Administracin Pblica Ecuatoriana

Breve Recuento Histrico y Algunas Ideas para Planificar su

Cambio
Dr. Carlos Rodrguez Peaherrera
ADMINISTRACION
PUBLICA ECUATORIANA
Breve recuento histrico y algunas ideas para planificar su cambio
IlDIS
Las opiniones vertidas en el libro son de exclusiva
responsabilidad del autor y no comprometen la opinin
institucional del ILDIS.
RES. 0040833
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Es una publicacin del Instituto Latinoamericano de
Investigaciones Sociales, ILDIS.
ILDIS, 1987
Edicin a cargo de:
Santiago Escobar
Diseo y Diagramacin:
Charlot, Imgenes e impresiones
Secretara:
Enna Arboleda
ILDIS, Av. Coln, 1346, of. 12, Telf. 562-103. Casilla Postal
367-A. Quito, Ecuador.
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INDICE
Presentacin
PARTE 1: Origen y Evolucin del Sistema
Administrativo Ecuatoriano .
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PARTE TI: Realidad de la Administracin
Pblica 35
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PARTE III: Lineamientos Bsicos para .
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Planificar el Cambio. 57
PRESENTACION
El paulatino ensanchamiento de las funciones estatales en la vida
nacional, entre otras razones, ha determinado que en las ltimas
dcadas el Sector Pblico alcance la categora de factor estratgico
en la conduccin de los procesos globales de desarrollo.
Su crecimiento, en parte, es consecuencia directa de la situacin
anterior, pero ste, a diferencia del criterio divulgado, se ha
producido no nicamente en cuanto a tamao, sino,
primordialmente en su complejidad, debido a la variedad, gnero
y trascendencia de las nuevas reas que el Estado ha incorporado
bajo su cobertura.
En esta perspectiva la importancia del Sector Pblico se ha
incrementado, siendo fcil constatado. Para el caso, baste por
ejemplo, analizar su creciente expansin en el sistema econmico;
o verificar el alto porcentaje del producto nacional que se
encuentra contenido en los presupuestos; u observar la forma
directa en que gravitan sus polticas y dems decisiones en la
actividad productiva, incluyendo la privada; o considerar el
mbito de su organizacin y funciones y el volumen y
composicin de cualesquiera de sus recursos.
Estas consideraciones no tienen otro propsito que resaltar la
necesidad y conveniencia de asignar a la administracin del
Estado un tratamiento diferenciado y prioritario para dinamizar su
estructura y funcionamiento, hasta convertirla en un sistema que
impulse efectivamente los esfuerzos encaminados hacia el
desarrollo integral.
Con tal objetivo, es imprescindible profundizar. en su
conocimiento y en el anlisis de sus problemas. Las pretendidas
medidas de solucin, basadas en el superficialismo de la visin
emprica, solo han aumentado los defectos organizacionales,
reafmnando sus causas. Hace falta situar el fenmeno
administrativo en su contexto total esto es: histrico, poltico,
cultural y social.
Por estas y muchas consideraciones pensamos que el trabajo del
Dr. Carlos Rodrguez que presentamos en las pginas siguientes
es importante pues, de una manera breve y sistemtica, nos in
troduce en un tema sobre el cual existe mucha desinformacin, a
pesar de constituir uno de los pilares del funcionamiento de lo
jurdico-estatal.
Dr. Alexander Kallweit
Director ILDIS
ADMINISTRACION
PUBLICA ECUATORIANA
Breve recuento histrico y algunas ideas para planificar su cambio
Autor:
Dr. Carlos Rodrguez Peaherrera
Septiembre 1987
Quito - Ecuador
INDICE
Presentacin 17
PARTE 1: ORIGEN Y EVOLUCION DEL SISTEMA
ADMINISTRATIVO ECUATORIANO 19
1. Consideraciones Generales 21
2. Origen y Evolucin
El Incario. La Epoca Colonial. La Epoca
Republicana. El Estilo de los Gobiernos.
Evolucin del Papel del Estado.
22
3. Los Esfuerzos de Cambio Administrativo.
El Reordenarniento de los aos 30. La reforma
administrativa de los aos 60. Principales
logros. Principales Obstculos y limitaciones.
Comentario [mal. El desarrollo
administrativo de los aos 70.
26
PARTE TI: REALIDAD DE LA ADMINISTRAOON
PUBLICA
35
1. Realidad Social 36
2. Realidad Administrativa
Realidad de la administracin pblic a nivel
nacional. Concepcin formal predominante.
Exagerado legalismo. Falsa visin
conceptual de poltica y administracin.
Ausencia de un sistema de polticas pblicas.
Imposibilidad de unificar la administracin de los
38
recursos humanos. Escasa credibilidad acerca
de la importancia e incidencia de la administracin
pblica El formalismo en la coordinacin.
Excesiva centralizacin administrativa.
Divorcio entre planificacin y accin.
Dependencia. La estructura ad-hocrtica.
La corrupcin administrativa Realidad
especfica de la administracin pblica provincial.
Area de planificacin. Area de
coordinacin. Area de recursos. Area de
estructura. Area poltica.
PARTE ID: LINEAMIENTOS BASICOS PARA
PLANIFICAR EL CAMBIO
57
1. La Concepcin del Cambio. 58
2. La Poltica Pblica Necesaria.
59
3. Areas de Accin
Entorno Bsico. Aspecto estructural.
Aspecto funcional. Area de los sistemas.
La capacitacin de servidores pblicos. Area
de las empresas estatales. Area jurdica
Area de servicios pblicos. El liderazgo
poltico: requisito sine qua non. Reflexin
final.
62
El Estado y el rgimen democrtico, por falta de participacin
polttica, de solidaridady disciplinasocial; y, de eficacia, corren el
riesgo deasumir el comportamiento de aquelfabuloso animal, al
cual se refera Maurice Duverger, el "Catoplbas", tan estpido
que se coma sus propios miembros sin siquiera darse cuenta.
Allan Brewer Carias
PRESENTACION
Generalmente la administracin pblica como tema ha estado
fuera de las consideraciones tericas acerca del estado y la poltica
en Amrica Latina. Ms an, se la ha considerado un rea sin
mayor inters, cuyos contenidos son intercambiables y cuyo
espacio fsico puede ser objeto de apropiacin por parte de los
grupos-eje y su clientela social y poltica
Sin embargo, su estudio resulta imprescindible para comprender
una de las formas bsicas de la poltica, cual es la manera en que
se organiza la cooperacin social -por conviccin o coersin
entre sujetos diversos y sobre intereses divergentes.
El despliegue del Estado en funciones como la econmica, la
educacional, cultural o de seguridad, no debe ser vista exclu
sivamente como un ejercicio del poder poltico estatal.
Tambin es posible -y, quizs, muy necesario- verlo como un
proceso en el cual se objetivizan concertaciones sociales de
actores muy diversos.
Esta ltima visin gira en tomo a la consideracin de que la
administracin pblica es no slo una expresin de regulacin,
sino un punto de entrada de demandas sociales hacia los decisores
de poltica y que, por lo mismo, requiere de un mnimo de
reconocimiento social para una existencia real.
Un aspecto ms que tambin interesa es aquel relacionado con la
cotidianeidad de la poltica, que se refleja sobre todo en el
funcionamiento de la vida administrativa de un pas. Valores
como la certeza, la seguridad y la participacin ciudadana,
adquieren un sentido muy personal frente a la administracin,
principalmente en los estratos ms cercanos al usuario o deman
dante de administracin.
En el mundo de las reflexiones anotadas, la nica aspiracin del
presente trabajo es contribuir, profesionalmente, a despertar, o
elevar, el inters acerca de un campo que, como el de la
Administracin, es vital para el desenvolvimiento del Estado y de
la Sociedad.
PARTE 1
Origen y Evolucin del Sistema Administrativo Ecuatoriano
1. CONSIDERACIONES GENERALES
Paraeste planteamiento inicial deseamos utilizar la connotacin de
Sistema Administrativo, antes que la de Administracin Pblica,
para destacar la idea de totalidad y no la tradicional de aparato o
maquinaria que nos parece excesivamente reduccionista, muy
especialmente, cuando, como se ha vuelto comn, se usan estos
calificativos en forma peyorativa, al igual que el de burocracia.
Tal idea evita la percepcin aislada y fraccionada, e induce a ima
ginar relaciones e interrelaciones tanto entre las partes de un todo,
como de ste con el contexto en el que se encuentra y acta. Resal
ta la dinmica del funcionamiento, el papel de los protagonistas y
el tipo de transacciones mutuas.
En efecto, la Administracin Pblica est compuesta por un con
junto de elementos (demandas sociales, recursos humanos, econ
micos, materiales, tecnolgicos, entre otros) que constituyen la
fuerza de arranque del sistema; y de otros (sistemas, mtodos,
normas, estructuras, etc.), que transforman los elementos de en
trada en resultados observables (produccin de bienes, prestacin
de servicios, y expedicin de regulaciones); unos y otros en
accin dinmica e incesante con un amplio y complejo mundo
interior y exterior, participando de una difusa red de interre
laciones, en la cual destaca la sociedad como una globalidad y den
tro de ella, la economa, la legislacin, la poltica, la tecnologa, la
ciencia, la competencia, etc.
Por otra parte, es un sistema que dispone de varios mecanismos
de retroalimentacin, ea funcin de la evaluacin que el Sistema
socio-poltico practica sobre sus resultados, no slo desde el
punto de vista de la cantidad, sino adems de la calidad, legalidad
y congruencia.
As pues, solo una visin sistmica de la Administracin Pblica
permitecomprenderla integralmente, yfacilita despejar las interro
gantes relacionadas con su razn de ser y con sus fines.
21
Lo que en definitiva se recalca es la necesidad de considerar a la
Administracin del Estado en su relacin con el fenmeno social
total bajo la premisa de que aquella nace de las entraas de la
sociedad; est para servirla, se encuentra inmersa en su cultura y,
en consecuencia, es del medio social que origina y circunda a la
administracin comprendida como "Conjunto de factores exte
riores capaces de influir en sus estructuras, en las formas y
contenido de su accin, en la sicologa y comportamientos colec
tivos de sus cuerpos y escalafones", (1) del que depende fi
nalmente el grado de xito o fracaso en el cumplimiento de sus
responsabilidades y, as, su contribucin a los objetivos: del
desarrollo..
2. ORIGEN Y EVOLUCION
2.1 El Incario
La gnesis de la Administracin Pblica podra encontrarse en las
formas primarias de organizacin de los asentamientos indgenas
que residieron en lo que hoy constituye el territorio nacional,
formas que se caracterizaron ms bien por su simplicidad y que
nacieron de un sistema autctono de valores.
Laformacin del incario si bien determin ciertos cambios orga
nizativos, "no logr subyugar por completo a los pueblos some
tidos de este territorio, a pesar de haber impuesto su lengua, cos
tumbres, autoridades y normas reguladoras, simultneamente con
la reubicacin geogrfica de poblaciones enteras". (2)
(1) LANGROD GEORGE: "Tratado de Ciencia Administrativa". Ed. Instituto
de Estudios Administrativos - Escuela Nacional de Administracin Pblica
Madrid-Espaa.
(2) Administracin Pblica Ecuatoriana: "Diez Problemas Bsicos" Grupo de
Coordinacin de Desarrollo Administrativo - Quito-Ecuador, 1979.
22
2.2 La Epoca Colonial
Para el gobierno de Amrica dos fueron los rganos creados por
la Corona a fin de centralizadamente administrar no slo las rique
zas de sus pueblos, sino tambin sus aspectos polticos, jurdicos
y hasta de orden moral. Por una parte el Real y Supremo Consejo
de Indias, rgano superior, de ltima instancia en lo poltico
social y la Casa de Contratacin, rgano superior, en materia
econmico financiera, cuyos excesos fueron de tal naturaleza que
llegaron a general rupturas sociales contrapoducentes an para los
propios intereses de Espaa.
