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COURS Finances publiques L2 AES SeMESTRE 1 parcours AGT et CAPES Enseignement

Introduction gnrale : les finances publiques franaise.

Section 1 : lconomie et les finances publiques.


A- Linfluence des thories conomiques.
1) Le libralisme. Les physiocrates : ce sont des penseurs du XVIIIme sicle. Leurs penses ont mises des ractions envers le colbertisme et contestait le systme des corporations et toutes les gnes occasionnes la libre circulation (pages ultra-frquents). Le fonctionnement de lconomie, limage du corps humain, redevient harmonieux ds lors que cesse les interventions humaines son encontre (Quesnay, mdecin de Louis XIV), il est possible dassurer lavnement de la prosprit universelle par le renoncement toutes rglementation Donc il faut faire disparaitre tous les freins que constituent les corporations et les pages. Linfluence dAdam Smith (1723-1790) : cest le pre de la doctrine librale. Son ouvrage (recherche nation en 1776) lui permet de dfendre lide favorable la libre circulation des produits libre. Le libre march permet la rencontre de loffre et de la demande qui vont se rguler spontanment et naturellement par le jeu de la main invisible . Donc lEtat doit se limiter un rle assez restreint. Cest une pense enrichit au cour du XIX et XXme sicle : on parle de pense librale classique dvelopper par Mathus von Hayek : laddition des intrts particuliers qui permet la ralisation de lapport gnrale. Il faut librer linitiative des individus et entreprises, la mfiance tant de mise linterventionnisme tatique. Ils admettent que lEtat doit prendre en charge de certain quipement collectif, notamment la voirie et les fonctions rgalienne (police, justice, dfense). Cest LEtat gendarme dont les dpenses doit tre financ par limpt et non par lemprunt, car celui-ci pse sur les gnrations futures. Le budget de lEtat doit viser lquilibre c'est--dire labsence de dficit comme labsence dexcdent.

2) Le keynsianisme (anne 30) Les conomistes classiques considraient en priode de crise que le retour au plein emploi tait dautant plus rapide que la rgulation de loffre et de la demande ainsi que la fixation des salaires tait laisss au march. Robbins (1935) : the great depression : si les taux de salaires tait beaucoup plus flexibles, le chmage se trouverait considrablement diminu. Si lon ne stait pas obstin dans lide que les taux de salaires ne doivent augmenter afin de prserver le pouvoir dachat des consommateurs, la dpression actuelle aurait t beaucoup plus violente et le taux de chmage aussi. John Maynard Keynes (1843-1946) apporte des rponses trs diffrentes : pour lui, le plein emploi nest pas assur par le libre jeu du march. Lquilibre et la comptitivit dune conomie peuvent saccompagner dun fort taux de chmage. Pour assurer le plein emploi, une politique volontariste de lEtat est ncessaire : maintenir les salaires pour soutenir la demande et mener une politique de grands travaux pour stimuler la demande, financer par le dficit de lEtat. Le NEW DEAL en Amrique est une russite. Mais les conomies des pays occidentaux sont mondialises, et les relances vont profiter dabord aux produits imports avant les produits nationaux. Les dficits publics vont accroitre la dette publique a tel point que le pouvoir dachat des mnages et la capacit dinvestissement des entreprises vont sen trouver gn/ frein. 3) Le no libralisme. Les ides de Keynes ont t utilis pout faire lEtat providence. Le dveloppement de lEtat providence na pas rsolue les crises des annes 70, donc retour du chmage et de linflation. Cette priode de crise va fragiliser la pense keynsienne et va permettre le renouveau de la pense librale : chez eux, la critique de lEtat providence saccompagne de la recommandation de rduire le dficit publique pour revenir lquilibre budgtaire. Pour les plus radicaux, les librtariens : lEtat doit disparaitre ; cest la socit dagir : la libert engendrerait lordre : condamnation de limpt : taxation is theft (=limpt cest le vol).

