Luis Alberto Romero (Univ. de Buenos Aires / Univ. Nac.

de San Martn / CONICET)

El estado como instrumento y como problema

En el conjunto de reflexiones a las que invita el Bicentenario, el tema del estado es central y
en un cierto sentido prioritario, pues sus instituciones, agencias y burocracia conforman un
instrumento que define posibilidades y lmites para la accin de los gobiernos. Me ocupar
especialmente de una cuestin que juzgo central: la manera como se relaciona con los
intereses sociales organizados, a los que genricamente llamar corporaciones.

1.
Entre 1810 y 1880 la tarea esencial de lo que sera la comunidad argentina fue la
organizacin del estado: quienes integraran el pas y cules seran las bases mnimas de su
organizacin institucional. La fragmentacin poltica de 1810 dej en pie, como unidades
mnimas, a las provincias constituidas en torno de ciudades. Esos estados provinciales
fueron durante mucho tiempo los nicos poderes realmente existentes. Por encima de ellos
haba una aspiracin: integrar todas juntas un estado que habra de ser tambin una nacin.
Hacia esa aspiracin se march de manera zigzagueante, por el doble camino de las
guerras, los pactos y los esbozos de organizacin.
Gradualmente se defini que territorios integraran ese estado. Para los protagonistas, el
gran conflicto estaba por entonces en la forma de organizacin institucional y poltica. Lo
representativo slo generara cuestionamientos en el futuro. La cuestin principal estaba
por entonces en elegir entre un rgimen de unidad y centralizacin, que beneficiaba a
Buenos Aires, o un rgimen federal, que dara pie a una discusin ms pareja entre las
diferentes provincias.
La Constitucin del 1853 sent las bases institucionales del nuevo estado. Pero solo fue un
hito en un camino que solo concluira en 1880. Antes de eso, la Guerra del Paraguay y la
insurreccin de varias de las provincias coloc ante una situacin lmite al nuevo estado, y
solo en 1880 pudo decirse que el estado estaba parado sobre sus pies, con sus instituciones
bsicas diseadas y su poder reconocido.
2.
Desde mediados del siglo XIX se fueron construyendo las instituciones bsicas del estado:
las leyes, los cdigos, las agencias y la burocracia, como en el ejrcito, el correo o el
sistema fiscal y rentstico. Esta construccin estatal acompa y orient la formacin de un
pas nuevo, en un proceso bien conocido. Aunque la mano invisible hizo su parte en la
gran transformacin, hubo una importante accin del estado en cada una de las cuestiones:
ocupacin militar del territorio, reparto de las tierras fiscales, fomento y garanta de las
inversiones o constitucin del sistema monetario. Agreguemos a esto dos polticas de
estado decisivas para la conformacin de la nueva sociedad: el sistema de educacin
pblica y todo lo hecho desde el estado por la nacionalizacin de la sociedad.
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Fueron decisiones polticas, que dentro de lo posible, dieron al proceso una cierta
orientacin. Durante un lapso prolongado el estado pudo incidir en una sociedad en
construccin, magmtica y maleable. March por delante de ella y pudo desarrollar los
proyectos elaborados por sus dirigentes. Un anlisis pormenorizado encontrar
tempranamente indicios de resistencias y de sesgos impuestos a sus planes. Pero en
conjunto, el estado pudo practicar una suerte de ingeniera social. Fue el fruto de un
consenso surgido de intensos debates, muchas veces no saldados para sus protagonistas,
pero que decantaron en propuestas acordadas.
Desde comienzos del siglo XX las cosas comenzaron a cambiar. A medida que la sociedad
se asentaba, se hizo ms diversificada y compleja, y en cada lugar los intereses, cada vez
ms especficos, comenzaron a organizarse y a reclamar. Por ejemplo, el inters de los
trabajadores, o el de los distintos sectores del mundo rural pampeano, y tambin otros ms
especficos y menos espectaculares, como el de los mdicos. En torno de cada inters se fue
definiendo una organizacin que, genricamente, denomino corporacin.
