Sistema poltico peruano

Fernando Tuesta Soldevilla

Agosto 2007

ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA DEMOCRACIA Y LOS PARTIDOS EN EL PERU

En MS DE SIGLO Y MEDIO de vida independiente, el Per ha esbozado una historia muy parecida a la del resto de pases latinoamericanos; es decir, una constante interrupcin de los gobiernos civiles, que llev a ms de un dictador al poder mediante golpes de Estado. El punto ms alto de vida democratizadora fue la fase iniciada en 1978. Desde la independencia, en 1821, en el Per se han sucedido en total 107 gobiernos de variada duracin. Si bien la mayora de ellos se sucedieron en el siglo pasado, una treintena se han situado en este siglo32. Una primera etapa se inicia con la Independencia nacional, en 1821, y transcurre hasta las elecciones de 1872. Los primeros gobiernos republicanos, salvo contadas excepciones, estuvieron signados por el fraude y la intriga, y no tuvieron como origen el sufragio sino un sin nmero de revueltas, sublevaciones y golpes de Estado. Este perodo est signado por un predominio absoluto de los militares en el gobierno. El vaco de poder que sigui a la guerra de la Independencia no fue cubierto por una clase dirigente capaz de crear y desarrollar un proyecto nacional con el conjunto de clases y estratos sociales de esta heterognea sociedad. Fueron los militares triunfadores de la guerra independentista quienes se disputaron el poder, apoyados por grupos oligrquicos locales. A esta fase se le denomina el primer militarismo33. A lo largo de medio siglo de Repblica, la inestabilidad poltica fue la caracterstica constante de la vida institucional: partidos y sistema de partidos inexistentes, participacin poltica restringida, sufragio censitario y antidemocrtico, lucha de caciques regionales y pugnas entre caudillos. Esta situacin facilit los golpes militares, las guerras civiles y las guerras internacionales que, a su vez, conformaron elementos autodestructivos de la propia democracia poltica. Antes del primer gobierno civil -emanado de elecciones- se alternaron cincuenta y siete administraciones cuando slo debieron existir diez, segn la idea de los legisladores34. La mayora de estos gobiernos, de corta duracin, estuvo constituida por caudillos militares, algunos de cuyos nombres haban formado parte de la oficialidad realista, como son los casos de Jos de la Mar, Antonio Gutirrez de la Fuente, Agustn Gamarra, Andrs de Santa Cruz y Luis Jos Orbegozo35.
32 33

VerTuesta(1993:517). Ver al respecto Cotler (1978), Alcantara (1990) y Basadre (1980 y 1982). En 1823 y,1827 1a designacin del presidente de la repblica surgi de la decisin del Congreso; en 1829, 1839 y 1845 de un levantamiento militar revestido de fortunas electorales; en otros casos, fue producto directo de una sublevacin militar, como sucedi en 1835, 1836, 1842 y 1843 (Chanam 1990:67). Sin embargo, es necesario resaltar que con la llegada de Ramn Castilla al poder en 1845 se vivi un corto perodo de estabilidad politica. Castilla fue el primer gobemante electo que adems concluy su mandato entregando el poder a otro gobemante electo y acerrimo opositor, Jos Rufino Echenique.

34

35

En 1871, la burguesa comercial intent erigirse como clase dirigente, despus de su jugosa intervencin en el negocio del guano36. Se organiz bajo la, figura de Manuel Pardo, quien fund el Partido Civil que, por ser el primer partido poltico, marc un hito importante en la poltica peruana37. En 1872 gan por primera vez las elecciones pese a ser el candidato opositor38. Sin embargo, el civilismo, que slo en parte enarbol las banderas liberales, tuvo corta duracin en esta etapa: la perjudicial guerra con Chile vino a interrumpir el proceso, trayendo como consecuencia el cercenamiento del territorio, una economa en bancarrota, un pas endeudado y el regreso de los militares al gobierno hasta 1895, cuando por medio de una revuelta dirigida por Nicols de Pirola, los militares fueron expulsados del poder. La cada del militarismo inaugur lo que se ha denominado la Repblica Aristocrtica, caracterizada por la presencia y hegemona del Partido Civil que gobern durante dos dcadas, con slo un parntesis, entre 1912 y 191439. Este periodo fue escenario de la lucha entre partidos oligrquicos (Civil, Liberal, Constitucional, Demcrata y Nacional), elecciones poco competitivas y marginacin de la mayora de la poblacin peruana de la participacin poltica40. La asuncin de Augusto B. Legua al poder en 1919 puso fin a la hegemona civilista, agrupacin poltica de la que fu uno de sus dirigentes ms connotados la dcada anterior. Paralelamente al desmontaje de las bases de poder civilista, Legua estableci una -cada vez mayor- alianza con el capital norteamericano, que desplaz al capital ingls en la economa peruana. La presencia de esclavos trajo como consecuencia la aparicin de nuevos sectores sociales y la organizacin de los trabajadores en gremios. As surgi la Central General de Trabajadores del Per (CGTP). Es necesario sealar asimismo, el considerable impulso que a este proceso dieron el Partido Comunista Peruano (PCP) fundado por Jos Carlos Maritegui, y el Partido Aprista Peruano (PAP) fundado por Vctor Ral Haya de la Torre. Ambas agrupaciones antioligrquicas lucharon duramente contra el leguismo que en varias ocasiones las puso fuera de la ley.
36 37

38

El mejor trabajo sobre el terra sigue siendo el de Heraclio Bonilla (1977). Sobre el Partido Civil, puede revisarse: Jorge Basadre (1982, tomo V), Julio Coder (1978), Hugo Garavito (1989:223-226). Carlos Mir Quesada sostiene que Al tomar come nombre el de Partido Civil, ya signific otra cosa que la simple y transitoria existencia de un jefe para asumir los caracteres de un planteamiento ideolgico, de una armazn doctrinaria (1961:57). Por su parte, Jorge Basadre, el ms importante historiador republicano, seala: Cundo empiezan los partidos polticos en el Per? El primer partido con nombre de tal, con accin enrgica de gravitacin popular caracterizada en su iniciacin por un beligerante proselitismo oposicionista, fue el fundado per Manuel Pardo durante el proceso electoral de 1871 y 1872. (Tavara 1951:lntroduccin). En otro texto afirma: Pardo era el inspirador y conductor de una campaa que careca de precedentes en el Per. (Basadre 1982: tomo VI). Para que se tenga idea de la escasa participacin, el resultado de dicha eleccin fue: 2,692 votes para Manuel Pardo; 794 para Arenas, el candidato oficial; y 392 para Ureta (Villanueva 1973:97). Nicolas de Pierola, lder del Partido Demcrata, gobern entre 1895 y 1899. En 1904, Jose Pardo fue candidato de la alianza del Partido Civil y el Partido Constitucional. Pese a ello, la hegemona del periodo sigui siendo civilista. Los presidentes llegaron al poder mediante elecciones y no por sublevaciones o golpes de Estado. Sin embargo, algunos de ellos fueron ungidos por convenciones pre-electorates como candidatos nicos, sin competencia, como fueron los casos de Manuel Candamo (1903) y Jose Pardo y Barreda (1904 y 1915). Sobre este periodo ver Flores Galindo y Burga (1984), Cotter (1978), Villanueva (1962) y El Estado oligrquico en el Per, en Lpez (1991:37-61). Segn Jorge Basadre, s1o el 3% de los peruanos tenan derecho a voto. En 1899, fueron 108. 597; en 1902, 148.766; en 1903, 146.142; en 1915, 146.523; y, en 1919, 163.882. La inscripcin era mnima, la participacin era menor. Es as que en Lima, capital y plaza ms poblada del Per, en 1919 asistieron a la votacin escasamente once mil electores (Basadre 1980:92).

39

40

Despus de este somero resumen de la primera etapa de la vida poltica peruana, intentaremos caracterizar a los partidos y sus sistemas. Previamente habra que sealar que si bien no podramos catalogar al sistema poltico como democrtico, tampoco debe considerarse que en todo momento fue totalitario, como se podra desprender de las alternativas propuestas en la tipologa de Sartori. En realidad, en ningn caso las tipologas reseadas en el captulo I pueden ser aplicadas sin algunas observaciones. En algunos momentos el Per vivi en un sistema poltico de democracia restringida, variando sus sistemas de partidos y cuyo grado de competitividad se encontraba alrededor de la semicompetitividad41. Veamos esto por subperodos: a. Entre la Independencia y 1871 se produjo una presencia casi absoluta de los militares en el poder. La estructuracin estatal an estaba en curso. Las fracturas sociales eran profundas. La llamada herencia colonial42, sustentaba la constitucin de un sistema en el cual la participacin poltica estaba restringida a una minora, asentada bsicamente en Lima y las principales urbes. No exista una competencia entre la capital y las provincias, sino una dominacin total de aquella sobre estas. Si bien es cierto que en la lucha entre caudillos los militares copaban la competencia poltica, tambin fue a travs de ellos que se canalizaron los intereses polticos de la elite. Era un sistema poltico no estructurado alrededor de partidos, un sistema dbil y fragmentado43. No obstante, existieron corrientes de pensamiento y de opinin, entre las que destacaron liberales y conservadores, que eran corrientes en pugna44. Pero, al final, tanto unos como otros teman la intencin de influir sobre los militares, y en algunos casos les sirvieron. b. Entre 1871 y 1919 aparecieron los primeros partidos polticos peruanos. El militarismo ingres a una crisis que posibilit la aparicin de grupos polticos que teman el inters ya no slo de influir, sino de llegar al poder. La participacin poltica segua restringida, tanto de jure como de facto, a los sectores de la elite dominante. Sin embargo, se observ una primera competencia partidaria -digamos semicompetencia-, que posibilit incluso el triunfo del grupo opositor, el Partido Civil, que lleg al poder en 1872. Pese a ser el partido ms importante, cuatro aos despus apoy la transferencia del poder al general Mariano Ignacio Prado, sin presentar candidato propio. Este sistema restringido fue abruptamente cortado por la guerra con Chile y la posterior aparicin del llamado segundo militarismo. A la cada de este ltimo reapareci el Partido Civil, en competencia con otros partidos menores (Demcrata, Nacional, etctera). Al interior de un sistema de democracia restringida, en sucesivas elecciones, logr mantenerse o influir sobre el poder salvo el parntesis del gobierno de Billinghurst, entre 1895 y 1919. Haciendo la salvedad de que tenemos por delante bsicamente partidos de electores y de notables, ms bien clientelistas, siguiendo el esquema de Hermet podramos

41

42 43 44

Nos sern de suma utilidad las variaciones que Beldel propone al modelo de Sartori (Bendel 1992:326-330). Vanse al respecto las tesis de Cotler (1978). Ver Villanueva (1962). Ver el trabajo de Garavito (1989).

considerar este perodo como de elecciones pluripartidistas excluyentistas45. Son elecciones competitivas de hecho pero no de derecho. Con todas las reservas del caso, podramos decir que el sistema de partidos que se articul es el del partido hegemnico-pragmtico, situado alrededor del Partido Civil que terminar, en las elecciones de 1919, con el triunfo del opositor Augusto B. Legua. c. Legua, ganador y gestor del golpe de Estado 1919, instal un rgimen poltico personalista que se prolongara hasta 1930. El llamado oncenio leguista, mantendr la participacin poltica restringida pero asimismo reprimir a la oposicin poltica, mantenindose en el poder despus de 1924 por medio de dos reelecciones; permitidas por igual nmero de cambios constitucionales realizados por un Parlamento totalmente sumiso. Podemos calificar a este periodo de trnsito de un unipartidismo-pragmtico a un unipartidismoautoritario46. El ltimo periodo de este gobierno se vio agobiado por la crisis mundial, la organizacin y la presin social, y devino en una dictadura represiva. Los nacientes partidos de masas eran perseguidos y los partidos del orden excluidos del poder. 1. DE LA EXCLUSIN DE LOS PARTIDOS AL PLURALISMO MODERADO (19311968) La crisis econmica de los aos 30 precipit la cada de Legua y con ella la irrupcin de las masas en el escenario nacional47. La incapacidad de la oligarqua para articular nuevos partidos polticos se expres en su apoyo a un militar, Luis M. Snchez Cerro, en las discutidas elecciones de 193148. En ellas no particip el PCP, que se encontraba proscrito. El PAP, por su parte, las calific de fraudulentas. El intento de levantamiento armado, en 1932; termin con la ilegalizacin del Apra y el posterior asesinato del Presidente Snchez Cerro49. De esta manera se inici el llamado tercer militarismo, que persigui y reprimi a apristas y comunistas. A pesar de ello, el Apra logr un liderazgo indiscutido entre un numeroso sector de la poblacin organizada; que se prolong durante las siguientes tres dcadas50. Se sucedieron as gobiernos oligrquicos -salvo el parntesis del gobierno de Jos Luis Bustamante y Rivero, entre 1945 y 1948, que termin con un golpe militar-, apoyados o dirigidos por militares51. El llamado ochenio, dirigido por el general Manuel A. Odra (1948-1956), se caracteriz por la existencia de partidos polticos proscritos, el empobrecimiento y la falta de derechos polticos de la mayora de la poblacin; y por una fuerte presencia de intereses norteamericanos.
45 46 47

48

49

Ver Guy Hennet, en Hemlet, Rouquie y Linz (1982:27). Ver captulo 1. La crisis mundial de los aos treinta permiti la cada en forma casi coincidente de regmenes autoritarios en la regin: Legua en el Per, Siles en Bolivia, Pez en Ecuador, Ibez en Chile, Yrigoyen en Argentina. Al respecto ver Basadre (1982, tomo X), Cotler (1978),'Ihomdike (1972), Balbi y Madalen goitia (1980), y particularmente Flores Galindo y Burga (1984:192-206). Sobre Snchez Cerro y su partido la Unin Revolucionaria, puede revisarse Castillo Ochoa (1990). Ver Thomdike (1972). Sobre la estructuracin del Apra como partido hay abundante literatura que, no obstante, en su mayor parte esta marcada por el aprismo o antiaprismo de los autores. De gran utilidad son los trabajos de Klaren (1970), Quiroz (1986), Goldberg (1983), Valderrama; Chulln y Malpica (1980). Sobre el gobiemo de Jose Luis Bustamame y Rivero y las razones del fracaso del Frente Democrtico Nacional (FDN), revisar el interesante trabajo de Gonzalo Portocarrero (1983).

