ADMINISTRAO PBLICA E PODER

Cndido Teobaldo de Souza Andrade

Em todas as pocas, sempre existiu uma forma de poder. Por fora de suas prprias necessidades, os agrupamentos humanos tm reconhecido a existncia do Estado, como imprescindvel e certa, para garantia de sua sobrevivncia. Paralelamente, o reconhecimento da autoridade conseqncia tambm do interesse e da razo, pois os homens constatam e compreendem as vantagens que lhe so proporcionadas pelo mando consentido. legtimo esse poder? Qual a origem das instituies polticas? Em que se baseia e se justifica a autoridade e a soberania do Estado? justo um grupo humano determinado submeter-se vontade de alguns indivduos amados de poder poltico? A soberania do Estado absoluta? A autolimitao do Estado repousa no consentimento dos cidados? So indagaes que se levantam constantemente, entre as coletividades humanas, no sentido de procurar explicar a presena do Estado, como justa e natural. Se a soberana pertence ao povo, como aceitar que o prprio povo possa perder, temporria ou definitivamente, essa soberania? Em seu conceito moderno, a soberania um poder supremo, mas no arbitrrio e sem limites. um poder supremo, pois a soberania inerente ao prprio povo, do qual emana no instante em que este manifesta a sua vontade na escolha de seus governantes. Ademais o Estado um sistema de equilbrio, que respeita e admite as limitaes que so estabelecidas atravs de um conjunto de normas, que ele edita, com o beneplcito dos cidados. A autoridade do Estado legtima, pois ela resultante da lei, que d o poder de coao. A falibilidade dos homens que exercem esse poder coercitivo constitui um captulo especial na Teoria do Estado, sob a denominao de patologia do poder poltico. PODER POLTICO O poder poltico no a nica forma de autoridade que existe na sociedade humana. O poder religioso, por exemplo, pode coexistir com o poder poltico e mesmo

substitu-lo. Da mesma forma, o poder econmico, o poder militar e o poder psicossocial. Hoje j se fala em poder jovem ou estudantil e poder negro.1 Assim, outros poderes podem atuar nas sociedades humanas, como formas de desdobramento do poder poltico. Poder-se-ia dizer que o poder poltico a soma e a sntese de todos os poderes, desde que ele represente, com fidelidade, a expresso da vontade popular. Alguns publicistas, como Bertrand de Jouvenel, G. Burdeau e S. W. Lapierre, advertem que o predomnio de qualquer forma de poder que no o poltico, constitui distoro sria, que provocaria desequilbrio e deturpao do conceito democrtico. Escreveu S Filho:
O poder no sinnimo de opresso, que no passa de sua caricatura. E quando a palavra divina louvou os mansos e pacficos, porque eles merecero a terra, demonstrou, ao mesmo tempo, que a humildade uma fora, ao contrrio da blasfmia nietscheana, pois que os seus escolhidos so menos escravos, do que condutores. Mais do que dominao ou comando, o poder a realizao de propsitos, que soem ter objetivos diversos. um rgo chamado a exercer determinadas funes (S FILHO, 1959, p. 49).

