DERECHO PUBLICO CONTENIDO TEMTICO I) El Estado- Concepto y elementos. Estado de Derecho.

Normas que rigen la actuacin de la organizacin estatal uruguaya (Orden Jurdico Uruguayo). Cometidos Estatales. Organizacin Administrativa. Relaciones entre los Organos del Estado. Estructura Administrativa del Estado. II) El Gobierno y la forma de Gobierno de la Repblica Oriental del Uruguay III) Actos Administrativos. Definicin y estructura IV) Peticiones y Recursos Administrativos

I) EL ESTADO 1) Concepto y elementos El Estado puede definirse como comunidad territorial regida por el Poder. Desde el punto de vista jurdico, la palabra Estado tiene dos significados distintos, y esta distincin est recogida en el artculo 24 de la Constitucin de la Repblica: El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autnomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo rgano del Estado, sern civilmente responsables del dao causado a terceros, en la ejecucin de los servicios pblicos, confiados a su gestin o direccin. a) En sentido estricto, el Estado es una persona jurdica pues es titular de derechos y obligaciones. La calidad de persona jurdica que tiene el Estado resulta directamente de la Constitucin en el mencionado artculo 24. El artculo 21 del Cdigo Civil dispone: Son personas todos los individuos de la especie humana. Se consideran personas jurdicas y por consiguiente capaces de derechos y obligaciones civiles, el Estado, el Fisco, el Municipio, la Iglesia y las corporaciones, establecimientos y asociaciones reconocidas por la autoridad pblica. b) En sentido amplio, el Estado ya no es una persona jurdica, es una organizacin ms compleja que la persona jurdica Estado, que la comprende pero que comprende adems otras personas jurdicas tambin estatales: los Gobiernos Departamentales, los Entes Autnomos y los Servicios

Descentralizados, y en general todo rgano del Estado, quedando as abierta la posibilidad de que la ley cree otras personas jurdicas que no sean ni el

Estado Central, ni un Gobierno Departamental, ni un Servicio Descentralizado, pero que la ley las coloque dentro del Estado en sentido amplio.

Los tres elementos del Estado son territorio, poblacin y Poder. a) Territorio- Es el supuesto o condicin necesaria para el ejercicio del Poder sobre los habitantes. b) Poblacin- El Poder del Estado sobre la poblacin se concreta en la figura del habitante, no importando la distincin nacional-extranjero; ciudadano-no ciudadano. c) Poder- El Poder del Estado, clave del ser del Estado, es originario, pues no se debe jurdicamente a otro poder; es ineludible e irresistible por cuanto la persona queda sometida a l, en tanto vive en la sociedad organizada estatalmente; es supremo porque domina respecto de otros poderes fcticos o grupales; est dotado de coercibilidad, que es la presencia de una fuerza exclusiva y excluyente del Estado, que prev el ejercicio de los deberes de conducta en las relaciones interpersonales y en las relaciones con el Estado bajo la posibilidad de exigirlos por la accin de esa fuerza, y es soberano, cuando comporta el ejercicio incondicionado de la potestad de auto organizacin (en el Estado Federal los Estados Miembros o Federados poseen Poder, pero al estar condicionado por la Constitucin Federa, este Poder no es Soberano, lo que s, en cambio, se produce en el caso del Estado Unitario, como la Repblica Oriental del Uruguay).

2) Estado de Derecho Segn que la Constitucin reconozca la igualdad esencial de los componentes de la poblacin, o no, en el primer caso se consagra la forma democrtica del Estado o su contraste, el autoritarismo y la desigualdad. Si el Estado, segn la Constitucin se encuentra sometido al Derecho y si el orden jurdico priva sobre todos, gobernantes y gobernados, nos hallamos ante el Estado de Derecho. Puede definirse a Uruguay como un Estado democrtico y social de Derecho, republicano, y unitario dotado de descentralizacin. Su carcter republicano surge de la denominacin Repblica Oriental del Uruguay, concebida como la asociacin poltica de todos los habitantes 2