A cot des libertariens, dautres coles se contentent de prner un Etat minimal notamment lcole du public choice qui prne la rationalisation des dpenses publiques. En dautres termes, il sagit pour les administrations de sinterroger sur la qualit de la gestion des fonds publics. LEtat doit non seulement diminuer ses dpenses mais doit aussi bien veiller grer se qui lui reste et grer son budget c'est--dire quilibrer celui-ci ; Selon cette cole, les mthodes des secteurs prives doivent inspirer les collectivits publiques. Cette ide est au cur de la rforme de LALOLFE en 2006.

B- Limportance conomique des finances publiques.


1) Les dpenses publiques en France. Les dpenses publiques ont considrablement augmentes au cours de XXme sicle. Entre 1870 et 2005, le rapport des dpenses publiques au PIB est pass de 10% 54%. Jusquen 1914, ont est rest au alentour de 10%, donc stable et les dpenses publiques taient surtout des dpenses militaires et accumulation des emprunts (endettement). Durant lentre deux guerres, les dpenses publiques vont atteindre les 30% du PIB : il est question de la reconstruction, des dpenses sociales (dj cette poque), et aussi une forme de dveloppement de linterventionnisme tatique (ou de certaine collectivit territoriales dailleurs). Au lendemain de la 2me guerre mondiale, les dpenses publiques vont franchir les 40% du PIB : due la reconstruction (route, autoroute), le dveloppement des services publiques, la mise en place dune politique sanitaire et sociale. Pour la priode contemporaine, les facteurs daccroissement sont les charges de la dette publique et les transferts sociaux ( peu prs le RMI). Ds la fin du XIXme sicle, un conomiste allemand, Adolph WAGNER avait formul se quon avait appel ensuite la loi WAGNER, au terme de laquelle les Etats industrialiss (les dpenses publiques de celui-ci) augmente de manire continu et plus rapidement que le Y national. Pour la France, les dpenses taient surtout dans lducatif et les transferts sociaux. 2) Le financement des dpenses publiques. Laugmentation des dpenses publiques = laugmentation des prlvements obligatoires. Les

prlvements obligatoires peuvent tre dfinis comme des versements effectifs non volontaires dont les destinataires sont les administrations publiques nationales et les institutions communautaires europennes. Concrtement, cette dfinition ne prend pas en compte les emprunts raliss par la collectivit publique. Au fond, les emprunts sont en ralit des prlvements obligatoires diffrs quil faut financer par les prlvements obligatoires actuels. On repousse plus tard ses emprunts tre pays par des gnrations futures. Le taux moyen des prlvements obligatoires dans les pays de lOCDE avoisine les 30% (en France 46% en 2006 (cest un mauvais lve) mme au sens de lUE on dpasse les 40%. Pourtant, ltat franais est parvenu diminu. Entre 1998 et 2006, les impts dtat sont passs de Le problme et que cet effort fait a t possible grce la croissance conomie franaise de ses annes l et par lamlioration des techniques fiscales. Durant cette mme priode, on a eu une croissance modr de fiscalit locale mais galement une augmentation des prlvements sociaux ce qui explique la stabilisation et non la dcrue. Pour les dpenses de scurit sociales, qui couvre les risques relatives aux maladies, accident de travail, la famille et la vieillesse, cest environ 350 milliards deuro. En gros, prlvement sociaux correspondent un petit peu plus des prlvements obligatoire quand on sait que lautre correspond au financement du budget de lEtat et des collectivits territoriales et des contributions franaise au budget de lUE. Problme : Dpenses publiques = prlvements obligatoire plus emprunt (ca va constituer ce quon appelle la dette publique. Actuellement, la dette des administrations publiques franaise dpasse la somme de 1100 milliards d, alors que le pacte de stabilit et de croissance retient comme critre les limites du 60% des PIB.

Section 2 : lUE et les finances publiques.