50

51

El orden oligrquico estaba incapacitado para incorporar a la mayora nacional, sin sufrir un cuestionamiento de fondo. El proceso de urbanizacin a industrializacin; iniciado en los cincuenta, estuvo acompaado por un proceso migratorio que trajo como consecuencia un crecimiento desbordante de Lima y otras ciudades, mostrando en toda su magnitud la crisis del agro y el resquebrajamiento de las bases del poder oligrquico. La posterior, incorporacin del PAP al sistema poltico y el levantamiento del veto militar, tuvo como costo el acercamiento y el posterior pacto del aprismo con la oligarqua52. Las abandonadas banderas antioligrquicas fueron retomadas, en parte, por los nuevos reformismos expresados en los partidos Accin Popular (AP) y Democracia Cristiana (DC), triunfadores en las elecciones de 1963, luego de que los militares anularan las del ao anterior, que otorgaban la primera mayora al Apra. En el quinquenio siguiente, el sistema poltico peruano intenta estructurarse. Las reformas y la modernizacin eran puntos programticos alentados por los Estados Unidos, particularmente en pases de graves fracturas sociales como el Per, en el intento de evitar la propagacin de los ideales y la prctica de la novsima revolucin cubana. Si en el periodo militar se haba realizado una reforma electoral que incluy una renovacin del Registro Electoral del Per y una nueva ley electoral, en el primer gobierno de Fernando Belande se realizaron las primeras elecciones municipales directas (1963 y 1966). El sistema poltico, pese a su fuerte presidencialismo, mostr su debilidad en la medida en que el Poder Ejecutivo, conformado bajo la alianza de rasgos reformistas AP-DC, tuvo que enfrentar a una oposicin abierta en el Parlamento, dominado por la alianza mayoritaria PAP-UNO. Esta confrontacin polarizada frustr muchas de las reformas del Poder Ejecutivo que, a su vez, se vio frente al primer brote insurreccional de las guerrillas del MIR y ELN, de influencia castrista. Posteriormente, el pas enfrent una crisis econmica que termin frustrando a una ciudadana cuyas demandas eran insatisfechas. El gobierno, acosado por la oposicin, perdi credibilidad e ingres en una extrema crisis econmica y de gobernabilidad que no pudo controlar53. Para un mejor anlisis de sus caractersticas, podemos dividir este segundo periodo en subperodos: a. Un primer perodo es el comprendido entre 1930 y 1945. Tras la cada de Legua tenemos una reforma electoral importante se ampli la participacin poltica, otorgando el derecho al sufragio a los varones alfabetos mayores de 21 aos; se cre el Registro Electoral permanente; y se instaur el sistema de representacin mayoritario con participacin de las minoras. La primera competencia libre se desarroll, en 1931, con cuatro candidaturas

52

Sobre las relaciones entre el Apra y el Ejercito ver Thomdike (1972) y Villanueva (1962, 1973 y 1977). En el ltimo ao de gobiemo, antes del golpe de Estado de 1968, se sucedieton cuatro gabinetes ministeriales (Tuesta 1994).

53

presidenciales y algunos partidos ms para el parlamento54. El rechazo a sus resultados, el levantamiento aprista, el asesinato del presidente Snchez Cerro y la posterior ilegalizacin del Apra y el PCP, condujeron nuevamente a la instauracin de un rgimen autoritario, semicompetitivo y de pluralismo restringido a nivel del Parlamento. Hubo elecciones parlamentarias en 1936 (anuladas por el probable triunfo opositor con apoyo aprista) y en 1939. Los partidos polticos presentes en el escenario volvieron a ser los partidos de electores. Los partidos de notables, que con el leguismo haban entrado en una seria crisis, no pudieron sobrevivir. b. En 1945 se realizaron las elecciones que permitieron el triunfo del Frente Democrtico, opuesto a la candidatura oligrquica tradicional. En este frente participaron sin ser legales todava, el PAP y el PCP. Se trata de un rgimen formalmente democrtico, con una competencia limitada, todava con importantes exclusiones en relacin a la participacin poltica ciudadana y de partidos. A lo largo de tres aos se produjo el trnsito de un pluripartidismo moderado a un pluripartidismo polarizado, con una competencia centrfuga. El sector independiente del FD apoyaba al Poder Ejecutivo, y por lo tanto, Jos Luis Bustamante y Rivero; el Parlamento, si bien inicialmente apoy al, Presidente, se convierte, en su abierto opositor, teniendo en el PAP a su principal, cabeza. La lucha poltica hace al pas ingobernable; el aprismo, con elementos de partido antisistema, se enfrenta al rgimen con las armas y fracasa, lo que trajo como consecuencia un golpe de Estado que impuso un rgimen de derecha, que se mantuvo por ocho aos. Todo esto pondr de manifiesto la debilidad del sistema poltico y de su sistema de partidos. c. La dictadura odrista mantuvo un Parlamento sumiso durante su perodo, y en 1950 impondr elecciones controladas, constitucionalizndose en el poder. Este perodo se caracteriza por ser abierta y fuertemente represivo. Excluye a los partidos de base popular (PAP y PCP) y persigue a los otros grupos polticos segn sus necesidades. Se le puede denominar un rgimen unipartidista-autoritario. d. Entre 1956 y 1968, se observa una etapa relativamente nueva. Se manifiesta otra vez -no sin contradicciones- la apertura del sistema de partidos. Previamente, en 1955, se haba ampliado la participacin poltica al otorgar el derecho a voto para las mujeres, que pudieron participar activamente en las elecciones del ao siguiente. Estas elecciones fueron parcialmente competitivas, ya que an se mantenan las restricciones antes sealadas. En todo el perodo tenemos un sistema que pasa de ser semicompetitivo entre 1956 a 1962, a ser competitivo. a partir de 1963. El sistema poltico sigue siendo formalmente democrtico, pues an se mantenan algunas restricciones a nivel de la participacin poltica ciudadana. En relacin al sistema de partidos en 1956, podemos sealar que era de un pluralismo moderado, con una competencia centrpeta. En contraste, en 1963, cuatro partidos importantes, agrupados polarmente en dos, uno en el ejecutivo y otro en el legislativo, configuraron un sistema multipartidista polarizado que, como ya se dijo, desemboc en un golpe de Estado.
54

Lamentablemente hasta ahora se carece de informacin histrica desagregada de la representacin poltica en el Parlamento, as como de los resultados electorales de ambas cmaras. Esta infomtacin existe, parcialmente, para los procesos electorales iniciados a partir de 1962, y regularmente desde 1978.

2. EL REFORMISMO MILITAR Y LA IDEOLOGA DEL NO PARTIDO (1968-1978) Con el fracaso del gobierno reformista de Fernando Belande Terry se profundizaron los graves problemas de la sociedad peruana, que en 1968 vio surgir a un gobierno militar con un claro programa de reformas que desplaz definitivamente del poder a la oligarqua tradicional55. En la dcada de los setenta el Per vivi una etapa particular. Mientras los gobiernos militares dictatoriales que se implantaron en Amrica Latina funcionaban en sus formas ms descarnadas, en el Per el gobierno militar intent transformar el pas desde arriba, a travs de un conjunto de reformas y de la movilizacin de masas, aunque siendo igualmente autoritario56. Si bien el gobierno del general Juan Velasco Alvarado busc apoyo popular, su relacin corporativa y autoritaria con la sociedad civil cre una oposicin notable en el movimiento sindical. Se dio un proceso de radicalizacin de los sindicatos con notoria presencia de un numeroso grupo de partidos marxistas -de la denominada nueva izquierda- que haba surgido como alternativa radical al PAP y al PCP. En 1975 este modelo militar lleg a su fin, y fue relevado por una dictadura militar encabezada por el general Francisco Morales Bermdez. La presencia de una crisis econmica de larga duracin activ, sin embargo, un movimiento de oposicin que oblig al retiro de los militares y dio paso a un plan de transferencia democrtica. En relacin al sistema de partidos, se excluy a todos de los ejes de decisin, y no participaron sino en forma individual y secundaria al interior del gobierno. Durante un periodo de doce aos se suprimi todo tipo de elecciones. Al inicio, el poder militar no saba que hacer con los partidos polticos: los tuvo al margen pero no los ilegaliz, como haba sucedido en otros periodos57. Ms tarde, la propuesta del rgimen pas por la canalizacin de la participacin poltica al margen y compitiendo con los partidos polticos58. Posteriormente, un sector del rgimen quiso formar el partido de la Revolucin, en una solucin a la mexicana, fracasando en su intento. Lo que se impuso, finalmente, fue lo que se denomin la ideologa del no partido.
55

56

57

58

La llamada experiencia pemana logr interesar a un sin nmero de cientficos sociales peruanos y extranjeros, particularmente durante la llamada primera fase (1968-1975). Se puede encontrar una vasta bibliografa sobre el tema en Pease (1977). Ver tambin McClintock y Lowenthal (1985). Cardoso seala que a la misin de controlar la sociedad y de promover un desarrollo capitalista va el Estado, lleg a ser la doctrina militar latinoamericana. Es en esta dimensin que el ejrcito peruano se diferenci del resto. (CLACSO 1985:133). Por ejemplo, luego de jurar como Presidente de la Repblica el general Velasco declara a los periodistas que el golpe no es contra los partidos; seala que no han tratado an el problema de las elecciones previstas para 1969 y no se ha fijado fecha de duracin al gobiemo (La Prensa, 3 de octubre de 1968). Celebrando un aniversario ms de la Ley de Reforma Agraria, el general Velasco afirm que: ... no es nuestra intencin propiciar la fomtacin de un partido poltico adicto al Gobiemo Revolucionario. Queremos contribuir a crear las condiciones que hagan posible y estimulen la directa, efectiva y permanente participacin de todos los peruanos en el desarrollo de la Revolucin. Tal participacin encontrar sus propias modalidades organizativas y sus propios

Sin embargo, tras la cada de Velasco, si bien el general Morales Bermdez establece un rgimen ms represivo contra la izquierda, intentar abrirse a otros partidos59. Estamos, pues, delante de un sistema poltico autoritario con la exclusin de los partidos polticos.

3. LA TRANSICIN CONTROLADA BAJO UN SISTEMA SIN PARTIDOS (1978-1980) El proceso de lucha democrtica y el desgaste del gobierno militar condujeron a la convocatoria para elecciones a la Asamblea Constituyente60. Por primera vez en la historia poltica peruana se intentaba establecer elecciones competitivas61. Todos los partidos lograron ser legalizados, cumpliendo exigencias aceptables, salvo aquellos que se autoexcluyeron por razones ideolgicas62. El Apra, que se haba mantenido a la expectativa en el proceso militar, pas a ser el partido en el cual la Junta Militar depositaba sus esperanzas, pues era el nico capaz de establecer una cierta gobernabilidad y de contener al movimiento social organizado y a la izquierda marxista. El movimiento social, sin embargo, no ces en su dinmica opositora. El sindicalismo radical, que se haba formado y fogueado en su competencia contra el sindicalismo estatal y aprista, cre serios problemas al rgimen y al mismo proceso de transicin63. Con grandes manifestaciones opositoras y con una fuerte tensin poltica, el 18 de junio de 1978 se realizaron las elecciones para la Asamblea Constituyente, con la participacin de cerca de cinco millones de electores. Los resultados favorecieron al Apra con el 35%. Con esta votacin, el Partido Aprista obtena la primera mayora de la Asamblea con 37 representantes: Haya de la Torre fue elegido presidente de la

59

60

61

62

mecanismos de accin enteramente autnoma, ms all del alcance de las corruptas dirigencias polticas tradicionales (Documento de la Oficina Nacional de Infomacin, publicado en todos los diarios el 24 de junio de 1971). En una conferencia de prensa el Presidente Morales Bemdez dice: Nosotros aceptamos a los partidos polticos. Esta es nuestra doctrina ... aceptamos la coexistencia con los otros partidos tradicionales, eso es claro, no pensamos sustituirlos ni que se liguen directamente a la organizacin poltica de la revolucin. (La Prensa, 25 de setiembre de 1975). El 4 de octubre de 1977 el gobienno militar promulg el decreto ley 21949, que fomalizaba esta convocatoria incorporando algunas particularidades al sistema del sufragio: eleccin de 100 representantes a nivel nacional por distrito electoral nico, aplicacin de la cifra repartidora, incorporacin por primera vez del voto preferencial, y otorgamiento del derecho a voto a las personas mayores de 18 aos. Se inscribieron 12 listas de partidos y alianzas de partidos. Pocos das antes del cierre de la nscripci6n, Accin Popular daba a conocer su decisin de abstenerse de participar en los comicios, sealando que el gobierno militar no iba a respetar la soberana de la Asamblea. Particulamente agrupaciones maostas, entre las que se encontraba el PC del P, ms conocido como Sendero Luminoso. Parte de este conflicto se grafica en la convocatoria a dos paros nacionales, en febrero y mayo de 1978, que provocaron serios problemas al rgimen. Este respondi represivamente, alcanzando a deportar, en pleno proceso electoral, a trece dirigentes polticos, todos -salvo uno-de militancia de izquierda. Ya en julio de 1977 un exitoso paro nacional haba producido el despido de cerca de 5 mil lderes sindicales.