Posteriormente se establecen los Virreynatos y entre ellos el del
Per, al cual perteneci Quito en calidad de Tenencia de Gober
nacin.
Con la expedicin de la Cdula Real de 1563, se establece la
organizacin administrativa de la Real Audiencia de Quito que,
aunque regida por las leyes generales de Espaa, adquiere una
forma propia al establecer una presidencia bajo la cual se
estructuran las gobernaciones de Quito, Esmeraldas, Quijos,
Popayn y Yahuarsongo; y varios corregimientos.
Parecera oportuno comentar en este punto, la sensible influencia
de la administracin espaola en la formacin organizativa de
nuestro pas. Para entonces su rasgo principal era la centrali
zacin, estilo administrativoque virtualmente se trasplanta y se im
pone en Amrica y que de alguna manera ayuda a explicar tal si
tuacin en la realidad presente. Cos-Gayn, en "Historia de la Ad
ministracin Pblica de Espaa" puntualiza este sentido altamente
centralizado: "La Administracin Pblica, y las ideas centraliza
doras lo han invadido todo y han tenido por lo tanto que aumentar
los medios de accin y de consulta del Gobierno Supremo". (3)
(3) GUERRERO aMAR "La Teora de la Administracin Pblica". Editorial
Harla Mxico, 1986, pg. 83.
23
2.3 La Epoca Republicana
Una objetiva presentacin de la Administracin Pblica ecua
toriana durante la poca republicana debera sustentarse al menos
en dos variables fundamentales: El Estilo de los Gobiernos y la
Evolucin del Papel del Estado.
2.3.1 El Estilo de los Gobiernos
El papel y funcionamiento de la Administracin Pblica en el
Ecuador ha estado influenciado directamente por el estilo de los
gobiernos que han operado a lo largo de la vida republicana.
Para algunos gobiernos, la Administracin Pblica, antes que
constituir un sistema de gestin gubernamental, ha sido utilizada
como un simple medio para consolidar su permanencia en el po
der, especialmente a travs de la reparticin indiscriminada de los
puestos pblicos, sin considerar que el ejercicio de los mismos
exige requisitos de capacidad, experiencia y conocimiento.
Otros gobiernos la usaron para complacer los intereses de va
riados grupos de presin que con frecuencia han actuado en el
pas en funcin de sus propsitos, generalmente contradictorios
de los del Estado, buscando por lo general la conservacin del
status quo. Tanto un estilo como el otro han contribuido a una pro
gresiva desorganizacin y a un inorgnico crecimiento del sector
pblico nacional.
Slo en contados y cortos perodos se observa cierta preocupa
cin por analizar y resolver los problemas administrativos y por
vincular a la Administracin Pblica con los objetivos del de
sarrollo nacional. Lastimosamente, por distintas razones los es
fuerzos desplegados no lograron la prosecucin necesaria y, dada
la oscilacin entre los varios estilos, en su direccin ha sufrido
dramticos cambios de rumbo, as, avances logrados en un pe
rodo se han visto revertidos en otros. Mirando hacia el futuro se
24
ra til lograr un consenso poltico respecto de la conveniencia de
arraigar en la administracin una orientacin consistente y con
tinua para su desarrollo.
2.3.2 Evolucin del Papel del Estado
No obstante las variaciones en los estilos de gobierno, la
evolucin de la Administracin Pblica, al parecer, ha atravesado
histricamente tres etapas marcadas que corresponden al desa
rrollo del concepto socio-poltico del papel del Estado en la
sociedad.
En el esquema liberal del Estado, caracterizado por una actitud
pasiva que respeta los patrones clsicos de una economa de libre
mercado, la Administracin Pblica tuvo igualmente un papel
limitado a la preservacin deja seguridad, mantenimiento del or
den interno, manejo de las relaciones externas y de las finanzas
pblicas. Si bien se crearon, fusionaron o suprimieron orga
nismos oficiales, se procedi a redistribuir funciones y operar
cambios en los cuadros burocrticos, estas acciones no corres
pondieron a objetivos orientados a transformar estructuralmente al
sistema administrativo. Se originaron ms bien en presiones
muchas veces no sustentadas en necesidades colectivas. Hist
ricamente se puede identificar esta etapa en el perodo com
prendido entre el inicio de la Repblica y el advenimiento de la
Revolucin Liberal. Este coincide justamente con el esta
blecimiento de los organismos pblicos ms antiguos: los Mi
nisterios de Defensa, Finanzas, Interior y Relaciones Exteriores.
Otra interpretacin del papel del Estado ha conllevado una actitud
menos pasiva, involucrando su participacin en actividades tradi
cionalmente asignadas al sector privado pero limitndose a aque
llas reas en las cuales ste no estuvo operando. As surge la par
ticipacin ms activa del Estado en los campos de la instruccin
pblica, obras pblicas, correos y telgrafos, beneficencia, etc., y
en la regulacin de la agricultura, comercio, industria y minera.
25
La tnica de la Administracin Pblica es prcticamente la misma
que en el esquema anterior, pero tiende a ampliar su radio de
accin aunque como producto de una simple evolucin, sin
objetivos claros, principalmente como respuesta al aumento
inevitable de responsabilidades. Esta etapa coincide con el
perodo que va desde la Revolucin Liberal a fines del siglo XIX
hasta el fin de la gran depresin econmica mundial de la dcada
de 1930. Es, en el transcurso de esta poca que toman cuerpo
definitivo los Ministerios de Educacin Pblica y Obras Pblicas
y el Estado asume la responsabilidad sobre los programas
tradicionales de beneficencia
Ms recientemente, el Estado adopta un papel activo, abandona su
connotacin primordial de consumidor e intenta convertirse en
rector del desarrollo, responsabilizndose de nuevas tareas y
actividades econmicas fundamentales. As es como surgen los
esfuerzos nacionales por planificar el desarrollo, manejar la
economa, participar en los procesos estratgicos de la actividad
econmica tanto de la explotacin de los recursos materiales como
de la produccin industrial y agropecuaria; en la poltica de comer
cializacin interna y externa y en la investigacin cientfica. En
Amrica Latina los primeros movimientos en esta direccin apa
recieron despus de la Segunda Guerra Mundial, pero tomaron
impulso decisivo a partir de la dcada de los 60. En el Ecuador
durante este perodo se ve una marcada fermentacin institucional
alrededor de las nuevas funciones asumidas por el Estado, con la
evolucin hacia su forma actual de los Ministerios de Trabajo,
Bienestar Social, Energa, etc. Adicionalmente, surgen una
variedad de instituciones pblicas de carcter semi-autnomo y
empresarial orientadas a cumplir parte del nuevo papel del Estado.
3. LOS ESFUERZOS DE CAMBIO ADMINISTRATIVO
En el vaivn de estilos, estrategias, orientaciones polticas, coyun
turas econmicas, presiones, aciertos y desatinos que han confi
gurado nuestra historia administrativa, es posible identificar tres
26
perodos importantes durante .los cuales para la Administracin
Pblica se busc un tratamiento particularizado. Sus resultados
son importantes y, globalmente, constituyen experiencias bien ca
pitalizadas, tiles con mira hacia el futuro.
3.1 El Reordenamiento de los Aos 30.
Ligado directamente al descalabro econmico predominante; bajo
la administracin del Dr. Isidro Ayora y con la asistencia tcnica
de la misin norteamericana presidida por el Dr. Edwin Kenme
rer, se opera el primero de los intentos formales por instaurar me
didas de cambio en el funcionamiento del Sistema Administrativo.
Independientemente de sus causas, este episodio debe ser des
tacado toda vez que actu positivamente en la estructura y orde
namiento jurdico del Estado.
Los resultados son conocidos, sin embargo baste citar el paquete
de proyectos de leyes: Orgnica de Hacienda, de Rgimen Moneta
rio, de Cambios Internacionales, General de Bancos, Orgnica de
Aduanas, etc., y la creacin de organismos tales como la Junta
Monetaria, la Contralora General, el Banco Central y la Su
perintendencia de-Bancos, entre otros.
Si bien el propsito no fue el de transformar el funcionamiento de
la Administracin Pblica como una totalidad, el efecto fue de tal
manera impactante que hasta hoy, no obstante haber transcurrido
ms de medio siglo, su influjo se encuentra presente; fue,ante
todo, una tarea de reorganizacin administrativa que incluy
reformas jurdicas trascendentales.
3.2 La Reforma Administrativa de los Aos 60.
La Carta de Punta del Este de 1961 genera para los pases suscrip
tores, una serie de compromisos expresos entre los cuales debe
citarse la ejecucin de las denominadas reformas bsicas: tribu
27
taa, educativa, poltica, agraria y administrativa; 10 que prctica
mente impuso la obligacin de planificar el desarrollo.
En este contexto se elabor el Plan decenal ecuatoriano de desarro
llo econmico y social, que dedic un captulo especfico a la Ad
ministracin Pblica.
Bajo el ttulo "La Organizacin para el Desarrollo y la Reforma
Administrativa", el captulo IV del tomo I del Plan presenta en su
primera parte un diagnstico de problemas y, en la segunda, un
conjunto de recomendaciones globales tendientes a solucionar los
problemas detectados.
El Plan deDesarrollo fue adoptado como instrumento de gestin
por el Gobierno de la Junta Militar al asumir el poder y, la Re
forma Administrativa, alcanz el carcter de poltica pblica. De
acuerdo a estas referencias, conceptualmente la Reforma Admi
nistrativa podra ser considerada como: Un conjunto de de
cisiones y acciones programadas que se orientan a transformar el
funcionamiento de la Administracin Pblica mediante el mejor
uso de los recursos administrativos, de tal modo que su capacidad
responda al volumen de exigencias que sobre ella pesa en tr
minos de funciones, atribuciones y responsabilidades.
Para la conduccin y aplicacin de la Reforma Administrativa el
Plan recomend la creacin de un organismo central al que dio el
nombre de Secretara Tcnica de Administracin. "La ejecucin
de un Plan General de Desarrollo exige una labor especial de coor
dinacin central al servicio de la poltica planeada de desarrollo.
Esta importantsima funcin, como aquella de Planificacin Eco
nmica, debe estar a cargo de una dependencia que se halle estre
chamente ligada a la Presidencia de la Repblica". (4)
(4)Citado por RODRIGUEZ PEAHERRERA. CARLOS "El Proceso de ~
forma Administrativaen el Ecuador". SeminarioLatinoamericano de Aspectos
Administrativos de la Planificacill.ONU-CEPAL.Santiago de Chile. 1968.
28
Este organismo fue estructurado por tres oficinas de mbito nacio
nal: la de Presupuesto (actual Subsecretara del Ministerio de Fi
nanzas) que para el efecto fue trasladada del entonces Ministerio
del Tesoro; la de Personal (actual Direccin Nacional de Personal)
y, la de Organizacin (actual Divisin de la Direccin Nacional de
Personal).
Para el mbito institucional se reproduce la estructura adminis
trativa del Organo Central al recomendarse la conformacin de
unidades de programacin tcnica y administrativa en los Mi
nisterios e Instituciones importantes en las cuales formalmente se
busc coordinar las funciones de Planificacin, Presupuesto, Es
tadstica y Anlisis Administrativo.
Con el objeto de sintetizar esta elaboracin, se enunciarn los
principales logros, obstculos y limitaciones que, caracterizaron a
la Reforma Administrativa de los aos 60.
3.2.1 Principales logros.
Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa
Ley de Rgimen Municipal.
Introduccin de tcnicas modernas para la Administracin
del personal pblico (seleccin, clasificacin de puestos,
etc.).
Desarrollo de la tcnica de presupuesto por programas.
