilidad: Dimensiones Sociales y Ambientales de la Minera en el Per, sostiene que: [] la administracin colonial tuvo como principal actividad econmica la extraccin de estos metales. Con este propsito, se introdujo el trabajo obligatorio en las minas (la mita) para la poblacin andina, lo que tuvo como consecuencia uno de
Existe hoy un movimiento mundial para redefinir el xito en los negocios liderado por las denominadas empresas certificadas B (o B Corps). Al cumplir voluntariamente los estndares ms altos de transparencia, rendicin de cuentas y performance, las B Corps se distinguen en un mercado saturado, ofreciendo una visin positiva de una mejor manera de hacer negocios. Este movimiento considera que los negocios deben crear valor para la sociedad, no solo a los accionistas, y que los desafos sistmicos requieren soluciones sistmicas, por lo que el B Corps propone una solucin concreta y escalable basada en el mercado. 34 Vase: Actualidad. Gobierno: sin la licencia social, el proyecto Conga se detendr. El Comercio, Lima, 4 de junio de 2013. Manuel Pulgar Vidal, ministro del Ambiente, se refiri al proyecto minero Conga reafirmando la prioridad de construir los reservorios de agua en Cajamarca, pues la empresa debe obtener la licencia social. 35 Vase: Panayotou, Theodore y Vincent, Jeffrey R. Regulacin del medio ambiente y competitividad. World Economic Forum. The global competitiveness report 1997. Ginebra: The World Economic Forum, 1997, pp. 64 - 73.
33
152
los tratos ms explotadores e inhumanos hacia los pueblos indgenas en tiempos coloniales que se haya conocido. Como lo demuestran el folklore, mitologa y poesa andina, existen todava profundas races de resentimiento36. Sin duda, este es un aspecto que no puede soslayarse en los debates sobre la construccin de contenidos y adopcin de estndares internacionales para una nueva minera en el Per. El informe del Banco Mundial propone tambin al gobierno peruano para prevenir posibles focos de convulsin social la institucionalizacin de una Defensora del Sector Minera: [] A partir de la experiencia internacional, el informe presenta alternativas que pueden ser adoptadas por el sector minero, el gobierno y las comunidades para prevenir los posibles conflictos. Dichas alternativas son: (vii) el gobierno peruano debe considerar la posibilidad de crear un defensor del sector (ombudsman) que acte como mediador en los conflictos cuando las partes voluntariamente los sometan a su mediacin37.
e. Arbitraje de inversiones y medio ambiente. En el derecho comparado, los Estados Unidos (EE.UU.) cuentan con un sistema de resolucin alternativa de conflictos en sede administrativa ambiental (Administrative Dispute Resolution Act, ADR 1996) que prev expresamente mecanismos distintos a los jurisdiccionales para la resolucin de conflictos, entre ellos, el arbitraje administrativo ambiental, operando a partir de la suscripcin por las partes afectadas (grupos o colectivos
The World Bank. Wealth and Sustainability: The Environmental and Social Dimensions of the Mining Sector in Peru. Washington D.C.: The World Bank, 2005, p. 17. 37 Ibid.
36
153
ambientales y operadores econmicos) de un contrato de compromiso, con sometimiento expreso a la frmula arbitral38. En el caso del Per, la Ley n. 28611 - Ley General del Ambiente, en su captulo 3 (Medios para la Resolucin y Gestin de Conflictos Ambientales), aborda el tema de manera especfica (artculos 151 al 154). Esta importante institucin jurdica del derecho contemporneo permitira que los acuerdos a los que arriben las partes que intervienen en un conflicto socioambiental, a travs de las mesas de dilogo, se formalicen y se hagan exigibles mediante laudos arbitrales. Sin embargo, la reglamentacin de estas normas se encuentra todava pendiente. El presidente peruano Ollanta Humala anunci pblicamente, el 23 de julio del 2012, una serie de condiciones para el reinicio del proyecto minero Conga, as como una nueva relacin con las actividades extractivas39. Sin embargo, al actual gobierno lo dominan sus ambigedades, sus indecisiones y los recurrentes silencios ante situaciones complejas, lo que acrecienta la incertidumbre en los diversos sectores sociales y econmicos del pas, en un contexto en el que ya empieza a sentirse el enfriamiento de la economa nacional40. Por ello, para transitar desde el conflicto a los nuevos extractivismos y superar lo meramente discursivo, el presente
38 Junceda Moreno, Francisco Javier. Arbitraje Ambiental: avances y desafos. En: Biblioteca de Arbitraje del Estudio Mario Castillo Freyre - Ponencias del Segundo Congreso Internacional de Arbitraje, vol. 8. Lima: Palestra Editores, 2009, pp. 180. 39 Snchez, Marco. Conga s va. Humala: Yanacocha tiene que garantizar el abastecimiento de agua en Cajamarca. La Repblica, Lima, 24 de junio del 2012. 40 Para Adriana Roldn, coordinadora acadmica del Centro de Estudios Asia Pacfico de la Universidad EAFIT (en Medelln, Colombia), el freno del consumo en China hace tambalear las economas de la regin, construidas sobre cimientos de oro, plata, cobre, petrleo, productos agrcolas, entre otros, cuyos precios han bajado considerablemente en lo que va de 2013. Vase: Rojas Arboleda, Daniel. Precios de commodities plantean cambio de ruta en Latinoamrica. El Colombiano, Medelln, 2 de junio del 2013.
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ensayo busca aportar a la construccin de un futurable de gobernabilidad, con signo positivo y demostrar que s es posible innovar las reglas de juego para la inversin, asociando las polticas de promocin de inversiones con las polticas pblicas ambientales y las polticas de competitividad internacional, particularmente para una actividad que como la minera resulta tan importante pero a la vez tan crtica en trminos ambientales y sociales, que adems tiene, para un sector de la opinin pblica nacional, una percepcin muy negativa.
Parte II Sociedad y democracia
Patricia Crdova C. Alberto Chirif Ral Mauro M. Sonia Paredes V. Leda M. Prez
Servicio Civil: el da despus de maana

Ral Mauro M.
Introduccin
El dj vu neoliberal se encuentra en accin sobre el empleo pblico. La sociedad peruana asiste a la ola faltante de reforma del Estado inspirado en el concepto de la eficiencia, a pesar de que la situacin del Estado no es de franca bancarrota e inoperancia como lo fue a fines de los aos ochenta. Ollanta Humala ha decidido embarcarse en la puesta en rigor de un discurso trillado defendido a principios de los noventa, cuando para al expresidente, Alberto Fujimori Fujimori, era relativamente sencillo sealar con el dedo ndice que el Estado se encontraba excesivamente burocratizado e ineficiente, con serias limitaciones de gestin y productividad, y que pareca una pesada maquinaria que funciona por inercia sin tomar en cuenta las demandas y necesidades del pas1. La retrica utilizada por Fujimori para describir al empleado pblico como costoso, con sueldos onerosos anuales pagados en dlares y gastos de representacin ilimitados, hacan sentido comn en que tal tipo de funcionario no poda seguir mantenindose en un pas pobre y en crisis como el Per de principios de los noventa. Por esa razn fue relativamente sencillo ejecutar
1 Mensaje a la nacin de Alberto Fujimori Fujimori del 28 julio de 1990. Ver en: http://goo.gl/Sprz1
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la poltica de privatizacin de las empresas pblicas, transformando as profundamente la estructura del Estado peruano. La idea era trasladar las responsabilidades productivas hacia el sector privado para que el Estado concentre sus esfuerzos presupuestales en un Estado rector y provisor de los servicios esenciales a la poblacin, esto es, educacin, salud y justicia. La poltica de las privatizaciones signific el despido de cerca de 120 mil trabajadores de las empresas pblicas vendidas2, lo que repercuti en trminos de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) ocupada para Lima Metropolitana, ya que la importancia del empleo pblico pas de 11.1% en 1990 - 1992 a 8% en 1996 - 20003. No fue la gran o mediana empresa la que se encarg de los despedidos del sector pblico, pues ambos sectores tambin despidieron a un mar de empleados como consecuencia del ajuste estructural, sino ms bien, fue la microempresa o el as llamado sector informal el que absorbi en gran medida este impacto, ya que el empleo ocupado en este sector creci de 58.2% en 1990 a 62.2% de la PEA ocupada en el 2000. El discurso de la reforma del empleo pblico fue retomado creativamente por Alan Garca al exacerbar las diferencias salariales entre los trabajadores del Estado y los ms pobres del pas. En efecto, durante su primer discurso a la nacin iniciando su segundo gobierno, afirm que el Estado peruano era un ente frvolo y [que] gasta mucho, que cobraba mucho para el servicio escaso y de mala calidad y donde el empleo pblico se agiganta, pero no se descentraliza ni sirve bien. En suma, el Estado era insensible, corrupto y despilfarrador, alejado de los ciudadanos e incapaz de protegerlos de la violencia y la criminalidad4. Con este discurso Garca sec la semilla de algunas reformas clave del empleo pblico
2 Ruiz Caro, Ariela. Las privatizaciones en el Per: un proceso de luces y sombras. Nueva Sociedad, n. 207. Lima: Fundacin Friedrich Ebert, 2007. pp. 130 - 143. 3 Nunura, Juan y Flores, Edgar. El Empleo en el Per 1990 - 2000. Lima: Ministerio de Trabajo y de Promocin Social, 2001. 4 Mensaje a la nacin de Alan Garca Prez del 28 de julio del 2006. Ver en: http://goo.gl/CcO64
Ral Mauro M.
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iniciadas durante el gobierno de Alejandro Toledo, en especial las polticas 8 y 24 consensuadas en el Acuerdo Nacional, orientadas a promover, en el primer caso, el proceso de descentralizacin poltica, econmica y administrativa del gobierno central, y en el segundo, en la afirmacin de un Estado eficiente y transparente. Literalmente Garca se dedic a exculpar al sector empresarial del problema de la desigualdad de los ingresos con los ms pobres del pas, echndole la culpa al sector pblico. Hecho esto, pas a describir su poltica de austeridad en el empleo pblico, con la que se estableci un tope remunerativo que no superara los 15 600 nuevos soles, decretando adems, que el Estado no contratara ni una persona ms. Por supuesto, las estadsticas provistas por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) demuestran que este discurso fue por dems demaggico, pues durante el segundo gobierno aprista el Estado contrat cerca de un tercio ms de empleados pblicos (casi 350 mil personas). Esto se logr a travs de la proliferacin del empleo precario al interior del Estado, al masificarse el rgimen de Contratacin Administrativa de Servicios (CAS), el que ha llegado a representar un 17% del total de los trabajadores pblicos en el 2011. Por otro lado, como consecuencia del congelamiento de la estructura de remuneraciones pblicas, se dieron las condiciones propicias para que los profesionales y tcnicos ms destacados del Estado cruzaran masivamente por la puerta giratoria hacia las empresas ms importantes del sector privado5. Parte de este grupo de profesionales ha pasado a crear una oferta emergente de firmas consultoras que se encuentran absorbiendo la creciente demanda de servicios altamente calificados por parte del Estado, el que a estas alturas es el ms grande y nico comprador de servicios de esa naturaleza. Para el resto de empleados, los que
Durand, Francisco. La crisis de sucesin, la SUNAT y el neo-rentismo. Quehacer, n. 127. Lima: desco - Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, 2000, pp. 58 - 63.
5
162
Grfico N 1 Durante el segundo gobierno aprista (tambin) hubo un aumento acelerado de los trabajadores del Estado
1,328 1,389
Miles de servidores pblicos
993 882
1,035
527
1985
1994
2003
2005
2009
2011
Fuente: Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), 2012.
se quedaron, se dieron las condiciones para la proliferacin del desorden administrativo tanto en las remuneraciones (a travs de la creacin de diversos conceptos no pensionables) como por la cantidad de trabajadores que eran contratados bajo regmenes ad hoc a cada institucin. Finalmente, en el lado ms oscuro, el cuerpo de servidores se encontr expuesto a un caldo de cultivo de estrategias de corrupcin colectivas, antes que tan solo individuales, que han terminado por desprestigiar la alicada imagen del empleado pblico en su conjunto.
La situacin de los servidores pblicos

Sorprendentemente, tal como lo apuntan algunos investigadores de nuestro medio, el empleo pblico es una de las materias menos analizadas por los especialistas que estudian el mercado de trabajo. Datos bsicos como la planilla total de empleados del Estado, con sus respectivos ingresos, regmenes laborales, funciones, entre otros, estn ausentes o son inaccesibles, por lo que no han sido
Ral Mauro M.
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estudiados en nuestro pas6. En contraste, temas como la informalidad, la calidad del empleo, los retornos a la educacin, la experiencia y los costos de contratacin, han sido puntos de anlisis recurrente en la agenda acadmica peruana. La pregunta de fondo en ese sentido es cmo es posible lanzar una reforma tan compleja y profunda en la gestin de los recursos humanos del Estado si no sabemos precisamente cuntos son los servidores pblicos, en qu regmenes laboran, cmo son contratados, qu perfil ocupacional tienen o en qu dependencias se encuentran7. Este problema no solo ocurre a nivel macro sino tambin a nivel de las diferentes dependencias del Estado. Los datos reportados por SERVIR son fundamentalmente estimaciones estadsticas realizadas a partir de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) que realiza el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), cuya representatividad no alcanza a mirar con calidad microeconmica las distintas aristas que preocupan al querer analizar al personal del Estado. Esto se debe a que el tamao del sector pblico es menor al 9% de la PEA ocupada urbana del pas, es decir, por cada diez personas ocupadas en el Per, una trabaja en el sector pblico. Aun si dejramos de lado el problema estadstico para analizar el empleo pblico, persiste la dificultad de la falta de informacin especfica para analizarla. Por ejemplo, no existen preguntas bsicas que ayuden a diferenciar cul es el rgimen laboral por el cual el entrevistado ha sido contratado, en qu entidad y puesto de trabajo se desempea especficamente y cmo fue contratado. Pude subsanar parte de este problema al realizar algunas consultas
6 Dargent, Eduardo. El Estado en el Per. Una agenda de investigacin. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), 2012. A propsito de esta deficiencia, la bancada Accin Popular - Frente Amplio (AP - FA) solicit esta informacin al Ministerio de Economa y Finanzas en febrero del presente ao, sin obtener respuesta obviamente hasta la fecha. 7 La bancada AP - FA solicit la planilla del Estado al Ministro de Economa y Finanzas a travs del oficio N 040-2013-GP/AP-FA/VAGB/CR sin obtener respuesta hasta la fecha.
164
Grfico N 2 El sector pblico no ha superado el 10% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) ocupada del Per, 2001 -2011
100% 90% % de la PEA Ocupada 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%
8.2 0% 2001
8.2 2002
7.2 2003
7.9 2004
7.6 2005
7.9 2006
8.5 2007
8.4 2008
8.7
2009
8.5 2010
8.8 2011
Sector pblico
Sector privado
Independiente
Resto (TFNR, Hogar, practicante, otros)
Elaboracin propia con informacin del Ministerio del Trabajo y Promocin del Empleo.
personalmente al Ministerio del Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), donde logr conseguir una tabla reportada de lo que sera la planilla electrnica del Estado peruano para cada mes del 2011. A pesar de la utilidad que esta informacin podra tener con fines evaluativos o acadmicos, existe una advertencia explcita sobre su uso que dice as: Nota: Informacin a tomar con suma cautela; no existe regla de negocio para SECTOR PBLICO/ Incluye CAS. Nos enfrentamos entonces a una suerte de caja negra, que desde el punto de vista cientfico, no es un desafo novedoso8. Lo que s resulta novedoso, sin embargo, es que esta informacin no es pblica ni ha sido reportada por los canales establecidos por el MTPE para su anlisis, evaluacin y discusin sobre cmo mejorar el empleo pblico en el Per.
8 Pinsese un poco, por ejemplo, acerca del problema de investigar la naturaleza del tomo y sus partes. A pesar que un investigador nunca ha podido observar un tomo, se ha podido analizar, describir e imaginar sus partes aproximndose a travs de diversos experimentos que sirvieron para elaborar los modelos explicativos.
Ral Mauro M.
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Una primera constatacin, es que existe una diferencia importante entre el nmero de servidores pblicos que estima la ENAHO y el que resulta de la planilla electrnica del MTPE. En el primer caso, para el 2011 el nmero de trabajadores era de un milln 389 mil personas, en el segundo, a diciembre del mismo ao haba un milln 31 mil personas, es decir, una diferencia de casi 360 mil personas, nada menos que 35% de divergencia. Cul de los dos datos es el que mejor representa la realidad? La respuesta es un enigma. Ni en las instituciones pblicas centralizadas, como el Congreso de la Repblica, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) o el Ministerio de Justicia, ni en los gobiernos locales de los ms de 1800 distritos del pas se puede conseguir esta informacin de manera transparente. Al respecto, los portales de transparencia adolecen de confiabilidad, sobre todo en los datos consignados sobre la cantidad de personal, sus regmenes y remuneraciones. Ejemplo de esto fue el enfrentamiento meditico ocurrido en diciembre y enero del presente ao entre el Congreso y el Ejecutivo a partir de que algunos congresistas propusieran elevar sus remuneraciones para cubrir los gastos de representacin de los congresistas que viajan al interior del pas. Como la presin meditica fue intensa, los congresistas recularon su decisin, no sin antes, algunos de ellos (particularmente el congresista Javier Diez Canseco y Vctor Andrs Garca Belande) publicar (en base a los portales de transparencia), los elevados salarios de los funcionarios pblicos de entidades como la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS), el Banco Central de Reserva del Per (BCRP), la Contralora General de la Repblica, entre otros; los que en muchos casos superaban los 20 mil soles mensuales. La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) tuvo que negar a travs de repetidas declaraciones que los datos consignados en los portales presentaban informacin agregada trimestral, junto con la gratificacin y otros beneficios de ley. Ante la evidencia de que los datos no cuadraban, la PCM orden la eliminacin de
166
Tabla N 1 Comparativo de remuneraciones percibidas por el presidente y ministros del Estado, segn diversas fuentes oficiales
Fuente: Comunicado Titular Total S/. DU.1262001 Pagado por el sector Ingreso
921.00 1332.55 1542.90 1371.51 1535.92 1918.73 14 155.47 14 060.34 1444.53 1539.66 25 885.53 * 29 357.10 31 200.00 s.i. 31 200.00 29 364.08 28 981.27 29 455.47 28 426.06 0 0 0 0 0 30 779.00 0 0 0 0
Despacho / Sector Otros ingresos
Fuente: Portal de Transparencia Estndar de la PCM Otros ingresos

0 300.00 s.i. s.i. s.i. 300.00 0 0 419.80
Fuente: Portal de Transparencia de cada sector Ingreso
Presidencia de la Repblica del Per 16 000.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 14 064.08 13 681.27 15 600.00 14 228.49 15 600.00 14 057.10 14 267.45 15 079.00
Ollanta Humala Tasso
1332.55 1542.90 s.i. s.i. s.i. 1535.92 1918.73 1444.53 1154.14
Agricultura
Milton Martn Von Hesse La Serna
Comercio Exterior y Turismo
Jos Luis Silva Martinot
Cultura
Luis Alberto Peirano Falcon
Defensa
Pedro lvaro Cateriano Bellido
Desarrollo e Inclusin Social
Carolina Trivelli vila
Economa y Finanzas
Luis Miguel Castilla Rubio
Educacin
Patricia Salas OBrien
Energa y Minas
Jorge Humberto Merino Tafur
Justicia y Derechos Humanos
Eda Adriana Rivas Franchini
Fuente: Comunicado Titular Total S/.

15 600.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 15 600.00 13 540.88 14 131.00 15 600.00 14 270.12 1329.88 2059.12 1469.00 14 237.50 1362.50 14 270.12 1329.88 29 570.12 *** 29 537.50 29 570.12 31 200.00 25 345.57 **** 29 360.34 13 708.09 1891.91 25 470.52 ** 14 227.97 1372.03 29 527.97 0 0 0 0 0 0 0 0 14 223.48 1376.52 29 523.28 0 14 273.62 1326.38 s.i. s.i. s.i. 1676.65 0 s.i. s.i. 300.00 300.00 s.i. s.i. -
Ral Mauro M.
Despacho / Sector DU.1262001 Pagado por el sector Ingreso Otros ingresos Otros ingresos
Fuente: Portal de Transparencia Estndar de la PCM Fuente: Portal de Transparencia de cada sector Ingreso
s.i. 0.07 1372.03 s.i. s.i. 1362.50 1329.88 s.i. s.i. -
Mujer y Poblaciones Vulnerables
Ana Ethel del Rosario Jara Velsquez
Produccin
Gladys Triveo Chan Jan
Relaciones Exteriores
Rafael Roncagliolo Orbegoso
Salud
Midori Musme de Habich Rospigliosi
Trabajo y Promocin del Empleo
Nancy Laos Cceres
Transportes y Comunicaciones
Carlos Eduardo Paredes Rodrguez
Vivienda, Construccin y Saneamiento
Ren Cornejo Daz
Ambiente
Manuel Pulgar-Vidal Otrola
Interior
Gernimo Wilfredo Pedraza Sierra
Presidencia del Consejo de Ministros del Per
Juan Jimnez Mayor
* Corresponde al sueldo del ex ministro Luis Ginocchio ** Corresponde al sueldo del ex ministro Carlos Tejada. *** Corresponde al sueldo del ex ministro Jos Villena.
167
**** Corresponde al sueldo del ex ministro Wilver Calle.
Fuente: Portales de transparencia de cada uno de ministerios (revisados en la primera semana de enero del 2013) y el comunicado oficial de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) publicado (no disponible en la actualidad).
168
todos los datos previamente publicados, reemplazndolos por un comunicado del 9 de enero del presente ao, donde se presentaba los salarios de los ministros tal como lo seala la ley (o sea, 15 600 nuevos soles mensuales). Una segunda constatacin, realizada a partir del anlisis de la ENAHO, es que a nivel nacional, los ingresos de los trabajadores del sector pblico son en promedio mayores que los del sector privado. Esta afirmacin, sin embargo, debe ser tamizada puesto que los ingresos medios esconden desigualdades extremas entre los trabajadores de los grupos analizados. En efecto, los ingresos medios de los servidores pblicos son superados por los ingresos de los trabajadores privados de las grandes empresas. No obstante, puede apreciarse que desde el ao 2005 la brecha se ha mantenido constante hasta el 2009, ao siguiente en que ocurri la crisis internacional. De esa fecha en adelante, los ingresos medios de los trabajadores de la gran empresa decayeron, manteniendo su superioridad, pero con una brecha menor respecto de los trabajadores del sector pblico. La prima de ingresos a favor de los trabajadores pblicos ha sido recientemente reportada por el Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE)9. De acuerdo con dicha investigacin, esta prima se reduce conforme aumenta el nmero de aos de estudios de la persona. Esto significa que para un trabajador altamente calificado aumenta su costo de oportunidad de seguir trabajando en el sector pblico, puesto que podra encontrar una remuneracin ms alta en el sector privado, especficamente en las empresas de gran tamao. No obstante, la investigacin seala que para aquellas personas con bajo nivel educativo, trabajar para el sector pblico resulta altamente beneficioso, pues reciben un ingreso mayor que si trabajaran en el sector privado. Por ello, la investigacin de
Pariguana, Marco. Diferenciales de ingreso entre trabajadores pblicos y privados. Avance de la investigacin. Lima: Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE), 2013.
9
Ral Mauro M.
169
Grfico N 3 Los trabajadores del sector pblico reciben un ingreso medio menor que el de los trabajadores de la gran empresa
2500
2000
Nuevos soles (mes)
1500 1000
500 0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
PEA total ocupada
Sector pblico
Sector privado
De 2 a 10 trabajadores
De 11 a 100 trabajadores
De 101 a ms trabajadores
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO). Elaboracin propia.
GRADE recomienda que la reforma del servicio civil no pase por ofrecer un aumento indiscriminado de las remuneraciones a todo el sector pblico10. Tal recomendacin es pertinente, pero no por las razones que se sealan, sino porque bsicamente al interior del sector pblico, tambin existe un elevado nivel de disparidad de los ingresos como consecuencia de la introduccin de distintos regmenes laborales con los cuales se ha ido contratando a sus servidores. De esta manera, los trabajadores del rgimen 276 no perciben la misma remuneracin que los del rgimen 728, o los CAS, a pesar de que tengan un mismo nivel de responsabilidad en su trabajo. Adems, se debe tomar en cuenta que estas diferencias se exacerban si se pretende comparar a los mismos trabajadores entre distintos organismos del Estado. Es por estas razones que no resulta prctico sealar que los servidores del sector pblico son una masa homognea de trabajadores.
10 Pariguana, Marco. Diferenciales de ingreso entre trabajadores pblicos y privados. Avance de la investigacin. Lima: GRADE, 2013.
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Un tercer hallazgo, a pesar de la limitacin de confiabilidad de los datos del MTPE, es la importancia de los sindicatos en el empleo pblico. De acuerdo con los registros recibidos, a diciembre de 2011 existan unos 130 404 trabajadores pblicos sindicalizados, los que representaban el 12.6% del total en el sector. Habiendo sido notoria, recientemente, la capacidad de convocatoria y movilizacin de los sindicatos del sector pblico, bien vale la pena que los investigadores se decidan por realizar un anlisis de cules han sido las ventajas que estos han obtenido a partir de su rol activo al interior de los sectores respectivos. Una de las hiptesis de trabajo que se suele explorar es si los trabajadores sindicalizados redistribuyen ingresos y otros beneficios a su favor a expensas de los trabajadores no sindicalizados, sin perjudicar al capital. En el caso del Estado peruano es probable que se encuentre para algunas instituciones, que la productividad de los trabajadores no sindicalizados (la mayora de ellos contratados bajo el rgimen CAS) es suficientemente alta para compensar, o mejor dicho, ocultar la prdida de productividad por parte de los trabajadores sindicalizados (en su mayora pertenecientes al rgimen 276). Analizar este tipo de relaciones resulta clave para evaluar cul es la naturaleza del aludido problema de la falta de eficiencia en el sector pblico. En efecto, el nivel de eficiencia de una determinada organizacin pblica parece estar definida, ceteris paribus, por cmo su respectivo ministro/jefe/director/gerente decide abordar el problema de la implementacin, con las partes interesadas en el funcionamiento, de un determinado programa o poltica. Eso pasa por comprender la naturaleza y la dinmica de las relaciones entre los sindicatos y el resto del personal de una institucin estatal, para as establecer el mecanismo o juego poltico que permita al gerente lograr los objetivos y metas que el sector le plantea. Esta idea es en resumen la esencia de entender y administrar la
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poltica de las polticas pblicas. De acuerdo con Bardach11, la problemtica de implementar una poltica tiene que ver con al menos tres componentes centrales: el ensamblaje de los numerosos y diversos elementos del programa; la poltica expresada como el proceso de persuasin y negociacin; y el tipo de juego que se establece entre los participantes del proceso. Por juego, Bardach quiere representar las diferentes tcnicas y estrategias de interaccin entre actores independientes, poseedores de diversos recursos que el programa o la poltica contempla como componentes necesarios para la produccin del evento deseado12. En suma, el concepto de juego de Bardach resume cmo los actores interactan tctica y estratgicamente alrededor de un programa, controlando los recursos a su disposicin, determinando finalmente la orientacin, la eficacia y el alcance de la misma. Existen pocos estudios que analicen estos procesos institucionales en nuestro pas. Uno de los ms interesantes es el que aborda la modernizacin de dos organizaciones consideradas islas de eficiencia dentro del Estado: El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y la Oficina de Cooperacin Internacional (OCI) del Ministerio de Salud (MINSA)13. De acuerdo con dicho estudio, el MEF, y en menor grado la OCI del MINSA, son un ejemplo claro de cmo las reformas de modernizacin del Estado pueden ser exitosas al demostrar la sobrevivencia de un alto nivel tcnico en la implementacin de sus polticas a travs de cinco gobiernos distintos. En el caso del MEF, esto sucedi a pesar de que muchos funcionarios de carrera no compartan las ideas de reforma y
Bardach, Eugene. The implementation problem: what happens after a bill becomes law. Michigan: MIT Press, 1977. 12 Aguilar Villanueva, Luis. La implementacin de las polticas. Estudio introductorio y edicin. Mxico D.F.: Grupo Editorial Miguel ngel Porra, 1993. 13 Dargent, Eduardo. Islas de eficiencia y reforma del Estado: Ministerios de Economa y de Salud 1990 - 2008. Lima: Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) Seguimiento, Anlisis y Evaluacin para el Desarrollo (SASE), 2008.
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modernizacin del Estado, ya que se introdujo un equipo de tecncratas que formaban parte de la alta direccin que trabajaban bajo un rgimen laboral especial, el cual si bien no les garantizaba su estabilidad, les permita obtener un salario bastante elevado en comparacin con el resto de empleados de planta. Esto ha producido no pocos conflictos y tensiones internas aun cuando ya han pasado casi 20 aos desde la reforma. Si bien los ejemplos revisados son apenas un caso especial de seleccin para la estrategia de anlisis de poltica comparada, cabe recalcar que han existido otros procesos de reforma que han sido igualmente exitosos en esferas consideradas altamente polticas. Un ejemplo importante en ese sentido, es el caso de la reforma de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) durante el 2001. Fue evidente durante ese proceso que la ONPE contaba con un personal poco calificado, corrupto y parcializado por el gobierno de turno, por lo que se decidi renovar al menos el 78% de los funcionarios en tan solo los dos primeros meses de administracin de Fernando Tuesta Soldevilla, optando por un personal ms profesional y especializado en materia electoral y en lo poltico. De haber mantenido a los antiguos funcionarios, la administracin habra tenido que afrontar probablemente el juego de resistencia masiva14, a travs del boicot a las nuevas reglas de procedimiento por implementarse, o tambin el de entropa social15, lo que tarde o temprano habra desgastado cualquier iniciativa reformadora en nombre de la eficiencia y la productividad.
14 Este juego consiste en evadir responsabilidades y reglamentaciones desfavorables y en derrotar la capacidad de una dependencia para perseguir los incumplimientos e imponer sanciones. Aguilar Villanueva, Luis. La implementacin de las polticas. Estudio introductorio y edicin. Mxico D.F.: Grupo Editorial Miguel ngel Porra, 1993. 15 Este juego se manifiesta en la incompetencia presente en todos los niveles de las organizaciones, en las incontables dificultades de coordinacin de actividades, organizaciones, personalidades, en el alto grado de discrecionalidad de los niveles operativos. Aguilar Villanueva, Luis. La implementacin de las polticas. Estudio introductorio y edicin. Mxico D.F.: Grupo Editorial Miguel ngel Porra, 1993.
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Es por estas razones que en la ONPE la poltica de reemplazo del personal se hizo estratgicamente ineludible, alcanzando el 93% de la institucin al trmino de la gestin de Tuesta. Los resultados fueron positivos puesto que las elecciones organizadas y ejecutadas el 2001, y en adelante, lograron recuperar la confianza de la poblacin y la de los observadores internacionales al garantizar la entrega de resultados en poco tiempo y con total transparencia. Esta institucin ha sobrevivido ya tres gestiones y aunque se observa cierto desgaste en el rol poltico institucional, su capacidad tcnica no ha sido puesta en cuestin. Los desafos que surgieron posteriormente al rol protagnico obtenido por la ONPE vinieron de parte del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), el cual estableci como objetivo poltico administrativo, la fusin del primero bajo la direccin del segundo. El carcter altamente especializado y profesional de las funciones alcanzado por la ONPE ha hecho poco probable que esta fusin sea un objetivo viable. En su lugar parece haber irradiado los principios de especializacin y eficiencia hacia las otras instituciones que conforman el llamado sistema electoral peruano, esto es al propio JNE y con mayor xito al Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC). Esta ltima organizacin ha logrado sucesivas premiaciones anuales de parte de la asociacin Ciudadanos al Da por sus destacados resultados en el concurso Buenas Prcticas en la Gestin Pblica. Un ltimo caso que cabe destacar es el del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Este organismo lleg a constituirse en un ejemplo claro de abandono de su razn de ser: en vez de combatir la malnutricin en los nios y nias menores de 12 aos edad, el programa se haba convertido en un mecanismo para favorecer a los proveedores masivos de insumos y productos de escasa calidad y bajo valor nutricional. Adicionalmente, el nivel de focalizacin era deficiente y no garantizaba la provisin permanente de los alimentos a los usuarios. En trminos del anlisis de Bardach, el juego preferido por los actores alrededor del programa
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era el de dinero fcil16 y el juego del presupuesto17, los cuales quedaran totalmente desbaratados aparentemente al disolver la institucin, liquidar al personal y crear el nuevo Programa Qali Warma (nio vigoroso, en quechua). Nada ms alejado de la realidad. En los pocos meses que viene funcionando el nuevo programa, las denuncias periodsticas sobre la baja calidad nutricional y la falta de inocuidad en la prestacin de los servicios no se han hecho esperar. Lo ms grave del asunto es que estas denuncias han expuesto que el programa est recurriendo a la misma red de proveedores que fueron contratados durante el funcionamiento del PRONAA. Una de las lecciones tempranas que dejara este proceso es que para lograr un mayor nivel de eficiencia en la prestacin de bienes y servicios, no es suficiente implementar una reforma parcializada al interior de la maquinaria del Estado. Este tipo de reformas se inspiran en un diagnstico limitado del problema de la corrupcin al sustentarse en la teora del agente - principal, donde los beneficiarios (el principal) tendran un rol activo para controlar la corrupcin existente justamente entre los servidores pblicos (el agente). Una aproximacin ms adecuada para evaluar el problema de la corrupcin parece ser el paradigma de la accin colectiva18. De acuerdo con este enfoque, para un actor dado, si existe la percepcin de que el resto de actores jugar
16 Se refiere a las innumerables formas en que los agentes privados pueden aprovechar las oportunidades del gran dinero pblico, negociando trminos de intercambio que le son no slo favorables, sino, con frecuencia, desproporcionadamente favorables. Se obtiene as una escalada de costos sin relacin alguna con las prestaciones efectuadas. Aguilar Villanueva, Luis. La implementacin de las polticas. Estudio introductorio y edicin. Mxico D.F.: Grupo Editorial Miguel ngel Porra, 1993. 17 Este, lo juegan las dependencias y funcionarios pblicos que buscan utilizar los recursos para favorecer clientelas fieles y generosas, fortalecer grupos polticos, quedar bien con sus superiores, alianzas con colaboradores, en fin, la sobrevivencia en la red de las burocracias. Aguilar Villanueva, Luis. La implementacin de las polticas. Estudio introductorio y edicin. Mxico D.F.: Grupo Editorial Miguel ngel Porra, 1993. 18 Persson, Anna; Rothstein, Bo & Teorell, Jan. The failure of anti-corruption policies. A theoretical mischaracterization of the problem. QoG Working Paper Series 2010:19. Gothenburg: University of Gothenburg, 2010.
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sucio, terminar pensando que ganar algo si acta tambin de manera corrupta. Por esta razn, ningn actor tomar la responsabilidad de controlar la corrupcin porque todos esperan ganar algo de dicho sistema. No tiene sentido ser el actor honesto en un juego que de por s ya se encuentra podrido, puesto que este comportamiento no cambiar al sistema en su conjunto. De esta manera, la implementacin de reformas anticorrupcin con sus mecanismos de monitoreo y regmenes de penalizacin terminarn fracasando, debido a que a ningn actor le importar que los servidores pblicos les rindan cuentas por su servicio mal prestado19. El problema de la corrupcin sistmica en la sociedad peruana es de tal magnitud que muy poco se ha hecho en la prctica para intentar resolverlo. De acuerdo con las encuestas de opinin, la corrupcin ocupa el segundo lugar como problema de importancia para la sociedad peruana, detrs de la inseguridad ciudadana20. Probablemente uno de los supuestos principales de la reforma del servicio civil es que este esfuerzo ser medular para combatir el desorden en la contratacin de los servidores pblicos, lo cual es una forma elegante de decir que se pretende eliminar las formas corruptas de contratacin y remuneracin de esos funcionarios. Pero los actos de corrupcin no se limitan a los mecanismos de contratacin, sino que tambin ocurren en la diversidad de actos que el Estado realiza en su interaccin con los proveedores y la ciudadana. De hecho, la encuesta de opinin es bastante elocuente
19 Una conclusin similar a este proceso es el alcanzado por Guy Peters y Donald Savoie, quienes al analizar las reformas del servicio civil implementadas durante los aos ochenta en Gran Bretaa, Estados Unidos y Canad, encontraron que estas no tuvieron el efecto deseado porque trataron problemas virtualmente inexistentes. Por el contrario, las reformas s introdujeron problemas nuevos en el servicio civil urgentes de abordar. Peters, Guy & Savoie, Donald. Civil service reform: Misdiagnosing the patient. Public Administration Review, vol. 54, n. 5. New Jersey: Wiley Online Library, 1994, pp. 418 - 425. 20 Protica. VII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupcin en el Per 2012. Lima: Protica, 2012. Ver en: http://goo.gl/zRU7R
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al recoger que la percepcin mayoritaria de la poblacin sobre cul es el principal problema que enfrenta el Estado para lograr el desarrollo del pas, no es el problema de la eficiencia (27%) o la falta de inters en los ciudadanos (9%), sino por el contrario, lo es la corrupcin de funcionarios y autoridades (51%). En comparacin al 2010, el porcentaje de entrevistados que report haber pagado un soborno aument de 8% a 15% en el 2012, principalmente para evitar mayores sanciones y hacer que las cosas funcionen. Para completar el cuadro, es importante destacar que solo un 9% de los entrevistados que coimearon asegur que denunci el ilcito. Esto es as porque existe una certeza de que su denuncia no tendr algn resultado efectivo, ya que la Polica Nacional, el Poder Judicial, el Congreso de la Repblica, los funcionarios municipales y regionales, los ministerios y los docentes, son aquellos que la poblacin considera como los ms corruptos. Con este escenario revisado, cmo asegurar la viabilidad de lograr un cambio real en la estructura y composicin del Estado a partir de la implementacin de una ley como la del servicio civil? La respuesta no es forzar la aprobacin de una ley que adoleca del consenso con los actores relevantes que tienen una alta probabilidad de ser afectados positiva o negativamente por la implementacin de la reforma. En la siguiente seccin se da cuenta del trabajo que hizo la bancada AP - FA para abordar esta problemtica.
Buscando ventanas de oportunidades