63

Asamblea Constituyente64. Seguidamente, qued el Partido Popular Cristiano (PPC), con el cual el Apra entabl una alianza para dirigir la asamblea y obtener la mayora65. Si la crisis de la sociedad haba provocado el fin de los viejos partidos de la clase dominante tradicional (UNO, MDP, PDRP), tambin daba cuenta del nacimiento, ya no slo como fuerza social sino tambin electoral, de la izquierda marxista, que en su conjunto obtuvo un tercio de los votos vlidos y tendr importante gravitacin en la dcada del ochenta66. 4. DEL PLURALISMO POLARIZADO A LA CRISIS DEL SISTEMA DE PARTIDOS(1980-1995) Desde 1978 se desarroll una secuencia electoral como nunca antes en la historia poltica peruana: elecciones constituyentes en 1978 y 1992, elecciones presidenciales y parlamentarias en 1980, 1985 y 1990 (esta ltima con dos vueltas electorales), elecciones municipales en 1980, 1983, 1986, 1989 y 1993, elecciones regionales en 1989, y referndum en 1993. Sus resultados produjeron tres gobiernos democrticos consecutivos, dos cartas constitucionales67 y numerosos gobiernos locales y regionales, generando activamente poder poltico. Las elecciones, de esta manera, se convirtieron en origen de poder y canalizacin de sus resultados. En total doce actos eleccionarios en quince aos. A. FERNANDO BELAUNDE: EL GOBIERNO DE LA CRISIS (1980-1985) Tal como estaba previsto en el plan de transferencia, el gobierno militar convoc a elecciones generales para mayo de 198068. El Apra lanz la candidatura de su secretario general Armando Villanueva del Campo, acompaado por Andrs Townsend Ezcurra y Luis Negreiros Criado. El segundo de ellos, de tendencia ms conservadora, haba sido derrotado por Villanueva del Campo en un congreso partidario que mostr fisuras en el Apra; posteriormente sali del partido. La crisis de direccin aprista no era ms que la secuela dejada por la muerte de Haya de la Torre, quin dirigi disciplinadamente su partido durante cerca de medio siglo.

64

65

66

67

68

Vctor Ral Haya de la Torre, fundador y lder mximo del Apra, obtuvo la primera votacin preferencial con ms de un milln de votos. Fue la primera vez que el ya octogenario lder aprista alcanzaba un puesto por via electoral, luego de sus frustradas candidaturas presidenciales en 1931 y 1962, que fueron seguidas por golpes de Estado. El PPC, con su lder y fundador Luis Bedoya Reyes, de inspiracin social-cristiana, obtuvo 24% de los votos, porcentaje que inclua el voto de AP que se haba autoexcluido del proceso. Este voto se concentraba preferentemente en Lima, en ciudades importantes y en el sur. En todos aquellos lugares se asentaba en las capas medias y altas de la burguesa (Tuesta 1989). La izquierda se present dividida en cuatro listas, de las cuales aquellas de mayor radicalidad en su prctica y programa obtuvieron mayor peso electoral: el FOCEP con el 12,3% y la UDP con el 4,7%. En trminos de votos preferenciales, Hugo Blanco, lder campesino trotskista de la dcada del sesenta, obtuvo la mayor votacin en la izquierda y fu el tercero ms votado a nivel nacional. Completaron la votacin para las listas de izquierda el PCP y el PSR con el 5,9% y 6,6%, respectivamente. Estas dos agrupaciones haban apoyado el proceso militar en su primera fase. El resto de agrupaciones, juntas, obtuvieron menos del 10%. Ver sobre el proceso constituyente y su eleccin Bemales (1980) y Tuesta (1979). Sobre las cartas constitucionales ver Paz Soldn (1988), Pareja Pflucker (1987), Eguiguren (1990 y 1993) y Bemales, Eguiguren y otros (1989). Estas elecciones se rigieron por las normas contenidas en la quinta disposicin general y transitoria de la nueva Constitucin que slo modificaba artculos del decreto ley 14250 del 5 de diciembre de 1962. Con la inscripcin de los analfabetos se increment el nmero de electores que lleg a 6.485.680, cifra que incluye a los pemanos residentes.en el extranjero. Se inscribieron un total de 15 listas y alianzas electorates. Sobre este periodo ver Grossi (1988).

El mayor competidor era AP que, por cuarta vez, lanzaba la candidatura de su fundador Fernando Belande Terry. Su abstencin en el proceso anterior le evit un desgaste poltico, ya que la convivencia entre el gobierno militar y la Asamblea Constituyente absorba parte del rechazo que senta la ciudadana tras doce largos aos de gobierno militar69. Otros partidos en disputa fueron, en el sector conservador, el PPC; y la izquierda, que luego de su exitosa participacin en 1978 no pudo lograr una candidatura unitaria y se disgreg en cinco candidaturas70. De esta manera, las primeras elecciones, en la fase de democratizacin, dieron como ganador a Fernando Belande Terry con el 46% de los votos vlidos, derrotando al candidato aprista Villanueva del Campo en slo una primera vuelta electoral, tal como lo estableca la nueva Constitucin. AP obtuvo la mayora absoluta en la cmara de diputados y la primera mayora relativa en la de senadores. Logr la mayora en la cmara de diputados a pesar de que no obtuvo la mayora absoluta de los votos, debido a la imperfeccin de la distribucin de las bancadas en las circunscripciones. En la cmara de senadores tuvo que contar con el apoyo del PPC para lograr tambin la mayora. Al igual que en el periodo anterior, Belande reinstaur la eleccin de alcaldes, que se haba suspendido en 1968 con la llegada de los militares. En 1980 y 1983 se realizaron elecciones municipales; las primeras mayoras correspondieron a AP a IU respectivamente71. Se manifestaba as la volatilidad del electorado peruano. El primer gobierno democrtico enfrent dos graves problemas: una crisis econmica que recrudeci en la mitad del perodo presidencial, y la aparicin y posterior desarrollo de la agrupacin armada Sendero Luminoso72, ambos elementos claves que tendr que enfrentar la joven democracia peruana. B. ALAN GARCIA: EL FRACASO DEL PRIMER GOBIERNO APRISTA(1985-1990) En 1985, en medio de una profunda crisis econmica y el recrudecimiento de la violencia poltica, con las segundas elecciones presidenciales el Per vivi su quinto proceso electoral consecutivo. El Apra gan y obtuvo la primera mayora a nivel
69

Belaunde apareci como el catalizador de este sentimiento antimilitar profundamente enraizado en la poblacin por aquellos aos. Su campaa, basada en su imagen carismtica y un programa de ofertas electorales que inclua un milln de empleos, en un pas que soportaba cerca de un quinquenio de crisis econmica, fue muy impactante. Sobre estas elecciones ver Roncagliolo (1980) y Cotter (1988). No obstante, la izquierda pas del rechazo a las elecciones a su aceptacin pragmtica. Entre las pugnas partidarias por curules, el chantaje ideolgico de dentro y fuera de los frentes, y las ambiciones incontroladas de sus lderes, la izquierda se convierte nuevamente, como en los setenta, en las izquierdas. Se divide en cinco listas (UNIR, PRT, UDP, FOCEP, UI) autoeliminndose de esta manera como carta de triunfo poltico y permitiendo la holgada victoria electoral de Fernando Belande. Ver al respecto Tuesta (1979) y Nieto (1983). En 1983, una fuerza de izquierda conquist Lima por primera vez en la historia, cuando el candidato de IU, Alfonso Barrantes, fu elegido alcalde. Sobre las elecciones municipales de 1980 y 1983, ver Pareja y Gatti (1993) y Tuesta (1983, 1985). La primera accin armada de SL se realiz en la localidad andina de Chuschi, departamento de Ayacucho, el mismo da que se realizaron las elecciones que reinstalaban el rgimen democrtico. Como smbolo de aquella accin, quemaron las nforas electorates, hecho que marcara la lucha abierta contra el rgimen democratico. Se han escrito innumerables artculos sobre Sendero Luminoso, pero son de vital importancia los trabajos de Gorriti (1990) y Degregori (1990).

70

71

72

nacional y conquist la mayora absoluta en las dos cmaras legislativas73. Despus de ms de medio siglo pugnando por el poder, el viejo partido aprista lograba conquistar la presidencia de la repblica, sin su ya desaparecido lder Vctor Ral Haya de la Torre, y con un candidato joven que logr captar el voto no aprista que antes le impeda ganar elecciones. Su gobierno, al igual que el anterior, empez con mucho apoyo ciudadano, pero a mitad de su gestin se vio imposibilitado de cumplir las promesas ofertadas. A pesar de haber triunfado en las elecciones municipales de 1986, posteriormente tuvo que enfrentarse a una situacin crtica en el mbito econmico, derivada del fracaso de su modelo. Con un fuerte estilo populista se enfrent a la banca internacional con la consigna del no pago de la deuda externa y un intento de nacionalizacin de la banca. Esta ltima medida sirvi para reagrupar a los sectores derechistas del espectro poltico, desplazando a IU, hasta ese momento el ms importante opositor del rgimen, aunque presa de serios conflictos internos. Las elecciones municipales de 1989 fueron el primer llamado de atencin de un fenmeno que se apreciara en toda su magnitud el ao siguiente: por primera vez los lectores peruanos dejaron de votar mayoritariamente por los partidos importantes del sistema de partidos instaurado en 1978, que ingresaba a una grave crisis74. C. EL GOBIERNO NEOLIBERAL DE ALBERTO FUJIMORI (1990-1995) Despus del proceso electoral de 1990, el tercero en la era de la democratizacin, con resultados sorprendentes, el desconocido candidato presidencial ingeniero Alberto Fujimori derrotaba, en segunda vuelta, al prestigioso escritor y candidato favorito de la derecha peruana Mario Vargas Llosa. En un fenmeno difcil de repetir, durante el ltimo mes de campaa electoral el candidato de Cambio 90 arrebat el triunfo al candidato del Frente Democrtico (Fredemo) que haba realizado una larga y costosa campaa electoral por espacio de casi tres aos. Las preferencias de apristas a izquierdistas, que haban luchado duramente contra las propuestas neoliberales de Vargas Llosa, inclinaron el triunfo a favor de Fujimori en la segunda vuelta electoral, quien ofreci contraponer un programa distinto al duro y castigador que anunciaba el afamado novelista. Sin una organizacin partidaria, sin pasado poltico y con pocos recursos, el candidato Fujimori dio la sorpresa, en tanto los partidos polticos grandes sufran una prdida antes impensada de preferencias electorales75.

73

74

El joven lder y candidato aprista Alan Garcia subordin las tendencias centrfugas al interior de su partido, y enterr smbolos y emblemas. Su protagonismo juvenil encaj en un pas de electorado mayoritariamente joven. Manej su campaa en forma efectista, opositora con moderacin, pero agresivamente retrica. Nunca polemiz ni present su programa de gobiemo. Asuma que la gente requera, ante la carencia de altemativas resueltamente transformadoras, un mensaje esperanzador en medio de un nuevo y definitivo fracaso belaundista. Ver Coder (1988), Lpez (1991) y Tuesta (1986). Ver Crdova (1991). Sobre Ricardo Belmont, primer candidato independiente que gana una eleccin, puede leerse tambin Thomdike (1994). Para un acercamiento del llamado fenmeno Fujimori puede leerse: Degregori y Grompone (1991), Rospigliosi (1992), Boggio, Ansin y Romero (1991). Una vision ms biogrfica del nuevo presidente, que intenta hurgar sobre las razones de su xito, se puede encontrar en Salcedo (1990) y Jochamowitz (1993).

75

Si bien el nuevo presidente de la repblica consegua exitosamente el ejecutivo, su inexperta agrupacin Cambio 90 no logr obtener una mayora parlamentaria, como si haba ocurrido en los periodos anteriores. Al inicio, sin embargo, las mayoras all construidas distaron de ser opositoras al rgimen, que en diversas circunstancias cont con apoyos mayoritarios variables, aun cuando ellos no fueran estables. Incluso el primer gabinete ministerial tuvo la caracterstica de estar conformado por personajes independientes. Pero el nuevo presidente, para sorpresa general, inici la aplicacin de una poltica econmica neoliberal, la misma que l haba rechazado en la campaa electoral: una apertura econmica que liberaba los precios, reduca el gasto pblico, el dficit fiscal y el aparato del Estado mediante un proceso de privatizaciones aun no concluido. Muchas de las fuerzas polticas que acompaaron a Vargas Llosa en su primera etapa, principalmente los empresarios, fueron paulatinamente apoyando la propuesta econmica de Fujimori. Paralelamente a ello, Fujimori desat casi desde el inicio de su gobierno una dura campaa contra los partidos polticos, el Parlamento y el Poder Judicial, en momentos en que efectivamente estos no gozaban de las simpatas ciudadanas. En una situacin difcil en que se combinaron una aguda crisis econmica y una cruenta lucha contra el grupo terrorista Sendero Luminoso, el presidente Fujimori trat de imponer la idea de que la estabilidad y el orden no se pueden lograr con estas instituciones desprestigiadas y que el se encontraba imposibilitado para alcanzar los objetivos trazados por su gobierno con reglas de juego mal establecidas que, adems, son burladas. En este contexto, el 5 de abril de 1992 Fujimori encabeza un golpe de Estado, contando con el apoyo de las Fuerzas Armadas y el beneplcito de la mayora ciudadana, como mostraron reiteradamente las encuestas de opinin76. El Per fue aislado internacionalmente de varios foros latinoamericanos, por lo que Fujimori se vio forzado a adquirir algunos compromisos77; as, a los siete meses de efectuado el golpe de Estado se realizaron elecciones constituyentes78. Una de las caractersticas de estas elecciones fueron las irregularidades de sus reglas de juego, cambiadas hasta ltimo momento por el gobierno y que obligaron a la abstencin de los partidos polticos ms importantes79. En un contexto que inclua a partidos polticos
76