Introduccin y aplicacin de un conjunto de tcnicas para
el anlisis administrativo, simplificacin de trmites,
procedimientos, etc.
3.2.2 Principales Obstculos y Limitaciones.
Ausencia de una eStrategia de cambio acorde con la
magnitud y complejidad del Sector Phlico.
Excesiva concentracin de poder en el rgano central
29
creado para conducir la reforma (Secretara Tcnica de la
Administracin.
Naturaleza fctica del Gobierno que acogi el programa.
Inexperiencia en la aplicacin de tcnicas nuevas y en el
propio proceso.
Ausencia de mecanismos para internalizar el proceso en la
sociedad y en la misma burocracia.
Urgencia por desarrollar la reforma,
Exagerado formalismo.
3.2.3 Comentario Final.
La experiencia de la reforma administrativa ecuatoriana de los
aos 60 no difiere sustancialmente de las experiencias en los
dems pases de Amrica Latina, su origen fue similar, su enfo
que tambin y con pocas variaciones tambin sus resultados.
Sus caractersticas se encuentran claramente recogidas en el
interesante artculo "La Reforma Administrativa en Amrica Lati
na. Una revisin conceptual" (5). En l se destacan, en resumen
las siguientes:
a) El enfoque reduccionista de la reforma,
b) La falsa dicotoma: poltica/administracin.
c) El desconocimiento de la especificidad del Sector Pblico.
d) El eficientismo inmediatista..
e) La concepcin errnea del papel de la variable humana.
t) Marginacin de la participacin ciudadana.
g) El modelo de modernizacin administrativa reflejo.
Con todo, pese a las limitaciones propias de toda primera expe
riencia y an de sus errores, el captulo ha dejado un cmulo de
enseanzas y sirvi en su momento para revalorizar en algo el pa
pel generalmente subestimado de la Administracin Pblica.
(5) "Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo" No. 3, Enero - 1983
30
,
3.3 El Desarrollo Administrativo de los Aos 70.
Para la concepcin de este enfoque se recogi la experiencia de la
reforma administrativa de los aos 60, y se definieron varias
estrategias que fueron calificadas como importantes, a fin de sen
tar las bases necesarias que ofrezcan posibilidades de conti
nuacin. Lo anterior se puede comprobar especialmente al ana
lizar el marco conceptual y algunas acciones especficas conte
nidas en la ejecucin del programa
En efecto el desarrollo administrativo, a diferencia de la Reor
ganizacin y de la Reforma, fue considerado como "Un proceso
continuo ligado ntimamente a los objetivos del desarrollo
integral, que facilita el cumplimiento de sus metas a travs de la
investigacin permanente y de la aplicacin de un conjunto de
reformas administrativas integradas en el marco poltico concep
tual de la accin gubernamental.
Su estrategia no slo busca eficiencia sino participacin de la buro
cracia pblica, como base para dar solidez y permanencia al pro
ceso. El Desarrollo Administrativo no busca en forma exclusiva la
adaptacin de las estructuras y procedimientos administrativos al
cambio, sino fundamentalmente hacer que la. administracin p
blica promueva y rija este cambio.
Se trata de lograr que ella sea capaz de movilizar un proceso di
nmico de desarrollo, en el que se integren todos los recursos:
humanos, polticos, econmicos y sociales, a diferencia de la ad
ministracin pblica tradicional que buscaba simplemente ase
gurar la correcta ejecucin de las leyes y el mantenimiento de una
estructura econmica simple.
Un proceso de estas caractersticas no puede ser imperativo, ni
patrimonio de una lite tcnica o de cualquier otra naturaleza; tiene
que ser participativo, de filtracin de ideas que logre el convenci
miento de la burocracia como titular del cambio.
31
Tampoco puede ser formal legal, es decir que persiga el desa- ~
rrollo administrativo mediante la expedicin de leyes, decretos,
reglamentos o documentos similares, aunque deba utilizar, a lo
largo de su ejecucin, el marco jurdico, como medio para insti
tucionalizar las reformas administrativas.
Por otra parte debe considerar el elemento humano, el HOMBRE,
como principio, medio y fin, lo cual supone la necesidad de ana
lizar su comportamiento para orientar favorablemente sus acti
tudes hacia el cambio, al fortalecimiento de la capacidad admi
nistrativa y a la incorporacin de juicios valorativos de carcter
social dentro de la burocracia. (6)
De esta breve relacin se puede inferir la existencia de una
doctrina para la conduccin del proceso, elemento indispensable
para orientar cualquier accin transformadora.
La gestin del proceso se encarg a un pequeo grupo inter
disciplinario que orgnicamente fue creado en noviembre de 1974
bajo el nombre de Grupo de Coordinacin de Desarrollo Ad
ministrativo, adscrito a la Secretara General de la Administracin
Pblica de la Presidencia de la Repblica.
Operativamente se definieron cinco enfoques: 1) Conduccin gu
bernamental de alto nivel, con el propsito de incidir en la formu
lacin de las decisiones superiores relativas a la solucin de los
problemas administrativos. 2) Fortalecimiento de los sistemas ope
rativos paralograr la necesaria coordinacin interinstitucional que
facilite mejorar el uso de recursos y en general el funcionamiento
del Sector Pblico. 3) Reforma de los Sistemas de apoyo, con la
intencin de gravitar en aquellas reas que, como la Planificacin,
el Presupuesto, la Contabilidad Pblica, la Informtica, etc., con
(6) "Reunin de Ejecutivos de Alto Nivel del Sector Pblico Ecuatoriano".
Publicacin Grupo de Coordinacin de Desarrollo Administrativo. Presidencia
de la Repblica. 1975. pg. 28.
32
dicionan el desenvolvimiento institucional. 4) Capacitacin de fun
cionarios, especialmente en las reas tcnicas y de comporta
miento de los mandos medios y 5) Promocin del Proceso.
En la prctica el enfoque puso nfasis en la investigacin. Las
reas de investigacin fueron variadas, desde una muy general
como la relativa a la problemtica del Sector Pblico (Admi
nistracin Pblica Ecuatoriana: 10 Problemas Bsicos) hasta otras
muy puntuales (Inventario Institucional de la Administracin
Pblica; Gua de Servicios Pblicos; Inventario de Cuerpos
Colegiados; Rgimen Impositivo, etc.). Con este esfuerzo se
busc superar uno de los graves errores que se ha cometido en el
tratamiento de la Administracin Nacional: aplicar soluciones so
bre una base emprica, que parte de la falsa concepcin de que los
problemas administrativos estn a la vista y son suficientemente
conocidos. As, se actu sobre sntomas o efectos y no sobre
causas, con obvios resultados. El conocimiento profundo de la
realidad administrativa es vital; las causas de los problemas
administrativos no son fciles de detectar y por tanto, si se re
quiere actuar efectivamente, debe optarse por un proceso de
investigacin-accin.
Un rea que mereci tratamiento especfico fue el de la In
formtica. En sta se alcanzaron resultados de gran trascendencia
como son el Primer Censo Nacional de Informtica; la celebracin
del Primer Congreso Latinoamericano de Informtica; la creacin
de la Comisin Nacional de Informtica; la elaboracin de un
conjunto de polticas y normas sobre informtica; y, el apoyo
tcnico y financiero internacional para esta rea estratgica para
una gestin moderna.
Otra realizacin importante fue el esfuerzo por llevar conciencia,
especialmente a los niveles superiores, acerca de la importancia
del desarrollo administrativo, para lo cual se efectuaron sesiones
especiales de gabinete y reuniones especficas sobre este tema.
33
En esta apretada sntesis tambin cabe destacar la ejecucin de
estudios particularizados acerca de la organizacin y
funcionamiento de varias entidades, ejecutados bajo la estrategia
de la autogeneracin del desarrollo administrativo, esto es,
contando con la participacin del personal de las instituciones,
bajo el reconocimiento de que los problemas no son comunes a
todas ellas y que, por tanto, no se prestan a soluciones masivas.
Se consider que quienes protagonizan el funcionamiento de cada
organizacin se encuentran en mejores condiciones para
identificar causas y formular propuestas de solucin.
Para finalizar este punto, parecera importante citar lo que al
evaluar los esfuerzos de Reforma Administrativa desarrollados en
Amrica Latina, al referirse al caso ecuatoriano, afmna Ignacio
Prez Salgado funcionario de la Organizacin de las Naciones
Unidas, en su ponencia "Balance de los Movimientos de Reforma
Administrativa en Amrica Latina: Enseanzas": "No hay duda
que el Grupo de Desarrollo Administrativo quiso introducir un
enfoque un tanto diferente para abordar los problemas de la Refor
ma Administrativa. Le da el nombre de desarrollo administrativo
al proceso de la reforma y trata de ligar estrechamente este pro
ceso con los objetivos del desarrollo integral. El Grupo perdi
por completo su liderazgo con el establecimiento del sistema de
mocrtico despus de la eleccin del presidente Rolds".
Finalmente, es menester anotar que mientras en el caso de la
Reforma Administrativa, el organismo creado para ejecutarla
desapareci junto al gobierno que lo patrocin, dispersndose sus
oficinas componentes; en el caso del Desarrollo Administrativo, el
Grupo de Coordinacin permanece an dentro de la estructura
orgnica de la Presidencia de la Repblica.
34
PARTE TI
Realidad de la Administracin Pblica
1. REALIDAD SOCIAL
Para comprender el fen6meno administrativo, es indispensable
situarlo en el contexto de la realidad social dentro de la cual se
desenvuelve.
La actual, es una realidad caracterizada por avances y trans
formaciones vertiginosos especialmente en el campo de la tecno
loga y del desarrollo cientfico, pero al mismo tiempo por un
altsimo grado de obsolescencia, no s6lo en los aspectos tec
nol6gicos y materiales, sino an en aquellos que tradicionalmente
constituyeran la esencia misma de los sistemas de valores que
cobijaron la acci6n y el comportamiento de los individuos, de los
pueblos y sus organizaciones. As por ejemplo, mientras que en
pocas pasadas lajusticia social fue considerada como irrelevante
y hasta subversiva a todo esfuerzo por corregir hondas de
sigualdades, hoyes concebida no s6lo como un valor impres
cindible, sino tambin estratgico para el desarrollo de la
humanidad y, an, como un derecho que, en el plano de la as
piraci6n, ni siquiera requiere como contrapartida el cumplimiento
de un deber.
Est igualmente matizada por un medio ambiente cada da ms
complejo y turbulento y como tal en alto grado desconocido e in
cierto, dado especialmente la interdependencia de las personas, de
las sociedades y de los pases. El aumento inverosmil de la in
certidumbre que amenaza a todo intento de seguridad; la fuerza de
las circunstancias sociales, las nuevas formas de demandas que
expresan las necesidades, y, en fin, todas estas explosiones que a
juicio de Huxley, obligan diariamente al hombre a cambiar sus
propias ideas, acerca de su papel en las organizaciones, y en la
sociedad, como continente de stas. Es ms, le han forzado a
aprender a convivir con una nueva forma de nostalgia, que hasta
hace poco tiempo no era totalmente conocida, y que hoy, inde
pendientemente de edades, sexo, y status, pero de distintas ma
neras, forma parte del estado general de la humanidad: la depre
36
sin, como la expresin ms evidente de la angustia existencial
del hombre de fines de siglo.
En definitiva, es una realidad social en crisis. Fernando Savater
en mordaz afmnacin dice: "Hoy la crisis es un lujo al alcance de
todos. Usted tambin podr disfrutar de ella, sea cual fuere su
edad, sexo, condicin o trabajo". Mientras que para unos ana
listas el problema abarca la universalidad del Sistema Capitalista,
para otros comprende a los distintos sistemas sociales y prc
.ticameme-a-tedosIos aspectos esenciales de las organizaciones
contemporneas.