comprendidos dentro de su territorio, caracterstica que hunde sus races en el surgimiento mismo de la nacionalidad. Su carcter unitario significa desde el punto de vista histrico una ruptura con la primera concepcin, la idea federalista de Jos Gervasio Artigas, ruptura que pude fijarse desde el punto de vista formal en la jura por la Provincia Oriental de la Constitucin unitaria de las Provincias Unidas, o Constitucin rivadaviana de 1826. El carcter unitario aparece atenuado por una amplia descentralizacin territorial en grado de autonoma, que reconoce a los Gobiernos Departamentales el ejercicio de las funciones administrativa y legislativa. El carcter democrtico que se extrae de la Constitucin es porque el Estado es un instrumento al servicio de todos los habitantes y se reconoce a todos los hombres (los habitantes) su dignidad fundada radicalmente en la libertad personal. La primera expresin del Estado de Derecho es el Estado Liberal de Derecho consagrado en la Constitucin de 1830 que pone el acento en el individuo y en los derechos individuales; en lo econmico es abstencionista y en lo institucional se basa en el principio de separacin de poderes. En la segunda mitad del Siglo XIX se produce la crisis del Estado liberal que no puede dar respuesta a las demandas de la sociedad a raz de las transformaciones que se producen por la Revolucin Industrial y surge el Estado Social de Derecho que en nuestro ordenamiento jurdico se instaura a partir de la Constitucin de 1934, y que pone el acento en la dimensin social de los derechos (deberes con uno mismo y con la sociedad); en lo econmico se caracteriza en la justicia social y en la intervencin del Estado y ste se concibe como prestador de servicios sociales. La Constitucin vigente define el principio esencial del Estado de Derecho, el sometimiento o sujecin del Estado al Derecho (artculos 4. y 82); proclama los derechos individuales y sociales y sus garantas, en la Seccin II, artculos 7. a 72; consagra la divisin o separacin o equilibrio de los Poderes de Gobierno; reconoce la jerarqua normativa, y el control sobre los actos respecto de los cuales se establecen varios procedimientos como la Declaracin de inconstitucionalidad de las leyes por la Suprema Corte de Justicia, la anulacin de actos administrativos por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y el control del Tribunal de Cuentas. Tambin la actuacin de los organismos estatales y de los gobernantes estn sometidos al 3

Derecho

y se

establecen

la

responsabilidad

de

los

gobernantes

procedimientos de control. El artculo 24 responsabiliza al Estado por su actuacin y el artculo 25 el derecho del Estado de repetir contra el funcionario que haya actuado con culpa grave o dolo.

3) Normas que rigen la actuacin de la organizacin estatal uruguaya (El Orden Jurdico Uruguayo) Dentro del orden jurdico uruguayo debemos distinguir: a) Los actos constitucionales- La norma jurdica fundamental es la Constitucin de la Repblica. La Constitucin vigente resulta de los actos constitucionales de 1967, de 1989, de 1994, de 1997, y de 2004. b) Los actos legislativos- En un segundo escaln aparecen los actos legislativos. Son actos legislativos las leyes ordinarias sancionadas por el Poder Legislativo, y los decretos sancionados por las Juntas Departamentales y promulgados por los Intendentes (decretos de las Juntas Departamentales con fuerza de ley). Una ley o un decreto departamental no pueden derogar una disposicin constitucional, mientras que en cambio, una disposicin

constitucional puede dejar sin efecto una ley o un decreto departamental. El valor de ley que tiene el acto legislativo consiste en que los rganos de ejecucin (el Poder Ejecutivo respecto de las leyes y el Intendente respecto de los decretos legislativos departamentales) y los jueces slo pueden dejar de aplicarlo en cada caso concreto que ocurra, previa declaracin de inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia referida al caso concreto de que se trate. c) Los actos administrativos- En el tercer escaln estn los actos administrativos que tienen menos fuerza que los actos legislativos, pues, por ejemplo, una resolucin ministerial no puede modificar lo que disponga una ley. Tambin tienen los actos administrativos un valor particular, al no tener el valor de ley, no exigen el trmite de la declaracin de inconstitucionalidad para dejar de ser aplicados; si un reglamento es inconstitucional o ilegal, no es necesario para dejar de aplicarlo obtener una sentencia de la Suprema Corte de Justicia en cada caso, sino que cualquier juez, al sentenciar en un proceso sobre un caso concreto, debe prescindir de los reglamentos ilegtimos. Hay adems procedimientos especiales, destinados a dejar sin efecto a estos actos 4

administrativos, como el desarrollado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para obtener su anulacin, a veces con efectos generales.