77

78

79

Las medidas ms importantes que el gobiemo de Fujimori tom luego del golpe de Estado fueron: el cierre del Parlamento, la intervencin de los aparatos judicial y electoral, la clausura definitiva del Tribunal de Garantas Constitucionales y de los gobiemos regionales. Sobre el golpe de Estado, sus razones y consecuencias, puede revisarse Abad y Garces (1993), Alegra Varona (1992), Bemales (1993), IEP (1992a), Lpez (1993b), CICOSUL (1992), Coder (1993a). Ante una comisin de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), Fujimori se comprometi a un retomo al Estado de derecho va elecciones a un Congreso Constituyente para que elabore , una nueva Carta Magna -la que adems debera ser sometida a un referendum- y cumpla funcin legislativa hasta la conclusin del periodo del anterior parlamento, es decir hasta 1995. Asmismo, convoc a elecciones municipales de acuerdo al cronograma democrtico anterior. Ver Ferrero Costa (1992). Las elecciones se realizaron el 22 de noviembre de 1992, y eligieron un Congreso Constituyente compuesto por 80 representantes, elegidos en un distrito electoral nacional nico bajo el sistema proporcional. La distribucin de escaos, que no estaba limitada por ninguna barrera mnima, se desarrollaba bajo el formato de la cifra repartidora, en el Mtodo D'hondt. Al interior de las listas se aplicaba el mtodo del voto preferencial doble opcional. Se abstuvieron de participar el socialdemcrata Apra, el centro-derechista Accin Popular, el, liberal Movimiento Libertad y los izquierdistas Partido Unificado Mariateguista (PUM) e Izquierda Unida (IU). De los partidos importantes slo particip el socialcristiano Partido Popular Cristiano

desprestigiados y fuera de juego, la competencia electoral disminuy, la incertidumbre electoral desapareci y los resultados pudieron, incluso, no ser respetados80. De esta manera, la lista de Nueva Mayora/Cambio 90, obtuvo una victoria electoral y conquist la mayora absoluta en el nuevo Congreso Constituyente. Si en su oportunidad los parlamentos mayoritarios populista (1980-85) y aprista (1985-90) apoyaron sin reserva al Poder Ejecutivo, este nuevo parlamento no fue una excepcin. En la misma direccin, en enero de 1993 se realizaron elecciones municipales, tras un aplazamiento de dos meses. Si hay algo que destacar de estas elecciones fue la acentuacin de la precariedad del sistema de partidos, la disgregacin y dispersin de las opciones electorales, el continuo descenso de las adhesiones a los partidos y la peligrosa apertura al caudillismo populista81. No obstante, la estrategia gubernamental tambin tena su lmite. Muchas veces los caudillos autoritarios pueden tener xito sobre los partidos, pero estn incapacitados para poder construir sus sustitutos, es decir, nuevos partidos. Fue el caso de Cambio 90 y despus de Nueva Mayora82. Sin embargo, los partidos haban dejado de ser medios de canalizacin poltica y mediadores de conflictos. En este caso slo cumplan el papel de partidos satlites. En menos de un ao se aprob la nueva Constitucin83, fuertemente criticada por la oposicin84. Tuvo que ser
(PPC) y un grupo de izquierda agrupado en el Movimiento Democrtico de lzquierda (MDI). Los grupos abstencionistas argumentaron que Fujimori intentaba legitimarse ante la comunidad internacional sobre la base de un proceso electoral amaado, que elegira un CCD que elaborara una Constitucin a su gusto. Fujimori declar que l se opondra a cualquier resultado que configure un escenario igual al anterior al golpe de Estado del 5 de abril de 1992. En pocas palabras, no permitira un triunfo de la oposicin. Ricardo Belmont, alcalde de Lima, conocido empresario de medios de comunicacion que diriga programas benficos en la televisin limea, haba ganado la primera eleccin en 1989, derrotando a los candidatos de los llamados partidos grandes. En esta oportunidad no slo volvi a derrotar a los candidatos de los partidos sino al apadrinado por Fujimori. Ver Mir Quesada (1993) y Thomdike (1994). Inicialmente, Fujimori apoy la candidatura del exitoso alcalde del distrito limeo de Chorrillos, Pablo Gutierrez. A pesar de contar con el apoyo gubemamental, nunca logr atraer al electorado limeo. Las encuestas lo colocaban en un atrasado tercer lugar y sin ninguna opcin de triunfo. Ante la posibilidad de una estrepitosa derrota que empae la imagen del gobiemo, Fujimori le retir pblicamente su apoyo, teniendo Gutierrez que retirarse de la competencia. Asimismo, Cambio 90/Nueva Mayora mostraron su incapacidad orgnica pues slo pudieron presentar candidatos en cinco de ms de un centenar de provincias. S1o en una de ellas logr triunfar. El gobiemo termin sealando que apoyaba a todas las candidaturas independientes. Esta Constitucin contiene diferencias en relacin a la de 1979. Entre las diferencias de orden poltico se puede mencionar la implantacin de un Congreso unicameral de 120 representantes, el establecimiento de la iniciativa ciudadana y el referendum. Todo ello, sin embargo, construdo sobre la base de la mantencin de un rgimen fuertemente presidencialista, donde el jefe de Estado tiene la facultad de disolver el Congreso por una vez, en forma arbitraria, si hay un conflicto con el Poder Ejecutivo (como Fujimori lo hizo en 1992). Puede, asimismo, nombrar generates, almirantes y embajadores sin ratificacin parlamentaria, lo que le permite un mayor control de las Fuerzas Armadas y la polticas exterior. De otro lado, el Congreso carece de capacidad de autoconvocarse para una legislatura extraordinaria, y su accin fiscalizadora no oblige a los rganos jurisdiccionales. Ver Comisin Andina de Juristas (1993:23). La oposicion estaba conformada por casi todos los partidos del espectro poltico, algunos medios de prensa (un diario y tres revistas), importantes sectores acadmicos a intelectuales (algunos de ellos agrupados en el llamado Foro Democrtico) y algunos alcaldes provinciales, as como sectores laborales. En el referendum convocado para aprobar la Constitution, algunos miembros de estos sectores conformaron el llamado Comando por el NO. Sin embargo, los partidos polticos no se organizaron en una direccin nica.

80

81

82

83

84

sometida a un discutido referndum, en donde obtuvo una votacin favorable del 52%, contra un 48% de rechazo, pese a una intensa campaa electoral por el S, encabezada por el propio Presidente de la Repblica, que demand un apoyo abrumador para su propuesta constitucional85. El rgimen tuvo dos elementos a su favor, que fueron sus cartas de triunfo, y que lo diferenciaron de los otros dos periodos presidenciales. La inflacin haba sido controlada -aunque sobre la base de una recesin muy severa-, lo que contribuy a dar la imagen de estabilidad que tanto anhelaban los peruanos luego del penoso recuerdo de la hiperinflacin del periodo de Alan Garca. Asimismo, despus de la captura de Abimael Guzmn y otros dirigentes de la cpula senderista, sobrevino un periodo de cierta tranquilidad y por primera vez la poltica estatal tuvo la iniciativa en materia antisubversiva A pocas semanas del referndum, el temido Abimael Guzmn enviaba dos sorprendentes cartas a Fujimori en las que solicitaba iniciar conversaciones que encaminen hacia un acuerdo de paz86. Fue un nuevo triunfo para el gobierno y el inicio de la crisis y posterior ruptura de Sendero Luminoso. Todo ello explica la mantencin de la popularidad de Fujimori mostrada en las encuestas de opinin87. Con el ajustado triunfo del S, Fujimori tena abierta la posibilidad de la reeleccin inmediata, quebrando de esta manera la tradicin poltica peruana y abriendo una brecha entre gobierno y oposicin, que cruz todos los mbitos de la vida nacional. A los dos xitos alcanzados por Fujimori se agreg una intensa campaa populista de obras de infraestructura educativa, particularmente en aquellas provincias en las que haba perdido en el referndum. Fueron dos aos de campaa proselitista con miras a la reeleccin. La competencia electoral, en la que participaron catorce candidaturas presidenciales, se caracteriz por su baja intensidad y absoluta desigualdad. El presidente y a su vez candidato hizo que de todos los recursos del Estado para su campaa, contando con el vacio legal existente en materia de financiamiento de partidos. Todo ello cruzado por un conflicto fronterizo con el Ecuador que favoreci electoralmente al presidente y redujo la campaa a escasos tres meses.

85

86

87

La bandera de la campaa electoral fu la implantacin de la pena de muerte para los terroristas (contraponiendo la corriente abolicionista en el mundo a la que se haba adherido el Per en 1979) y la reeleccin presidencial imnediata. En el primer caso, se trataba de aprovechar el hartazgo de la ciudadana -con no pocas dosis de venganza-en relacin a la violencia poltica que en forma dantesca desarrollaba Sendero Luminoso, particularmente durante 1991 y 1992. En el segundo caso, se trataba de inculcar la idea de que los xitos en materia econmica y, poltica antisubversiva eran parte de una poltica ms amplia de cambios profundos en la sociedad, y que esta s1o se garantizaba con una direccin adecuada y eficiente; por lo tanto, era necesario cambiar la tradicin constitucional peruana y permitir la reeleccin presidencial. Sobre el referendum puede revisarse Lpez (1993a) a IEP (1992c). Seor Presidente: Acudimos a usted en su condicin de Jefe de Estado Peruano, para solicitarle, celebrar conversaciones que conduzcan a un Acuerdo de Paz cuya aplicacin lleve a concluir la guerra que por ms de trece aos vive el pas. En la segunda carta Guzmn seala: ...los hechos muestran que su gestin ha logrado objetivos avances, especialmente despus de los sucesos del 5 de abril del 92, situacin que claramente se vea venir como una necesidad del estado pemano, a cuyo efecto se han puesto las bases para el proceso econmico y llevado, adelante el reajuste del Estado, Idele N 58, noviembre de 1993, p. 13. Durante gran parte de la gestin presidencial el ingeniero Fujimori mencionaba el apoyo ciudadano mostrado en las encuestas, lo que origin que algunos hablaran de la era de la encuestocracia. Ver sobre todo Busse (1992), lvarez (1993) y Duran Barba (1993).

La oposicin, dispersa en varias candidaturas, tuvo al embajador Javier Prez de Cullar, lder del grupo independiente Unin por el Per (UPP), al oponente ms importante. Pese a algunas irregularidades previas (reglas de juego cambiadas, proselitismo a favor de la candidatura oficialista por parte de militares y funcionarios pblicos) y posteriores al proceso electoral (deficiencias en el escrutinio que favorecieron a la lista Cambio 90/Nueva Mayora), el triunfo del ingeniero Fujimori el 9 de abril de 1995, fue inobjetable. Consigui alrededor del 65% de los votos vlidos, conquistando un segundo mandato en primera vuelta electoral. Su lista parlamentaria tambin obtuvo nuevamente una mayora absoluta en el Congreso. Fujimori consolid su liderazgo personalista a costa de socavar las adhesiones de los partidos polticos que haban construido el sistema de la dcada pasada. Estos -PAP, AP, IU y PPC- lograron apenas alrededor del 8% a nivel presidencial y un 15% de las bancadas en el Parlamento, perdiendo incluso su inscripcin en el registro de partidos polticos. A partir de julio de 1995 se abre el segundo periodo gubernamental de Alberto Fujimori, con su figura consolidada, con una mayora en el Parlamento y una oposicin dispersa: una agrupacin mediana pero heterognea (UPP) y diez pequeos grupos parlamentarios. La eleccin de 1995 constitucionaliza nuevamente a Fujimori, pero muestra la debilidad de las instituciones peruanas, as Como termina de articular un nuevo formato de sistema de partidos. Este es multipartidista moderado, con una tendencia hegemnica de Cambio 90/Nueva Mayora pero, por las caractersticas de sus componentes, de cierta precariedad.

EL MARCO LEGAL DEL SISTEMA POLITICO PERUANO ES NECESARIO INICIAR este captulo haciendo una precisin: la diferencia existente entre derecho electoral y sistema electoral, en tanto hay una gran confusin de trminos y definiciones88. El derecho electoral, en sentido estricto, es el que se refiere al conjunto de normas que encauzan la participacin ciudadana. All se debe sealar quines eligen y quines pueden ser elegidos, as cmo las caractersticas del sufragio, es decir, si es universal, igual, directo y secreto. El sistema electoral seala el proceso por el cual la voluntad ciudadana, expresada en votos, se convierte en autoridades de gobierno. En otras palabras, es el proceso tcnico que permite la distribucin de escaos, la regulacin de las candidaturas y la distribucin de las circunscripciones89. I. ESTRUCTURA CONSTITUCIONAL Y DERECHO ELECTORAL

88

89

La ltima y ms flagrante es la incorporada en la nueva Constitutin del Per. El captulo XIII, bajo el ttulo de Sistema Electoral, hace, referencia a formas de organizacin y funciones de los rganos electorales. Para todo lo referente a los sistentas electorales ver Nohlen (1981:78-94).

