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O BRASIL E A ARGENTINA ENTRE A CORDIALIDADE OFICIAL E O PROJETO DE INTEGRAO
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O Brasil e a Argentina entre a cordialidade oficial e o projeto de integrao: a poltica externa do governo de Ernesto Geisel (1974-1979)*
MATIAS SPEKTOR** Em 15 de maro de 1979, dia da posse do presidente Joo Baptista Figueiredo, um encontro de alto nvel entre as diplomacias argentina e brasileira selou a deciso de solucionar o contencioso pela utilizao dos recursos hdricos da Bacia do Prata. Menos de seis meses mais tarde, as chancelarias dos dois pases acordavam a normalizao de suas relaes, turvadas havia mais de um decnio. Inesperadamente, um projeto inovador ganhava vida no Cone Sul, ao redefinir o cenrio regional em seus aspectos estratgico-militar, econmico e poltico. Tratava-se de um paradoxo: no momento mesmo em que a estratgia do nacionaldesenvolvimentismo brasileiro comeava a perder o flego devido crise financeira da dcada de 1980, a diplomacia ultrapassava seu ltimo desafio crucial na regio a normalizao das relaes com a Argentina em uma amizade calcada na concertao poltica e, em seguida, na integrao comercial. Quais so os antecedentes desse fenmeno? Como foi possvel que surgisse um projeto integracionista fundacional nas relaes internacionais do Cone Sul apenas finda a negociao da hidreltrica de Itaipu, um dos momentos mais turbulentos do relacionamento bilateral no sculo XX? Quais foram os motivos que levaram a diplomacia brasileira a promover semelhante empresa? A interpretao aqui proposta sugere que o projeto de integrao regional iniciado na dcada de 1980 foi o resultado no-intencional da conjuntura crtica que acometeu a poltica externa brasileira para a Argentina entre 1974 e 1979, qual fosse a sistemtica ruptura dos princpios e concepes que informaram a
Rev. Bras. Polt. Int. 45 (1): 117-145 [2002] * Este artigo extensivamente baseado em minha dissertao de mestrado, Ruptura e Legado: o colapso da cordialidade oficial e a construo da parceria entre o Brasil e a Argentina (1967-1979). Universidade de Braslia. 2002. ** Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia.
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atuao diplomtica do pas para o seu vizinho ao sul desde princpios do sculo XX. Argumenta-se que, entre 1974 e 1979, Ernesto Geisel e seu chanceler, Antnio Francisco Azeredo da Silveira, puseram em xeque o lugar da Argentina no clculo estratgico da poltica exterior brasileira, questionando a validez do tpico marco conceitual do Itamaraty para orientar as relaes com Buenos Aires a cordialidade oficial. A cordialidade oficial representa o conjunto de princpios e concepes1 que informou a diplomacia brasileira para Buenos Aires com o objetivo primordial de evitar que a dinmica entre os dois principais poderes da Amrica do Sul levasse a uma rota de coliso. Esse apanhado de orientaes pode ser resumido por (a) uma postura tolerante em relao ao elevado perfil da diplomacia argentina em assuntos regionais, hemisfricos e globais, (b) a sistemtica busca de faixas de cooperao com aquele pas no intuito de diluir potenciais desentendimentos, (c) a incluso da Argentina nas iniciativas internacionais do Brasil, e (d) a promoo de bons ofcios entre Buenos Aires e Washington sempre que o sensvel relacionamento entre as duas capitais apontasse para o confronto2 . Sustenta-se que a ruptura com o paradigma, durante o governo de Geisel, foi sistemtica, isto , (i) as quatro dimenses do mesmo foram negadas, (ii) ocorreu homogeneamente ao longo de todo o mandato presidencial e, (iii) uma vez finda a administrao do general, o Brasil encontrou-se sem marco de referncia no qual racionalizar o vnculo com o vizinho, tarefa qual se dedicaram os governos subseqentes mediante a gestao de um projeto de integrao regional. O processo de mudana teve incio, contudo, antes da posse de Geisel, quando, em 1967, o debate pela utilizao dos trechos internacionais da Bacia do Prata ganhou contornos de discordncia frontal entre os dois pases3 . Foi sobre o uso das guas que a validade da tradicional estratgia brasileira para a Argentina foi revisada. Imediatamente aps a resoluo formal do contencioso, em 1979, o Itamaraty de Ramiro Saraiva Guerreiro (1979-1985) encaminhava os negcios bilaterais a um equilbrio calcado em um novo projeto internacional para o Brasil, momento em que a Argentina ocupou um lugar primordial, seno o mais relevante, na poltica externa brasileira. Nascia uma nova racionalidade no marco conceitual da poltica externa brasileira e, com ela, um inusitado ordenamento regional a caracterizar a poltica internacional da Amrica do Sul na dcada de 1990. Este artigo est organizado em blocos. Inicialmente, apresenta o marco terico-metodolgico no qual foi analisada vasta gama de documentos primrios. Em seguida, a cordialidade oficial conceitualizada luz da literatura especializada sobre o eixo bilateral argentino-brasileiro. Enfocam-se, na seqncia, os mecanismos que levaram a seu gradual abandono, e passa-se em revista a incipiente reao argentina aos inesperados movimentos do Brasil, o processo negociador entre Azeredo da Silveira e Oscar Camilin, o impacto que sobre ele tiveram a redefinio
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da poltica externa norte-americana para a Amrica Latina, a participao da imprensa brasileira na dinmica da negociao e os respectivos processos polticos domsticos. Finalmente, recupera-se a evoluo do lugar da Argentina no quadro conceitual da diplomacia brasileira nos primeiros anos de 1980 e apresentam-se os mecanismos de produo e reproduo que alimentaram o projeto bilateral de integrao ao longo da dcada de 1990.
O estudo sistemtico das mudanas: o modelo da conjuntura crtica

O modelo proposto para conduzir esta anlise a conjuntura crtica4 oriundo da histria comparada e tem por meta oferecer critrios para avaliar processos de mudana. A sua lgica articula-se de modo a sugerir que s possvel identificar rupturas significativas ao longo do tempo se as mesmas conformam um perodo histrico especfico e inauguram, aps seu encerramento, um perodo substancialmente distinto daquele sobre o qual atuaram originalmente. Em outras palavras, uma conjuntura crtica um momento limitado durante o qual mudanas geram um legado especfico. Segundo essa vertente, os critrios para identificar rupturas de forma sistemtica so trs: (a) a existncia de uma delimitao temporal da hipottica ruptura, ou seja, a identificao clara do perodo em que uma mudana comea e termina; (b) a ocorrncia, identificvel, de uma tendncia ou regularidade prvia ruptura observada, que a base sobre a qual a mudana opera; e (c) a ocorrncia de legados oriundos da suposta ruptura, ou seja, fenmenos que tm lugar imediatamente aps a concluso da mudana observada e instauram padres inovadores. Caso um desses pr-requisitos esteja ausente, o processo de transformao fica descaracterizado como tal e pode-se falar apenas em inflexo ou mudana limitada, mas no em ruptura com o passado. Paralelamente noo de conjuntura crtica, utilizou-se a categoria de homem de Estado5 para interpretar a ao internacional das personalidades no entendimento de que o iderio dessas lideranas impregna sua ao, suas escolhas e, conseqentemente, as relaes entre as burocracias e os pases6 . O argumento aqu apresentado sugere, portanto, que a ruptura promovida pelo governo Geisel em relao Argentina (a conjuntura crtica) fez com que certos resultados (a parceria estratgica a partir dos anos 1980) tenham sido mais provveis naquele momento histrico e com aquela intensidade do que se a cordialidade oficial no fosse posta prova.
Fontes intelectuais e evoluo da cordialidade oficial

Durante a primeira metade do sculo XIX, o Brasil utilizou o esforo de guerra como instrumento recorrente na defesa dos interesses definidos pela corte
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do Rio de Janeiro. O clculo estratgico brasileiro era significativamente moldado em funo das posies defendidas por Buenos Aires, principal poder capaz de fazer-lhe oposio e turvar o seu horizonte regional. Exemplos disso so os esforos de guerra empreendidos pelo Brasil na criao do Estado do Uruguai (1828)7 e na eliminao de Rosas (1852)8 e nas movimentaes que desembocaram na Guerra do Paraguai (1865-1870)9 . Foi durante esse ltimo conflito armado que a estrutura regional de poder at ento conhecida atravessou as mudanas que consolidariam, pela primeira vez, a preeminncia de Buenos Aires no Prata10 . O fim da Guerra do Paraguai definia um novo quadro em que a Argentina sobressaa pelo indito crescimento financeiro do capital privado, o rearmamento de suas foras e a articulao de seus interesses na Amrica do Sul mediante uma vasta rede de relacionamentos bilaterais fluidos11 . As preocupaes impostas diplomacia brasileira pelo novo perfil da diplomacia Argentina ganharam o debate pblico no Rio de Janeiro, onde as questes do Prata eram tratadas vivamente no Parlamento imperial12 . O homem responsvel por advogar o redirecionamento da poltica externa brasileira nesse contexto foi Jos Maria da Silva Paranhos, o Visconde do Rio Branco13 . O Visconde advogava que, em assuntos regionais, o Brasil devia mostrarse moderado, benvolo e generoso, sob pena de suscitar desconfianas, entre os pases lindeiros, excessivamente custosas. A proposta visava a diluir a percepo generalizada, especialmente entre os pases menores, de que o Brasil era um elemento potencialmente hostil ao status quo territorial da Amrica do Sul. Essa percepo, associada ao estranhamento que o pas causava devido ao lusitanismo e filiao monrquica em um teatro de repblicas hispnicas, deveria ser evitada mediante a construo de interesses comuns facilitados pelo comrcio, as finanas e o amansamento do discurso diplomtico. O alvo de suas recomendaes era a poltica para a Argentina. Em seu pensamento, o fato de a instabilidade e a competio predatria caracterizarem o cenrio poltico argentino impunha ao Brasil a responsabilidade de manter uma orientao compreensiva e generosa capaz de evitar as asperezas inerentes ao relacionamento entre as duas foras da regio14 . J nesse momento, estavam dadas as condies intelectuais para a gestao de duas vertentes da cordialidade oficial: a postura tolerante em relao ao elevado perfil da diplomacia argentina e a busca sistemtica por faixas de cooperao comercial e poltica com esse vizinho. Esperava-se diluir, mediante esses mecanismos, o potencial perturbador que a Argentina exercia sobre a poltica externa brasileira no contexto da nova estrutura poltica da Amrica do Sul. A intensificao dessa agenda coube ao Baro de Rio Branco, filho do Visconde, quem entre 1902 e 1912 procurou definir as bases do eixo Rio de Janeiro Buenos Aires sobre um condomnio de poder que permitisse gerenciar uma estrutura estvel de paz abaixo da linha do Equador. Embora sua proposta de um
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pacto defensivo entre Argentina, Brasil e Chile tenha fracassado, em 1904, devido oposio do governo de Buenos Aires, dez anos depois, em 1914, os trs pases assinaram um tratado de cordial inteligncia poltica e arbitragem que selaria a paz por anos. plausvel supor que, para o Baro, esse fosse um instrumento de garantia contra o perfil muitas vezes errtico e denuncista da diplomacia argentina. Ao reconhecer interesses paralelos permanentes entre as duas naes e ao incorporar Buenos Aires e sua tradicional rival, Santiago, em um arranjo nico, ficavam diludos os possveis efeitos deletrios da poltica exterior de Buenos Aires sobre a poltica regional do Rio de Janeiro. O resultado da poltica do Baro para a Argentina provou ser duradouro e esteve no centro mesmo da redefinio da diplomacia brasileira para Buenos Aires na dcada de 1970: suas bases foram o princpio da liberdade de navegao no Prata15 e o reconhecimento tcito das relaes preferenciais entre Argentina e Paraguai 16 , por um lado, e Brasil e Uruguai, por outro. Nascida em finais do sculo XIX, a cordialidade oficial tambm foi testemunha do surgimento da nova potncia hemisfrica, os Estados Unidos, fenmeno que viria a condicionar a vida internacional da Amrica do Sul a partir de ento. Os preceitos do Visconde do Rio Branco foram, assim, adaptados para lidar com uma das interaes mais perturbadoras das relaes internacionais da regio nos ltimos cem anos: as posies divergentes de Argentina e Brasil face aos Estados Unidos. Ainda na dcada de 1880, Buenos Aires e Washington emitiam sinais de que seu relacionamento seria traumtico para o conjunto da Amrica Latina. Tratava-se da bandeira antiianque iada pela Argentina durante a I Conferncia Pan-Americana (Washington, 1889) no intuito de formar uma plataforma de resistncia expanso territorial dos Estados Unidos rumo ao Pacfico e gestao da sua hegemonia no Caribe17 . Ao opor a Doutrina Drago18 ao Corolrio Roosevelt da Doutrina Monroe19 , a delegao argentina conseguiu elevar-se qualidade de interlocutora de primeira linha em assuntos hemisfricos20 . Na resistncia aos Estados Unidos, a Argentina encontrou uma causa internacional suficientemente dramtica para garantir-lhe audincia permanente junto s repblicas americanas de maneira mais ou menos homognea at a dcada de 1960. Sobre essa lgica operou a cordialidade oficial. Ao tirar proveito da discrdia argentino-estadunidense, o Brasil concebeu sua diplomacia como catalisadora do dilogo entre dois pases centrais de seu horizonte externo. De tal sorte, a promoo dos bons ofcios fez do Itamaraty elemento necessrio para a concertao poltica em nvel hemisfrico21 . A agenda da cordialide oficial ganharia renovado flego na dcada de 1930, quando adveio a diplomacia do desenvolvimento na Amrica Latina22 , qual fosse a instrumentalizao dos vnculos internacionais em prol do incipiente esforo de desenvolvimento industrial. Nesse ambiente, Argentina e Brasil fizeram escolhas internacionais essencialmente dspares, que terminariam por conduzi-los a resultados