Cuando la bancada Accin Popular - Frente Amplio (AP - FA) convoc a los lderes de los sindicatos para escuchar sus razones y cuestionamientos a la propuesta original de la Ley del Servicio Civil, se pudo constatar que sus propuestas eran poco claras y en algunos casos resultaban muy declarativas. Es decir, no abordaban un anlisis slido de la propuesta de marras. Fue entonces que el congresista Javier Diez Canseco recomend realizar una
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jornada sucesiva de consultas, en un primer momento, a tcnicos especializados en la materia, luego al propio director de SERVIR y finalmente, a los propios sindicatos del sector pblico, para que la bancada obtenga todos los insumos necesarios para construir una agenda consensuada de argumentos que ayudaran a mejorar el proyecto de ley del servicio civil. Los congresistas Vernika Mendoza y Yonhy Lescano convinieron en ejecutar dicha propuesta, abrindose as oficialmente el proceso de consulta a especialistas y el trabajo con los sindicatos. La reunin de arranque celebrada el 7 de febrero del presente ao entre el exministro de Trabajo, el doctor Javier Neves Mujica, junto con el director de SERVIR, el abogado Juan Carlos Corts, fue bastante provechosa para la bancada puesto que los cuestionamientos planteados por el primero resultaron hasta cierto punto poco refutables por el segundo, siendo los ms importantes los artculos que limitaban severamente los derechos colectivos e individuales de los trabajadores21. El momento ms significativo ocurri cuando Neves cuestion la falta de clculo poltico de Corts al creer que no encontrara una frrea oposicin de los trabajadores expresada en las calles al imponrseles este tipo de normas. En realidad, la tranquilidad del directivo devena de una concepcin errada de lo que en el anlisis de la implementacin de polticas pblicas se conoce como ventana de oportunidad. Para los especialistas que han venido estudiando la reforma del servicio civil, como Nuria Esparch, Mayn Ugarte, Jorge Dans, entre otros, se ha venido buscando el momento perfecto para poder implementar la reforma del servicio civil, pero este se ha limitado a encontrar el consenso al nivel acadmico y de la clase poltica,
21 De acuerdo con Neves, los artculos 18, 19 y 20 del proyecto de ley original limitaban la capacidad del servicio civil para organizarse por sectores y no solo por entidades, adems de restringir la negociacin colectiva a condiciones de trabajo solamente, excluyendo a las remuneraciones. El artculo 83 afectaba los aguinaldos y la compensacin por tiempo de servicios al establecerlos en un 50% de lo que se percibira normalmente si el trabajador estuviera en el sector privado.
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es decir, una estrategia tpicamente de cascada, vertical, de arriba hacia abajo. De acuerdo con este mainstream de ideas y analistas, el proceso debera ser lanzado en el momento propicio que se crey sera durante el gobierno de Alan Garca, aprovechando que el presidente puso en agenda la problemtica del servicio civil durante su discurso inaugural ante el Congreso en julio del 2006. No obstante, fue la propia bancada aprista la que bloque el proceso relegando para el siguiente gobierno la ejecucin de esta tarea. La cercana y amistad del director de SERVIR con el presidente del Consejo de Ministros, Juan Jimnez Mayor, hicieron prever a los reformistas del empleo pblico que una nueva ventana de oportunidad se estaba abriendo. El nico dilema que quedaba por resolver era si seguir una estrategia de reforma integral (big bang) o una reforma ms bien de tipo gradual, es decir, con normas habilitantes que permitan el ensayo y el error. Por la complejidad de la propuesta de ley de SERVIR estaba claro que el gobierno haba optado por seguir la estrategia big bang puesto que se presume que las reformas graduales en el Per han sido poco exitosas. No obstante, la eleccin de una reforma de tipo gradual habra sido la ms conveniente de seguir puesto que era necesario desarrollar una estrategia de apropiacin desde las bases hacia la cspide, para lograr un mayor grado de aceptacin de la reforma. Pero aun si se dejara de lado la estrategia de dilogo y negociacin con los sindicatos, por considerarlos parte del problema y no de la solucin, habra sido conveniente considerar la ejecucin de una estrategia de leyes habilitantes que abordaran el problema del empleo pblico por partes. Por ejemplo, habra menos oposicin si se empezaba a reformar desde las capas ms altas de responsabilidad y por sectores a la par que se iba reforzando y escalando el programa de adiestramiento de gestores de SERVIR. Esta estrategia se habra complementado al someter a concurso algunas de las posiciones directivas entre los miembros de los sindicatos, lo que tendra el efecto aleccionador de los principios que orientan
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la reforma, como son la meritocracia y la especializacin. Pero los reformadores no ponderaron adecuadamente el hecho de que el contexto macroeconmico en ciernes es de un leve enfriamiento de la economa, lo que exacerbara las tensiones sobre los recursos disponibles para ejecutar la reforma si disminuyesen repentinamente los ingresos fiscales. De igual modo, minimizaron el panorama poltico de elecciones regionales y locales, que se encuentra muy prximo en el calendario nacional, pues a pesar de que la ley se aprobara con un respaldo simulado por los alcaldes y presidentes regionales, en la prctica tendran muy pocos incentivos para implementarla ya que peligraran sus posibilidades de reeleccin. La otra parte de la ventana de oportunidad se encontraba en el hecho de que la Comisin de Presupuesto del Congreso de la Repblica estaba en manos del partido de gobierno, por lo que el proyecto de ley de SERVIR fue derivado a ella, en vez de ir a la comisin que por la naturaleza de la materia le competa dictaminar, la Comisin de Trabajo y Seguridad Social, la cual estaba presidida por la bancada opositora del gobierno, el fujimorismo, y donde la vicepresidencia estaba en manos de Yonhy Lescano, quien ya haba anunciado tempranamente la inconstitucionalidad del mencionado proyecto de ley. Una de las acciones que la bancada de AP - FA haba realizado paralelamente para sustentar con mayor solidez su posicin, fue la de solicitar una opinin tcnica a la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre el proyecto de ley en cuestin22. Como era de esperarse, dicha opinin ya haba sido solicitada por los sindicatos, por lo que la OIT respondi que se iba a dar una opinin a todas las partes solicitantes en una misma fecha. As, el 13 de mayo del 2013 se present la esperada respuesta, tan solo unos das despus de que el pleno del Congreso postergara el debate del proyecto de ley para una siguiente semana. La opinin de la OIT sealaba con claridad
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Oficio N 041-2013/B-AP-FA-CR del 27 de febrero del 2013.
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los problemas tanto en los aspectos centrales y perifricos de la norma (se comprobaba que sta limitaba seriamente los derechos de los trabajadores pblicos), aunque en ese momento ya haba un texto distinto para la discusin resultante del dictamen de la Comisin de Presupuesto. Un elemento adicional en el juego poltico parlamentario era el rol que adoptara la bancada del expresidente Alejandro Toledo, al tener de por medio una alianza con el partido oficialista, precisamente a partir de los destapes periodsticos de la compra de inmuebles del expresidente. El sofocamiento de cualquier iniciativa que buscara establecer una comisin investigadora para Alejandro Toledo en la Comisin de Fiscalizacin fue una estrategia clave para lograr los votos de respaldo necesarios para que la bancada oficialista pudiera lanzar al pleno la votacin de la Ley del Servicio Civil. Luego que la Comisin de Trabajo ganara tiempo para preparar y aprobar su dictamen, el pleno del Congreso vot a favor de la mocin que permita que esta comisin sea la principal dictaminadora, y no la Comisin de Presupuesto. Los lderes sindicales calificaron a este dictamen como la propuesta de consenso donde se aceptaba los principios de meritocracia en el sector pblico sin violentar sus derechos laborales fundamentales. Con una apretada votacin (55/50) la Comisin de Trabajo gan esta mocin, sin embargo, cuando lleg el momento de la votacin sobre el dictamen de esta comisin, este fue rechazado. Parte de este rechazo se debi a que durante la presentacin del dictamen realizada por el presidente de la Comisin de Trabajo, Juan Jos Daz Dios, este se dedic a exponer sus diferencias con el dictamen aprobado durante una sesin de la comisin en la que l no pudo estar presente, donde el congresista Lescano quien lo reemplaz en sus funciones haba colocado y aprobado cuestiones con las que Daz Dios no estaba de acuerdo. El congresista Lescano tuvo que interrumpir la presentacin para indicar al congresista fujimorista que siendo el presidente de la Comisin de Trabajo deba
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limitarse a presentar en primera instancia los acuerdos logrados en el dictamen y que posteriormente en la discusin del pleno poda exponer sus diferencias personales con el referido texto. Dicho intercambio de palabras habra disminuido la calidad expositiva de consenso que el dictamen requera para competir con el dictamen de la Comisin de Presupuesto. Lgicamente, al perder la votacin este dictamen, el oficialismo pas a presentar el dictamen de la Comisin de Presupuesto, el que finalmente fue aprobado. Inmediatamente se realizaron diversas conferencias de prensa de las bancadas de AP - FA, el aprismo y el fujimorismo en las que manifestaron pblicamente su rechazo a la aprobacin de dicha ley. En las calles de Lima y provincias las protestas por parte de los sindicatos pblicos se hicieron ms fuertes, sobre todo durante la gran convocatoria del 4 de julio pasado, donde se estima que entre 15 a 20 mil personas se movilizaron en todo el pas.
Consumado est
A pesar de que gan el dictamen de la Comisin de Presupuesto, se ha podido comprobar que dicha comisin ha realizado varios cambios en el texto de la ley para mejorar su presentacin ante los sindicatos del sector pblico. Sin embargo, los aspectos sustantivos no negociables habran sido dejados inalterados, como son la limitacin del derecho a la huelga, la limitacin a la negociacin colectiva, el despido ante cambios tecnolgicos o reorganizativos en el Estado y la meritocracia con cupos23. Por lo tanto, es poco probable que el dictamen aprobado encuentre el respaldo de los sindicatos estatales, a pesar de los cambios marginales en el texto de la ley. El nico aspecto que result aprobado sin mayor cuestionamiento fue el de las exoneraciones institucionales
23 Esta es la interpretacin que plantea la posibilidad que solo el 10% de los trabajadores evaluados puedan ser calificados con excelente.
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a la Ley del Servicio Civil, dentro de los cuales se incluy al Congreso, la SBS, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin Tributaria (SUNAT), el BCRP, la Contralora General de la Repblica, los servidores sujetos a las carreras especiales y a los obreros de los gobiernos regionales y locales24. Estas exoneraciones implican que el costo de implementacin del nuevo rgimen ser mucho menor al previamente calculado (alrededor de 2300 millones de soles), ya que sern afectados un nmero mucho menor de empleados y obreros. Al margen del costo, resulta interesante observar que la aprobacin de esta ley con una multitud de exoneraciones la hace menos legtima y justa por cuanto no considera a todas y todos los trabajadores del sector pblico por igual. Desde el punto de vista econmico, ser necesario evaluar si finalmente el grado de dispersin de los ingresos ser reducido por causa de la implementacin de esta ley o de lo contrario aumentar el grado de desorden al coexistir un nuevo rgimen entre otros an sin eliminar. En medio de un mar de manifestaciones de protesta en todo el pas, el gobierno promulg la Ley del Servicio Civil en tiempo rcord, disparando paralelamente el gatillo del discurso descalificador en contra de la poblacin movilizada e incluso en contra de los partidos que votaron aprobatoriamente dicha ley. Todo parece indicar que la estrategia de juego de resistencia masiva ser jugada cada vez con mayor escala, lo que significara la muerte poltica de los parlamentarios que aprobaron la ley. Los sindicatos han anunciado una movilizacin nacional que recordar la marcha de los cuatro suyos para los das 27 y 28 del presente mes. Plantean asimismo, ejecutar diversas acciones legales paralelamente en
Esta incorporacin en el texto fue clave para aliviar la preocupacin de los alcaldes y presidentes de los gobiernos regionales sobre cmo afrontar el proceso de implementacin de la ley en cuestin.
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contra de la ley, tales como una accin de inconstitucionalidad25, un recurso de amparo frente a la violacin de derechos laborales adquiridos, una queja ante la OIT por parte de las centrales estatales y la Confederacin General de Trabajadores del Per (CGTP), as como la denuncia de la violacin del captulo XVII del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, que es el que versa sobre la materia. Tal parece que Ollanta Humala terminar siendo aislado complemente por las fuerzas sociales y ciudadanas que lo llevaron al poder. Acciones como esta literalmente rompen cualquier posibilidad de alianza con una parte importante de la clase media en el Per, que le es necesaria para viabilizar no solo la reforma del servicio civil, sino la posibilidad de supervivencia como partido poltico que trascienda la actual administracin del Estado. El fujimorismo ha comprendido bien que puede izar las banderas del sindicalismo porque le es funcional para jugar consistentemente su rol de oposicin a cualquier programa que el gobierno pretenda eliminar. El aprismo finalmente, aunque en una cancha ms chica en la arena parlamentaria, juega tambin a lograr el efectismo del respaldo de la protesta social para sabotear la efectividad y continuidad del gobierno humalista. El escalamiento de la convulsin social har poco sostenible la gobernabilidad democrtica, lo que dejar al humalismo a merced de la tentacin de alguna forma de dictadura blanda, o de una democracia tutelada por la ilusin militar.
25 Cabe sealar que la bancada AP-FA ya anunci que trabajar conjuntamente con los sindicatos pblicos para presentar esta demanda el 19 de julio de 2013.
Sobre el desarrollo: cuando la palabra significa otra cosa*

Alberto Chirif
El discurso del desarrollo, entendido como progreso siempre creciente de la sociedad, tiene una escasa profundidad histrica. En un excelente artculo, llamado justamente Desarrollo, Gustavo Esteva1 seala cmo, entre mediados del siglo XVIII y del XIX, el concepto de desarrollo evolucion de una nocin de transformacin que supone un avance hacia la forma apropiada de ser, a una concepcin de cambio que implica encaminarse hacia una forma cada vez ms perfecta. Aade el autor que en ese periodo evolucin y desarrollo llegaron a emplearse como trminos intercambiables entre los cientficos2. Y en esto radica el meollo del problema: la evolucin as concebida debe ser un proceso que lleve a situaciones cada vez ms perfectas y el desarrollo tambin. Friedrich Engels complet esta idea cuando, trasladando las ideas de la evolucin biolgica al campo social, estableci las etapas del trnsito obligado de todas las sociedades, las cuales, partiendo del salvajismo, deban pasar por la barbarie y alcanzar finalmente la
* Este texto fue presentado en el conversatorio Realidad, desarrollo y autonoma de los pueblos amaznicos: abrazando peruanidad, organizado por el Congreso de la Repblica los das 13 y 14 de mayo del 2013, en el hemiciclo Ral Porras Barrenechea del Palacio Legislativo. 1 Esteva, Gustavo. Desarrollo. En: Walter Sachs, ed. Diccionario del desarrollo. Una gua del conocimiento como poder. Lima: Proyecto Andino de Tecnologas Campesinas (PRATEC), 1996. 2 Ibd.
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Sobre el desarrollo: cuando la palabra significa otra cosa
civilizacin. Es curioso cmo los ms acrrimos anticomunistas y los ms convencidos catlicos han asumido esta tesis sin cuestionarse su origen. Es a inicios del siglo XX, con el afianzamiento cada vez mayor de la sociedad industrial, del capitalismo, de la ciencia tal como hoy la conocemos y, sobre todo, despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando se configuran las caractersticas que deben regir las relaciones entre los pases del mundo, que la nocin de desarrollo cobra gran importancia. El desarrollo queda as marcado por la forma que le imprime un pas determinado, los Estados Unidos, que logra que su modelo se convierta en objeto de deseo general. Su trabajo posterior sera entonces conseguir que la vehemencia por poseerlo fuese mundial. Antes de ese tiempo no se hablaba de desarrollo. Los misioneros de los siglos XVII y XVIII no conocieron ni intentaron nada parecido al desarrollo de los indgenas. Lo suyo era la evangelizacin, la conquista espiritual (tal como la calificaron), aunque ella en muchos casos lo fue tambin material, en la medida que junto a los sacerdotes (en especial en los casos de la sierra y de la costa), se establecieron encomenderos y autoridades diversas que se apropiaron de la fuerza de trabajo de los indgenas. En ese proceso de evangelizacin, los misioneros realizaron cambios que tuvieron drsticas consecuencias en el estilo de vida y el bienestar de las sociedades indgenas. Dentro de ellos, el cambio principal fue la fundacin de las reducciones, Babeles en las que las culturas y las lenguas se confundieron y las gentes quedaron desorientadas por falta de referentes sociales para organizar sus vidas en condiciones desconocidas. El cambio ms drstico producido por las reducciones fue el reasentamiento en ambientes ribereos de indgenas acostumbradas a habitar en espacios interfluviales. Este hecho abri un proceso que contina hasta nuestros das, cuando de ribereos de cursos fluviales muchos asentamientos se han convertido en orilleros de
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carreteras. Se trata de un cambio grave porque implica, a la vez, una fuerte presin sobre reas reducidas y el abandono de zonas interiores del monte, lo que ha tenido severas consecuencias para la buena gestin del territorio y el bienestar de la gente. Los caucheros del cambio de siglo (del XIX al XX) tampoco especularon sobre el desarrollo. Lo suyo, decan, en lo que corresponde a su relacin con los indgenas, era un tema de civilizacin. No es casual que ya por entonces las ideas de Engels al respecto fueran bien conocidas. Si en algo se parecen los caucheros civilizadores a los agentes desarrollistas actuales, es que las acciones de ambos producen justamente lo contrario de lo que sus discursos anuncian. Qu tiene que ver con la civilizacin bien entendida las masacres, violaciones y torturas cometidas contra la poblacin indgena, y esto sin referirme a los mtodos destructivos de la naturaleza para hacerse de las gomas silvestres que, en el caso del caucho (es decir, de la Castilloa ulei), implicaba la tala del rbol? O qu tiene que ver con los beneficios que anuncia el desarrollo la contaminacin de las personas y de su medio ambiente, el retroceso cada vez mayor de la calidad de servicios sociales (como los de educacin y salud) y, en fin, la alteracin de condiciones de vida satisfactorias a cambio de nada? Por ms que lo pienso, en ninguno de los dos casos he podido encontrar la relacin. No puedo decir lo mismo respecto a los misioneros, no porque est de acuerdo con lo que hicieron sino porque, en los casos que no actuaron como monaguillos del poder poltico y econmico, no se les puede acusar de haber lucrado con discursos deliberadamente falsos. No obstante, las tres fuerzas, misioneros, caucheros y agentes del desarrollo, tienen en comn la responsabilidad de haber generado aquello que los economistas llaman externalidades, trmino que, a pesar de su aparente inocencia, encubre realidades atroces: en el caso de los misioneros, las epidemias que diezmaron a las poblaciones indgenas; de los caucheros, las torturas
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y asesinatos deliberados; y de los agentes del desarrollo (Estado, empresas, entidades financieras internacionales), el deterioro de la vida de la gente y la contaminacin de su salud y hbitat. La otra pregunta que hay que hacer en este momento es si desarrollo significa algo para los pueblos indgenas. En una notable reflexin, Carlos Viteri se pregunta si existe el concepto de desarrollo en las cosmovisiones indgenas. Su conclusin es que en ellas no existe la concepcin de un proceso lineal de la vida que establezca un estado anterior o posterior, a saber, de subdesarrollo y desarrollo; dicotoma por los [sic: la] que deben transitar las personas para la consecucin de bienestar, como ocurre en el mundo occidental. Aade que tampoco existen en esas cosmovisiones conceptos de riqueza y pobreza determinados por la acumulacin y carencia de bienes materiales. En cambio, agrega, los pueblos indgenas tienen una visin holstica acerca de lo que debe ser el objetivo de los esfuerzos humanos: buscar y crear las condiciones materiales y espirituales para construir y mantener el buen vivir, que se define tambin como vida armnica, que en idiomas como el runa shimi (quichua) se define como el alli kusai o smac kusai3. En la misma lnea de lo que plantea Viteri, quiero sealar que durante un taller en la comunidad de Pucaurquillo (ro Ampiacu, bajo Amazonas, Loreto), realizado hace unos aos, pregunt a personas de cuatro identidades indgenas diferentes qu significaba para ellos pobreza. Solo una de las personas seal que ser pobre era no tener recursos econmicos. La pregunta que deb hacerle en ese momento es qu entenda por tales recursos. De las dems personas, ninguna aludi a dinero o a bienes de mercado, sino ms bien a relaciones y a actividades propias: no tener parientes, no tener relaciones sociales, no tener chacra, alguien sin cultura,
3 Viteri, Carlos. Visin indgena del desarrollo en la Amazona. Polis. Revista Latinoamericana. Descentramiento y nuevas miradas, vol. 1, n. 3. Santiago de Chile: Centro de Investigacin Sociedad y Polticas Pblicas (CISPO), 2002. Ver en: http://goo.gl/ jUZz6
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no tener conocimiento ni educacin, ser minusvlido o mutilado (exactamente: que no tiene extremidades) y ser ciego. Por las dos consideraciones expuestas, como son la escasa profundidad histrica del discurso del desarrollo y la ausencia del concepto de desarrollo en los pueblos indgenas, es que ahora le dar un giro al tema de la presente mesa titulada Autonoma y desarrollo en las historias de los pueblos amaznicos, para entrar ms bien a analizar qu es lo que hay detrs del concepto y cules han sido las consecuencias de las polticas de desarrollo para los pueblos indgenas.
Analizando la palabra
La palabra en general est en un franco proceso de desvalorizacin. Muchos polticos no cumplen lo que ofrecen o sealan que lo que hacen es justamente lo que haban prometido, por ms que la realidad demuestre todo lo contrario a quienes an les quedan ojos para ver y decencia para evaluar. Otros declaran, sin el ms mnimo temblor de voz, que una cosa son las ofertas de pretendiente y otra las realidades de ejecutante. El carcter puramente convencional que se le atribuye a las palabras parece haberse ahora trasladado al terreno de las ideas, y as como se considera que el trmino para llamar, por ejemplo, a una mesa pudo haber sido otro, as se piensa o al menos se acta como si as se pensase que las ideas expresadas a travs de una palabra pueden ser contrarias a los contenidos que en un momento constituan su significado. De este modo, palabras como igualdad o democracia pueden, en la prctica, significar algo muy diferente a lo que indica su semntica. Entre las palabras que ms me impresionan por la distancia que su uso arbitrario ha ido estableciendo respecto a su significado estn patriotismo y su correspondiente local regionalismo. Con frecuencia vemos cmo los que ms cantan el himno nacional
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e inflaman sus bocas con discursos de amor a la tierra natal, mano al pecho incluida, son los que ms saquean las arcas nacionales y regionales, dejando al pas sin recursos para invertir en obras de infraestructura y en servicios de salud, educacin y promocin econmica destinados a lo que constituye el bien ms valioso de un pas: su gente. El maltrato, la burla, el escarnio hecho contra esa misma gente por quienes ocupan puestos de poder, nos pone nuevamente frente a la distancia que separa la palabra patriotismo de la realidad. La referencia a los ciudadanos de segunda, tercera y dems categoras inferiores no es solamente producto del dislate de un expresidente, sino expresin de una prctica comn en la que el peso especfico de la palabra derecho es diferente entre los que son cercanos al poder y los que estn alejados de l. Otra de esas palabras que cada vez marca mayor distancia respecto a la realidad, es sin duda desarrollo. Qu significa esta palabra? El Diccionario de la Real Academia Espaola (DRAE) consigna siete acepciones. La ltima de ellas est relacionada con el contenido que le atribuye la poltica: Progresar, crecer econmica, social, cultural o polticamente las comunidades humanas. Esta acepcin junto con otras dos est precedida de la abreviatura fig., que indica que se trata de un significado figurado, lo que resulta interesante y tal vez explicativo de la escasa correspondencia del trmino con la realidad. Sin embargo, ninguna de las acepciones de la palabra contempla las posibilidades, lamentablemente reales, que se hacen cada vez ms explcitas en las prcticas relacionadas con el desarrollo. Mencionar algunas. Comienzo por decir que el desarrollo no beneficia a todos por igual. Claro que esto tiene muchas variantes dependiendo del pas en que se site el anlisis. En los Estados Unidos, por ejemplo, segn un informe anual realizado para Merrill Lynch4 en 2011, 3.1 millones de personas,
4 Brooks, David. American Curios. Nmero uno. www.jornada.unam.mx, Mxico D.F., 9 de julio del 2012. Ver en: http://goo.gl/ImbwK
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que representan el 1% del total de su poblacin, concentran el 25% del ingreso nacional del pas. Esto quiere decir que 300 millones de estadounidenses se reparten el 75% restante de dicho ingreso. Y aunque es verdad que la plusvala acumulada por ese pas permite que gran parte de este porcentaje de poblacin viva en condiciones de bonanza ms que suficientes, la escala descendente deja muy mal parados a muchos millones que no reciben nada de la torta o apenas recogen las migajas que caen de la mesa. En otras palabras, el chorreo es cada vez ms dbil para los que estn ms alejados de la fuente. No dispongo de datos estadsticos sobre el Per, pero teniendo en cuenta que su capacidad de acumular plusvala es notablemente menor que la de los Estados Unidos, a causa de su economa basada en el modelo primario exportador, el chorreo, que con frecuencia se convierte en choreo, alcanza a un porcentaje muy reducido de la poblacin. Y lo que es peor, se destruyen economas locales que si bien no otorgaban estatus de ricos a sus actores, les permitan gozar del beneficio de bienes y servicios, y de lo que es tan importante como esto, de capacidad de controlar sus conflictos para tener como resultado una cierta armona de vida. Este conjunto de caractersticas seguramente no encaja dentro de lo que hoy se entiende como desarrollo o incluso, luego de la aplicacin de los indicadores de pobreza acuados por el Estado y organismos internacionales, lleve a calificar de muy pobres a estos sectores sociales. Entonces, no solo se est frente al hecho de que el desarrollo, tal como est concebido, no beneficia a todos, sino que se constata que en el Per y en muchos pases similares los que manejan menor porcentaje de poder son los que pagan el precio del desarrollo de aquellos que de antemano tienen una mayor cuota de este. As, frente al embate de industrias mineras, de hidrocarburos y forestales, son ellos los que deben ceder sus derechos para permitir el robustecimiento de empresas ricas y casi siempre extranjeras.
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Entre ellos encontramos actores tambin diferentes, que van desde medianos agricultores de Piura, exitosos exportadores de mangos, pasando por productores de pan llevar de Cajamarca y otras regiones, que alimentan a las ciudades, hasta poblacin indgena que maneja una concepcin ms integral de una economa inmersa en relaciones de reciprocidad, aunque tambin genera excedentes que destina al mercado y usa sus recursos para adquirir los bienes de mercado que necesita. A cambio, estos actores ni se benefician de las rentas generadas por las industrias extractivas, ni reciben indemnizacin alguna, sin siquiera un pedido formal de disculpa por los perjuicios que se les causan. Ms bien son amonestados desde el plpito severo de la ley por resistir el desarrollo, con el argumento de que sectores insignificantes no pueden oponerse al bienestar de 30 millones de peruanos. Se les califica de retardatarios opuestos al progreso y de terroristas encubiertos que buscan destruir las bases de la sociedad. La retribucin, si as se le puede llamar, que reciben son tierras y territorios expropiados en la prctica, por ms que en la formalidad de la ley les sigan perteneciendo; ros y dems cuerpos de agua contaminados; una salud destruida por acumulacin de metales pesados, humos de fundacin y escasez de alimentos; y un tejido social destruido. Cuando desde el poder se lanzan frases publicitarias impresionantes pero poco consistentes, como aquel que dice que pequeos sectores sociales no pueden poner en riesgo a 30 millones de peruanos, se est tratando de confrontar la situacin real de un sector que es o va a ser afectado por un proyecto extractivo, con el beneficio figurado del conjunto de la poblacin del pas, cuya voz es tomada por los polticos sin haberles preguntado cul es su opinin acerca del tema. De haberlo hecho, un gran porcentaje de la poblacin habra sealado, de una u otra manera, la falacia del argumento. Por ejemplo, los maestros y los policas, ambos con sueldos de hambre. Los estudiantes de universidades pblicas, por su parte, se quejaran del recorte de las asignaciones del Tesoro,
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indicando que esto es la causa de la cada de la calidad de la educacin. Lo mismo haran los escolares, en especial los de escuelas rurales, al darse cuenta que la formacin que han recibido no les permite acceder a la educacin superior. Tambin desmentiran ese tipo de propaganda los usuarios de los servicios de salud pblica y los mdicos que trabajan en ese sector. En fin, esos 30 millones que supuestamente aplauden las inversiones promovidas por el Estado quedaran reducidos a una cifra que no quiero imaginar para no caer en la misma falacia que ahora cuestiono. Y entonces, los grupos de gente que protestan por afectacin directa indgenas, campesinos y tambin poblacin urbana cuyas fuentes de agua sern afectadas por actividades petroleras, como es el caso de Iquitos ya que se pretende explotar petrleo en la cuenca del Nanay seran sustancialmente reforzados por millones de personas afectadas indirectamente por las polticas extractivas del Estado o, en todo caso, no beneficiadas por ellas.
Final
Cuando se califica a la gente que se opone a las polticas extractivas del Estado como refractaria al desarrollo, el punto central es analizar qu se entiende por desarrollo y quines son los beneficiarios de esta manera de concebirlo, en el que se produce mucho dinero para unos y se deja en condicin de miseria a quienes habitan en las zonas donde se genera la riqueza (aquellos a los que solo les tocan las famosas externalidades). Y aunque ya he dado suficientes pistas al respecto, quiero an insistir en este asunto. De acuerdo al ndice de Desarrollo Humano (IDH)5, los distritos de Trompeteros, Pastaza, Urarinas y Andoas, ubicados todos en Loreto y en la zona ms antigua de explotacin petrolera en la
5 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD). Informe sobre desarrollo humano. Per 2006. Lima: PNUD, 2006.
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regin amaznica (42 aos), figuran en el ltimo quintil de pobreza. Andoas, que es uno de los que produce ms petrleo en Loreto, se sita en el lugar 1801 de pobreza, a solo 31 puestos del ltimo de todo el pas. Una situacin similar enfrentan otras regiones. Segn el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica(INEI): los distritos ms pobres de la regin Puno son aquellos donde se explota algn mineral. Son los casos de Pichacani - Laraqueri donde de acuerdo a su medicin el 82.7% de sus pobladores son pobres y 37.8% estn en pobreza extrema; o de San Antonio de Esquilache, distrito en el cual la pobreza es de 87.2% y la pobreza extrema 49.9%6. Opino, sin embargo, que estos ndices no toman en cuenta algunos indicadores que, de ser considerados, daran una visin ms cabal de la pobreza, no solo de la poblacin local, sino de la que se va generando en el patrimonio nacional y las consecuencias que esto tendr para el pas una vez que haya pasado la euforia del crecimiento del 6% anual, basado sobre todo en la venta de recursos naturales no renovables. Recin entonces tal vez nos demos cuenta que la mala inversin del dinero conseguido no ha ayudado a construir ciudadana y que hemos sido colaboradores en la generacin de la crisis global de un sistema fundado en el supuesto absurdo de una naturaleza inagotable. En suma, si los ndices de medicin de la pobreza tuvieran en cuenta la contaminacin y los de desarrollo la sanidad y buen estado del medio ambiente, se tendra una visin integral acerca de la verdadera pobreza de la gente y de la responsabilidad de las industrias extractivas contaminantes en su generacin, al destruir los medios de vida de las personas y afectar su salud. He revisado mi memoria para tratar de encontrar en ella siquiera un proyecto de los calificados de desarrollo que haya beneficiado a la poblacin indgena, pero lamentablemente
6 Nuevo mapa de pobreza 2009. www.cecopros.org, Lima, 04 de marzo del 2009. Ver en: http://goo.gl/iBp0o
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no he encontrado ninguno. Por el contrario, constato el deterioro de estilos de vida que si bien no expresaban riqueza, s calificaban de estrategias de satisfaccin plena de las aspiraciones sociales. De igual modo, constato tambin, la destruccin del medio ambiente y la generacin de actividades ilegales generadoras de violencia. Es bien conocido lo del oro en Madre de Dios, cuya responsabilidad principal le corresponde a un Estado que por ms de 50 aos ha dejado que las cosas sucedan a su ritmo y de acuerdo a los intereses y voluntad de cada quien. Menos conocido son tal vez los efectos de la Carretera Marginal en la zona del Pichis - Palcazu, que ha significado la intil destruccin del bosque y la masiva expansin de los cultivos de coca y del narcotrfico. Hay algo que pueda hacerse para superar esta situacin? Claro que lo hay, y mucho. Lo primero es fundar las polticas de inclusin en el reconocimiento de derechos y no en gestos de caridad, tal como hasta ahora se hace. Dentro de los derechos hay uno fundamental que es la consulta previa para lograr el consentimiento por parte de la poblacin indgena que ser afectada por iniciativas y polticas estatales. Se trata de un derecho cuyo pleno ejercicio permitir la construccin de una verdadera democracia, en la cual las polticas respondan al bien comn. Por el momento, sin embargo, el Estado lo considera solo un trmite que debe ser realizado con el mismo desagrado con que un paciente bebe un medicamento amargo. No obstante, hay algunas experiencias que merecen ser conocidas y atendidas, ejecutadas a veces por las propias organizaciones indgenas y otras por Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que no hacen mucha bulla. Es el caso de iniciativas que han partido de lo que la gente sabe y practica para, a partir de ah, recuperar sistemas de control social sobre el uso de recursos comunes, introducir cultivos y crianzas de especies que antes se daban de manera natural, y desarrollar tecnologas al alcance de las finanzas de la gente para darle valor agregado a productos
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del monte y a creaciones artesanales. En la base de todo esto est una estrategia central en la cual el desarrollo que hoy se impulsa no cree y desprecia: la seguridad alimentaria. Escuchar y recoger la experiencia y conocimientos de la poblacin, e insertarse en su propia dinmica para desde ah construir con ella una estrategia orientada hacia mejores condiciones de vida, y lo que es tan importante como esto, aprender de los errores del pasado, son, creo yo, condiciones de base indispensables para superar las visiones autoritarias actuales que no solo no superan la pobreza sino que la generan.
El rumbo de la educacin a mitad del gobierno de Ollanta Humala

Sonia Paredes V.
Pasados ya dos aos desde que Ollanta Humala asumiera el gobierno, cabe preguntarse por los avances de su gestin y de lo que se propuso en la llamada Hoja de Ruta. El presente artculo tiene como objetivo analizar los avances y enfoques de polticas en materia de gestin y descentralizacin del sector educacin en lo que va del gobierno de Humala. No obstante, un balance completo1 de la gestin en el sector educacin merecera analizar las acciones del Ministerio de Educacin (MINEDU) en sus diversas polticas y en relacin con los enfoques que sostiene.
Implementando el Proyecto Educativo Nacional (PEN) despus de 5 aos

El Proyecto Educativo Nacional (PEN) al 20212 es la poltica de Estado de largo plazo que oficialmente rige la educacin de nuestro pas desde el ao 2007 en que fue aprobado. El PEN marca el horizonte de la educacin peruana de la mano de una visin de pas en donde se forman ciudadanos responsables que contribuyen
1 Para mayor informacin ver: Consejo Nacional de Educacin (CNE). Balance de Descentralizacin Educativa. Perodo 2011 - 2012. Lima: CNE, 2013. 2 Ver: CNE. Proyecto Educativo Nacional al 2021. Lima: CNE, 2006. En: http:// goo.gl/wWOs5
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tanto al desarrollo de su comunidad como al desarrollo humano. As, el PEN plantea medidas de polticas para la equidad y la calidad de la educacin, para fortalecer al profesorado, para mejorar la gestin del sistema y la educacin superior, as como para fortalecer a una sociedad educadora. Estas polticas son producto de un consenso entre docentes, instituciones pblicas de la sociedad civil, expertos, partidos polticos, etc., pensadas como de largo aliento, considerando los problemas histricos que an quedan por resolver y transformar. Aunque este fue aprobado oficialmente en el 2007 por el expresidente Alan Garca, en su gobierno poco se hizo a la luz de implementar los propsitos del PEN. Por el contrario, muchas de sus obras se orientaron a realizar grandes programas focalizados en las poblaciones menos crticas. Por ejemplo, se hizo una inversin millonaria en la construccin de colegios emblemticos en zonas urbanas, cuando las peores condiciones y de mayor urgencia estaban en las zonas rurales y pobres del pas. Se implementaron tambin programas grandilocuentes pero con gran debilidad tcnica y pedaggica (como el Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente PRONAFCAP, el Programa Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin PRONAMA, el Programa Una laptop por nio y la municipalizacin educativa). No obstante, qued en el imaginario peruano la gran efectividad de la gestin de Garca en el tema educativo al impulsar su gobierno una poltica magisterial que desat gran conflictividad con los maestros, en donde se desvalor pblica y polticamente el rol de los docentes. As, la relacin Estado - sociedad - maestros qued ms fragmentada an. Finalmente, como producto de esa ruptura, las brechas de equidad en logros de aprendizaje se ahondaron a lo largo de esos aos3.
Ver los informes del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE) y las Evaluaciones Censales de Estudiantes (ECE) del 2008 en adelante.
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En dicho contexto, en el 2010 se hicieron esfuerzos por traducir el PEN en polticas priorizadas de mediano plazo, producto de un consenso y movilizacin liderada por el Consejo Nacional de Educacin (CNE) junto a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), la Mesa Interinstitucional de Gestin y Descentralizacin, actores regionales, la sociedad civil, la cooperacin internacional, entre otros. De este esfuerzo naci la Agenda comn nacional regional, la que junto al PEN vienen a ser los dos referentes ms importantes de las polticas priorizadas por la actual gestin de la ministra de Educacin Patricia Salas4. Se puede decir entonces que el MINEDU ha tomado como base las propuestas recogidas dentro de diversos procesos de dilogo realizados en el pas durante la ltima dcada. Las polticas del MINEDU desde el 2011 a la actualidad basan sus principios y enfoques de gestin en los derechos, la equidad, la calidad, la interculturalidad, la descentralizacin y la gestin por resultados5. Ello se refleja en las estrategias de cada poltica priorizada por el ministerio6, en donde se pone nfasis en el mbito rural y en los contextos de diversidad cultural y bilingismo, con la finalidad de cerrar brechas de equidad en cuestin de acceso y calidad educativa. Estas polticas estn organizadas bajo tres pilares fundamentales para la mejora de la calidad y la equidad en el sistema educativo: el logro de aprendizajes, el desarrollo docente y la modernizacin y descentralizacin de la gestin. El MINEDU ha tenido la iniciativa y demostrado capacidad de propuesta al colocar la equidad, la calidad y los derechos
Ministerio de Educacin (MINEDU). Anteproyecto de Ley de Organizacin y Funciones (LOF) del Ministerio de Educacin. Exposicin de motivos. Ver en: http:// goo.gl/uKmoH 5 MINEDU. Memoria Institucional 2011 - 2012. Lima: MINEDU, 2012. Ver en: http://goo.gl/pGGSZ 6 MINEDU. Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) 2012 - 2016. Lima: MINEDU, 2012. Ver en: http://goo.gl/6yXRe
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como finalidad del sistema educativo, al estableciendo nuevas reglas de juego con las regiones y con los maestros. La descentralizacin es un enfoque de la gestin del MINEDU entendida como el balance de poder que debe haber entre los tres niveles de gobierno para lograr una gestin intergubernamental basada en la concertacin, de tal modo que se generen las condiciones necesarias para tener una gestin descentralizada efectiva como soporte para las polticas pedaggicas. Lo cierto es que el MINEDU se ha propuesto establecer una nueva forma de relacionarse con los gobiernos regionales con el objetivo de lograr as una mejor gestin y una mayor coordinacin entre las polticas y las necesidades y potencialidades de las poblaciones y territorios. La gestin de la ministra Patricia Salas, en su empeo por cumplir con las polticas de Estado, estara buscando de esta manera generar las condiciones bsicas necesarias para que el sistema funcione y se pueda encaminar haca una educacin de calidad. En ese sentido, el MINEDU ha elegido, desde el inicio de su gestin, un rumbo de largo aliento trazado por el Proyecto Educativo Nacional al 2021.
Qu promesas vienen cumplindose y cules siguen sin cumplirse?

