Oramento Pblico Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico Podemos afirmar que o Oramento Pblico instrumento central de gesto,

o, possibilitando a traduo do planejamento estratgico em programas de trabalho, o acompanhamento gerencial das aes no curso de sua execuo e o controle dos atos de governo, tanto por meio da fiscalizao formal quanto da avaliao de desempenho. (p. 20) O Oramento Pblico rene, de forma sistemtica e organizada, todas as receitas estimadas para determinado ano e o detalhamento das despesas que o governo espera executar. Na sua forma, portanto, ele um documento contbil de receitas e despesas. (p. 21) Podemos perceber, portanto, que o oramento no apenas um instrumento contbil, mas fundamentalmente um instrumento poltico de alocao de recursos econmicos e sociais entre segmentos da sociedade. (p. 21) Nos termos da Constituio Federal de 1988, o sistema oramentrio compe-se das leis oramentrias, dos rgos envolvidos no processo oramentrio e das normas que regem a elaborao e a execuo dessas leis, quais sejam: - Lei do Plano Plurianual (PPA); - Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); e - Lei Oramentria Anual (LOA). (p. 23) O PPA a lei oramentria que define as aes de governo para um perodo igual ao do mandato presidencial (atualmente, quatro anos) e evidencia, em quadros demonstrativos, quais sero os programas de trabalho a serem implementados pelos gestores pblicos durante esse perodo. (p. 24) A lei do PPA define as estratgias, diretrizes e metas do governo para o mdio prazo. Trata-se de instituir um plano de ao que, partindo de um planejamento estratgico, discrimine os objetivos de governo a serem perseguidos durante o mandato do chefe do poder executivo, estabelea os programas setoriais a serem implementados e defina as fontes de financiamento e as metodologias de elaborao, gesto, avaliao e reviso dos programas. (p. 24) As despesas de capital so aquelas que contribuem, diretamente, para a formao ou para aquisio de um bem de capital . Despesas de capital so aquelas relativas, principalmente, obras, instalaes, equipamentos e material permanente. As despesas decorrentes das despesas de capital so aquelas relacionadas com a manuteno das obras, instalaes e equipamentos, bem como com o custeio de sua utilizao e funcionamento. (p. 24-25) O PPA tem, na concepo do sistema oramentrio brasileiro, a funo primordial de orientar a programao de aes da Administrao Pblica , as quais devero estar sempre em consonncia com aquele. o que se depreende de vrios dispositivos constitucionais. (p. 26) A elaborao do PPA segue duas etapas: formulao da proposta inicial pelo Poder Executivo e apreciao e votao da proposta pelo Poder Legislativo. (p. 31) A LDO a lei oramentria que faz a ligao entre o PPA e a LOA. (p. 36) A LDO estabelece as metas e prioridades do governo para cada exerccio e as regras a serem observadas na elaborao e na execuo do oramento anual. (p. 37) A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe, tambm, atribuies LDO, como a de dispor sobre metas e riscos fiscais, programao financeira, limitao de empenho e movimentao financeira (contingenciamento) e transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas , entre outras. Na falta de uma lei geral de finanas pblicas, a LDO tem assumido a funo de definir a estrutura do oramento, dispor sobre as classificaes oramentrias e tratar de diversos outros assuntos relativos elaborao e execuo do oramento. (p. 37) A elaborao da LDO pelo Poder Executivo fica a cargo dos rgos de fazenda e planejamento do municpio, Estado ou Unio. (p. 39) Unidade 2 Lei Oramentria Anual e Classificaes das Receitas e Despesas Pblicas