La calidad del derecho electoral mide, de alguna manera, el grado de desarrollo democrtico de una sociedad y la participacin ciudadana en la poltica. En el Per, a Lo largo de las ltimas dcadas, el derecho electoral ha sufrido importantes variaciones, siendo las ms significativas aquellas introducidas a fines de los setenta. La mayora de las doce Constituciones -salvo las de 1979 y 1993-, y las leyes electorales peruanas fueron de una a otra manera censitarias y restrictivas90. En relacin a los principios de sufragio, el derecho electoral peruano transit por varios momentos, que a continuacin examinamos. El principio de la universalidad del sufragio indica que todos los ciudadanos, en principio, se encuentran en capacidad de elegir y ser elegidos, con independencia del sexo, raza, lengua, ingresos o propiedad, profesin, estamento o clase, educacin, fe religiosa y conviccin poltica91. Este principio no se contradice con algunas exigencias o requisitos de algunas leyes, como aquel referido a la edad92, el deber de residencia, capacidades mentales o jurdicas, inscripcin en registros electorales o posesin de un documento de identificacin electoral. Hasta 1980 en el Per se mantuvo lo que se denomina sufragio restringido, que estaba relacionado con el grado de educacin93. A este respecto, para que una persona tuviera derecho a sufragio la Constitucin de 1823 exiga ser peruano, saber leer y escribir, tener una propiedad o ejercer alguna profesin, y estar casado o tener 25 aos (art.17). Por su lado, la Constitucin de 1828 otorgaba la ciudadana a los que denominaba hombres libres, aunque fuesen analfabetos; deberan haber nacido en territorio peruano, ser mayores de 21 aos o estar casados y, en el caso de tratarse de extranjeros, que hayan servido en el ejrcito o la armada desde 1820 (arts. 4, 5 y 6). La Constitucin de 1834, reimplantaba el sufragio censitario, y mantenga el voto a los analfabetos; adems, por su inspiracin liberal, agreg un cambio importante: neg el sufragio a los soldados y al clero. Cinco aos ms tarde, la Constitucin de 1839, diferenci -por primera vez- nacionalidad de ciudadana: gozaban de derechos polticos los peruanos mayores de 25 aos de edad o casados, que saban leer y escribir, excepto los indgenas y mestizos -este ltimo requisito tuvo vigencia hasta 1844-, y que pagaban alguna contribucin. Al sealar que eran peruanos de nacimiento los hombres libres nacidos en el territorio de Per, se reconoca tcitamente la esclavitud, que rigi hasta 1854; no se mencionaba la importacin de esclavos ni a las personas que eras mantenidas en tal condicin. En la dcada del cincuenta del siglo pasado, se entabl una polmica entre conservadores y liberales, uno de cuyos puntos centrales fue el sufragio universal94.
90

91 92

93

Estas doce Constituciones se aprobaron en 1823,1826, 1828, 1834,1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y 1993. Las de 1823, 1826, 1856 y 1867 casi no tuvieron vigencia. Histricamente, la primera norma electoral peruana es el Reglamento de Elecciones del 26 de abril de 1822, que regu1 las elecciones del primer Congreso Constituyente. Nohlen (1991:65). Sin embargo, como bien anota Nohlen, una diferencia excesiva entre la edad electoral y la mayora de edad civil sera contradictoria con el postulado de la universalidad del sufragio (Nohlen 1981:66). Sobre el sufragio restringido puede verse Nohlen (1981:67). En relacin al derecho al sufragio, el clrigo conservador Bartolom Herrera sostena que EI derecho no tiene su origen en la voluntad humana sino en la naturaleza. No era un castigo a los indgenas y mestizos declarar que no podan votar porque se puede carecer de un derecho no s1o por delito sino tambin por incapacidad natural. La naturaleza humana se desenvuelve segn sus facultades. El nio y la mujer ven restringidos sus derechos civiles: as tambin el analfabeto debe

94

Dicha polmica impregn gran parte de la lucha doctrinaria que se traslad desde los peridicos hasta la guerra civil. Con este ambiente se elabor la Constitucin de 1857. En ella se estipulaba que eran ciudadanos los peruanos que saban leer y escribir o eran jefes de taller, o tenan propiedad raz o eran retirados del ejrcito o armada (art. 37); deban ser mayores de 21 aos o estar casados, y mantener sus derechos polticos (art. 36). Esta Carta Magna dur poco y fue rpidamente reemplazada por la Constitucin de 1860, que concede el derecho de sufragio slo a los peruanos que saben leer y escribir o son jefes de taller, o tienen propiedad raz o son contribuyentes (art. 38). Asimismo, deban tener ms de 21 aos o estar casados (art.37). Esta Constitucin tuvo vigencia por sesenta aos: la de mayor duracin en la historia republicana. En 1896 se destierran definitivamente las restricciones censitarias, con la reforma del artculo 38 de la carta de 1860. Se produce as el primer gran cambio en la universalidad del sufragio. La Constitucin de 1920 consagra esta caracterstica: obtenan el derecho al sufragio los ciudadanos en ejercicio que saban leer y escribir, mayores de 21 aos o casados a inscritos en el registro militar (arts. 65 y 66). Con la Constitucin de 1933 tambin gozan del derecho de sufragio los ciudadanos que saben leer y escribir, hombres mayores de 21 aos y los casados mayores de 18 aos. En el caso de las mujeres, ellas slo sufragan en elecciones municipales, siempre y cuando tuvieran ms de 21 aos o estuvieran casadas aunque no hayan cumplido esa edad (art. 86); sin embargo, en este perodo nunca se realizaron elecciones municipales. Como se observa, se mantena la restriccin por sexo y educacin. Es decir, se negaba el derecho de voto a las mujeres y a los analfabetos. En 1955, bajo la dictadura de Odra, se produce la segunda gran ampliacin del derecho de sufragio: se extendi a las mujeres, que lo pudieron ejercer plenamente por primera vez en 195695. La tercera gran ampliacin del derecho al sufragio ocurri en las postrimeras del gobierno militar (1968-1980) y con motivo de la convocatoria a elecciones constituyentes. El decreto ley que la normaba estableca que obtenan derecho al sufragio los hombres y mujeres alfabetos mayores de 18 aos. De esta manera, se incorporaba a un importante contingente de la poblacin, habida cuenta que el Per, como el resto de pases latinoamericanos, es un pas de poblacin mayoritariamente joven. La Asamblea Constituyente que eman de dicho proceso electoral elabor una Carta Magna, la de 1979, que desech toda restriccin al derecho de sufragio. De esta manera, con el otorgamiento del voto a los analfabetos, se produca la cuarta y ltima ampliacin del derecho al sufragio. En cuanto al derecho pasivo, es decir, al derecho de ser elegidos, en todas las Constituciones se estableci una edad menor para diputados que para senadores. Para diputados, las Constituciones de 1823, 1834, 1860, 1933 y 1979, exigan 25 aos; las de 1828 y 1856 exigan 28 aos; la de 1839, 30 aos; y la de 1867 la simple condicin de ciudadano. En cambio, para ser senador -salvo las de 1828,1834 y 1839 que exigan 40 aos-, todas ellas, hasta 1979,

95

carecer de derechos polticos, aunque forma la mayora de la poblacin del pas.(Basadre 1982, tomo 3). La mayora de pases latinoamericanos consagraron el derecho de voto para la mujer antes que el Per. S1o Nicaragua (1955), Honduras (1956), Paraguay (1961) y Guatemala (1965), lo hicieron despus.

establecan que la edad mnima era 35 aos96. Las exigencias para el presidente de la repblica eran las mismas que para los senadores. En relacin al principio de la igualdad del voto, se puede sealar que en el Per todas las normas, sean constituciones o leyes, no han diferenciado la calidad del voto por criterios de sexo, raza, educacin, propiedad, etctera. Es decir, cuantitativamente todos los votos eran y son iguales97. El principio de sufragio directo, es decir, que los propios electores deciden quines ocupan el cargo pblico en disputa, no existi en gran parte del siglo. pasado. Desde la primera Constitucin hasta la de 1896-salvo en cuatro oportunidades-, la eleccin de representantes se realiz mediante colegios electorales de provincia y distrito98. Luego de la ley electoral de aquel ao, la eleccin se convirti en directa. En relacin al principio del sufragio secreto, este se consagr en la Constitucin de 1823. Como anota el historiador Jorge Basadre, la ley de 1824 dispuso que las cdulas se entregaran dobladas al presidente de la mesa, quien las depositaba en una urna. Este rgimen fue mantenido hasta 189599. En aquel ao se estableci el voto pblico, mostrando un claro retroceso en materia de derecho de sufragio. El voto secreto fue restablecido definitivamente con la ley electoral de 1931 y convertido en norma constitucional en 1933. Aquel mismo ao se estipul el voto obligatorio, y tuvo como efecto inmediato el incremento sustantivo de la participacin electoral. Ambas caractersticas se mantuvieron con las Constituciones de 1979 (art. 65), y con la ltima de 1993 (art. 31). La Constitucin de 1993 -elaborada en condiciones particulares luego del golpe de Estado del 5 de abril de 1992- conserva varias de las lneas centrales del derecho electoral. As, el voto es universal, igual, directo y secreto (art. 31). En relacin a los electores: al adquirir la ciudadana a los 18 aos, los peruanos tienen expedito su derecho al sufragio, sin ninguna restriccin. El voto es obligatorio hasta los 70 aos y facultativo pasada esa edad. Estn en condiciones de ejercer el derecho al sufragio quienes; adems de no tener suspendida su ciudadana, se encuentran inscritos en el registro electoral y por lo tanto poseen la llamada libreta electoral. Ejercen tambin el derecho de sufragio los peruanos residentes en el extranjero para el caso de elecciones presidenciales y parlamentarias, siempre y cuando ellas se realicen bajo la circunscripcin electoral nica100. De otro lado, los miembros de las fuerzas armadas y la polica nacional en servicio activo no pueden elegir ni ser elegidos. Sin embargo, se han cambiado los requisitos para ser elegidos. En la medida en que a partir de dicha Constitucin el parlamento es unicameral y consta de 120
96 97

98

99 100

Paz Soldn (1988:406-407). Sin embargo, como seala Nohlen, De acuerdo con el principio de igualdad del voto es, preciso que las regulaciones tcnicas de la eleccin, en especial, la distribucin de las circunscripciones electorates, sean de tal modo que, al menos por aprximacin, garanticen la igualdad cuantitativa de los votos. (Nohlen 1981:70). El voto indirecto estuvo estipulado tambin en las leyes electorales de 1824, 1828, 1824, 1849, 1851, 1861 y 1892. El sufragio directo, incorporado en el temprano Reglamento Electoral de 1822, se aplic el siglo pasado s1o para la eleccin de la Convencin Nacional de 1855, para las elecciones presidenciales de 1858 (siendo Ramn Castilla el primerpresidente elegido por votacin directa), y las elecciones parlamentarias de 1859 y 1897. En 1896 se volvi a implantar con el gobierno de Nicols de Pierola. Ver Paz Soldn (1988:123). Basadre (1980). As sucedi en los casos de las elecciones constituyentes de 1979 y 1993, as como en las elecciones a las cmaras de senadores en 1980, 1985 y 1990.

representantes, la edad mnima para ser elegido cambi y qued establecida en 25 aos (art. 90). Asimismo, los candidatos que desempean determinados cargos pblicos deben renunciar seis meses antes de las elecciones (art. 91). En esta oportunidad, se precis que los candidatos a la presidencia de la repblica no pueden ser, a su vez, candidatos al parlamento, en contraste con la Constitucin anterior101. El ejercicio del sufragio no necesariamente hace democrtica a una sociedad. Pero a la inversa, si una sociedad restringe el derecho del sufragio, seguramente no es democrtica. La ampliacin del sufragio y la obligatoriedad del voto incorporan una mayor cantidad de la poblacin a sus derechos ciudadanos. En el Per la poblacin electoral es proporcionalmente menor a la de los pases de democracias occidentales, como Estados Unidos o los pases europeos, por tratarse de una poblacin mayoritariamente jven102. Una idea de este crecimiento la puede ofrecer el siguiente porcentaje del electorado en relacin a la poblacin total del pas: _____Cuadro 1_________________________________________________________

Porcentaje de votantes en relacin a la poblacin (1872-1993)

Ao Electores/ Pobladores

1872 1919 1939

1956

1963 1978 1980 1990 1993

0,3% 2;5%

8%

15%

18%

25%

31%

35%

37%

Fuente: Tuesta (1994,1993:521). El cuadro 1 ilustra que slo despus de iniciado el proceso de redemocratizacin el Per pudo superar la barrera de 120% de participacin efectiva electoral103. No obstante, es necesario sealar que no toda la poblacin vota y que, como en toda Amrica Latina, la poblacin es muy joven. En relacin a los partidos polticos y al sistema que construyen, surge la siguiente reflexin: ms all de la existencia y tipo de partidos polticos, durante un largo perodo de la historia republicana gran parte de la sociedad estuvo al margen de la participacin poltica, pues el poder era disputado por una elite excluyente. De esta manera los partidos, por lo general, agregaban y canalizaban intereses de aquellos sectores de los cuales, potencialmente, podan recibir votos, y stos -como hemos visto- eran porcentualmente pequeos. Cuando el sufragio se ampla totalmente, es decir en el perodo 1978-1980, se puede afirmar que nos encontramos delante de un sistema democrtico y competitivo. As, los partidos polticos tuvieron que ampliar sus discursos, renovar sus programas,
101

La Constitucin de 1979 permiti que Alberto Fujimori, en 1990, lograra postular simulneamente tanto a la cmara de Senadores como a la Presidencia de la Repblica. En 1993, los electores inscritos representan el 45% de la poblacin total. En Amrica del Sur, s1o Ecuador logr superar esta barrera, despus de Per, en 1979. El ndice y la informacin se han tomado de Bostrom (1989:13, Tabla 3).

102 103

modernizar su maquinaria a incorporar a una nueva capa ciudadana en sus filas. Los partidos fueron, pues, trastocados por los cambios producidos en el derecho electoral.

2.