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substancialmente distintos ao fim do conflito mundial encerrado em 1945. Enquanto o Estado Novo enterrava a era das oligarquias no Brasil, o golpe militar na Argentina outorgava o poder aos interesses agropastoris e punha fim seqncia de governos liberais. Naquele pas, a vertente externa levou ao abandono da identidade latinoamericana conforme desenhada nos primeiros anos do sculo XX, assim como ao retorno de relaes preferenciais com a Europa na falida tentativa de emular os sucessos que o projeto nacional havia experimentado durante a Belle poque23. Os temas em pauta que ocupavam as diplomacias dos dois poderes sulamericanos no eram novos: o equilbrio de poder no Prata, a gestao de um ordenamento regional legtimo e a resoluo dos contenciosos comerciais. A resposta brasileira para esses desafios foi o fortalecimento da cordialidade oficial: quando o equilbrio de poder foi sujeito Guerra do Chaco entre Bolvia e Paraguai (19321935), Argentina e Brasil mantiveram o nvel de entendimento apesar das desconfianas do Rio de Janeiro em relao s verdadeiras intenes do Presidente Justo24. A srie de visitas presidenciais devida a esse assunto evidencia ter sido percepo corrente que a reconstruo da paz dependia da legitimidade que os dois grandes emprestassem resoluo final do conflito. A legitimidade da ordem regional, desafiada sistematicamente desde a primeira dcada do sculo XX pelas incessantes erupes do armamentismo, chegava a um fim mediante o consenso dos grandes e a anuncia dos pequenos. Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguai e Uruguai assinavam o Tratado Antiblico de No-Agresso e de Conciliao (Rio de Janeiro, 1933), tambm conhecido como Pacto Saavedra-Lamas. A sombra da corrida armamentista no Cone Sul era progressivamente dissipada sob a noo de que o encontro de marcos de referncia comuns em assuntos regionais diminuiria as incertezas inerentes vida internacional25. Ressurgia ento a proposta brasileira de uma unio aduaneira aberta adeso dos vizinhos, agenda que as diplomacias formalizariam mediante tratado comercial em 1941. Dessa forma, o Brasil respondia ao perfil declaradamente europesta da polticia comercial argentina mediante a oferta de um programa comum de comrcio que banisse a tentao das desvalorizaes competitivas (beggar thy neighbour), to comuns na Europa. Vingava, na poltica do Itamaraty para a Argentina, a percepo segundo a qual o caminho das hostilidades, mesmo restrito ao campo comercial, seria prejudicial aos interesses brasileiros e, portanto, era dever brasileiro precaver-se mediante frmulas de consenso com o vizinho. O entreguerras constitui, assim, um perodo no qual a busca insistente por faixas de coincidncia guiou a poltica do Itamaraty para Buenos Aires. Em um clima de desconfianas bilaterais e de redefinio dos perfis produtivos e diplomticos conjuntura na qual a busca de solidariedades pouco provvel a concertao poltica de alto nvel constituiu-se como rota possvel e efetivamente procurada pela diplomacia brasileira em sua vertente austral. Em sntese, poca
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em que os projetos internacionais dos dois pases se estranhavam, e ganhava forma a diplomacia brasileira para o desenvolvimento, a cordialidade oficial foi o elemento estabilizador das turbulncias inerentes s relaes entre Argentina e Brasil. Porm, durante a II Guerra Mundial a cordialidade oficial foi contaminada pelo fenmeno do nacionalpopulismo. Dos dois lados do Prata, o carisma dos mandatrios foi testado pela fora das paixes mobilizadoras que marcam todo o perodo. Uma fonte de preocupao para o Rio de Janeiro nesse contexto eram as tticas utilizadas por Juan Domingo Pern26 para angariar apoios na regio. Pouco a pouco, o guia de atuao para Buenos Aires perdeu a legitimidade nas prticas do Itamaraty e cedeu s percepes que, simultaneamente, temiam e evitavam associar o Brasil Argentina de Pern. Esse perodo da histria do eixo bilateral foi batizado por Cervo de diplomacia da obstruo27 . Entre 1947 e 1948, o Palcio San Martn, sede da chancelaria argentina, havia estabelecido densas agendas com Bolvia, Colmbia, Equador, Paraguai, Peru e Venezuela, pases em que a diplomacia brasileira acreditava haver aes desestabilizadoras de Pern. Efetivamente, as legaes argentinas nas capitais sul-americanas incluam, poca, um corpo de adidos diplomticos para as reas militar, policial, naval e sindical.28 . A atualizao da poltica externa peronista previa, alm disso, o estabelecimento de relaes com Cuba, Coria do Norte, Vietn do Norte e Alemanha Oriental, em uma afronta aberta liderana norte-americana em assuntos hemisfricos. A documentao primria disponvel oferece indcios de que, no intuito de esquivar as resistncias do Itamaraty ao seu dilogo com Pern, Vargas utilizou agentes pessoais que serviram de elo. Contudo, as tentativas de Vargas foram malogradas e, em vez de criar confiana, decepcionaram Pern. Por exemplo, entre 1945 e 1951, Pern fez quatro propostas de associao com o Brasil e o Chile em uma reedio do Pacto ABC, dessa vez com contedos comerciais, de complementao econmica e de integrao fsica. Nas quatro ocasies, a reao brasileira foi a no-resposta29, o que terminaria por irritar Pern profundamente e concorrer para a crise institucional que se abateu sobre o Brasil nos ltimos meses da vida de Vargas (1954)30. Em suma, o conflito internacional que abalou o mundo entre 1939 e 1945, imps um desafio e uma oportunidade peculiares poltica continental do Brasil. Por um lado, deixou-o na desconfortvel e delicada situao de posicionar-se a favor dos Estados Unidos sem melindrar o relacionamento com a Argentina sob pena de tornar-se vtima do discurso peronista de carter redentor. Por outro, possibilitou ao Rio de Janeiro colocar-se sobre o embate de seus dois eixos diplomticos fundamentais, Argentina e Estados Unidos, e ganhar posies face a esses dois parceiros. Essa dimenso do comportamento brasileiro ganhou impulso durante a Conferncia de Chapultepec (1945), na qual foi negociado o novo modelo de cooperao hemisfrica e da qual o Departamento de Estado conseguira excluir
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Buenos Aires. Segundo a literatura brasileira31 , a diplomacia do Itamaraty trabalhou para garantir que a Argentina pudesse aderir Carta da conferncia, evento que criou as condies para que pudesse mais tarde participar das Naes Unidas. Segundo essa produo, o presidente Eurico Gaspar Dutra (1946-1951) teria se negado a dar vida a um novo ordenamento sem a participao de Buenos Aires32 . Parte da literatura argentina, todavia, argumenta que o Brasil foi, efetivamente, uma fora obstrutora das possibilidades internacionais argentinas no imediato psguerra33 . Outros afirmam que toda a Amrica Latina isolou a Argentina em seu neutralismo, at que vieram em seu resgate nos instantes finais da Guerra34 . Mas entre 1956 e 1966, a cordialidade oficial foi voluntariosamente recuperada pela diplomacia brasileira. O seu retorno foi marcado pela dramtica evoluo das polticas exteriores de ambos os pases face ao perigo do comunismo na Amrica Latina e s alternativas que Juscelino Kubitschek (1956-1960) e Frondizi (1959-1962) ofereceram, sem sucesso, aos Estados Unidos. Mediante duas iniciativas internacionais de envergadura indita no Cone Sul, Argentina e Brasil utilizaram o marco referencial do desenvolvimentismo para conformar um plo ideolgico e econmico ao sul do Continente. A primeira Operao PanAmericana (OPA, 1959) lanava a proposta de dar um carter eminentemente econmico poltica internacional das Amricas como soluo aos desafios impostos pela Unio Sovitica, sugesto que seria implementada por meio de uma agenda de concertao poltica continental ampla e geral35 . Apesar do fracasso em fundar um novo ordenamento regional, a OPA precedeu a concepo argentino-brasileira de que o Cone Sul poderia ser, efetivamente, um plo atrativo da ateno internacional por oposio ao Caribe, que graas ao novo regime castrista tornarase o ponto de gravidade dos assuntos interamericanos. Essa pauta seria lanada a pblico por uma segunda iniciativa, que passou histria das relaes bilaterais como o esprito de Uruguaiana (1961)36 . Trs eram os objetivos principais de Uruguaiana: o estabelecimento de uma sistemtica de consulta poltica de alto nvel; a coordenao das posies de ambos os pases em foros internacionais; e a troca de informaes sensveis aos respectivos projetos nacionais de desenvolvimento. As idias que originaram a pauta dos encontros foi desenhada, originalmente, por uma equipe de jovens diplomatas argentinos ligados diretamente ao novo mandatrio. Do fracasso prematuro de Uruguaiana at o fim da dcada, a cordialidade oficial minguou no quadro conceitual da diplomacia brasileira. Vrios fatores contribuiram para isso. Em primeiro lugar, vale mencionar o avano do programa diplomtico de multilateralizao da poltica externa brasileira que os governos militares implantaram sistematicamente desde 196737 . Desde aquele ano, a vertente externa do desenvolvimento que j vinha sendo ensaiada desde Vargas transformou-se em efetivo instrumento do expansionismo econmico brasileiro. Aps dcadas de ensaio, as relaes do Brasil com a regio
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poderiam ser finalmente instrumentalizadas em favor do desenvolvimento industrial do pas38 . A integrao fsica tornava-se uma fora permanente na poltica externa brasileira39 , motivo pelo qual a Amrica Latina teria que deixar de ser problema estratgico e passar a ser instrumento de fortalecimento da economia do pas. No havia espao para uma postura preventiva em relao a Buenos Aires. Outro fenmeno gerador do esgotamento do modelo da cordialidade oficial foi o crescente pendor do equilbrio de poder em favor do Brasil. Observando a evoluo da poltica internacional sul-americana, durante a dcada de 1960, sob perspectivas geopolticas, diplomticas ou econmicas, conclui-se que a preeminncia no Prata havia sido efetivamente rompida favoravelmente a Braslia, que poderia atuar na regio sem temer um levante hispano comandado desde o Palcio San Martin40 . O terceiro sinal que aponta para o encerramento das condies de existncia da cordialidade oficial a redefinio dos vnculos de Argentina e Brasil com os Estados Unidos. Quando a questo cubana assumiu dimenses globais, em 1962, o Presidente argentino Guido respondeu ao pedido de solidariedade de John Kennedy mediante o envio de destrieres e uma esquadra de avies para o esforo de bloqueio ilha. Evidenciando o crescente desconforto brasileiro com a poltica de convergncia historicamente alimentada pelo Itamaraty em relao ao Departamento de Estado, Goulart negou-se a colaborar com foras nacionais para essa empreitada. Violando a tendncia histrica, a Argentina dos anos sessenta o pas em busca de status de aliado chave dos Estados Unidos na regio41. A promoo de bons ofcios entre Buenos Aires e Washington, uma das vertentes que animava a atuao brasileira desde a chancelaria do Baro de Rio Branco, perdia relevncia. A tendncia argentina ao alinhamento automtico contrastava com a crescente distncia que Braslia procurava em relao ao seu prprio passado. No havia mais espao para que o Brasil temesse os efeitos da denncia do intervencionismo, expansionismo ou pr-ianquismo inerentes s relaes especiais com os Estados Unidos. Finalmente, os sinais conjunturais que apontam a dcada de 1960 como o ocaso da tradicional vertente diplomtica para o vizinho ao sul e, mais especificamente, o ano de 1966, concentram-se em torno da questo do aproveitamento hdrico do Prata. Em 1966, o Itamaraty assinou a Ata de Iguau com o Paraguai e, dessa forma, frustrou o argumento jurdico defendido pela Argentina segundo o qual toda obra hidrulica realizada em um rio internacional deveria ser submetida consulta prvia do pas a jusante. Seguindo essa idia, conclui-se que o Brasil via-se diante de condies concretas para avanar a sua agenda regional, mesmo que isso envolvesse enfrentar a Argentina. Note-se que a ltima vez em que a diplomacia brasileira tinha deparado essa configurao de foras havia sido poca do Imprio42 .