En este contexto de especificacin y deslinde, todas las corporaciones apelaron al estado
para regular o arbitrar, y para fijar los marcos legales de los conflictos. Tambin, para
obtener beneficios especiales. Desde 1912, la democracia poltica abri una puerta para
quienes estaban fuera de las corporaciones. Por entonces, haba terminado la poca de la
ingeniera social pura. Desde la Primera Guerra las finanzas pblicas se convirtieron en un
problema difcil; en 1917 estall una aguda crisis social, y en general, las agencias
gubernamentales y la legislacin resultaron insuficientes para los complejos problemas a
atender.
3.
Desde 1930 el estado comenz a desplegar su potencia. La crisis de 1929, la Segunda
Guerra Mundial y el vasto proceso de nacionalizacin de las masas, que culmin en los
aos cincuenta constituyeron el desafo, al que las elites polticas respondieron con una
expansin de las capacidades estatales.
En la dcada de 1930 el despliegue fue notable. Se solucion la cuestin del
financiamiento estatal y se construyeron los mecanismos para controlar las grandes
variables. El estado encar grandes proyectos pblicos, y la burocracia estatal se consolid,
con la participacin de economistas, ingenieros y militares. La potenciacin del estado se
complet durante la dcada peronista, en dos sentidos no fcilmente compatibles: hacia la
autarqua econmica y la planificacin, y hacia la distribucin y la justicia social.
Por otra parte, el estado avanz en el terreno de la institucionalizacin de las negociaciones
corporativas. En los 30 lo hizo con el Tratado Roca Runciman, la creacin de las J untas
Reguladoras, y menos explcitamente, en la negociacin con la Iglesia, y con el ejrcito,
que incursion sobre reas del estado. No se avanz mucho en cambio en la gran cuestin
del conflicto industrial y sindical, cuestin que se resolvi con Pern. La ley estableci el
rgimen de personera gremial, es decir una franquicia para la representacin, asignada por
el estado a un nico sindicato nacional por rama de industria. Era una gran franquicia.
Por otro lado se estableci el sistema convenciones colectivas, entre la representacin
sindical, la patronal y el estado. En la negociacin, el estado peronista asumi la
responsabilidad de la conciliacin de los intereses. Pero se trat de un estado confundido
con el movimiento peronista. Hubo en esos aos un doble movimiento: la peronizacin de
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las corporaciones e instituciones y su instalacin en el estado, como ocurri con los
sindicatos. La comunidad organizada sostenida por Pern -una combinacin de tomismo,
nacionalismo estatal y principio de lder- integraba idealmente ambas dimensiones.
4.
En los aos posteriores a 1955 el estado sigui expandiendo sus funciones y adquiri
instrumentos para decidir sobre la fortuna de las corporaciones. Por una parte, la poltica
desarrollista expandi la concesin de franquicias: exenciones impositivas, regmenes
tarifarios, proteccin de mercados y otros subsidios. Por otra, el ciclo trienal del stop and
go le dio a los gobiernos de turno, usualmente dbiles, una gran capacidad para la
traslacin de ingresos, y coloc al estado en el centro de la intensa puja distributiva.
El mismo contexto de debilidad de los gobiernos facilit la instalacin de funcionarios
ligados a las corporaciones en la burocracia del estado. Fue normal la presencia de
abogados laboralistas vinculados a los sindicatos en el ministerio de Trabajo, de hombres
de la Sociedad Rural en el de Agricultura, de la Confederacin Mdica en Salud o de la
Iglesia en Educacin. Estas burocracias bifrontes jugaron ms bien en el sentido de
defender dentro del estado los intereses de las corporaciones que el estado supuestamente
deba controlar. As, en el ciclo de la puja corporativa, que el ciclo aceleraba, el estado fue
perdiendo su iniciativa y su unidad de criterio y result, ms bien, el botn de quienes
protagonizaban en torno suyo un duro combate.