ASPECTOS NORMATIVOS DE LOS PARTIDOS POLTICOS

Recin a mediados de este siglo las constituciones incorporaron a los partidos polticos. Es preciso recordar, adems, que ellos nacieron histricamente en el interior de una sociedad desvinculada del Estado. De esta manera, la relacin Estado-partidos polticos transit un largo y no poco conflictivo recorrido: antagonismo, ignorancia, legalizacin a incorporacin104. Despus de la Segunda Guerra Mundial, la tendencia a constitucionalizar los derechos polticos ha ido en aumento. Estos derechos se incorporaron a la legislacin electoral a travs de la libertad de asociacin, mediante partidos polticos. Entre las primeras cartas constitucionales en incorporarlos estn la Constitucin francesa de 1946 y la italiana de 1948. En otras se especifica la exigencia democrtica de su actividad, como la Ley Fundamental de la Repblica Federal de Alemania (1949)105. Por ello, el Tribunal declar inconstitucionales al Partido Neonazi (SRP) en 1952, y al Partido Comunista Alemn (KPD) en 1956. De esta manera, muchas constituciones modernas sostienen que los partidos polticos expresan el pluralismo poltico, ayudan a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumentos fundamentales para la participacin poltica106. En Amrica Latina, la corriente actual tambin se orienta a constitucionalizar los partidos polticos. El primero en referirse a ellos en forma expresa fue Mxico, con la ley electoral del 19 de diciembre de 1911, que trat especficamente sobre los partidos polticos107. Posteriormente, se inici un control de sus actividades bajo el intento de encuadrarlos en el orden constituido para defender la democracia liberal (mayoritariamente oligrquica). En caso de endurecimiento de la vida poltica se produce el reconocimiento constitucional pero en forma negativa: se prohbe las organizaciones y su funcionamiento. As, por ejemplo, la Constitucin nicaraguense de 1939 sealaba que estn fuera de la ley aquellos partidos que manifiesten pblicamente opiniones contrarias al orden pblico, a las instituciones fundamentales del Estado, a la forma republicana y democrtica de gobierno, al orden social establecido (art. 128), y prohiba expresamente la existencia de partidos pertenecientes a organizaciones internacionales (art. 50)108.
104

105

106

107

Vase Garca Laguardia (1987) y Verd (1980). Verd recuerda que el primer antecedente ocurri en Italia, en 1928: el rgimen fascista, a travs de una ley de rango constitucional, incorpor al partido fascista como partido nico. Es slamente despus de la segunda guerra mundial que se reconoci el pluralismo poltico. 1.Los partidos concurren a la formacin de la voluntad poltica del pueblo. Su fundacin es libre. Su organizacin intema debe responder a principios democrticos. Deben dar cuenta pblicamente del origen de sus recursos. 2. Los partidos, que por sus fines o por la conducta de sus miembros tiendan a perturbar el orden constitucional liberal y democrtico, o a destruir o porter en peligro la existencia de la Repblica Federal de Alemania, son inconstitucionales. El tribunal Constitucional decide sobre la cuestin de la inconstitucionalidad (art, 21). Ver al respecto: Aja (1977), De Lojendio (1977), Garca Laguardia (1987), IIDH/CAPEL (1989), Crdenas Garca (1992), Garca-Pelayo (1986). Las leyes del 20 de setiembre de 1916 y 6 de febrero de 1917 recogieron aquella tendencia. IIDH/CAPEL (1989:155-161).

108

Finalmente, se pas a un control estructural y de funcionamiento interno, cuyo objeto era lograr que la estructura y actividad de los partidos polticos se adecuasen a los principios democrticos. En Amrica Latina el proceso de constitucionalizacin de los partidos se inici con la Constitucin uruguaya de 1934. Hoy en da, en casi todas las constituciones latinoamericanas encontramos este reconocimiento expreso109. En otros casos se trata de una combinacin de constitucionalizacin y legislacin especial, o simplemente de no regulacin110. Es necesario precisar que la constitucionalizacin se realiza a travs del control preventivo-ideolgico al igual que por la va del ilcito penal111. En el Per, la primera Constitucin que incorpor a los partidos polticos fue la de 1933112. Como ya se seal anteriormente, esta Constitucin surgi luego de un proceso de crisis del sistema poltico y de la aparicin activa de las masas -aunque incipientemente organizadas- en el escenario nacional. Los partidos que intentaron canalizar sus demandas, con claro contenido antioligrquico, se convirtieron, en un sentido, en partidos antisistema. En tal razn, la elite oligrquica no slo reprimir al PAP y al PCP, sino que constitucionalizar su exclusin del sistema poltico. Dos aos antes, el PAP haba obtenido, en elecciones parcialmente competitivas, alrededor de un tercio de los votos113. As, estos partidos no pudieron participar en las elecciones generales de 1936 (anuladas), 1939, 1945, 1950 y 1956114. A pesar de que ambos partidos participaron en las elecciones generales de 1962 y 1963, y en las elecciones municipales de 1963 y 1966, el artculo 53 no fue suprimido, sino hasta la Constitucin de 1979.
109

110

111

112

Bolivia (art. 223), Brasil, Costa Rica (art. 98), Chile (art. 19, inc. 15), Ecuador (art. 36), El Salvador (art. 72), Guatemala (art. 223), Honduras (art. 47), Mxico (art. 1), Nicaragua (art. 55), Panam (art. 132), Paraguay (art. 117), Per (art. 35), Repblica Dominicana (art. 104), Uruguay (art. 77), y Venezuela (art. 114). En el caso de Amrica Latina, existen seis leyes especiales de partidos polticos: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Venezuela. En el caso de Guatemala y Honduras, las tienen conjuntamente con las leyes electorales. Vase Navas (1993:165-166, Anexo 1). El control preventivo-ideolgico se puede observar en el art. 21 de la Ley Fundamental de la Repblica Federal Alemana, como defensa de los partidos antisistema; otro caso es el de la Constitucin chilena de 1980, desde el punto de vista de un rgimen autoritario y como producto de una posicin antipartido. El control por la va del ilicito penal, por su parte, es asumido por Bran parte de los pases de regmenes democrticos. Vase Coloma (1990:147-150). Como antecedente interesante puede anotarse los artculos de la ley electoral de 1896 que sostiene: Art.17.- Cada uno de los partidos existentes en la Repblica tendr derecho de designar un adjunto, con voz pero sin voto, que asista a las deliberaciones de la Junta. Art. 18.-Los partidos polticos, para tener derecho de enviar sus delegados a la Junta Nacional, deben tener existencia en la Repblica, programa definido y jefe conocido, individual o colectivo. No existe, sin embargo, un tratamiento especial sobre los partidos politicos. El artculo 53 de la Constitucin de 1933 sealaba que el Estado no reconoca la existencia de partidos polticos de filiacin intemacional. De esta manera se exclua al PAP, como parte de una Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA) de alcance intemacional -que nunca lleg constituirse como tal- y al PCP, como seccin peruana de la Intemacional Comunista. Parte del debate constitucional sobre este tema puede encontrarse en Balbi y Madalengoitia (1980:128-133). Las elecciones de 1936 fueron anuladas cuando el candidato opositor, apoyado por el PAP, iba ganando en el escrutinio. En las de 1945 ambos partidos participaron cambiando sus denominaciones al interior del Frente Democrtico Nacional: el PAP, como Partido del Pueblo, y el PCP como Vanguardia Socialista.

113

114

A fines de la dcada del setenta, se present un hito en la relacin entre el Estado y los partidos polticos. La transicin democrtica coloc a los partidos come su soporte y permiti que desaparezca de la Constitucin el anterior articulado excluyente, y se incorpore de manera privilegiada con clara influencia de la Constitucin espaola de 1978- a los partidos polticos como hacedores de la voluntad popular y piezas fundamentales de la participacin poltica ciudadana. La ltima Carta Fundamental mantiene este mismo articulado, pero sin el nfasis de la anterior115. Sin embargo, como bien seala Coloma, la Constitucin de 1979 no consideraba a los partidos como asociaciones al no inscribirlos en el libro respectivo, de personas jurdicas. En concreto, se le reservaba casi como nico fin la participacin en elecciones. Esto se volvi evidente cuando se discuti el financiamiento de los partidos polticos: a nadie se le haba ocurrido solicitarlo en periodos no electorates116. En otras palabras, eran partidos polticos en la medida en que participaban en elecciones y su participacin hubiera resultado relevante; en caso contrario, el JNE poda, como sucedi, cancelar su inscripcin en el Registro de Partidos Polticos117. Se trataba pues
115

La Constitucin de 1979 senalaba: Art. 68.- Los Partidos Polticos expresan el pluralismo democrtico. Concunen a la fomtacin y manifestacin de la voluntad popular. Son instrumento fundamental Para la participacin poltica de la ciudadana. Su creacin y el ejercicio de su actividad son libres. dentro del respeto a la Constitucin y la ley. Todos los ciudadanos con capacidad de voto tienen derecho de asociarse en partidos polticos y de participar democrticamente en ellos. Art. 69.- Corresponde a los partidos polticos o alianzas de partidos postular candidatos en cualquier eleccin popular. Para postular candidatos las agrupaciones no partidarias deben cumplir con los requisitos de ley. Art. 70.- El Estado no da trato preference a partido poltico alguno. Proporciona a todos acceso gratuito a los medios de comunicacin social de su propiedad, con tendencia a la proporcionalidad resultante de las elecciones parlamentarias inmediatamente anteriores. Art. 71.- Durance las campaas electorales, los partidos polticos inscritos tienen acceso gratuito a los medios de comunicacin social de propiedad del Estado . / En contraste, la Constitucin de 1993 seala que no s1o los partidos canalizan los derechos polticos: Art.35.- Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a travs de organizaciones polticas como partidos, movimientos o alianzas, conforme a la ley. Tales organizaciones concurren a la fortnacin y manifestacin de la voluntad popular. Su inscripcin en el registro correspondiente les concede personalidad jurdica. La ley establece nminas orientadas a asegurar el funcionamiento democrtico de los partidos polticos, y la transparencia en cuanto al origen de los recursos econmicos y el acceso gratuito a los medios de comunicacin social de propiedad del Estado en forma proporcional al ltimo resultado electoral general. En realidad, con motivo de la costosa campaa electoral de Mario Vargas Uosa, en 1990 el senador Rolando Ames (IU) present un moderado proyecto de ley para regular los gastos de campaa electoral. Esto permiti discutir de manera muy inicial el tema del financiamiento de los partidos polticos. Pero el proyecto no prospere, pus los grupos mss favorecidos se opusieron a ello. De otro lado, los partidos en el Per no gozan de otras atribuciones que si existen en otros pases. Por ejemplo, ser el nico canal de representacin poltica o tener presencia en los jurados o cortes electorales. En el primer caso, un ciudadano s1o puede presentarse a un cargo pblico electivo si penenece a un partido poltico (Ecuador o Brasil). En el segundo caso, los partidos politicos principales tienen representantes en la mxima entidad electoral del pas (Bolivia). El Per escapa a estas dos caractersticas. Vase Navas (1993) y Jaramillo (1993). El Jurado Nacional de Elecciones (JNE), entidad mxima de la justicia y administracin electoral creada en 1931, tiene un registro de partidos y agrupaciones polticas, los que deben cumpliecon determinados requisitos para ser declarados legalmente constitudos. En el ltimo periodo, por ejemplo, la inscripcin de un partido poltico se lograba con la presentacin de cien mil firmas de respaldo y el funcionamiento de por lo menos 13 de 25 comites departamentales.

116

117

de un marco legal con ausencia de una normas complementaria -por ejemplo, una ley de partidos polticos- y con muchos vacos118. Habra que agregar que factores como la ampliacin total del derecho de sufragio, las expectativas ciudadanas reprimidas durante dcadas de dominio oligrquico y control militar, as como la dinmica organizativa de vastos sectores sociales durante las dcadas del sesenta y setenta, posibilitaron que los partidos polticos aparecieran como los canalizadores de la participacin poltica a travs de los procesos electorales. As, desde 1978 el nmero de partidos se increment, como lo muestra el cuadro siguiente: ____Cuadro 2__________________________________________________________ Nmero de partidos polticos participantes en elecciones presidenciales (1931-1995)

1931 1939 1945 1956 1962 4 2 2 3 7

1963 4

1978* 1980 1985 1990 1995 12 15 9 9 14

118

Se perda la calidad de partido inscrito legalmente si dicha organizacin no con segua el cinco por ciento de los votos vlidos en una eleccin nacional. Sobre este punto Coloma (1990:150-155) recuerda que en la dcada del ochenta se presentaron cuatro proyectos de ley de partidos polticos que fueron agrupados en uno slo (dictamen NQ 2566, del 28 de noviembre de 1989), que no lleg a convertirse en ley. Se toma como referencia las elecciones constituyentes. Fuente: Tuesta (1994).

EL SISTEMA DE PODERES EL SISTEMA POLTICO PRESIDENCIALISTA latinoamericano ha cubierto casi toda la historia republicana de la regin. A pesar de la relacin -a travs de diversos factores- con el continente europeo, hemos importado el modelo norteamericano de sistema poltico. No obstante, este modelo se estableci sobre las bases econmico-sociales de la colonia y de una estructura institucional inexistente o muy dbil. Luego de las independencias nacionales, en Amrica Latina se suscit el desorden institucional y la pugna por el poder entre los militares. El poder civil estaba sometido, en diverso grado, al poder militar organizado alrededor de la figura del caudillo; as, los parlamentos no fueron significativos en la fase de consolidacin de las repblicas. Los elementos caractersticos de este sistema presidencial seran, sintticamente: una clara separacin entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, eleccin directa del presidente, inamovilidad poltica del presidente durante su periodo de gobierno, no disolucin del Parlamento por parte del presidente, escasa disciplina partidaria176. Para entender mejor estas caractersticas debe tomarse en consideracin factores que corresponden a los mbitos sociolgicos y de la cultura poltica. Revisaremos el tipo de rgimen poltico y sus instituciones, intentando desentraar las difciles relaciones entre ellos y los efectos que producen sobre el sistema de partidos177. 1. EL PODER EJECUTIVO Como en toda Amrica Latina, el Poder Ejecutivo esta personalizado en la figura del presidente de la repblica, y es independiente del Poder Legislativo. Su eleccin, como ya revisamos anteriormente, obedece a sistemas electorales que influyen en el sistema de partidos. Es elegido conjuntamente con dos vicepresidentes quienes, a su vez, pueden ocupar cargos legislativos. Lo reemplazan en caso de vacancia temporal o definitiva. Hasta la Constitucin de 1993, no exista la reeleccin inmediata. La eleccin del presidente de la repblica constituye el objetivo principal de la competencia electoral y, en consecuencia, de la poltica. Esta constituye una clara diferencia en relacin a la eleccin presidencial en Europa, donde el presidente preside pero no gobierna. Este hecho permitir que la figura del presidente de la repblica se apoye mas en la opinin pblica y en su propia ascendencia sobre la masa ciudadana, que en el sistema de partidos, concentrando as gran parte del poder del Estado. He ah una de sus caractersticas ms importantes. Todo ello tiene un efecto de configuracin doble: a travs de las elecciones presidenciales, impacto sobre los partidos polticos, el propio y el sistema de partidos; a impacto ejercido por la presidencia, mejor dicho por los presidentes en ejercicio, sobre su propio partido poltico en cuanto tipo y organizacin178.