4) Los Cometidos Estatales Los cometidos estatales son las actividades o tareas que el derecho asigna a las entidades estatales; en cambio, las funciones estatales son las distintas formas que asume la actividad estatal para la realizacin de aquellos cometidos, y son siempre las mismas en todos los pases de rgimen institucional anlogo al nuestro: constituyente, legislativa, administrativa y jurisdiccional. Los cometidos estatales pueden clasificarse de la siguiente manera: a) Los Cometidos Esenciales- Son aquellos cometidos del Estado inherentes a su calidad de tal, que no se conciben sino ejercidos directamente por el mismo: las relaciones exteriores, la defensa nacional, la seguridad en lo interior, la actividad financiera, etc. b) Los Servicios Pblicos- Son el conjunto de actividades desarrolladas por entidades estatales o por su mandato expreso (en rgimen de concesin), para satisfacer necesidades colectivas impostergables mediante prestaciones suministradas directa e inmediatamente a los individuos, bajo un rgimen de derecho pblico. Deben prestarse en todo momento en forma continua e ininterrumpida, y con regularidad, en condiciones razonables de buen funcionamiento, y el Estado es siempre responsable de su buen

funcionamiento. Un ejemplo lo constituye el servicio de transporte de pasajeros en lneas regulares de mnibus. c) Los Servicios Sociales- Constituyen servicios sociales el desarrollo de la cultura, la proteccin de la salud pblica, el desenvolvimiento de la previsin social, la enseanza, bienestar econmico y social, etc. Los servicios sociales se diferencian de los servicios pblicos en que los particulares no necesitan concesin para actuar por su cuenta en este mismo campo, Por ejemplo, es libre la formacin de sanatorios privados o de Cajas de seguros sociales privadas o de establecimientos de enseanza privados, que competirn libremente con el Estado.

d) Actividad Privada a cargo del Estado- Se caracteriza porque el Estado acta del mismo modo que un particular, aspirando a obtener lucro por la actividad que realiza, por ejemplo la venta de caa por la ANCAP.

5) La Organizacin Administrativa Para moverse en el campo del derecho las personas fsicas o jurdicasnecesitan una voluntad que acte. Tratndose de las personas fsicas (individuos), la cuestin no ofrece dificultades ya que todo ser humano salvo los incapaces- tienen una voluntad hbil para accionar jurdicamente, y respecto de quienes por su minora de edad o por una incapacidad superviniente carecen de esa voluntad hbil, el derecho salva el obstculo admitiendo que la voluntad de un tercero acte en su nombre. Las personas jurdicas expresan su voluntad por intermedio de sus rganos, siendo parte de la misma. Todo rgano est integrado por tres elementos esenciales: competencia, forma y voluntad humana. a) Competencia- Es el conjunto de atribuciones y potestades asignadas a cada rgano. b) Forma- Es la manera en que pueden estructurarse los rganos, por ejemplo, rganos unipersonales y pluripersonales o colegiados (en los Gobiernos Departamentales la Intendencia es un rgano unipersonal y el Intendente su titular nico; en cambio, la Junta Departamental es rgano pluripersonal o colegiado, integrado por 31 miembros denominados ediles). c) Voluntad humana- Las voluntades humanas que, encuadrndose en las formas establecidas, ponen en movimiento los conjuntos de atribuciones individualizadas de las personas jurdicas, constituyen el elemento que da vida y accin a los rganos.

6) Relaciones entre los Organos del Estado a) Jerarqua- Es la sujecin de la voluntad de un rgano a la voluntad de otro, estableciendo que en caso de discrepancia predomine siempre la voluntad del rgano denominado superior jerrquico, sobre la del otro, que se llamar inferior jerrquico. Por ejemplo, el Organo Poder Ejecutivo es un rgano jerarca en sentido absoluto (se encuentra en el vrtice de la jerarqua y solamente es superior jerrquico de otros). El Organo Ministerio del Interior es un rgano 6

jerarca en sentido relativo, pues si bien depende jerrquicamente del Organo Poder Ejecutivo, es el rgano jerarca dentro de su Ministerio. b) DescentralizacinConsiste en la transferencia a diversas

corporaciones o personas de una parte de la autoridad que antes ejerca el Gobierno Supremo del Estado. *Modalidades de la descentralizacin: Organo Central= Poder Ejecutivo Organos Descentralizados= Consejos o Directorios o Directores Generales de los Entes Autnomos y de los Servicios Descentralizados *Grados posibles de la relacin de descentralizacin: Organo Central= Poder Ejecutivo controles Organo Descentralizado= Jerarca de un Ente Autnomo del rgano descentralizado Organo Central= Poder Ejecutivo Organo Descentralizado= Jerarca de un Servicio Descentralizado Ms controles y menos atribuciones y ms atribuciones Menos intensidad de

c) Desconcentracin- Consiste en el desplazamiento de poderes o atribuciones del jerarca hacia los rganos inferiores subordinados. Por ejemplo, el Organo Jerarca Poder Ejecutivo desplaza atribuciones en relacin a los Ministros (artculo 181 de la Constitucin de la Repblica) d) Delegacin de atribuciones- Es la autorizacin de un rgano que no es el rgano competente a ejercer una atribucin en nombre del titular de la competencia. Organo Delegante- Organo Delegatario. El acto administrativo adoptado por el delegatario, en nombre del delegante se considera adoptado por el delegante. *Modalidades de delegacin de atribuciones previstas en la Constitucin: Delegacin del Poder Ejecutivo en los Ministros Delegacin de los Ministros en quienes determinen las leyes o los reglamentos Delegacin de los Intendentes en los Directores Generales de Departamento, en las Comisiones Especiales o en las autoridades locales