La interpretacin en cualquier caso es trgica: Estamos frente a
una crisis integral, cuyas races se encuentran en los compor
tamientos humanos, en la negativa prctica de los valores vigentes
o en su transposicin y, .en ltima instancia, en la distorsin,
conciente o no, inducida o no, deliberada o no, de la inteligencia
social.
Esta es la realidad de una sociedad, mezcla de perplejidad e in
conformidad, de incomprensibles. desarrollos e indecibles mise
rias, una sociedad en la que lo instantneo supera todo ritmo,
como bien lo anota Toffler cuando dice: "La comida es ins
tantnea, la educacin es instantnea, incluso las ciudades son
instantneas y hasta la celebridad es instantnea pues, ningn pro
ducto sicoeconmico como ste se fabrica ms rpidamente, o se
destruye ms implacablemente".
Todo esto constituye, en definitiva, el desafe del mundo de hoy
y obliga a reflexionar acerca de aquellas estrategias que nos hagan
viable enfrentar la gran escasez, los cambios y su velocidad y,
ms un, la inmediatez de esos cambios que, en conjunto,
condicionan y lo harn ms en el futuro nuestra capacidad de
respuesta como individuos, como organizaciones, como pueblos,
como Estados y en suma como humanidad.
37.
Es dentro de este contexto que se desenvuelve este producto de la
sociedad que es la Administracin y por eso, es desde esta
plataforma que deberamos avisorar su futuro.
2; REALIDAD ADMINISTRATIVA
Describir la situacin de la Administracin Pblica ecuatoriana,
como la de cualquier otro pas, obviamente no es una tarea fcil.
En primer lugar por la ausencia de investigacin en este campo y
en segundo porque sus problemas nunca podrn cuantificarse en
su totalidad, especialmente porque cada uno de ellos, a su vez,
contiene un sinnmero de otros problemas o subproblemas,
entretejiendo una verdadera red de interrelaciones para conformar
inclusive 10 que podra ser calificado como un sistema de
problemas.
No obstante, destacando la necesidad del abordaje cientfico, a
continuacin se presenta un esbozo de los que podran ser los
principales problemas de nuestra administracin. A fm de reducir
el grado de generalidad, preferimos describirlos con dos enfo
ques: uno referido a la problemtica global a nivel nacional y uno
particular relacionado con la Administracin Pblica Provincial.
2.1 Realidad de la Administracin Pblica a Nivel Nacional.
2.1.1 Atomizacin Estructural del Sector Pblico.
El crecimiento por agregacin de nuestra Administracin Pblica
ha dado lugar a una estructura compleja, imposible de clasificar
por la falta de delimitacin conceptual, orgnica y funcional,
produciendo una verdadera atomizacin del Sector Pblico. Esto
es fcil advertir prcticamente en todos los niveles de gobierno.
Las figuras jurdico-administrativas de autonoma, semiautonoma
adscripcin, entidad privada con finalidad social o pblica, aplica
das a distintos organismos del Estado no han sido claramente defi
38
nidas, pero s indiscriminadamente utilizadas. Esta situacin ha di
ficultado especialmente la aplicacin de los criterios de univer
salidad y equilibrio en la planificacin del desarrollo yen la ad
ministracin de los recursos.
La Administracin Pblica, paulatinamente ha ido agregando a
sus fines tradicionales una innumerable cantidad de nuevos fines
o propsitos, que si bien son intermedios, por su naturaleza, han
complicado su organizacin y funcionamiento, sin que por otra
parte se haya actuado sobre ella sistemticamente para adecuarla a
estas variaciones.
La Administracin de hoyes multifinalista y sus fines muy com
plejos; ya no se encuentra integrada por conjuntos de actividades,
sino por conjuntos de sistemas; est regida por un medio
ambiente no slo de ndole nacional sino tambin internacional;
los recursos que maneja son voluminosos y delicados; el nmero
de sus servidores es apreciable; ha incorporado tecnologas nue
vas y sofisticadas; las regulaciones que la rigen son incontables e
intrincadas; en fin es un sistema cuyo comportamiento es impre
decible, pero que debe responder cada da a exigencias mayores;
todo lo cual prueba la conveniencia de examinar nuevas formas pa
ra su tratamiento.
2.1.2 Concepcin Formal Predominante.
El formalismo se expresa en el nfasis al tratar a las instituciones
pblicas, mediante la aplicacin de criterios generalizados de ca
rcter masivo, simplista y reduccionista, sin reconocer que cada
organismo del Estado genera y mantiene un sistema propio y por
lo tanto particular de valores, es decir una cultura propia a cuya
naturaleza se condicionan en la prctica las estructuras, los
planes, los manuales, los procedimientos y en definitiva todos los
aspectos formales de la organizacin. De nada servira en ltima
instancia modificar los organigramas si no se transforma la cul
tura organizacional.
39
Por otra parte, el formalismo se explica en la tendencia a conside
rar que la sola creacin de organismos resuelve los problemas na
cionales.
Esta visin del fenmeno administrativo ha originado un estado
de rigidez tando en las estructuras como en los comportamientos.
Un viejo pensamiento advierte que las organizaciones deben res
ponder a la edad histrica en que viven. Parecera ser que en el ca
so del Sector Pblico se ha pretendido que sus estructuras se vuel
van atemporales, sin considerar la indispensable innovacin y
adaptacin que exigen, no slo el crecimiento y las nuevas deman
das que debe atender, para una sociedad altamente dinmica y sen
sible, sino an ms, el ambiente problemtico y en tTISis dentro
del cual acta.
Refirindose a las organizaciones privadas Alvin Toffler sostiene
"cuando una ola tan arrolladora de cambios se estrella contra la so
ciedad y la economa, los gerentes tradicionales, acostumbrados a
operar en aguas tranquilas, se van de cabeza por la borda, como
es ya tpico. Ahora los hbitos de toda una vida -esos mismos h
bitos que les ayudaron a triunfar- resultan contrapoducentes.
y eso mismo es aplicable a las organizaciones. Precisamente los
productos, procedimientos y formas organizativas que les ayuda
ran en el pasado a alcanzar el xito, suelen evidenciar ahora su ine
ficacia. En verdad, el primer precepto para la supervivencia es
bien claro: no hay nada tan peligroso como el xito del ayer". (7)
Refirindonos a la organizacin pblica podramos afirmar que la
edad histrica actual ya no resiste los usos ortodoxos de la auto
ridad, las formas eminentemente piramidales de las estructuras ad
ministrativas, el trabajo individualizado, la exagerada especializa
(7) TOFFLER ALVIN: ''La Empresa Flexible", Mayo 1985, pg. 14
40
cin de funciones. "En lugar de tratar de detallar el ltimo ele
mento, el organigrama, el manual de puestos, la descripcin de
funciones, los procedimientos, etc. Los avances modernos en Ge
rencia enfatizan la utilidad de la ambigedad organizacional. Una
estructura atada a un cuadro organizacional totalmente detallado
tiende a desarrollar fenmenos de rigidez importantes". (8)
En estos trminos las estructuras organizacionales de una buena
parte del Sector Pblico corresponden casi exactamente a su po
ca de creacin. Las variaciones que en ellas se han operado han
sido bsicamente para expandirlas no para dinamizarlas, por ello
seguramente la capacidad actual de la mayora de las instituciones
del Estado tal vez alcanz para funcionar adecuadamente en las
dcadas de los 40 o de los 50 pero jams, en la poca de hoy. En
sta se requieren criterios innovadores que posibiliten administrar
la escasez con mayor racionalidad, para lo cual se necesita, entre
otras exigencias, nuevos modelos y otras habilidades producto de
un nuevo pensamiento que ms que incrementalista debera ser
estratgico.
No se debe buscar el perfeccionamiento de 10 existente, que mu
chas veces es incorrecto o inconveniente, sino pensar en formas
nuevas o en esquemas distintos eliminando 10 que, por rutinario,
se ha vuelto indispensable, pero inefectivo.
2.1.3 Exagerado Legalismo.
Ni la Administracin Pblica en su conjunto, menos an los meca
nismos e instrumentos jurdicos que la limitan y accionan constitu
yen fines en s mismos.
Este problema podra ser definido de diferente modo por cada uno
de los servidores pblicos, indistintamente de su nivel, status o
(8) KLIKSBERG BERNARDO: "La Transformacin del Estado en Amrica
Latina. Del Estado Heredadoal Estado Necesario". 1987.
41
sector en el que acte, a base de su experiencia personal. No slo
se refleja en el volumen de la legislacin sino tambin en su versa
tilidad lo cual posibilita su interpretacin en las ms variadas for
mas, dificulta la toma de decisiones y en general el funciona
miento organizacional, e impide la introduccin de medidas sus
tantivas para mejorar la estructura y agilidad del Estado.
Desde otro ngulo, se podra afirmar que frente a un notable creci
miento de las responsabilidades de la Administracin Pblica, su
regulacin se ha mantenido y por tanto en muchos aspectos se ha
vuelto obsoleta. La situacin en otros casos ha llegado al extremo
de paralizar las decisiones por temor a la accin legal.
2.1.4 FALSA VISION CONCEPTUAL DE POLmCA
y ADMINISTRACION
La Administracin no se inicia desde el punto donde termina la po-'
ltica. Una y otra, en la prctica, son dos acciones que se comple
mentan, formando a la vez parte de un mismo fenmeno.
La visin contraria, que desgraciadamente prevalece, ha dado lu
gar a formulaciones y enfoques, para el tratamiento de la Admi
nistracin Pblica, alejados de la realidad, que han influido nega
tivamente en su organizacin y funcionamiento, al basarse en el
contrasentido de que, mientras ms se separa el campo administra
tivo del poltico, mayores son las posibilidades de xito en el de
sempeo de la funcin pblica.
En la realidad, el efecto inmediato, no ha sido otro, que el de ele
var el grado de resistencia en el sector poltico, subestimando el
poder de decisin que le es consustancial para la conduccin del
Sector Pblico; y el de provocar en ste actitudes defensivas, h
bilmente disimuladas en el ejercicio del poder burocrtico, con lo
cual se ha perjudicado, entre otros aspectos, la calidad y agilidad
"de la gestin gubernamental.
42
Con mucha razn se ha expresado, que siempre result fatal con
siderar a la poltica como factor relevante de irracionalidad, causa
principal de los problemas administrativos, e igualmente ala buro
cracia del Estado, como causa capital de los problemas nacio
nales. La poltica no es incompatible y en el hecho diario detiene
las expectativas a veces desmesuradas de la administracin, ubi
cndolas dentro de los parmetros de la racionalidad factible.
Pero tampoco lo es la administracin, ya que a su vez, en accin
recproca, tambin introduce correctivos en las actuaciones del
sector poltico y hasta logra "enderezar los caminos del gobierno"
cumpliendo, de tal forma, una misin importante, aunque de ca
rcter no formal.
Comprender positivamente las interrelaciones entre poltica y
administracin beneficiara notablemente a la funcin de los go
biernos y, gradualmente, hara desaparecer las graves distorsio
nes producto de una parte, de la nociva influencia de la politique
ra y de otra, de la equivocada interpretacin e indebido uso del
poder burocrtico, con beneficio ltimo para la sociedad.
2.1.5 Ausencia de un sistema de polticas pblicas.
Sin pretender una conceptualizacin profunda y completa, en for
ma sencilla concebimos a la poltica pblica como el conjunto de
lineamientos gubernamentales bsicos que permiten identificar
hacia donde se quiere llegar y por qu camino se va a conducir la
gestin del Estado.
Es talla necesidad de disponer de ellas que, en forma extrema se
podra decir que frente a la ausencia de planes, stas se constitu
yen en la nica garanta de racionalidad para la accin.