A finalidade principal da LOA estimar as receitas que o governo espera dispor no ano seguinte e fixar as despesas que sero realizadas com tais recursos. Importa notar que a lei oramentria uma autorizao de gastos, mas no uma obrigao de gastos. Por isso o oramento dito autorizativo, no impositivo. (p. 45-46) So obrigatrias as despesas que constituem obrigaes constitucionais ou legais do governo, tais como pagamento de pessoal, de juros e encargos da dvida pblica, de aposentadorias etc. As despesas no obrigatrias so chamadas de discricionrias, porque sobre elas o governo tem margem para escolher se executa ou no . Quanto maior a proporo de despesas obrigatrias no oramento, maior sua rigidez e menor a flexibilidade dos polticos e gestores para planejar as aes governamentais. (p. 47) A LOA apresenta a programao de gastos separada em trs demonstrativos distintos, tambm chamados de oramentos (embora o oramento seja nico): - Oramento fiscal: traz as despesas dos Poderes, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. - Oramento da seguridade social: apresenta as despesas com sade, previdncia e assistncia social. Observe que tais despesas no ocorrem apenas nos rgos e entidades de sade, previdncia e assistncia, mas em praticamente todos os rgos do governo. - Oramento de investimento das empresas estatais : expe as despesas de capital das empresas em que o governo detenha maioria do capital social com direito a voto e sejam dependentes de repasses do Tesouro para sua operao. Observe que no integram o Oramento Pblico as empresas pblicas e sociedades de economia mista que no dependem de recursos do Tesouro para sua operao. (p. 47-48) A programao de receitas e despesas na LOA deve obedecer a um conjunto de princpios oramentrios, recomendados pela doutrina ou institudos pela legislao, cujo objetivo facilitar a gesto e o controle do oramento. Os princpios fundamentais so os seguintes: - Unidade: deve haver uma s LOA para cada entidade da Federao (Unio, Estados e municpios). - Universalidade: a LOA deve conter todas as despesas e receitas da Administrao Pblica, englobando todos os Poderes, fundos, rgos e entidades da Administrao Pblica. - Anualidade: as receitas e despesas constantes da LOA devem se reportar a um perodo determinado, em geral um exerccio financeiro, e os correspondentes crditos oramentrios devem ter sua vigncia adstrita ao exerccio financeiro. - Exclusividade: a LOA no pode conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa. - Especificao: a LOA no poder consignar dotaes globais a despesas, devendo fornecer detalhamento suficiente para demonstrar a origem e a aplicao dos recursos. - Publicidade: a LOA, seus crditos e os atos relativos a sua elaborao e execuo devem ser divulgados para conhecimento pblico e serem acessveis a qualquer cidado para consulta. - Oramento bruto: a LOA deve conter as receitas e despesas pelos seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo prvia. - Regra de ouro: o montante de operaes de crdito no deve exceder o montante de despesas de capital. (CRFB) Fonte: Silva, Carvalho e Medeiros (2009). - No afetao de receitas: as receitas constantes da LOA devero estar livres de comprometimento prvio a determinados gastos, sendo vedada a vinculao de receitas de impostos a rgo, fundo ou despesa. - Equilbrio: as receitas constantes da LOA no devem exceder as despesas previstas para o exerccio financeiro. - Programao: as receitas e despesas devero ser organizadas de modo a veicular a programao de trabalho do governo, seus objetivos, metas e aes. - Transparncia e participao: os planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias; prestaes de contas e relatrios de execuo oramentria devem ser instrumentos de transparncia da gesto fiscal, devendo o processo oramentrio incentivar a participao popular. (art. 48, LRF) (p. 48-49)