7) Estructura Administrativa del Estado La organizacin estatal uruguaya est integrada por: A) El Estado Central- Dentro de la persona jurdica denominada Estado Central encontramos los tres sistemas orgnicos llamados Poderes: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, y los rganos no incluidos en ninguno de los tres Poderes: Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Corte Electoral. a) Poder Legislativo-Est compuesto de cuatro rganos principales: la Cmara de Representantes (o de Diputados), compuesta de noventa y nueve miembros (artculo 88 inciso 1. de la Constitucin de la Repblica); la Cmara de Senadores, compuesta de treinta miembros (artculo 94), integrndose tambin con el Vicepresidente de la Repblica (artculo 94, inciso 2.); la Asamblea General, que es la reunin conjunta de los Senadores y Diputados, que es una Cmara nica, cuyos titulares (soportes humanos) son las mismas personas que integran la Cmara de Senadores y la Cmara de Diputados); y la Comisin Permanente compuesta de once miembros, cuatro Senadores y siete Diputados, designados ao a ao, para actuar en los recesos legislativos. La competencia del Poder Legislativo est consagrada en el artculo 85 que la describe en veinte numerales. b) Poder Ejecutivo- El rgano Poder Ejecutivo puede funcionar de dos maneras: o mediante el acuerdo del Presidente de la Repblica con el Ministro o Ministros que correspondan por materia, o mediante votacin por mayora en Consejo de Ministros, el cual funciona presidido por el Presidente de la Repblica y con la presencia de la mayora, previa convocatoria a todos los Ministros. La mayora de las competencias del Poder Ejecutivo estn mencionadas en el artculo 168, compuesto de veintisis numerales. Por debajo del rgano Poder Ejecutivo estn los Ministros que funcionan como rgano unipersonal con sus propias atribuciones (artculos 174 y 181). c) Poder Judicial- Ser ejercido por la Suprema Corte de Justicia y por Tribunales y Juzgados (artculo 233), y su funcin primordial es la conservacin del orden jurdico. d) Tribunal de Cuentas- Es un rgano compuesto de siete miembros, designados por la Asamblea General por 2/3 de votos del total de componentes

y sus competencias de control son en principio de legalidad y no de conveniencia, mrito u oportunidad (artculos 211, 212 y 213). e) Tribunal de lo Contencioso Administrativo- Se compone de cinco miembros, designados por la Asamblea General por 2/3 de votos de sus componentes, de igual modo que se designan los miembros de la Suprema Corte de Justicia (artculos 307 y 308), y sus competencias son principalmente de naturaleza jurisdiccional, siendo la ms importante la competencia anulatoria de los actos administrativos definitivos (artculo 309). f) Corte Electoral- Se compone de nueve miembros, designados por la Asamblea General, cinco de ellos deben ser ciudadanos que por su posicin en la escena poltica, sean garanta de imparcialidad, y los cuatro restantes titulares son representantes de los Partidos. Sus competencias estn determinadas fundamentalmente en el rtculo 322. B) Gobiernos Departamentales- El Estado uruguayo es unitario pero con descentralizacin territorial por Departamentos (y, dentro de cada uno de ellos, existe cierta descentralizacin por localidades). De acuerdo al artculo 262 El Gobierno y la Administracin de los Departamentos, con excepcin de los servicios de seguridad pblica, sern ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente..... Las Juntas Departamental se componen de 31 miembros y tiene a su cargo las funciones legislativas y de contralor (artculo 273); a los Intendentes les corresponden las funciones ejecutivas y administrativas (artculos 274 y 275). A partir de la reforma de 1996 las autoridades locales pueden ser Juntas locales, u rganos unipersonales. Odas la autoridades locales son actualmente colegiadas, son Juntas Locales de cinco miembros de acuerdo a la disposicin transitoria Y de la Constitucin. C) Entes Autnomos y Servicios Descentralizados- Ambos son organismos descentralizados y adems organismos autnomos, pero el que tiene mayor dosis de descentralizacin y tambin de autonoma es el Ente Autnomo. Hay servicios que la Constitucin prev que necesariamente sean Entes Autnomos(artculos 195, 196, inciso primero del artculo 202 y artculo 203): Banco de Previsin Social, Banco Central de la Repblica, la Enseanza Pblica Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artstica).