La situacin en el sector pblico nacional no ha sido muy feliz en
este sentido pues, generalmente se ha decidido y actuado al mar
gen de estas orientaciones debidamente articuladas entre los d
43
versos niveles de Gobierno. De ah que se explican las bruscas
alteraciones en la gestin administrativa de las entidades pblicas
al menor cambio en sus niveles ejecutivos, impidiendo la lgica
continuidad que debera existir al menos dentro de un mismo pe
rodo gubernamental. Un mecanismo racional presupone una ade
cuada articulacin entre las polticas gubernamentales y las de ca
rcter institucional en el marco de la planificacin del desarrollo.
El sector pblico ecuatoriano cuenta con varios mecanismos
formales dedicados a distintos aspectos de la formulacin de pol
ticas pblicas. Entre los ms destacados se encuentran:
a) La formulacin de directrices esenciales para la orientacin en
la gestin gubernamental, de responsabilidad principal del Pre
sidente de la Repblica y el Gabinete.
b) La planificacin del desarrollo socio-econmico, bajo ellide
razgo del CONADE.
c) La planificacin de la seguridad nacional, bajo la coordinacin
del Consejo de Seguridad Nacional.
d) El establecimiento de la poltica Financiera del Estado en la que
participan principalmente la Junta Monetaria, el Banco Central y
el Ministerio de Finanzas.
e) La programacin del gasto pblico a travs del presupuesto.
f) La regulacin de la administracin de personal, bajo la respon
sabilidad de la Direccin Nacional de Personal
g) La auditora y el control, orientados por las polticas de la Con
tralora General del Estado.
Dada esta infraestructura, bien se podra imaginar una situacin di
nmica y efectiva de formulacin de polticas gubernamentales.
44
Desafortunadamente la actuacin de estos mecanismos en su
conjunto no siempre produce una articulacin clara de polticas
consistentes. Con frecuencia decisiones importantes en el sector
pblico se toman slo cuando existe una crisis que exige una reso
lucin inmediata, sin poder contar con la debida orientacin de un
marco general y consistente.
Entre los problemas que crean esta situacin se pueden destacar
los siguientes: Cada uno de esos mecanismos, en grados ms o
menos significativos, carece de las condiciones necesarias para
cumplir perfectamente su papel. Hay falta de recursos humanos,
tecnolgicos, organizacionales, de comunicacin interinstitucio
nal, y, en ciertos casos, la ausencia de un mandato claro y de los
recursos fmancieros adecuados. Entre los mecanismos no existe
el debido entrelazamiento y coordinacin. Quizs el ejemplo ms
claro es la falta de relacin orgnica entre el Plan y el Presupuesto
e inclusive entre lo que se planihca y lo que la decisin poltica fi
nalmente determina.
El anlisis de las polticas debe realizarse en mltiples planos, en
tre otros:
1) En cuanto a la situacin problemtica de las estructuras y los
procesos socio-econmicos y socio-polticos nacionales;
2) En cuanto a los objetivos hacia donde se quiere llevar las es
tructuras y procesos;
3) En lo relativo a la viabilidad estructural de las transformaciones
propuestas; y,
4) En cuanto a la factibilidad administrativa de poder efectiva
mente, realizar las transformaciones fijadas.
Este es un problema ntimamente relacionado con el de la toma de
45
decisiones, el que a su vez se origina, entre otras, en las siguien
tes causas:
- Deficiente coordinacin.
- Desvinculacin entre los niveles tcnicos y polticos.
- Excesiva concentracin del poder decisorio en los niveles ms
altos de la estructura organizacional.
- Hermetismo, secretismo administrativo, celo institucional,
inconciencia de las decisiones y divergencias continuas en la
informacin oficial.
La planificacin y programacin de la totalidad del trabajo de la
administracin pblica presenta cada vez ms dificultades, abarca
muchas ms y ms variados campos de accin en los diversos sec
tores socio-econmicos y, por 10 tanto, exigen consideracin de
nuevas y mltiples demandas, a veces contradictorias y por tanto,
la fijacin de prioridades entre elementos difciles de comparar.
Todo esto, desde y dentro de una ptica multidisciplinaria y de
una accin esencialmente coordinada
Si las polticas pblicas no son coordinadas efectivamente, lejos
de orientar la accin darn lugar a que cada sector, e inclusive ca
da institucin, se fije su propio rumbo a un costo demasiado alto.
2.1.6 Imposibilidad de unificar la Administracin de los
Recursos Humanos.
Este es un punto neurlgico porque atae a las aspiraciones de la
burocracia pblica que constituye el factor dinmico inevitable
mente objetivo y real, y por ende, condicionante y sustantivo de
toda accin gubernamental.
Desafortunadamente, en contraste, la burocracia no ha sido preci
samente tema de estudio y peor considerada como una variable in
dependiente, por su naturaleza sensiblemente influyente en todo
esfuerzo y tipo de desarrollo.
46
El problema mayor est dado por la diversidad de regmenes vi
gentes dentro de un nico sector pblico, cada uno regido por una
ley especial como son la Orgnica de Educacin y Escalafn y
Sueldos del Magisterio, Orgnica de Servicio Exterior, Cdigo de
Trabajo, Orgnica de la Funcin Judicial, Orgnica de las Fuerzas
Armadas, de Servicio Civil y Carrera Administrativa.
"La carrera administrativa, que constituye un incentivo para mejo
rar el rendimiento de la burocracia pblica, no ha logrado desarro
llarse; las garantas de otros grupos de trabajadores del mismo sec
tor.pblico amparados por el Cdigo de Trabajo o por regulacio
nes especiales y la inelasticidad de los salarios, ha provocado un
patrn de comportamiento que ha dado como resultado una baja
notable en la productividad, as como cierto apego a las prcticas
rutinarias en el marco de una actitud negativa y temerosa al cam
bio y a la innovacin". (9)
Por otra parte, la realidad demuestra un progresivo ascenso de la
sindicalizacin en las entidades del Estado, muy particularmente a
raz de la vigencia de la actual Constitucin Poltica cuyo artculo
125 constituye la prescripcin formal de mayor relevancia. Pero
que al no haber sido interpretada uniformemente ha generado di
versidad de criterios en su aplicacin, complicando an ms la
administracin del recurso humano al haber originado antagonis
mos institucionales inconvenientes para el equilibrado funciona
miento de los servicios.
2.1.7 Escasa credibilidad acerca de la importancia e incidencia
de la Administracin Pblica.
Entre los varios condicionamientos, en los que toda adminis
tracin pblica descansa destaca lo que en trminos generales se
podra denominar como poder legtimo o legitimacin. Est dado
(9) Administracin Pblica Ecuatoriana "Diez Problemas Bsicos" Grupo de
Coordinacin de Desarrollo Administrativo, Quito-Ecuador, 1979.
47
jurdica y polticamente por la representacin que tiene el sevidor
pblico para devolver a la sociedad, a travs del desempeo de
sus responsabilidades, la confianza que sta deposita en l y, en
trminos reales por el apoyo social que reciba la administracin
pblica en contrapartida a su efectividad.
Desafortunadamente ciertas conductas del servidor pblico han
minado su imagen, existe escepticismo respecto a la importancia y
papel de la administracin pblica y a su capacidad para cumplir
las responsabilidades que el Estado actual le impone, lo cual ha
restado viabilidad, al erosionarse el apoyo de la sociedad que la
circunda. Esta circunstancia ha generado una paradoja: se de
manda mucho del Estado, pero se espera poco de l, en una acti
tud de pesimismo, desaliento y frustracin.
En este orden de ideas la dimensin conceptual de la adminis
tracin pblica que en todo sentido destaca su papel y trascenden
cia, especialmente en el marco de los esfuerzos del desarrollo, ha
sido sustituida por una derivada de la simple imagen (obviamente
negativa), ms bien producto de la experiencia individual en el
quehacer administrativo ciudadano.
2.1.8 El Formalismo en la Coordinacin.
La coordinacin es un mecanismo indispensable, todos sabemos;
sin ella no es posible integrar esfuerzos, acelerar acciones, optimi
zar propsitos; en suma lograr y aumentar efectividad. Mas, la
prctica administrativa ha demostrado que la coordinacin formal,
es decir aquella derivada de las normas, o de la ubicacin estruc
tural, o de la integracin por mandato legal, no es suficiente y qui
zs no sea la ms apropiada a la informalidad que caracteriza al
funcionamiento burocrtico. Este problema se manifiesta, entre
otros, en los siguientes aspectos:
- Cada institucin involucrada en un acto de coordinacin espera
que sean las dems las que inicien el proceso, con lo cual rara vez
se logra coordinar.
48
- Las lealtades que cada institucin desarrolla, ponen en duda la
buena fe de las dems instituciones involucradas en los procesos
de coordinacin.
- Los centros informales de poder que en toda organizacin fun
cionan, alteran los pocos resultados de la coordinacin tanto inter
na como externa.
Los problemas derivados de la escasa o dbil coordinacin inter
institucional se reflejan con especial fuerza en las discrepancias,
diferencias y contradicciones permanentes que caracterizan a la
informacin oficial, con lo cual se contribuye al deteriore de la
imagen institucional del sector pblico, se desprestigia a la plani
ficacin y se genera un ambiente de desconfianza.
2.1.9 Excesiva Centralizacin Administrativa.
No hay que abundar en este fenmeno, por ser honradamente
sentido. El problema se comprueba con una simple reflexin acer
ca del siguiente criterio contradictorio: a lo largo de la historia
administrativa se han creado entes de la administracin central en
casi todas las regiones y provincias del pas, pero ninguno de
ellos ha podido efectivamente adoptar decisiones bajo su propia
responsabilidad, y menos an administrar directamente recursos y
proyectos; el grado de efectividad en su gestin ha dependido
siempre de la buena voluntad y grado de organizacin deja "ma
triz".
Po otra parte, la gestin de la Administracin Pblica no ha sido
producto de la participacin equilibrada de las diferentes zonas de
la patria, lo cual ha gravitado en un excesivo grado de centraliza
cin no necesariamente consecuente con la naturaleza unitaria de
la organizacin poltica del Estado ecuatoriano.
En todo caso debe enfatizarse que el problema de la centralizacin
no tiene un contenido exclusivamente administrativo, en su origen
49
y conformacin subyacen aspectos culturales, econmicos, polti
cos y sociales. De all que cualquier solucin debe ser enfocada
con una visin de carcter integral.
La sola creacin de estructuras con un criterio espacial, lejos de
coadyuvar a solucionar el problema, lo ha agudizado, principal
mente al estimular reacciones de mayor inconformidad
2.1.10 Divorcio entre Planificacin y Accin.
Desafortunadamente en especial la experiencia vivida en los dos
ltimos periodos de gobierno deja un saldo desfavorable al ana
lizar lo ocurrido con la planificacin del desarrollo, cuya repercu
sin ha sido mnima en la'gestin del Estado.
La Planificacin es, por sobre todo, un instrumento de gestin y
no de contradiccin, sin embargo lo sucedido en estos ltimos
tiempos, parecera demostrar lo segundo.
La Constitucin Poltica establece que la Planificacin es obli
gatoria para el Sector Pblico e indicativa para el Sector Privado.
En la realidad, el Sector Pblico prcticamente ha funcionado sin
un sistema de planificacin, lo cual de por s es sumamente grave
y ms an, si al hacerlo, se viola la Constitucin.
Varias son las causas que han originado tal desfase, pero la ms
evidente sin duda es el distanciamiento casi caracterstico entre el
Presidente de la Repblica, ltimo responsable de lo que se ejecu
ta, y el Vicepresidente, a la sazn responsable de la funcin plani
ficadora.
2.1.11 Dependencia.
La Administracin Pblica nacional proviene de un modelo acr
tico extrado de un caduco modelo burocrtico, producto de expe
riencias de organizaciones de fines de siglo e indiscriminadamente
50
fU'.C;';j : t ~ b t ~ c ~
aplicado en contextos organizacionales que, corno el nuestro, se
encuentrancaracterizadospor comportamientos abismalmentedis
tintos a los que protagonizaron esas experiencias.