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Em suma, a cordialidade oficial fundacional no Brasil: refere-se s possibilidades mesmas da presena brasileira na regio. Se, durante o Imprio, as tcnicas utilizadas calcavam-se na medio de foras, em ultimatos e em dinmicos esquemas de alianas bilaterais, o Brasil republicano ensaiou administrar o desafio argentino no melhor esprito concertador. O acompanhamento histrico da mesma revela que essa forma de lidar com os desafios impostos pela Argentina foi adaptada pelo Itamaraty de forma flexvel ao longo do tempo. Seja no esforo de definio dos mapas nacionais, na articulao dos interesses do desenvolvimento, na busca de benefcios da Grande Guerra, na definio do sistema interamericano ou na sua participao na Guerra Fria. A exceo regularidade foi a diplomacia da obstruo (1946-1955), perodo no qual o governo brasileiro malogrou em relao s intenes integracionistas do peronismo e promoveu a no-resposta como guia para o gerenciamento do vnculo com a Argentina. A diplomacia da obstruo foi uma inflexo na histria da poltica brasileira para aquele pas. Seu alcance e escopo no permitiram qualificar o perodo como de ruptura, uma vez que as regularidades prvias a ela voltaram a permear os princpios de ao defendidos pelo Itamaraty em relao ao Palcio San Martn a partir de meados da dcada de 1950. A verdadeira ruptura histrica ocorreria anos mais tarde, em meio redefinio do regime das guas do Prata. o que se conta a seguir.
A ruptura de uma tendncia: a conjuntura crtica

Entre 1967 e 1973, as relaes argentino-brasileiras assistiram a um grau de deteriorao raramente visto em sua histria. Devido definio do regime contemporneo para a utilizao do caudal hdrico da Bacia do Prata, o vnculo bilateral foi vtima de um confrontacionismo que se espalhou por ambas as sociedades e terminou turvando os projetos conjuntos de complementao econmica e cooperao tcnica que o esprito de Uruguaiana ambicionara. Ao longo desses seis anos, ganhou fora uma vertente indita na diplomacia brasileira contempornea: a diluio da cordialidade oficial como opo perene nos negcios com o governo argentino. A iniciativa brasileira de levar adiante o ambicioso projeto hidreltrico de Itaipu transformou os termos do dilogo internacional na regio e fez com que Braslia e Buenos Aires se lanassem atualizao da estrutura do poder do Cone Sul. Nesse quadro, a Argentina buscava garantir regras rgidas que no punissem sua condio de australidade e de pas a jusante na quase totalidade de suas fronteiras (h excees menores na fronteira montanhosa com o Chile)43. J o Brasil ambicionava adotar um corpo jurdico abrangente o bastante para abarcar a sua condio de montante na Bacia do Prata e de jusante na do Amazonas44, sem ter com isso que condicionar o seu cronograma de obras aprovao de Buenos Aires.
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Frustrando a tendncia histrica, a primeira atitude do Itamaraty foi a de no buscar frmulas conciliatrias com Buenos Aires. At iniciado o governo Geisel, em 1977, a diplomacia brasileira no reconheceu que os temas referentes construo de Itaipu dissessem respeito Argentina. Diferentemente, a Argentina, sim, reagiu como se esperava: o Palcio San Martn denunciou com virulncia a prtica no cooperativa brasileira em todos os foros multilaterais e capitais sulamericanas, acionou suas tradicionais amizades na regio e armou-se de instrumentos jurdicos para isolar o Brasil e falsificar-lhe as teses. Para tanto, a diplomacia argentina ventilou um conceito jurdico vago, mas amplamente aceito em foros internacionais, segundo o qual as construes de obras civis sobre rios internacionais seriam precedidas por uma consulta do Estado empreendedor s partes interessadas, consubstanciando o princpio da consulta prvia. A delegao portenha reclamava ser a consulta prvia a prtica defendida pelos pases da regio desde o decnio de 1930, quando o prprio Brasil tomara a dianteira no assunto45 . Mais do que isso, lembravam os argentinos que, em 1932, o Brasil e a GrBretanha trocaram notas assegurando que trabalhos sobre as reas ribeirinhas entre solo brasileiro e a Guiana Inglesa seriam empreendidos com o consentimento mtuo de ambos os Estados. O mesmo havia ocorrido, em 1933, no Estatuto Jurdico da Fronteira, assinado por Brasil e Uruguai, dispondo que no se realizariam obras que modificassem o regime e a qualidade das guas de um rio fronteirio sem o prvio acordo do outro Estado46. A fora dos argumentos argentinos era ainda mais significativa quando exposta luz da prtica brasileira contempornea. Em 1960, ao subscrever declarao conjunta referente construo da represa de Salto Grande sobre o rio Uruguai, Argentina, Brasil e Uruguai comprometiam-se a consultar os demais ribeirinhos caso as obras alterassem o regime do rio, de acordo com a doutrina e a prtica internacional, a pedido do Brasil47. Alm disso, a consulta prvia era reconhecida pelo Tratado de Versailles48 e pelo Acordo Multilateral sobre o rio Nger49. poca, o homem que representava o Brasil em Buenos Aires no concordava com o rumo que a poltica externa de seu pas estava tomando no tema dos rios. O embaixador Pio Corra tinha uma postura clara e definitiva em relao conduo brasileira dos negcios com Buenos Aires. Seu testamento poltico ltima correspondncia enviada ao Itamaraty antes de deixar a diplomacia e entrar para a atividade privada, em 1969 , ao mesmo tempo, uma carta de orientao para o governo brasileiro e uma adeso aos preceitos da cordialidade oficial que ganham tons de manifesto quando se leva em conta que a mesma foi escrita em um momento de especial tenso entre os dois pases. No pensamento de Pio Corra, as relaes com a Argentina deveriam ser imediatamente restabelecidas em um patamar de bases (...) cordiais no sentido de uma unificao de pontos-de-vista50. As concepes do embaixador sobre o vnculo bilateral so
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certeiras: havia somente uma poltica sensata para guiar o relacionamento com a Argentina, qual fosse a da complementao industrial mtua mediante a articulao e o planejamento comum das respectivas polticas de desenvolvimento econmico. A ttica que o Itamaraty deveria abraar era a atuao nas linhas de menor resistncia, buscando faixas de confluncia. A postura brasileira demandaria, segundo ele, tacto e (...) pacincia [sic]51 . O responsvel por explorar uma abordagem alternativa para o desafio argentino foi o sucessor de Pio Corra, Antnio Francisco Azeredo da Silveira52 . Ao chegar a Buenos Aires como embaixador em 1969, Silveira j tinha uma idia formada da Argentina, de sua poltica externa e dos desafios que a mesma impunha ao Brasil. H vrios elementos de seu iderio que so relevantes para esta anlise: para ele as tenses histricas da sociedade argentina, como a incapacidade de absorver as raas e os povos que compunham a nao, a impossibilitavam de sintetizar um vetor coerente de poltica externa53 . Alm disso, o pas era vtima de uma inverso de expectativas, uma vez que seu fausto precoce no cenrio latinoamericano cedia lugar em todas as frentes (industrial, comercial, artstica, intelectual etc.), e isso o tornava perigoso por incentivar uma poltica externa revolucionria, isto , ameaadora do status quo regional. O ceticismo de Silveira em relao s possibilidades reais do vnculo Buenos AiresBraslia entrou em choque com a poltica do novo mandatrio argentino, Lanusse (1971-1973). A diplomacia argentina passava a concentrar suas energias em negociar declaraes que angariassem o apoio dos pases sul-americanos tese da consulta prvia compulsria. Fez isso de forma ostentosa, dando alta densidade poltica aos encontros e obtendo solidariedades em troca de concesses comerciais. Com Montevidu, a diplomacia argentina selou o apoio a suas teses mediante o encerramento dos dficits comerciais na balana de pagamentos uruguaia, criando concesses tarifrias unilaterais. Apelando para uma prtica pouco comum em documentos dessa natureza, a declarao final trazia um agradecimento do governo uruguaio ao argentino54 . Mais grave para o Brasil era o documento celebrado entre Argentina e Bolvia, que no somente definia o apoio de La Paz s teses portenhas, mas tambm garantia a Buenos Aires voz em assuntos amaznicos55 . A Argentina chegou inclusive a outorgar ao Chile (nico pas em relao ao qual a Argentina montante em alguns trechos) a palavra final sobre um dos temas mais pungentes da sua agenda bilateral dos dois pases at a dcada de 1990: a administrao das guas de fronteira no complexo geogrfico da cordilheira dos Andes. Buenos Aires cedia a Santiago a prerrogativa de definir o regime para o uso das 14 bacias andinas comuns aos dois pases em troca de apoio consulta prvia compulsria. Silveira apressou-se a indicar a Braslia que os ltimos acontecimentos demonstravam que Buenos Aires no estava disposta a negociar nenhum acordo
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efetivo e utilizaria todos os mtodos a seu alcance para imputar ao Brasil a responsabilidade pela paralisia das negociaes. Para ele, o Itamaraty no deveria compartimentalizar o relacionamento bilateral em diversas reas (o que, na viso de Pio Corra, possibilitaria reduzir a importncia das reas de frico direta e ressaltar as faixas coincidentes entre os dois pases), mas, ao contrrio, condicionar todo o relacionamento bilateral mudana de postura da Argentina. Afirma: Parece-me (...) que, daqui por diante, qualquer aspecto de nossa poltica bilateral com a Argentina desde o intercmbio comercial at o recurso gua, por exemplo deve ser considerado no apenas em seus aspectos especficos, mas luz das atuais diretrizes gerais do governo argentino (...) sem pactuar com a presente orientao [do mesmo] ou fazer-lhe concesses (...)56 . O fracasso do projeto eleitoral de Lanusse resultou na posse de Campora representante de Pern, que se encontrava exilado em Madri em 25 de maio de 1973, e uma curta trgua entre a Argentina e o Brasil na questo dos rios internacionais. O retorno do embate ocorreria meses mais tarde, com o novo governo de Geisel (1974-1979). s vsperas de sua posse, Ernesto Geisel fazia uma avaliao crtica do estado das relaes internacionais do Brasil. Para ele, o pas tinha condies de arquivar as duas experincias histricas que tradicionalmente impuseram limites estreitos capacidade brasileira de manobra no exterior: o lao de dependncia poltica dos Estados Unidos e a postura preventiva nos negcios com a Argentina. Nos primeiros meses de 1974, Geisel planejou a reverso desse quadro. Por isso, escolheu para ocupar o Itamaraty um diplomata de carreira com quem rapidamente estabeleceu relaes singulares: o prprio Silveira seria o responsvel por dar coerncia ao projeto internacional do presidente, assim como articul-lo internamente e resguard-lo do peso da tradio, que inmeras vozes ressuscitaram na imprensa, na caserna e na prpria chancelaria at o fim da gesto em 1979. Os primeiros discursos oficiais sinalizavam claramente que haveria uma redefinio de prioridades no perfil internacional do pas, sem, contudo, oferecer detalhes concretos57 . Coube ao presidente cunhar e anunciar o ttulo costume comum poca da nova orientao externa brasileira, o Pragmatismo Responsvel 58. Sinteticamente, possvel sugerir que esse paradigma consistiu na explorao de oportunidades que emanavam da flexibilizao do confronto Leste-Oeste. Na prtica, isso significava: as vantagens de negociar com uma Europa fortalecida e crescentemente autnoma em relao aos desgnios norte-americanos; a possibilidade factvel de negociar acordos com regimes marxistas, o apoio s independncias africanas e causa palestina; e a busca da cooperao horizontal com outras potncias regionais, principalmente no campo energtico e cientficotecnolgico. A orientao externa do governo Geisel representou o desenvolvimento do paradigma externo acumulado com mais ou menos intensidade desde Vargas,