Como define o antigo ministro do Tribunal Superior Eleitoral, a colocao do poder pblico como um rgo para exercer determinadas atribuies, parece-nos judiciosa. Na verdade, o Estado tem soberania para exercer as atividades legislativa, jurisdicional e administrativa, no sentido de ordenar o bem comum. Seu objetivo a tutela e a satisfao dos interesses da coletividade. Para isso, o Estado, pelos seus trs grandes poderes: Legislativo, Judicirio e Executivo, exercita aquelas atividades, no cumprimento de suas legtimas finalidades, atravs de rgos devidamente constitudos. Entendemos, inicialmente, que os rgos estabelecidos pelo Estado para a consecuo de seus especficos fins, constituem em seu conjunto, a chamada Administrao Pblica. Sabemos, perfeitamente, que a atividade legislativa e a jurisdicional no tem, precipuamente, carter administrativo, uma vez que, em seu contedo, elas tm por finalidade imediata a criao do direito objetivo e o seu cumprimento, porm no se pode negar que o Legislativo e o Judicirio praticam atividade administrativa. Alm disso, o exclusivo exerccio das atividades legislativas e jurisdicional no daria condies ao Estado para proteger e satisfazer os interesses individuais e coletivos. Por outro lado, inegvel que a Administrao Pblica, quer como conjunto de
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A idia a de que devem ser tomadas medidas, tendo como objetivo a criao de um novo Poder Institucional para complementar os trs existentes Legislativo, Executivo e Judicirio. Esse quarto seria o Cultural. Ser preciso criar e corporificar a idia da Universidade Brasileira. O novo corpo seria constitudo inicialmente pelas universidades brasileiras federais, estaduais e catlicas e sua autoridade emanaria exclusivamente delas. A sede da Universidade Brasileira sria, como a dos outros poderes, na Capital da Repblica. Trata-se de dar significado ao chamado poder espiritual das Universidades, concedendo-se a Universidade Brasileira uma grande soma de poder sobre os espritos (Sugesto do Prof. Paulo Emlio Saltes Gomes, em artigo de Arnaldo Pedroso dHorta, publicado no Jornal O Estado de So Paulo, 21 de julho de 1968, p. 109).

rgos, quer como atividade praticada por esses rgos, est presente, principalmente, no Poder Executivo. A respeito do Poder Executivo, assim prelecionou Franco Sobrinho:
O cuidado do poder pblico pela vida social opera o fortalecimento do Executivo, O poder poltico e o poder administrativo se conjugam funcionalmente na expresso soberana do poder executivo. Tutelando o indivduo, dando-lhe direitos que tutela, somando as vontades, individuais, decidindo depois sobre a melhor forma de governo, dirimindo conflitos de grupos, selecionando lideranas, o ponto nico e alto da convergncia de todos os interesses e ambies humanas. A teraputica uma s: a paz e o bem-estar do povo. Nas sociedades polticas contemporneas os desejos e aspiraes do corpo social dependem de critrios que ao Executivo cabe definir e conceituar (FRANCO SOBRINHO, 1967, p. 39).

oportuno observar, como afirmou o administrativista Franco Sobrinho, que no Poder Executivo, alm da atividade administrativa, existe uma outra de natureza poltica, cujo objetivo a de fixar a orientao e as metas do Estado. Num conceito geral, o Poder Executivo o executor das leis e o provedor do Estado. Cabe Administrao Pblica proporcionar os meios para que uma lei ou diretriz governamental se torne efetiva. Para cumprir essa tarefa de executora da norma legal a Administrao tem a faculdade de utilizar o patrimnio coletivo. Podemos dizer que a finalidade ltima da Administrao Pblica dar contedo poltica estabelecida pelos Poderes do Estado, na realizao de seus legtimos fins. No se pode negar que o Estado, em nossos dias, no somente o distribuidor de justia, o defensor da soberania interna e externa e o guardio das liberdades pblicas e privadas. Ele , tambm, o empresrio, o banqueiro, o agricultor, enfim coordena a pratica uma srie ampla de atividades antes deixadas iniciativa privada. Em conseqncia, a diferena ento existente de modo acentuado entre Governo e Administrao tende a diminuir sensivelmente. Os problemas que se apresentam ao Governo, para sua soluo correta e pronta, exigem um ordenamento administrativo, que tambm tem sua prpria poltica. da Administrao Pblica que surge a maioria das idias e iniciativas, transformadas em leis e diretrizes polticas. Acreditamos na importncia e no valor dos legisladores, juzes e chefes de Executivo, mas no podemos deixar de reconhecer que o Estado depende igualmente, da capacidade e experincia profissional dos administradores pblicos. ADMINISTRAO PBLICA Desde o sculo XVIIl, quando floresceu na Alemanha e ustria, a chamada Escola Comeralista2 at os nossos dias, o estudo da Administrao Pblica tem se
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Os Cameralistas eram um grupo de intelectuais e servidores pblicos, que acreditavam na necessidade de mtodos para o melhor aproveitamento dos bens materiais. Essa escola ressaltava a administrao sistemtica, afirmando tambm que os meios geradores de riquezas individuais so os mesmos que se fazem necessrios para a administrao adequada ao Estado. Salientavam eles a necessidade da