Depende en general de tecnologas importadas, y en particular, de
una tecnologa administrativa que, en muchos aspectos, chocan
con las caractersticas particulares de nuestro medio.
2.1.12 La Estructura Ad-hocrtica,
Figura muy nueva en el mbito del Sector Pblico ecuatoriano la
ad-hocracia en la forma de Unidades Ejecutoras ha introducido un
nuevo elemento de anlisis que hace ms compleja la estructura
administrativa.
Especulativamente las justificaciones de este tipo de organizacin
pueden situarse entre dos extremos que van, desde el afn de al
canzar la mayor agilidad posible en el manejo de ciertas respon
sabilidades para cumplir mejor con la sociedad, hasta el de apro
vecharse dela funcin administrativa con fines eminentemente
polticos, deformando la naturaleza de la responsabilidad. Sin em
bargo, sea cual fuere el origen, lo cierto es que evidencia descon
fianza en la organizacin burocrtica.
El sistema ad-hocrtico, en s mismo no podra ser calificado
como conveniente o inconveniente pues, si se adopta como res
puesta planificada a la necesidad de flexibilizar la rigidez de una
estructura obsoleta, propiciando su menor temporalidad y el desa
rrollo de equipos con un estilo de administracin por proyectos,
aparece como conveniente. Mas si se establece con el mismo
carcter permanente que el de la organizacin tradicional, dejando
a sta intacta, es a todas luces perjudicial, pues produce superposi
ciones funcionales, de autoridad y de decisin, duplica esfuerzos
y debilita la estructura institucional tanto en el gobierno central,
como en el provincial y local.
51
Pero quiz el problema mayor, en el segundo caso, sea el de la ti
pologa de comportamiento ya que en la burocracia, existe un cier
to compromiso institucional y social, en tanto que la ad-hocracia
conforma su sistema de valores ms bien en base a lealtades de
carcter personal.
2.1.13 La Corrupcin Administrativa.
Independientementede lapoca, lacorrupcin, trgicamente, pare
cera ser connatural al ser humano y de este modo, a la sociedad.
"Todos los lderes polticos y de la sociedad hablan contra la co
rrupcin y prometen luchar contra ella, pero la colectividad yesos
mismos lderes saben q4e ella est presente en todos los niveles,
producto de un facilismo sin precedente, de la degradacin del
trabajo y de un encubrimiento cmplice de las maquinarias de los
partidos". (10)
Por su parte, Bonnin en el siglo XVIII afirmaba: "La Adminstra
cin Pblica hunde sus races en la sociabilidad natural del hom
bre, la que origin la sociedad". As, el calificativo de "adminis
trativa" junto al trmino corrupcin nicamente se explica por el
mbito en que a aquella se la inscribe ya que, en modo alguno es
patrimonio exclusivo de la burocracia y es ms, posiblemente has
ta no se origine en su seno.
Sin embargo es innegable que, concomitante con el aumento de la
responsabilidad y la expansin del Sector Pblico, se ha ampliado
tambin en el sistema de corrupcin administrativa.
Imposible de describir con precisin sus causas, no obstante, en
tre otras, las siguientes contribuyen notablemente a generar esta
sensible situacin.
(10) BREVER CARIAS, ALLAN "Poltica, Estado y Administracin PU
blica". Editorial Ateneo, Caracas, Venezuela 1979, pg. 82.
52
- El esquema altamente centralizado del Sector Pblico que im
pulsa la formacin de innumerables e indefinibles centros de po
der.
- La fragilidad del propio sistema democrtico y la multiplicidad
de partidos que inducen a la prctica del botn poltico.
- La ausencia de efectivos mecanismos de control poltico sobre
la administracin pblica.
- La subestimacin del papel de la Administracin Pblica y de
su burocracia.
- La ausencia de polticas pblicas especficas que efectivicen los
contenidos legales para la profesionalizacin del servicio pblico.
- La desvalorizacin social de principios fundamentales de la
conducta ciudadana con respecto a los recursos del Estado, la cual
tiene su principal origen en la formacin del individuo y en su
concepcin y prctica de valores de tica nacional.
- El tratamiento institucional discriminatorio, en especial en el r
gimen de remuneraciones.
2.2. Realidad Especfica de la Administracin Pblica
Provincial.
Para la descripcin de este punto se han seleccionado cinco reas
generales; Planificacin, Coordinacin, Recursos, Estructura y
Poltica. Para cada una de ellas se describe slo lo que se estima
como problema mayor.
2.2.1 Area de Planificacin: Falta de identificacin e
integracin de las necesidades locales en la
planificacin nacional.
53
La ausencia de un verdadero sistema de planificacin capaz de re
coger, interpretar y formular soluciones a la problemtica socio
econmica con una visin nacional, ha impedido que los planes
de desarrollo reflejen con fidelidad las aspiraciones y necesidades
de todas las provincias. Esto se explica en razn del carcter bsi
camente centralizado de la planificacin y de la tendencia a buscar
soluciones fundamentalmente a los problemas de las ciudades
ms grandes. Tanto es as que generalmente los mayores logros,
en cuanto a desarrollo provincial, han sido principalmente produc
to de la labor de los rganos regionales o, de esfuerzos espordi
cos ligados a ciertas circunstancias especiales de coyunturas de
carcter poltico, o a gestiones de tipo personal de determinados
funcionarios o cuidadanos.
2.2.2 Area de Coordinacin: Dbil coordinacin
interinstitucional.
En casi todas las provincias se ha reproducido estructuralmente,
mas no funcionalmente, la organizacin central de la Administra
cin Pblica. Es as como los organismos administrativos centra
les, especialmente Ministerios, disponen de mini-representaciones
provinciales. Cada una de ellas se ha desenvuelto al amparo de
los Ofrecimientos de recursos y de poder de decisin para "poder"
administrarlos, lo cual no ha sucedido en la mayora de los casos
y cuando se ha hecho presente en alguna dependencia, ha causado
intensos desequilibrios en el conjunto de la Administracin Pro
vincial.
En condiciones como las expuestas, la coordinacin inter
institucional dentro del rgimen provincial se vuelve ms
importante. No slo como una bsqueda de consuelo a la queja
del abandono, sino para aunar las escasas posibilidades y, en
accin integrada, producir ms de lo que indiscutiblemente se
puede en semejante situacin, si se acta aisladamente; y, en
definitiva, para evitar duplicacin de esfuerzos y desperdicio de
recursos.
54
En todo caso, la coordinacin no ha sido el denominador comn
en el funcionamiento de la administracin pblica provincial.
2.2.3 ATea de Recursos: Escasez de Recursos.
Tal problema no se manifiesta solamente en lo relativo a los recur
sos materiales y financieros que, ms all de la poca atencin ya
tradicional en especial para las provincias mal denominadas chi
cas, se inscribe tambin el el subdesarrollo administrativo que pa
ra el caso podra expresarse as: ingresos propios que dejan de re
caudarse por negligente administracin y recursos percibidos del
Gobierno Central que no se los emplea efectivamente.
Pero quiz el problema mayor sea el relativo a la escasez de recur
sos humanos calificados.
Aunque para ciertas provincias esta situacin se ha aliviado rela
tivamente, en especial debido al funcionamiento de Universidades
locales, aparte de las deficiencias propias del sistema educativo
nacional, persiste la tendencia de los nuevos profesionales a emi
grar hacia los centros de atencin laboral, muchas veces para lo
grar slo frustraciones.
Lgicamente para las provincias que no disponen de estos centros
la situacin es peor, aunque la solucin tampoco sea la de crear
Universidades por todas partes.
2.2.4 ATea de Estructura: Desintegracin entre la gestin
local y la del gobierno central.
Independientemente del volumen y calidad de los recursos dispo
nibles en las dependencias de la administracin pblica provin
cial, de la falta de coordinacin interinstitucional, de las discre
pancias entre las necesidades provinciales y la planificacin nacio
nal, en la prctica no ha existido la necesaria integracin entre la
gestin local y la central. La actuacin de la administracin des
55
concentrada se ha visto limitada al ejercicio de controles y super
visiones, va informes permanentes que en muchos casos han obs
taculizado su normal desenvolvimiento. En este sentido no ha
existido una planificacin uniforme y, como ya se anot, integra
da a la planificacin nacional. En el rgimen de presupuestacin
no ha habido la necesaria participacin, el apoyo tcnico ha sido
escaso y para el manejo de los recursos, no se ha dotado de la
suficiente capacidad de decisin. Si a este esquema agregamos la
ausencia de evaluacin y seguimiento defmidos en forma sistem
tica, efectivamente podemos calificar a esta clase de desintegra
cin como uno de los principales problemas. Es una verdadera
dicotoma entredecisin y accin la que se ha producido, al man
tenerse el poder de decisin en el centro y demandarse el cumpli
miento de la accin en la periferia.
2.2.5 Area Poltica: Influencia restrictiva de la poltica.
Este es un mal general que aqueja y aquejar a la administracin
pblica en su condicin de sistema integrado al poltico guberna
mental. Por el valor social que causa el ejercicio del poder a tra
vs del cargo pblico, el que se encuentra directamente ligado a la
dimensin de cada.provincia, sin duda los impactos del problema
son ms tangibles y de efectos mltiples. Uno de ellos es la ines
tabilidad y, en la generalidad de los casos, la interferencia, super
posicin, y hasta imposicin del nivel poltico en la estructura y
ejercicio de la autoridad administrativa establecida, con lo cual se
agravan an ms los problemas originados en otras causas.
'56
PARTEill
Lineamientos Bsicos para Planificar el Cambio
1. LA CONCEPCION DEL CAMBIO
El primer aspecto que debera ser considerado al abordar un es
fuerzo de cambio es el de su filosofa, naturaleza y alcance concep
tual. Al respecto es necesario reiterar que la Administracin Pbli
ca no se encuentra organizada y menos an funciona en la prctica
como un ente independiente del contexto. As entonces, la econo
ma, la poltica, la opinin pblica, las presiones y decisiones ex
ternas, los ciudadanos, sus aspiraciones y actitudes, los valores
sociales, etc., la influyen y condicionan y en gran medida impri
men su ritmo y comportamiento.
Esta realidad obliga a pensar que cualquier cambio, no depende
exclusivamente de lo que se haga en la administracin, sino tam
bin del contexto donde sta funciona.
En este orden de ideas, el desarrollo de la administracin debe ser
enfocado como un proceso de cambio social que por tal, precisa
modificaciones de fondo en la estructura de poder, en los com
portamientos polticos y en las mismas valoraciones de la socie
dad; es decir que debe inscribirse en el mbito de una virtual re
forma del estado. "La Reforma del Estado implica no slo refor
mar las estructuras administrativas sino tambin reformar aspec
tos polticos bsicos de su funcionamiento y ambos cambios con
llevan redistribuciones muy importantes en la correlacin de po
der". (11)
El alcance de la reforma debe ser principalmente cualitativo: tal
vez lo ms importante no sea el tamao estructural del Estado, si
no la aptitud e inteligencia que posea para comprender la magni
tud y dificultad del actual momento histrico, y la habilidad y ca
pacidad para brindar respuestas acordes con la naturaleza y ca
ractersticas de las demandas.
(11) KLIKSBERG BERNARDO: "La Transformacin del Estado en Amrica
Latina: Del Estado Heredado al Estado Necesario". 1987.
58
Es necesario admitir que en el mayor de los extremos, una poltica
de desmantelamiento, quizs lograra descargarle de algunas de
sus actuales responsabilidades, pero jams, alcanzara a reducir
su complejidad hasta volver insignificante su papel.