Los avances en educacin han superado las promesas electorales. Y es que en campaa se suele hacer hincapi en medidas concretas llamativas pero que carecen de un desarrollo real de la propuesta. En el caso de Ollanta Humala, la Hoja de Ruta propuso la implementacin de Beca 18, atencin especial a escuelas rurales multigrado y capacitacin docente, con el objetivo de tener un impacto rpido y efectivo en la inclusin social. A la fecha se ha implementado el programa de becas con un enfoque especial en los estudiantes provenientes de las zonas ms pobres del pas, priorizndose carreras tcnicas de alta demanda.
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En relacin a la atencin a escuelas rurales, la mayora de medidas apuntan a cerrar las brechas de equidad a travs de diversas propuestas, como por ejemplo la focalizacin del acompaamiento pedaggico en el Programa Estratgico Logros de Aprendizaje (PELA), la especial atencin a los docentes de escuelas rurales o de zonas de difcil acceso, la dotacin de bicicletas para reducir el tiempo de camino de los nios y nias de su casa a la escuela, la inversin en infraestructura para ampliacin de la cobertura, la propuesta de redes educativas rurales y escuelas interculturales bilinges, entre otras medidas. No obstante, el mencionado proyecto de redes educativas que cuenta con una interesante e importante propuesta integral, a la fecha no ha sido implementado. En el eje referido al logro de aprendizajes, el principal avance es haber iniciado el cierre de brechas entre la zona rural y la urbana. Los resultados de la ltima Evaluacin Censal de Estudiantes (del 2012) nos muestra cmo es que en muchas regiones la poblacin que se mantena o incrementaba en el nivel ms bajo de logro (-1) se ha ido moviendo hacia el nivel medio (1). Si bien los resultados generales no son los deseados, este avance demuestra que se puede ir saliendo de una situacin de estancamiento que profundizaba las desigualdades. A razn de qu es que las escuelas rurales estn mejorando? En algunos casos la explicacin est en el acompaamiento pedaggico a docentes en el marco del PELA y en los documentos denominados Rutas del Aprendizaje (ambos instrumentos pedaggicos para docentes), puesto que la mejora de resultados es mucho mayor en sus zonas de aplicacin. Aun as, hace falta explorar con mayor detalle estos y otros factores, sobre todo considerando la complejidad de las razones asociadas a la mejora de los aprendizajes, adems de considerar que muchas de las iniciativas en educacin requieren de un tiempo de maduracin para ver resultados en el mediano y largo plazo.
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No obstante, an se requiere tener una estrategia ms slida en Educacin Intercultural Bilinge (EIB). En este periodo de gobierno se han desarrollado materiales educativos, propuestas y herramientas hasta en 13 lenguas originarias. Tambin en este tiempo se han discutido los lineamientos de la EIB y generado un registro de escuelas EIB para ordenar la situacin actual, aunque los logros siguen siendo exiguos y alarmantes. Podemos decir que este gobierno le ha dado un lugar a la EIB que no ha tenido anteriormente y que se estn produciendo muchos insumos clave para generar las condiciones adecuadas para una mejora en los aprendizajes. Si bien los resultados de aprendizaje en este mbito tardarn an ms en hacerse notar, ser importante darle seguimiento a las condiciones de educabilidad que garantizarn el derecho de los nios y nias que tienen una lengua materna distinta al castellano. En relacin al eje sobre desarrollo docente, se ha iniciado la principal reforma del sistema educativo en muchos aos, expresada en la Ley de Reforma Magisterial (LRM). Si bien durante el segundo gobierno aprista se inici este proceso con la Ley de Carrera Pblica Magisterial, esta era una reforma a medias, pues no solucionaba aspectos claves para el ordenamiento del sistema docente. Lo central en la LRM es que incluye a todas y todos los docentes en un solo sistema bajo las mismas reglas, mejora su piso salarial pero con mayores exigencias de desempeo profesional, brinda condiciones para escalar en una carrera meritocrtica y mejora las condiciones para maestros y maestras que deben ejercer en zonas de mayor complejidad. Las medidas controversiales que desataron gran conflicto con el sindicato de maestros fueron: el sistema de evaluaciones para el ingreso, desempeo o ascenso, percibido con temor por entenderse como una ventana para los despidos masivos; la reforma de la escala remunerativa, por la cual los docentes se reordenaran en una cantidad mayor de escalas y bajo nuevos criterios; y la
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simplificacin de los rubros salariales, donde se eliminaba el bono por planificacin de clases. Si bien la LRM marca el inicio de una nueva manera de relacin entre el Estado y los docentes, el manejo poltico del MINEDU en el momento de la negociacin no fue el mejor. Se abri una trinchera innecesaria aunque probablemente inevitable con algunos sectores del magisterio al no desarrollar una consulta abierta de la ley de manera previa. El documento de la LRM no se dio a conocer sino hasta su entrada al debate en el Congreso de la Repblica. Lo cierto es que el MINEDU se concentr en una negociacin clave con el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) para tener las condiciones ptimas para las mejoras salariales de los docentes, pero a cuenta de llevar un proceso casi secreto de elaboracin de dicha ley. Ello trajo consecuencias polticas importantes, como las huelgas magisteriales que en algunas zonas duraron ms de 60 das, situacin de la cual se aprovecharon de manera oportunista algunos lderes radicales buscando mayor representacin a travs de la manipulacin de los maestros y maestras. El eje de descentralizacin y modernizacin de la gestin tambin marca un hito en el estilo de gestin del sector. El MINEDU asume una gestin dirigida al ciudadano, transparente, participativa, descentralizada, moderna y orientada a resultados7. Los avances y propuestas en este campo han tomado forma en la Poltica de Modernizacin y Descentralizacin de la Gestin en el sector Educacin, en donde se conjugan estas dos principales reformas del Estado con la finalidad de fortalecer una gestin que genere condiciones bsicas para una educacin de calidad que llegue hasta la escuela, es decir, como soporte de la gestin pedaggica. Con esta poltica se espera que, por ejemplo, se definan e implementen modelos de gestin territorial, donde cada nivel de
7 MINEDU. Poltica de Modernizacin y Descentralizacin de la Gestin en el sector Educacin. Lima: MINEDU, 2013. Ver en: http://goo.gl/oF2Fo
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gobierno asuma su rol y su responsabilidad, gestione sus polticas de manera pertinente y eficiente, respondiendo a las caractersticas y necesidades de sus poblaciones y el territorio en el que habitan. Cabe de resaltar que un primer paso para impulsar esta importante poltica fue la elaboracin de la propuesta de lineamientos de la gestin educativa descentralizada, contenida en seis componentes: articulacin y coordinacin intergubernamental; planeamiento; participacin y comunicacin; desarrollo organizacional; desarrollo de capacidades; y tica y transparencia. Los lineamientos daban cuenta de la orientacin que el MINEDU quera dar a su gestin, haciendo nfasis en el proceso de descentralizacin. La reforma institucional del MINEDU, a travs de la Ley de Organizacin y Funciones (LOF) an en debate en el Congreso, es un pendiente del gobierno desde hace cinco aos. Esta propuesta precisa el rol rector del MINEDU en el sector, haciendo nfasis en sus funciones de formulacin, supervisin y rendicin de cuentas sobre las polticas nacionales, garantizando el financiamiento del sector, la articulacin de los tres niveles de gobierno y su relacin con otros sectores. No obstante, ello implica tambin un debate y precisin sobre los roles en el sector de los gobiernos regionales y locales, lo que est abriendo paso a la construccin de una Matriz de Gestin Descentralizada. El dilogo con actores regionales y locales ser indispensable para la validacin y legitimacin de este instrumento. Aun as, mientras no se d la aprobacin de la LOF en el Congreso, se seguirn postergando las reformas institucionales que requiere el sector, las cuales tendrn una repercusin necesaria en los gobiernos regionales y locales, quienes debern promover sus propios modelos de gestin territorial. La articulacin intergubernamental es otro aspecto que ha tenido avances importantes impulsados desde el MINEDU. Para ello se ha establecido un modelo de articulacin y coordinacin intergubernamental basado en tres niveles:
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a) La Comisin Intergubernamental del sector Educacin, donde se rene la alta direccin del MINEDU, los presidentes regionales de la junta directiva de la ANGR y los alcaldes representantes de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per (REMURPE) y de la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE). Este es un espacio de dilogo poltico que tiene como fin articular estrategias y polticas del sector. b) El directorio de gerentes de desarrollo sociales y directores regionales de educacin, como un espacio de coordinacin poltico - tcnico sobre las polticas del sector y su gestin. c) Las comisiones de gestin intergubernamental, que son espacios bilaterales entre el MINEDU y cada gobierno regional donde coordinan acciones para el logro de metas educativas concretas que estn en el marco de los pactos de compromisos firmados por ambas instancias. Si bien este modelo se encuentra recin en sus inicios, es sumamente positivo e innovador contar con una propuesta como la que plantea el MINEDU para dar fuerza a una gestin intergubernamental de la descentralizacin desde este sector. Cabe resaltar que este es el nico sector que cuenta con una propuesta compleja de articulacin intergubernamental en el marco de su poltica de gestin, pues si bien los otros ministerios tienen espacios de coordinacin con los gobiernos regionales y locales, estos son principalmente de carcter tcnico y no poltico. No obstante, darle vida, funcionamiento, fluidez y llegada al nivel ms concreto de la gestin, son retos sobre los cuales hay que poner atencin en este proceso. El dilogo debe pasar de ser un procedimiento de consulta a un proceso de construccin conjunta, donde se engranen las agendas nacionales, regionales y locales, y no solo se valide la nacional. Por ello, algunos aspectos a reforzar en esta propuesta del MINEDU deben darse en el nivel
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de articulacin entre las mismas instancias, de manera que las decisiones sean vinculantes y guarden coherencia. Tambin debe incluirse el nivel local en todos los espacios de coordinacin, ya que solo estn representados en la comisin intergubernamental del sector. Es interesante analizar el lugar que tiene la gestin descentralizada en este gobierno y en especial en este sector. En la medida que existan muchos mecanismos de interlocucin ser importante observar y probar cmo se van dando las relaciones de poder de manera que pueda llegarse a un equilibrio. Aunque con 10 aos de descentralizacin, lo cierto es que an tenemos a un Estado en todos sus niveles muy poco preparado para hacer polticas y gestionarlas de manera intergubernamental y descentralizada. Si bien estas han sido demandas permanentemente por los niveles subnacionales, ha sido el MINEDU (ms no el gobierno en su conjunto) el que ha asumido el liderazgo. Es tarea, entonces, de los gobiernos regionales y locales tener la misma capacidad de propuesta, de dilogo y disposicin a la gestin concertada en ejercicio de sus funciones y responsabilidades. Ollanta Humala, como candidato a la presidencia, ofreci implementar una revolucin educativa, la misma que consideraba en sus ejes centrales revalorar el PEN como poltica de Estado, enmarcando esta revolucin en el conjunto de polticas sociales para garantizar el ejercicio de los derechos humanos de parte de la ciudadana. Por lo expuesto lneas arriba, se puede decir que el MINEDU ha asumido la implementacin del PEN, por lo que se ha avanzado ms de lo prometido en la campaa electoral.
De qu depende la sostenibilidad de estos cambios?

Los avances mencionados estn concentrados en colocar las bases de una poltica de Estado que requiere madurar por un par de dcadas para mostrar sus resultados. Ello, por supuesto, depender
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de una gestin eficiente del sector, pero en buena parte de la maduracin de nuestra clase poltica para que los futuros gobiernos sostengan y mejoren las polticas ya emprendidas. Adems, se requiere de un rol propositivo y demandante de la sociedad civil. La reforma magisterial se encuentra en marcha, teniendo como ancla la LRM y el reciente Plan Maestro Per para desplegar todas las polticas de desarrollo del docente. La reforma institucional del MINEDU, que implica la modernizacin del sector, tiene como base la aprobacin de la LOF en el Congreso de la Repblica, por lo que no puede esperar ms tiempo. De otro lado, los gobiernos regionales se han fortalecido en estos aos pero an de manera muy desigual en trminos de capacidades polticas, institucionales y tcnicas. Para resolver esto se requerir del fortalecimiento de capacidades profesionales e institucionales en los tres niveles de gobierno a travs de los Planes de Desarrollo de las Personas (PDP) y los Planes de Desarrollo de Capacidades, teniendo como eje orientador el proceso de descentralizacin del Estado. Es verdad que no todos los gobiernos regionales se encuentran en el mismo lugar o nivel de maduracin, ni que todos tienen a la educacin como una prioridad para su regin. Ms an, no todos los gobiernos regionales tienen una agenda clara de descentralizacin. Sin embargo, la implementacin de la misma en un sector como educacin puede ser un disparador para que desarrollen la capacidad de posicionarse en una gestin que construye polticas de manera intergubernamental, que tenga capacidad de propuesta y de gestin. Sin esto, seguiremos teniendo una descentralizacin dirigida desde el centro y no una gestin intergubernamental. Si bien an falta clarificar mucho, experimentar y equivocarse, lo que est claro es que hay una prctica y una fuerte conviccin de que para gobernar se requiere descentralizar el poder, y no solo desconcentrar funciones.
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Algunas reflexiones expuestas por la Mesa Interinstitucional de Gestin y Descentralizacin8, que son compartidas en este artculo, tienen que ver con las medidas para revertir el desorden en el cual se ha incurrido al tener un proceso de descentralizacin catico, desestructurado y no planificado. El shock descentralista, a la vez que aceler el proceso, tambin lo debilit al no transferir ni generar recursos y capacidades a la par de las funciones. Asimismo, no se debe perder de vista la finalidad de las polticas y de la gestin descentralizada, que es la de brindar el soporte necesario para que las polticas sean pertinentes y as se pueda garantizar el derecho a una educacin de calidad con equidad. Este debe ser el anclaje en todo el proceso de reforma en el sector educacin. En trminos polticos, la pregunta que cabe formularse es si el gobierno tiene la voluntad y disposicin para llevar a cabo dichas reformas, y todo lo que ello implica. Una demostracin de que el gobierno emprende polticas importantes pero que no es consciente de su trascendencia es el caso de la ley de consulta previa. Si bien esa ley fue una bandera de campaa que logr aprobarse y reglamentarse, con sus contingencias, una vez puesta en marcha en el campo de la gestin pura se pusieron barreras en torno al uso de sus herramientas (como la base de datos de pueblos indgenas) al generar contraposicin con los lineamientos de otros sectores. El gobierno en general ms all del sector educacin no ha dado buenas seales en torno a la descentralizacin y en su voluntad por desconcentrar el poder. Si bien se cuenta con un Plan Nacional de Descentralizacin recientemente formulado, las metas que se ha propuesto demuestran poco inters por profundizar el proceso en este gobierno y ms bien dejar lo sustancial para el 2016. Un ejemplo de ello es que la conformacin y el funcionamiento
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2013.
CNE. Balance de Descentralizacin Educativa. Perodo 2011 - 2012. Lima: CNE,
Sonia Paredes V.
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del Consejo de Coordinacin Intergubernamental estn previstos para el trmino de este gobierno. Asimismo, a la fecha no se cuenta con un reconocimiento oficial de la ANGR como entidad representativa de los gobiernos regionales, lo que limita su capacidad institucional. Lo impulsado por el MINEDU es auspicioso para los que creemos en un Estado moderno, descentralizado y garante de los derechos ciudadanos, aunque corre el riesgo de terminar siendo una burbuja una vez que se tope con otros intereses de mayor envergadura.
Un sistema de salud para todos? Un balance del sector Salud

Leda M. Prez
Introduccin
En 2011, segn cifras del Banco Mundial, el gasto en salud como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI) en el Per solo llego a 4.8%1. Esto representa una de las cifras ms bajas no solo en Amrica Latina, sino tambin en comparacin a diferentes pases del mundo (por ejemplo: Etiopia, 4.9%; Japn, 9.5%; Irak, 8.4%; Honduras, 6.8%; Francia, 11.9%; y Estados Unidos, 17.9%)2. Por qu se asignan tan pocos recursos al sector Salud en el Per? Es cierto que los buenos servicios y el acceso no dependen exclusivamente de un gasto alto en el sector3, pero tampoco se puede esperar mucho de ellos asignando una cantidad de recursos tan baja, sobre todo en un pas del tamao del Per. Esa es la situacin actual en el pas, en el que la economa ha crecido sostenidamente durante la ltima dcada, pero donde por lo menos 10% de la poblacin no tiene acceso a ningn tipo de servicio de salud4.
Ver datos en: http://goo.gl/E1dMX Ver datos en: http://goo.gl/E1dMX 3 Estados Unidos, por ejemplo, gasta casi 18% de su Producto Bruto Interno (PBI) en salud y tiene entre los peores ndices de ese sector de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). 4 Alcalde-Rabanal, Jacqueline Elizabeth; Lazo-Gonzlez, Oswaldo; y Nigenda, Gustavo. Sistema de salud de Per. Salud Pblica de Mxico, vol. 53. Cuernavaca: Instituto Nacional de Salud Pblica, 2011, pp. 243 - 254. Ver en: http://goo.gl/2d7be
2 1
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Para hacer un balance del sector Salud peruano, entonces, es clave tomar en cuenta este gasto y analizarlo junto con los discursos que se vienen desarrollando en el pas en los ltimos aos. Cmo encaja esta retrica con la realidad presupuestal?, cules son los desafos?, qu oferta de servicios existen?, cul es la posibilidad de que todos los peruanos y peruanas puedan acceder a ellos? La victoria electoral del presidente Ollanta Humala Tasso abri un nuevo captulo en la preocupacin por los desafos sociales y, dentro de ellos, la salud. A travs de la Gran Transformacin, el plan de gobierno anunciado durante su campaa electoral, se expres el compromiso por transformar el sistema de salud. Luego, con el giro hacia la Hoja de Ruta y en los ltimos meses el anuncio del Ministerio de Salud de esfuerzos hacia una nueva reforma en el sector Salud, muchas de las mismas preguntas siguen siendo relevantes: por qu tipo de sistema apunta el Per?, qu se ha logrado hasta ahora?, qu se est avanzando? Despus de todo, finalmente, la pregunta ms bsica a responder ser, para qu y para quin est organizado el sistema de salud? Y si es que el objetivo de este gobierno es asegurar el acceso equitativo y universal a servicios de salud de calidad a todos y todas las peruanos, qu es lo que hay que hacer al respecto? Este ensayo recorrer las polticas propuestas sobre el sector Salud mencionadas desde la Gran Transformacin hasta la Hoja de Ruta, examinando las mejoras que se han logrado en dicho sector en los ltimos aos y lo que an falta por hacer, analizando los programas y las lneas de intervencin. El artculo concluir con algunas recomendaciones por una visin de un sistema universal e integrado de salud.
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De la Gran Transformacin a la Hoja de Ruta

La Gran Transformacin se dio a conocer como el plan poltico del Partido Nacionalista Peruano (PNP) en diciembre del 2010. Tan explcito fue en su rechazo del modelo neoliberal como economa regidora para el Per, que en la pgina 15 del documento describe el modelo como uno que se basa en el cholo barato5. El uso de ese lenguaje en todo el texto revela una clara indignacin frente a un sistema econmico que prolifera a costa de una mano de obra econmicamente vulnerable, es decir, una fuerza laboral mal pagada y con ningn o escasos beneficios. El documento, por tanto, seala que: Se debe subrayar el carcter de derechos sociales y servicios pblicos gratuitos de la educacin y la salud, quitndoles el carcter de mercancas libradas a los vaivenes del mercado6. Aunque dicho plan de gobierno no es ms explcito en los detalles del sistema de salud que desea para el pas, deja bien sentada la idea de que el acceso a los servicios de salud para los ciudadanos y ciudadanas debe estar concebido y ejercido como un derecho fundamental que, por tanto, es gratuito, y por el cual vela el Estado. En mayo del 2011, poco antes de ir a la segunda vuelta en los comicios que resultaran en la victoria electoral del presidente Humala, el entonces candidato a la presidencia dio a conocer un documento breve sobre los lineamientos que tomara su gobierno si ganara las elecciones. Conocido como la Hoja de Ruta y presentado en una conferencia de prensa, el candidato Humala buscaba con este nuevo documento aplacar las dudas acerca de una transformacin que podra desestabilizar el pas, indicando su deseo
5 Comisin de Plan de Gobierno 2011 - 2016 de Gana Per. La Gran Transformacin. Plan de gobierno 2011 - 2016. Lima: Gana Per, 2010. Ver en: http://goo.gl/cgTsi 6 Comisin de Plan de Gobierno 2011 - 2016 de Gana Per. La Gran Transformacin. Plan de gobierno 2011 - 2016. Lima: Gana Per, 2010. Ver en: http://goo.gl/cgTsi
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por lograr un gobierno de concertacin nacional, enfatizando el refuerzo de la estabilidad macroeconmica7. A diferencia de las ideas expuestas en la Gran Transformacin, donde se elabora detalladamente la idea de un gobierno progresista, la Hoja de Ruta por comparacin es ms breve y seala una preocupacin por una transformacin que sea gradual y persistente8. En la seccin A de la Hoja de Ruta se hace referencia a las polticas sociales, dentro de las cuales se mencionan varios temas asociados a la salud poblacional, aunque no se categoriza como un plan especfico para mejorar los sistemas y la calidad de ofrecimiento de los servicios de salud. En particular, en esa primera seccin del documento, se prioriza la expansin de tres programas destinados a combatir la pobreza: el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Ms Pobres (JUNTOS), el Programa Nacional Cuna Ms y Desnutricin Cero. En cuanto a infraestructura y saneamiento bsico, el plan menciona la Dotacin de agua potable, desage y electricidad para las escuelas pblicas. Servicios bsicos que se harn extensivos progresivamente, comenzando en las zonas de mayor dficit9. Se reconoce tambin la necesidad de incrementar el salario mnimo y asegurar medicamentos de calidad, incluyendo genricos. La nica mencin de servicio directo en salud aparece con el Sistema de Atencin Mvil de Urgencia (SAMU), ofreciendo un sistema de asistencia de emergencia que no puede reemplazar una adecuada atencin de servicios de salud primaria y preventiva, as como los servicios de segundo y tercer nivel Si se comparan las reformas comentadas en ambos documentos, la Gran Transformacin menciona de manera muy general el compromiso con el derecho a la salud que debe ser garantizado
7 Humala present su Hoja de Ruta y prometi justicia e igualdad. La Repblica, Lima, 13 de mayo del 2011. Ver en: http://goo.gl/oN22b 8 Gana Per. Lineamientos centrales de poltica econmica y social para un gobierno de concertacin nacional. Lima: Gana Per, 2011. Ver en: http://goo.gl/eyDEH 9 Gana Per. Lineamientos centrales de poltica econmica y social para un gobierno de concertacin nacional. Lima: Gana Per, 2011. Ver en: http://goo.gl/eyDEH
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por el Estado, sin dar a conocer mayores detalles sobre cmo esto sucedera. Por su parte, la Hoja de Ruta, aunque ms breve y puntual, da a conocer ms detalles, aunque lo que presenta no sugiere ningn cambio estructural, enfatizando ms bien la continuacin de un enfoque en salud diseado para atender a solo partes de un sistema que no funciona, o sea islas dentro de un no-sistema. En ninguna parte de la Hoja de Ruta se ve un compromiso por reorganizar un sistema descompuesto. La nica mencin de algn servicio en este documento enfatiza auxilios para condiciones de urgencia con un servicio ms parecido a ambulancias que a un sistema integrado de salud (los ya mencionados SAMU). Tambin cabe mencionar que, pese a la importancia de seguir trabajando en torno a la erradicacin de la pobreza donde existe data positiva10, sobre todo del programa JUNTOS, estos esfuerzos son insuficientes sin un similar compromiso con la construccin de un sistema de salud que cuente con los servicios de calidad indispensables y oportunos para atender las epidemiologas particulares de la poblacin en diferentes partes del pas. Por tanto, las propuestas en la Hoja de Ruta, as como en su precursor, la Gran Transformacin, siguen siendo insuficientes en cuanto a una visin que pueda ser traducida en un sistema nacional de salud que sea accesible por todos y todas.
Una reforma de salud?

En enero del 2013, el Ministerio de Salud anunci una nueva iniciativa de reforma en salud en el pas, encomendndole al Consejo Nacional de Salud (CNS) la tarea de esbozar un plan nacional. En la primera semana de junio del 2013 el CNS dio a
Francke, Pedro. Perus Comprehensive Health Insurance and New Challenges for Universal Coverage. Washington D.C.: The World Bank, 2013. Ver en: http://goo.gl/ qk6Tc
10
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conocer un documento preliminar11 que describe lineamientos y medidas de reforma. Entre otras cosas, el documento pone nfasis en incrementar el financiamiento para la salud. Tambin se recomend especialmente una cartera de servicios en salud que estara vinculada al Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS) y basada en evidencias de las epidemiologas poblacionales, con un financiamiento basado en una regla explcita. Si esto se implementase, podra implicar un cambio importante para atender las necesidades reales en diferentes partes del pas. Una modificacin propuesta es que la conduccin de este proceso seria concertado entre el Ministerio de Salud (MINSA) y los gobiernos regionales y locales, a diferencia de la histrica conduccin del MINSA con el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) en base a presupuestos histricos. Sin embargo, al mismo tiempo que el documento pareciera tomar una postura en la que prima un compromiso del MINSA por un sistema universal, equitativo y solidario, no es claro si es que la intencin de la reforma es de crear un sistema pblico nico para todos, o si es que la idea es solo expandir un modelo de aseguramiento (privado y pblico), concentrndose menos en una reestructuracin que apunte a un sistema nico, publico e integrado. De no ser as, el peligro sigue siendo que continen existiendo al menos dos sistemas: uno para los que pueden pagar por una mejor calidad de servicios y otro tal vez mejorado, dado los cambios propuestos para los pobres. En el momento que se comenzaba a reunir el CNS, los debates que surgan entre algunos miembros de la sociedad civil manifestaban una preocupacin acerca de qu tipo de reforma se producira. Sera un plan que rescatara el principio bsico enunciado en la Gran Transformacin, comprometiendo el Estado peruano en garantizar a los servicios de salud como un derecho universal
Consejo Nacional de Salud. El Per saluda la vida: Lineamientos y medidas de reforma del sector salud (documento de poltica, versin preliminar). Lima: Consejo Nacional de Salud, 2013. Ver en: http://goo.gl/Hoq2o
11
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para su pueblo, o sera un plan regido por el mercado en el cual los seguros mdicos privados determinaran la ruta? Basados en lo que se conoce del plan, hasta ahora no es claro que se logre la integralidad de un sistema para todos, como es de esperar de una reforma sistmica. Una preocupacin a tomar en cuenta es que si bien el plan preliminar busca un incremento de fondos para financiar los servicios de salud, parecera que se seguir estando dentro del marco de la continuacin de muchos de los mismos componentes de un sistema que est fraccionado.
Los retos del sistema pblico

Las preocupaciones por qu tipo de sistema se impulsar son vlidas, ya que el sistema peruano de salud pblica est altamente fragmentado y, hasta ahora, mal financiado. En el 2002, ao en el cual se comenz la ltima ronda de descentralizacin en el pas, se lanz el Seguro Integral de Salud (SIS) concebido como una fuente de financiamiento para las poblaciones ms pobres. Eventualmente el SIS ha ido abrindose a personas en diferentes categoras de pobreza, incluyendo aquellos en el sector informal y aquellos designados en estatus semicontributivo12. En 2009 se lanz el Aseguramiento Universal de Salud (AUS), con el plan de expandir el SIS a ms usuarios a travs del PEAS. Entre el 2009 y el 2011 el AUS tuvo su mayor xito en incrementar el nmero de asegurados en zonas rurales del pas, pese a que el financiamiento que era necesario para ello nunca acompa a este proceso13. Si analizamos el grfico N 1 podemos apreciar dos tendencias. En primer lugar, se puede ver como entre el 2008 y el 2011
Es decir, aquellos que por sus bajos ingresos podrn tener algn apoyo del Estado, pero que tambin aportan con algo de su capital. 13 El actual plan preliminar del Consejo Nacional de Salud (CNS) tambin tiene contemplado seguir expandiendo el Aseguramiento Universal de Salud (AUS), a travs de un mayor nmero de asegurados.
12
224
comienza a haber notables incrementos en el nmero de personas aseguradas a nivel de pas. En segundo lugar, se puede apreciar que esta tendencia es ms grande en los asegurados por el SIS. En los grficos N 2 y N 3 se puede ver como la mayor parte de los nuevos asegurados en este mismo periodo crece en zonas rurales bajo el SIS, como resultado de la estrategia inicial del AUS. Finalmente, tal como se nota en el grfico N 4, pese a los incrementos en personas aseguradas por el SIS, el gasto total en salud que tuviera que acompaarlos se ha incremento mnimamente. En resumen, si bien hubo grandes incrementos en asegurados, el gasto total para acompaar adecuadamente a la proporcin de personas con seguro mdico fue mnimo. Grfico N 1 Evolucin de la poblacin asegurada14
70 60 50 40 30 20 10 0
14.9 17.4 5.0 14.1 17.3 4.8 15.4 19.0 4.4 17.0 20.1 19.2 5.5 5.5 5.6 5.5 5.9 21.2 21.6 22.2 37.3 Total asegurada ESSALUD SIS Otros seguros 42.1 36.2 39.3 37.3 37.3 53.7 60.5 63.5 65.9
37.3
37.3
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011-II
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).
14 Adaptacin de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) realizada por Armando Mendoza en marzo del 2012.
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Grfico N 2 Evolucin de la poblacin asegurada por zonas rurales y urbanas15

80 70 60 50 40 30 20 10 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011-II
37.3 39.7 29.9 36.2 37.2 30.3 39.3 39.4 33.9 42.1 39.4 41.5 Nacional Urbana Rural 61.0 53.7 52.1 71.1 60.5 59.0 63.5 62.1 65.9 62.7 75.9 79.2
rea de trazado
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).
Grfico N 3 Distribucin de la poblacin asegurada 201116

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Total asegurada ESSALUD SIS Otros seguros
79.4%
Ambito rural
73.0%
5.6%
3.7%
15 Adaptacin de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) realizada por Armando Mendoza en marzo del 2012. 16 Adaptacin de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) realizada por Armando Mendoza en marzo del 2012.
226
Grfico N 4 Evolucin del gasto pblico en salud17

7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 2006 2007 2008 2009 2010
Sector Salud ESSALUD 4,612 4,131 4,416 4,039 5,178 5,102 6,259 6,496
6,073 5,683
Finalmente, el presidente Humala anunci en su discurso presidencial del 28 de julio del 2012 el Plan Esperanza para la atencin integral del cncer. Pese a que se entiende la preocupacin por el cncer, razn principal de mortalidad en el pas, no es claro por qu habra la necesidad de un plan especial aparte, dada la existencia del Instituto Nacional de Enfermedades Neoplsicas (INEN). Este plan anunciado parecera contribuir a la fragmentacin del sistema que ya de por s es poco coordinado18. Pese a que existen planes de legislacin que contemplan mejorar el financiamiento en cuidados de salud, no es claro an cun expansivos sern y/o si se efectuar cambio alguno19.
Adaptacin de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) realizada por Armando Mendoza en marzo del 2012. 18 Francke, Pedro. Perus Comprehensive Health Insurance and New Challenges for Universal Coverage. Washington D.C.: The World Bank, 2013. Ver en: http://goo.gl/ qk6Tc 19 Ver la resolucin ministerial N 194 publicada el 11 de abril del 2013. Dicha resolucin pide consulta pblica respecto al reglamento de la ley N 29761, Ley de Financiamiento Pblico de los Regmenes Subsidiado y Semicontributivo del Aseguramiento en Salud. Ver en: http://goo.gl/ZBWrX
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Otros sistemas
Ms all del ofrecimiento pblico a travs del MINSA, SIS y el PEAS, existe el Seguro Social de Salud (EsSalud). Este sistema est financiado por una combinacin de 9% de los ingresos de los empleados formales, incluyendo contribuciones de sus empleadores. La Polica Nacional y las Fuerzas Armadas cuentan con sus propios sistemas de salud. Finalmente, tambin existe un mercado de seguros privados para los que desean comprar cobertura aparte (esto incluye menos del 5% de la poblacin).
Financiamiento inadecuado
Por un lado, si bien es clave contar desde el Estado con el financiamiento apropiado para asegurar los servicios de salud necesarios para los ciudadanos que cuentan ya con cobertura del SIS, parte del problema hasta ahora ha sido que pese a los planes establecidos y puestos en marcha entre el 2009 y el 2011, ni el SIS ni el PEAS han tenido el financiamiento adecuado para garantizar el nivel de servicios ofrecidos a travs de estos seguros. Por tanto, poder asegurar el financiamiento necesario dentro del sistema establecido sera un paso crtico. Por otra parte, lo que an resalta es que el sistema de cobertura, si bien en la retrica implica ser un plan universal, en verdad solo se enfoca en cubrir a los ms pobres a travs de sistemas ineficientes y mal financiados, producto de la extraordinaria fragmentacin en el sistema actual. Un cambio importante en los ltimos dos aos es que el SIS ahora compra servicios fuera del sistema del MINSA, por ejemplo, en el contexto de los Hospitales de Solidaridad. Esto podra crear competencia entre los proveedores de servicios por esos fondos y a su vez ayudar en aumentar la necesidad de financiar esa fuente adecuadamente20.
20 Francke, Pedro. Perus Comprehensive Health Insurance and New Challenges for Universal Coverage. Washington D.C.: The World Bank, 2013. Ver en: http://goo.gl/qk6Tc
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Un balance de la situacin de salud actual

La data
La diversa geografa, multiculturalismo y plurilinguismo del Per presentan grandes desafos para asegurar servicios de salud de calidad en diferentes partes del pas. Por ello, la data obtenida revela resultados en salud muy desiguales en diferentes partes del territorio nacional. Por ejemplo, pese a los logros en disminuir la mortalidad materna e infantil en los ltimos aos, el Per an tiene camino por andar, especialmente en lo que concierne a la morbilidad y mortalidad materna y desnutricin crnica infantil en zonas rurales. Si bien en estas zonas hay todava serios desafos en cuanto a enfermedades comunicables, tanto por la falta de acceso a cuidados apropiados como por la falta de personal mdico, en las zonas urbanas, en cambio, los desafos son cada vez ms asociados a enfermedades no-comunicables (como por ejemplo el cncer, la diabetes y enfermedades cardiovasculares), las que requieren de un slido y coordinado sistema preventivo y primario de salud. Un anlisis de la data de la Organizacin Mundial para la Salud (OMS) revela algunos datos interesantes sobre el Per. La informacin obtenida nos muestra, por ejemplo, que la expectativa de vida es mayor que el promedio regional, aunque las mujeres en el Per suelen vivir dos aos menos que sus contrapartes de la regin. As mismo, se revela que la mortalidad a raz de enfermedades comunicables sigue siendo mayor que en otras partes de la regin Latinoamericana (data del 2008) y que el Per est a la par con la regin en cuanto a mortalidad de nios y nias por debajo de cinco aos de edad (data del 2010), un logro importante que implica el cierre de una brecha substancial en el espacio de una dcada (ver grfico N 5).
Leda M. Prez
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Grfico N 5 Mortalidad por debajo de 5 aos en el Per21

2006 2007 2008 2009 2010
Tasa de mortalidad por debajo de los 5 aos Muertes por 1000 nacidos vivos 80 60 40 20 0
2006 2007 2008 2009 2010
Sin embargo, la data tambin nos muestra que el Per contina significativamente por debajo del promedio regional en lo que respecta al gasto en salud, como se puede ver a continuacin en el grfico N 6, donde el Per es representado por los tringulos.
21
Peru: health profile. World Health Organization. Ver en: http://goo.gl/qbYtK
230
Grfico N 6 Gasto per cpita en salud en el Per comparado con la regin22

Gasto total per capita en salud
US$ (al tipo de cambio promedio)
3K
2K
1K
0
1995 2000 2005 2010
En cuanto a aos perdidos a raz de enfermedades comunicables, no-comunicables y lesiones, el Per est por debajo del porcentaje regional en cuanto a enfermedades no-comunicables y lesiones, pero por encima del promedio regional en cuanto a enfermedades comunicables, con un 37% de casos de vidas perdidas a raz de alguna enfermedad de este tipo, comparado con el 20% del promedio de la regin (data del 2008)23. A nivel nacional, la primera causa de muerte en el 2010 fue el cncer (siendo las mujeres las ms afectadas), seguido por la influenza y otras enfermedades a causa de bacterias24.
22 23 24
Peru: health profile. World Health Organization. Ver en: http://goo.gl/qbYtK Peru: health profile. World Health Organization. Ver en: http://goo.gl/qbYtK. Ver en: http://goo.gl/LGFOA
Leda M. Prez
231
Esto no nos puede sorprender pues al comparar esta informacin con la notable escasez de personal capacitado, es evidente que en este rubro el Per est notablemente por debajo del promedio de la regin (ver grfico N 7). Grfico N 7 Personal de salud en el Per (mdicos, enfermeras y obstetras) 200525
Personal en Salud
Mdicos Enfermeras y obstetras
80
72.5
Por 10 000 personas
60
40
20 9.2 0
20.0 12.7
Promedio regional
Fuente: Ministerio de Salud - Direccin General de Gestin de Desarrollo de Recursos Humanos.
El grfico N 7 muestra que el Per est ms de 50% por debajo del promedio regional de 20 mdicos por 10 000 personas y casi seis
25
Ver en: http://goo.gl/Uqp9R
Promedio regional
Per
Per
232
veces por debajo del promedio regional en cuanto a enfermeras y obstetras. Cabe sealar que las brechas de equidad entre zonas urbanas y rurales en el pas son enormes, con casi el doble de diferencia en porcentaje de atencin en partos por profesionales: 94% en zonas urbanas y 54% en zonas rurales26. Lo que esta informacin nos muestra es un pas notablemente desigual en el acceso a servicios, especialmente en las zonas rurales, donde suelen estar las poblaciones ms pobres compuestas principalmente por indgenas.
Esfuerzos actuales
El Ministerio de Salud (MINSA) cuenta con varias lneas estratgicas (o las llamadas estrategias en salud) que representan esfuerzos verticales para incidir a nivel nacional en temas claves de salud poblacional. Por tanto, existen estrategias en cuanto a poblaciones indgenas, salud sexual y reproductiva, inmunizaciones, alimentacin y nutricin, salud mental, ocular, bucal y en tuberculosis. Tambin existen estrategias para la proteccin contra los accidentes de trnsito y para evitar la contaminacin de metales pesados, entre otros. Estos lineamientos estn fiscalmente vinculados al presupuesto por resultados, estrategia financiera que asigna recursos a medida que los objetivos en la programacin se vayan cumpliendo27. Lo que ms se asemeja a un proyecto con la intencin de reorganizar el sistema de salud se puede ver en la propuesta del AUS y ahora en los lineamientos propuestos recientemente por el CNS en su reforma del sector Salud. Pero, pese a que la intencin de esta nueva ronda de reforma pareciera tener planes de continuar con
Ver en: http://goo.gl/Uqp9R Francke, Pedro. Perus Comprehensive Health Insurance and New Challenges for Universal Coverage. Washington D.C.: The World Bank, 2013. Ver en: http://goo.gl/ qk6Tc
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el AUS, no parece ser realmente un cambio sistmico universal. Ms bien, el presente enfoque se basa en financiar las diferentes partes de varios sistemas conjuntamente. Por tanto, no es claro a qu se refiere la universalizacin de la cobertura poblacional por la que apuesta el actual proceso de reforma. El continuar con el actual panorama de diferentes sistemas para diferentes poblaciones no pareciera representar un cambio sustancial de lo que se ha hecho en el pasado. Si la idea es asegurar a ms personas, quin ser el asegurador principal?, el Estado o una creciente gama de compaas privadas?, quin pagar?, son estos los cambios que se necesitan?
Discusin sobre la situacin actual

Los temas de fondo
Las pginas previas sealan al menos tres problemas de fondo que persisten en el sector Salud peruano: la insuficiencia de los presupuestos asignados al mismo, la escasez del personal apropiado para cumplir con los requisitos de salud de la poblacin y la ausencia de una visin por un sistema de salud universal, integrado y coordinado. A continuacin veremos cada uno de estos temas en mayor detalle.
La insuficiencia de recursos capitales y humanos

Uno de los desafos del Per, pese a los estndares internacionales que ahora categorizan al pas como uno de ingresos medios altos, es el combate de la pobreza. Si bien el pas ha experimentado un crecimiento econmico sostenido durante ms de una dcada, los incrementos que se esperaran en el gasto en salud no han acompaado a este boom. Esta insuficiencia de gasto o visto de otra manera, la falta de inversin, tanto en los servicios como en
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los recursos humanos, terminan teniendo un impacto negativo en la salud de la poblacin. Y pese a que los temas de los recursos financieros y humanos son distintos, estos estn estrechamente vinculados. Analizando las causas de mortalidad en el pas, por ejemplo, podemos ver la conexin entre la falta de acceso oportuno y de calidad a cuidados de salud, por un lado, y la falta de personal capacitado, por el otro, ambos afectando la posibilidad de un cuidado de salud necesario. La oferta de servicios en el pas, particularmente en zonas rurales, sigue siendo desigual en cuanto a la capacidad de satisfacer las necesidades epidemiolgicas de las poblaciones que tendran que atender. Las casas de espera, por ejemplo, si bien son una buena prctica para asegurar un sitio seguro donde una gestante y su familia puedan estar cerca a un centro de salud apropiado en los das antes del alumbramiento, tambin muestran la falta de cuidados adecuados cerca a los domicilios de los consumidores de salud en diferentes partes del pas. Pese a los esfuerzos de los arquitectos del AUS y su xito en incrementar la tasa de personas con aseguramiento, especialmente en las zonas rurales y en las ms pobres, esto de por s no constituye el acceso a los servicios de calidad necesarios, particularmente si el incremento en personas aseguradas no es acompaado por una oferta de servicios y de personal para proveer los mismos. Por tanto, cualquier proyecto en salud que apunte a mejorar y/o fortalecer el sector tiene que estar acompaado por un plan de ejecucin para incrementar el gasto y asegurar personal capacitado. Si bien esto no puede ocurrir de un da para otro, hay primeros pasos que se pueden dar. Un posible cambio, por ejemplo, sera establecer un pliego nacional para el gasto en salud. Salvo tres instancias, no hay ninguna frmula donde el Estado est sujeto para distribuir sus ingresos28. Si se entiende que el desarrollo definitivo del pas est asociado a una buena
28 La ley de regalas (destinado directamente a las regiones), la ley del canon, y el Impuesto de Promocin Municipal (IPM).
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salud poblacional, entonces tendra que haber fondos dedicados para este sector que permitieran planificar y proyectar ms precisamente en las necesidades epidemiolgicas del pas, y junto con eso, visionar la fuerza laboral que lo tuviera que acompaar. En otras palabras, sin una visin clara de las necesidades de salud en diferentes partes del pas y la proyeccin presupuestal asociada, es imposible planificar e implementar sistemas que sean capaces de responder a las demandas de los consumidores de servicios de salud. Pese a la existencia e importancia que cobra el presupuesto por resultados como herramienta, permitiendo as desarrollar presupuestos para lneas de accin en salud contra objetivos claros y concretos, an falta una visin integradora que vaya ms all de programas e intervenciones. Lo que se necesita es la concepcin e implementacin de un sistema integral de salud que requiere de un prepuesto adecuado y personal competente.
La ausencia de una visin por un sistema de salud universal e integral