As receitas so os recursos financeiros que o governo tem a sua disposio para pagar as despesas do governo. Em geral, esses recursos vm de cinco origens principais, quais sejam: - Arrecadao prpria de receitas tributrias (impostos, taxas e contribuies de melhoria), de contribuies sociais e econmicas e de receitas patrimoniais, agropecurias, industriais e de servios. - Receitas oriundas de operaes de crdito (emprstimos, financiamentos e emisso de ttulos). - Receitas de transferncias constitucionais. - Receitas de transferncias legais. - Receitas de transferncias voluntrias. As trs ltimas origens so conhecidas como receitas de transferncias correntes ou de capital e perfazem uma parcela importante da receita de Estados e municpios. As receitas de transferncias constitucionais correspondem a parcelas de receitas federais ou estaduais repassadas a Estados e municpios por mandamento da Constituio Federal. A principal transferncia constitucional a que ocorre pelo chamado Fundo de Participao Fundo de Participao dos Estados (FPE) e Fundo de Participao dos Municpios (FPM). O Fundo de Participao corresponde a uma parcela ( 21,5% para Estados e 22,5% para Municpios) da arrecadao da Unio com o Imposto de Renda (IR) e com o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). (p. 50-51) As receitas de transferncias legais so os repasses feitos aos Estados e Municpios por determinao de leis especficas e que no requerem a celebrao de convnio (royalties; transferncias realizadas no mbito do FNDE, FNS, FNAS). (p. 51) As receitas de transferncias voluntrias so os repasses que os governos fazem mediante convnio ou contrato de repasse para a prestao de determinados servios ou realizao de obras. (p. 52) Os governos podem, ainda, obter receitas por meio das chamadas operaes de crdito, que so emprstimos, financiamentos e emisso de ttulos pblicos. (p. 52) Todos os recursos que chegam aos cofres da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios, de qualquer natureza e origem, tm que estar relacionados na LOA para poderem ser utilizados. Contudo, de acordo com o artigo 3, nico, da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, no so consideradas receitas oramentrias as operaes de crdito por antecipao da receita, as emisses de papel-moeda e outras entradas compensatrias no ativo e passivo financeiro. (p. 52) So receitas correntes o produto da arrecadao tributria (de impostos, taxas e contribuies de melhoria), das contribuies sociais e econmicas e das receitas patrimoniais, agropecurias, industriais e de servios, alm daquelas provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas Correntes. J as receitas de capital so as oriundas da constituio de dvidas (por meio de operaes de crdito, a exemplo de emprstimos, financiamentos e emisso de ttulos, internas ou externas), da alienao de bens e direitos (a exemplo da venda de bens mveis e imveis), bem como os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas de Capital, e o supervit do oramento corrente (diferena entre receitas e despesas correntes). (p. 52-53) por meio do estudo do comportamento de cada natureza da receita que o poder executivo estima (e o poder legislativo avalia) a projeo de arrecadao do governo, a qual fundamentar a programao de despesas na LOA. (p. 58) O artigo 212 da Constituio Federal determina que os Estados, o Distrito Federal e os Municpios destinem no mnimo 25% de sua receita de impostos manuteno e ao desenvolvimento do ensino. (p. 59) As despesas so organizadas no oramento segundo quatro classificaes principais: classificao institucional, funcional, por programa e por natureza da despesa.(p. 62) Categoria econmica a classificao que visa a separar as despesas de consumo e manuteno dos bens e servios governamentais daquelas que contribuem para a expanso da capacidade produtiva do pas. Compreende dois critrios de classificao: despesas correntes e despesas de capital.