Por ello, lo realista, es situar el fenmeno en la rbita de la capa
cidad e inteligencia de la gestin para lo cual debe prestarse un
tratamiento serio y sostenido a sus distintas instituciones y espe
cialmente a la Administracin Pblica y a su burocracia, en virtud
del peso que tienen en el xito o fracaso de la accin guberna
mental. Se requiere impulsar el incremento de su capacidad tc
nico-administrativa para fortalecer el ejercicio de la planificacin
en vista a su ejecucin efectiva en procura de una eficaz direccin
del proceso de desarrollo integral. Las Naciones Unidas conciben
a esta capacidad como "La habilidad del gobierno de implementar
sus programas econmico-sociales para el mejoramiento del bie
nestar de toda la poblacin de modo que todas las consideraciones
sociales y culturales relevantes sean tomadas en cuenta y que la
administracin de dichos programas y sus costos totales sean res
tringidos a un nivel que asegure. la maximizacin de beneficios a
todos los sectores de la comunidad que necesitan esos servicios".
En definitiva, aumentar la capacidad tcnico-administrativa supo
ne no solo eficiencia, es decir el mejor uso de los medios, sino
tambin eficacia, es decir calidad del impacto de las acciones; en
otras palabras efectividad, no slo para estructurar orgnicamente
un conjunto coherente de decisiones, sino tambin para concretar
las armnicamente.
2. LA POLmCA PUBLICA NECESARIA
De la lectura de las partes 1y 11 seguramente se infieren ciertas l
neas que podran orientar la formulacin de una poltica pblica
para el desarrollo de la administracin; sin embargo, las si
guientes, de manera concreta, podran servir como un marco de re
ferencia
59
2.1. La administracin pblica ecuatoriana integra un gran y
complejo sistema, inorgnico y lleno de falencias. Su influencia
en la vida del pas es cada vez ms decisiva, especialmente por su
impacto directo en la calidad de los esfuerzos gubernamentales di
rigidos al desarrollo econmico y social, Yen sus resultados.
2.2. Reformar la administracin no es tarea de corto ni largo
plazo, y por tanto no es de responsabilidad de un gobierno en par
ticular, es un proceso permanente ligado a la existencia misma del
Estado. Para lograr un propsito de semejante alcance se vuelve
indispensable un mayor grado de conciencia poltica a fin de
alcanzar, va concertacin partidista, los acuerdos necesarios para
asegurar continuidad en la ejecucin de programas, al menos en
aquellos sectores que por su carcter estratgico deben ser pol
ticamente reconocidos como vitales para la existencia misma de la
nacin. No debera olvidarse que la eficiencia y eficacia del
aparato pblico es una fuerza coadyuvante para el fortalecimiento
de la democracia y que corresponde, fundamentalmente a los par
tidos polticos, impulsar todas las acciones posibles en esta
direccin. "La poltica traza los fines, establece las metas; la admi
nistracin supone la capacidad para alcanzarlos. De nada sirven
grandes metas y ambiciosos fines sin capacidad administrativa
para lograrlos; de poco servira una eficaz administracin persi
guiendo fines contrarios a los deseables o carente de finalidades.
Recta administracin significa tener fines y saber alcanzarlos; es
querer y poder, saber y actuar, conocer para transformar y trans
formar para conocer. El pueblo demanda democracia y eficacia no
quiere que a nombre de esta ltima se expongan sus derechos, no
quiere que a nombre de la primera se sacrifiquen o difieran sus ne
cesidades; quiere, a la vez democracia y eficacia. (12)
(12) REYES HEROLES JESUS "Poltica y Administracin" - Serie Praxis
(5) INAP, Mxico.
60
Ahora bien, como este planteamiento todava luce utpico en el
marco de nuestra realidad poltica, aunque no por esto hay que
descartarlo, debe centrarse la atencin en una poltica de plazo
inmediato, para lo cual, entre otros aspectos, los siguientes pue
den ser de utilidad:
a) Ubicacin temporal entre los lmites del perodo gubernamen
tal, sin perder de vista su prospeccin hacia el futuro.
b) Objetividad, para evitar propuestas espectaculares, que a la pos
tre lo nico que crean son altas espectativas, difciles de satisfacer
en la realidad, y que, en tal condicin, terminan defraudando a
visionarios, protagonistas, actores, opinin pblica y ciudadana
en general.
e) Gradualidad como estrategia para la ejecucin del proceso.
d) Selectividad, es decir abarcamiento de reas prioritarias y, den
tro de ellas, articulacin de proyectos concretos.
e) Enfasis en la imbricacin entre la planificacin, el presupuesto
y las decisiones pblicas.
t) Incremento de la capacidad tcnico-administrativa del Estado.
g) Coordinacin interinstitucional y el trabajo interdisciplinario,
como formas para enfrentar la complejidad que caracteriza el Esta
do moderno.
h) Reconocimiento de la importancia de la investigacin-accin y
de la capacitacin, a fin de actuar sobre realidades, desarrollar las
aptitudes y mejorar las actitudes burocrticas.
i) Necesidad del tratamiento diferenciado para el Sector Pblico,
ya por la especificidad de sus fines, ya por la estructura y con
tenido de su sistema de valores, e igualmente de cada organismo,
, para favorecer la autogeneracin del cambio.
61
3. AREAS DE ACCION
3.1 Entorno Bsico.
La premisa para cualquier proceso, programa o accin guberna
mental respecto a la administracin del Estado debe ser la nece
sidad de su descentralizacin. Bajo el ttulo "Del Rgimen Admi
nistrativo y Seleccional" nuestra Constitucin establece como una
estrategia para el desarrollo armnico, la descentralizacin admi
nistrativa y la desconcentracin nacional.
El cumplimiento de este precepto constitucional debe iniciarse por
definir la naturaleza, el alcance y los mecanismos principales, pa
ra luego, elaborar un Plan Bsico. Lo importante ser la seleccin
de las reas crticas en las cuales se inducir la descentralizacin;
en este sentido quiz convendra escoger dos o tres reas funda
mentales.
La descentralizacin permitir la progresiva participacin ciuda
dana en la gestin pblica integrando adecuadamente la burocracia
a la sociedad. Desde este punto de vista se convierte en impor
tante recurso poltico para estimular el fortalecimiento de la demo
cracia. No hay que perder de vista que el centralismo tiene una cla
rsima connotacin de carcter poltico. "Uno de los retos plantea
dos a los administradores pblicos contemporneos de Amrica
Latina, es el de la descentralizacin, con el objeto de hacer par
ticipar, en los procesos polticos y administrativos de nuestros
pases a las regiones y comunidades. Tenemos que correr el ries
go de la descentralizacin, revitalizando los niveles federales aut
nomos o creando regiones autnomas, y solo as podremos reha
cer, en el interior, nuestros pases. (13)
(13) BREWER CARIAS ALLAN: Op. cit.
62
Para el caso ecuatoriano los Municipios, Consejos Provinciales y
entes de desarrollo regional, constituyen la base lgica para crear
capacidades autnomas. Dicho de otra manera hay que desen
cadenar un proceso para estimular el desarrollo a travs de lo que
podra denominarse LA PROVINCIALIZACION. No se trata ob
viamente de independizar a las provincias, sino de viabilizar ms
directamente su desarrollo aliviando a su vez, la sobrecarga de res
ponsabilidades del nivel central pero fortaleciendo en ste, simul
tneamente, su capacidad para la planificacin nacional, para la
formulacin y manejo de polticas pblicas, par,! la conduccin de
la gestin, para el mejoramiento de una coordinacin que ofrezca
mayor coherencia a las decisiones y para el ejercicio de un efec
tivo control de resultados.
Se trata entonces de una descentralizacin en la prctica, que su
pere el discurso poltico, que no se limite a crear dependencias en
regiones y provincias, sino que se materialice, a travs de una
efectiva cesin de poder, delegacin de autoridad y asignacin de
recursos, creando las condiciones ptimas para despertar capa
cidades propias en todo el territorio, robusteciendo el papel y fun
cionamiento de los rganos de gestin regional, provincial y lo
cal. Tal decisin demandar no obstante un hondo sentido de iden
tidad nacional y la indispensable subordinacin de los intereses
particulares, partidistas y polticos a los intereses nacionales. No
es por todo lo expuesto, ni una decisin, ni un proceso fcil e
instantneo, pero mientras ms pronto se lo aborde, la posibilidad
de evitar el caos ser ms cierta. "Descentralizacin para la
accin" debera ser el lema. No importa para el caso, la estrategia
o metodologa que finalmente se utilice, lo que importa es iniciar
concientemente el proceso y dinamizar su desarrollo.
3.2 Aspecto Estructural.
Es necesario, igualmente con carcter selectivo, introducir reajus
tes en la estructura administrativa del Sector Pblico. Los linea
mientos orientadores podran ser los siguientes:
63
a) Definir el mbito del Sector. Es imprescindible para tal efecto
aplicar dos criterios fundamentales: prioridad y productividad, sin
perder el sentido de eficacia que lo caracteriza.
b) Propender al fortalecimiento de la administracin pblica con
un criterio sectorial, lo cual presupone revitalizar el papel de los
ministerios como cabeza de sector, definir jurdica y administra
tivamente los conceptos de autonoma y de adscripcin y luego
establecer los lmites estructurales convenientes. En este mismo
orden de ideas debera eval uarse la figura administrativa de las uni
dades ejecutoras.
e) Buscar la reflexibilidad de las estructuras. La expansin pira
midal de las organizaciones del Estado ha multiplicado sus niveles
administrativos extraviando la comunicacin, el control y la coor
dinacin. Se impone entonces la necesidad de simplificar niveles,
modificando a la vez el estilo tradicional de trabajo, por comparti
mientos, para dar paso a uno por proyectos, en el cual, la tnica
sea la participacin interdisciplinaria y el trabajo de equipe, As,
en forma paulatina las actuales estructuras se volvern menos tem
porales.
3.3. Aspecto Funcional.
Es necesario investigar las reas donde aparentemente se eviden
cia duplicacin de funciones. El resultado de este trabajo permitir
introducir medidas de fusin, sustitucin o eliminacin. Para el
caso tambin se debe establecer prioridades, de tal modo de facti
bilizar las acciones y obtener resultados visibles en un tiempo pru
dencial.
3.4. Areade los Sistemas.
El esfuerzo podra concentrarse en cuatro sistemas especficos: a)
Planificacin, hasta estructurar en efectivo sistema nacional que
garantice la participacin, que vincule el nivel central con las re
64
giones y provincias y se convierta, en instrumento que gue la ges
tin del Estado, garantizando eficiencia y eficaciaen las decisio
nes pblicas. Trato especfico debe merecer la definicin acerca
del funcionario que deba conducir el proceso de la planificacin
gubernamental, a la luz de la experiencia de los ltimos aos; b)
Sistema de presupuesto hasta lograr una prudente descen
tralizacin en especial de la fase de ejecucin; e) Sistema de
administracin y desarrollo de recursos humanos, hasta alcanzar
la plena vigencia de la carrera administrativa mediante el desa
rrollo profesional de los servidores y la descentralizacin de los
aspectos operativos; y d) Sistema de Informacin, hasta estruc
turar un esquema nico que ofrezca seguridad, coherencia y uni
formidad a las decisiones, y confianza pblica.
El desarrollo del sistema de recursos humanos debe considerar
una poltica especfica orientadaa regular con criterio de justicia y
equidad las relaciones a los servidores con el Estado.
Debe generarse inters por el estudio de la sindicalizacin en el
Sector Pblico, a fin de respaldar la adopcin de decisiones que
dentro de la especificidad del Sector, contribuyan a su desarrollo,
en el marco del equilibrio ya anotado, que evite, o al menos ate
ne los tratamientos discriminatorios entre instituciones, especial
mente en los aspectos remunerativos. La perspectiva permanente
debe ser siempre la de la dignificacin de la burocracia estatal.