Pese a los discursos frente a la oferta de cuidados de salud en el pas y las maneras en que dicho sector podra mejorar, del presente anlisis se pueden rescatar dos ejes que impiden desarrollar una visin de un sistema de salud universal e integrado. En primer lugar, si bien existen una serie de estrategias en salud, estas no parecieran estar vinculadas a la idea de un solo sistema. Lo que ms se asemeja a esta idea es la creacin del AUS, donde solo se consider en su primera instancia a los ms pobres como aquellos que podran recibir cobertura gratuita a travs de su inscripcin en el PEAS. Ya sabemos que pese a estos esfuerzos las brechas de cuidados an siguen abiertas, sin el financiamiento ni el personal requerido en muchas partes del pas. Ademas, si bien el PEAS considera un sistema semicontributivo donde aquellos con mayores ingresos puedan contribuir con copagos,
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el peligro es que dentro de este marco no se logre la cantidad de semicontribuyentes necesarios para hacer del sistema uno que sea competitivo. Por este motivo, puede que bajo esa visin el PEAS o un SIS expandido, por ejemplo, corra el riesgo de solo ser un seguro para los ms pobres. Sin disminuir la importancia de atender a este sector de la poblacin, el reto, eventualmente, ser pensar en un sistema nico, universal e integrado para todos y todas, con los incentivos apropiados para que el personal de calidad quiera y pueda trabajar para ese sistema y, a su vez, ayude a incrementar el nmero de usuarios de medianos y altos ingresos. En segundo lugar, parte del continuo problema del sistema de salud peruano es que no es un solo sistema, sino muchos, donde el acceso y calidad del servicio de cada cual est condicionado por su estatus laboral y/o nivel de ingreso. Esta condicionalidad ha resultado problemtica en un pas como el Per donde gran parte de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) se encuentra dentro del sector informal. De seguir en este camino, habra que garantizar que todos y todas tengan un trabajo que ofreciera seguro mdico como un beneficio, o aceptar que se mantendr un sistema con diferentes escalafones; siendo la segunda opcin una apuesta que al final puede resultar ms costosa en trminos socioeconmicos29. Por esa razn, cualquier proyecto del Estado sobre el sistema de salud tendr que considerar cuidadosamente dos opciones: un sistema unificado en el cual todos los ciudadanos puedan y quieran
29 Habra que recordar la historia de Estados Unidos (EE.UU.) donde se cre un sistema en base a seguros privados atados al empleo. Con los cambios demogrficos y econmicos que acompaan a cualquier pas, EE.UU. ha terminado con ms de 50 millones de personas sin seguro mdico despus de cierres de empresas y factoras (y esto sin contar a los que histricamente no tuvieron seguro ni cuidado por no estar empleados o porque no eran empleables), junto con compaas privadas de seguro que han seguido incrementando sus precios. Cabe recalcar que una de las causas ms frecuentes de bancarrota en EE.UU. ha sido la incapacidad de pagar cuentas mdicas.
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participar, versus uno cuya calidad de atencin este prescrita en torno al tipo de seguro disponible para la persona.
Los desafos
El hogar peruano sigue siendo el que ms contribuye al gasto de salud en el pas, tanto en visitas mdicas como, especialmente, en la compra de medicamentos. De hecho, el gasto de los hogares financian ms del 50% del gasto nacional en salud30. Qu implicancias, tanto de salud como socioeconmicas, tiene esto en un pas donde casi 30% sigue viviendo en condiciones de pobreza?, qu implicancia tiene para el crecimiento econmico del pas que este nivel de gasto de hogares se haga solo en salud en vez de en otros productos nacionales? Se sabe que los pagos de bolsillo para servicios de salud son regresivos, adems que implican un sistema con poca proteccin contra el riesgo financiero para su poblacin31. Por ese motivo, las decisiones que tome el gobierno en esta materia sern tanto econmicas como polticas, pues el diseo del sistema de salud no se trata solo de una poltica aislada con la capacidad de afectar nicamente a algunos, sino que cobra importancia para el desarrollo del pas entero. En efecto, el poder asegurar que la poblacin no tenga que recurrir a sus propios recursos para atender regularmente sus necesidades de salud, implica una poblacin menos pobre y ms saludable. Al igual que otros pases de la regin, el Per se encuentra en una encrucijada respecto a qu forma debe tomar su sistema de salud despus de diferentes experimentos en lo pblico y lo
30 Lavilla Ruiz, Hans. Empobrecimiento por Gasto de Bolsillo en Salud. Incidencia del Gasto de Bolsillo en Salud en el Per, 2006 - 2009. Lima: Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), 2012. Ver en: http://goo.gl/kb2j5 31 Roberts, Marc J.; Hsiao, William; Berman, Peter; y Reich, Michael. Getting Health Reform Right: A Guide to Improving Performance and Equity. New York: Oxford University Press, 2008.
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privado. Con conocimiento de los xitos y desafos del pasado, se tendr que volver a preguntar: qu tipo de sistema se desea?, se desea un solo sistema o diferentes sistemas, dependiendo de la capacidad econmica de cada cual? Al final, la decisin sobre qu tipo de sistema, ser construida sobre los valores ticos del pas32. En una coyuntura nacional en la cual algunos continan cuestionado el rol del Estado, un reto sera demostrar adecuadamente por qu debe ser precisamente este el que, singularmente o mayormente, pueda asegurar el nivel necesario de cuidados de salud de calidad para toda la poblacin. Dada la actual realidad poltica en la cual el mercado ocupa un rol primordial en la Constitucin peruana33 y dado el creciente inters por privatizar diferentes partes de la esfera pblica, incluyendo a la salud, ser clave para esta discusin un claro entendimiento de las necesidades epidemiolgicas y los costos de atender a estas apropiadamente, comparado con los costos de proseguir en el camino actual. En otras palabras, ms all de valores ticos, esta discusin tambin requerir de data y evidencia donde una consideracin de ambas corrientes de pensamiento tendr que examinar los costos en salud y desarrollo, si es que se contina en el mismo camino. Al mismo tiempo se tendr que ver claramente por que otro tipo de sistema valdra la pena apostar y trabajar. Un debate sobre este tema es de gran importancia para el bienestar futuro del pas, pues habr que decidir entre un modelo en que prima el Estado como garante de los servicios de salud, o un diseo liderado por un sistema privado con distintas ofertas de seguro a diferentes
Prez, Leda M. La constitucin, la poltica pblica y la salud en el Per. otramirada.pe, Lima, 15 de marzo del 2013. Ver tambin: Roberts, Marc J.; Hsiao, William; Berman, Peter; y Reich, Michael. Getting Health Reform Right: A Guide to Improving Performance and Equity. New York: Oxford University Press, 2008. 33 Olivos Celis, Milagros K. Fundamentos constitucionales de la economa social de mercado en la economa peruana. San Jos de Costa Rica: IUS Doctrina, 2011. Ver en: http://goo.gl/KWdre
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niveles34. Aunque habra que reconocer que ambos tienen pros y contras, el serio peligro de la ltima opcin es encargar los servicios de salud a entes cuya razn de ser es cobrar ganancias. Sera por esto que Kenneth Arrow nos recordaba que la salud no puede ser vista ni tratada como un commodity.35, pues es un bien social, interdependiente con y entre todas y todos los miembros de una sociedad. Ser tambin por esto que la Constitucin peruana reconoce el derecho a la salud. El desafo clave aqu es determinar cmo se construye un sistema para todos. Hasta la fecha, el proceso de reforma del sector salud ha tenido una participacin limitada de parte de la sociedad civil y/o de pensadores que puedan aportar otra visin los pros y los contras sobre un sistema nico. Preocupa, por tanto, que el resultado de ese proceso se encuentre sesgado en una direccin que no cambie el modelo actual y termine reforzando el mismo sistema que hasta ahora no ha funcionado para todos y todas.
Conclusiones
Este ensayo ha revisado la retrica poltica junto con la situacin actual del sector Salud en el pas, as como las intervenciones, estrategias y polticas vigentes. Resumiendo lo anterior, pese a importantes logros en algunos ndices de la salud poblacional y tal vez a raz de ello, el reto ms importante que enfrenta este gobierno y futuros gobiernos
En este ltimo caso, asegurando cumplir con el compromiso constitucional de la proteccin en salud de las y los ciudadanos (ver artculos 7 y 11 en: http://goo.gl/CxIJC). El uso de la palabra proteccin no deja claro si es que el compromiso es que el Estado asegure la provisin de servicios de calidad accesibles y gratuitos para todos y todas o si a lo que se compromete el Estado es a la oferta de una proteccin por la disponibilidad de seguros mdicos privados y una diversidad de proveedores privados competitivos. 35 Arrow, Kenneth J. Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care. The American Economic Review, vol. 3, n. 5. Pittsburgh: American Economic Association, 1963, pp. 941 - 973. Ver en: http://goo.gl/A5rqn
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del Per es sobre cmo encaminar su sistema de salud. Para esto se tendrn que resolver las preguntas clave hechas al inicio de este artculo: para qu y para quin sirve el sistema? Si la respuesta es que un sistema de servicios de salud es un bien que debe ofrecer el Estado a todas y todos sus ciudadanos, entonces, realmente ser necesaria una gran transformacin que busque alinear prioridades, objetivos y programas en un solo sistema, cuyo objetivo es asegurar el acceso a servicios de salud de calidad para todos y todas. De lo contrario, se podr seguir en la misma ruta hasta ahora recorrida, pero es de sospechar que los problemas de fondo no se resolvern y ms bien aumentarn en el tiempo, continuando un camino donde algunos reciben servicios y otros simplemente no pueden pagarlos. Adems, habr que aadir los nuevos desafos que acompaan a un pas de ingresos medios altos, incluyendo la necesidad de tratar cada vez ms enfermedades crnicas en una poblacin que vive ms tiempo. Es un momento clave para decidir bien, considerando los costos que se pueden pagar ahora o que se van a pagar despus, a tasas elevadas por no haber atendido los problemas epidemiolgicos de antao y los problemas demogrficos que se vienen. Una decisin iluminada espera.
Gnero y poltica: cuando las cifras lloran y el gobierno enmudece

Patricia Crdova C.
Aunque llorar es un acto atribuido a infantes y mujeres, nuestras cifras de muerte femenina bien podran hacer llorar hasta al ms macho. Sucesivos feminicidios los ltimos meses, alto ndice de muerte materna por abortos y violaciones sexuales denotan una sociedad enferma, cuya agresividad proviene de una cultura patriarcal, que cuenta con herramientas legales pero que no se aplican ni se cumplen, lo cual se refleja en estos ltimos dos aos en la mudez e inaccin estatal y judicial, frente a la violencia vivida por miles de mujeres.
El Estado peruano a lo largo de las ltimas dos dcadas ha avanzado en materia legal a favor de las mujeres. Durante este tiempo se han aprobado normas para prevenir y sancionar la violencia contra las mujeres, as como otras medidas positivas, como la Ley contra la Discriminacin o ley n. 28983 de Igualdad de Oportunidades; el reconocimiento de la existencia del feminicidio (delito insertado en la ley de parricidio); el incremento de penas por delitos contra la libertad sexual; el mejoramiento de la participacin femenina en la poltica (ley de cuotas); y la inclusin del tema de gnero en los presupuestos (ley n. 29626). Tambin se cuenta con leyes an no reglamentadas que incluyen el trabajo no remunerado en las cuentas nacionales (ley n. 29700). Todas las leyes aprobadas estn an a la espera de mejores presupuestos y de su buen cumplimiento.
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Teniendo as valiosos recursos legales, cumplir con importantes y modernas leyes se convierte ya en un asunto de voluntad poltica. Cumplir leyes adems implica planificar programas nacionales y costearlos, as como realizar acciones que las implementen. Est en manos del gobierno hoy en da en manos jvenes y supuestamente modernas el asumir la problemtica de gnero donde mujeres jvenes, ancianas y nias esperan prosperar o seguir atascadas frente a la violencia y la desvaloracin. Si bien numerosas veces la negativa a presupuestar programas de apoyo o de prevencin a favor de las mujeres se redujo a razones como: no contamos con data necesaria o requerimos estudios para presupuestarlo, hoy en da esas respuestas no vienen al caso y creemos que solo con voluntad poltica podremos mejorar las condiciones en que viven las mujeres peruanas.
Medir para plantear estrategias y polticas

Desde hace una dcada atrs, la propuesta feminista de cuantificar la data estadstica nacional segmentndola por sexo ha sido asumida por varios Estados en el mundo. Se censa, se estudia y se contabilizan datos que permiten conocer la situacin de varones y mujeres frente a la salud, educacin, comercio, finanzas, empleo, etc., posibilitando as que polticos, planificadores y economistas manejen cifras y prioricen presupuestos, en la mira de resolver problemas concretos, palpables, constatados por nmeros. Cabe recalcar que lo que se busca es que dichas priorizaciones promuevan polticas que propongan mejoras para los grupos vulnerables, considerndose a las mujeres como parte de estos, a pesar de que somos ms de la mitad de la poblacin. Con la informacin recopilada podemos evidenciar con cifras los altos niveles de violencia hacia las mujeres, que casi a diario surten de titulares a los medios. Por ejemplo, se cuenta con la Encuesta Demogrfica de Salud Familiar (ENDES) que brinda
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informacin continua sobre violencia familiar, violencia psicolgica, violencia fsica y violencia sexual, ofreciendo datos sobre mujeres con y sin hijos que viven esa violencia, lo que facilita la informacin requerida para preparar propuestas de polticas y de estrategias. Al desagregar por sexo la data en cuestiones de salud, educacin, empleo etc., se nos facilita la lectura de brechas o desigualdades de gnero que miden y cuantifican las diferencias reales: cuntas mujeres sufren violencia versus cuntos hombres? El 98% de denuncias por violencia son de mujeres; cuntos feminicidios sucedieron ltimamente y cuntos han sido sancionados? Los datos indican que no se detiene el aumento de mujeres golpeadas, maltratadas y asesinadas, lo que podra preocupar a los decisores de polticas y as impulsar propuestas que mejoren la seguridad de las mujeres. Una ltima publicacin del Observatorio de Gnero de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), titulada con mucho juicio: Si no se cuenta, no cuenta. Informacin sobre la violencia contra las mujeres1, ofrece interesante informacin que da asidero a los cambios necesarios en cuestin de violencia y discriminacin a las mujeres. Gracias a la recopilacin de toda esta data y a la manera en que se segmenta, nos es posible afirmar que en los ltimos diez aos ha sido ms fcil y preciso proponer polticas con enfoque de gnero, en la medida que ya los Estados cuentan con cifras y estadsticas desagregadas por sexo. Un modo de demostrar preocupacin y no solo pre-ocupacin en los temas de gnero, sera ocupndose de los problemas especficos que se derivan de esa categora, lo que implicara, por ejemplo, presupuestar estudios y programar propuestas masivas
Observatorio de Gnero de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Si no se cuenta, no cuenta. Informacin sobre la violencia contra las mujeres. Santiago de Chile: CEPAL, 2012. Ver en: http://goo.gl/V6YDQ
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de mejora de los sistemas de salud y justicia que las atienden. Si bien eso se logra con propuestas y presupuestos para ejecutar programas nacionales, tambin se requiere previamente considerarlos en el presupuesto pblico2. La sensibilidad de gnero en el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) parece no calar an en estos dos aos de gobierno. Hacer polticas y considerar el dinero para ellas servira para cumplir con el mandato de la Ley de Igualdad de Oportunidades (LIO), as como de otras leyes3. La LIO es una ley que acta como propone la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en ingls)4, es decir, de un modo positivo, protegiendo a la mujer en situacin de violencia o discriminacin, y de un modo negativo, actuando para la eliminacin de costumbres discriminatorias, ya sea sancionando discriminaciones contra la mujer o contra cualquier persona diferente.
La ley n. 29626 de Presupuesto Pblico fue modificada el ao 2009 para incluirle sensibilidad de gnero: en la elaboracin de los trminos de referencia de las evaluaciones de programas en el marco del Presupuesto por Resultados a cargo del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) se deber incluir anlisis de gnero con metas e indicadores de poltica nacional y sectorial. Esta misma normativa considera la equidad de gnero como criterio de anlisis en las evaluaciones del Sistema Nacional de Inversin Pblica; en los temas de proyectos productivos y de promocin para acceder al mercado, crdito, trabajo; y para el acceso a servicios sociales bsicos de educacin, salud y justicia. 3 Por ejemplo, el Decreto Supremo 027-2007-PCM, que establece las polticas del Estado peruano de obligatorio cumplimiento, entre ellas la igualdad y no discriminacin. 4 La Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en ingls), adoptada en 1979 y en vigencia desde el 3 de septiembre de 1981, se constituye para el Per como el estatuto internacional de derechos para la mujer y la referencia obligatoria en materia de igualdad entre hombres y mujeres.
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Conocer para proponer polticas El cuidado y la violencia: terreno femenino

Nuestra sociedad asume que la mujer, madre o no, es responsable del cuidado de la familia: hijos, esposo, padres, hermanos, abuelos, son cuidados por ella. Incluso cuando alguien de la familia se enferma, es ella quien naturalmente asume la tarea del cuidado. Esto en general tiene sus bemoles. Quin tiene la obligacin de ofrecer cuidado?, por qu se la considera a ella y no a l la apropiada para estas tareas?, qu calidad tiene el cuidado cuando se trata de una obligacin?, est siendo este rol de cuidado y responsable de la reproduccin asumido por los hombres de las nuevas generaciones? La especialista en teora poltica y en estudios sobre las mujeres, Joan Tronto, nos dice: Histricamente, mujeres, esclavos, sirvientes, castas inferiores, clases bajas y trabajadores/as de grupos minoritarios, tnicos y religiosos han sido los responsables de ofrecer atencin y cuidado al que lo necesita. El cuidado se trata de una actividad de la especie que incluye todo aquello que nosotros hacemos para mantener, continuar y reparar nuestro mundo de tal modo que podamos vivir, del mejor modo posible; por lo cual nuestro tiempo, nuestros cuerpos, nuestra identidad, nuestro medio, todo lo cual buscamos para conectarnos en una red compleja de sostenimiento de nuestras vidas () el cuidado y la responsabilidad deben pensarse como un asunto poltico que atraviesa lo domstico, lo local y lo global5. En el ao 2010 en el Per y en algunos pases de Amrica Latina se recopil informacin estadstica mediante la Encuesta del Uso del Tiempo (ENUT), con la que se buscaba saber cmo y cunto es el uso del tiempo semanal de mujeres y hombres en tareas reproductivas, de cuidado, de gestin y de administracin de tareas
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Ver en: http://goo.gl/FvpGV
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no remuneradas, es decir, de labores dentro de lo domstico para la preservacin del hogar. La encuesta permiti medir la carga social que acarrean las mujeres. As por ejemplo, se encontr que ellas invierten 3815 horas semanales al cuidado de enfermos, dependientes, adultos mayores, menores o discapacitados, mientras que ellos invertan 1535 horas semanales en esa actividad. Comparados los tiempos de dedicacin, obtenemos que ellas trabajan en esas tareas casi 23 horas ms a la semana que ellos; tiempo que ellos invierten en educarse, socializar, participar en diversos mbitos o recrearse. Otra medicin obtenida de la ENUT sobre trabajo no remunerado, como cocinar, limpiar, comprar, administrar el hogar y cuidar de la familia (nios, ancianos/as y/o enfermos y/o discapacitados), es que esas tareas las asumen en gran medida mujeres mayores de 60 aos en promedio (y) dedican ms de tres jornadas de 8 horas a la semana a estas actividades. Cabe entonces preguntar, a cunto ascendera esta contribucin no monetaria si cuantificramos este trabajo voluntario?6. Gracias a que se cuenta con estos datos estadsticos ya es posible cuantificar las horas que las mujeres y los hombres dedican a las tareas productivas (las que son remuneradas) y a las reproductivas (no remuneradas). Dado que las tareas socialmente adscritas al gnero femenino se empezaron a cuantificar en el ao 2010, gracias a la ENUT, damos valoracin y queremos creer (aunque no sea as) que hubo una reaccin al resultado de estas cifras: el gobierno peruano aprob en junio del 2011 la ley n. 29700, Ley que Incluye el Trabajo No Remunerado en las Cuentas Nacionales7, que de cumplirse
Informe del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA, por sus siglas en ingles) sobre la Encuesta del Uso del Tiempo (ENUT), entregado como material de divulgacin del seminario: Eficacia de la ayuda y presupuestos pblicos con enfoque de gnero (Lima, 2012). 7 Ver en: http://goo.gl/PagHc
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hara visible el trabajo domstico al incorporarlo como cuenta satlite a las cuentas nacionales. En 1981 Carol Gilligan realiz una investigacin sobre la tica y la moral en nios y nias y adolescentes, con el objetivo de mirar, cientficamente, las diferencias no solo del uso del tiempo, sino de la asuncin de casos y situaciones de riesgo y peligro de modo diferenciado entre hombres y mujeres. Ella, a lo largo de ms de veinte aos, diferenci el comportamiento tico de nios y nias siguiendo al mismo grupo durante su niez y adolescencia, entrevistndolos y preguntando por casos concretos donde se debate la tica8. Gilligan concluy que las mujeres asumen el cuidado en la sociedad como una forma de tica, y que ello resulta del diferente modo de percibir los problemas de la vida cotidiana, como de la forma distinta de asumir y plantear sus soluciones. Este y otros estudios contribuyeron a definir que para planificar o proyectar (en cualquier escenario) es necesario contar con las opiniones y las propuestas de las mujeres, y no dejar todo nicamente en la mirada masculina. Se confirm as que no existe la planificacin neutra ni el presupuesto neutro, y que es necesario el ojo y la propuesta femenina para hacerlos completos y adecuadamente. Se ha repetido mucho que los hombres son ms racionales y las mujeres ms afectivas, lo cual no es del todo cierto, pero s que existen radicales diferencias con el distinto funcionamiento de los lbulos y circuitos cerebrales, lo que en definitiva arrastra distintas formas y estilos, tanto de comportamientos como de opciones, priorizaciones (priorizar gastos) e intereses, donde se encuentra tambin la compleja accin de gobernar.
Por ejemplo, les planteaba casos en que deban cuidar a su madre enferma sin dinero y con la urgente necesidad de darle medicinas. Cmo las obtendran? Mientras varios nios propusieron robarlas, las nias, en diversas versiones, proponan hablar con el dueo de la farmacia o persuadirlo de que le regale o fe el medicamento, es decir, un modo de actuar muy diferente al de los nios.
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Cifras que hablan

La Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES) que realiza anualmente el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), ofrece importantes datos sobre dominacin y violencia, entre otros temas. Por ejemplo, segn la ENDES 20109: el 38.4% de mujeres asegura haber sufrido violencia sexual durante su vida y el 67.9% haber vivido control de parte de sus parejas; el nmero de muerte materna es de 93 por cada 100 mil partos al ao y el embarazo adolescente es de 13.5% (siendo 11.3% el urbano y 19.3% el rural), lo que significa que es an grande la cantidad de nias menores de 15 aos embarazadas prematuramente (cabe recalcar que los mtodos anticonceptivos han sido restringidos hace poco, por lo que no llegan a las postas de salud como lo hacan hace unos aos, razn por la cual es muy probable que los embarazos aumenten). Otros temas son tab. De los abortos se conoce una cifra del ao 200610 que calcula 375 420 abortos por ao, aunque la cifra podra no ser exacta pues solo toma en cuenta los abortos declarados y conocidos, ya que ese procedimiento en el Per est penado por ley, razn por la cual no se tienen cifras oficiales. Se tiene al frente un enorme problema no resuelto hace muchos aos porque no se aprueba el protocolo de aplicacin del aborto teraputico, lo que se consider una meta a cumplir en el ao 2012 en el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades (PLANIG) en funcin de reducir la muerte materna, coincidiendo con el quinto objetivo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio que el Per se ha comprometido a cumplir para el ao 2015. Dicha aprobacin se convierte en una urgencia, tal y como lo demuestra un caso
9 Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES) 2010. Lima: INEI, 2011. Ver en: http://goo.gl/kctsf 10 Ferrando, Delicia. El aborto clandestino en el Per. Revisin. Lima: Pathfinder, 2006. Ver en: http://goo.gl/WQMi8
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emblemtico11 denunciado por las feministas peruanas en cortes internacionales, sobre el cual el Per recibi las recomendaciones de la Corte Internacional de Justicia de las Naciones Unidas respecto a generar oficialmente el protocolo de atencin para el aprobado aborto teraputico. Es el aborto teraputico el que las peruanas exigen para casos de malformacin del feto o peligro de muerte de las madres, como en casos de violacin sexual. A nivel mundial se calculan 50 millones de abortos y de estos el 50% son de forma ilegal. La Organizacin Mundial de la Salud estima que alrededor de 20 000 gestantes mueren en el mundo cada ao por causa de abortos ilegales, y es por ello que miles de hombres y mujeres informadas apoyan la legalizacin de ese procedimiento. En el caso peruano se exige su legalidad en casos de violacin sexual pues es derecho de las mujeres determinar su embarazo voluntariamente y ms an determinar impedirlo. Si bien es clave en estos casos ponerse en la situacin de una mujer violada que sale embarazada, existen estudios que dicen que ello es difcil para los hombres. Podra ponerse usted en el caso de que su hija, hermana o esposa haya sido violada, que salga embarazada y que aun as se le obligue a tener ese hijo/a? Recordemos que quien lleva el embarazo y tendr que cambiar su plan de vida al tener un hijo/a, producto de una violacin, es una mujer. Es por esto que el protocolo del aborto teraputico es exigido actualmente por miles de peruanas y peruanos.
11 El sistema de salud peruano neg la interrupcin de un embarazo con feto anenceflico malformacin cerebral congnita caracterizada por la ausencia parcial o total del cerebro, crneo, y cuero cabelludo detectado en el cuarto mes, obligando a una joven de 17 aos a continuar con la gestacin y cuidar al nio que a los 3 das muri. La salud de la joven por supuesto quedo afectada. Ver ms en: http://goo.gl/ dzcK1
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La influencia y el control que hasta hoy tiene la Iglesia sobre el Estado, instituciones, los padres, un marido o un novio, ya no debe existir, ms aun en un Estado laico como el peruano. Sin el control sobre su propio cuerpo y sobre el desenlace de su vida, las mujeres no pueden ser iguales a los hombres en la sociedad, no siendo este un asunto moral, sino de decisin sobre el futuro de sus vidas. Eso es as en el terreno de la salud reproductiva12.
Cumplir lo aprobado
Para cumplir con la LIO, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) prepara el PLANIG 2012 - 201713, adems de contar con el Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual. En cuanto al dinero para implementar estos planes, en el ao 2011 el Presupuesto Nacional de la Repblica fue de S/. 62 593 785 792, de los cuales al MIMP le corresponden S/. 1226 104 830. De este monto se consider S/. 37 162 170 para el Plan Nacional Contra la Violencia Hacia la Mujer. Cabe anotar que el MIMP para el ao 2012 sufri una baja en su presupuesto al crearse el Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS). En todo caso, es difcil que lo presupuestado para
Ver la pgina de Facebook Djala decidir en: http://goo.gl/9d8yn El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) es el ente rector responsable de impulsar e implementar la poltica pblica de igualdad y no discriminacin en el pas con el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades (PLANIG) 2012, aprobado por el Decreto Supremo n. 004-2012-MIMP. Adems de esa poltica pblica, el PLANIG tiene otros siete objetivos: promocin y fortalecimiento de la transversalizacin del enfoque de gnero en los tres niveles de gobierno; promocin de una cultura de respeto y valoracin de las diferencias de gnero; reducir brechas educativas entre hombres y mujeres; mejorar la salud de las mujeres, as como el libre ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos en mujeres y hombres; lograr la independencia econmica en igualdad de condiciones; reducir las inequidades en la participacin de mujeres y hombres en la toma de decisiones y la participacin poltica y ciudadana; y para mujeres y hombres, reducir la violencia de gnero en sus mltiples expresiones.
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los temas de violencia familiar y/o contra la mujer disminuya o desaparezca, pues el presupuesto asignado al Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual solo representa alrededor del 2% del total designado al sector MIMP (el que tambin representa alrededor del 2% de lo presupuestado para el gobierno nacional), cuyo monto para actividades y proyectos en el caso de violencia contra la mujer fue de S/. 44 635 149 para el ao 201214. A pesar de los avances y de la aprobacin de leyes como la LIO, que trajo su vez modificaciones en el artculo 47 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto15, y de la implementacin de presupuestos con enfoque de gnero sumados en los planes nacionales, no se puede hacer mucho con poco o cero presupuesto en los distintos niveles de gobierno. Si bien todas estas leyes y planes nacionales aprobados convierten al Per en un pas de avanzada, moderno y poco machista, el papel aguanta todo y an no hay visibilidad ni consecuencias de cumplimiento alguno. El ao 2011 la Defensora del Pueblo report que 15 gobiernos regionales cumplieron con elaborar su Plan Regional de Igualdad de Oportunidades (PRIO), mientras que otros no lo han hecho o estn por hacerlo. De esos 15, solo ocho gobiernos regionales consideraron un monto para la lucha contra la violencia en su presupuesto: Piura, Tacna, Ucayali, Lima, Loreto, San Martn, Cuzco y Madre de Dios. En el ao 2012 solamente Ucayali presupuest 25 mil soles con el rubro especfico de plan contra la violencia familiar y sexual. De igual modo, otros sectores del gobierno presupuestaron poco o nada frente a este tema: el Ministerio
14 Cedano, Dina. Estado de la inversin del Estado en servicios de atencin contemplados en el plan nacional contra la violencia hacia la mujer 2009 - 2015. Lima: Estudio para la Defensa de los Derechos de la Mujer (DEMUS), 2012. Consultora interna. 15 Los cambios significativos se daran si se cumple la ley que indica incorporar como pauta en los presupuestos de todos los niveles de gobierno la sensibilidad de gnero, es decir, darle un enfoque de gnero a las evaluaciones, al diseo de programas, a los diagnsticos, a la programacin, a la ejecucin, al seguimiento y a la evaluacin presupuestal.
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del Interior presupuest S/. 308 299 y el Ministerio de Salud S/. 1 659 468 para accin nacional contra la violencia familiar y sexual. El MIMP debe coordinar estas tareas dado que es su rectora. Qu pasara de cumplirse con todas estas leyes y de contar con presupuestos adecuados y coordinados? Seguramente que mejoraran las condiciones de vida de las mujeres y se trastocaran las cifras nacionales. El tema de la violencia hacia las mujeres es distinto en el terreno cultural y social del da a da. La visibilizacin de la violencia hacia las mujeres data de pocos aos atrs, hacindose notoria gracias a las noticias en los medios de comunicacin, a las nuevas leyes logradas y a las campaas y actividades que realiza el Programa Nacional Contra la Violencia hacia la Mujer. Es as que la sociedad y los Estados empiezan a tomar en cuenta la dimensin de estos hechos, tomndose medidas tambin por la presin de las organizaciones de mujeres y de los grupos feministas. Las respuestas gubernamentales se han venido dando en aspectos de seguridad ciudadana, preocupndose por crear comisiones de seguridad ciudadana donde est inmersa la situacin de vulnerabilidad femenina. De esta manera no se ataca la violencia de gnero por s misma, as como no se legisla el feminicidio por separado del parricidio. El asesinato de mujeres o feminicidio es el tope de la violencia, el grado ms alto que elimina una vida en pos del aprovechamiento de su debilidad, donde se muere solo por el hecho de ser mujer, siendo la mujer de la pareja la vctima en un 98% de los casos y el hombre el victimario. Ello se explica tomando en cuenta que la vctima siempre una mujer cuenta con menos recursos, con menos poder y menos autonoma que el hombre, quien casi siempre es el victimario. Ese contexto de fragilidad de la mujer en comparacin con el hombre es un reflejo de las relaciones de gnero cuya base son las relaciones de poder.
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El agresor casi siempre cuenta con una fuerza superior a la de su vctima, teniendo entonces un poder fsico sobre ella, adems del econmico, poltico y social. Esta condicin de subordinacin crea en ellas condiciones de vida cotidiana, repitindose dentro de la familia cnones de la sociedad donde existe un poderoso y una sometida, estructuras muy antiguas del machismo y de la sociedad de la dominacin en el mbito privado de la pareja. Ante el diario devenir de la violencia contra la mujer, la respuesta que a ellas las caracteriza es mayormente el silencio, la sumisin y una reaccin poco agresiva (producto de una baja autoestima), asumiendo as una conducta de mujer violentada que se repite sea de la clase social que se sea. Es entonces que se asume el problema como de salud pblica (lucha de las feministas) en que el Estado y las instancias de atencin deben contar con presupuestos mayores para hacer polticas efectivas. Cabe resaltar que hoy en da, en nuestra poblacin, aun en los rincones ms aislados del pas, se tiene conocimiento de la LIO, se sabe que a la mujer no se le debe pegar o insultar y se conoce muy bien lo que es el maltrato psicolgico y fsico.
Faltan presupuestos para lograr efectos

Lo cierto es que el presupuesto es un instrumento que marca gran parte de la poltica econmica y cobra especial relevancia en la medida en que a partir de l los gobiernos (nacional, regionales o municipales) fijan sus prioridades de actuacin16. Lo clave es que las polticas y prioridades respondan a las necesidades vividas y observadas. Se trata entonces de presupuestar teniendo en cuenta y priorizando las necesidades e intereses de la poblacin
Adjunta para los Derechos de la Mujer. Quinto reporte de la Defensora del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres. Lima: Defensora del Pueblo, 2012. Ver en: http://goo.gl/qZqM5
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femenina, en cualquier intervencin poltica. Esto est en manos de quienes deciden y gobiernan. Ley de cuotas, un efecto alcanzado: aument la presencia femenina en la poltica
Entre los avances alcanzados a partir de las leyes dadas a favor de la proteccin a las mujeres peruanas, vale recordar el impacto positivo de la ley de cuotas, que impuls la participacin femenina en la poltica aumentando del 10.8% a un 29.2%17. La ley de cuotas tiene por objeto incluir un mnimo de mujeres en las listas de candidatos, estableciendo un porcentaje que oscila entre el 20% y el 40% de las candidaturas parlamentarias, municipales y otras. El Per opt por una cuota de 30% de mujeres en cada lista de candidatos/as. Esta ley, como otras ya mencionadas, es reconocida como de accin positiva dentro del actuar del Estado y de las leyes a favor del gnero femenino. Las cuotas funcionan mejor en sistemas de representacin proporcional que en los de mayora. En pases como el Per, donde las listas de candidatos para el parlamento son abiertas, la eleccin de las mujeres queda en manos de los votantes, quienes tienen la facultad de hacer uso del voto preferencial mediante el cual eligen a dos candidatos/as congresales de una misma lista electoral. Este ha sido un mecanismo para sortear las trabas de los partidos polticos y su dirigencia masculina hacia las candidatas mujeres. En las elecciones generales del 2006 la mayora de los partidos polticos coloc el mnimo necesario de candidatas mujeres (30%) para cumplir con la ley, pero en posiciones de desventaja, al final de las listas, para as tambin evitar la competencia que ellas ya representan. El 45.7% de las mujeres que candidatearon resultaron mejor ubicadas con respecto a su posicin inicial en las
17 Ros, Marcela. Mujer y poltica. Impacto de cuotas de gnero en Amrica Latina. Santiago de Chile: Editorial Catalonia Ltda., 2008. Ver en: http://goo.gl/aNzJZ
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listas confeccionadas por los partidos y, en seis de los 25 distritos electorales, ellas obtuvieron la ms alta votacin. En otras palabras, el electorado coloc a las mujeres en el lugar que su partido no les quiso dar. Despus de la ley de cuotas aprobada en el ao 1998, la presencia de mujeres aument. El ao 2010 en el Congreso de la Repblica hay 35 mujeres de 130 congresistas en total, siendo 12, 13 15 las elegidas antes de la cuota. A diferencia de lo ocurrido en el Parlamento Nacional, en el caso de las presidencias regionales18, ni una sola mujer en los dos ltimos periodos 2006 y 2010 ha asumido dicho cargo por elecciones. En el caso de las ltimas elecciones municipales, solamente 60 de las 1653 alcaldas fueron asumidas por mujeres, es decir, el 4.6% (donde hay solo 9 alcaldesas en el nivel provincial). La diferencia con la eleccin anterior es preocupante porque entre el 2006 y el 2010 las candidatas a dicho cargo disminuyeron significativamente: en el ao 2006 fueron 757 interesadas en ser alcaldesas, saliendo electas solamente 50, y en el ao 2010 las candidatas interesadas se redujeron a 317, lo que significa que de un periodo a otro hubo 440 candidatas mujeres menos interesadas en participar. Es en el caso de las regidoras donde se retrata estructuralmente la ausencia femenina en el mbito poltico. El nmero de postulantes a cargos de regidoras en las elecciones del ao 2006 fue de 31 387 mujeres. En el ao 2010 el nmero disminuy a 13 886, es decir, 17 501 mujeres menos. Advertimos que estas cifras se tratan de resultados a nivel local, donde actualmente hay 7391 regidores varones, frente a las 2326 mujeres en el mismo cargo19. Nos preguntamos entonces, pensando en la ley de cuotas,
Hubo tres mujeres electas presidentas en el periodo 2003 - 2006 en Tumbes, Hunuco y Moquegua. 19 Asociacin de Regidoras del Per (AREP). Boletn n. 1:Resultados de las elecciones del 3 de octubre en los municipios del Per. Lima: Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per (REMURPE), 2011. Ver en: http://goo.gl/4LSl7
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momento en el cual, adems, la ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, Ana Jara, se esfuerza en lograr la alternancia20 en las listas: qu lleva a las mujeres a retirarse y a perder inters en hacer poltica?, falta de tiempo?, temor al maltrato o a la violencia? El desanimo por la postulacin a estos cargos es preocupante porque es este espacio, el local, aquel que se asume inicialmente en la vida poltica, aquel donde se empieza a entrar al mundo pblico, pero que en el Per del 2010 se ha ido cerrando para las mujeres. Cabe recalcar que en el transcurso de los ltimos 30 aos de gobiernos locales se ha detectado que en el mbito municipal se dan diversas expresiones de maltrato y violencia contra las mujeres - autoridades, las regidoras, quienes no tienen herramientas legales para denunciar a sus compaeros polticos ya que el maltrato recibido no pertenece al mbito laboral ni al familiar, pues al ser electas como regidoras no forman parte de las trabajadoras del municipio, ni son funcionarias municipales, ni los alcaldes sus empleadores. Adems, al no ser los acosadores sus parejas o cnyuges, la violencia que ellas viven en el mbito poltico del municipio (gritos, insultos, maltratos y hasta golpizas), a la hora de abordarla o denunciarla, presenta un clamoroso vaco legal. Tipificar esta modalidad de acoso es un tema an pendiente que urge legislar. En esta instancia, con los testimonios de vida existentes y con la cifra de candidatas en constante reduccin, vemos que difcilmente se llegar a contar con un mayor nmero de mujeres en cargos representativos.
Problema por resolver: la violencia contra la mujer