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qual seja a instrumentalizao da diplomacia em busca de insumos para o projeto nacional-desenvolvimentista59 . A questo dos rios ocupou o novo governo desde o primeiro dia, como pode ser visto pela cerimnia de posse de Geisel. L estavam presentes Hugo Banzer, da Bolvia; Augusto Pinochet, do Chile60 ; e Juan Maria Bordaberry, do Uruguai61 . A presena de Pern, que havia sido cogitada, no vingou, sugerindo que ambas as chancelarias tinham uma pendncia, qual fosse a questo de Itaipu, naquele momento no reconhecida pelo governo brasileiro como tal62 . Agravando o clima das relaes bilaterais, em maro de 1976, as Foras Armadas argentinas depuseram Isabel Pern e deram incio a um programa de interveno militar por elas batizado de Processo de Reorganizao Nacional. O fenmeno atingiu diretamente a diplomacia argentina. No dia mesmo do golpe, o Palcio San Martn foi fisicamente ocupado por tropas da Marinha, e poucos diplomatas puderam aceder a seus postos de trabalho, sendo que as principais chefias e departamentos foram confiados a militares daquela Fora. A resultante internacional do regime militar argentino inaugurou padres inditos na vida do pas. Pela primeira vez, a poltica econmica abandonava a industrializao como instrumento de insero na economia internacional (entre 1976 e 1983, a produo industrial argentina caiu 20%), e o governo que assumira o comando para abrir o mercado nacional ao comrcio exterior terminou por fech-lo ainda mais63 . Pela primeira vez na histria, o pas chegou por duas vezes iminncia de guerra contra o Chile e perdeu uma guerra convencional contra um poder da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN). Tambm pela primeira vez a diplomacia argentina foi articulada de forma a construir um projeto de presena regional calcado na tese das fronteiras ideolgicas, segundo a qual o papel da poltica externa argentina era combater o comunismo nas Amricas. Dessa forma, Videla repetia o modelo de relaes externas de Castelo Branco64 , e o adensava. Paradoxalmente, e evidenciando mais uma das profundas contradies que marcaram o perodo, a estratgia do regime no impediu Buenos Aires de apoiar Cuba e Lbia em foros regionais e globais, estreitar relaes com a Alemanha Oriental, Coria do Norte e Vietn do Norte, ou mesmo aumentar a participao da Unio Sovitica para 30% em sua balana comercial65 . Tambm foi a primeira vez em que a agenda externa foi moldada sobre as premissas tradicionais do nacionalismo territorial argentino66 , qual seja a de que as fronteiras do pas foram vilipendiadas pela Coroa espanhola, pelos vizinhos e por poderes extracontinentais desde tempos imemorveis. Dessa forma, o desafio internacional argentino era percebido em 1978 em sete frentes de preservao da soberania: as ilhotas do Canal de Beagle, reclamadas tambm pelo Chile; a definio da quantidade das guas do Alto Paran, tomada pelo Brasil como tema de exclusiva soberania brasileira; a bandeira das Ilhas Malvinas, em posse do
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Reino Unido desde o sculo XVIII; a projeo continental argentina sobre a Antrtida, linhas postas em xeque por Chile, Uruguai e Reino Unido; fronteiras andinas, trechos montanhosos reclamados pelo Chile; e o traado do mar continental argentino, questionado por Brasil, Chile, Uruguai e Reino Unido67 . Quando a ditadura militar chegou ao fim, em 1983, a Argentina, que durante grande parte do sculo XX ocupara um lugar privilegiado na estrutura regional de poder, chegava democracia em um isolamento raramente experimentado. Dias antes do golpe, o The Buenos Aires Herald publicava editorial denunciando que a diplomacia portenha havia-se deixado ultrapassar pela Venezuela, que agora ocupava a trade latino-americana com Brasil e Mxico. Diferentemente dos trs grandes, a Argentina no tinha nada a oferecer para seus tradicionais parceiros, nem mesmo para seus vizinhos68 . Em meados de 1976, o presidente Videla indicou Oscar Camilin para ocupar a embaixada em Braslia com um projeto diplomtico ambicioso69 . Do ponto de vista das posies domsticas, deveria mostrar opinio pblica de seu pas que era possvel negociar com o Brasil retirando a carga negativa que a imprensa portenha imputava a tudo o que estivesse relacionado com a poltica externa brasileira, assim como apaziguar os nimos que alimentavam certos setores militares70 . Em relao ao Itamaraty, o principal objetivo de Camilin era convencer o governo brasileiro de que o aproveitamento do rio Paran era um assunto que devia ser negociado com a Argentina sob pena da iniciativa no contar com legitimidade internacional. A agenda do embaixador argentino no deixa de assemelhar-se, do ponto de vista lgico, quela advogada por ele mesmo havia quinze anos, no contexto dos acordos de Uruguaiana71 . A proposta inclua a noo de que Buenos Aires e Braslia deveriam estabelecer sistema de coordenao de posies nos foros internacionais, trocar informaes sensveis e promover a sistemtica prtica da consulta bilateral para assuntos de interesse mtuo72 . Silveira desconfiava que, ao retomar os princpios de Urugaiana, Camilin estivesse procura de uma justificativa terica para a tese da consulta prvia. O chanceler brasileiro deve ter entendido que o perigo da gesto de Camilin residia justamente em promover uma associao entre a consulta diplomtica mecanismo bastante usual entre Estados e a consulta prvia compulsria, cujo carter suspensivo. O estilo de Camilin contrapunha-se frontalmente aos modos simples do chanceler Silveira. Esse diferencial tinha bases intelectuais. Para o chanceler, o segredo e a reserva eram a essncia da atividade diplomtica73 . Sua percepo traduzia-se em certo desconforto diante da imprensa, pois as dinmicas negociadoras eram justamente calcadas naqueles dados que no eram notcia74 . A poltica publicista de Camilin chegou a provocar o prprio Geisel, que em discurso no Clube Naval ao corpo diplomtico sediado em Braslia, em 10 de maio de 1977, afirmava: No sou dos que acreditam que a diplomacia tradicional tenha sido
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superada pela eficincia dos modernos meios de comunicao. Ao contrrio, creio que a prpria eficincia desses meios pode iludir-nos, levando-nos a confundir publicidade com negociaes75 . Sob a influncia de fenmenos assim, Silveira procurou adaptar a diplomacia aos novos padres de relacionamento com a opinio pblica. Articulou a sua assessoria de comunicao sob a chefia do ento ministro, e mais tarde chanceler, Luiz Felipe Lampreia. A documentao primria revela que se preocupou tambm, de forma sistemtica, em acertar as suas declaraes pblicas previamente com os parceiros da negociao e dedicou ateno pessoal elaborao de press releases sobre as negociaes de Itaipu. Nesse contexto, o Brasil lanou uma aposta regional sem precedentes, ao propor a celebrao de um ambicioso pacto poltico na Amrica do Sul sem a anuncia ou a participao da Argentina o Tratado de Cooperao Amaznica (TCA). A formulao do mesmo ocorreu na chancelaria brasileira atendendo lgica, dentre outras, de que era chegada a hora de consagrar a doutrina brasileira para os rios internacionais em toda a Amrica do Sul e afianar os laos de amizade com as fronteiras setentrionais do pas no intuito de fortalecer as posies de Braslia vis--vis Buenos Aires. A novidade introduzida pelo TCA era a dimenso poltica do gesto brasileiro de convidar todos os pases setentrionais da Amrica do Sul a assinar, em Braslia, um instrumento de convergncia regional em uma regio em que todos os pases com exceo do Brasil tinham questes limtrofes pendentes ou haviam sofrido efetivas perdas territoriais para seus vizinhos76 . Em quinze meses, Silveira havia conseguido transpor as objees de Venezuela, Guiana, Suriname, Colmbia, Equador, Peru e Bolvia. Diferentemente da poca da cordialidade oficial, quando a Argentina era sistematicamente includa nos projetos internacionais do Itamaraty, a grande iniciativa do governo Geisel na Amrica do Sul foi estruturada sob o princpio da conteno poltica da Argentina na regio. A estratgia sul-americana de Silveira incluiu ainda acordos com Bolvia e Uruguai, cuja tnica era trocar vantagens polticas por incentivos econmicos 77 . de ento que datam a declarao brasileira de apoio s demandas bolivianas por uma sada para o mar e a assinatura de Tratado da Lagoa Mirim com o Uruguai, importante sinalizao da postura conciliadora do Brasil no tratamento de bens pblicos internacionais como a gua78 . No eixo dos relacionamentos assimtricos, o Secretrio Henry Kissinger compartilhava o ceticismo de Silveira em relao poltica externa argentina. Se, por um lado, o estadista norte-americano no visitou o pas austral deliberadamente, por outro, o chanceler brasileiro descartou a possibilidade da promoo do dilogo entre o Departamento de Estado e o Palcio San Martn. J com o Presidente Jimmy Carter (1977-1981), cujo pensamento internacionalista opunha-se frontalmente ao de Kissinger, as crescentemente deterioradas relaes brasileiro-