176

Para un anlisis del presidencialismo latinoamericano y la discusin sobre las propuestas parlamentaristas vase Nohlen y Fernndez (1991b). Como indica Nohlen: Para la estructura del sistema de partidos, el presidencialismo es el factor ms relevante en comparacin con el sistema electoral. (Nohlen 1991b:67). Nohlen (1991:68).

177

178

En el Per, la relacin con los partidos polticos es muy clara. A pesar de la larga lista de partidos, muchos de ellos han sido forjados bajo la gida de caudillos civiles que constituyeron partidos de notables; tales fueron los casos de Manuel Pardo con el Partido Civil, Nicols de Pirola con el Partido Nacional o Andrs Avelino Cceres con el Partido Constitucional. - La irrupcin del Apra en la escena nacional desde la dcada del treinta convirti a Vctor Ral Haya de la Torre en candidato presidencial obligado de su partido en 1931 y 1962; de la misma manera, el objetivo de varios gobiernos fue impedir su candidatura presidencial. Aprismo y antiaprismo se desarrollaron, por casi medio siglo, alrededor de la figura de Haya de la Torre Jefe y Fundador - as Ilamado por sus seguidores- del partido. El Apra fue el partido dominante durante todo ese periodo. La mtica direccin de Haya de la Torre sobre el partido ms organizado en la historia peruana le permiti influir en la eleccin de ms de un presidente de la repblica179. Haya de la Torre nunca lleg a ocupar dicho puesto. Muri un ao antes de su segura eleccin, en 1979180. Fernando Belande Terry fue candidato de Accin Popular en tres oportunidades, habiendo ganado en dos de ellas. Luis Bedoya Reyes, fundador del socialcristiano PPC, lo fue en dos oportunidades181. Desde el lado liberal, el afamado escritor Mario Vargas Llosa fue uno de los organizadores del Movimiento Libertad y, posteriormente, el Fredemo que lo lanz como candidato a la presidencia de la repblica. Perdida la eleccin, la alianza se disolvi, pese a que todos proclamaban que haban logrado agrupar a un ncleo liberal capacitado que haba desarrollado un programa poltico y de gobierno serio y una organizacin perdurable. Alberto Fujimori haba formado un pequeo ncleo poltico llamado Cambio 90, que tambin se organiz a travs de su candidatura. El manejo personal del presidente sobre dicha agrupacin, sin ms virtud que haber sido fundada por l, es un ejemplo ms. Es necesario sealar que aquellos partidos que se fundaron sin ms argumento que la figura del caudillo o presidente de la repblica desaparecieron, o sobrevivieron sin ningn xito, cuando aquel dej la presidencia de la repblica o falleci. Fueron los casos de la PDRP de Legua, el MDP de Manuel Prado o la UNO de Manuel Odra, todos ellos ex-presidentes. Por ese camino transitan tambin agrupaciones como Cambio 90 y Nueva Mayora, fundadas alrededor de la figura de Alberto Fujimori. No fue el caso de aquellos partidos que se incorporaron a las grandes vertientes o familias ideolgicas como el PAP, el PPC, las facciones de izquierda y tambin AP, organizaciones que configuraron el sistema de partidos de los ochenta. Siendo los procesos electorales presidenciales los ms importantes, las inclinaciones ciudadanas se han centrado de manera preferencial en la figura del lder, en desmedro del propio partido. Esto ha permitido la volatilidad del electorado peruano: en el ltimo medio siglo slo dos presidentes de la repblica han llegado a ocupar dos veces el
179

180 181

De esta manera, lograron apoyar extosamente a Eguiguren en 1936, eleccin que fue anulada justamente por probarse el apoyo aprista a dicho candidato. S logr, sin embargo, apoyar las candidaturas ganadoras de Manuel Prado, en dos oportunidades, y de Jos Luis Bustamante y Rivero. Sus partidarios lo llamaban el presidente moral del Per. En realidad, tambin fue candidato a la Alcalda de Lima en tres oportunidades, ganando en dos de ellas.

mismo cargo, pero ningn partido poltico ha permanecido en el poder en dos periodos consecutivos. De otro lado, el hecho de que las Constituciones anteriores a la de 1993 permitieran la postulacin luego de un periodo gubernamental, hizo que los ex-presidentes mantuvieran el control del partido y sometieran a este a los vaivenes de su deseo de llegar, nuevamente, al primer puesto pblico. As sucedi en Accin Popular, en relacin con Fernando Belande Terry, y en el Partido Aprista con respecto a Alan Garca. En otras constituciones latinoamericanas, donde se prohibe en forma definitiva la reeleccin, los ex-presidentes tienen menor gravitacin sobre sus partidos polticos. Pasan a ser lderes importantes, pero no decisivos en sus respectivas organizaciones182. La Constitucin de 1979 confirm al presidente de la repblica como jefe del Estado y del gobierno, jefe del Poder Ejecutivo, jefe de la diplomacia, comandante en jefe de las Fuerzas Armadas y elemento clave en las relaciones con el Poder Legislativo; adems, le dio la posibilidad de ampliar sus facultades legislando temporalmente. As, el presidente de la repblica concentra las facultades gubernamentales, administrativas, legislativas y normativas183. El presidente de la repblica es polticamente irresponsable; nombra y remueve al primer ministro o presidente del consejo de ministros. Por lo general, es jefe y lder de su partido y, como dira Paz Soldn, resulta el primer gobernante y el primer legislador184 Indiscutiblemente es la primera figura de la nacin y es: visto as por la ciudadana185. Esta ciudadana, por tanto, tiene una imagen de lo que desea como primera figura poltica; en ella se personifican sus anhelos, esperanzas y frustraciones Cuando ha habido maquinarias polticas dbiles, estas circunstancias no hacen sino mantener tal debilidad. Los partidos polticos, con mayor inters que antes en mantener una presencia colectiva importante en la toma de decisiones, se han mostrado incapaces de revertir esta tendencia. En ese terreno, por ejemplo, un presidente como Alberto Fujimori, cuya imagen pblica era positiva, no tuvo problemas para combatir a los partidos polticos -y en consecuencia a los polticos- de manera eficaz, hacer efectivo el golpe de Estado del 5 de abril de 1992 y derrotarlos en las elecciones de 1995. La ciudadana espera del presidente de la repblica la solucin de los graves problemas sociaIes; si estos no son resueltos se produce la frustracin poltica y el castigo electoral hunde al presidente y a su partido. As ocurri con los dos presidentes constitucionales antes de Fujimori186. Pese a todo ello, el sistema poltico peruano construido en la Constitucin de 1979 opt por fortalecer la figura presidencial, contra las inclinaciones parlamentarias de la Constitucin de 1933, aunque mantiene instituciones de regmenes parlamentarios (Consejo de Ministros, censura, interpelacin, disolucin). As, se ha estructurado un

182

183

184 185

186

Lo son, de alguna manera, Patricio Aylwin en la DC chilena, Rodrigo Borja en la ID ecuatoriana. u Oscar Arias en el PLN costarricense. En el PRI mexicano, los ex-presidentes pierden todo poder y prcticamente pasan a una suerte de jubilacin poltica, como ha ocurrido con los ex- mandatarios Miguel de la Madrid, Jos Lpez Portillo o Luis Echevarra. Sobre las atribuciones gubernamentales del presidente de la repblica en la Constitucin de 1979, ver Pareja Pfluicker (1987). Paz Soldn (1988:293). Clinton Rossiter seala que el presidente de la repblica es tambin padre de las multitudes, orculo de Delfos y hroe de la televisin. Tomado de Paz Soldn (1988:294). En 1980 AP triunf con el 45% de los votos, y tennin su mandato con el 7,3%. En 1985 el PAP lo hizo con el 53, 1% y finaliz con el 19,3%. Habra que anotar que la imposibilidad de

modelo hbrido -presidencialismo atenuado lo llamaran algunos- que en la prctica ha conducido a una suerte de caudillismo presidencial187. Por ejemplo, el presidente del Consejo de Ministros -figura incluida en las constituciones desde el siglo pasado- no pasa de ser un coordinador del Gabinete, y est lejos de ser un Primer Ministro como jefe de gobierno, o de adquirir alguna preeminencia sobre sus colegas188. Si bien durante los gobiernos democrticos hubo personajes importantes que ocuparon este cargo, y que fueron incluso presidenciables, su fuerza provino ms de su propia capacidad de liderazgo que de las atribuciones que le prefiguraba la norma189. Hubo casos de situaciones lmite en que los ministros y el Primer Ministro desconocan las decisiones presidenciales190. Finalmente, habra que precisar que a partir de la Constitucin de 1979, los ministros de Estado son responsables de sus actos y los actos del presidente de la repblica que refrenda, a no ser que renuncien inmediatamente (art. 221). De esta manera, los ministros no se pueden independizar o tomar una posicin singular al interior del Gabinete. El peso y dominio del presidente sobre los partidos polticos se ha mantenido en los regmenes democrticos. El primero de ellos, Accin Popular (19801985), tuvo a un presidente que manejaba el poder a partir de su vnculo con algunos miembros de su Gabinete y con su entorno personal. Fernando Belande se relacion con AP como rbitro de tendencias191, si no lo hizo como jefe nato del partido192. Los secretarios
la reeleccin presidencial inmediata permita que estas pendientes sean mayores. Ante la imposibilidad de la reeleccin inmediata, la candidatura de personajes polticos que trataban de ocupar el cargo dejado por el presidente saliente no haca sino cargar con el pasivo del gobiemo y aparecer, adems, como un personaje de segundo orden, por grande que fuera el desprestigio gubemamental. As ocurri con Javier Alva Orlandini en relacin a Fernando Belande Terry en Accin Popular, y con Luis Alva Castro en relacin a Alan Garca en el PAP. Vase CAJ (1993:253). Sobre la figura del Primer Ministro puede verse Roncagliolo (1991:151-157). Parte de las crticas que se desarrollaron contra los ministros de Alan Garca era que estos actuaban como secretarios personales del presidente. Generalmente, los Primeros Ministros que tuvieron peso asumieron la cartera de Economa, fundamental en una poca de crisis econmica. Fueron, generalmente, los que iniciaron los gobiernos y los que ms duraron. As fue el caso del acciopopulista Manuel Ulloa Elas (1980-1983), cuyo periodo dur 29 meses; el aprista Luis Alva Castro (1985-1987), que dur 23 meses y Juan Hurtado Miller (1990 1991). Los otros ministerios no comprometan las decisiones politicas importantes, como el Ministerio de.Relaciones Exteriores (cargo ocupado por los populistas Fernando Schwalb, Lpez Aldana Sandro Maritegui y Luis Percovich; el aprista Guillermo Larco Cox; los fujimoristas Oscar de la Puente, Carlos Torres y Efrain Goldemberg), el Ministerio de la Presidencia (los apristas Guillermo Larco Coz, Armando Villanueva del Campo y Luis Alberto Snchez), el Ministerio de Trabajo (Alfonso de los Heros) o de Industria (Alfonso Bustamante). Fue el caso del golpe de Estado del 5 de abril de 1992. El entonces presidente constitutional Alberto Fujimori convoca a una lesin de Consejo de Ministros y, ante la sorpresa de su gabinete, muestra el video que presentara aquella noche en el que anunciaba el golpe de Estado. Pocas horas antes su Primer Ministro, Alfonso de los Heros, haba tenido una conversacin con los miembros de la oposicin, a quienes haba ofrecido aceptar algunas de sus demandas: no saba nada del plan; renunci, al igual que el Ministro de Trabajo. El resto prefiri mantenerse en su puesto y asumir como suyo un plan que desconocian. Fue el caso de la disputa entre los sectores llamados alvistas y ullostas en todo su segundo periodo. El 22 de setiembre de 1968 el diario La Prensa sealaba que: EI Presidente Belande, asumiendo el ttulo de jefe nato de AP, destituye de su cargo de secretario general de ese partido al ing. Edgardo Seoane por haber criticado al gobiemo en su exposicin televisada sobre el contrato petrolero. Belande declar en reorganizacin el partido. Los seoanistas no acatan la medida y se posesionan de los locales del partido.