desenvolvido de maneira cada vez mais acelerada, principalmente aps o movimento da administrao cientfica, que encorajou os homens pblicos a procurar novas e racionais solues, visando maior eficincia dos negcios pblicos. Um dos maiores apstolos da Administrao Pblica cientfica foi o antigo presidente norte-americano Woodrow Wilson, que desde 1885 escrevia e pregava a respeito da mudana de mtodos para chegar-se eficcia governamental. No Brasil, justo que se destaque a figura do professor Benedicto Silva, fundador da Escola Brasileira de Administrao Pblica.3 Enquanto o Direito Administrativo disciplina, juridicamente, a Administrao Pblica, esta cuida, concretamente, dos rgos e servios pblicos, no sentido de realizar com o mnimo possvel de recursos e um mximo de resultados, os benefcios contemplados na legislao. Em outras palavras, poder-se-ia dizer que a Administrao Pblica um conjunto de rgos do Estado a servio do bem comum. Nessa ordem de idias, a Administrao Pblica no somente a mquina administrativa, mas tambm a atividade desenvolvida pelo aparelhamento governamental. Consoante Hely Meireles, a Administrao Pblica :
A gesto de bens e interesses qualificados da comunidade, no mbito federal, estadual e municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, com o fim de realizar o bem comum (MEIRELLES, 1967, p. 7).

Para Pedro Munhoz Amato, a Administrao Publica enfoca os seguintes processos: a) planejamento (formulao de programas de oramentos); b) administrao de pessoal (seleo, treinamento, relaes humanas no trabalho); c) organizao e mtodos (ordenamento da estrutura, diviso de trabalho, hierarquia, coordenao); d) relaes do Poder Executivo com os Poderes Legislativo e Judicirio (responsabilidade, divulgao, integrao) (AMATO, 1954, p. 26). Administrao, no seu significado contemporneo, abarca no s os servios pblicos, mas tambm as empresas privadas, de qualquer tipo. Desse modo, todo o empreendimento de ordem administrativa requer planejamento, organizao, tomada de deciso, direo e controle, alm da coordenao. No que se refere ao administrativa, os princpios gerais so idnticos, tanto para as instituies pblicas, como para as empresas particulares. Em qualquer empreendimento, os meios so: pessoal, oramento, material, equipamento, instalao e documentao. A obteno e a utilizao desses meios seguem mtodos fixados para a Administrao Publica ou para as empresas privadas. importante lembrar que o desenvolvimento econmico, at o incio do presente sculo, foi considerado uma preocupao, quase total, da iniciativa privada. Com
especializao de funes, a criao de tesourarias, a seleo e treinamento de pessoal e procedimentos administrativos bem simplificados. Estabelecimento de ensino citado e mantido pela Fundao Getlio Vargas, sob o patrocnio da ONU e do Governo Brasileiro. Tem por finalidade formar e aperfeioar pessoal destinado ao servio pblico federal, estadual ou municipal. A EBAP proporcionou bolsas de estudo para funcionrios pblicos da Amrica Latina.