Les finances publiques nationales sont dsormais ouvertes donc plus sensibles la conjoncture conomique. Tout ralentissement de lactivit conomique dans le monde notamment aux Etats-Unis va avoir une influence en Europe. Le problme : la bonne sant des finances publiques dpendent donc de la richesse cre. Et

aussi, les finances publiques vont tre dpendantes du taux de change du dollars $ et du Yen. Un fort favorise les M. en les rendant moins honoreuses mais dfavorise les X.. LUE joue un rle non ngligeable voir trs important.

A- Le budget de lUE.
Le parlement a adopt en 2008, le budget gnral de lUE la date du .. . Les crdits de paiements atteindront pour cette anne 120 milliard d : cela reprsente moins d1% du RNB cumul des Etats membres. 1) La procdure dadoption du budget communautaire. Il faut comprendre que le budget de lUE tmoigne de loriginalit de cette organisation. En fait, lUE est difficile qualifier : ce nest pas une organisation internationale internationale classique, ce nest pas un Etat fdral. La solution est Dvelopp par Olivier Beaud, qui propose lui un modle part entire une fdration dEtat : Vote : la majorit absolue (50% + 1%) lunanimit (su une personne nest pas daccord :..) la majorit qualifie (50% + 2% ou plus)

Le budget de lUE nest pas encore celui dun Etat fdral par son importance (cest un budget somme modeste) ex : en 2004, comparaison avec le budget des Etats-Unis. Cependant, le budget de lUE est nettement plus lev que celui dune organisation internationale classique (ex : reprsente environ 500 fois plus que .) Sagissant de la procdure budgtaire, la commission est seule comptente pour rdiger lavant projet de budget ; en dautre terme, elle dispose du monopole de linitiative budgtaire. Cette avant projet est ensuite transmise au conseil et au parlement europen jusquau procdure de codcision (= procdure qui assemble le parlement europen et le conseil des ministres). Si le budget nest pas approuv mais rejet, il faudra recourir au systme des douzime provisoires pour ne pas paralys lUE. Pour viter quune telle situation se produise, lUE a mis en place en son sein la fin des annes 80, un systme daccord interinstitutionnel pour sentendre lavance sur les ressources et les dpenses de lUE. Cette vision pluriannuelle, a

rig la vision franaise des finances publiques. 2) Les dpenses et les ressources de lUE. a) Les dpenses de lUE. Le budget de lUE contient beaucoup moins de dpenses administratives quun tat unitaire classique = budget essentiellement dintervention qui permet la mise en uvre de politique particulire telle que la PAL. Les dpenses de lUE se rpartissent en plusieurs catgories : Dpenses li la PAL qui regroupe les actions de garantie agricole mais galement le fond europen dorientation et de garanti agricole (FEOGA) qui va aider les mouvements jeunes agricoles et les installations. Ex : en 2006, 43% des crdits de paiements de lUE : cela reprsente beaucoup mais ne cesse de diminuer (63% en) Dpenses li aux actions structurelles qui visent diminuer les disparits de dveloppement entre les diffrentes rgions de lUE. Ex : le fond europen de dveloppement rgional (FEDER) = dveloppement des infrastructures. Dautres dpenses comme celle li aux catgories interne (scurit, justice,) plus celle relative aux actions extrieures de lunion (actions humanitaires,) plus les dpenses administratives (entretiens des btiments, traitement des fonctions de lUE,) plus les crdits li) la pradhsion des pays candidats lUE (la Turquie bnficie de ces crdits). b) Les ressources de lUE. Initialement, les ressources des communauts europennes taient assures par la contribution verse par les tats membres. Vers 1970, les tats membres de lUE ont accept de leur attribuer des ressources propres qui sont perus par les tats membres puis qui sont automatiquement mis disposition des compt.. . Actuellement, il existe 4 catgories de ressources : Les droits de douanes : applicable aux pays importateurs nappartenant pas lUE : ces droits sont beaucoup moins importants que par le pass d de nombreux accords tarifaires entre les pays. Cela reprsente un peu moins de 12% du budget de lunion.