3.4.1 La Capacitacin de Servidores Pblicos.
Por su carcter e importanda este sistema debe ser tratado de
forma particularizada. Al tenor de la crisis actual, la capacitacin
se vuelve instrumento vital como factor estimulante de la creati
vidad, organizador de criterios para la austeridad. Frente a la esca
sez de recursos resulta indispensable mejorar el uso de los dispo
nibles para lo cual urge ensear o, siendo igual, aprender, nuevas
formas, nuevas estrategias, nuevas tecnologas para administrar
dicha escasez, es decir, la crisis.
65
"En el marco de esta realidad, la capacitacin puede actuar como
factor estratgico, mismo que si bien no alcanza a distinguirse
como el nico -ningn factor por s solo podr superar ninguna
crisis- al menos por su naturaleza, puede penetrar hondamente en
sus races al actuar directamente en el comportamiento de una
parte de la sociedad: la burocracia pblica
Un personal capacitado, es un personal motivado, creativo, de vi
sin amplia, con posibilidades de superar deficiencias y dimensio
nes de escasez. Sinduda la verdadera riqueza delos pases se en
cuentra en el potencial de la inteligencia social, as pues, se podra
afirmar que, frente a la pobreza del recurso econmico y al deterio
ro de otros que valoran y cualifican a los pases y a sus pueblos,
el nico verdaderamente abundante es la inteligencia de los hom
bres. En este sentido, hasta se puede encontrar como una ventaja
de la crisis a la oportunidad de valorar o revalorar la principal e
inagotable riqueza que es el HOMBRE. De ah que, cualquier ac
cin que se oriente a explorarla y humana y positivamente explo
tarla, ser a la postre una accin productiva. De este modo, el re
curso humano se evidencia como el patrimonio ms importante.
Su desarrollo es el desarrollo nacional y todo lo que contribuya a
l no solo producir resultados cuantitativos, sino que an abrir
perspectivas duraderas, de resultados positivos indeterminados".
(14)
Cualquier programa o accin tendiente a mejorar la estructura del
Estado y el funcionamiento de la burocracia pblica, debera asen
tarse en la capacitacin de sus miembros.
Ahora bien, para que la capacitacin alcance efectivamente sus
objetivos bsicos, sera conveniente tomar en consideracin al me
nos los siguientes criterios:
(14) RODRIGUEZ PEAHERRERA CARLOS: "Capacitacin y Crisis",
1986.
66
a) Que se inscriba en el marco de una clara poltica pblica y
responda a una adecuada planificacin de Recursos Humanos a
nivel nacional. Es la mejor forma de compatibilizar y comple
mentar los esfuerzos para la formacin de los Recursos Huma
nos, con las necesidades reales del Estado. Tal poltica en el mar
co de la descentralizacin, debera identificar sectores e institu
ciones estratgicos que por su naturaleza tengan una mayor rele
vancia inmediata en el desarrollo. Esta circunstancia permitir a la
capacitacin atender objetivos de desarrolo nacional antes que de
personas o de instituciones en forma aislada.
b) Que se integre a procesos de cambio o de desarrollo admi
nistrativo, orientados a elevar la capacidad de gestin de estos sec
tores e instituciones.
c) Que se establezcan sistemas de capacitacin que permitan apli
car efectivamente el principio de la continuidad selectiva, esto es
una continuidad que responda a la dinmica de las circunstancias.
d) Que dentro de la dimensin anterior, la prctica de la
capaci tacin se efecteen forma sistemtica, considerandoal hom
bre como sujeto en evolucin constante, tambin en su relacin
con el ejercicio de sus responsabilidades pblicas.
e) Que la capacitacin se oriente principalmente haca los niveles
de decisin, a fin de generar comportamientos que faciliten la
coordinacin de esfuerzos y optimizacin de recursos entre insti
tuciones y especialmente la formacin de una ideologa del mayor
esfuerzo.
Las crisis unas veces se originan y otras se agravan entre otras ra
zones por la incomprensin del verdadero valor de los valores,
por las tendencias hacia el despilfarro, por la prctica indebida en
el uso de recursos, por la falta de entrega de las personas a causas
bien entendidas o por la desvalorizacin de conceptos. La capa
citacin en este sentido puede actuar como agente revalorizador,
67
corrector de estilos caduco; y perjudiciales de trabajo e intro
ductor de valores ticos respecto al manejo de los recursos del
Estado. Al darse las condiciones anteriores la Capacitacin en el
Sector Pblico sera prioritaria en lugar de compensatoria. Las
prioridades se derivaran tanto de la planificacin nacional de
Recursos Humanos, como de los resultados de las investigacio
nes puntuales que el proceso de capacitacin exige.
Finalmente la capacitacin debera formalizarse como un derecho
constitucional, incorporarse como un incentivo al proceso de desa
rrollo profesional del servidor pblico, pero a su vez, ser conside
,1
rada por ste como un privilegio que requiere dedicacin y en
trega.
3.5 ATea de las Empresas Estatales.
ena de las dimensiones modernas de la accin del Estado es el de
las Empresas Pblcas. En este sector, se ha concentrado un
conjunto de actividades de la ms variada ndole: produccin,
comercializacin, servicios, almacenamiento, explotacin, etc.,
determinando paulatinamente un crecimiento cuantitativo y cua
litativo de enorme importancia para el pas, ya que adems una
buena cantidad del ingreso pblico se genera en este mbito.
En otras palabras, este sector se ha constituido en cardinal para la
vida del Estado y de la sociedad, lo cual amerita otorgarle un trata
miento especial, compatible con el tipo de recurso humano, en ge
. neral calficado, que exige la naturaleza de las funciones que cum
"
ple, por el tipo de tecnologa especficaque utiliza, y principalmen
te, por el carcter altamente dinmico que debe tener y con el cual
debe responder, pues muchos de sus componentes inclusive de
ben atender a un contexto internacional en permanente ebullicin.
No cabe entonces la aplicacin de regmenes en muchos casos
obsoletos o al menos convencionales aun para la administracin
tradicional, (ministerios y entidades antiguas) en un sector con ca
ractersticas, fines, formas jurdicas y tipologa totalmente distin
68
r
tos, responsable del manejo de recursos, en especial, precisamen
te no tradicionales.
Una propuesta vlida sera la de disminuir la prctica del botn
poltico, seleccionando rigurosamente a un grupo de profesio
nales ecuatorianos para capacitarlos especficamente en "Gerencia
de Empresas Pblicas", del cual se escogeran los ejecutivos
responsables del sector. Una accin en este sentido ayudara a
unificar el estilo de manejo y dara estabilidad y congruencia a los
esfuerzos, profesionalizando la administracin en estos organis
mos que controlan recursos vitales para el pas.
Concomitantemente debe prepararse y dictarse la Ley de Em
presas Pblicas, que establezca el ordenamiento jurdico y los
mecanismos administrativos diferenciados para aplicarlos al
sector en su conjunto. Hay proyectos elaborados, lo cual facilita
la recomendacin. Un aspecto fundamental es el relativo a la de
finicin de los vnculos que deben mantenerse entre las Empresas
yel Gobierno Central, es decir de la lgica relacin de aquellas
con las polticas gubernamentales, espacio en el cual, deber resal
tarse lo relacionado con el control de gestin. En Amrica Latina
existen experiencias muy valiosas en el campo de las Empresas
Pblicas, las cuales deberan ser analizadas, a fin de asimilar lo
que se estime adecuado para nuestro medio.
3.6 Area Jurdica.
Una solvente reforma del Estado supone la revisin y actua
lizacin del marco jurdico en el que se desenvuelve su gestin.
Este es un trabajo de largo plazo, sin _embargo se debera
seleccionar aquella legislacin sustantiva de la cual depende el
ritmo del funcionamiento estatal y estructurar un proyecto espe
cfico al cual debera otorgrsele alta prioridad.
En otro orden de ideas la simplificacin podra ser una tarea
complementaria.
69
3.7 Area de Servicios Pblicos.
Se estima necesario que se contine en el esfuerzo por mejorar la
prestacin de los servicios pblicos y por ende la atencin al
ciudadano. Para tal efecto, este proyecto, ligado a las reas que se
seleccionen para iniciar el proceso de descentralizacin podra ser
parte del plan de mejoramiento. Las metas en este campo deben
ser objetivas, esto es factibles para lo cual debera descartarse la
pretensin de cubrir todo el Sector Pblico. Hay que concentrar
los esfuerzos en tareas prioritarias. En todo caso, para su ejecu
cin, debera aprovecharse la experiencia del programa de la des
burocratizacin que se ejecuta desde 1984.
3.8 El Liderazgo Poltico: requisito sine qua non.
Los propsitos y programas gubernamentales, en cualquier cam
po y por ello tambin en el que nos ocupa, para su concrecin,
requieren de un esquema organizativo formal que asuma la
responsabilidad en forma directa. Es evidente entonces la nece
sidad de un organismo que disponga de la suficiente capacidad
tcnica para planificar y actuar y que a su vez goce de la confianza
del nivel poltico para sustentar su funcionamiento y asegurar el
influjo efectivo de su accin. Estos dos requisitos deben estar pre
sentes en forma simultnea y constante.
Muchos programas de cambio administrativo se han visto limi
tados por falta de un ente adecuado que los dirija o de1liderazgo
poltico correspondiente el cual, de acuerdo con diversas experien
cias deben provenir del ms alto ejecutivo del Gobierno y ser
manifiesto. En nuestro pas, estos dos argumentos son perfec
tamente vlidos de acuerdo a las experiencias en esta clase de es
fuerzos.
Sin embargo, es menester aclarar que no se trata de crear ms
estructuras, gravando costos, ya que en la propia organizacin
central del Sector Pblico, existen las unidades administrativas de
70
base como para conformar una entidad especializada que bajo el
liderazgo del Presidente de la Repblica podra situar su mbito
de accin principalmente en los siguientes campos:
a) Definicin filosfico - doctrinaria para la orientacin del pro
ceso.
b) Planificacin del cambio administrativo en la perspectiva de la
reforma del Estado.
e) Formulacin y actualizacin de Polticas Pblicas para el for
talecimiento de la gestin estatal.
d) Coordinacin y asesora a las instituciones para la elaboracin
y desarrollo de proyectos especficos de desarrollo institucional.
e) Investigacin socio-administrativa.
1) Diseo y ejecucin del Plan de descentralizacin adminis
trativa, del sistema de informacin para la gestin pblica, y de
otros proyectos prioritarios, dentro de su jurisdiccin funcional.
REFLEXIN FINAL
En suma, es importante desencadenar un proceso agresivo que ac- .
te sobre la burocratizacin del aparato estatal, considerada no
slo como sinnimo de excesivo crecimiento de la burocracia,
sino fundamentalmente, como producto de las contradicciones y
?
franca obsolescencia de las distintas instituciones sociales, la ac
titud negativa frente al usuario de los servicios; la presencia de
estructuras administrativas rgidas y complicadas; la falta de coor
dinacin intra e interinstitucional; la debilidad e irracionalidad en
la adopcin de decisiones; la ausencia de polticas pblicas y la de
sarticulacin de los sistemas bsicos de gestin; la superposicin
de funciones; el incumplimiento de normas y mandatos formal
mente vigentes; la prctica de arcaicos estilos de trabajo; la indefi
71
nicin de objetivos, polticas y metas institucionales; la legislacin
enmaraada; y, en definitiva, como un gran complejo que efec
tivamente debe ser transformado y adecuado al ritmo en que vive
y se debate la sociedad.
Hacerlo, o al menos iniciarlo ser una inolvidable contribucin
patritica, una manifestacin evidente de progreso y una demos
tracin objetiva de conciencia nacional.
72