a ampliao da interveno estatal, os empreendedores particulares cederam suas iniciativas para o Estado, que se viu na necessidade de suprir muito das atividades que eram, ento, desempenhadas pelo setor privado. Hoje, constitui uma das tarefas da Administrao Pblica a de encorajar o processo da economia particular, de molde a permitir a criao de condies para o desenvolvimento econmico. Nos pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, esse encorajamento significa, alm de recursos tangveis (mo-de-obra, mquinas, equipamentos etc.), a formao tecnolgica e a capacidade administrativa. Muitos estudiosos brasileiros tm chamado a ateno para o problema da formao tecnolgica e de pesquisa em nosso Pas, pois freqente cuidar-se de investimento nos meios tangveis de produo, ao lado da despreocupao pela criao de equipes tcnicas e administrativas. imprescindvel que haja uma reformulao em matria de desenvolvimento econmico instrumento de progresso social atravs de investimentos voltados para a educao, pesquisa e tecnologia. No se pode negar que de responsabilidade da Administrao Pblica, em nossos dias, a promoo de um novo tipo de administrar, dentro do campo pblico, ou seja, a administrao de desenvolvimento. Importante observar, que esse tipo moderno de administrao muito complexo e difcil e que necessita para o seu sucesso, antes de qualquer coisa, de uma correia administrao geral. oportuna que se d nfase a uma realidade, cada vez mais ntida: a Administrao Pblica e a empresa privada se aproximam e se assemelham. Pode-se mesmo dizer que as barreiras caem e uma se acerca da outra, como se estivessem em vias de fuso. Lenta, mas continuadamente, as diferenas vo se apagando, para crescerem as analogias existentes entre esses dois tipos de administrao. Nos pases desenvolvidos, independentemente de suas ideologias, as grandes empresas particulares j so consideradas entidades de utilidade pblica e se caminha para considerar muitas organizaes particulares como verdadeiras empresas pblicas, tendo em vista o interesse social que elas procuram atingir, em suas atividades. No to raio, em naes desenvolvidas, diretores e acionistas de grandes empresas privadas proclamarem a sua responsabilidade social. Por outro lado, parece tranqilo, para a maioria dos estudiosos da sociedade contempornea, que estamos evoluindo de uma poca calcada na economia de bens para uma sociedade que exige uma crescente demanda de servios. Nessa perspectiva, certamente, a Administrao assumir uma posio de rara importncia frente tecnologia. Se a Administrao Pblica , essencialmente, uma prestadora de servios, poder-se- imaginar a responsabilidade que ela ter no que diz respeito eficincia e qualidade de seus servios to discutvel em nossos dias. Administrao Pblica cabe a tarefa de promover progresso social, atravs da identificao e seleo de metas de interesse pblico, que vo afetar toda uma nao. Compete ainda Administrao Pblica estimular e motivar as empresas privadas, no sentido de que sejam alcanados os fins propostos. Cumpre a ela, igualmente, orientar e coordenar a atividade de grupos e

cidados na realizao dos objetivos comuns. Em conseqncia, as controvrsias pblicas sero mais constantes, solues novas sero desejadas, complexidades e necessidades crescero, enfim uma srie enorme de problemas estar presente, exigindo que a Administrao Pblica mantenha permanente dilogo com todo o povo, em todas as suas reas de atuao. Finalmente, pode-se lembrar que a ao da Administrao Pblica se desdobra em trs campos principais, obedecendo ordem das pessoas jurdicas de direito pblico interno. A essa diviso correspondem, evidentemente, aparelhamentos administrativos diferentes, pelos quais se reparte a atividade administrativa nacional, segundo disposies constitucionais. O critrio fundamental o da generalidade do interesse (Unio), interesse regional (Estado) e interesses locais e peculiares (Municpio). A discriminao da competncia e dos encargos por essas pessoas de direito pblico se encontra na Constituio Federal, Constituies Estaduais e Leis Orgnicas dos Municpios. REFERNCIAS AMATO, Pedro Munhoz. Introduccin a Ia Administracin Pblica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1954. p. 26. FRANCO SOBRINHO, Manuel de Oliveira. Poltica, constituio e administrao. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. 220, p. 39, 1967. MEIRELLES, Hely Lopes. A administrao pblica e seus princpios. Administrao Paulista, So Paulo, jan./jun., p. 7, 1967. Revista

S FILHO, Francisco. Relaes entre os poderes de estado. Rio de Janeiro: Borsoi, 1959.