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estadunidenses no abriram sequer espao para uma eventual aproximao entre Buenos Aires e Washington que fosse promovida pelo Itamaraty. Se, poca da cordialidade oficial, a aliana no escrita entre o Brasil e os Estados Unidos servia como alavanca do vnculo brasileiro-argentino, durante a conjuntura crtica da dcada de 1970 esse padro foi abertamente descartado. Vale notar que a paralisia das instncias diplomticas na promoo de avanos sensveis acionou as corporaes militares. H indcios de que tanto o SNI quanto o Centro de Informaes e Segurana do Exrcito enviaram expedies Argentina em 1977 para preparar relatrios sobre a questo dos rios internacionais79 . Entre abril de 1976 e julho de 1977, militares de primeiro escalo dos dois pases dialogaram em visitas sigilosas a Buenos Aires e ao Rio de Janeiro para tratar do tema80 . Emlio Massera chegou a afirmar publicamente: Devemos estar prontos para corrigir desvios, advertir erros e evitar astcias suprfluas que nos afastem dos objetivos transcendentes que unem o Brasil e a Argentina81 [minha traduo]. Os encontros parecem ter surtido efeito nas chancelarias porque dias depois dos ltimos encontros as diplomacias voltavam a sentar-se mesa de negociaes sob a condio de que a Argentina observaria irrestritamente o Tratado de Livre Navegao assinado entre Argentina e Brasil em 185782 , recentemente questionado por Videla. O elemento que deflagrou drasticamente os tempos da negociao, no entanto, foi uma declarao do embaixador argentino sobre suas percepes em relao ao programa nuclear brasileiro, afirmando que o mesmo se tratava de iniciativa pacfica e que no somente no constitua nenhuma ameaa para a Argentina como abria uma possibilidade mpar para pensar, em ambos os pases, a coordenao das polticas nucleares de Argentina e Brasil em prol do desenvolvimento do Cone Sul83 . No Brasil, o depoimento suscitou reaes radicais em nvel governamental, quase chegando a valer ao embaixador a declarao de persona non grata84 . At mesmo Buenos Aires quase demitiu seu embaixador, pois os militares argentinos pretendiam que a Argentina fosse o pas latino-americano a ter o monoplio nuclear da regio e, segundo Camilin, no viam com bons olhos a associao ao Brasil nesse campo. Mas no foi assim com a opinio pblica. A imprensa brasileira recebeu o depoimento positivamente, por entender que o apoio argentino ao projeto nuclear brasileiro era uma credencial a mais para fazer frente ao imperialismo ianque. O prprio embaixador Nogueira Batista, que presidia a Nucleobrs, estava convencido da necessidade de cooperao com a Argentina para fazer frente presso norte-americana85 . Contudo, a vitria de Camilin no Brasil foi temperada por seu fracasso inicial junto opinio pblica argentina e a setores de seu prprio governo. A imprensa local acusava-o de ceder com facilidade aos pequenos gestos de Silveira, sua estratgia era
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denunciada concessria, e seus poderes, excessivos86 . Assim como nos tempos de Frondizi e Quadros nos anos sessenta, quando tivera alguma responsabilidade pelo esprito de Uruguaiana, o Camilin dos setentas enfrentou setores da opinio pblica argentina abertamente hostis idia de concertar posies com o Itamaraty87 . Os acertos tcnicos para a assinatura de um entendimento entre Buenos Aires e Braslia estavam praticamente definidos em outubro de 1978. Nunca o entendimento havia estado to prximo. Em conversa telefnica no dia 24 daquele ms, os dois chanceleres dispunham-se a celebrar algum tipo de acordo que encerrasse o desentendimento. O mesmo cumpria inteiramente as demandas brasileiras88 . Faltava apenas definir a forma jurdica que o documento final teria. Durante a X Reunio de Chanceleres da Bacia do Prata (Punta del Este, dezembro de 1978), Silveira sugeriu contraparte argentina a trilateralizao das notas reversais trocadas com o Paraguai, como forma de fugir frmula de um acordo e consagrar um entendimento eminentemente tcnico. A delegao argentina no aceitou a proposta89 e, alternativamente, enviou ao Brasil um emissrio com amplos poderes com a inteno de renegociar parmetros previamente definidos. Geisel e Silveira decidiram encerrar definitivamente as conversas com os argentinos, deixando um eventual entendimento para o prximo governo, que assumiria meses depois. Em 30 de janeiro de 1979, a diplomacia argentina jogava mais uma vez com as conjunturas polticas de Braslia. Apesar de saber que o governo de Geisel resumira as negociaes, Buenos Aires aumentou o dissonncia com o Itamaraty ao sugerir publicamente uma nova rodada de negociaes. Essa atitude, pela qual a Argentina aproveitava o fim do mandato de Geisel para dar a entender opinio pblica que a falta de avanos devia-se postura arrogante do governo brasileiro, irritou Silveira profundamente. Seus gestos de frieza em relao delegao argentina, durante o ltimo encontro tripartite de sua gesto (Assuno, Janeiro de 1979), fizeram-no passar para a histria com a pecha de carnavalesco, perigoso, pouco srio, inconsciente e pueril em editoriais de Jornal do Brasil, O Estado de S. Paulo e Folha de S. Paulo do dia 1o de fevereiro de 1979. Conclui-se que o governo Geisel desenvolveu uma poltica intolerante ao perfil denuncista da diplomacia argentina, respondendo frontalmente a suas acusaes; no buscou faixas de coincidncia para diluir o clima de contencioso em torno questo dos rios internacionais e, embora o comrcio bilateral desse um significativo salto durante o perodo, sujeitou todas as reas da relao bilateral dinmica da negociao do regime fluvial da Bacia do Prata; excluiu a Argentina das iniciativas multilaterais de Braslia, isolando Buenos Aires por meio de um renovado sistema de projetos regionais; e, finalmente, no utilizou o canal privilegiado de comunicao com a Washington de Henry Kissinger90 para reduzir os atritos entre a Argentina e os Estados Unidos, nem buscou associar-se Junta da Casa Rosada para dialogar com Jimmy Carter91 .
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O projeto de integrao: o legado

O incio do governo Figueiredo, em 1979, criou as condies para a reforma geral da poltica brasileira em relao Argentina: era necessrio definir um lugar para o vizinho mais importante nas prioridades diplomticas do pas depois do fiasco que constitura a demorada negociao dos rios internacionais. A restaurao do relacionamento bilateral em um novo ponto de equilbrio aceitvel a ambas as naes demandou um programa intenso de cooperao que se estendeu ao longo de toda a dcada de 1980. nesse perodo que a diplomacia brasileira abriu o caminho para a cooperao bilateral em matria militar, nuclear e comercial, mecanismos que prepararam as bases para um ambicioso projeto cooperativo. A natureza e o escopo da parceria estratgica que ento nascia com o vizinho, entretanto, eram substancialmente diferentes daquelas presentes durante os anos da cordialidade oficial. Com efeito, tratava-se de um novo paradigma de relacionamento com Buenos Aires, originado diretamente da conjuntura crtica que marcou o clculo estratgico brasileiro para aquele pas desde o governo de Mdici. A partir do novo padro inaugurado por Figueiredo, em 1979, estavam dadas as bases materiais para o projeto de integrao. O mesmo era alternativa concreta para a voraz reao norte-americana aos planos autnomos de desenvolvimento energtico, os escassos resultados palpveis da opo europia92 e a construo de um sistema de comrcio no Cone Sul instrumental aos interesses brasileiros. A parceria com a Argentina comeava a configurar-se como uma contingncia praticamente inevitvel, caso o Brasil pretendesse manter a sua ascendncia poltica no campo das relaes internacionais. Portanto, a convergncia da poltica externa brasileira com a argentina, ao princpio dos anos oitenta, substancialmente diferente daquela ocorrida, por exemplo, em 1961, no marco dos acordos de Uruguaiana. A intensidade outorgada pelo novo mandatrio brasileiro aproximao com a Argentina constituiu o primeiro mecanismo a dar origem a esse projeto. O perfil personalista das viagens presidenciais93 inaugurava uma era h tempos reclamada pela imprensa brasileira e necessria para marcar uma ruptura clara com o passado recente, gestando assim uma atitude pr-ativa em todos os nveis do eixo BrasliaBuenos Aires. Devido ao fato de que visitas em nvel de chefe de Estado raramente so ocasies de negociao, e sim gestos que confirmam ou reafirmam linhas gerais de ao diplomtica, as visitas de Figueiredo revelam o comprometimento brasileiro com uma nova postura. Essa orientao deu vida ao segundo mecanismo, qual fosse a manuteno de relaes ntimas em que pesasse a discrdia ideolgica dos dois regimes militares em temas sensveis como o golpe de Estado na Bolvia, em 1980, e a poltica norteamericana para a Amrica Central. No entanto, a quantidade dos instrumentos assinados naquelas ocasies, assim como o compromisso poltico e pessoal do
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presidente com os argentinos, no atravessou o perodo sem testes significativos. As presses norte-americanas no tema da proliferao nuclear e a malfadada invaso argentina s Malvinas puseram o Brasil face a constrangimentos definidores de sua atuao externa. Com Figueiredo, no se tratava de tolerar o discurso argentino, de buscar reas pouco conflitivas para a aproximao de ambas as chancelarias, de incluir a Argentina em grandes projetos de Braslia e muito menos de promover bons ofcios entre o Palcio San Martn e o Departamento de Estado norte-americano. A questo no era precaver-se dos avanos diplomticos argentinos e sim outorgar quele pas, paulatinamente, um lugar preponderante na estratgia internacional do Brasil. O marco de referncia que, no decnio de 1970, advogava relaes especiais com o mundo desenvolvido como instrumento de redeno do pas na cena internacional cedeu passo formulao de uma parceria simtrica com a Argentina, refletida nos protocolos bilaterais de 1986 (Ata para a Integrao Argentino-Brasileira) e no Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento de 1988. Nascia o princpio segundo o qual Argentina e Brasil deveriam integrar certas unidades produtivas com a finalidade de promover tecnologias sensveis em setores estratgicos para o desenvolvimento econmico. Mais do que isso, a aproximao entre as duas novas democracias do Cone Sul constitua uma verdadeira corrida em busca de credenciais democrticas que permitissem a ambos os pases encerrar o seu isolamento em importantes praas diplomticas e foros multilaterais devido s vergonhosas situaes internas dos direitos humanos. Os dois governos apressaram-se a aceder ao regime interamericano de proteo aos direitos humanos, assim como aos pactos e convenes de consenso sob a gide das Naes Unidas. Dessa forma, procedia a diplomacia brasileira a estabelecer uma relao privilegiada no contexto do universalismo alcanado ao longo das ltimas dcadas. A qualificao do relacionamento com a Argentina ocorreu, portanto, no marco das parcerias estratgicas, qual seja (a) a perseguio dos elementos cruciais que o aparelho de Estado define como desenvolvimento econmico (mercados, tecnologias, fontes de energia), (b) a promoo da concertao internacional nos fruns multilaterais, (c) a articulao de uma alternativa factvel s tradicionais relaes especiais com os Estados Unidos, (d) o aumento significativo dos fluxos econmicos, e (e) a consecuo de presena internacional prpria94 . V-se que o projeto de integrao com a Argentina no retoma os princpios da cordialidade oficial, isto , a tolerncia com o discurso do outro, a busca de faixas de convergncia para esquivar a discrdia frontal, a incluso do outro nas iniciativas da chancelaria e a promoo dos bons ofcios com Washington. Tratase, efetivamente, de uma estratgia alternativa para lidar com o desafio que a Argentina representa para a diplomacia brasileira.