187 188 189

190

191

192

generales, el cargo orgnico y poltico ms importante a nivel partidario, no pasaron a ser sino personajes cuyas decisiones estaban en un segundo orden. En Palacio de Gobierno, el llamado jefe mximo tomaba las ms importantes decisiones sin consultar a su comit poltico. En el caso del PAP, la situacin fue parecida; una tendencia adversa al presidente Alan Garca se agrup alrededor del secretario general Luis Alva Castro. Este ltimo no pudo hacer prevalecer su condicin de tal pare comprometer a su partido en la direccin del gobierno. La situacin de Cambio 90 es menos compleja, pues, como ya sealamos, esta agrupacin es totalmente incapaz de desarrollar una poltica que no est dirigida o controlada por Alberto Fujimori. La Constitucin de 1993 no ha hecho sino ampliar este poder presidencial y, por lo tanto; la influencia y control de quien lo ostenta sobre los partidos ser mayor. La reeleccin presidencial puesta en prctica por primera vez a partir de la eleccin de 1995, se encamin en tal direccin. 2. EL PODER LEGISLATIVO

En el Per, histricamente, el Poder Legislativo ha estado conformado por dos cmaras, salvo los casos estipulados en las Constituciones de 1823 (con un senado conservador sin carcter parlamentario), 1856 (cre un Congreso de Representantes, parte de los cules se constitua en Senado) y 1867; ninguna de ellas, sin embargo, rigi por mucho tiempo. Las dems -1828, 1834, 1839, 1860, 1920, 1933 y 1979- establecan el Parlamento bicameral. La nueva Constitucin de 1993, ha restablecido, por primera vez en este siglo, la Cmara nica (art.-90). La composicin del Senado y de la Cmara de Diputados, cuando ellas existieron, fue de nmero variado; de acuerdo a la relacin representante/poblacin su nmero fue en aumento. La Constitucin de 1979 estableci un Senado de 60 representantes y una Cmara de Diputados que lo triplicaba en nmero: 180 representantes193. Bajo el criterio de la eficiencia, la nueva Constitucin redujo esta cifra a 120 representantes reunidos en una sola Cmara, ante la crtica de la oposicin, la que consider que tal medida era demaggica, pues no responda a ningn criterio de representatividad194. En relacin a la eleccin, habra que sealar que los parlamentarios (tanto senadores, como diputados) podan ser reelegidos indefinidamente y sin necesidad de que los partidos polticos los presentarn en sus listas. El mandato era y es irrenunciable: No exista el monopolio de la participacin de los representantes por parte de los partidos polticos. Desde 1920 la eleccin del Parlamento se realiza en forma simultnea con la del Presidente de la Repblica y en forma total. Es una costumbre electoral que
193

194

Aquella Constitucin estableca que los presidentes constitucionales pasaban a ser senadores vitalicios. Hasta el golpe de 1992 tal fue la condicin de Fernando Belande y Alan Garca. La nueva Constitucin de 1993 retir esa figura y, de esta manera, el regimen se libr de dos lderes polticos importantes. Sin embargo, habra que sealar como nota curiosa que el grupo izquierda Socialista Cuyas principales figuras posteriortnente se colocaron en la oposicin al gobiemo de Fujimori-, en su programa de gobiemo de las elecciones de 1990 planteaba lo siguiente: En relacin al poder legislativo se propone una reforma constitucional que establezca la unicameralidad y adopte el sistema de la reserva legislativa para aquellos temas que la Constitucin define como "dominio de ley". todo lo cual permitir agilizar la dacin de las leyes y asegurar la eficiencia de la labor Parlamentaria. Complementariamente, se aprobaran causales de revocacin del mandato legislativo por la va de la consulta popular ratificatoria y.se reducire el nmero de congresistas a sesenta. (Roncagliolo 1991:152).

produjo, por un lado, el arrastre de los votos del candidato presidencial sobre los representantes parlamentarios, tal como lo indicamos lneas arriba, permitiendo que el Poder Ejecutivo gozara de mayoras parlamentarias195. Por otro lado, debido a la inexistencia de elecciones parlamentarias parciales, permita una correlacin poltica favorable al gobierno, a pesar de que este se encontrara en franco desprestigio ciudadano, segn las encuestas de opinin. El Parlamento peruano, dividido en dos cmaras, tena funciones propias de su naturaleza (dar leyes y resoluciones, as como interpretar y derogar las existentes), adems de aprobar los tratados internacionales, aprobar el Presupuesto de la Repblica, autorizar emprestitos, ejercer el derecho de amnista, aprobar la demarcacin territorial y dems atribuciones que le seala la ley. Corresponda a la Cmara de Diputados acusar ante el senado al presidente de la repblica, a los miembros de ambas cmaras o a los ministros de Estado, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones; la Cmara de Senadores tena el encargo de declarar si haba lugar o no a la acusacin196. Si hasta la dcada del sesenta el Parlamento permita la permanencia de caciques locales y caudillos regionales, en la dcada del ochenta -con la modernizacin de la poltico y los medios de comunicacin integradores-todos los partidos polticos, sin excepcin, centraron su atencin en ganar la mayor cantidad de bancadas en el Parlamento. Esto no slo permiti que los partidos obtuvieran mayores recursos provenientes de sus representantes, sino tambin que, en la medida que la mayor parte de las actividades partidarias transitaban por el Parlamento, los representantes se transformaran en figuras polticas de primer orden al interior de sus organizaciones197. En otras palabras, el Parlamento condicion en gran parte el funcionamiento de los partidos polticos198. 3. LAS RELACIONES CONFLICTIVAS ENTRE EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

Las relaciones institucionales entre los dos poderes del Estado estn construidas sobre una serie de elementos que llevan a algunos a pensar que estamos delante de un sistema semipresidencial o semiparlamentario. En todo caso, el sistema poltico peruano incorpora elementos de los sistemas parlamentarios, como veremos ms adelante.

195

Tal conno lo sealamos, en las elecciones de 1980, 1985 y 1990, los candidatos a la presidencia y a las dos vicepresidencias de la repblica, podan postular simultneamente a cargos parlamentarios. La nica experiencia ocurri en 1991, cuando el Congreso de la Repblica acus constitucionalmente al ex-presidente Alan Garca, quin fue absuelto por los tribunales. Muchos partidos polticos, particulartnente los pequeos, pasaron a depender absolutamente de los ingresos de sus parlamentarios. Algunos de ellos desaparecieron al no lograr representantes en el Parlamento. Fueron los casos de los fenecidos MDP y UNO, en 1979; MBH y PADIN, en 1985; y Ayllu, PMR, PSR, MSP y Coordinadora Socialista, en 1992. Al respecto, el ex-senador Enrique Bemales seala: Cuando se produce este fenmeno de parlamentarizacin, la natural actividad territorial o funcional de los partidos se mediatiza por la priorizacin de la accin parlamentaria; los parlamentarios pasan a conformar un grupo de poder especial dentro de la organizacin: reciben y procesan las demandas sociales, captan militancia para organizar sus secretarial y desde la representacin se convierten en el eje de la actividad poltico del partido; es decir el partido hace poltica a travs de sus parlamentarios y estos a su vez, hacen poltico partidaria a travs de la representacin en el Parlamento. (Bernales 1993:79).

196

197

198

La historia de esta relacin se ha movido bajo una permanente tensin, trasladndose desde una subordinacin total del Legislativo al Ejecutivo, que lo esterilizaba -particularmente cuando se trataba de una mayora oficialista en el Parlamento- hasta una confrontacin total entre poderes199. Casi no han existido perodos de una relacin institucional fluida, donde cada uno de los componentes cumpla sus funciones200.. El control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo se manifiesta a travs de los informes que los parlamentarios pueden exigir a los ministros, o de la presentacin personal de los ministros en el Parlamento para informar sobre su gestin pblica, tanto en las comisiones como en las Cmaras201. Por las Cmaras tambin pasan el debate y la aprobacin del Presupuesto y la Cuenta General de la Repblica. La interpelacin, a la cual debera concurrir obligatoriamente un ministro -en realidad los, verdaderos rganos de enlace entre el Ejecutivo y el Legislativo- puede culminar en una censura a su gestin vindose obligado a renunciar. El voto de censura, constitucionalizado por primera vez en 1920, es el mecanismo de control parlamentario y la herramienta de desaprobacin o rechazo a alguna actitud gubernamental; si el censurado es el Presidente del Consejo de Ministros, todo el gabinete debiera renunciar. Es decir, el Parlamento, por medio de la Cmara de Diputados, poda censurar ministros, pero no estaba facultado para formar gobierno202. El ministro dista mucho de poder desarrollar una poltica independiente, pues debe su puesto al presidente de la repblica, quien lo puede remover solicitndole su renuncia, y requiere mantener la confianza, por lo menos pasiva, del Congreso. Por otro lado, progresivamente se han ido retirando las barreras legales que permitan a los legisladores ser ministros. La Constitucin de 1979 -y esta norma se mantuvo en la de 1993- sistema que los ministros no pueden ejercer otra funcin pblica, salvo la legislativa203. En el Per, la censura ministerial ha sido aplicada principalmente cuando el Ejecutivo careca de mayora en el Congreso. As ocurri en el gobierno de Jos Luis Bustamante y Rivero (1945-1948) y en el primer periodo de Fernando Belande Terry (1963-1968)204. En ambos casos las tensiones polticas llevaron a tal inestabilidad, que culminaron en goIpes de Estado.
199 200.

201 202

203

Sobre las relaciones entre el Ejecutivo y el Parlamento puede revisarse Eguiguren (1993). El constitucionalista Pareja Paz Soldn sostiene: El Gabinete ha permanecido subordinado al Presidente, constituido por amigos personales y polticos. Generalmente el Parlamento se ha limitado a prestarle su aqu escencia, su conformidad o su pasiva aceptacin. Pero el equihbrio buscado entre el Presidente y el Congreso ha cado a menudo en el servilismo, en la impotencia o en la crtica estruendosa. (Paz Soldn 1988:360). Sobre el control parlamentario vase Sagues (1993:66-81). Otros regmenes presidencialistas, por ejemplo el de Estados Unidos, no permiten al Congreso censurar ministros ni al presidente disolver el Congreso. Las Constituciones de 1823, 1828 y 1839 prohiban el desempeo simultneo del cargo parlamentario con otro cargo pblico, includo el de Ministro de Estado. Las de 1826, 1834, 1856 y 1860 sealaban que los representantes podan llegar a ser ministros, Pero vacando en sus funciones en el Congreso. La Constitucin de 1920, tras varios intentos, permiti que los representantes pudieran ejercer las funciones ministeriales; no obstante, mientras durara el cargo, suspendan sus funciones parlamentarias. Finalmente, las Constituciones de 1933,1979 y 1993 establecieron que los representantes pueden ejercer cargos ministeriales sin la suspensin del ejercicio parlamentario. En el primer gobiemo del arquitecto Belande el Parlamento, controlado por la oposicin APRA-UNO, censur a siete gabinetes. En el mismo penodo se sucedieron 78 ministros de Estado, creando una imagen de inestabilidad poltica y de abuso en las atribuciones parlamentarias que desprestigi al propio Parlamento.

204

Contrariamente, como ocurri en el segundo gobierno de Belande y en el de Alan Garca, el Parlamento, a iniciativa de la oposicin, pudo interpelar ministros pero no logr censurar a ninguno. El Ejecutivo, al ostentar una mayora absoluta, siempre respald todas las gestiones ministeriales cuestionadas por la oposicin205. As, el Parlamento no pudo cumplir cabalmente su funcin de control. Estamos, pues, delante de fenmenos interdependientes. Por un lado, la dificultad de controlar al Ejecutivo por parte del Legislativo, y. en otros casos la abdicacin de este de la funcin de controlador. Como bien seala Sagus, en los sistemas presidencialistas esta crisis del control parlamentario no es nada ms que la expresin de la crisis del Parlamento en su conjunto206. Por su lado, segn la Constitucin de 1979, el Presidente de la Repblica puede disolver la Cmara de Diputados -figura importada de los regmenes parlamentarios- si esta ha censurado o ha negado confianza a tres gabinetes ministeriales, llamando a elecciones en un plazo de treinta das (art. 227), situacin que se present en el primer gobierno del presidente Belande (1963-1968). Por el contrario, a pesar de estar sometida a esta norma y no presentarse ningn elemento antes sealado, en 1992 el entonces presidente constitucional Alberto Fujimori disolvi no slo la Cmara de Diputados, sino tambin la de Senadores. Quedaba fuera de toda duda que se trataba de un golpe de Estado. Cabe anotar, sin embargo, que ambas figuras -tanto la de la censura de los ministros como la de la disolucin del Parlamento- estaban configuradas constitucionalmente, aunque de tal manera que su aplicacin era muy dificultosa. De esta manera, cuando el Ejecutivo obtuvo mayora parlamentaria, el Legislativo fue inoperante para controlarlo, y cuando no la obtuvo, el Legislativo se convirti en su principal obstculo. Cabe agregar que, en cualquiera de los dos casos, fue el Poder Ejecutivo el que paradjicamente cumpli mayores funciones legislativas, gracias a la delegacin de funciones de parte del Legislativo. En los tres ltimos perodos presidenciales, estas funciones se ejercieron en forma desmesurada207. En el momento de asumir la presidencia de la repblica, Alberto Fujimori tena por delante una aguda crisis econmica; una devastadora violencia poltica que enfrentaba al Estado contra Sendero Luminoso y el MRTA; una copula militar sensibilizada por esta guerra, exigiendo mayores cuotas de poder; un primer gabinete formado por independientes y militantes de pequeos grupos polticos; un Parlamento en el que careca de mayora y donde su partido, Cambio 90, presentaba un grupo orgnicamente dbil y disminuido en su calidad de propuesta delante de partidos polticos ms estructurados y de mayor experiencia.

205

206

En varias oportunidades se ha intentado conformar gabinetes mixtos. Pero slo los de Daniel Becerra de la Flor (1965) en el primer gobiemo de Fernando Belande, fueron integrados en su totalidad por parlamentarios. Sagues (1993:76). De las 2.086 normas dictadas durante el gobierno del presidente Belande, slo 990(47%), fueron elaboradas por el Parlamento. En el gobierno de Alan Garca, el nmero total fue de 2.290, de las cuales 848(37%) correspondieron al parlamento. Finalmente, hasta marzo de 1992, de las 873 normas promulgadas durante el gobierno de Fujimori, slo 110 (13%), el menor porcentaje, fueron elaboradas por el Parlamento. Tomado el cuadro 1 de Abad y Garcs (1993:103).

207

Inicialmente, el Parlamento no fue opositor, pues si bien estaba fresca la dura campaa electoral, la propuesta neoliberal de Fujimori estaba cerca a Ia propuesta del Fredemo. Por su lado, tanto el Apra como la izquierda aportaron su cuota de apoyo para el triunfo de Fujimori en segunda vuelta. Por el contrario, fue el presidente Fujimori quien desarroll una dura y persistente crtica al Parlamento, institucin que segn todas las encuestas de opinin pblica no gozaba de la simpata ciudadana; finalmente el 5 de abril de 1992 Fujimori disolvi el parlamento208. La relacin de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo fue, a fin de cuentas, la conflictiva relacin entre el Presidente de la Repblica y el Congreso, e hizo que los partidos polticos polarizara su competencia partidaria.

208

Segn una encuesta de opinin de la empresa Apoyo realizada los das 6 y 7 de abril, el 71% de los limeos aprobaba la disolucin del Congreso por parte de Fujimori.