Les droits agricoles : (constituent des taxes perues sur les marchandises des denres agricoles inclus dans la PAC) cest une technique protectionniste.

Une part des TVA des Etats membres est verse lunion europenne : (la GrandeBretagne officie dun rgime drogatoire).

Une contribution des Etats qui est calcul sur la base dun pourcentage du PNB des Etats membres (ressources plus importantes).

B- Linfluence de lUE sur les finances publiques franaises.


1) Le financement communautaire. Les tats membres finance lUE mais en bnficie en retour : elle sest battis sur la solidarit entre les Etats membres, ce qui veut dire que les plus .. Aident les moins . (Cest la base de lintrt communautaire) Lexemple de LEspagne et du Portugal a fait un bon spectaculaire depuis la priode dadhsion de ces deux pays. Le problme est que des deux pays membres qui sont contributeurs nettes et dautres qui sont des bnficiaires nettes. Par exemple, la France est un contributeur net mais pas totalement, la grande Bretagne devait tre un contributeur net trs important mais a ngoci la reconduction de sa contribution. De ce fait, la compensation britannique est apporte par les autres tats membres spcialement par ceux qui profitent des retombs de la PAC (Allemagne, France, Italie,). 2) Lavnement de l. Lunification montaire (2002) a conduit les tats membres signer un pacte de stabilit et de croissance (PSC). Le mcanisme contraint les Etats a maitris leur dficit budgtaire. Le trait de Maastricht avait impos 2 plafonnements aux tats membres : le critre est celui de convergence : le dficit public est dsormais limit 3,6% du PIB et le dficit public 65%. La France jusque l a russi a chapp la punition car lAllemagne aussi tait en difficult. Le reflexe de prudence : les autres ont peurs du lendemain de convergence et nose pas attaquer.

Section 3 : les finances publiques et le droit.


A- Lhistoire
Le droit budgtaire est intimement li au progrs des droits politiques. Historiquement, cest en Angleterre quest reconnu pour la premire fois le principe du consentement limpt : au XIIIme sicle, sous la pression des barons (aristocrates de lpoque), le roi Jean sans terre (frre de Richard cur de Lion) reconnait dans la grande charte de 1215 le droit de consentir limpt la chambre des communes (cest lancienne chambre basse : = lassemble nationale), c'est-dire que le roi ne peut plus lever dimpt sans le consentement de la chambre des communes. En effet, ce pouvoir a t contest par la royaut anglaise au XVII me sicle et le conflit qui oppose le parlement anglais au roi Jacques 1 er ainsi que son fils Charles 1er : ce conflit va sachever par lexcution de Charles 1er en 1649. Le parlement est alors en position dimposer la nouvelle dynastie royale, les Hanovre, la signature du Bill of rights en 1688. Le droit budgtaire franais sous lancien rgime tmoigne de la place prpondrante de la place du monarque jusqu la rvolution franaise. En 1314 pourtant, les Etats gnraux russissent imposer au roi Philipe IV Lebel le droit de consentir limpt. Cependant, ds 1426, les tats gnraux vont accepter de laisser au roi le pouvoir de lever les impts en situation dexception quest la guerre, et l, la monarchie franaise se renforce et, en 1614, les rois ne convoqueront plus les tats gnraux. Cest cet tat qui est lorigine de la crise financire fin XVIIIme sicle elle-mme lorigine de la crise politique de 1789. Le systme des impts est extrmement impopulaire : les fermiers gnraux sont chargs de cette perception (et il se serve leur guise). Le roi Louis XVI est incapable de mettre en place sa reforme financire, donc il convoque les tats gnraux en 1789, suite a, il y aura une rvolution gnrale : la rvolution franaise, et un des textes fondateur est la DDHC, dans laquelle figure larticle 14 qui son des revendications sur le consentement limpt : tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi et den dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la dure . En pratique, cest sous la restauration (1814-1830), que le parlement va affirmer son pouvoir en matire budgtaire : par exemple, on dcide de voter le budget par chapitre. Ce pouvoir en