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O fracasso do liberalismo aplicado Argentina95 , fonte de convulses sociais e polticas sem precedentes, que ocorre paralelamente ao fim do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, sugere que a capacidade de sobreviver s lideranas apenas um dos muitos testes de resistncia aos quais o projeto de integrao ser confrontado nos primeiros anos do sculo XXI. Trata-se, em outras palavras, de responder s difceis perguntas que assolam todo vnculo dessa natureza: qual o grau de unidade que se espera do comportamento externo de cada um, quais os nveis de desentendimento que so tolerveis por ambas as partes, e qual o espao que cada um tem para atuar independentemente? Em quase duas dcadas de vida, o projeto de integrao regional atualizou as agendas externas de Argentina e Brasil to eficientemente que ambos os pases o utilizam como credencial internacional mais importante. Essa parceria contribuiu significativamente para: democratizar e pacificar o subcontinente, multiplicar os fluxos de comrcio bilateral e fazer da Amrica do Sul um ator minimamente notado nas relaes internacionais contemporneas.
Concluso
Neste artigo sugeriu-se que, no contexto prtico do embate pela utilizao dos recursos hdricos da Bacia do Prata, a diplomacia de Geisel desestruturou o iderio tradicional da poltica brasileira para a Argentina. Por sua vez, a dramaticidade desse fenmeno terminou por criar o ambiente necessrio para a redefinio do lugar daquele pas no marco das relaes internacionais do Brasil, objetivo articulado por Figueiredo e defendido com maior ou menor sucesso por todos os governos desde ento. Em princpios do sculo XX, o Baro do Rio Branco tomou para si a tarefa de estruturar uma orientao preventiva em relao Argentina. Oito decnios mais tarde, a diplomacia brasileira redefinia o vnculo bilateral luz de uma frmula de concerto inusitada. O responsvel por criar as condies para que essa mudana ocorresse foi Ernesto Geisel, pois durante seu governo os princpios e conceitos tradicionalmente utilizados para lidar com o desafio argentino colapsaram. Encerrada a negociao sobre Itaipu, a diplomacia brasileira estava em condies de reavaliar o lugar do vizinho em seu marco conceitual. Assim, buscouse uma agenda capaz de refletir os interesses paralelos que ambas as naes tinham naquela conjuntura e outorgou-se flego ao programa de convergncia em assuntos de defesa e poltica internacional. Se, ao longo do sculo XX, a poltica externa brasileira foi guiada pela necessidade imperiosa de evitar que o vizinho nico poder sul-americano capaz de ombrear o Brasil em oportunidades e responsabilidades no cenrio regional e internacional lhe turvasse os horizontes, depois de Itaipu a preveno como mtodo brasileiro de administrao havia caducado. No havia mais motivos de angstia para a atuao diplomtica brasileira
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na Amrica do Sul, mas a Argentina, por seu vulto, ainda demandava algum tipo de postura. A integrao regional foi a resposta. Alm de oferecer indcios para uma interpretao alternativa das relaes argentino-brasileiras ao longo do sculo XX, este trabalho revelou que a mudana de estratgia de um pas na cena internacional no apenas causada por fatores estruturais, mas tambm pode ser precipitada pelo esforo de suas lideranas.
Notas
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Princpios so regras, leis e proposies cujas verdades no so questionadas. Concepes so as maneiras utilizadas para formular idias, projetos ou planos. PRINCPIO e CONCEPO. In: Novo Dicionrio Aurlio. 3. ed. Nova Fronteira: 1998. p.1639 e 519, respectivamente. HILTON, Stanley. Brasil-Argentina: histria de um encontro. Revista Brasileira de Poltica Internacional, a. 23, n 89-92, p. 101-118, 1980. Depoimento, cassete n 6, lado B, 18 maio 1979. A categoria foi desenvolvida por COLLIER, David & COLLIER, Ruth. Shaping the political arena: critical junctures, the labor movement, and regime dynamics in Latin America. Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1991. Trata-se de estudo comparado entre oito pases latinoamericanos, que visa a definir qual o impacto da incorporao das classes urbanas vida pblica dessas sociedades. Conclui-se que, ao longo dos respectivos perodos de incorporao, houve mudanas significativas nos sistemas produtivo e poltico, assim como relaes sociais. Dessa forma, os autores argumentam que a incluso dessa nova classe constituiu uma conjuntura crtica na histria desses pases, uma vez que fez toda a diferena na evoluo posterior dos mesmos. RENOUVIN, Pierre; DUROSELLE, Jean-Baptiste. Introduo Histria das Relaes Internacionais. So Paulo: Difel, 1967. p. 407-434. Essa categoria denominada, na politologia, liderana poltica. Ibid., p. 480. Em 1821, D. Joo anexou a Provncia Cisplatina, incorporando-a em seguida ao Imprio brasileiro. Trs anos mais tarde, contudo, uma declarao de independncia uruguaia inaugurou um perodo de instabilidade regional que levou Buenos Aires a incorporar a Cisplatina. O imperador D. Pedro, por sua vez, reagiu com uma guerra e um bloqueio naval contra a capital portenha. O resultado das negociaes entre as diplomacias de Buenos Aires e Rio de Janeiro, sob mediao inglesa, foi a criao do Estado uruguaio e a garantia da liberdade de navegao no Prata, em 1828. CERVO, A.mado; BUENO, Clodoaldo. A poltica externa brasileira (1822-1985). So Paulo: tica, 1986. p. 36-37. Em meados do sculo XIX, a diplomacia brasileira no Prata enfrentava o desafio imposto pelo caudilho argentino Juan Manuel de Rosas, que punha em questo a independncia do Uruguai de 1828, a do Paraguai, a liberdade de navegao no Prata, as fronteiras sulinas do Brasil e, ainda, era percebido por certas vozes do parlamento imperial como um homem procura da restituio a Buenos Aires das fronteiras originais do Vice-Reinado do Prata (englobando Bolvia, Paraguai e Uruguai). A resposta brasileira ocorreu mediante uma complexa associao de tticas para eliminar Rosas: alianas com os pases do Pacfico e da Bacia do Prata (inclusive as provncias de Corrientes e Entre Rios), a diplomacia familiar de D. Pedro para assegurar a neutralidade inglesa no assunto, a fora das finanas do Baro de Mau e as armas. Isso, somado s inamizades que Rosas cultivara nas provncias argentinas, terminou por lev-lo ao exlio em 1852. CERVO, Amado; BUENO, Clodoaldo. Histria da poltica exterior do Brasil. So Paulo: Atica, 1992, p. 98-104.
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No incio da dcada de 1860, o Paraguai ressentia-se de haver perdido, paulatinamente, a capacidade de mobilizao do sistema subregional. A sua estratgia, porm, continuava a mesma de outrora, que consistia na promoo de um equilbrio de foras que preservasse os pequenos (Paraguai e Uruguai) da interveno dos grandes (Argentina e Brasil). Na prtica, isso significava a eventual criao de um Estado que reunisse Uruguai, Paraguai, Corrientes, Entre Rios e, qui, as misses rio-grandenses. A instabilidade que se seguiu resultou na interveno brasileira no Uruguai que, por sua vez, levou o Paraguai a invadir territrios argentinos e brasileiros. Nessas circunstncias, o Imprio financiou com recursos de seu Tesouro e de emprstimos ingleses a longa Guerra do Paraguai ou da Trplice Aliana (18651870), auxiliando inclusive o argentino Mitre com emprstimos de vulto. CERVO; BUENO. Histria..., p.107-112. BANDEIRA., Moniz. As relaes regionais no Cone Sul: iniciativas de integrao. In: CERVO, Amado; RAPOPORT, Mario (Orgs.). Histria do Cone Sul. Rio de Janeiro e Braslia: Renavan e Universidade de Braslia, 1998, p. 292-295. PARADISO, J. Debates y trayectoria de la poltica exterior argentina. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1993. p. 17-61. Para uma sntese de como o Prata constituiu um laboratrio da inteligncia nacional, ver CERVO, Amado L. Interveno e neutralidade: doutrinas brasileiras para o Prata nos meados do sculo XIX. Revista Brasileira de Poltica Internacional, a. 26, n.101-104, p. 101-114, 1983. Ministro dos Negcios Estrangeiros entre 1855-1857, 1858-1859 e 1868-1871. De 1871 a 1875, comandou o Gabinete Rio Branco (presidente do Conselho de Ministros). Ver HIRST, M. A diplomacia brasileira. Disponvel em <http://www.mre.gov.br/acs/diplomacia/portg/ arquivo/crob001.htm>. CERVO. Interveno..., p. 116. BANDEIRA. As relaes regionais... p. 216-217. DORATIOTO, Francisco M. A poltica platina do Baro de Rio Branco. Revista Brasileira de Poltica Internacional, a.43, n 2, 2000, p. 133. CONDURU, Guilherme. O subsistema americano, Rio Branco e o ABC. Revista Brasileira de Poltica Internacional, a.42, n 2, 1998, p. 63. Em 1902, a Venezuela, que havia cessado o pagamento de sua dvida pblica, enfrentou o bloqueio de suas costas, a apreenso de sua frota martima e o bombardeio de um de seus portos por Inglaterra, Alemanha e Itlia, com o consentimento expresso dos Estados Unidos. A Argentina, por meio de seu chanceler Lus Mara Drago, condenou a postura da Casa Branca por entender que o emprego da fora para a cobrana de dvidas era ilegtimo. Na Amrica do Sul, a condenao veemente da Argentina no mobilizou o Rio de Janeiro, que preferiu um silncio oficial. Para interpretaes sobre este tema ver CERVO; BUENO. Histria..., p. 173-176 e PARADISO, Jos. Debates y trayectoria de la poltica exterior argentina. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1993, p. 50. A Doutrina Monroe o fundamento da diplomacia dos Estados Unidos oriundo da mensagem do presidente James Monroe ao Congresso em dezembro de 1823, advogando trs pontos: a) no se permitiria nenhum novo intento de colonizao europia no Novo Mundo; b) os Estados Unidos se absteriam dos assuntos referentes Europa e, em contrapartida, c) a Europa no interviria nos governos do hemisfrio ocidental. O corolrio que dela emana resultou de uma srie de declaraes do presidente Theodore Roosevelt (1901-1909) entre 1901 e 1902, quando o mesmo afirmava que os Estados Unidos desempenhariam funo de polcia na Amrica Latina no intuito de garantir que essas naes cumprissem suas obrigaes internacionais. MONROE DOCTRINE. In: ENCYCLOPEDIA Brittannica (Micropedia). 15. ed. Chicago: University of Chicago, 1978. vol. VI. p. 1007 e THEODORE ROOSEVELT. In: ENCYCLOPEDIA Brittannica (Macropedia). 15. ed. Chicago: University of Chicago, 1978. vol. XV. p. 1143.