Es de inters para las mujeres peruanas contar no solamente con leyes que avalen y promuevan la igualdad de gneros, la equidad
Alternarlas poniendo un varn y una mujer en las listas de candidatos/as, puesto que siempre ponen a las mujeres en los ltimos lugares, sobre todo en las elecciones municipales.
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frente a la ley, la justicia y el acceso a servicios21, sino tambin, con la aprobacin como ya se vio de presupuestos para lograr mejoras. La ministra Ana Jara ha mostrado su preocupacin por los numerosos casos de violencia hacia la mujer en lo que va del ao, anunciando que el MIMP contar con 42 millones de soles para mejorar la atencin de las mujeres que acuden a los Centros Emergencia Mujer (CEM) cuando son agredidas o violadas sexualmente, o cuando denuncian abusos de explotacin infantil o problemas de trata (mercado de mujeres muy extendido en la zona de selva). Hoy en da los casos de violencia contra la mujer son visibles y notorios. Se cuenta con buenas leyes y con informacin de calidad, por lo que podemos conocer dnde y en qu aspectos las mujeres estn en riesgo. Ante estos datos, la respuesta gubernamental debe ser ms gil y eficiente, sobre todo con la informacin, prevencin y educacin. Son pocos los programas y polticas dirigidos especficamente a resolver la numerosa problemtica femenina, es decir: a protegerla y prevenirla de la violencia contra su salud mental, fsica y sexual reproductiva; a prevenirla de la muerte (feminicidio, muerte materna, por aborto o embarazo adolescente); a mejorar sus capacidades (y no ser solamente ejecutora de programas sociales a favor de la niez); o a facilitar su ingreso al mercado y a los servicios elementales de justicia. Veamos la gravedad de las cifras, nuevamente en trminos de violencia. Segn el Ministerio Pblico, el ao 2012 hubo 1296 muertes por asesinato, de las cuales 253 fueron vctimas mujeres. De estas
Entre los servicios inexistentes y necesarios estn las casas de refugio para las mujeres golpeadas que huyen de su hogar con sus hijos. Segn Dina Cedano, actualmente se cuenta con 47 casa refugios: 16 asumidas por iglesias, 9 municipales, 7 de las beneficencias y 15 de la sociedad civil (particulares con y sin apoyo de la cooperacin internacional). Ver en: Cedano, Dina. Estado de la inversin del Estado en servicios de atencin contemplados en el plan nacional contra la violencia hacia la mujer 2009 - 2015. Lima: DEMUS, 2012.
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muertes, 116 fueron feminicidio y 51 se sospecha que lo hayan sido. De los 116 feminicidios, a 101 se les clasific como feminicidios ntimos (de la pareja o expareja) y a 15 como no ntimos, cifras que indican que en el Per se dan 9.6 feminicidios por mes aproximadamente. Segn datos del ENDES 2011, un 65% de las mujeres son vctimas de violencia psicolgica; el 52% ha sufrido alguna vez en su vida violencia fsica; mientras que el 15.8% de las mujeres dicen ser vctimas de violencia sexual. Tambin se tiene la informacin que durante el 2012 se registraron 97 casos de feminicidio, siendo el 85% perpetrado por la pareja o expareja. De igual modo se sabe que los agresores son varones de entre 18 y 45 aos, relacionados con las vctimas afectivamente, muchas veces provenientes de hogares violentos. Son pocos los estudios o estadsticas referidas a ellos. El perfil de los agresores22 en base a 100 mujeres agredidas es: vnculos, esposos (11.8%) o convivientes (70%)23, cuyas edades estn entre los 21 y 40 aos (72.6%); grado de instruccin, secundaria completa (44%) e incompleta (34%); tipo de ocupacin, transporte pblico (mototaxi, taxi), en restaurantes, talleres de mecnica y pequeas empresas, no habindose registrado agresores desempleados. Estos datos particulares son semejantes a los obtenidos de los Centros Emergencia Mujer. Por ejemplo, sobre 297 denuncias de violencia, el vnculo del agresor con la vctima fue: 24 convivientes, 12 exconvivientes, 13 enamorados, 9 exenamorados, 29 esposos, 6 separados y 56 de otros familiares. Otro dato importante a tomar en cuenta es que el lugar de la violencia es frecuentemente en la casa de la vctima (33%) o en la casa del agresor (12%)24.
22 En base a los datos ofrecidos por 100 mujeres agredidas que recurrieron a una casa de refugio no estatal de Lima (ao 2009). 23 El 11% de las mujeres est separada de su pareja cuando llega a la casa de refugio, mientras que 5% es soltera. 24 Al respecto hay numerosos datos de trabajos particulares y de fuentes diversas. En este caso provienen del: Observatorio de Criminalidad del Ministerio Pblico.
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Las razones para la violencia son tipificadas por el Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual del MIMP. Las principales razones son: no quiso tener relaciones con su pareja, no acept seguir o reanudar con la relacin, sospecha de infidelidad, la mujer se va de la casa, ella hizo una demanda contra l por venganza y/o celos, adems de otras razones no especficas. Es imprescindible tener en cuenta la premeditacin que existe en los feminicidios, pues los agresores generan circunstancias especiales en cuanto a tiempo, lugar y modo del suceso. La premeditacin muchas veces se trasluce con casos que remedan noticias pasadas, de formas de asesinatos que han sido difundidas por los medios de comunicacin, en muchos casos morbosamente con detalles e imgenes. La informacin detallada de los medios no contribuye a evitar la violencia ni a disminuir la agresin existente en la vida diaria, sino todo lo contrario, fomentan y crean espectculos mediticos. Casos reiterados de ello se dan en Mxico, donde son mundialmente conocidos los asesinatos de cientos de mujeres en Ciudad Jurez. Debemos recordar que antes de aprobar la insercin del trmino feminicidio en las leyes, el asesinato de mujeres era un homicidio ms. Por ejemplo, entre los aos 2003 y 2004 el Poder Judicial recibi 297 denuncias de feminicidios, de las cuales, en 217 de los casos, los agresores eran parientes o conocidos de la vctima. El sistema legal calific esas muertes como asesinatos (56); homicidio simple, culposo, violacin y asesinato (35); casos de parricidio (41); infanticidio (15); y rapto y asesinato (6), sin ubicar estos homicidios violentos por cuestiones de gnero y por el simple
El Registro de Feminicidio del Ministerio Pblico Enero - Diciembre 2011. Lima: Ministerio Pblico del Per, 2012. Ver en: http://goo.gl/l2V6q Tambin ver: Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe. Informe Anual 2012. Los bonos en la mira. Aporte y carga para las Mujeres. Santiago de Chile: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2013. Ver en: http://goo.gl/qmzyB
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hecho de ser mujeres25. Para juzgar y sancionar a los agresores el feminicidio est tipificado recientemente de dos maneras: ntimo y no ntimo. El primero, perpetrado por un familiar o persona con vnculo afectivo con la vctima, mientras que el segundo, sin vnculo afectivo o familiar previo. Se conoce que estas muertes violentas casi siempre suceden en el hogar de la vctima o del victimario, que las violaciones sexuales son mayormente cometidas por hombres conocidos de la vctima (pariente, amigo del padre, padrastro, cuado, padrino, etc.) y que los feminicidios son premeditados. Durante dcadas de trabajo el feminismo logr reivindicar que los Estados respeten y protejan los derechos de las mujeres, formulando leyes y medidas especiales. Este cumplimiento es vigilado a partir de compromisos internacionales, como la Convencin de Naciones Unidas contra Toda Forma de Discriminacin de la Mujer (CEDAW), y su comit de monitoreo, que anualmente da recomendaciones a los Estados para mejorar su trabajo26. Aun as, la violencia contra la mujer y su mxima expresin, el feminicidio, son un problema mundial que est siendo visibilizado, cuestionado y poco atendido. Si bien quedan pendientes varias medidas, estas an no se logran a pesar de los sucesivos gobiernos. Primero, hace falta visibilizar el tema del tiempo invertido por las mujeres diariamente (data recogida y medida en la ENUT), pues esa dedicacin repercute en la baja presencia femenina en el mbito pblico (uno de ellos la poltica). Segundo, se requiere mejorar las herramientas de medicin existentes y generar otras aplicables a nivel nacional que ofrezcan datos concretos sobre temas de inters en las regiones,
Crdova, Patricia. Temas de Gnero. Mdulo de formacin en gnero de la Academia de la Magistratura. Lima: Centro de Investigaciones y Servicios Educativos (CISE) de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), 2008. 26 Para mayor informacin ver: Informe Alternativo ao Sptimo y Octavo. Informe combinado del Estado Peruano al Comit CEDAW. Lima: Ediciones Flora Tristn, 2011.
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como por ejemplo temas de salud sexual y reproductiva, embarazo adolescente, abortos, salud mental, discriminacin, exclusin con enfoque de gnero, etc., temas que desgraciadamente, por la influencia religiosa en las decisiones de gobierno, no se abordan en las polticas pblicas, o lo que es peor, se evitan o ignoran. Por ltimo, para poder resolver todo ello, necesitamos de un presupuesto adecuado que cubra las necesidades de lo que se plantea. Por eso es fundamental que se reglamente lo ms pronto posible la ley n. 29700, Ley que Incluye el Trabajo No Remunerado en las Cuentas Nacionales. Cuadro n 1 Promedio mensual de feminicidios y tentativa Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual
Ao Tentativa Feminicidio
2009 2010 2011 2012 2013 (a marzo)
12 10 8 7 7
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Cuadro n 2 Promedio mensual de feminicidios y tentativa segn el Ministerio Pblico

Ao Tentativa Femincidio
2009 2010 2011 2012
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Algunos temas - problema que viven las mujeres

Desigualdad y discriminacin hacia las mujeres: el ao 2007 se aprob la Ley de Igualdad de Oportunidades que implica igualdad ante la justicia y la ley (si bien el aspecto laboral est incluido, se deja de lado el aspecto de vida cotidiana: con qu parmetros medimos la igualdad en el hogar o el respeto por los derechos dentro de las familias?). Violencia contra las mujeres: desde el 2001 se cuenta con la Ley de Proteccin frente a la Violencia Familiar (aunque debera ser frente a la violencia de gnero pues ese concepto abarca ms27). Se cuenta adems con el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual, aunque la proteccin solo se limita al mbito familiar. Feminicidio: despus de un largo debate en la Comisin de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la Repblica, se aprob insertar el trmino feminicidio dentro del artculo 107 del Cdigo Penal, considerando feminicidio ntimo y no ntimo, pero dentro de la ley de parricidio. Con ello no se autonomiza el delito, lo cual minimiza la gravedad de los hechos, reduciendo sanciones a los asesinos de mujeres. Aborto: desde el ao 1924 est permitido el aborto teraputico en el Per. Sin embargo, no se cuenta con un protocolo de atencin aprobado, lo que impide llevar a cabo abortos cuando una mujer corre peligro de muerte o el feto morir o est defectuoso. No se aprueba el aborto en casos de violacin sexual. La discusin sobre el tema tiene alto grado de religiosidad en un Estado laico. La influencia de la iglesia catlica y evanglica limita y niega la propuesta cientfica (de la Organizacin Panamericana de Salud) que avala dicho tipo de aborto. Libertad e igualdad de derechos: aprobar el matrimonio entre personas del mismo sexo a fin de reconocer de igual modo a los y las ciudadanas ante la ley. En este punto, al igual que en otros, las iglesias imponen sus criterios y la moralina se apropia del debate, cegndose ante la realidad.
27 En este concepto se incorpora la homofobia y las agresiones contra personas homosexuales, las que son numerosas y que difcilmente encajan en violencia familiar, o incluso en feminicidio.
Parte III Desarrollo rural y seguridad alimentaria
Andrs Alencastre C. Epifanio Baca T. Carlos Cornejo F. Alan Fairlie R. Carlos Monge S. Gissela Ottone C.
Continuidad y cambios en las varias polticas agrarias del presidente Ollanta Humala
Carlos Monge S.
I. Introduccin
El sector rural peruano y la actividad agropecuaria a inicios de siglo
Lo rural se define como espacio de residencia, mientras que lo agrario o agropecuario como sector ocupacional o de actividad econmica. Si bien casi todo el sector agropecuario (como actividad y como empleo) est en el espacio rural, en este tambin se dan otras actividades econmicas como las de transporte, comercio, servicios e industrias. Esta distincin puede parecer superflua, pero es importante pues es en el espacio rural donde se desarrollan diversas polticas pblicas a cargo de varios sectores del Estado, que a su vez tienen un fuerte impacto directo o indirecto sobre el comportamiento del sector agropecuario. As por ejemplo, un reciente y polmico trabajo de Richard Webb sobre el mundo rural peruano atribuye a la creciente conectividad rural (carreteras y comunicaciones telefnicas) haber creado las condiciones para un despegue productivo sin precedentes en la historia del Per1.
1 Webb, Richard. Conectividad y despegue rural. Lima: Universidad San Martin de Porres, 2013.
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Continuidad y cambios en las varias polticas agrarias
Por eso, en vez de hablar de la poltica sectorial agraria o agropecuaria de un gobierno a cargo del Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI), ex-MINAG, quiz sea ms adecuado hablar de las mltiples polticas gubernamentales sectoriales y transversales que tienen impacto sobre el mundo rural y, de manera particular, sobre el sector agropecuario.
El mundo rural y el sector agropecuario que encontr el presidente Humala

Tanto el ltimo Censo Nacional de Poblacin (del 2007) como el ltimo Censo Nacional Agrario (de 1994) nos permitieron ver un mundo rural caracterizado por la cada en las tasas de natalidad (se tienen menos hijos y se mueren menos nios y nias al nacer), el cambio en el tamao de las familias, un patrn de residencia ms urbano (las familias se agrupan para acceder a servicios pblicos) y una mayor cantidad de poblacin en ciudades pequeas (se emigra menos fuera del espacio rural)2. Por el lado de la pobreza, tenamos un mundo rural que albergaba la mayor pobreza general y la mayor pobreza extrema, medida esta con el enfoque de necesidades bsicas insatisfechas o de ingresos monetarios. Del 2007 a la fecha, las grandes tendencias demogrficas deben haberse mantenido, aunque la pobreza ha experimentado una cada general significativa, tanto en el medio rural como en el urbano. Eso s, el mundo rural sigue siendo ms pobre que el urbano (53% versus 25.8%), mas aun si se trata de pobreza extrema (19.7% versus 1.4%), donde adems la pobreza rural es ms difcil de erradicar pues las poblaciones rurales tienen mayores dificultades para aprovechar las oportunidades del mercado, al igual que un menor acceso a los servicios pblicos bsicos3.
Ver resultados del Censo Nacional 2007 en: http://goo.gl/q3kbU Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS). Una poltica para el desarrollo y la inclusin social en el Per. Lima: MIDIS, 2012.
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Todo esto de acuerdo a las cifras oficiales basadas en la pobreza monetaria. Porque si tomamos en cuenta el enfoque de la pobreza multidimensional, podra haber hasta ms de 3.5 millones de pobres no registrados por el Estado, buena parte de ellos (casi 2 millones) en las zonas rurales4. En cuanto al sector agropecuario, de 1994 a la fecha vemos un crecimiento muy importante del nmero de unidades agropecuarias (por fragmentacin en la sierra y por ampliacin de la frontera agrcola en costa y selva)5, as como importantes procesos de reconcentracin de la propiedad, sobre todo en las zonas con potencial exportador en la costa6. La prxima publicacin de los resultados completos del IV Censo Nacional Agropecuario del 2012 debe brindar la informacin necesaria para precisar estas tendencias7. En trminos del comportamiento productivo del sector, en el marco de un crecimiento relativamente constante del Producto Bruto Interno (PBI) global del pas durante la dcada previa, el PBI agropecuario haba manifestado un comportamiento ms bien errtico, con fuertes cadas del 2001 al 2004, del 2006 al 2007 y del 2008 al 2009, esta ltima en el marco de la cada general del crecimiento resultante de la crisis econmica y financiera global del 2008. A pesar de la recuperacin del sector, en el 2010 no se lleg a los niveles previos a la crisis (2008), siendo el 2011 peor
Vsquez, Enrique. El Per de los pobres no visibles para el Estado: La inclusin social pendiente a julio del 2012. Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, 2012. 5 Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). IV Censo Nacional Agropecuario 2012. Resultados Preliminares. Lima: INEI, 2012. Ver en: http://goo.gl/ SvyTO 6 Burneo, Zulema. El proceso de concentracin de la tierra en el Per. Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) - Centre de coopration internationale en recherche agronomique pour le dveloppement (CIRAD) - Land International Coalition, 2011. 7 La publicacin est anunciada para estos das.
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que el 2010. Todo esto en el marco de una prdida sostenida de peso relativo del sector al interior del PBI nacional8. En el caso de los cultivos, se puede ver que a lo largo de esa misma dcada crecen de manera sustantiva en trminos absolutos y relativos los cultivos orientados a la exportacin, tales como el cacao, caf, alcachofa y esprrago, mientras decaen los cultivos industriales, como el algodn y el marigold. Los cultivos tradicionales y ms orientados al mercado interno (como el arroz, papa y yuca), o estn estancados o crecen, pero no mucho9. Por el lado pecuario, lo que ha crecido de manera espectacular es la produccin avcola, lo mismo que la mayor parte de los productos agroindustriales para consumo interno y exportacin. La tendencia parece ser hacia el crecimiento de los productos orientados al mercado externo, as como los productos agroindustriales y las aves para el consumo urbano.
II. Las polticas pblicas que impactan sobre el mundo rural y el sector agrario
En realidad son varias las polticas generales y sectoriales que tienen un importante impacto sobre el mundo rural y el sector agrario. Para fines de este anlisis consideramos las siguientes: Las polticas macroeconmicas y cambiarias, a cargo del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y del Banco Central de Reserva (BCR). Las polticas sociales, a cargo del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS). Las polticas mineras, a cargo del Ministerio de Energa y Minas (MINEM).
Ministerio de Agricultura (MINAG). Dinmica Agropecuaria 2002 2011. Lima: MINAG, 2012. 9 Ibd.
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Las polticas agropecuarias, a cargo del recientemente rebautizado Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI). Queda pendiente un anlisis sectorial de las polticas recientes de transportes y comunicaciones, as como las de vivienda y construccin, que como ya se ha dicho tienen directamente que ver con la conectividad y tambin con la calidad de vida de las poblaciones rurales y los productores agropecuarios.
Las polticas macroeconmicas y cambiarias

Tal como se ha dicho hasta la saciedad, las polticas macroeconmicas y cambiarias del MEF y del BCR han sido fundamentalmente de continuidad, extendiendo la lgica del libre comercio (va tratados de libre comercio) y de la flotacin sucia del dlar (con intervencin del BCR para moderar la tendencia hacia la apreciacin del dlar). Sobre este segundo punto, es importante observar la evolucin de la balanza comercial agropecuaria, pues una de las consecuencias recurrentes de la enfermedad holandesa que resulta de la apreciacin de la moneda local, es que con una moneda local fuerte y un dlar dbil puede resultar ms interesante importar que producir localmente, en este caso productos agropecuarios. En el caso peruano, entre el 2002 y el 2010 la balanza comercial agropecuaria siguiendo la tendencia general de la balanza comercial nacional10 paso de ser deficitaria a presentar supervit. Es decir, exportamos ms de lo que importamos, lo que est muy bien11. Sin embargo, en los aos 2011 y 2012, cuando se ha producido una fuerte apreciacin del sol respecto del dlar, la balanza comercial general se ha estancado en su evolucin, mostrando
Ver en: http://goo.gl/cbpp1 Ministerio de Agricultura (MINAG). Dinmica Agropecuaria 2002 - 2011. Lima: MINAG, 2012.
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alzas y bajas, lo que puede confirmar la tesis de la enfermedad holandesa afectando al sector12. Al respecto, la Asociacin de Exportadores ha manifestado su creciente preocupacin en sucesivas oportunidades13. En el caso especfico del sector agropecuario, descontando los problemas de estacionalidad, el fortalecimiento de la canasta a favor del Per se ha estancado14, lo que hablara nuevamente de un impacto negativo del xito exportador minero sobre este y otros sectores transables de la economa15. Desde esta perspectiva, se puede decir que a lo largo de la primera dcada del siglo, el sector agropecuario creci en piloto automtico al igual que el resto de la economa. Pero tambin que ya bajo este gobierno el exceso de dlares ingresando por las exportaciones mineras, con la consiguiente apreciacin del sol, lo han terminado perjudicando. Y eso que el BCR ha intervenido activamente en estos dos ltimos aos comprando dlares masivamente para evitar que este fenmeno sea ms acentuado y sus consecuencias peores. Hubiese sido interesante observar el comportamiento del sector y de los productores afectados en caso de prolongarse esta situacin, aunque por los nubarrones en trminos de menores precios de los commodities por un menor crecimiento y demanda de la China, habr que comenzar a preocuparse ms bien del impacto
Ibd. Ver, por ejemplo: ADEX: Cada cntimo menos del tipo de cambio reduce margen de ganancia en 0.3 puntos porcentuales. Gestin, Lima, 20 de enero del 2013. En: http://goo.gl/UvmjK 14 La revista AGRARIA, n. 151. Lima: CEPES, 2013. Ver en: http://goo.gl/4bTe5 15 Ver al respecto: Schuldt, Jurgen. Enfermedad holandesa en el Per?. www.jurgenschuldt.com, Lima, 30 de abril del 2013 (ver en: http://goo.gl/G4ZzO); Alarco, Germn. Ms all de la inercia econmica. Revista Ideele, n. 229. Lima: Instituto de Defensa Legal (Ideele), 2013 (ver en: http://goo.gl/uIKOF); y ADEX: Las exportaciones peruanas se contraen 19.3% durante el primer bimestre. Gestin, Lima, 16 de abril del 2013 (ver en: http://goo.gl/QywYi).
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de un posible nuevo escenario internacional sobre un agro que se ha orientado fuertemente al mercado externo.
Las polticas mineras

Como hemos visto, la minera impacta indirectamente sobre el sector agropecuario en la medida en que contribuye con sus abundantes dlares a la apreciacin del tipo de cambio y, en consecuencia, a disminuir la competitividad de sectores transables como el agropecuario. Pero, al desarrollarse sobre todo en zonas rurales, la minera tambin tiene una serie de impactos directos sobre el sector agropecuario, como la apropiacin de tierras y la apropiacin, contaminacin o destruccin de fuentes de agua, adems de impactos indirectos como los que tiene el uso de la renta pblica que la minera genera. En las ltimas dcadas se ha producido un gran incremento del nmero y de la superficie concesionada para exploracin o extraccin minera: si en 1999 ya se haban concesionado alrededor de 15 millones de hectreas, para el 2010 el dato era de ms de 21 millones, lo que equivale al 16% de la superficie nacional16. Aunque no hay informacin igualmente certera sobre la cantidad de tierras que las empresas mineras estaran comprando, todo parece indicar que esa es la opcin que ellas prefieren17.
Ver: CooperAccion. Informe cartogrfico sobre concesiones mineras en el Per. Base de datos 2010. En: http://www.cooperaccion.org.pe/info-concesiones/ presentacioninforme.pdf 17 Roxabel, Ramn. Hacen bien las mineras en comprar la tierra de las comunidades donde operan?. El Comercio, Lima, 19 de diciembre del 2011 (ver en: http://goo.gl/3VWmg). Estas compras generan un debate sobre su legalidad y la legitimidad de estas, pues en muchos casos se realizan en condiciones de negociacin totalmente asimtricas entre grandes corporaciones y lderes comunales y de caseros rurales. Al respecto ver el anlisis de Juan Carlos Ruiz en: http://goo.gl/diYPt
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En relacin con el agua, a nivel agregado la agricultura sigue siendo la gran consumidora, mientras que la minera apenas usa el 1.3% del total de las aguas superficiales del Per18. La misma Autoridad Nacional del Agua (ANA) reporta que de las 400 mil licencias de agua otorgadas a inicios del 2012, solamente 237 (0.05%) serian para la actividad minera. Desde esta perspectiva, el consumo de agua por la minera resulta irrelevante19. Sin embargo, el peso de la minera como consumidora se aprecia en su real dimensin cuando se analiza la realidad de los distritos mineros. As por ejemplo, en el caso de la provincia de Candarave (Tacna), ms del 35% del agua es consumida por la actividad minera20. En la provincia de Cajamarca se ha denunciado que la empresa Yanacocha ha secado cursos de agua natural que alimentan a la ciudad, devolviendo al lecho seco del Ro Grande aguas usadas y tratadas por la propia empresa minera21. Lo mismo se ha denunciado para la cuenca del ro Suches en Huancan (Puno)22. Sobre a la contaminacin de fuentes de agua, un dato indirecto pero relevante es el de los pasivos ambientales. De acuerdo al ltimo inventario de los mismos presentado por el MINEM para el ao 2012, estos seran ms de 750023. Ciertamente, la mayor parte de ellos son resultado de una minera vieja y de una pequea y mediana minera informal y/o ilegal ahora inactiva que no tuvo respeto por estndares ambientales ni planes de cierre.
Ver en: http://goo.gl/8bhu4 En todo caso sera deseable que la Autoridad Nacional del Agua disponga de un mecanismo de fcil acceso para hacer transparente toda la informacin respecto a los permisos de agua que se conceden a empresas mineras: cuntos permisos, a qu empresas, por cunta agua. 20 Ver: Arana, Marco. Per: El derecho al agua en comunidades afectadas por actividades mineras. servindi.org, Lima, 18 de diciembre del 2012. 21 Ver: Prado, Elzabeth. Cajamarca soporta la escasez y el racionamiento de agua potable. La Repblica, Lima, 13 de enero del 2012. En: http://goo.gl/swNpZ 22 Puno: Minera desapareci cuenca del Ro Suches, denunci presidente regional. Ver en: http://goo.gl/uvfGM 23 Ver el inventario de pasivos ambientales al 2012 del Ministerio de Energa y Minas en: http://goo.gl/QrQzY
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En relacin con la destruccin de fuentes de agua por las actividades mineras, debido a la ausencia de informacin agregada y comparativa hay varios casos concretos que ilustran la situacin, y que se dan con mayor frecuencia en escenarios de minera de tajo abierto en praderas alto andinas y minera en la base de los glaciares. Ro Blanco y Conga, amenazando con destruir lagunas y praderas altoandinas en Celendn y Bambamarca (en Cajamarca) y en las provincias serranas de Piura, son hoy casos emblemticos. Hay tambin otros casos sumamente graves como la minera informal/ilegal en los glaciares de Puno, donde se incluyen adems gravsimos problemas sociales como el trabajo infantil, la trata de personas y la explotacin sexual de menores de edad24. En relacin con los impactos econmicos de la minera, es importante distinguir entre los impactos directos de los proyectos de inversin en trminos de generacin de empleo directo en la mina y la generacin de empleo indirecto por los proveedores locales y regionales de bienes y servicios adquiridos por los proyectos mineros, as como los impactos indirectos resultantes del gasto de la renta extractiva que regresa a los gobiernos regionales y locales por la va del canon. Respecto de la generacin de empleo directo en las minas, la data estadstica oficial habla de una escasa capacidad de generacin de empleos directos, pues la minera aportara poco ms del 1% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) total del pas. Sobre el peso de la minera en la generacin de empleo indirecto no existe un acuerdo. Por ejemplo, el Instituto Peruano de Economa (IPE), por encargo de los empresarios mineros, elabor un reporte donde se habla de una capacidad de la minera de generar 9 empleos indirectos por cada empleo directo, con lo que subira a ms del 10% la PEA ocupada directa e indirectamente
24 Ms de mil menores de edad son vctimas de explotacin sexual en La Rinconada. lamula.pe, Lima, 20 de febrero del 2013. Ver en: http://goo.gl/VlyaO
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en el sector25. Lo mismo se puede decir, segn el IPE, del impacto de la minera en el PBI nacional. En el otro extremo, los textos relativos al sector minero pertenecientes a la reciente coleccin de ensayos de la Universidad del Pacfico sobre el Per en el 206226, alertan sobre los problemas que la creciente dependencia de la minera generan desde la perspectiva del empelo (productividades altamente diferenciadas) y el crecimiento (ciclos que se agotan sin dejar bases diversificadas de generacin de renta pblica). Es importante observar tambin el impacto que el gasto de la renta extractiva (hoy en manos de los gobiernos locales y regionales) tiene sobre las economas locales, siendo este un impacto indirecto de la actividad minera. Al respecto, no hay investigaciones sustentadas en un anlisis sistemtico de la informacin con capacidad de establecer relaciones causales entre renta y desempeo econmico y social. S tenemos, en cambio, evidencia de una versin local de la enfermedad holandesa (enfermedad chola) causada por una distorsin del mercado laboral local, altos jornales pagados por municipalidades en obras de construccin o mantenimiento de infraestructura, lo que afecta negativamente la produccin agropecuaria al encarecerle la mano de obra y restarle competitividad27. En todo caso, no existe evidencia contundente de un impacto mecnico, directo, siempre positivo, de las inversiones mineras y de la renta que generan sobre las economas locales y sobre el bienestar de las personas que habitan en esas localidades. De hecho, una correlacin simple entre los niveles de inversin y renta
Ver: Pastor, Cinthya; Angeles, Ernesto; Prez, Patricia; y Palomino, Miguel. Efecto de la minera sobre el empleo, el producto y la recaudacin en el Per. Lima: Instituto Peruano de Economa (IPE), 2012. 26 Seminario, Bruno; Sanborn, Cynthia; y Alva, Nikolai (editores). Cuando despertemos en el 2062. Visiones del Per en 50 aos. Lima: Universidad del Pacfico, 2013. 27 Viale, Claudia y Monge, Carlos, La enfermedad chola. Quehacer, n. 185. Lima: desco - Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, 2012, pp. 80 - 85.
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minera, y el comportamiento econmico y social de las regiones, no nos permite establecer ninguna correlacin directa28. En este terreno, la poltica del presidente Humala ha sido una de continuidad fundamental (la inversin minera sigue siendo la gran apuesta gubernamental), aunque con innovaciones institucionales (en respuesta a los conflictos que de esta actividad se generan) como la ley de consulta previa y su reglamento, la creacin del Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) y el fortalecimiento de la Oficina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA), entre otras reformas que apuntaban a modernizar el marco institucional de la gestin de la minera, fortalecer la institucionalidad ambiental y establecer los derechos de consulta. Lamentablemente, en las ltimas semanas la respuesta gubernamental a un escenario de posible retraimiento de las inversiones como resultado de bajas en precios y demandas de los minerales, ha sido prcticamente liquidar la ley de consulta y acelerar la aprobacin de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA). De esta manera, el fortalecimiento del Estado regulador en las zonas rurales en las que se desarrolla la actividad minera tendr que esperar, pues la prioridad la tiene la promocin de las inversiones con los menores condicionamientos posibles.
Las polticas de lucha contra la pobreza

En el Per, como en muchas otras partes de Amrica Latina y el mundo, las polticas de lucha contra la pobreza se han identificado con los programas antipobreza que surgieron en la dcada de los 80 para paliar los efectos de los ajustes neoliberales sobre los sectores ms pobres, aunque algunos de esos programas preceden
28 Monge, Carlos. Extractivas, crecimiento y bienestar. La Repblica, Lima, 4 de febrero del 2011.
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a estos ajustes y a la accin de los gobiernos neoliberales que los pusieron en marcha. En el caso peruano, por ejemplo, el Programa Municipal del Vaso de Leche fue lanzado en la primera mitad de los aos 80 por el gobierno municipal de Lima Metropolitana29, en ese tiempo dirigido por la Izquierda Unida, siendo este un caso interesante de accin subnacional contra la pobreza de inspiracin ms bien izquierdista y no neoliberal. El nmero de los programas sociales y su cobertura crecieron despus del ajuste estructural y la desregulacin de los mercados efectuados por el presidente Fujimori a inicios de su gobierno. De esa manera, el enfoque detrs de los programas sociales de compensar temporalmente a los ms vulnerables hasta que un mercado desregulado pueda resolver sus carencias, se volvi hegemnico. As surgieron el Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES) y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), primero, y despus los Wawa Wasi, entre otros30. Pero claro, como el mercado no absorbe naturalmente a los pobres, esos programas de origen temporal se han mantenido en el tiempo. Al inicio del gobierno del presidente Humala se tom la decisin estratgica de crear el nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS), a cargo de la rectora de las polticas sociales y la ejecucin directa de los programas sociales nacionales. En la actualidad, luego de la desactivacin de un PRONAA plagado de ineficiencia y corrupcin, el MIDIS gestiona directamente cinco programas nacionales: FONCODES,
29 Surez Bustamante, Miguel. Caracterizacin del programa del Vaso de Leche. Lima: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), 2003 (citado por la Contraloria General de la Repblica en: http://goo.gl/hSL86). Tambien ver la revista Economia y Sociedad n. 78, Pobreza y Programas Sociales, del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), en: http://goo.gl/7sXzm 30 Para un panorama ms amplio sobre los programas sociales en el Per desde sus inicios a la fecha ver: Alfaro, Daniel y Macera, Diego. Una mirada a los programa sociales. perueconomico.com, Lima, 2011 (en: http://goo.gl/e6AR6). Para una visin sobre lo mismo desde el MIDIS ver: MIDIS. Una poltica para el desarrollo y la inclusion social en el Per. Lima: MIDIS, 2012 (en: http://goo.gl/PSa9I).
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el Programa Nacional de Alimentacin Escolar Qali Warma, el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Ms Pobres (JUNTOS), el Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensin 65 y el Programa Nacional Cuna Ms. La gestin de estos cinco programas est articulada por una estrategia de intervencin que comprende tres horizontes temporales: alivio temporal (para bajar la pobreza extrema de los que actualmente la viven), desarrollo de capacidades (ampliando el acceso de los hogares pobres a los servicios bsicos) y, oportunidades para la siguiente generacin (bajando la desnutricin y aumentando la asistencia a escuelas de nios y nias hasta los 5 aos de edad). Todo esto sobre la base de una nueva y ms precisa focalizacin de las personas y los hogares31 en situacin de pobreza y pobreza extrema. Con esta nueva estrategia, nuevos programas y nuevos instrumentos metodolgicos, el MIDIS se ha propuesto metas ambiciosas para bajar los niveles de pobreza en el medio rural hasta el 201632: Pobreza extrema: reducirla de 7.6% a 5% Brecha de pobreza: reducirla de 9% a 6% Hogares con paquetes de servicios bsicos: aumentarlos de 59.4% a 70% Incidencia de pobreza extrema usando el ingreso autnomo: reducirla de 10.5% a 7% Desnutricin crnica en menores de 5 aos: reducirla de 23.2% a 10% Asistencia escolar de nios y nias entre 3 y 5 aos: aumentarla de 60.9% a 78.4% Para el logro de sus fines, el MIDIS ha logrado un aumento importante en la asignacin de su presupuesto. As por ejemplo,
Sistema de Focalizacin de Hogares. Ver en: http://goo.gl/E9vFy Ver: MIDIS. Una poltica para el desarrollo y la inclusion social en el Per. Lima: MIDIS, 2012. En: http://goo.gl/PSa9I
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JUNTOS tena el 2012 un presupuesto de 852 844 592 soles y ahora tiene uno de 1052 651 213 soles. Por su parte, Qali Warma tena 1 500 000 soles y este ao tiene uno de 1069 503 325 soles. En trminos generales, el presupuesto del MIDIS ha crecido de 2895 083 167 soles a 3283 038 763 soles33. Y junto con ms recursos hay nuevas y mejores orientaciones. En el caso de FONCODES, por ejemplo, en la actualidad la lgica no es tanto crear empleo temporal mediante obras de cualquier tipo, sino ms bien, generar infraestructura productiva para dinamizar la pequea produccin agropecuaria. Resulta difcil medir en tan corto tiempo de implementacin cmo han impactado los programas mencionados en las poblaciones rurales pobres. Menos an hablar de impactos que podamos definir como sostenibles, que duren en el tiempo ms all de contingencias de corto plazo. Sin embargo, en cuanto a metas, el sistema de seguimiento del propio MIDIS34 habla de un progreso sostenido desde el 2008 (que constituye la lnea de base) hasta el 2011, por lo que es probable un efectivo cumplimiento de metas para el 2012 (aunque si bien no para todos los indicadores, s para varios de ellos). En cuanto a la reduccin de la pobreza como tal, el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) estim a fines del 2012 que entre el 2011 y el 2012 la pobreza haba cado de 27.5% a 25.7% y que esta cada haba sido mayor en el medio rural (de 56.1% a 53%) que en el urbano35. Pero, cunto de esto se debe a los programas sociales? Por ejemplo, cunto de la mejora de los indicadores de pobreza extrema y pobreza se debe a la disponibilidad de los recursos que JUNTOS entrega a las familias beneVer en: http://goo.gl/Pn61J Ver los tableros de control de los programas sociales en: http://goo.gl/ ifGKK Se puede ver tambin: MIDIS. Balance 2012. Resumen Ejecutivo. Lima: MIDIS, 2012. 35 Nota de prensa del INEI del 8 de mayo del 2013.
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ficiarias y cunto depende de las oportunidades que el entorno econmico les brinda y su capacidad de aprovecharlas? Es decir, en qu medida esa asignacin de 400 soles mensuales contribuye a mantener a las ms o menos 650 mil familias beneficiarias por encima de la lnea de pobreza extrema. En el Per se estima que si una persona dispone de menos de 151 soles mensuales est por debajo de la lnea de la pobreza. De acuerdo al INEI, el costo de la canasta alimentaria mnima por familia es de 755 soles. Resulta entonces que los 400 soles mensuales entregados por JUNTOS por familia cubren solamente el 50% de lo que necesitaran para salir de la pobreza extrema. Al respecto, el propio MIDIS siguiendo los estudios de Javier Herrera del Institut de Recherche pour le Dveloppement (IRD) seala que: La cada de la pobreza entre 2004 y 2012 fue de 26.8 puntos porcentuales, de los cuales 21.3 puntos (80%) corresponde al efecto de crecimiento econmico y 5.6 puntos porcentuales (20%) al efecto redistributivo (programas sociales)36. En perspectiva y teniendo en cuenta los cambios en el escenario internacional (de menor demanda y precios para nuestras exportaciones y las proyecciones de menor crecimiento econmico de nuestra economa), la pregunta hacia adelante es en qu medida los programa sociales con este impacto limitado en la disminucin de la pobreza podrn compensar una cada en el crecimiento econmico, cuando justamente ese incremento explica la mayor parte del progreso obtenido. La respuesta mnima es que tendra que aumentarse sustantivamente el monto mensual asignado por familia por JUNTOS37. La respuesta mxima es que habr que ver qu
Ver: MIDIS. Reporte de Seguimiento a los indicadores de desarrollo e inclusin social al 2012. Lima: MIDIS, 2013. 37 De hecho, la asignacin por familia de JUNTOS es comparativamente una de las ms bajas de Amrica Latina, adems de ser rgida (no vara con el nmero de personas que integran la familia).
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polticas macroeconmicas y sectoriales seran necesarias para enfrentar las consecuencias negativas del menor crecimiento, abandonando el piloto automtico que ha prevalecido hasta ahora.
Las polticas agrarias

Las polticas especficamente agrarias o agropecuarias desarrolladas desde el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) han sido bsicamente de continuidad de aquellas puestas en prctica por los gobiernos anteriores. Estas han estado centradas en los agricultores que tienen alguna posibilidad de acceder a prstamos y programas de riego tecnificado para aprovechar oportunidades en mercados externos, pero sin mucha oferta de polticas o programas para los sectores ms pobres de la poblacin rural. De acuerdo al MINAGRI, sus polticas estn organizadas en torno a cuatro pilares fundamentales: gestin, competitividad, inclusin y sostenibilidad38. Para cada uno de estos cuatro pilares, en su estrategia al 2016, se ha propuesto un conjunto de metas especficas: Incorporar 500 mil productores ms a la asociatividad. Lograr que 500 organizaciones de productores agrarios cuenten con herramientas de gerencia rural. Que 500 organizaciones de productores consoliden su posicionamiento y/o accedan a nuevos mercados. El funcionamiento articulado del sector agrario con los tres niveles de gobierno. El Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos, el Sistema de Innovacin Agraria y el Sistema Integrado de Estadstica Agraria en pleno funcionamiento. El crecimiento del PBI sectorial en 5% anual. El crecimiento de las agroexportaciones en 20% anual.
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Ver: http://goo.gl/VdxLW
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Duplicar el financiamiento formal al agro de S/. 3800 millones a S/. 7600 millones anuales. Incorporar tecnologas para darle valor agregado a 1200 iniciativas de innovacin productiva. Lograr el control de plagas y enfermedades prioritarias, tales como la mosca de la fruta, la fiebre aftosa, la peste porcina y la influenza aviar. Dar un aliciente a la seguridad alimentaria, buscando un incremento de la disponibilidad de alimentos en 5% anual. La inclusin productiva al mercado del 40% (735 mil productores). Estimular la formalizacin laboral. Incentivar el desarrollo de proveedores e incorporacin de productores agrarios en el accionariado de nuevos negocios rurales. Contribuir a reducir la pobreza rural de 54% a 35% y del productor agrario de 57% a 40%. Incrementar en 30% el ingreso del productor de zonas de pobreza y extrema pobreza. Implementar Mdulos de Servicios Agrarios (MOSAR). Desarrollar el programa de siembra de agua en el mbito nacional, como adaptacin al cambio climtico. Reducir la tasa de deforestacin en 10%. Lograr un 35% de la superficie bajo riego con licencia para uso de agua. Mejorar en 50% la eficiencia del uso del agua para riego. Implementar un programa de rehabilitacin de reas agrcolas con problemas de degradacin. Para el logro de estas metas, la accin del MINAGRI tena como instrumentos de intervencin hasta fines del 2012 cuatro grandes programas nacionales: Agrobanco, el Programa Sub Sectorial de Irrigacin, Agrorural y Agroideas, adems de los organismos adscritos como el Servicio Nacional de Sanidad
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Agraria (SENASA) sanidad, el Instituto Nacional de Innovacin Agraria (INIA) investigacin y la Autoridad Nacional del Agua (ANA) recurso hdrico. En este marco de continuidad y siguiendo la tendencia general al crecimiento que ha experimentado la economa, la produccin agropecuaria ha crecido del 2011 al 2012 en 3.8%, con un ligero predominio del sector agrcola sobre el pecuario. Al respecto, como en el caso de la disminucin de la pobreza rural, cabe preguntarse cul es el peso especfico de las polticas sectoriales y el de otros factores (como las polticas macro y cambiarias, entre otras polticas sectoriales como las de transportes y comunicaciones) en este crecimiento del PBI agropecuario. De la misma manera, si el escenario que se presenta es de descenso de la tasa general de crecimiento del PBI, por la cada de la demanda y del precio de nuestros minerales, cules podran ser las polticas sectoriales y macro que permitan sostener las inversiones y la produccin en el sector agropecuario, especialmente en aquel que se orienta al mercado interno?
El 2013, ao de la inversin para el desarrollo rural y la seguridad alimentaria