Por esa va, los privilegios se convirtieron en prebendas, como ocurri, en la dcada del
setenta, con la constitucin de ALUAR o la sancin de la ley de Obras Sociales. Esta
combinacin de estado potente y lucha corporativa se manifest durante la ltima
presidencia de Pern. Su intento de fortalecer el estado y encuadrar dentro del Pacto Social
la puja corporativa fracas estrepitosamente y fue uno de los elementos principales de la
crisis que culmin en 1976.
5.
Desde 1976 el estado se encuentra en el centro del debate. De instrumento, potente o
condicionado, se ha convertido en un problema. Desde 1976 se encuentra atrapado por una
pinza: las ideas neoliberales de reforma y ajuste, que en su versin local han significado la
destruccin de las agencias estatales y la reduccin de su accin, y por otro lado la accin,
cada vez menos limitada, de los grupos de prebendados depredadores.
Ese doble proceso comenz durante los aos de la dictadura militar. La vctima fue el
sector industrial, patronal y obrero, y los nuevos beneficiarios el sector financiero, el de los
contratistas y, sobre todo, la corporacin militar. El fuerte endeudamiento externo agreg
otro factor al condicionamiento del estado. La represin clandestina a su vez profundiz el
deterioro del principio de normatividad, tanto en el interior del estado como en la relacin
entre el estado y la sociedad.
Los problemas del estado no fueron considerados relevantes en 1983, cuando todo el
esfuerzo se pudo en la construccin democrtica. La hiperinflacin de 1989 los trajo al
primer plano y cre la coyuntura para el audaz intento de reforma de los anos noventa. Su
propsito declarado era racionalizar el estado y adems liberar a la economa de las
distorsiones de la injerencia estatal. Sin embargo, cre un nuevo lote de sectores que
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recibieron importantes prebendas, algunos tradicionales y otros nuevos, vinculados a la
jefatura poltica.
Cuando ces la afluencia financiera mundial, que acompa el comienzo de esta
transformacin, la crisis de 2001 mostr no solo que la sociedad estaba profundamente
afectada por las transformaciones, sino que el estado era tanto o ms dbil que antes de la
reforma. Su accin ante los problemas de la pobreza se limita hoy a intervenciones
focalizadas y paliativas.
Desde 2003, las polticas gubernamentales declararon revisar los principios neoliberales.
Se discute si las nuevas polticas implican una reconstruccin del estado y su capacidad de
intervencin o si, ms all de enfrentar las coyunturas ms crticas, han agravado su
debilidad. Lo que si est claro es que, al amparo de esas polticas, el grupo de prebendados
depredadores ha adquirido una envergadura desconocida hasta ahora.
6.
El estado argentino es hoy un problema. Est afectado en sus agencias, en su burocracia y
en su normatividad. Tambin est daado su prestigio ante la sociedad, as como el valor
socialmente asignado a la norma. Finalmente, es un estado a merced de los predadores, que
existan antes de 1976, pero que desde entonces no solo se han diversificado sino que han
actuado con mucha mayor libertad.
Esto coloca en un cierto punto las discusiones acerca de qu hacer con el estado. Hay pocos
que, en trminos generales, discutan la conveniencia o necesidad de tener un estado en
forma, eficiente, capaz de hacer cumplir la norma y de servir para que la sociedad piense
sobre si misma. Pero hay muchos que, en su esfera especfica de accin, y sin hacer de ello
una teora, contribuyen a mantenerlo en su nivel actual o inclusive a avanzar en su
deterioro. En algunos mbitos se discute sobre la necesidad de polticas de estado o de
proyectos nacionales. Pero cualquier proyecto ser vano si no se dispone de la herramienta
estatal para ejecutarlo. La misma posibilidad de pensar nuevos proyectos depende de la
existencia de un estado que alimente la circulacin de ideas entre la sociedad civil, los
funcionarios y los dirigentes polticos, aquella en la que mile Durkheim vio la clave del
estado y de la repblica.