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Respondendo ao lema de Amrica para os Americanos, Saenz Pea (Presidente entre 1910 e 1914) propunha a Amrica para a Humanidade, calcada na idia de que nenhum estado americano tem direto a falar em nome de um hemisfrio. BANDEIRA, Moniz. O eixo Argentina-Brasil: o processo de integrao da Amrica Latina. Braslia: Universidade de Braslia, 198, p. 19. BURNS, E. The unwritten alliance: Rio Branco and Brazilian-American relations. New York: Columbia University Press, 1966. p. 175. CERVO. Relaes internacionais..., p. 102-103. Ver PUIG, Juan Carlos. Poltica internacional argentina. In: PERINA, R. M. e RUSSEL, R. (Orgs.). Argentina en el mundo, 1973-1987. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988. p. 11-45. DORATIOTO, Francisco. As polticas da Argentina e do Brasil em relao disputa bolivianoparaguaia pelo Chaco, 1926-1936. In: FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO. A viso do outro: seminrio Brasil-Argentina. Braslia: FUNAG, 2000, p. 446-458 O presidente Justo visitou o Rio de Janeiro em 1933 para assinar o Pacto Saavedra-Lamas. Vargas, por sua vez, foi a Buenos Aires em 1935 por ocasio da Conferncia de Paz do Chaco. Ver FRAGA, Rosendo. Los Acuerdos Vargas-Justo, 1933-1935. In: FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO. Op. Cit., p. 401-422. Presidente argentino entre 1946-1951, 1951-1955 e 1973-1976. CERVO, Amado. Relaes internacionais da Amrica Latina: velhos e novos paradigmas. Braslia: FUNAG e IBRI, 2001. p. 211-228. CERVO. Relaes internacionais..., p. 160-161. LANS, Archibaldo. De Chapultepec al Beagle: poltica exterior argentina, 1945-1980. 2.ed. Buenos Aires: Emec, 2000, p. 313. BANDEIRA., Moniz. Estado nacional e poltica internacional na Amrica Latina: o continente nas relaes Argentina-Brasil, 1930-1992. e. Ed. Braslia: Universidade de Braslia e Ensaio, 1995, p. 93. MOURA, Gerson. A segurana coletiva continental: o sistema interamericano, o TIAR e a Guerra Fria. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. (Org). Sessenta anos de poltica externa brasileira, 1930-1990: crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo: Editora Vox, 1996. v. 1. p. 163. HILTON. The argentine factor in XX century: Brazilian foreign policy strategy. Political Science Quarterly. V. 100, n.1, spring 1985, p. 38. LANS. Op. Cit., p. 22-23. PUIG. Politica internacional..., p. 27. CERVO, Amado L. (Org.). O desafio internacional. Braslia: Universidade de Braslia, 1994. p. 40. Esprito de Uruguaiana foi o nome dado ao conjunto de acordos assinados por Jnio Quadros e Arturo Frondizi, discriminados a seguir: Convnio de Amizade e Consulta; Declarao Presidencial Conjunta; Declarao Econmica; e Declarao sobre Intercmbio Cultural, celebrados na cidade fronteiria de Uruguaiana (Rio Grande do Sul) entre 20 e 22 de abril de 1961. A esses documentos, somam-se a Declarao Conjunta, o Tratado de Extradio e a Conveno sobre Assistncia Judiciria Gratuita que o chanceler San Tiago Dantas assinou com seu par argentino, Miguel Crcano, em novembro do mesmo ano, em Buenos Aires. A tese sobre a multilateralizao da poltica externa brasileira durante o regime militar (19641985) defendida por VIZENTINI, Paulo Fagundes. A poltica externa do regime militar brasileiro. Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 1998. Ainda nos primeiros anos do governo Castelo Branco, o Itamaraty props complementao industrial e colaborao no desenvolvimento da Bacia do Amazonas a Colmbia, Equador e
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Peru, ensaiando a procura da liderana mediante a explorao de elementos de aproximao que marcariam a poltica brasileira para seus vizinhos sul-americanos na dcada de 1970. CERVO. Relaes internacionais... p. 211-235 e 241-243. Cf. Cit.; COSTA, Op. Cit.; BANDEIRA, As relaes regionais... BANDEIRA. Estado nacional..., p. 191. BANDEIRA. As relaes regionais..., p.324 A Argentina defendia acertos multilaterais rgidos para garantir que: a) no fossem causados prejuzos ao Estado a jusante com as obras de engenharia sobre rios internacionais; b) os Estados interessados fossem previamente consultados sobre os projetos de engenharia sobre rios internacionais; c) Estado interessado fosse considerado toda unidade soberana que pudesse ser afetada pela execuo de trabalhos em rios internacionais. LANS. Op. Cit., 297-317. Em 1965, o Parecer do Consultor Jurdico do Itamaraty esboava uma orientao geral sobre o tema. Recomendava ao governo brasileiro que: a) o regime regulador das guas internacionais deveria limitar-se a definir princpios gerais sobre os quais as partes pudessem negociar entendimentos especficos; b) tais princpios deveriam incluir o de no-imposio de prejuzos aos demais ribeirinhos; c) os ribeirinhos interessados deveriam ser notificados (por oposio a previamente consultados) da realizao de obras sobre o leito dos rios internacionais; d) o status de rio internacional valeria apenas para o rio, e no para seus afluentes; e) o conceito de Estado ribeirinho deveria ser diferente de Estado interessado, cabendo apenas ao primeiro tipo o princpio da soberania compartida. Cf. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia, 6 de janeiro de 1965, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV. Ainda em 1932, a Comisso Permanente de Direito Internacional Pblico do Rio de Janeiro (foro composto por proeminentes internacionalistas brasileiros tais como Clvis Benvilacqua, Epitcio Pessoa, Eduardo Espnola e Prudente de Moraes) sustentava que, se um rio fosse fronteirio, nenhum Estado poderia alterar seu curso sem consultar e obter o consentimento dos outros Estados afetados. Um ano mais tarde, esse princpio deu forma Declarao de Montevidu sobre a Utilizao Industrial e Agrcola dos Rios Internacionais, que o Brasil no somente assinou como patrocinou. Ver CANO, G. J. Argentina, Brazil and the de La Plata River Basin: a summary review of their legal relationship. Natural Resources Journal,1976. p. 863-881. Segundo Maria Regina de Soares Lima, o Brasil teria assinado essa Declarao porque no existiam ainda condies tcnicas de realizar construes significativas sobre o leito dos rios internacionais que cortam o Brasil, alm de que naquela conjuntura particular o Brasil era mais fraco do que a Argentina. Ver LIMA, M. R. S. de, The political economy of Brazilian foreign policy: nuclear policy, trade and Itaipu. 1986. Tese (Doutorado) Vanderbilt University. p. 361. LANS. Op. Cit., p. 299-300. COSTA, L. A. P.; RUDA, J.M. Derecho Internacional Pblico. Buenos Aires: TEA, 1979. Apud. LANS. Op. Cit., p. 316. Assinado em 28 de junho de 1919, estabelecia que a perturbao da navegao nos trechos internacionais por parte de obras sobre os rios Oder, Elba, Niemen e Danbio poderiam levar a Corte Pernamente de Justia Internacional a suspender os trabalhos. LANS. Op. Cit., p. 315. Subscrito em 1963 entre Camares, Chade, Daom (Benin desde 1976), Guin, Costa do Marfim, Mali, Nger, Nigria e Alto Volta (Burkina Faso desde 1984), afirma que os pases se comprometem a cooperar no estudo e execuo de qualquer projeto que possa ter efeito aprecivel sobre qualquer aspecto do curso do rio Nger, seus tributrios, suas condies de navegao, explorao agrcola e industrial, condies sanitrias das guas e as caractersticas biolgicas de sua fauna e flora [minha traduo]. Apud. LANS. Op. Cit., p. 315. Pio Corra ao MRE, telegrama confidencial, Braslia, 24 de janeiro de 1969, n 349, AAS, 1972 a 73. CPDOC/FGV. Ibid.
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Silveira (1917-1990) ingressou na carreira diplomtica aos 26 anos de idade e a deixou aos 68. Serviu como terceiro e segundo secretrio nas embaixadas de Havana (1945-1949) e Buenos Aires (1949-1950), foi primeiro secretrio em Madrid (1954-1956) e Roma (1957-1958) e Cnsul em Florena (1956-1957). Ocupou diversos cargos na administrao do Itamaraty, dos quais destaca-se a chefia do Departamento de Administrao (1959-1961 e 1963-1966). Entre 1966 e 1968 chefiou a delegao brasileira em Genebra. Foi embaixador em Buenos Aires (19691974), em Washington (1979-1982) e em Lisboa (1982-1985). Entre 1974 e 1979 foi ministro de Estado das Relaes Exteriores. Depoimento, cassete n 1, lado A, 10 maio 1979. La Prensa, 10 de julho de 1971. Ver MRE legao em Buenos Aires, telegrama secreto, Braslia, 22 de julho de 1971, n 535, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV; Silveira ao MRE, telegrama, Buenos Aires, 22 de novembro de 1971, n 2097, AAS, 1969.09.02. CPDOC/FGV. O texto menciona que objetivo comum impulsionar a integrao fsica de ambos pases, que seriam parte da zona andina da Bacia do Plata [minha traduo]. Silveira ao MRE, telegrama secreto urgentssimo, Buenos Aires, 26 de julho de 1971, n 1237, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV. O discurso de Geisel na primeira reunio de gabinete, em 19 de maro de 1974, j traz esses elementos. O mesmo ocorreu com Silveira em seu discurso de posse, no qual prenunciou os novos tempos ao afirmar que o Brasil no se contm apenas no inventrio de suas dimenses presentes, mas antes se completa na perspectiva fecunda da superao do que hoje () Por isso, [o Itamaraty] tem feito e continuar a fazer ajustamentos sistemticos na sua capacidade de atuar. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Resenha de Poltica Exterior. Braslia: MRE. n 1, mar/abr/maio/jun 1974, p. 9 e 19-20. Nessa mesma ocasio Silveira afirmou a seus colegas que a melhor tradio do Itamaraty saber renovar-se. luz do Depoimento, praticamente impossvel saber se essa construo tinha por objetivo contemporizar a postura do ministro com eventuais crticas dos setores mais conservadores da Casa ou se foi uma ironia do ministro endereada a esses grupos. Provavelmente tratou-se de uma conjuno das duas alternativas. Segundo Silveira, o texto por ele preparado para leitura do mandatrio durante a primeira reunio de gabinete, em 19 de maro de 1974, trazia a noo de pragmatismo responsvel, mas no definia a expresso tarefa que ficou por conta de Geisel. Inclusive, para o diplomata teria sido melhor se a expresso a qualificar a poltica externa brasileira houvesse ressaltado o lado ecumenista do projeto, e no o pragmtico. Depoimento, cassete n 2, lado A, 10 maio 1979. Passim. CERVO, O desafio... e VIZENTINI, A poltica externa... H indcios de que Pinochet teria realizado esforos para ser convidado festa, que foi sua primeira viagem internacional oficial. Geisel e Silveira teriam evitado encontros com o presidente chileno ao longo de todo a gesto, uma vez que isso associava o mandatrio brasileiro ao brutal golpe de Estado perpetrado pelo colega em 1973. CHIARELLI, Marilena. Entrevista concedida ao autor. Braslia: 15 de agosto de 2001. (Marilena Chiarelli foi a jornalista responsvel, da Rede Globo, pela cobertura da poltica externa durante o governo Geisel). Os entendimentos diplomticos de carter econmico j existiam com Bolvia e Uruguai. A ocasio serviu para que Geisel propusesse pesada agenda econmico-comercial, ver Merquior a Embaixador Pereira de Araujo, memorando confidencial, Braslia, 2 de abril de 1974, AHMRE, caixa C-01. Esse boato foi difundido nas imprensas argentina e brasileira, ver La Opinin, Buenos Aires, 28 de fevereiro de 1974, e O Estado de S. Paulo, 17 e 23 de maro de 1974. ACUA, C. La nueva matriz poltica argentina. Buenos Aires: Nueva Visin, 1995. p. 13 CERVO. Relaes internacionais p. 245-247. PUIG. Op. Cit., p. 39.