II) El Gobierno y la Forma de Gobierno de la Repblica Oriental del Uruguay La forma de gobierno adoptada por nuestro pas es la de Gobierno Semirepresentativo, que es bsicamente representativa, pues el Pueblo o Nacin selecciona mediante el instituto del sufragio a una serie de personas para que en representacin de esos mismos pobladores conduzcan y dirijan al Estado, pero se han incluido en la Constitucin algunos institutos tpicos derivados de los Gobiernos Directos, como el referndum (artculos 79 inciso2o., 82 inciso 2. y 304); la iniciativa popular (artculos 79 inciso 2., 82 inciso 2. Y 305), y la eleccin (artculo 82 inciso 2.). Por otra parte, la Constitucin actual tiende hacia un sistema presidencialista, con fortalecimiento del Poder Ejecutivo, sobre todo en la reforma de 1996; se prev el juicio poltico y el llamado a sala. El Presidente de la Repblica es el Jefe de Estado y la Jefatura de Gobierno es colegiada (el Consejo de Ministros).

III) Actos Administrativos. Concepto y estructura Acto administrativo es toda manifestacin de voluntad de la Administracin que produce efectos jurdicos y siempre debe ser motivado, explicndose las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan. Podemos diferenciar entre reglamentos, que crean normas generales y abstractas (por ejemplo reglamento de ejecucin de una ley) y resoluciones que son actos particulares y concretos (por ejemplo la resolucin que dispone el traslado de un funcionario). En cuanto a la estructura, lo primero es la determinacin de la fecha y de la autoridad que promueve el acto, as como el nmero de expediente que lo origina. Constan de una parte expositiva y una dispositiva. La parte expositiva se integra por un Visto (Unico), en el que se determinar la cuestin que va a ser objeto del acto a dictase; uno o varios Resultandos, en los que se expondrn los hechos que constituyan los antecedentes del acto de que se trate, y uno o varios Considerandos, en los que se desarrollarn los fundamentos de derecho y las doctrinas aplicables. El acpite de la parte dispositiva debe mencionar el rgano que adopta el acto administrativo a lo que seguir la expresin Decreta o Resuelve, dependiendo de los casos (Poder Ejecutivo, 10

Ministerio, Intendente, Directorio de un Ente Autnomo o de un Servicio Descentralizado).La parte dispositiva deber ser numerada en ordinales y el ltimo numeral referir a las comunicaciones que deben hacerse en relacin al asunto de que se trata y los pases a las dependencias que correspondan. Al pie debe determinarse los nombres y el cargo de quienes adoptan el acto administrativo.

IV) Peticiones y Recursos Administrativos Las peticiones estn reguladas en los artculos 30 y 318 de la Constitucin de la Repblica, y mediante ellas, el peticionario persigue como finalidad obtener un pronunciamiento o resolucin de parte de la Administracin. En cambio, el recurso supone la existencia de un acto administrativo que se califica como ilegtimo o inoportuno. Los recursos se definen como los distintos medios que el Derecho establece para obtener que la Administracin, en va administrativa, revise un Acto y lo confirme, modifique o revoque. Si el acto administrativo ha sido objeto de los recursos interpuestos segn las normas constitucionales y legales, y ha sido confirmado por la Administracin, se entiende que se ha agotado la va administrativa y slo proceder la posibilidad de recurrir ante el rgano jurisdiccional competente (Tribunal de lo Contencioso Administrativo) para obtener la anulacin del acto. Todos los escritos de recurso deben llevar firma letrada, y el plazo es de diez das corridos siguientes a la notificacin personal, si correspondiera, o de su publicacin en el Diario Oficial. El plazo se suspende durante las Ferias Judiciales y la Semana de Turismo, y si vence en da feriado se extiende al da hbil inmediato siguiente.

BIBLIOGRAFA DE REFERENCIA El Derecho Constitucional Uruguayo (2da. Edicin actualizada y ampliada1996) 1er. Curso de Derecho Pblico-Derecho Constitucional de Jos

Korzeniak) Derecho Pblico de Horacio Cassinelli Muoz Recursos Administrativos de Juan Pablo Cajarville Material elaborado por los docentes para el Curso de Direccin Media 11