En perspectiva, adems del crecimiento en el PBI sectorial algo menor que el crecimiento del PBI nacional para ese mismo ao, el 2013 ha trado novedades. Para comenzar, el 2013 ha sido denominado oficialmente como el Ao de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria39. Con esta decisin parece ser que han llegado ms recursos, pues el MINAGRI ha logrado con este gobierno un aumento en su presupuesto anual, el que ha pasado de unos
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Decreto Supremo N 134-2013-EF de enero del 2013.
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3500 millones de soles en los aos previos a unos 4000 millones en el 201340. Adems, se ha dado al MINAGRI una asignacin adicional de 1000 millones de soles para el Fondo de Promocin del Riego en la Sierra (MI RIEGO), cuya finalidad es financiar pequeos proyectos de riego en zonas por encima de los 1500 metros sobre el nivel del mar41, lo que anuncia una fuerte inyeccin de recursos para obras de infraestructura de riego en las zonas de pequea agricultura parcelaria y comunal, donde se concentra la pobreza rural. Esta asignacin de recursos adicionales a MI RIEGO ha venido acompaada de un cambio en la organizacin del MINAGRI, con la separacin en dos del viceministerio de agricultura, crendose as el viceministerio de Polticas Agrarias y el viceministerio de Desarrollo e Infraestructura Agraria, lo que indicara una nueva prioridad a la inversin en infraestructura de riego al interior de la poltica sectorial42. Parece haber pues, en nombre, organizacin y asignacin de recursos, una nueva priorizacin de la inversin en pequea infraestructura en este caso de riego con impacto directo en la generacin de externalidades positivas para la pequea agricultura en las zonas ms pobres, que son las de la sierra. Habr que evaluar, despus, que tanto se habr logrado cumplir con una meta tan ambiciosa de inversiones y que tanto estas habrn tenido xito en aumentar la produccin y disminuir la pobreza en las zonas rurales andinas.
Ver: http://goo.gl/FpNCI Ley N 29951 - Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2013, Quincuagsima Disposicin Complementaria Final. 42 Presidente Ollanta Humala, promulga ley que crea el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI). www.minag.gob.pe, Lima, 24 de junio del 2013. Ver en: http://goo.gl/yX4LO
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Los lmites a la propiedad de la tierra. Una agenda postergada aunque vigente y urgente
A inicios del 2012, el presidente Humala encarg al entonces ministro de Agricultura, Luis Ginocchio, preparar una propuesta legislativa para el establecimiento de lmites a la propiedad de la tierra. No era esta una iniciativa aislada, pues durante su campaa electoral el presidente Humala haba hablado de democratizar la propiedad de la tierra. Para cuando le dio el encargo al ministro del sector, ya en el Congreso de la Repblica haba propuestas en este sentido presentadas por las bancadas del APRA, de Alianza para el Progreso y de Per Posible43. Por su parte, el an MINAG, al participar en el debate congresal que se suscit al respecto, manifest que convena no solamente poner lmites a la propiedad de la tierra, sino tambin, establecer impuestos progresivos a partir de determinado tamao de la propiedad agropecuaria44. Sin embargo, poco tiempo despus el tema desapareci de la agenda oficial y el MINAG nunca lleg a presentar la respectiva propuesta de ley en el Consejo de Ministros para su anlisis y envo al Congreso. Qu pas? No se sabe a ciencia cierta, pero no es difcil imaginar que la fuerte reaccin en contra de los medios de comunicacin masivos y del sector empresarial en general contra de la propuesta haya moderado el entusiasmo presidencial en este terreno. Consultado recientemente sobre el tema, a propsito de la presentacin por congresistas de Gana Per de un proyecto de ley que recoge el espritu de la iniciativa presidencial del 2012, el actual ministro de Agricultura, Milton von Hesse, ha declarado que la propuesta no cuenta con el respaldo del Ejecutivo pues:
43 Monge, Carlos. Ms All de los lmites a la propiedad de la tierra. La Primera, Lima, 13 de marzo del 2012. Ver en: http://goo.gl/7rkT8 44 Editorial: El Minag y los lmites a la propiedad. La revista AGRARIA, n. 139. Lima: CEPES, 2012, pp. 3. Ver en: http://goo.gl/5k5V4
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El problema del sector agrcola no es el tamao de las tierras. Al contrario, debemos fortalecer la confianza con los agentes privados45. Al parecer, se tratara pues, de un despiste de la bancada de Gana Per antes que de un nuevo giro en la poltica presidencial al respecto, aunque tambin se rumorea que en el Gabinete se habra hablado nuevamente de poner impuestos progresivos al tamao de la propiedad. Unos meses antes de esta frustrada iniciativa gubernamental sobre los lmites a la propiedad de la tierra, se haba llevado a cabo la licitacin de las tierras irrigadas por el proyecto de Irrigacin Olmos, viejo anhelo de la poblacin de Lambayeque asociado a la imagen de una ampliacin sustantiva de la frontera agrcola con beneficio para las mayoras regionales. Sin embargo, ya desde el diseo se haba advertido que la entrega de la construccin a una firma privada (en este caso la brasilea Odebrecht) no garantizaba un menor costo ni plazos adecuados, y que el diseo mismo de la licitacin favoreca la concentracin de esas tierras, pues pagaba menos el que compraba ms. A ello se sum que el precio de venta tena un subsidio final estimado en no menos de 10 000 dlares la hectrea46. Desechando propuestas como las que alcanz el anterior ministro de Agricultura, Miguel Caillaux, de comprar va la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE) unas 10 000 ha para luego licitarlas solo para pequeos y medianos propietarios, se procedi a la subasta de Olmos con esos pequeos y medianos interesados solo de espectadores, mientras que el 70% de las 28 mil hectreas irrigadas eran adquiridas por solamente dos empresas, el Grupo Gloria y Parfen S.A. Despus, la empresa concesionaria Odebrecht se quedara con otra jugosa porcin de las tierras irrigadas.
El Gobierno rechaza lmites a tierras. Per21, Lima, 26 de junio del 2013. Ver en: http://goo.gl/iUQAq 46 La revista AGRARIA, n. 137. Lima: CEPES, 2013. Ver en: http://goo.gl/wIXzT
45
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Suceder lo mismo con los proyectos de irrigacin que se vienen?, ser esta misma poltica de subsidios a favor de la reconcentracin de la tierra la que se aplique en Majes y otras irrigaciones por venir? Olmos ya pas y queda claro que el gobierno no tiene la voluntad poltica de siquiera considerar revertir lo hecho. Pero, hacia adelante, persistir en una estrategia que conscientemente favorece la reconcentracin de las tierras en la costa peruana con subsidios que salen del bolsillo de todos los peruanos y peruanas?
III. Conclusiones
El mundo rural peruano, y en su interior, la vasta mayora de los productores agropecuarios, reciben el impacto de una multiplicidad de polticas pblicas. Por un lado, la poltica macroeconmica ortodoxa que se mantiene en piloto automtico. Por otro, la poltica cambiaria de flotacin sucia con una constante intervencin del BCR para controlar la depreciacin del dlar y la apreciacin del sol. Sobre estas polticas ni siquiera se discute al interior del gobierno, pues el timn est en piloto automtico y ah se queda. Las pocas iniciativas que de una u otra manera han cuestionado esta estrategia (como aquella de los lmites a la propiedad de la tierra) han sido rpidamente desechadas. Pero estn tambin las polticas sociales, mineras y agropecuarias con impacto directo e indirecto en la pobreza, en la produccin, en el empleo, en la disponibilidad del agua y en los conflictos ambientales. A ellas, que han sido materia de discusin en estas pginas, habra que aadir, tambin, otras polticas sectoriales como las de transportes y comunicaciones y de comercio exterior, las que con certeza impactan tambin (y bastante) en el mundo rural y el sector agropecuario. En este escenario, el sector agropecuario crece y la pobreza rural disminuye, sin embargo, an no queda del todo claro cul
Carlos Monge S.
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es el peso real de cada quien en este proceso, aunque se afirma al menos en el caso de la pobreza que la razn central es el crecimiento general de la economa y que el aporte de las polticas agrarias y sociales es ms bien secundario. Pero, lo que es ms importante, tampoco queda clara la sostenibilidad de esta mejora en los indicadores productivos y sociales. Si estos dependen fundamentalmente de un crecimiento general de la economa colgado de la locomotora minera, qu pasar cuando esta se frene por la cada de la demanda y los precios de los commodities mineros? O, en el escenario inverso, qu pasar si el boom minero sigue adelante y el sector comienza a sufrir en serio las consecuencias de la enfermedad holandesa? En ambos casos, sern las polticas sectoriales en curso las mejores para paliar los efectos negativos de ambos escenarios sobre el sector?, sern suficientes?
Polticas pblicas y presupuesto para la pequea agricultura 2008 - 2013*

Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.
Introduccin
Las poblaciones rurales de la sierra y la selva son el sector que menos se ha beneficiado del crecimiento econmico sostenido. Es ah donde se hallan los indicadores de pobreza ms altos que ponen en evidencia las limitaciones del modelo econmico actual y la necesidad de implementar polticas que enfrenten directamente este problema1. En ese sentido cabe preguntarse: cules han sido las polticas y estrategias para promover el desarrollo rural y agrario en estos territorios?, cules son los recursos presupuestales destinados a dicho fin en los ltimos cinco aos? Hay cada vez ms evidencias que sugieren que el mundo rural viene procesando cambios lentos pero constantes, en particular en los ltimos diez aos, asociados al crecimiento de las inversiones en vas de comunicacin, electrificacin, telecomunicaciones y a los movimientos migratorios, todo ello en un contexto de incremento de la actividad econmica y comercial en varias regiones
* Este artculo ha sido elaborado en base a los reportes Polticas pblicas y presupuesto para la pequea agricultura, publicados por el Grupo Propuesta Ciudadana con el auspicio de Oxfam, en el marco de las acciones de la campaa CRECE.
1 En el informe Evolucin de la pobreza monetaria 2008 - 2012, del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), se registra que el ao 2012 el 53% de la poblacin rural se encontraba en situacin de pobreza, mientras que en la sierra rural la incidencia de la pobreza es mayor alcanzando el 58.8%.
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Polticas pblicas y presupuesto para la pequea agricultura 2008 - 2013
del interior del pas. La creciente importancia de las actividades econmicas no agropecuarias en los ingresos rurales es un indicador del cambio sealado por varios estudios2, proceso que trae como contrapartida que la actividad agropecuaria tenga un rol cada vez menos importante. En un estudio reciente publicado por Richard Webb3 se muestran datos que evidencian los cambios y el dinamismo que caracterizan a las poblaciones rurales actualmente, poniendo en tela de juicio con ello () la hiptesis de un entrampamiento en la pobreza y el aislamiento4. Algunos de los indicadores que destacan en el estudio nos dicen que entre 2001 y 2011 el jornal agrcola promedio real se haba elevado en 73%, el precio de una hectrea de tierra agrcola en 88% y el precio de una casa en el centro del pueblo distrital en 166%5. Tambin se muestra en el estudio que la produccin agropecuaria per cpita habra crecido a una tasa de 5% en el perodo 1994 - 2011 y que la importancia de las actividades no agropecuarias en los ingresos de los hogares rurales representa segn la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) el 49% del total en el 2011. El crecimiento econmico sostenido ha hecho que el peso de la actividad agropecuaria en el Producto Bruto Interno (PBI) nacional disminuya, siendo su contribucin actual de 7.2%. Sin embargo, el aporte ms significativo de este sector se da en el empleo (32%)
2 Trivelli, Carolina; Escobal, Javier; y Revesz, Bruno. Desarrollo rural para la sierra: elementos para promover una estrategia integral de desarrollo. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE), Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (CIPCA) y Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), 2009. Escobal, Javier; Ponce, Carmen; y Hernndez, Ral. Intervenciones de actores extraterritoriales y cambios en la intensidad de uso de los recursos naturales: el caso de cuatro lagunas, Cusco - Per. Santiago de Chile: Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP), 2011. 3 Webb, Richard. Conexin y despegue rural. Lima : Instituto del Per (IdP) de la Universidad de San Martn de Porres (USMP), 2013. 4 Ibd. 5 Ibd.
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y en el abastecimiento de productos alimenticios (96%). Segn Cavassa y Mesclier6, la relevancia de la pequea agricultura en el Per se mantiene por: a) el constante crecimiento de la poblacin rural; b) la predominancia de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) agropecuaria en varias regiones como Cajamarca, Huancavelica, Apurmac, Puno, entre otros; y c) la abrumadora mayora de la pequea agricultura en el paisaje rural del pas. En ese sentido cabe sealar que a nivel nacional el 24% de la PEA sigue siendo rural. En el presente artculo haremos una rpida revisin de las polticas agrarias y rurales para ver si con el gobierno actual se han producido cambios orientados a promover la inclusin productiva de los pequeos agricultores como una forma de lucha contra la pobreza rural. Luego de ello analizaremos el presupuesto pblico y las inversiones en favor de la pequea agricultura y sus caractersticas del perodo 2008 - 2013. Finalmente presentaremos las inversiones en servicios bsicos (vas rurales, electrificacin, agua y saneamiento, telecomunicaciones, etc.) que juegan un rol importante en la promocin del desarrollo rural.
Polticas pblicas para la pequea agricultura y desarrollo rural

La Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004 es el primer documento de planificacin pblica en el que se aborda de forma integral y multidimensional la situacin de la poblacin rural y donde se plantean caminos para enfrentar los desafos del desarrollo rural. En l se reconoce como objetivo impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios
6 Cavassa, Augusto y Mesclier, Evelyne. Actividades agropecuarias en el campo peruano: reforzamiento duradero o punto de quiebre?. En: Hubert C. de Grammont y Luciano Martnez, eds. La pluralidad en el campo latinoamericano. Quito: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 2009.
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de sostenibilidad econmica, social, ambiental, de equidad y democratizacin de las decisiones locales7. Este documento se elabor en el marco de las coordinaciones de la Comisin Intersectorial de Asuntos Sociales (CIAS) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) que actu como foro de coordinacin de polticas sociales de lucha contra la pobreza. Las propuestas contenidas en la ENDR 2004 se plantearon un horizonte temporal de quince aos para avanzar con polticas de Estado que contribuyan a tener un sector rural sin pobreza, sostenible, que sea soporte de un modelo de desarrollo equilibrado y justo. Sin embargo, tanto durante el gobierno de Alejandro Toledo como en el de Alan Garca esta estrategia fue escasamente implementada, particularmente durante el gobierno de Garca donde se prioriz la agricultura a gran escala y dedicada a la exportacin con polticas e incentivos destinados a incrementar las agroexportaciones. Las polticas del gobierno de Alan Garca estuvieron guiadas por la tesis del sndrome del perro del hortelano, desarrollada por el propio mandatario, convirtindose en el sustento ideolgico de las polticas pblicas de su gobierno. Desde este enfoque las comunidades campesinas y la pequea agricultura de la sierra y selva eran consideradas como sistemas en donde predominaba el atraso y la baja productividad, cuyas tierras permanecen improductivas por falta de inversin y de tecnologa8. Estos territorios para modernizarse deberan segn el mencionado enfoque abrir paso a las inversiones privadas que valoricen las riquezas all existentes, como los recursos minerales y los de hidrocarburos. La puesta en marcha de estas polticas gener conflictos sociales
7 Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Polticas pblicas y presupuesto para la pequea agricultura en el Per. Lima: GPC, 2011. 8 Garca Prez, Alan. El Sndrome del Perro del Hortelano. El Comercio, Lima, 28 de octubre del 2007. Ver en: http://goo.gl/ZEXWN; Garca Prez, Alan. Receta para acabar con el perro del hortelano. El Comercio, Lima, 25 de noviembre del 2007. Ver en: http://goo.gl/Bdj1d
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crecientes pues las comunidades al ver sus derechos vulnerados ofrecieron frrea resistencia. Las consecuencias de los conflictos generados por este enfoque tuvieron un alto costo social en trminos de vidas humanas y de gobernabilidad. En el ao 2008 el Ministerio de Agricultura (MINAG) aprob su Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) 2007 - 2011 en el que se privilegiaba la agroexportacin y donde se inclua entre sus siete ejes estratgicos uno referido al desarrollo rural, cuyos lineamientos de poltica coincidan en buena medida con los lineamientos de la ENDR 20049. En la Estrategia Nacional CRECER10, a partir del eje de intervencin promocin de oportunidades y capacidades econmicas, se desarroll una propuesta de intervencin denominada Estrategia Nacional CRECER Productivo (ENCP), con el objetivo de propiciar la articulacin complementaria de programas y proyectos de las diferentes entidades del gobierno a nivel nacional, regional y local, en base a cuatro componentes: (i) fortalecimiento de capacidades econmico productivas; (ii) promocin de servicios pblicos y privados en apoyo a los negocios y generacin de empleo; (iii) desarrollo de infraestructura; y (iv) fortalecimiento de la institucionalidad pblica y privada. El ao 2008 se promulga el decreto legislativo n 997 (Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Agricultura) para crear el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural AGRO RURAL, fusionando varios programas como el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS), el Proyecto Especial de Promocin del Aprovechamiento de Abonos provenientes de Aves Marinas
Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Polticas pblicas y presupuesto para la pequea agricultura en el Per. Lima: GPC, 2011. 10 Comisin Interministerial de Asuntos Sociales. Estrategia Nacional CRECER. Memoria 2007-2011. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), 2011. Ver en: http://goo.gl/2ivzq
9
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(PROABONOS), el Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los Mercados Rurales (PROSAAMER)y los proyectos de cooperacin internacional orientados a combatir la pobreza rural. A AGRO RURAL se le encarg el rol de institucin ancla de las polticas de la estrategia CRECER vinculadas con el sector rural11, sin embargo, en la prctica el rol que jug de cara a su misin de mejorar la produccin y los ingresos agrarios de las familias rurales fue muy modesto12. Otras medidas tomadas relacionadas a los pequeos agricultores durante este perodo gubernamental fueron el reglamento de la ley n 29338 de recursos hdricos (de enero del 2010), el cual no brinda beneficios para los pequeos productores, sino ms bien puede generarles dificultades en el procedimiento de obtencin de la licencia de uso de agua13; y la creacin mediante la ley n 29596 del Programa de Restructuracin de la Deuda Agraria (PREDA), que tuvo como beneficiarios a un pequeo nmero de agricultores de la costa que mantenan deudas con entidades financieras.
El gobierno de Ollanta Humala

Uno de los anuncios ms importantes del actual gobierno, realizado con ocasin de la presentacin del gabinete Lerner, fue aquel que prometa el reencuentro histrico con el Per rural, el cual gener adhesiones y expectativas entre los pequeos productores del Ande.
Sealado en el Manual de Operaciones de AGRO RURAL (diciembre del 2008). Santa Cruz, Francisco; Del Castillo, Laureano; y Benites, Juan Manuel.Gestin del desarrollo agrario y los gobiernos regionales. Documentos de Debate 2. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC) y Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), 2009. 13 Los pequeos agricultores son los grandes perdedores con el reglamento de la Ley de Recursos Hdricos. La Revista Agraria, n. 116. Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), 2010, pp. 12 - 14.
12
11
301
Sin embargo, hasta finales del ao 2012 y en medio de la inestabilidad poltica que signific la sucesin de tres ministros en el primer ao del gobierno, se termin imponiendo la inercia en el actuar del sector agrario. En la gestin de Luis Ginocchio cuya permanencia fue tan breve como la de su antecesor, Miguel Caillaux se dieron algunos anuncios en los que se resaltaba la importancia de la pequea agricultura y la necesidad de brindarles atencin desde el Estado. En particular se hizo hincapi en la importancia de vincular la produccin agraria andina y amaznica con la industria gastronmica, pues esta muestra un dinamismo extraordinario en Lima. En abril de 2012 se public el Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) del Ministerio de Agricultura 2012 - 2016. De los cuatro pilares estratgicos que identifican este plan14, el pilar de inclusin est orientado a generar oportunidades para los pequeos productores en condiciones de pobreza y extrema pobreza, mediante la promocin del acceso de los agricultores a los servicios agrarios pblicos y privados, plantendose para ello estrategias que contribuyan al fortalecimiento de capacidades productivas, de gestin y de organizacin. Cabe sealar que en este plan se percibe una mayor coincidencia con los lineamientos estratgicos de la ENDR 2004 (ver tabla siguiente) en la intencin de priorizar a la pequea agricultura. Queda por ver su traduccin en acciones concretas y presupuesto.
14 Los pilares del Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) del Ministerio de Agricultura 2012 - 2016 son: gestin, competitividad, inclusin y sostenibilidad.
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Relacin entre el Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) 2012 - 2016 y la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004
Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) del Ministerio de Agricultura 2012 - 2016 Objetivos estratgicos especficos Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004 Lineamientos estratgicos de poltica
Promover la inclusin social. Pilar estratgico: inclusin. Mejorar el acceso a los servicios y generar oportunidades para el poblador Promover el acceso a activos productivos para rural en concordancia con un desarrollo los grupos rurales. agrario inclusivo. Proveer de adecuada y suficiente infraestructura econmica en apoyo de la produccin rural. Auspiciar el cambio institucional que cree conPilar estratgico: gestin. Mejorar la institucionalidad agraria, diciones para el desarrollo rural. pblica y privada, poniendo nfasis en la articulacin de los tres niveles de gobierno y la asociatividad de los productores. Pilar estratgico: competitividad. Elevar el nivel de productividad, calidad y gestin empresarial de la actividad agraria en el marco de un desarrollo competitivo. Impulsar una economa rural competitiva, diversificada y sostenible. Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo.
Promover y fomentar el manejo sostenible y la Pilar estratgico: sostenibilidad. Lograr el aprovechamiento sostenible conservacin de los recursos naturales y protede los recursos naturales: agua, suelo, ger el patrimonio ambiental y cultural. bosque y diversidad biolgica, en armona con el medioambiente.
Los hechos muestran que con el gobierno actual AGRO RURAL no ha cambiado su poca trascendencia en la promocin del desarrollo agrario y rural en las zonas altoandinas, tanto por los limitados recursos presupuestales que le fueron asignados, como por las
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dificultades de gestin institucional producto de una fusin que nunca funcion. Al respecto es ilustrativo ver que en los ltimos cuatro aos su presupuesto disminuy de S/. 301 millones en 2009 a S/. 158 millones en 2012. Por otro lado est el Programa de Compensaciones para la Competitividad AGROIDEAS del Ministerio de Agricultura, creado el 2009 producto de la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos, con la finalidad de fomentar la asociatividad, el fortalecimiento de la gestin empresarial y la adopcin de tecnologas agrarias de los pequeos y medianos productores agrarios organizados en asociaciones, cooperativas o empresas. La cobertura que ha alcanzado este programa ha sido modesta debido a su escaso nivel de ejecucin, asociado a los requisitos que exige15. De manera similar, el rol que ha jugado el Banco Agropecuario AGROBANCO en apoyo a la pequea agricultura ha sido poco relevante. Una reciente decisin que ha generado expectativa en el sector agrario ha sido la creacin del Fondo Mi Riego, con S/. 1000 millones (incluidos en la Ley de Presupuesto Pblico 2012) destinados a financiar proyectos para gestionar los recursos hdricos, incluidos en la Ley de Presupuesto Pblico 2013. En nuestra opinin esta decisin tuvo alguna relacin con el conflicto social en torno al controvertido proyecto minero Conga que puso en el debate nacional la importancia de las cabeceras de cuenca y las lagunas en la produccin y cosecha de agua en los Andes. Cuando a fines del ao 2012 el ministro de agricultura, Milton Von Hesse, anuncia la decisin poltica del gobierno de priorizar inversiones en nuevas obras hidrulicas y tecnificacin del riego, especialmente en los Andes16, lo hace para apuntalar el discurso del gobierno
15 Entre el 2010 y el 2013 ha ejecutado S/. 52 millones, monto que representa solo el 48% del presupuesto disponible. 16 Rojas Oviedo, Francisco. Von Hesse a dos meses. Agronoticias, n. 380. Lima: Agronoticas Editores, 2012.
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tratando de convencer de que agua y minera no se contraponen, que pueden ser compatibles. Finalmente, en el marco de la denominacin del ao 2013 como el Ao de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria, se lanzaron algunas iniciativas a favor de estas. Una de ellas fue la creacin de la Comisin Multisectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (DS N102-2012-PCM), presidida por el Ministerio de Agricultura e integrada por representantes de ocho ministerios, dos organizaciones representativas de los gobiernos regionales y de los municipales, y de tres gremios de productores agrarios y pesqueros17. Esta nueva entidad se encargar principalmente de evaluar la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004 - 2014 y de actualizarla para la siguiente dcada. La comisin tambin se encargar de proponer el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012 - 2021.
Polticas de inversin en servicios bsicos en el medio rural

Las polticas de inversin en servicios bsicos para el medio rural han tomado fuerza con el incremento sostenido del presupuesto pblico producto del crecimiento econmico. Tal como muestra el estudio de Richard Webb18, las inversiones pblicas en servicios bsicos (en agua y saneamiento y electrificacin rural) y los trabajos del Fondo de Inversin en Telecomunicaciones (FITEL)19, Provas rural y Provas descentralizado, realizados en los ltimos
17 Los ministerios del Ambiente, Comercio Exterior y Turismo, Desarrollo e Inclusin Social, Educacin, Salud, Produccin, entre otros, as como la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE) y la Convencin Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO). 18 Webb, Richard. Conexin y despegue rural. Lima: Instituto del Per (IdP) de la Universidad de San Martn de Porres (USMP), 2013. 19 Ha intervenido hasta el 2012 en 13 500 localidades, mayormente rurales, financiando servicios de telefona fija pblica, servicios mviles e internet.
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diez aos, estn contribuyendo a generar un conjunto de dinmicas econmicas y sociales de desarrollo en el medio rural. Producto del discurso de inclusin del gobierno actual este tipo de inversiones se han visto reforzadas. En el ao 2012 se cre el Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas Rurales (FONIE), a cargo del Ministerio de Inclusin y Desarrollo Social (MIDIS), como mecanismo para que los tres niveles de gobierno financien proyectos de servicios de agua y saneamiento, electrificacin, telecomunicaciones y caminos vecinales, a ejecutarse en los distritos rurales ms pobres del pas (de los quintiles I y II). El FONIE ha focalizado su intervencin en 570 distritos y anunciado que se contar con un presupuesto de S/. 600 millones para el ao 2013. Tambin el 2012 se cre el Programa de Apoyo al Hbitat Rural (Tambos), a cargo del Ministerio de Vivienda y Construccin, con el objetivo de habilitar y poner en marcha centros de servicios de infraestructura y de equipamiento complementarios a la unidad habitacional en centros poblados con menos de 150 habitantes ubicados a ms de 3000 m.s.n.m. y en zonas de la Amazona. Para el ao 2013 se han programado 130 tambos, siendo la meta construir 500 hasta el ao 2016.
Presupuesto pblico para la pequea agricultura

En esta parte presentamos el presupuesto total y las inversiones para la pequea agricultura, describiendo su evolucin y caractersticas. Asimismo, alcanzamos informacin sobre las inversiones en servicios bsicos para el sector rural. De este modo veremos tanto los recursos pblicos asignados a promover la actividad agropecuaria (de la que depende la seguridad alimentaria nacional), como aquellos para inversiones en servicios bsicos rurales (vas rurales, electrificacin, saneamiento y telecomunicaciones). El presupuesto pblico para la pequea agricultura ha sido calculado descontando del presupuesto asignado a la funcin
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agropecuaria los recursos de los cinco proyectos especiales de irrigacin de la costa: Chira - Piura (Piura), Olmos - Tinajones (Lambayeque), Chavimochic (La Libertad), Chinecas (Ancash) y Majes Sihuas (Arequipa), porque dichas inversiones no benefician a pequeos productores agropecuarios20.
El presupuesto institucional de apertura (PIA)

El presupuesto aprobado ao a ao por el Congreso de la Repblica expresa a qu sector o sectores quiere darle prioridad el Poder Ejecutivo. En ese sentido veamos cmo ha evolucionado el presupuesto para la pequea agricultura en el perodo 2008 - 2013. Los datos del grfico n 1 muestran que el Presupuesto para la Pequea Agricultura (PPA) en dicho perodo se mantiene prcticamente estancado, producindose un incremento significativo recin el ao 2013. En cuanto al peso relativo del PPA en el presupuesto nacional, este disminuye entre el 2009 y el 2012 para recuperar el terreno perdido recin el ao 2013, cuando aumenta de 2.4% a 2.9%. Estos datos indican que la pequea agricultura no ha sido un sector prioritario en el presupuesto y que recin el 2013 hay un cambio que esperamos se mantenga en los prximos aos. Respecto a la distribucin del presupuesto por niveles de gobierno, tenemos que los gobiernos subnacionales manejaron entre el 54% y el 59% del PPA con una tendencia creciente, mientras que el gobierno nacional tuvo entre el 46% y el 41% restante. En el ao 2013, junto con el incremento presupuestal se produce una recentralizacin del presupuesto por parte del gobierno nacional cuyo peso aumenta a 45%.
Para mayor detalle sobre esta metodologa ver: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Polticas pblicas y presupuesto para la pequea agricultura. Reporte 4. Balance 2011. Lima: GPC, 2013. Ver en: http://goo.gl/KyO9b
20
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Grfico n 1 Evolucin del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) para la pequea agricultura 2008 - 2013 (en millones de nuevos soles)
3,200 2,800 2,400
millones de nuevos soles
6.0%
5.0%
2,000
s
4.0%
1,600 1,200 800 400 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2.8% 2.9% 2.5% 2.4% 2.4% 2.9%
3.0%
2.0%
1.0%
0.0%
PIA PA
% PIA PA / PIA Nacional
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) - Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). Elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).
En el periodo considerado el presupuesto de los gobiernos regionales destinado a la pequea agricultura crece a una tasa mayor (12%), seguida del gobierno nacional. Sin embargo, como ya indicamos, el ao 2013 el presupuesto del gobierno nacional crece fuertemente con la creacin del Fondo Mi Riego que ser manejado desde el Ministerio de Agricultura. El impacto de este fondo depender de la eficacia en su ejecucin que como veremos no es buena. Otra caracterstica del PPA es que est compuesto principalmente por recursos para financiar inversiones, en especial en los gobiernos subnacionales. As, el 76% del PPA del 2012 se asign a gastos de inversin y slo el 24% a gastos corrientes, proporcin que se ha mantenido sin cambios significativos en los ltimos cuatro aos.
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Las principales fuentes que financian el PPA son los Recursos determinados (canon y regalas) con 46% y los Recursos ordinarios con 38%. Sobre el destino del gasto, vemos que el riego es el principal componente del PPA, seguido de otros como la promocin agraria, la sanidad animal y vegetal y la innovacin agraria.
El gasto ejecutado para la pequea agricultura 2008 - 2012

El gasto realizado por los tres niveles de gobierno en pequea agricultura no muestra una buena performance comparado con otros sectores. Recin el ao 2012 se registra un crecimiento significativo de 35% con respecto al ao anterior. Los aos 2010 y 2011 muestran una reduccin del gasto respecto al ao previo, tal como se muestra en el cuadro n 1. Dicha performance se debe en parte a que el avance en la ejecucin del gasto no ha sido bueno. Entre el 2008 y el 2011 solo se ejecut por debajo del 70% del presupuesto disponible. Recin el ao 2012 mejora la eficacia de los tres niveles de gobierno logrando gastar el 77% del presupuesto utilizable. Cabe sealar que en el perodo de anlisis se aprecia una tendencia a la mejora en la ejecucin del gasto, pasando del 61% en 2008 al 77% en 2012, tal como se muestra en el cuadro n 1. Estos datos indican que cada ao se queda sin ejecutar un porcentaje significativo del presupuesto nacional, generndose los llamados saldos presupuestales. En consecuencia, una caracterstica del presupuesto pblico son las sustanciales modificaciones (incrementos) durante el ao, donde el presupuesto para la pequea agricultura no escapa de esta regla. Por ejemplo, en el ao 2012 la modificacin del presupuesto fue del orden del 59% con respecto al presupuesto de apertura.
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Cuadro n 1 Avance de ejecucin del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) para la pequea agricultura 2008 - 2012
(en millones de nuevos soles)
2008 2009 2010 2011 2012
Presupuesto Institucional Modificado (PIM) Gasto devengado Avance de ejecucin
2940 1806 61%
3578 2256 63%
3393 2233 66%
3050 2091 69%
3674 2834 77%
Fuente: MEF - SIAF. Elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana.
En lo que atae a los gastos de inversin para la pequea agricultura, estos muestran una tendencia de crecimiento modesto hasta el 2011. Es el ao 2012 cuando el gasto de inversin da un salto significativo llegando a S/.2027 millones. Es interesante constatar que el 75% de estos gastos (equivalente a S/. 1522 millones) se destinan a proyectos de inversin de riego de diferente tipo, siguindole en importancia los gastos agrupados en el programa agrario (con S/. 634 millones), que incluyen gastos en sanidad animal y sanidad vegetal, innovacin tecnolgica, gestin de recursos hdricos, entre otros. Un dato que merece resaltarse es que el 80% del presupuesto de inversiones para la pequea agricultura est en manos de los gobiernos subnacionales, siendo las municipalidades las que tienen el mayor peso con 48% del total. Sin embargo, estos recursos estn relativamente concentrados en pocas regiones. El 52.5% del total de dichas inversiones corresponde a seis regiones, en su mayora receptoras de canon, presentadas a continuacin segn su orden de importancia: Cusco, Ancash, Piura, Ayacucho, Puno y Moquegua. El nivel de concentracin es mayor en el presupuesto que manejan las municipalidades, pues ah el 64% del total est concentrado en seis departamentos.
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De estos resultados podemos deducir que la dinmica de las inversiones pblicas para la pequea agricultura tiene poca relacin con las polticas nacionales del sector agrario. Tambin podemos inferir que el fuerte peso que le asignan las municipalidades y los gobiernos regionales a las inversiones en riego parece obedecer ms a decisiones locales21, en un contexto de recursos presupuestales crecientes producto de las transferencias del canon. Grfico n 2 Gasto de inversin pblica total para la pequea agricultura 2008 - 2012 (en millones de nuevos soles)
2200 2000 1800
1600
2027
1565 1349
1651 1522
1400
1200
1000 800 600 400

200
2008
2009
2010
2011
2012
21 En las municipalidades el Presupuesto Participativo influye en tales decisiones de inversin.
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Presupuesto de inversiones en servicios bsicos rurales 2008 - 2013

En el marco de las polticas de lucha contra la pobreza, el Estado viene incrementando la asignacin de recursos pblicos para financiar proyectos de inversin en servicios bsicos para poblaciones rurales22 y tambin para los programas sociales (Juntos, Beca 18, Pensin 65). Las inversiones en servicios bsicos tienen una tendencia de crecimiento sostenido, tal como lo muestra el grafico n 3. Entre el 2009 y el 2013 el presupuesto de inversiones en servicios bsicos aument en 121%, pasando de S/. 1758 millones en 2009 a S/. 3889 millones en 2013, siendo el incremento del ao 2013 el ms significativo con un aumento de 39% respecto al ao anterior, lo que se explica principalmente por el presupuesto asignado para saneamiento rural y vas rurales23. La eficacia del gasto en los servicios bsicos es relativamente baja entre el 2008 y el 2013, pues el porcentaje de avance del gasto pasa del 60% el 2009 al 71% el 2012. Uno de los factores que explica esta situacin son las modificaciones grandes en el presupuesto, de 76% el ao 2011 y de 93% en el 2012. En este ltimo caso el presupuesto modificado es casi el doble del que se aprueba en el Congreso de la Repblica. El gasto devengado muestra una tendencia irregular aunque creciente, especialmente el ao 2012, cuando el gasto aumenta en 34% respecto al ao anterior (ver cuadro n 2). En el perodo (20082013) el gasto aument en 76%, lo que nos parece significativo.
En este concepto incluimos las inversiones en vas rurales y caminos de herradura, electrificacin rural, agua y saneamiento y telecomunicaciones. 23 El presupuesto de saneamiento rural pas de S/. 402 millones el 2009 a S/. 1824 el 2013, mientras que el de transportes -que incluye vas vecinales y caminos de herradura- pas de S/. 957 millones el 2009 a S/. 1378 millones el 2013.
22
312
Grfico n 3 Evolucin del presupuesto de apertura (PIA) para servicios bsicos* en zonas rurales 2008 - 2013 (en millones de nuevos soles)
4000 3500 3000
2804 3889
2500
2000 1500 1000
2547 2101
1758
1771
500
0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
*Los servicios bsicos incluyen: agua y saneamiento rural, vas vecinales, caminos de herradura, servicios de telecomunicaciones y electrificacin rural. Fuente: MEF-SIAF Elaboracin Grupo Propuesta Ciudadana.
Cuadro n 2 Avance de ejecucin del presupuesto modificado (PIM) para servicios bsicos* en zonas rurales 2008-2012 (en millones de nuevos soles)
Ao 2008 2009 2010 2011 2012
Presupuesto Institucional Modificado (PIM) Gasto devengado Avance de ejecucin
3634 2186 60%
3550 2256 64%
4115 3037 74%
4487 2878 64%
5426 3857 71%
* Saneamiento rural, vas vecinales, caminos de herradura, servicios pblicos de telecomunicaciones y energa en zonas rurales. Fuente: MEF - SIAF Elaboracin Grupo Propuesta Ciudadana.
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A modo de conclusin
En el perodo de anlisis la pequea agricultura no ha sido un sector prioritario en el presupuesto pblico, pues entre el 2008 y el 2012 su peso relativo en el presupuesto nacional disminuye, siendo recin en el ao 2013 cuando recupera terreno aumentando de 2.4% a 2.9%, producto principalmente de la creacin del Fondo Mi Riego, cuya gestin estar a cargo del Ministerio de Agricultura, lo que a su vez es una seal de recentralizacin del presupuesto. Los gobiernos subnacionales manejan entre el 54% y el 59% del Presupuesto para la Pequea Agricultura (PPA), con una tendencia creciente, mientras que el gobierno nacional tuvo entre el 46% y el 41% restante. Este presupuesto est compuesto principalmente por recursos para financiar inversiones, en especial en los gobiernos subnacionales donde representan el 80% del total el 2012. El gasto realizado por los tres niveles de gobierno en pequea agricultura no muestra una buena performance comparado con otros sectores. Recin el ao 2012 se registra un crecimiento significativo de 35% con respecto al ao anterior, mientras que entre el 2010 y el 2011 el gasto realizado disminuye respecto al ao 2009. El 75% de las inversiones para la pequea agricultura se destina a financiar proyectos de riego, los cuales estn concentrados en pocas regiones, pues el 52.5% del total de las inversiones corresponden a seis regiones en su mayora receptoras de canon (Cusco, Ancash, Piura, Ayacucho, Puno y Moquegua). Estos resultados llevan a pensar que la dinmica de las inversiones pblicas para la pequea agricultura tiene poca relacin con las polticas nacionales del sector agrario. Adems, podemos suponer que el fuerte peso que tienen
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las inversiones en riego obedece a decisiones locales en un contexto de recursos presupuestales crecientes producto de las transferencias del canon. Por otra parte, entre el 2009 y el 2013 el presupuesto de inversiones en servicios bsicos aument en 121% pasando de S/. 1758 millones el 2009 a S/. 3889 millones el 2013, siendo el ms significativo el incremento del ao 2013. Aun cuando el gasto realizado avanza a menor ritmo, estas inversiones estn generando impactos positivos en el medio rural. Esta tendencia se vera fortalecida si el presupuesto del presente ao se ejecuta en el mayor porcentaje posible, en particular el referido al Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas Rurales (FONIE). El anuncio del reencuentro histrico con el Per rural se diluye con la salida de Salomn Lerner Ghitis del gabinete ministerial. Los ministros que lo sucedieron no retomaron ni le dieron contenido a este anuncio que hacia especial referencia a la inclusin productiva de las poblaciones rurales de la sierra y selva del pas. Las propuestas de polticas contenidas en la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004 y en el Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) 2007 - 2011, as como las vinculadas al desarrollo de capacidades productivas en el medio rural, han tenido escaso grado de implementacin. En el PESEM 2012 - 2016, aprobado por el actual gobierno, se retoman algunos planteamientos vinculados a la pequea agricultura. Sin embargo, ms all del aumento presupuestal por el Fondo Mi Riego, las propuestas de inclusin productiva todava no se concretan ni desde AGRO RURAL ni desde el Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES).
Economa verde, biocomercio y cambio climtico: desafo de polticas