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Para Carlos Escude, o nacionalismo territorial argentino uma caracterstica cultural daquele pas, assentada sobre a percepo de que, durante a histria da formao nacional, houve perda real de territrio para outros pases. Ver ESCUD, C. El Nacionalismo Territorial Argentino. In: PERINA; RUSSEL, Op. Cit., p. 241. Siete Das, 19 a 25 de janeiro de 1978. NEILSON, J. Editorial. The Buenos Aires Herald. Buenos Aires, 11 mar. 1976. Oscar Hector Camilin nasceu em Buenos Aires, em 1930. Foi professor da Faculdade de Direito da Universidade de Buenos Aires, onde ocupou o cargo de Secretrio Geral e iniciou a carreira poltica (1955). Ensinou poltica internacional no Instituto Argentino de Cultura Hispnica (1967-1971) e no Curso Superior de Defesa Nacional da Escola Nacional de Guerra (1973). Aos 28 anos era chefe da Diviso de Pessoal da chancelaria argentina (1958), cargo que acumulou mais tarde como Chefe de Gabinete do Ministro (1959). No auge do governo de Arturo Frondizi, foi Subsecretrio de Relaes Exteriores e Ministro na embaixada argentina no Rio de Janeiro (1959-1962). Entre 1965 e 1972 foi Chefe de Redao de El Clarn. Entre 1976 e 1979 foi embaixador argentino junto ao governo do Brasil. Em 1981 foi alado ao cargo de ministro das relaes exteriores do governo Viola (1981). Ao longo da dcada de 1980 foi enviado especial do Secretrio Geral das Naes Unidas para o Chipre. Deixou esse cargo para ocupar o Ministrio de Defesa na gesto Menem. Ao chegar embaixada em Braslia, Camilin ouviu do adido militar argentino que, caso no houvesse um avano significativo nas negociaes, seria necessrio bombardear Itaipu. CAMILIN, Oscar. Memrias Polticas: de Frondizi a Menem, 1956-1996. Buenos Aires: Planeta, 1999, p. 205-208. Esprito de Uruguaiana foi o nome dado ao conjunto de acordos assinados por Jnio Quadros e Arturo Frondizi, discriminados a seguir: Convnio de Amizade e Consulta; Declarao Presidencial Conjunta; Declarao Econmica; e Declarao sobre Intercmbio Cultural, celebrados na cidade fronteiria de Uruguaiana (Rio Grande do Sul) entre 20 e 22 de Abril de 1961. A esses documentos, somam-se a Declarao Conjunta, o Tratado de Extradio e a Conveno sobre Assistncia Judiciria Gratuita que o chanceler San Tiago Dantas assinou com seu par argentino, Miguel Crcano, em novembro do mesmo ano. Cf. Captulo 1. Sobre a autonomia de Camilin, vale notar que ele afirma nunca ter recebido nenhuma diretriz da Junta ou do chanceler argentino. Atribui isso ao fato de que o governo de Buenos Aires sabia que medida que o relacionamento argentino-chileno se deteriorava, era necessrio manter uma postura positiva com o Brasil, CAMILIN, Memrias p. 193. Adiante, mostra-se que efetivamente Camilin gozava de menos autonomia do que as suas Memrias sugerem. SILVEIRA, A. F. A. da. O Brasil e a nova ordem internacional. Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 18, n 69/72, 1975. p.8. Depoimento, cassete n 12, lado B, 1 jun. 1979, 1 jun. 1979. Em um ato curioso, seno constrangedor, o nncio apostlico, que representava as delegaes presentes, respondeu ao Presidente fazendo defesa do caso argentino. [Hoje] a teoria dos Estados estanques fatalmente cede o posto do intercmbio universal. A individualidade deu lugar coletividade () em virtude disso, os acontecimentos de um pas, favoravelmente ou no, causam reflexos sobre os outros, a ponto de tanger o conjunto total do mundo. In: GEISEL: alarde no ajuda diplomacia. O Estado de S. Paulo, 11 maio 1977. Ver exposio feita na Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados pelo ministro Rubens Ricpero, Chefe da Diviso da Amrica Meridional-II do Ministrio das Relaes Exteriores, 9 de maio de 1979. In: Relaes Internacionais, n 5, vol. 3, junho, 1980. BANDEIRA, O eixo Em relao Bolvia, vale notar a ratificao do Acordo de Cooperao e Complementao Industrial (22 de maio de 1974). Com o Uruguai, o Tratado da Lagoa Mirim (20 de maio de 1974), o Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio (Tratado de Rivera, 12 de junho de
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1975), o Acordo sobre Trigo (7 de maro de 1975) e a viagem oficial de Geisel quele pas em 24 de janeiro de 1978. BRASIL. Resenhas de Poltica Exterior do Brasil. Braslia: MRE. n 1, 3, 4, 5 e 16 (1974, 1975 e 1978). GES. O Brasil, p. 54 e CONDE, C. Militares assumem a ao diplomtica. O Estado de S. Paulo, 10 jul. 1977. LA VISITA de um Almirante y la cruzada del Brasil. Revista Confirmado, maio 1976. Poltica Internacional, ago/sep, 1977. FOULKES. Haroldo. Buenos Aires-Braslia: eje torcido, rueda loca. Revista Panorama, agosto 1977. p. 14-16. CAMILIN. Memrias..., p. 202. Ibid. p. 203. Id. Dizia o influente ltima Clave: O camilionismo desacreditou com simplicidade inexplicvel a tese que recomendava uma maior contundncia em nossas relaes com o Brasil e com os pases que operavam como satlites do grande sol de Braslia (...) o camilionismo fracassou peremptoriamente em sua tentativa de docificar as relaes bilaterais. Sua alquimia, que consiste em transformar vinagre em mel [resultou em] desprezos pblicos e patentes aos esforos de alto nvel por juntar Geisel com Videla e fortes presses sobre Mendez e Stroessner para que abandonassem definitivamente a idia de apostar parte de seu capital poltico em Buenos Aires [minha traduo]. Um editorial da revista Cabildo chegava a afirmar que Camilin tinha sido irresponsvel ao sugerir uma cota de reagente de 104 metros, ao apoiar a doutrina brasileira de fazer de Itaipu um fato consumado e fazer de Stroessner, mandatrio de uma nao menor, o mediador entre Buenos Aires e Braslia. NUESTRA politica exterior. ltima Clave, Buenos Aires, 18 junio 1977, p. 5-8; COINCIDENCIAS y disensos internacionales. ltima Clave, Buenos Aires, 27 junio 1977, p. 5-7; e ANTE un grave peligro. Revista Cabildo, abril 1978, p. 5-6. Conforme apresentado no Captulo II, Frondizi foi acusado de entreguista por certos setores argentinos que sugeriam ser os convnios de Uruguaiana um instrumento do Itamaraty para forar Buenos Aires a uma postura mais neutralista face revoluo cubana. Silveira a Geisel, informao secreta exclusiva para o Senhor Presidente da Repblica, Braslia, 15 de agosto de 1978, n 219, AAS. CPDOC/FGV. AS DUAS turbinas da discrdia. Isto , 31 out. 1978. p. 13-14 e ITAMARATY fracassa outra vez em Itaipu. Isto , 28 de fevereiro de 1979. p. 10-11. Henry Kissinger foi Assessor para a Segurana Nacional do presidente norte-americano Richard Nixon entre 1969 e 1972. Em seguida, foi alado ao posto de Secretrio de Estado, no qual permaneceu durante todo o governo de Gerald Ford (1973-1977). Presidente norte-americano entre 1977 e 1981. LESSA, A. C. A diplomacia universalista do Brasil: a construo do sistema contemporneo de relaes bilaterais. Revista Brasileira de Poltica Internacional. a. 41, nmero especial 40 anos, 1998, p. 35. A mobilizao dos dois governos ao tempo das viagens de Figueiredo Argentina, assim como as demonstraes de admirao da populao argentina nas ruas e nos eventos pblicos, relembra os picos de entendimento bilateral dos nicos dois mandatrios brasileiros a visitar oficialmente o pas vizinho ao longo do sculo XX: Campos Sales (1902) e Getlio Vargas (1935). GUERREIRO. Op. Cit., p. 97 e 98. Esses so os critrios contra os quais se mensura, segundo Lessa, a formao de uma parceria estratgica, que so: Relaes polticas e econmicas prioritrias reciprocamente remuneradoras, constitudas a partir de um patrimnio de relaes bilaterais universalmente configurado. A construo de parcerias estratgicas fruto da compatibilizao da vocao histrica do Brasil para a universalidade com a necessidade de aproximaes seletivas, o que abre a possibilidade
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para movimentos de adaptao aos nichos de oportunidade e aos constrangimentos internacionais que se apresentam conjunturalmente. LESSA. A diplomacia universalista, p. 30. BERNAL-MEZA, R.; QUINTANAR, S. Argentina: entre o Mercosul e a Alca. Revista Brasileira de Poltica Internacional. a. 44, n 2. 2001. p.153.
Resumo
Este artigo busca identificar os fatores que concorrem para explicar a mudana no eixo entre a Argentina e o Brasil, no comeo da dcada de 1980, quando as duas diplomacias convergiram em um projeto de integrao inovador. O argumento apresentado defende que a aproximao entre os dois pases foi o legado, inesperado, do relacionamento bilateral ao longo da gesto do Presidente Geisel (1974-1979).
Abstract
This article aims at identifying which factors lay behind the sudden change in Argentine-Brazilian relations in the early 1980s, when their foreign policies converged into an innovative integration project. The argument put forward is that convergence between the two countries was the unintended legacy of their bilateral interaction during President Geisels administration (1974-1979). Palavras-chave: Poltica externa; Argentina; Brasil; Ernesto Geisel; Pragmatismo Responsvel; Antnio Francisco Azeredo da Silveira; Integrao regional. Key words: Foreign Policy; Argentina; Brazil; Ernesto Geisel; Responsible Pragmatism; Antnio Francisco Azevedo da Silveira; Regional Integration.

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