- Despesas correntes: So as despesas de prestao de servios, conservao e adaptao do patrimnio constitudo e transferncias para manuteno de outras entidades. Exemplo: formulao e acompanhamento da poltica nacional de desenvolvimento urbano. - Despesas de capital: So aquelas que contribuem para a formao ou aquisio de bem de capital (compra de equipamentos e construo de imveis, por exemplo) ou de produtos para revenda, alm da concesso de emprstimos e amortizao da dvida. Exemplo: construo de ponte urbana sobre o Rio Poti em Teresina PI. (p. 65) Unidade 3 Sistemas de Informaes Oramentrias e Elaborao da Lei Oramentria Anual Isso se d por meio da adoo de um Sistema de Informaes Oramentrias , que pode ser simples (fazendo uso de planilhas eletrnicas) ou sofisticado (fazendo uso de bancos de dados e ferramentas on-line). A tecnologia adotada para organizar os dados no importa, desde que torne as contas pblicas transparentes e gerenciveis. A primeira fase, da elaborao da proposta, envolve os chamados setoriais do Poder Executivo (os rgos de cada pasta do governo), mais as propostas dos rgos do Legislativo e do Judicirio. Essas propostas so consolidadas pelo rgo central de oramento (no caso federal, a Secretaria de Oramento Federal). (p. 77) A segunda fase se refere apreciao da proposta oramentria pelo Poder Legislativo e apresentao de emendas parlamentares. Nessa fase esto envolvidos rgos do Poder Legislativo, inclusive os conselhos e tribunais de contas, os quais tambm desenvolvem suas bases de dados sobre as emendas apresentadas e decises pertinentes a essa fase. A terceira fase, de execuo da proposta oramentria, envolve praticamente todos os rgos pblicos, que arrecadam as receitas e realizam os gastos. Trata-se da fase mais complexa, porque nela se produzem milhares de decises e informaes de forma difusa, que precisam ser administradas de algum modo. (p. 78) Podemos definir o Oramento Participativo como sendo o processo por meio do qual cidados e entidades da sociedade civil tm a oportunidade de interferir diretamente nas decises de gastos do governo e de fiscalizar a gesto oramentria. (p. 81) A apreciao do projeto de LOA uma das mais complexas tarefas do Poder Legislativo, no apenas devido importncia do oramento para a comunidade, como tambm devido ao elevado nmero de emendas apresentadas e decises produzidas. (p. 83) As alteraes da proposta oramentria aprovadas pelo Poder Legislativo geram novos valores e programaes para o oramento, os quais recebe o nome de autgrafos. Uma vez gerados os autgrafos pelo Poder Legislativo, esses so encaminhados para sano ou veto pelo Poder Executivo. A partir da, os autgrafos tornam-se a dotao inicial com a qual os rgos iro trabalhar. (p. 84) importante destacarmos que por meio das emendas que ocorrem as alteraes na proposta oramentria. Essas emendas podem ser individuais ou coletivas. As emendas individuais so de parlamentares, enquanto as coletivas so de comisses e de bancadas. (p. 85) Sendo a realidade dinmica, o planejamento subjacente ao oramento tambm deve ser malevel, de modo a possibilitar mudanas e ajustes. Tais alteraes na LOA se do por meio de crditos adicionais. H trs tipos de crditos adicionais: - Crditos suplementares: visam a reforar dotaes oramentrias de despesas j constantes da LOA. - Crditos especiais: visam a incluir dotaes oramentrias para despesas ainda no constantes da LOA. - Crditos extraordinrios: visam ao aporte de recursos para despesas urgentes e imprevisveis, como as decorrentes de guerra ou calamidade pblica. (p. 86) Para abrir crditos adicionais, o Poder Executivo precisa indicar as fontes de recursos que financiaro esses gastos. Tais fontes, segundo o artigo 43 da Lei n. 4.320/64, podem ser as seguintes:

- Supervit financeiro do exerccio anterior : so saldos financeiros, de crditos adicionais e de operaes de crdito remanescentes do oramento anterior. - Excesso de arrecadao: a diferena entre a arrecadao prevista e a realizada. - Operaes de crdito: so emprstimos, financiamentos e emisses de ttulos. - Anulao total ou parcial de dotaes: o remanejamento de valores constantes da LOA e ou de crditos adicionais aprovados. Perceba que o Poder Executivo pode propor a abertura de crditos suplementares e especiais, ao longo do ano, por meio da apresentao de projeto de lei ao Poder Legislativo. J os crditos extraordinrios, por seu carter de urgncia, so abertos por Medida Provisria. (p. 87) Unidade 4 Execuo, Controle e Evoluo do Oramento Pblico Se a unidade oramentria optar por descentralizar o crdito, isso pode ser feito de duas formas: - Para outra unidade do mesmo rgo : nesse caso, a descentralizao do crdito oramentrio se denomina proviso e a descentralizao da cota financeira se denomina repasse. - Para unidade de outro rgo: nesse caso, a descentralizao do crdito oramentrio se denomina destaque e a descentralizao da cota financeira se denomina sub-repasse. (p. 100) So cinco as modalidades de licitao: - Concorrncia: ocorre entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital. - Tomada de preos: a licitao por meio de consulta a interessados devidamente cadastrados. - Convite: acontece por meio de convite a, pelo menos, trs fornecedores escolhidos pela unidade administrativa. - Concurso: ocorre para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico. - Leilo: a licitao para venda de bens mveis ou imveis. O prego eletrnico utilizado para aquisio de bens e servios comuns, cujas caractersticas possam ser objetivamente especificadas no edital. O suprimento de fundos, por sua vez, o adiantamento concedido a servidor para atender despesas eventuais que exijam pronto pagamento em espcie, ou que sejam sigilosas, ou, ainda, que sejam de pequeno vulto. (p. 100-101) A legislao determina que o edital de licitao defina claramente os critrios de julgamento das propostas. Tais critrios podem ser: - menor preo; - melhor tcnica; - tcnica e preo; e - maior lance ou oferta. Inexigibilidade de licitao se justifica quando a competio invivel aquisio de bens e servios exclusivos, contratao de profissionais com notria especializao, contratao de artistas consagrados pelo pblico e pela crtica especializada e outras situaes semelhantes. (p. 102) J a dispensa de licitao pode ocorrer nos casos de guerra, calamidade pblica, emergncia ou comprometimento da segurana nacional, contratao de instituies de pesquisa de inquestionvel reputao tico-profissional e contratao de organizaes sociais para desempenhar atividades previstas em contrato de gesto. Feita a licitao, os rgos passam a executar os trs estgios clssicos da despesa: - Empenho: a reserva de parte da dotao oramentria para fazer frente ao pagamento dos fornecedores contratados. Nenhum rgo pode realizar despesa sem prvio empenho. - Liquidao: o reconhecimento de que os bens ou servios adquiridos foram entregues conforme previa o contrato e que, portanto, o contratado credor da Administrao Pblica e tem direito ao pagamento correspondente. Para liquidar a despesa, o gestor pblico deve verificar se o contratado atendeu s condies do contrato e apurar quem o credor e qual o montante do pagamento a ser realizado. - Pagamento: a emisso de uma ordem de pagamento (cheque, ordem bancria ou outro meio de pagamento) em favor do credor. (p. 103)

Para melhor entendimento, vamos detalhar um pouco mais os procedimentos de empenho e de pagamento da despesa. H trs modalidades de empenho: - Empenho ordinrio: o valor exato da despesa conhecido e o pagamento se d de uma s vez. - Empenho global: o valor exato da despesa conhecido e o pagamento parcelado. - Empenho por estimativa: o valor exato da despesa no conhecido previamente. Nesse caso, se o valor empenhado for insuficiente, pode ser complementado; se for excedente, o saldo pode ser anulado e o recurso revertido para o crdito de origem. (p. 104) Convnio nome genrico dado ao instrumento de acordo entre entidades do setor pblico (ou entre entidades do setor pblico e do setor privado) para a realizao de programas de trabalho ou eventos de interesse recproco. (p. 110) O controle interno realizado pelos trs Poderes e pelo Ministrio Pblico, por meio de unidades especficas de cada rgo que fazem o acompanhamento e a auditoria dos atos de seus gestores, procurando, sobretudo, coibir desvios e erros antes de sua ocorrncia e proceder avaliao de resultados da gesto