Alan Fairlie R.
Ante la preocupacin por el cambio climtico, la conservacin de los recursos naturales y el desarrollo sostenible, se han gestado una serie de nuevos conceptos y propuestas que buscan redefinir las polticas y gestin ambiental en el comercio internacional. Al respecto, la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) ha lanzado una propuesta sobre economa verde, mientras que la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) propuso el marco conceptual para un crecimiento verde y desarrollo sostenible. De igual modo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo(UNCTAD, por sus siglas en ingles) postul hace aos la nocin de biocomercio (principios y criterios), mientras que el Banco Mundial propone un crecimiento verde inclusivo. De esta manera, el nuevo modelo de desarrollo, basado en la economa verde y la sostenibilidad de los recursos econmicos, sociales y ambientales, se est debatiendo a nivel mundial. El cambio climtico y la economa verde han sido temas claves durante la Cumbre de Kioto (realizada en diciembre de 1997), la Cumbre de Ro+20 (realizada en junio del 2012) y en los distintos foros internacionales que buscan proponer medidas y compromisos alternativos para disminuir las emisiones de carbono y la conservacin de la biodiversidad. Tanto pases de manera individual, como diferentes bloques econmicos han desarrollado agendas
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ambientales implementado diferentes polticas que buscan lograr los compromisos asumidos en los distintos foros sobre estos temas. En Ro+20 los pases renovaron su compromiso en favor del desarrollo sostenible y de la promocin de un futuro econmico, social y ambientalmente sostenible. La erradicacin de la pobreza es el mayor problema que afronta el mundo en la actualidad y una condicin indispensable para este objetivo. Para lograr el tan ansiado desarrollo sostenible se reconoce que debe promoverse un crecimiento sostenido, inclusivo y equitativo, creando mayores oportunidades para todos, reduciendo las desigualdades, mejorando los niveles de vida bsicos, impulsando el desarrollo social equitativo y la inclusin1. Como seala Pieiro2, la bioeconoma es un instrumento clave para poder hacer frente al cambio climtico y a los retos que representa a la seguridad alimentaria. La creciente variabilidad de fenmenos climticos provocada por el cambio climtico est afectando la compleja relacin que existe entre la seguridad alimentaria y el comercio, creando nuevas dificultades y desafos. Por otro lado, la seguridad alimentaria y el comercio son un objetivo central de las polticas pblicas en casi todos los pases de Amrica Latina. Las errticas condiciones climticas estn afectando el acceso a los principales commodities alimentarios. Pieiro indica que la relacin entre la seguridad alimentaria, el comercio y el cambio climtico se gesta a travs de la produccin agropecuaria. En primer lugar, la seguridad alimentaria se ha afianzado, en tiempos recientes, como un derecho universal. Segn la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura (FAO, por
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). Ro+20: El Futuro que queremos. Ro de Janeiro: ONU, 2012. Ver en: http://goo.gl/VUl7L 2 Pieiro, Martn. Las relaciones entre Seguridad Alimentaria, Cambio Climtico y Comercio Internacional. Working Paper n 146. Buenos Aires: Red Latinoamericana de Poltica Comercial (LATN, por sus siglas en ingles) - Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA) - Secretara General Iberoamericana (SEGIB), 2011.
1
Alan Fairlie R.
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sus siglas en ingls), dicho afianzamiento est asociado con cuatro pilares: disponibilidad, acceso, utilizacin y estabilidad. El primer y el cuarto pilar estn claramente asociados a la produccin agrcola y al comercio, mientras que los otros dos estn determinados por criterios tales como el nivel de ingresos de los consumidores y la forma en que los alimentos son procesados y utilizados. Los actuales problemas del cambio climtico afectan de forma negativa la produccin agropecuaria y consecuentemente la seguridad alimentaria. Cabe destacar que la produccin agropecuaria, si bien es uno de los sectores productivos ms fuertemente afectados por el cambio climtico, tambin lo afecta de manera significativa. Existen dos dimensiones en esta relacin: por un lado la agricultura debe adaptarse a las nuevas condiciones climticas, lo que requerir de la migracin de la produccin de ciertos cultivos para acompaar las nuevas condiciones agronmicas de ciertas regiones; el desarrollo de nuevas y mejores resistencias a los cambios de temperatura, sequas e inundaciones de los principales cultivos alimentarios; y el desarrollo de nuevas prcticas culturales que sean ms efectivas en las nuevas condiciones climticas. Por otro lado, es imprescindible un esfuerzo proyectado para desarrollar prcticas culturales que resulten en una menor produccin de gas de efecto invernadero. De acuerdo al grfico n. 1, la principal relacin de la seguridad alimentaria con la agricultura y el comercio es a travs de la disponibilidad de alimentos (oferta) y, en cierta medida, la estabilidad, a un precio razonable. Esto se logra a travs de la produccin nacional (agricultura) y por las importaciones (comercio internacional). Adicionalmente, la flecha que va directamente de la agricultura a la seguridad alimentaria representa las contribuciones que la agricultura hace, en forma directa, a la seguridad alimentaria de las comunidades rurales.
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Grfico Nro. 1 Interrelaciones entre los tres temas de anlisis

ACCESO Objetivo
SA
4 6
Emergencias
S.A. Rural 1
Oferta y precios
Instrumentos
5 Comercio 2 Mitigacin Cambio climtico
Bioeconoma (Agricultura) Mitigacin
Adaptacin
Desestabilizador
Barreras verdes
Fuente: Pieiro, Martn. Las relaciones entre Seguridad Alimentaria, Cambio Climtico y Comercio Internacional. Working Paper n 146.Buenos Aires: Red Latinoamericana de Poltica Comercial (LATN, por sus siglas en ingles) - Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA) - Secretara General Iberoamericana (SEGIB), 2011.
La relacin del cambio climtico con la agricultura es compleja y tiene tres articulaciones importantes: en primer lugar, la agricultura es un gran generador de gases de efecto invernadero y por lo tanto contribuye al calentamiento global. En segundo lugar, la agricultura es afectada negativamente por el cambio climtico a travs de las variaciones en la temperatura y la mayor variabilidad de las precipitaciones, las que resultarn en una mayor frecuencia de inundaciones y sequas, generando prdidas importantes y la necesidad de estrategias de adaptacin a estas nuevas condiciones. Finalmente, la agricultura no es solo la produccin de alimentos, puesto que tiene implicancias para la produccin de biocombustibles en el uso de los recursos naturales agrcolas. El biocomercio plantea un marco tico sobre la distribucin justa de beneficios de los agentes productores y sobre la
Alan Fairlie R.
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responsabilidad ambiental en relacin a los recursos de la biodiversidad. Procura regular el comercio de productos de la biodiversidad el cual es un sector dinmico y creciente. Asimismo, los principios de biocomercio tienen enfoque de aplicacin sobre toda una cadena de valor. Es de considerar la creciente demanda por productos con valor agregado que siguen el principio el cuidado y uso sostenible de los ecosistemas, adems que promueven la responsabilidad social con las comunidades. Es as como brinda posibilidades de desarrollo a los agricultores. Se reconoce de esta manera, la relevancia de desarrollar un mercado nacional e internacional. Hay un gran potencial de desarrollo de productos del biocomercio, puesto que mercados internacionales como Estados Unidos (EE.UU.), Alemania, Francia, Reino Unido e Italia demandan gran cantidad de productos orgnicos. El biocomercio ofrece beneficios y ventajas a los pequeos productores, puesto que el potencial biolgico presenta nuevas oportunidades para desarrollar lneas productivas y fortalecer la oferta de bienes y servicios. Hay una tendencia mundial hacia el consumo de productos que tengan caractersticas ecolgicas y que compartan un mayor compromiso social, cultural y medioambiental impuesto por la creciente preocupacin por las consecuencias del calentamiento global y el consumo humano. Adems, Per es un pas megadiverso en trminos culturales ambientales y biolgicos, estas caractersticas le brinda ventajas para absorber la creciente demanda internacional. Pero, para poder lograrlo, es necesaria la adecuada combinacin de estos tres componentes para impulsar el gran potencial de negocios sostenibles. Estos negocios son creados en el uso sostenible de la biodiversidad local combinados con produccin ms limpia. Es de mencionar tambin que el desarrollo de estas nuevas iniciativas para estos negocios demanda de financiamiento, el que muchas veces es difcil de obtener.
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El desarrollo de los bionegocios representa alternativas para dar mayor valor agregado a las exportaciones y desarrollar cadenas productivas que agreguen capital humano y conocimiento de manera intensiva en perspectiva de una estrategia incluyente, con el objetivo de reducir la pobreza y contribuir al desarrollo sostenible. Por ello, de concretarse los principios de biocomercio sobre el aprovechamiento de la biodiversidad, sera un excelente medio de los pases con altas dotaciones de biodiversidad para lograr el desarrollo sostenible. Si bien el Per es uno de los pases con mayor biodiversidad en el mundo, dos de los mayores problemas que enfrenta son la desigualdad y los altos niveles de pobreza. En este sentido, el biocomercio se convierte en un componente importante para la economa verde, la que busca mejorar el bienestar humano y la equidad social, mientras se reducen los riesgos ambientales y la escasez ecolgica. Existen diversos factores internos que dificultan el crecimiento de los bionegocios, y por tanto impiden que el pas se beneficie de las ventajas atribuidas al sistema de biocomercio, como la falta de conocimiento general sobre el tema, por ende, ausencia de investigacin interna. Tambin, hay una escasa atraccin econmica para participar en el sistema por parte de asociaciones de productores y empresas, problemas con el abastecimiento de la materia prima, falta de una reglamentacin interna adecuada para el funcionamiento del sector, falta de fomento de otras opciones de bionegocios y restriccin del mbito de intervencin, ausencia de estndares concretos econmicos, sociales y ambientales de cumplimiento del biocomercio y ausencia de una poltica orientada al desarrollo rural basado en el aprovechamiento de la biodiversidad3.
3 Fairlie, Alan. Biocomercio en el Per: experiencias y propuestas. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) - LATN, 2010.
Alan Fairlie R.
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Por estos motivos se requiere incentivar al sector privado a invertir en la generacin de nuevos conocimientos y tcnicas para lograr un mejor desempeo, ya que la mayor debilidad es el financiamiento pblico y privado. Las decisiones de poltica de apoyar al sector rural influyen en las posibilidades de xito del biocomercio como propuesta de desarrollo sostenible. De esta manera, concertar una estrategia desde el Estado puede significar la rplica y mayor dinmica de los casos de xito. De desarrollarse el sistema de biocomercio en el Per mediante los bionegocios sera ventajoso, puesto que ayudara a disminuir la pobreza y a conservar los recursos. Cabe recalcar que la mayora de los recursos de la biodiversidad se encuentran precisamente en aquellos lugares donde los niveles de pobreza son sumamente altos. Por tanto, promover los bionegocios puede cumplir el triple objetivo de disminuir la pobreza, conservar el medioambiente y generar retornos a aquellos agentes dispuestos a invertir. Por otro lado, podra pensarse en los productos nativos, (como granos andinos) experiencias exitosas en biocomercio que existen en la agricultura y otros campos afines, y evaluar las posibilidades de replicar esas experiencias, implementando los respectivos procesos de capacitacin. As mismo, se debe promover una participacin ms amplia de asociaciones de productores, cooperativas y otros, en investigacin y desarrollo (I+D) y en procesos regulatorios que les permitan entender y tomar decisiones acertadas por ellos mismos, en coordinacin no solo desde el gobierno nacional, sino tambin a nivel regional y local. Igualmente, es necesario involucrar en estos esfuerzos a los actores relevantes del sector privado, de la sociedad civil y de la cooperacin internacional. Estos temas constituyen un desafo monumental para pases como el Per, pues este tiene una extraordinaria variedad de recursos vivos y ecosistemas, recursos que conforman la
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biodiversidad peruana, que nos coloca dentro de los pases ms diversos de recursos genticos del mundo. El Ministerio del Ambiente (MINAM) ha presentado hace poco la Agenda Nacional de Accin Ambiental - AgendAmbiente Per 2013 - 20144, una agenda ambiental que contiene propuestas a nivel institucional en los campos de la biodiversidad, cambio climtico, recursos hdricos y sobre la calidad ambiental. Las polticas de esta hoja de ruta han sido establecidas en lnea a las preferencias en poltica pblica, sobre todo con el Plan Bicentenario Per 2021, la Poltica Nacional del Ambiente, el Plan Nacional de Accin Ambiental y con los resultados de la Comisin Multisectorial Ambiental. Asimismo, hay iniciativas de provincias, como Lima y en Loreto donde se han gestado agendas ambientales municipales. Hay regiones donde el tema es prioritario y tienen diversos logros, como en San Martn. Por estos motivos podemos decir que el Per no es ajeno a este proceso de cambio y que la gestin ambiental del pas est en un perodo de fortalecimiento, en el que se est edificando una nueva institucionalidad en certificacin. Prueba de ello es la creacin del Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) y el fortalecimiento del Organismo de Fiscalizacin Ambiental (OEFA). De esta forma se estn generando instrumentos de gestin ambiental, los cuales deben ajustarse a la normatividad legal. Sin embargo, la transicin hacia una economa verde exige esfuerzos sustanciales y la actuacin de todos los segmentos y actores de la sociedad, en particular de los gobiernos, el sector privado y acadmico. Por parte de los gobiernos, se requiere que sea nivelado el campo de accin para los productos ms verdes por medio de la eliminacin de los incentivos perversos, la revisin de
4 Ministerio del Ambiente (MINAM). AngendAmbiente Per 2013-2014. Lima: MINAM, 2013.
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polticas y de incentivos, y el fortalecimiento de la infraestructura de mercado. Por parte del sector privado, es preciso que se reaccione a esas reformas de polticas a travs de crecientes financiamientos, as como de construccin de habilidades y capacidades de innovacin para aprovechar las oportunidades de una economa verde. El sector acadmico debe contribuir con investigacin bsica y aplicada que sea funcional al desarrollo de la agenda nacional planteada, as como con la promocin de la interaccin y confluencia de posiciones y acciones. El Per es un pas que cuenta con gran disponibilidad de recursos naturales y biodiversidad, por lo que tiene excelentes posibilidades de dirigirse hacia una economa verde, mediante la promocin del intercambio de experiencias y cooperacin multisectorial. Los desafos de las polticas domsticas se centran en el desarrollo de infraestructura en reas rurales y en polticas de fomento de inversiones que impliquen mayor suministro y eficiencia en el uso del agua, as como en el mejoramiento de los servicios de saneamiento en la gestin de recursos pesqueros. Todas ellas acciones mediante las cuales las polticas pblicas involucren e incentiven el biocomercio. En resumen, se trata de generar mecanismos para cumplir con las grandes necesidades para ampliar la produccin de productos de la biodiversidad de forma sostenible, las cuales son: ampliar la capacidad productiva, generar acceso y promocin de mercado; y generar el marco poltico adecuado. La tarea no es fcil, no solo por problemas internos. A nivel internacional se encuentran las crecientes restricciones al comercio, las cuales implementadas siguiendo un esquema de polticas de preservacin ambiental, puede constituir un proteccionismo ambiental. El desafo es armonizar las polticas ambientales con las polticas de desarrollo, que las polticas ambientales lleven
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al uso sustentable de los recursos naturales y a reducir la contaminacin. Implementar un marco institucional en el cual se proteja la generacin de nuevos conocimientos y se resguarde la biodiversidad que posee el Per (teniendo en cuenta los derechos de propiedad intelectual), implica un consenso nacional y un compromiso de largo plazo sobre la estrategia de desarrollo del pas5.
5 Sobre el tema de biodiversidad en el Per vase: Brack, Antonio. La biodiversidad del Per y su importancia estratgica http://goo.gl/rO6V8; Comunidad Andina (CAN). Agenda Ambiental Andina 2012 - 2016. Lima: CAN, 2012; y el portal web del Ministerio de Agricultura http://goo.gl/UFXdN
Hacia un balance de la gestin del agua: explotacin de un recurso natural o gestin sostenible de un bien comn?*
Andrs Alencastre C.
El agua en el Per
El Per tiene una superficie de 1 285 215.60 km y una poblacin estimada al 2011 de 29 461 900 habitantes. Sus caractersticas fsicas centrales pueden ser atribuidas, entre otras razones, a la presencia de la cordillera de los Andes (que recorre de sur a norte todo el pas), a la corriente fra peruana y a su ubicacin en Amrica del Sur y el planeta. Esas caractersticas son determinantes para la conformacin de las tres grandes cuencas nacionales: la del Amazonas - Atlntico, la del Pacfico y la cuenca endorreica1 del Lago Titicaca. Se calcula que en estas tres vertientes hidrogrficas el volumen de agua anual promedio es de 2 046 287 Mm3, los que se distribuyen y aprovechan de manera desigual. A la vertiente del Atlntico le corresponde el 97.7% del volumen, albergando al 30% de la poblacin que genera el 17.6% del Producto Bruto Interno (PBI); el 0.5% del agua se encuentra en la vertiente del Lago Titicaca, con el 5% de la poblacin que genera el 2% del PBI; y el restante 1.8% de toda el agua se encuentra en la vertiente del
* En la ley n 29338 (Ley de Recursos Hdricos) y en su aplicacin, se habla indistintamente de ambos conceptos, de all nuestro inters por presentar un razonamiento que indique las diferencias y abogue por la segunda alternativa.
1
el mar.
Una cuenca endorreica es un rea en la que el agua no tiene salida fluvial hacia
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Hacia un balance de la gestin del agua
Pacfico, en donde se concentra el 65% de la poblacin que produce el 80.4% del PBI2.
El marco normativo de la gestin del agua

En el Per, la manera en como se administra el agua se ha desarrollado de esta forma por una secuencia de procesos histricos complejos y por el correspondiente marco normativo de regulacin del uso y aprovechamiento del agua que se ha ido presentado en distintas pocas. As tenemos que el Cdigo de Aguas de 1902 en lo central determinaba que el lquido elemento perteneca al dueo de las tierras donde se ubicaban las fuentes de agua. 67 aos despus, con el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, se da el decreto ley n 17752 (Ley General de Aguas) de 1969, donde se determina que las aguas pertenecen a la nacin peruana y que el Estado las administra. Posteriormente, con el decreto legislativo n 653 (Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario) de 1991, que deroga la Ley de Reforma Agraria (ley n 17716), se inici la instauracin del nuevo modelo de organizacin del Estado, donde se le limita a solo promover la actividad de los grandes agentes econmicos y dentro del marco de una economa de mercado3. Este ltimo marco normativo permita que diversos sectores de la administracin pblica (ocho ministerios, la Presidencia del Consejo de Ministros y diversas entidades subsectoriales4),
2 Autoridad Nacional del Agua (ANA). Plan Estratgico Institucional 2011 - 2015. Lima: ANA, 2011. 3 Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). Legislacin Agraria. Una dcada de cambios. La Revista Agraria, n 10. Lima: CEPES, 1999, pp 8-9. 4 Del Ministerio de Agricultura (Intendencia de Recursos Hdricos - Administraciones Tcnicas de los Distritos de Riego en los mbitos departamentales - ex-INRENA - Proyectos Especiales del Instituto Nacional de Desarrollo - Programa Subsectorial de Irrigaciones - Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos); del Ministerio de Salud (Direccin General de Salud Ambiental); del Ministerio de Turismo y Comercio Exterior (Direccin de Medio Ambiente y Desarrollo);
Andrs Alencastre C.
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con sus propias reglas de funcionamiento, tuvieran competencias y facultades relacionadas a la gestin del agua. Esta dispersin de entidades pblicas con capacidad de decisin sobre diversos aspectos sectoriales de la gestin del agua, plantear la urgencia de contar con una nica autoridad pblica que asuma la administracin de ese elemento, pero desde un enfoque integral. Luego de muchas iniciativas y proyectos tanto pblicos (del Poder Ejecutivo y del parlamento nacional) como de la sociedad civil, actualmente se cuenta con el ordenamiento jurdico siguiente:
2008. Decreto Legislativo n 997 - Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Agricultura. Con esta ley se crea la Autoridad Nacional del Agua. 2009. Ley n 29338 - Ley de Recursos Hdricos (LRH). Con esta ley se busca regular el uso y gestin integrada del agua, para lo cual se crea el Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos (SNGRH) como parte del Sistema Nacional de Gestin Ambiental. Tambin con esta ley se reconoce a la Autoridad Nacional del Agua (ANA) como ente rector y autoridad tcnico - normativa; se reconoce a las organizaciones de usuarios en la gestin multisectorial y planificada de los recursos hdricos, desde los mbitos de cuencas; se define las condiciones para los derechos de uso de agua para garantizar seguridad jurdica a los usuarios; y se define las instancias administrativas en materia de aguas, otorgando facultades sancionadoras y coactivas.
del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Proyectos Especiales del Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social); del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural); del Ministerio de la Produccin (Acuicultura); del Ministerio de Energa y Minas; del Ministerio de Defensa (Capitanas y Guardacostas Fluviales y Martimas); y de la Presidencia del Consejo de Ministros (Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento - Concejo Nacional del Ambiente - Instituto Nacional de Defensa Civil).
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2010. Decreto Supremo n 001-2010-AG - Reglamento de la Ley n 29338. 2010. Decreto Supremo n 006-2010-AG - Reglamento de Organizacin y Funciones de la Autoridad Nacional del Agua. Asimismo, en la medida que diversos ministerios, gobiernos regionales y municipales necesariamente participan en la gestin de los recursos hdricos del pas, la Ley de Recursos Hdricos dispone que cada uno de ellos debe adecuarse a dicha ley.
La institucionalidad actual de la gestin del agua

El actual ordenamiento institucional dispone la conformacin del Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos (SNGRH); de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), con sus dos niveles de organismos desconcentrados: 14 Autoridades Administrativas del Agua (AAA) y 71 Administraciones Locales de Agua (ALA); y de la creacin de los Consejos de Recursos Hdricos de Cuenca (CRHC). A la fecha, el sistema en su conjunto avanza lento y con notorias insuficiencias de implementacin, mostrando adems debilidades en su funcionamiento, pese a los esfuerzos que se vienen desarrollando desde la ANA. A pesar de que la ANA se cre en marzo del 2008, recin comienza sus funciones en enero del 2009. De esa fecha a mayo del 2013, la ANA ha tenido 5 jefaturas, siendo la actual la que ms ha durado (22 meses). Recin el 2012 se ha completado la conformacin de las 14 AAA, mientras que las 71 ALA an se encuentran en procesos de afinar su demarcacin, pues se conformaron sobre la base de las jurisdicciones de las Administraciones Tcnicas de los Distritos de Riego (ATDR) anteriores.
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Para la conformacin de los CRHC se decidi comenzar con una experiencia piloto, el Proyecto de Modernizacin de la Gestin de los Recursos Hdricos (PMGRH), con financiamiento del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sin embargo, luego de varios aos de aprobado e iniciado, recin se ha logrado conformar los CRHC de Tumbes - Zarumilla, Chira - Piura, Chancay - Lambayeque, Chancay - Huaral y Chili, estando pendiente el de Locumba - Sama - Caplina. Existen tambin procesos iniciados y con avances diferenciados en las cuencas de Jequetepeque, Santa, Ica - Alto Pampas y Tambo - Moquegua. El caso de la cuenca del ro Pampas nace de un compromiso del gobierno central con los gobiernos regionales de Apurmac, Ayacucho y Huancavelica. Otro caso es el proceso de las 3 cuencas de Lima: CHIRIL (Chilln, Rmac y Lurn), que nace por el acuerdo de la ANA con los gobiernos regionales de Lima Provincias; El Callao; y la Municipalidad de Lima Metropolitana. As tenemos 12 experiencias de CRHC en curso hasta el 2015, sin determinar an el nmero de CRHC a conformar, pensando que existen 159 cuencas hidrogrficas identificadas con el mtodo Pfafstetter.
Procesos relevantes relacionados a la gestin del agua

Teniendo en cuenta que casi todos los procesos de la naturaleza y la sociedad se encuentran interrelacionados con la gestin del agua, cuatro de ellos nos parecen relevantes: a) El cambio climtico global. Sus efectos se estn haciendo sentir desde hace algn tiempo registrndose el retroceso de los glaciares, el incremento de los eventos climticos extremos, el incremento de la irregularidad y variabilidad climtica local y los comportamientos de los eventos de El Nio y La Nia que inciden en los caudales estacionales y temporales de las lluvias.
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b) La expansin de las actividades extractivas en general (minera formal e informal, hidrocarburos y forestal). Estas tienen una fuerte incidencia sobre la calidad de las aguas y el deterioro ambiental de los ecosistemas que afectan el comportamiento del ciclo del agua en las cuencas del pas, en su uso y aprovechamiento. Las implicancias de la cobertura geogrfica de estas actividades (26 millones de hectreas -casi 20% del pas- en minera formal)5, an no se han interpretado y cuantificado en toda sus dimensiones territoriales. Ha prevalecido un razonamiento de valorizacin econmica referida a la recaudacin apropiada por el Estado para el financiamiento del presupuesto pblico con el canon de estas actividades. Durante 20 aos de expansin minera a diferentes ritmos le ha correspondido similar comportamiento el nmero de conflictos socioambientales relacionados al agua, de forma particular a la calidad de esta. De los 175 conflictos registrados en abril del 2013, 154 son de naturaleza socioambiental. De ellos, 112 casos corresponde a conflictos relacionados a la actividad minera, 20 a las actividades hidrocarburferas, 8 a las actividades hidroenergticas y 4 a la actividad forestal6. c) La evidente situacin deficitaria de agua y saneamiento existente en los casi 98 011 poblados7 que demandan la instalacin y mejoramiento de estos servicios. Consideramos 585 centros urbanos y 97 426 centros poblados rurales: 16 330 poblados rurales de la selva, 70 323 de la
De Echave, Jos y Diez, Alejandro. Ms all de Conga. Lima: Red Peruana por una Globalizacin con Equidad (RedGE), 2013. 6 Adjunta para la Prevencin de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad. Reporte Mensual de Conflictos Sociales n 110. Lima: Defensora del Pueblo, 2013. 7 Arroyo, Roberto. Redes de gestin urbano-rurales. Seminario Internacional Descentralizacin y Territorio. Lima: Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), 2011. Ver en: http://goo.gl/iM1pd
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sierra y 10 773 de la costa. Adems de requerir inversin en infraestructura, se deber definir las fuentes de agua y los ambientes de evacuacin de las aguas servidas. d) Persistencia de la situacin de pobreza. El Per para el 2011 tena una poblacin de 29 549 5178 habitantes, con un ingreso anual per cpita de 60189 dlares, pero con un ndice de Desarrollo Humano (IDH) de 0.72510 y un ndice Gini de 0.53, lo que significa la existencia de marcadas desigualdades, pues cerca del 35% de la poblacin se encontraba en situacin de pobreza y el 16% en extrema pobreza. Ello constata adems que menos del 10% de la poblacin recibe ms del 40% del total de la renta, lo que refleja el hecho que la mayora no ha tenido acceso a oportunidades suficientes para mejorar su calidad de vida. A pesar de un aumento sustancial de la riqueza nacional en los ltimos aos, pregonada como una exitosa opcin por la actividad extractiva, an se mantiene lenta la reduccin de la pobreza.
Las tensiones entre la accin pblica y las necesidades de gestin sostenible del agua
Nadie puede discutir los enormes esfuerzos que realiza todo el aparato estatal dirigidos por la ANA. El personal de todas sus instancias se moviliza incansablemente procurando alcanzar sus metas. Sin embargo, an son pocos e insuficientes los resultados.
8 Index Mundi. Per. Perfil poblacin 2012. Consultado el 23 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/dmZPf 9 Banco Mundial. BIP per cpita. Washington D.C.: Banco Mundial, 2013. Ver en: http://goo.gl/EWdPf 10 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobre Desarrollo Humano 2011. New York: PNUD, 2011. Ver en: http://goo.gl/FLTVJ
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En el 2003, el Programa Gestin Social del Agua y el Ambiente en Cuencas (GSAAC) identific como problemtica de la gestin del agua los siguientes puntos: La carencia de disponibilidad de informacin accesible sobre cuencas a nivel nacional. Las debilidades institucionales a nivel nacional, regional y local tanto de la gestin pblica como de la gestin social de usuarios y actores privados, sumado a la baja articulacin entre ellas. La inexistencia de recursos para inversiones integrales en cuencas. La dbil aplicacin e implementacin de los conceptos, principios y lineamientos de gestin integrada del agua en cuencas y, ms bien, la persistencia en la ejecucin de obras puntuales, dispersas e inconexas de infraestructura a nivel local. El escaso desarrollo de polticas, normas e instrumentos para la gestin integral del agua desde las cuencas. Una dbil produccin de conocimientos y flujo de informaciones relacionadas a la gestin interinstitucional y articulada del agua en cuencas. Es indudable que se ha avanzado en trminos de la estructuracin de la institucionalidad de la ANA, tal como se ha sealado, pero tambin es cierto que, respecto de los cuatro procesos mencionados como relevantes, las polticas sobre la gestin del agua se muestran seriamente deficitarias. Sin duda, la seguridad hdrica, el clima y la pobreza rural estn intrnsecamente ligados. Casi dos tercios de la produccin de alimentos de origen agrcola la realizan pequeos productores andinos y amaznicos. En buena medida es all donde radica la seguridad alimentaria del pas. Paradjicamente, en aquellos lugares donde existe una mayor densidad de pequea agricultura, la incidencia de la pobreza y la desnutricin infantil sigue siendo grande.
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Esto es considerado, con sus propios trminos, en las evaluaciones que se realizan tanto en la ANA como en los CRHC. Se reconoce que () existe una crisis de gobernabilidad del agua an no resuelta, a pesar de existir una nueva ley de aguas, Ley 29338, Ley de Recursos Hdricos, cuya promulgacin y reglamentacin apunta hacia un buen gobierno del agua. Los factores que configuran el problema de gobernabilidad del agua en el Per son mltiples: Carencias o fallas en el marco legal y normativo. Escasa participacin de la poblacin local, comunidades campesinas y comunidades nativas. Corrupcin y falta de transparencia en el aparato del Estado. Prevalencia de criterios polticos y de intereses de grupos de poder en la toma de decisiones de las instituciones del Estado. Paralelismo y falta de coordinacin entre instituciones y sectores del Estado. Debilidad institucional de la Autoridad Nacional del Agua. Escaso acceso al agua por parte de un amplio sector de la poblacin. Desconfianza de usuarios y actores sociales sobre el accionar del Gobierno Nacional, las leyes y el aparato del Estado, en la percepcin de que no responden a sus mnimas expectativas. Escasa conciencia ambiental ciudadana y falta de Cultura del Agua11.
11 Bentez Agero, Jorge. Polticas de recursos hdricos en el Per en relacin a la conservacin y proteccin a las zonas productoras del agua. Foro Internacional: Conservacin y Proteccin de Zonas Productoras de Agua y Cabeceras de Cuenca. IV Conferencia temtica. Lima: Autoridad Nacional del Agua, 2012. Ver en: http://goo.gl/KpTIm
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A ello le aadira la ausencia total de los empresarios y agentes privados, salvo algunas excepciones motivadas focalizadamente por intereses concretos y de corto plazo. Este contraste entre los avances y los resultados en la gestin del agua muestra que algo est fallando, que algo es necesario ajustar. En la actualidad, esa crisis de gobernabilidad a la que se refiere Bentez de la ANA es coincidente con la afirmacin de que el origen de la escasez de agua en el mundo no se produce por razones fsicas, sino por motivos socioeconmicos directamente relacionados al poder de mantener las asimetras en todas sus dimensiones.
Las tensiones entre la gestin del agua como recurso natural y el agua como bien comn
De un lado vemos que todos los esfuerzos se basan en la preocupacin por lograr la gestin del agua en su limitado y parcial contenido de recurso natural. La actual cultura organizacional, que an es hegemnica, puede ser caracterizada como vertical, autoritaria y centralista, lo que no tiene nada que ver con la calidad de las personas, sino ms bien con el enfoque conceptual de que es normal realizar una administracin de arriba hacia abajo, que no comulga mucho con el reconocimiento, el dilogo y el derecho participativo de todos los grupos sociales involucrados. Se concibe que las decisiones provienen de un centro infalible que piensa por todos. Sus instrumentos de gestin reproducen el orden piramidal donde la autoridad se relaciona de manera lineal y mltiple, uno por uno, con cada una de las personas (usuario), grupos u organizaciones existentes en su mbito jurisdiccional. De esa manera se fortalece la discrecionalidad de la autoridad y se recrean las asimetras expresadas en la prevalencia de criterios polticos y de intereses de grupos de poder en la toma de decisiones de las instituciones del Estado. La dimensin fsica y
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predominantemente econmica que el agua contiene constituye toda la preocupacin. El agua es un recurso que ingresa al proceso productivo como un insumo ms. Por ello resulta normal asumir que la gestin del agua se realiza desde las jurisdicciones poltico administrativas y/o asumir a los recientes CRHC como una nueva jurisdiccin. Si insistimos en que el problema no radica en la escasez del agua sino en lo organizacional, entonces es necesario construir e implementar un paradigma organizacional alternativo basado en el conocimiento y la concertacin, un nuevo modelo de gestin que sea ms deliberativo, ejecutivo y operativo, simultnea y articuladamente, en donde la autoridad asumir el rol de liderazgo del proyecto concertado. Bajo este enfoque, la institucionalidad, su estructura e instrumentos promovern procesos participativos, horizontales y descentralizados. Desde esta perspectiva el agua ser gestionada en su plena y compleja condicin de bien comn: comn a los procesos de la naturaleza, los ecosistemas y la megadiversidad biolgica; al conocimiento local y general del ciclo del agua; a los diversos usos y mltiples usuarios sociales de cada uso; a la equidad de relaciones de gnero y expectativas generacionales; a la continuidad y trascendencia temporal; y a las connotaciones de la diversidad cultural. Durante 20 aos han aparecido y desaparecido iniciativas en esta direccin. Muchas movilizaciones sociales han tenido, en el fondo, aspiraciones de esa naturaleza: ser escuchados y reconocidos. Actualmente existen experiencias, con diferentes grados de desarrollo, que se orientan hacia la gestin del agua como un bien comn. Nos referimos a los llamados Comits de Gestin de Cuenca entrelazados con las mancomunidades municipales de cuenca, como por ejemplo en Cumbaza y Laguna El Sauce (en San Martn), en La Gallega (en el Alto Piura), en Alto San Juan (en Castrovirreyna - Chincha) y en Santo Toms (en Cusco). Estas son experiencias impulsadas desde las comunidades, en acuerdo con
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municipalidades y gobiernos regionales, que an se encuentran aisladas y que no alcanzan a configurarse en focos que conciten la atencin central y sistemtica de las decisiones de polticas pblicas. Aqu, haciendo un parntesis, considero conveniente reflexionar sobre el concepto de territorio, entendido como una construccin social - cultural dinmica y compleja de cambios e intercambios recprocos entre sociedad y naturaleza12. Tambin es importante entender y reconocer al Per como pas de montaas en Amrica del Sur, que presenta () particularidades fsicas y sociales que se expresan en una heterogeneidad geogrfica; diversidad biolgica, dispersin de los espacios tiles, variabilidad climtica, fragilidad de los ecosistemas y una inestabilidad geolgica y, simultneamente, la existencia de una diversidad cultural, lingstica y tnica13. Con estas caractersticas, el Per ingresa y se hace parte del conjunto de procesos globales de cambio climtico, globalizacin de la economa, reformas del Estado, crecimiento demogrfico y ampliacin de la informacin y comunicaciones. En su tiempo y contexto, estas particularidades fsicas y sociales fueron, a lo largo de 10 mil aos de historia prehispnica, comprendidas e incorporadas en el tinku de una gran cultura andina, realizando transformaciones monumentales y simples que permitieron el desarrollo de un vasto conocimiento, de mltiples aplicaciones y respuestas, de tecnologas sociales y herramientas idneas para cada una de las situaciones14.
12 Alencastre, Andrs. El concepto territorio en la gestin del agua. Lecturas de apoyo del Curso Nacional de Facilitadores del Programa Gestin Social del Agua y el Ambiente en Cuencas (GSAAC). Lima: Asociacin Civil para la Gestin del Agua en Cuencas (AGUA-C), 2005. 13 Amat y Len, Carlos. Sistemas integrados y la gestin social del agua en cuenca. Foro Internacional: Conservacin y Proteccin de Zonas Productoras de Agua y Cabeceras de Cuenca. IV Conferencia Magistral. Lima: PAS Andino, 2012. Ver en: http://goo. gl/7a2ok 14 Alencastre, Andrs. Las Amunas y la construccin del territorio. Simposio Patrimonio cultural del agua: ciencia, tecnologa y tradiciones milenarias. Lima: Comit
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Lo que ya est hecho y lo que est por hacerse

Es evidente que se ha avanzado mucho en dotarse de respuestas para alcanzar estndares adecuados de gestin integral de los recursos hdricos y que se debe capitalizar e institucionalizar todo lo avanzado. Sin embargo, estos avances son insuficientes para los requerimientos y exigencias que vienen desde las poblaciones que aspiran a una mejor calidad de vida. Por ello es importante completar la figura y tener una mirada ms amplia, holstica dira un filsofo. Si aplicamos una estrategia que denomino de tenaza, ya se estara cumpliendo con la funcin de la pieza de arriba que se dirige hacia abajo, que corresponde a la conformacin del andamiaje normativo - organizacional que tiene sus roles y funciones, pero que es necesario trabajar por el funcionamiento de la pieza de abajo. Nos referimos a reconocer e institucionalizar las iniciativas, experiencias y conocimientos que brotan desde las microcuencas en sus dinmicas locales. Esto significa que los CRHC deben continuar madurando, pero de una manera ms completa, es decir, reforzndose y apoyndose, simultnea y complementariamente, en las experiencias que brotan desde las unidades hidrogrficas locales que la conforman. Esta decisin de poltica generar nuevas interacciones ms visibles y explcitas entre los grupos de inters y el ambiente, de las que brotar la temtica concreta de la gestin del agua como bien comn. Recogiendo las experiencias en curso y asumiendo la gestin social del agua como bien comn, presento provocadoramente una secuencia de decisiones de polticas pblicas nacionales y regionales para cristalizar una institucionalidad ms completa para la gestin del desarrollo territorial y el agua desde las cuencas.
Peruano del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS Per), 2011.
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Se debe tomar la decisin de: 1. Organizar el territorio regional por cuencas (marcar la relacin con las Autoridades Administrativas del Agua -AAA- y las Administraciones Locales de Agua -ALA-). 2. Promover la creacin de mancomunidades municipales y comunales por cuencas. 3. Formular los planes de desarrollo concertados por cuencas y desde las cuencas tributarias. 4. Promover la conformacin de organismos de gestin desde las cuencas tributarias, as como la estructura organizativa, instrumentos de gestin, los planes (Plan de Gestin de los Recursos Hdricos -PGRH-, Plan de Ordenamiento Territorial -POT-, planes de inversin y planes financieros) y los presupuestos. 5. Articular los planes de gestin regional, provincial y distrital con los planes de cuencas y cuencas tributarias. Decisin vinculante. Coherencia entre los planes de desarrollo. Cerrar la tenaza. 6. Instalar estaciones hidrometeorolgicas y planes de monitoreo participativo que sustenten las decisiones de gestin del agua en cuencas y cuencas tributarias articuladas a los sistemas de informacin regional y nacional, de modo que generen confianza entre los grupos de inters basados en el conocimiento local. 7. Instaurar el presupuesto territorial de las cuencas y cuencas tributarias. 8. Promover los comits de gestin de cuencas tributarias para fortalecer los Consejos de Recursos Hdricos de Cuenca (CRHC). Esta perspectiva incidira no solo en la fragmentacin y en la compartimentalizacin existente entre los niveles de gobierno, sino que relacionara la visin integral y la sectorial, poniendo
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nfasis en la importancia de ambas y en el papel que podran desempear como instancias locales e interinstitucionales para controversias y conflictos. Los representantes de actividades econmicas, urbanas y rurales, participaran mejor en la gestin del agua y se generaran sinergias en torno a la visin concertada de desarrollo. De esta manera, la corresponsabilidad y la ciudadana brotaran desde abajo.
La seguridad alimentaria en el Per