oramentria, financeira e patrimonial. (p. 114) O controle externo exercido exclusivamente pelo Poder Legislativo . Cabe aos parlamentares municipais, estaduais e federais, auxiliados pelos rgos de contas de seu municpio, Estado ou da Unio, fazer o acompanhamento concomitante da gesto oramentria e auditar, a posteriori, as contas do governo e os atos que apresentem indcios de irregularidades. O controle social exercido pelos cidados e, de forma mais efetiva, por segmentos organizados da comunidade, entidades de mdia e conselhos de gesto (conselho municipal de educao, de sade, de assistncia social, entre outros). (p. 115) Unidade 5 Evoluo e Perspectivas do Oramento Pblico As instituies so as regras, tidas como legtimas pelos indivduos, que definem o que os indivduos e organizaes. Sendo assim, podemos afirmar que o sistema oramentrio uma instituio. Ele foi criado para definir as regras de gesto dos recursos pblicos, de modo a respeitar e atender os interesses da coletividade. (p. 129) A aprovao, o monitoramento, a fiscalizao e a avaliao do Oramento Pblico esto entre as principais funes do poder legislativo, sendo esse poder to mais forte quanto mais efetivamente participe do processo oramentrio. (p. 130) Tanto a carga tributria quanto dvida do setor pblico cresceram substancialmente ao longo do tempo, com diversos efeitos sobre a economia e a sociedade. Veja alguns desses efeitos: - O crescimento da carga tributria significa a retirada de recursos das mos das pessoas e empresas para as mos do governo, reduzindo a capacidade de investimentos do setor privado. - Os tributos fazem parte dos custos de produo das empresas. Logo, se os tributos se elevam, os preos das mercadorias tendem a aumentar, alimentando a inflao e reduzindo o poder de compra das pessoas. - Quando o governo eleva os tributos de forma seletiva, ou seja, fazendo-o incidir sobre determinadas atividades apenas, ele reduz a lucratividade desses setores e, consequentemente, incentiva a migrao de investimentos para outros setores e atividades. - Se, em vez de aumentar impostos, o governo opta por tomar emprstimos para financiar os seus gastos, ele aumenta sua capacidade de fazer gastos no presente, mas reduz a capacidade de gastar no futuro, pois ter que retirar, de suas receitas futuras, o montante necessrio para pagar os juros da dvida contrada. - Como o aumento dos tributos, o aumento da dvida pblica tambm transfere recursos das pessoas e empresas para as mos do Estado, reduzindo a capacidade de investimentos do setor privado. - Alm disso, como o dinheiro emprestado ao governo operao que, regra geral, rende juros com baixo risco e esforo, o endividamento pblico desvia recursos de atividades produtivas que geram emprego, renda, bens e servios na economia. (p. 132)

Por outro lado, crescimento dos gastos pblicos significa expanso da infraestrutura, transportes, energia, comunicaes, saneamento etc.), da prestao de servios governamentais (educao, sade, segurana pblica e outros) e da concesso de benefcios pblicos (transferncia de renda, bolsas de estudo, auxlio-doena etc.), que so demandas feitas pela sociedade. (p. 133) O Oramento Pblico no apenas uma formalidade para se viabilizar a realizao de aes um instrumento que foi se desenvolvendo ao longo do tempo para apoiar um valor sociopoltico fundamental: a gesto transparente e democrtica dos recursos pblicos . (p. 134) Desenvolveu-se o que hoje chamamos oramento tradicional. O oramento tradicional, conhecido como lei de meios, estipulava tetos oramentrios para cada unidade administrativa do governo e detalhava os objetos de gasto (pessoal, equipamentos etc.). Via-se o oramento como um processo contbil, com foco no controle. (p. 133-134) O novo modelo, conhecido como oramento por programas, representou um importante passo no aprimoramento da programao de gastos, por permitir a explicitao de custos e produtos e a discusso da relao custo/benefcio das alternativas de ao. Ganha destaque a ideia de que o oramento por programas precisa ser aperfeioado rumo ao um oramento por resultados ou oramento de desempenho, que coloque em relevo no o que o governo gasta, mas o que o governo realiza. (p. 134)