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Cmo se define la seguridad alimentaria y la inseguridad alimentaria

El concepto y entendimiento de la seguridad alimentaria ha ido incorporando dimensiones en estas ltimas cuatro dcadas, lo que ha permitido encerrar dentro de su terminologa ms de un derecho humano. La Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948 proclam que: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin (...). El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1996 proclam: El derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso la alimentacin (...), especificando el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre. El trmino seguridad alimentaria surge a mediados de la dcada del setenta en la Conferencia Mundial de la Alimentacin1,
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Ver en: http://goo.gl/3XIRv
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donde la descripcin tena como eje el suministro de alimentos, es decir, de la produccin y disponibilidad alimentaria a nivel mundial y nacional, considerando la regulacin de precios como una estrategia para el cumplimiento de este planteamiento. Es en la dcada de los ochenta cuando se incorpora el trmino de acceso a los alimentos, tanto fsica como econmicamente, siendo este un tema de vital importancia ya que es el primer ejercicio de involucramiento de la persona y su familia dentro de la conceptualizacin de la seguridad alimentaria. Es a raz de este trmino que se define dentro del informe del Banco Mundial sobre la pobreza y el hambre, los aspectos relacionados a la inseguridad alimentaria asociada a la pobreza y bajos ingresos como factores decisivos en este tema. Este anlisis permite definir factores vinculantes para el logro de la seguridad alimentaria a travs de la produccin, el trabajo, el comercio y la transferencia de los recursos bsicos. Para los noventas nos encontramos que este es un enfoque multidimensional, donde la seguridad alimentaria, a nivel de individuo, hogar, nacin y global, se consigue cuando todas las personas, en todo momento, tienen acceso fsico y econmico a suficiente alimento, seguro y nutritivo, para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias, con el objeto de llevar una vida activa y sana2. Por lo tanto, incluye: i) el acceso a los alimentos, referido a la necesidad de incremento de acceso a activos as como a la tierra, entre otros; ii) la disponibilidad de alimentos, asociada al incremento de los niveles de produccin en las zonas de mayor vulnerabilidad; iii) el uso de los alimentos, enfocado desde la inocuidad de los mismos, su manipulacin y aprovechamiento biolgico; y por ltimo, iv) la estabilidad del
Segn la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO, por sus siglas en ingls), desde la Cumbre Mundial de la Alimentacin (CMA) de 1996.
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suministro, que tiene que ver el empleo con la disponibilidad de los alimentos. En la actualidad se mantiene el enfoque multidimensional con la variante que involucra aspectos transversales a nivel cultural, de gnero y de ambiente. Es necesario sealar que el paso de la conceptualizacin inicial a la actual ha permitido instalar propuestas y polticas de desarrollo en el mbito rural, siendo este el lugar de mayor vulnerabilidad frente a problemas de inseguridad alimentaria. La formacin del concepto actual de seguridad alimentaria genera tambin la propuesta y necesidad del entendimiento de la inseguridad alimentaria, donde el primer trmino descriptivo asociado a esta ltima idea es el hambre. Es as que el trmino de subnutricin, el cual por su propia naturaleza de multicausal refiere a la inseguridad alimentaria, es una de las mejores formas de descripcin. Segn los informes anuales de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO, por sus siglas en ingls), se calcula que en el perodo 2010 - 2012 el nmero de personas subnutridas se ha situado en unos 870 millones, nmero que representa el 12.5% de la poblacin mundial. Si bien esta cifra promedio no causa un alarmante impacto a un nivel macro, se sabe que la mayora de estas personas (852 millones, es decir, 90% aproximadamente) estn ubicadas en pases en desarrollo, aumentando as el porcentaje a la cifra inicial de prevalencia en cerca de tres puntos porcentuales. Si este ejercicio se repitiese a niveles ms micro dentro de los pases en vas de desarrollo, es seguro que los puntos porcentuales sern cada vez mayores. Es claro que a pesar de haberse acuado el trmino de seguridad alimentaria, y por ende el de inseguridad, en la dcada de los 70, en estos cerca de cincuenta aos de incorporaciones e intentos de su logro a nivel mundial, ambos trminos han sido visibles y puestos en vigencia por dos aspectos fundamentales, por un lado
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los objetivos del milenio, y por el otro, la necesidad de vincular el crecimiento econmico de los pases con la seguridad alimentaria3. El Per no ha sido ajeno a la aplicacin de estos conceptos, tanto por parte del Estado como de las instituciones privadas. Si bien cada uno ha utilizado estrategias diferentes, todos han apuntando a disminuir uno de los principales problemas que ataca a la poblacin ms vulnerable: la desnutricin en la primera infancia (de 0 a 3 aos). A continuacin algunos alcances sobre el problema y algunas reflexiones sobre la seguridad e inseguridad alimentaria.
El problema de la seguridad alimentaria en el Per

Desde hace aos el Per registra altos ndices de pobreza y de desnutricin infantil. Estos han ido disminuyendo en los ltimos aos debido a diversos factores que no analizaremos ahora, simplemente diremos que la apuesta del pas ha sido mejorar la alimentacin infantil a travs de los programas sociales, los cuales tienen un carcter asistencialista. La alimentacin de los adultos no es considerada como prioridad. La seguridad alimentaria en el Per como tal no ha tenido mayor inversin, pues no se trata de entregar alimentos solamente (que es lo que hacen o hacan los programas sociales como el desaparecido Programa Nacional de Asistencia Alimentaria PRONAA), sino de crear estrategias que permitan a la poblacin disponer de una canasta bsica alimentaria que cumpla con los requerimientos nutricionales. Sin embargo, no solo se trata de disponer de una canasta alimentaria regional, sino de acceder a ella y sobre todo de saber consumirla. Por ejemplo, es comn ver en las familias de la sierra central la disponibilidad y acceso al consumo de huevos de gallina
3 Los informes de la FAO para la inseguridad alimentaria se pueden ver en: http://goo.gl/ff4Ta
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de corral, ya que las familias las cran; sin embargo, estos no son consumidos por ellas pues son vendidos o cambiados por fideos. Otro ejemplo es el consumo de carne de alpaca en las zonas altas. En el distrito de Pilpichaca, provincia de Huaytar, departamento de Huancavelica, las familias consumen poca carne de alpaca pues no hay un lugar de expendio de esta carne, a pesar de que la poblacin vive de la produccin alpaquera y de que existe un camal. Es as que los problemas de seguridad alimentaria en el Per siguen siendo un tema de gran preocupacin, ya que no solo est relacionado al alza de los precios de los alimentos, sino que existen otros problemas de igual relevancia y compleja resolucin. Entre ellos encontramos el cambio climtico relacionado a la reduccin de la produccin de CO2; el elevado precio de los hidrocarburos, principal sustrato en la industria alimentaria; la produccin de agrocombustibles como una causa principal de la reduccin de los campos para la produccin en la alimentacin interna; problemas en el saneamiento bsico, en especial en las familias ms vulnerables; y el incremento de la demanda de alimentos con mayor grado de procesamiento, el cual causa un incremento del gasto de recursos (terrenos de cultivo, agua) para su produccin. Estos problemas, sumados a la desigualdad social que atraviesa el pas, han ocasionado que las familias peruanas de las zonas rurales presenten una alta inseguridad alimentaria, teniendo dificultades en el acceso, disponibilidad, utilizacin y permanencia de los alimentos. Con relacin al gasto en la canasta mnima de consumo per cpita a nivel personal, se tiene que a nivel nacional es de S/. 260 mensuales, S/. 284 en las zonas urbanas y S/. 198 en las zonas rurales4. Estas cifras multiplicadas por el nmero de miembros por familia dar un monto que en muchas de las comunidades de la sierra y selva, debido al alto nmero de sus miembros, ocasiona4
Compendio estadstico INEI 2012.
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r una canasta bsica muy difcil de cubrir (en las zonas rurales, por ejemplo, se considera un promedio de cinco miembros por familia, haciendo un total de S/. 990). Hay que tomar en cuenta que las canastas bsicas familiares dependen del departamento en que se encuentren, donde los costos variarn entre las canastas con un costo ms bajo (como en Apurmac y Huancavelica) y las canastas con un costo ms alto (como en Lima y Callao). Esta simple clasificacin ha permitido que en los ltimos aos haya un direccionamiento de los esfuerzos y un mejor planteamiento de las acciones de los programas sociales, con el fin de lograr el consumo de la canasta bsica familiar en las familias con menos recursos. Un dato a resaltar es que a nivel nacional el costo de la canasta ha ido en aumento5, quiz por un alza de los precios de los combustibles, el gas y la electricidad, sumndose ahora el de la mayora de productos de primera necesidad (trigo, harina, soya y ltimamente arroz) y los agrcolas, cuya existencia en el mercado nacional es mayoritariamente producto de la importacin. Si bien el gobierno actual ha incrementado la remuneracin mnima de 650 a 750 nuevos soles, en las zonas rurales el costo de la canasta bsica no se llega a cubrir debido a que el ingreso familiar no depende de la remuneracin mnima (la mayora de las familias no la perciben), sino ms bien, de la accin productiva a la que ellos se dedican. Este es un problema pues la mayora de familias obtienen ingresos por debajo de la remuneracin mnima vital, dejando como trabajo pendiente del Estado el incremento de la inversin productiva como un medio eficaz para cubrir la canasta familiar6. Por otro lado, la produccin de las familias puede cubrir en parte la canasta alimentaria, ya que dependiendo de la zona donde vivan se puede tratar de una canasta de carbohidratos
5 MINAG. Programas del sector impulsarn pequea agricultura para elevar produccin de alimentos. Nota de prensa del 17 de octubre del 2011. Ver en: http:// goo.gl/6MBB6 6 Canasta familiar en el Per. Ver en: http://goo.gl/fOQg4
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(en las familias productoras de tubrculos o cereales) o de protenas (en las familias productoras de alpacas, en las zonas altas). Sin embargo, no se trata de cubrir con un solo producto las necesidades alimenticias, sino de combinar productos para completar el requerimiento nutricional. La biodiversidad de nuestro pas permite y establece que se tengan diferentes canastas por cada regin. Una canasta alimentaria es un conjunto de alimentos que cumplen una cantidad mnima de kilocaloras, dependiendo de la edad del consumidor. Adems, una canasta alimentaria es regional porque considera en su composicin alimentos oriundos de la regin. Bsicamente la canasta debera contener una fuente de carbohidratos, una de protenas, grasas y frutas.
La seguridad alimentaria en las zonas rurales del Per

Los problemas encontrados en las regiones de la sierra y la selva presentan ciertas similitudes con respecto a la actividad productiva que practican y al porcentaje de ruralidad de su poblacin. Determinar la seguridad alimentaria en una poblacin, ya sea urbana o rural, es muy complejo, ya que intervienen muchos indicadores. El Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS) establece un valor de inseguridad alimentaria a nivel nacional mediante una metodologa que relaciona un conjunto de indicadores como: ingresos promedios anuales per cpita, grado de urbanizacin de la poblacin, poblacin en situacin de no pobreza, poblacin con acceso a agua por red pblica interna y externa, y producto bruto interno de alimentos de los sectores agrcola, pecuario y pesquero7. Los mayores valores encontrados
Direccin General de Seguimiento y Evaluacin (DGSYE) del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS). Mapa de Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria 2012. Lima: MIDIS - Programa Conjunto Infancia, Nutricin y Seguridad Alimentaria
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de inseguridad alimentaria los presentan cuatro departamentos, de los cuales tres se encuentran en la sierra y parte de la selva del Per, mientras que uno est en una zona netamente selvtica (Huancavelica 0.982, Hunuco 0.841, Amazonas 0.828 y Puno 0.806)8. Entre las similitudes encontradas en zonas rurales de la selva y la sierra se hall que ambas presentan poblaciones en situacin de exclusin, que estn constantemente afectadas por el cambio climtico, con reducida extensin de tierras cultivos e incremento del accionar del narcotrfico. Entre las diferencias ms resaltantes encontramos que en la selva hay una mayor dificultad para acceder a las zonas rurales, una limitada organizacin comunal campesina y una menor visibilidad por parte del Estado que se refleja en la cantidad de inversin destinada al desarrollo de la zona. Estas condiciones hacen que estas sean zonas vulnerables a la inseguridad alimentaria, por lo que es ah donde se da el mayor porcentaje de desnutricin infantil y de pobreza. As, la relacin de la seguridad alimentaria con la pobreza es de orden causa-efecto, debido a que la pobreza puede determinar la inseguridad alimentaria, pero tambin ser el efecto de esta. Los alimentos en los hogares ms pobres constituyen una importante parte de sus gastos, por lo que una variacin de alza de precios en la comida afecta directamente a la seguridad alimentaria de estas familias. De hecho, el aumento de los precios de los alimentos bsicos a finales de la dcada de los 80, dio lugar a un incremento del porcentaje de pobreza en el Per, ya que la produccin interna de alimentos no abasteca a la mayora de la
del Fondo para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2013. Ver en: http://goo.gl/t3Pd5 8 DGSYE - MIDIS. Mapa de Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria 2012. Lima: MIDIS - Programa Conjunto Infancia, Nutricin y Seguridad Alimentaria del Fondo para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2013. Ver en: http://goo.gl/ t3Pd5
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poblacin, la que adems se encontraba muy descuidada por las autoridades centrales9. La inseguridad alimentaria influye de forma negativa en el bienestar de muchas maneras, especialmente en la desnutricin de la primera infancia. Los mecanismos que provocan estos efectos pueden ser biolgicos (a travs de la disminucin del consumo de alimentos), sociales y de comportamiento (que actan, por ejemplo, limitando el tiempo y la energa, as como la atencin, todo ello necesario para el propio cuidado y el de las personas a cargo). Algunos efectos adversos de la inseguridad alimentaria son: lactantes con bajo peso al nacer y alto riesgo de muerte; madres que no pueden amamantar de modo adecuado a sus hijos y/o hijas; nios y/o nias con alteracin del desarrollo cognitivo y neurolgico (lo que lleva a una menor capacidad de aprendizaje y desempeo escolar); y adultos con baja productividad laboral y capacidad para asegurarse los alimentos. Cabe recalcar que el ciclo se completa cuando estos adultos tienen hijos. Como ya se indic, otro grupo de consecuencias es una gama de respuestas conductistas a la incertidumbre, que incluyen inversin, evitacin de riesgos y estrategias de supervivencia10.
La primera infancia y la seguridad alimentaria

Como ya se ha mencionado, los efectos que se producen debido a la inseguridad alimentaria repercuten directamente en el desarrollo nutricional de los nios y nias menores de 5 aos, as como en sus procesos cognitivos y de aprendizaje.
Verdera V., Francisco. Seguridad social y pobreza en el Per: una aproximacin. Documento de trabajo n 84. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 1997. Ver en: http://goo.gl/1UcXX 10 Pelletier, David L.; Olson, Christine M.; y Frongillo, Edward A. Inseguridad alimentaria, hambre y desnutricin. En: Barbara A. Bowman y Robert M. Russell, eds. Conocimientos Actuales Sobre Nutricin. Washington D.C.: Instituto Internacional de Ciencias de la Vida, 2001. Ver en: http://goo.gl/7WgMF
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Segn los ltimos reportes de la Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES) 2013, la desnutricin infantil ha disminuido en 18.1 puntos porcentuales en los ltimos diez aos. Sin embargo, los niveles de anemia tienen una tendencia al alza. Una de las razones de esa tendencia puede ser que no se ha dado la debida orientacin a las familias sobre las fuentes de hierro, dnde se encuentran y cmo se consumen. Quiz el error sea solo considerar las medidas de peso y talla en los controles nutricionales para saber si una nia y/o nio est desnutrido o no, generndose as involuntariamente desinters en conocer los niveles de anemia en que se encuentra la poblacin infantil y su consecuente descuido. La anemia trae cansancio y distraccin, lo que limita el desarrollo intelectual de los nios y nias, imposibilitndolos en realizar un buen nivel de educacin primaria. Como muestra podemos ver algunos indicadores para Huancavelica, la regin ms pobre del Per, segn la ENDES 201211: Desnutricin infantil. Aunque la tasa ha descendido desde el ltimo censo casi 11.4 puntos, Huancavelica sigue siendo el departamento con mayor desnutricin crnica del pas: alrededor de un 47.8% de nios y nias menores de 5 aos la padecen. Anemia infantil. La tasa de anemia infantil ha aumentado 15.6% en el ltimo ao, siendo de 64.3% en nios y nias de entre 6 y 36 meses, segn el ltimo censo. Enfermedad Diarreica Aguda (EDA). Un 13.9% de menores de 3 aos haba padecido EDA en las dos semanas previas a la realizacin de la encuesta.
11 Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES) 2012. Lima: INEI, 2013. Ver en: http://goo.gl/yTzxy
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Infeccin Respiratoria Aguda (IRA). El 13.3% de los nios y nias menores de 36 meses presentaron la afeccin en las dos semanas previas a la realizacin de la encuesta. Controles de Crecimiento y Desarrollo (CRED). En 2012, un 77.5% de menores de 36 meses han pasado un control de crecimiento y desarrollo completo. Tasa de mortalidad neonatal. Afortunadamente desde el ao 2000 la tasa de mortalidad neonatal ha descendido de 43% a 14%. Sin embargo, esta proporcin sigue siendo elevada si se compara con el 5% que las estadsticas recogen como promedio a nivel nacional. Logros de aprendizaje. En nios y nias de segundo ao de primaria se encontr un ndice de comprensin lectora de 11% y de comprensin lgica matemtica de 6.8%12. Esta realidad tambin se presenta en regiones como Ayacucho y Apurmac. Desde el Estado se ha hecho poco para superar estos altos ndices. En el sector privado, especficamente en los Organismos No Gubernamentales (ONG), existe una mejor visin de lo que se debe hacer, por lo que han contribuido en mejorar la situacin, pero de forma aislada y en pequeos grupos poblacionales. Es necesario sealar que en los ltimos aos se han incrementado los niveles de atencin con algunos programas sociales destinados a la mejora nutricional de los nios y nias en edad escolar. Sin embargo, a pesar de la buena voluntad de las instituciones del Estado (que podra terminar en una crtica ms asistencialista), ese esfuerzo tampoco podra revertir las cifras alarmantes que acabamos de presentar, pues una de las principales causas, la dotacin de agua segura (potable), no ha sido de prioridad para dichos programas.
12 Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES) 2011. Lima: INEI, 2012. Ver en: http://goo.gl/yTzxy
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La desnutricin y las enfermedades sanitarias, como anemias, EDA, IRA, parasitosis y otras, se ven especialmente agravadas por sistemas de agua deficientes, inadecuado manejo del agua por parte de la poblacin y un mal aprovechamiento en la dieta alimentaria, entre otras causas.
Cmo se ha manejado el tema en el pas

Desde el Estado: el Ministerio de Agricultura y los programas sociales
Desde el Estado se trabaja en dos espacios el tema de seguridad alimentaria. Son varias las iniciativas respecto al tema. Por un lado se tienen las polticas y acciones desarrolladas por el Ministerio de Agricultura (MINAG), cuyo Plan Nacional Agrario 2012 - 2016 contempla cuatro pilares13. Uno de ellos, el de inclusin, contiene como tema a trabajar la seguridad alimentaria. En especfico se seala que a travs del Programa de Recuperacin de Andenes se beneficiar a las comunidades campesinas con la ampliacin de la frontera agrcola. Adems se tiene como meta buscar el incremento de la disponibilidad de alimentos en un 5% anual. Por otro lado existe la Comisin Multisectorial de Seguridad Alimentaria y Nutritiva, presidida por el viceministro de Agricultura, que tiene como objetivo el diseo de una poltica de seguridad alimentaria que permita la disponibilidad y el acceso de la poblacin a alimentos inocuos, suficientes y de calidad, para as garantizar una vida activa y saludable dentro de una concepcin de desarrollo humano integral. Dicha comisin tiene como tareas evaluar la implementacin de la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004 - 2015, formular la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012 - 2021, el
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Los cuatro pilares son: gestin, competitividad, inclusin y sostenibilidad.
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Plan de Accin para la implementacin de la Estrategia Nacional de Seguridad 2012 - 2021, as como propiciar el apoyo de los organismos internacionales vinculados a la seguridad alimentaria y nutricional, entre otros. Desde los gobiernos regionales tambin se han dado resoluciones aprobando las Estrategias Regionales de Seguridad Alimentaria (ERSA), existiendo en la mayora de ellas espacios de concertacin, como en Huancavelica que existe el Consejo Regional de Seguridad Alimentaria (CRSAN) desde el 2003. Estas instancias, constituidas por el sector pblico y el privado, deberan promover proyectos y acciones referidas a la seguridad alimentaria; sin embargo, esto tambin depender de los gobiernos de turno. En el caso de Huancavelica, en los ltimos aos este espacio ha perdido relevancia, dejando de ser la estrategia regional un documento base para que el gobierno subnacional solucione los problemas de pobreza y desnutricin existentes. Desde los programas sociales (Programa Nacional de Alimentacin Escolar Qali Warma y el Programa Nacional Cuna Ms) se intenta cubrir las necesidades nutricionales de los nios y nias, crendose una dependencia alimentaria. Es importante recalcar que a esto no se refiere la seguridad alimentaria, ms bien de alguna forma es parte de la inseguridad existente, al no ser estas propuestas sostenibles. En el caso de Qali Warma, se brinda desayuno y almuerzo a nios y nias a partir de los 3 aos y hasta que terminan el nivel primario de educacin. Si bien es cierto la alimentacin brindada est compuesta por productos de las regiones (se han agrupado en ocho regiones alimentarias para tal fin), intentando de esta forma armar una canasta alimentaria completa regional, se han tenido dificultades para completar dicha canasta en la primera entrega del presente ao por parte de los proveedores. En el caso de Cuna Ms, se da alimentacin a nios y nias menores de 3 aos. Aqu no se trabaja con canastas regionales (aunque son considerados los alimentos locales), sino ms
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bien con alimentos que permitan cubrir las necesidades calricas de los nios y nias. Como vemos, en ambos casos se trata de asegurar que los nios y nias consuman alimentos que cubran sus necesidades nutricionales del da. Sin embargo, esto solo sucede de lunes a viernes, que son los das de clases, mientras que el sbado y domingo, o luego de las clases, no se asegura que los nios y nias continen recibiendo la atencin alimenticia necesaria para satisfacer los requerimientos nutricionales diarios. Aqu es necesario trabajar un fuerte componente de asistencia tcnica y capacitacin que por lo menos d conocimiento a los padres de familia sobre lo que deben consumir los nios y nias, ya que el acceso a los alimentos para la preparacin de los mens es un problema mayor. Es as que estos programas deberan complementarse con acciones, por ejemplo con el MINAG, que contribuyan a asegurar la alimentacin de los nios y nias por lo menos durante la primera etapa de la vida (de 0 a 5 aos). Un trabajo estrecho entre los programas sociales y el MINAG para las zonas rurales, no solo podra contribuir a asegurar la alimentacin de los nios y nias, sino tambin, la de toda la familia. No es claro lo que el MINAG pretende en su poltica agraria. No es solo con produccin de papa que se va a solucionar el problema de la seguridad alimentaria, tal como lo mencion el ministro de Agricultura Milton von Hesse14. Al Estado ms bien le corresponde invertir en produccin agropecuaria (considerando sobre todo la pequea agricultura, donde estn los ms pobres) tomando en cuenta los riesgos (factores climticos, distribucin de tierras, entre otros) que ella conlleva, permitiendo que lo que se hace desde los programas sociales sea sostenible y no de carcter asistencialista.
MINAG impulsa produccin y consumo de papa para garantizar la seguridad alimentaria de la poblacin. www.minag.gob.pe, Lima, 30 de mayo del 2013. Ver en: http://goo.gl/rmMlh
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Desde el sector privado

Las ONG son las que vienen trabajando la seguridad alimentaria desde hace aos. Sin embargo, el tiempo ha hecho que cambien su percepcin sobre ella. Hace diez aos solo se trabajaba la produccin agropecuaria, mientras que hoy en da la seguridad alimentaria se trabaja, adems, incluyendo otros conceptos complementarios, como el de viviendas saludables y agua segura. Este ltimo punto es de suma importancia, ya que directamente permite la disminucin de enfermedades como la parasitosis. Si el modelo que desarrolla el Estado en seguridad alimentaria es asistencialista, el que manejan las ONG es ms bien integracionista, pues una fortaleza del trabajo que realizan es la conformacin de alianzas con instituciones pblicas. Esto es lo que el Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco) hace en regiones pobres como Huancavelica. Otros puntos que desco viene desarrollando es que no solo se trabaja en el suministro de alimentos (se ha trabajado con invernaderos rsticos, crianza de cuyes y produccin agrcola), sino tambin en la salubridad (con el suministro y manejo de agua para consumo), en el fortalecimiento de las organizaciones comunales, de los agentes comunitarios de salud (que son los que finalmente hacen el trabajo de extensin), en el fortalecimiento de capacidades y en la institucionalidad. Adems, se trata de involucrar a todos los actores presentes en los espacios de intervencin. Si bien este es el ao de la seguridad alimentaria, en estos primeros meses solo se ha visto por parte del Estado la promocin del consumo de quinua. Siendo cierto que la quinua es un producto protenico que contribuye a la mejora nutricional, es un artculo caro que no est al alcance de los ms necesitados, a no ser que sea proporcionado por el Estado (nuevamente el asistencialismo) o producido por ellos mismos (no todas las zonas de sierra son aptas para su produccin).
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En seguridad alimentaria, la apuesta debiera ser por un trabajo integrado entre instituciones pblicas y privadas. La experiencia de ambas podr llevar a continuar disminuyendo los niveles de desnutricin infantil, de anemia y de parasitosis en las zonas rurales de selva y sierra, las ms crticas a nivel nacional.
Notas sobre los autores
Andrs Alencastre C. Economista de la Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM), con estudios en gestin ambiental (en el Foro Latinoamericano de Ciencias Ambientales FLACAM) y en conservacin de la naturaleza y ordenamiento territorial (en el Home Institute for Housing and Urban Development Studies IHS). Cuenta con experiencia profesional en desarrollo rural ( desco -Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, Instituto de Desarrollo y Medio Ambiente y ECOCIUDAD); en planificacin urbana y ambiental (IMP y diversas municipalidades); y en gestin del agua en cuencas (Programa Gestin Social del Agua y el Ambiente en Cuencas GSAAC, Asociacin Civil para la Gestin del Agua en Cuencas AGUA-C, Asociacin Fuentes de Agua y gobiernos regionales y municipalidades). Actualmente trabaja en la Asociacin Fuentes de Agua; preside ECOCIUDAD y es consultor en AGUA-C. arac50@yahoo.es Epifanio Baca T. Mster en Economa por la Universit Catholique de Louvain la Neuve (Blgica) y licenciado de la Universidad Nacional San Antonio Abad del Cuzco. Tiene amplia experiencia en investigacin y docencia en temas de economa y desarrollo regional, as como en descentralizacin y gestin pblica descentralizada de inversiones. Especialista en monitoreo a la generacin, distribucin y uso de la renta de las industrias extractivas (minera, gas y petrleo) en el Per y en el seguimiento al presupuesto pblico para la pequea agricultura y para adaptacin al cambio climtico. Actualmente tiene a su cargo la coordinacin ejecutiva en el Grupo Propuesta Ciudadana. ebaca@desco.org.pe
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Eduardo Balln E. Antroplogo. Expresidente del Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco) y de la Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin (ALOP). Actualmente pertenece a la coordinacin ejecutiva del Grupo Propuesta Ciudadana y es investigador principal de desco. Ha escrito diversos textos sobre movimientos sociales, regionalizacin y descentralizacin. eballon@desco.org.pe Eduardo Cceres V. Filsofo con estudios en la Pontificia Universidad Catlica del Per. Ha trabajado en organizaciones de educacin popular, promocin del desarrollo y derechos humanos en el Per y en varios pases de Amrica Latina. Ha publicado diversos textos en torno al pensamiento poltico peruano (en particular sobre Jos Carlos Maritegui y su poca, y sobre su pensamiento en las dcadas recientes); la integralidad de los derechos humanos; y temas de tica y poltica. Es militante del Partido Socialista. educaval@hotmail.com Jess Cspedes A. Licenciado en Historia y licenciado en Educacin por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Cursa estudios de maestra en Ciencia Poltica y Gobierno, con mencin en Polticas Pblicas y Gestin Pblica, en la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Actualmente se desempea como asesor del teniente alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima. clistenes21@hotmail.com Patricia Crdova C. Magster en Sociologa Poltica por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y magster en Comunicaciones por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Su terreno profesional se orient
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hacia la comunicacin para el desarrollo, dirigiendo proyectos que implicaron trabajar con mujeres organizadas, lo que la llev a los estudios feministas. Perteneci a desco, donde en 1981 inici trabajos de promocin con herramientas comunicacionales publicando el peridico VECINO. Dirigi la Asociacin Civil de Estudios y Publicaciones Urbanas YUNTA hasta 1997, desde donde public libros y la Revista MUSA. En los ltimos 20 aos viene desempendose como catedrtica de varias universidades en comunicaciones y sociologa. Actualmente es consultora tanto para entidades estatales como para empresas. cordova.patricia@gmail.com Carlos Cornejo F. Socilogo por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, es especialista en temas sociales en reas naturales protegidas. Responsable del monitoreo a las polticas y el presupuesto pblico para la pequea agricultura en el Grupo Propuesta Ciudadana. cornejofcarlos@gmail.com Yeiddy Chvez H. Licenciado en Historia por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Comunicador ambiental por la Universidad Nacional de Rosario (Argentina). Su experiencia laboral e intereses acadmicos se han centrado en el anlisis social y manejo de conflictos en el sector de las industrias extractivas. Actualmente se encuentra realizando una investigacin acerca de los distintos procesos de reasentamiento poblacional por causa de la actividad minera en el Per. yeiddchavez@gmail.com Alberto Chirif Antroplogo peruano egresado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Desde hace 40 aos su vida profesional est centrada en temas amaznicos, en especial en lo concerniente a los derechos colectivos de los pueblos indgenas. Desde 1995 trabaja como consultor
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independiente, con una breve interrupcin para dirigir el Programa Integral de Desarrollo y Conservacin Pacaya Samiria, financiado por WWF - AIF de Dinamarca, desde el 2001 hasta su culminacin a mediados del 2003. En 1999 asumi la representacin de la institucin suiza Nouvelle Plante, que apoya proyectos en Per y otros pases de Sudamrica. Es autor de numerosos artculos especializados y de libros colectivos, como Atlas de Comunidades Nativas (1977), El Indgena y su Territorio (1991) y Marcando Territorio. Progresos y limitaciones de la titulacin de territorios indgenas en la Amazona (2007). Coeditor, junto con Manuel Cornejo, de Imgenes e imaginario en la poca del caucho. Los sucesos del Putumayo. CAAAP, IWGIA, UCP (Lima, 2009), donde es autor de dos artculos. Autor adems de Pueblos Indgenas Amaznicos e Industrias Extractivas. CAAAP/CEAS (Lima, 2011). alberto.chirif@gmail.com Alan Fairlie R. Licenciado en Economa por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Magster en Comercio Internacional y Desarrollo en el Instituto Torcuato Di Tella. Decano de la Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP y coordinador de la maestra en Biocomercio y Desarrollo Sostenible de la misma institucin. Consultor internacional con diversas publicaciones sobre integracin econmica y negociaciones comerciales internacionales. afairli@pucp.edu.pe Luciano Lpez F. Abogado con estudios de derecho en la Universidad Particular San Martn de Porres, especializado en Derecho Constitucional, Teora del Derecho y Poltica Judicial. Magster en Derecho con mencin en Poltica Jurisdiccional en la Pontificia Universidad Catlica del Per (2012). Juicio experto en derecho pblico, derecho constitucional y arbitraje. Ha sido profesor asociado de la Academia de la Magistratura (AMAG), de la facultad de derecho de Pontificia Universidad Catlica del Per y jefe del gabinete de asesoramiento tcnico de la Presidencia
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y la Mesa Directiva del Congreso de la Repblica (2011 - 2012). Socio del Estudio Javier Valle Riestra, Abogados; gerente adjunto del Grupo Biosfera, ThinkTank en Investigacin de Futuros Sustentables, miembro asociado de la Acadmie de droit de lenvironnement de lUICN, University of Ottawa. llopez@jvr.pe Carlos Loret de Mola Ingeniero gelogo con estudios de ingeniera geolgica y minera por la Universidad de Minnesota. Est vinculado con el sector minero energtico desde hace ms de 30 aos. Director externo de Fundacin Tintaya, miembro del Comit para el Manejo Sostenible de la Tierra (MST) en representacin de Xstrata. Coordinador de posicionamiento, finanzas y relaciones pblicas de InterClima 2012 (proceso que busca integrar el cambio climtico en las polticas pblicas para la sustentabilidad del desarrollo en el Per). Director de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), director de la Asociacin Andina Cusichaca (dedicada a la recuperacin de tecnologas tradicionales andinas para la sustentabilidad de los medios de vida en las altas montaas), director de Asociacin Andes (gestora del Parque de la Papa y dedicada a la preservacin del patrimonio biocultural indgena) y miembro del Patronato Qapacan (Camino Inca). Consultor en medio ambiente y responsabilidad social corporativa. Past president del Consejo Nacional del Ambiente del Per (CONAM, hoy Ministerio del Ambiente). cldemola@gmail.com Ral Mauro M. Ingeniero economista por la Universidad Nacional de Ingeniera (UNI) y magster en Ciencias Polticas por la Northeastern University, Boston. Ha estudiado, tambin, la maestra de Gestin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per. En la actualidad se desempea como asesor del Grupo Parlamentario de Accin Popular - Frente Amplio en el Congreso de la Repblica. Es investigador
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y evaluador de proyectos asociado de desco. Sus trabajos enfocan el problema de los estndares de vida, el rol del Estado y los modelos de desarrollo. raulmauro@gmail.com Carlos Monge S. Antroplogo por la Pontifica Universidad Catlica del Per e historiador por la Universidad de Miami. Actualmente es investigador asociado de desco y coordinador regional de Revenue Watch Institute para Amrica Latina. cmonge@desco.org.pe Gissela Ottone C. Ingeniera en industrias alimentarias por la Universidad Nacional Agraria - La Molina (UNALM), con estudios en Administracin en Negocios y maestra en Estudios de Desarrollo. Especialista en el acompaamiento a microempresas rurales con habilidades en los negocios de produccin de cereales transformados, carne y fibra de alpaca, as como de productos lcteos. Se ha desempeado como responsable de planificacin y seguimiento de proyectos, luego como administradora, y actualmente se desempea como jefa del Programa Sierra Centro de desco. gottone@desco.org.pe Erick Pajares G. Abogado internacionalista y analista poltico. Juicio experto en derecho internacional ambiental y polticas pblicas globales (NYU, School of Continuing Education), con estudios complementarios en antropologa cultural y sociologa poltica. Investigador, reflexionador y generador de opinin en temas de gobernabilidad, institucionalidad y polticas pblicas ambientales, geopoltica ambiental, gestin de montaas, biodiversidad y sistemas de conocimiento tradicional, resolucin de disputas y conflictos socioambientales (arbitraje ambiental), pensamiento de la complejidad, ecologa poltica, ecologa
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profunda y prospectiva ambiental (investigacin de futuros). CEO del Grupo Biosfera, ThinkTank en Investigacin de Futuros Sustentables; miembro asociado de la Acadmie de droit de lenvironnement de lUICN, University of Ottawa; director del rea de Poltica y Derecho Ambiental del Estudio Javier Valle Riestra, Abogados; miembro pleno de la Alianza Latinoamericana de Estudios Crticos sobre el Desarrollo (ALECD) e investigador asociado de desco. epajares@jvr.pe, erickpg@terra.com.pe Sonia Paredes V. Antroploga por la Pontifica Universidad Catlica del Per con estudios de maestra en Polticas Educativas. Se ha especializado en gestin y descentralizacin de la educacin. Ha coordinado la Comisin Tcnica de Educacin de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales en el ao 2012. Actualmente trabaja en el Instituto de Investigacin y Polticas Educativas de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. sparedes@uarm.edu.pe Leda M. Prez Doctora en Filosofia por la Universidad de Miami, especializada en polticas latinoamericanas y desarrollo comparativo. Realiza investigaciones sobre acceso a servicios de salud para poblaciones marginadas, buenas practicas y polticas publicas de salud. Especialista en polticas publicas de salud y acceso a servicios de salud para comunidades vulnerables. Consultora del Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) y profesora a tiempo parcial de la Universidad del Pacfico. leda568@hotmail.com Rosa Pizarro C. Licenciada en Sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Su experiencia laboral e intereses acadmicos se han centrado en los conflictos sociales, en las relaciones de poder local y los impactos
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causados por la presencia de industrias extractivas en zonas rurales y comunidades campesinas. Actualmente es consultora del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para el proyecto de Fortalecimiento de Capacidades de la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros. rpcabezas@gmail.com Alfredo Quintanilla P. Bachiller en Psicologa por la Universidad Nacional de San Agustn de Arequipa. Egresado de la maestra de Sociologa, con mencin en Estudios Polticos, de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Gan una mencin honrosa en el concursopromovido por el Instituto de Defensa Legal, la Pontificia Universidad Catlica del Per y la Universidad Nacional de San Cristbal Huamanga con el ensayo A travs del tnel: Crisis y cambios en la cultura popular urbana. Labora en el rea de asistencia tcnica a partidos y organismos pblicos y de la sociedad civil de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Actualmente prepara una tesis sobre la conducta electoral de los pobladores rurales. Desde hace tres aos escribe regularmente en NoticiasSER.pe. elquintus2003@yahoo.com

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Susurros desde Babel

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Susurros desde Babel

Eduardo Toche M. (compilador)

Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo-2013

TOCHE MEDRANO, Eduardo; compilador

Parte i Poltica y gobernabilidad

Parte II Sociedad y democracia

Parte III Desarrollo rural y seguridad alimentaria

327 345 363

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Susurros desde Babel

Susurros desde Babel

Parte I Poltica y gobernabilidad

Aprueba Desaprueba No sabe/no opina

La situacin econmica y las medidas para incentivar la inversin

Cobre Oro Plomo Zinc Plata

US$/Ib. US$/oz.tr US$/Ib. US$/Ib. US$/oz.tr

-6,7 -17,9 -12,8 -9,9 -26,0

-5,3 -14,6 5,1 -3,6 -21,1

Inversin (US$ mn/ millones)

4T 2013 3T 2013 IT 2014 II Sem 2014 II Sem 2015 2015

3500 300 640 1546 5200 744.70

272 000 tmf Cu

2016 (a) 2013-2016

225 000 tmf Cu 1494 tmf Cu

Oro Invicta Shahuindo Lima Cajamarca EIA1 EIA

2014 4T 2014 2014

160 000 Oz Au 84 500 Oz Au 244 500 oz

Proyecto Zinc Colquijirca Expansin / Ampliacin Santander

220 000 tmf Zn

marzo 2013 2013

64 500 tmf Zn 284 500 tmf 35

2014 Total: 17 proyectos 2013-2016

Un gobierno errtico que opta por la derecha

Cuadro N 4 Avance en la ejecucin del gasto de inversin 2012

Nacional Regional Local TOTAL

77.6 78.9 67.2 73.0

77.4 61.7 58.1 66.0

-4.1 48.3 50.5 26.4

Una oposicin poltica que no es tal

Sobre la conflictividad social

El poder: realidad e ilusiones

El poder: realidad e ilusiones

El poder: realidad e ilusiones

El poder: realidad e ilusiones

El poder: realidad e ilusiones

El poder: realidad e ilusiones

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El Estado peruano frente al conflicto social

El Estado peruano frente al conflicto social

Contexto de la conflictividad en el Per

Yeiddy Chvez H. / Rosa Pizarro C.

El Estado peruano frente al conflicto social

Respuesta del Estado frente a los conflictos sociales

Yeiddy Chvez H. / Rosa Pizarro C.

Visin hegemnica del Estado en la defensa de las industrias extractivas

El Estado peruano frente al conflicto social

Yeiddy Chvez H. / Rosa Pizarro C.

El Estado peruano frente al conflicto social

Yeiddy Chvez H. / Rosa Pizarro C.