matire budgtaire ne va cesser de croitre sous la IIIme et la IVme rpublique. La Vme rpublique est loccasion pour de Gaules de rationnaliser le parlementarisme y compris en matire budgtaire, et le gouvernement va disposer de prrogatives importantes au termes de lordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances : Le parlement a donc t teint en matire budgtaire tel point que la loi organique du 1 er aout 2001 relative aux loi de finances (la LOLF) a cherche a revaloriser la place du parlement en matire budgtaire.

B- Lvolution contemporaine du droit des finances publiques.


1) La LOLF. Larticle 34 de la constitution de 1958 prvoit ladoption dune loi organique pour tous se qui concerne la procdure de vote et le contenu des lois de finances. La premire constitution financire de la Vme rpublique a t prise sous la forme dune ordonnance en 1959. Elle a t adopt sans dbat parlementaire par le gouvernement Debr, et pendant trs longtemps, il a sembl impossible de la rformer (il y a eu beaucoup de tentative mais elles ont toute chou) et cest du parlement lui-mme quest venu lide de rformer lordonnance de 1959, et une proposition de loi a t dpos par le dput socialiste Didier Migaud en juillet 2000 avec le soutien de Lionel Jospin, 1er ministre. Par la suite Jacques Chirac, le prsident de la rpublique va dcider de soutenir cette initiative en Janvier 2001, et donc la cohabitation va se rvl une conjoncture favorable pour rviser lordonnance de 1959. La LOLF est adopt lunanimit moins labstinence des dputs communistes en juillet 2001. Et a a des prolongements, le texte adopt en 2005 au mme consensus. Elle accroit les pouvoir dinitiative et le contrle parlementaire en matire budgtaire. Entre pleinement en vigueur en janvier 2006 aprs avoir t lgrement rforme par une loi organique de 2005, cette 2me constitution financire de la Vme rpublique introduit en droit budgtaire franais une logique de performance, de rsultat dans la culture de ladministration. 2) Le renforcement du rle de lEtat dans la gouvernance des finances publiques. La politique budgtaire est dsormais trs encadre par lunion europenne (notamment cause du pacte de stabilit et de croissance), lEtat national semble perdre une partie de sa souverainet en matire financire mais en revanche, lintrieur du pays, sa puissance de

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commandement est renforce. En effet, le pacte de stabilit et de croissance introduit lide de soutenabilit des finances publiques au regard des plafonnements c'est--dire que lEtat doit rpondre aux ventuelles drapages quils soient de lEtat, des collectivits territoriales, et de la scurit sociale de lEtat. a a renforc sont pouvoir sur les finances locales et sociales. Conclusion : quelle est finalement les champs dapplication des finances publiques ? Les finances des personnes publiques ? Des sui generis ? (GIP et banque de France). Il ny a pas que a, sinon, a aurait exclu les finances de certaines personnes prive troitement li aux personnes publiques. Donc au terme de la dcision du conseil constitutionnel du 20 janvier 1961 ( assurance maladie des exploitants agricoles ), la notion de charge publique correspond aux dpenses de lEtat, des collectivits territoriales, des tablissements sociaux, et des drivs sociaux. Confort par les normes de la comptabilit nationale elle-mme conforme aux normes de lunion europenne, Finalement rentre dans le champ des finances publiques : LEtat et organismes divers dadministration centrale (ODAC) : tablissement publics nationaux (SNCF,) ainsi que des personnes prives financ majoritairement par lEtat soit par des subventions, soit par des taxes affectes. Les administrations publiques locales (APL) : collectivits territoriales, tablissement publics de coopration intercommunal (EPCI) ex : Grand Nancy. Les tablissements publics locaux (lyce, collges,) Les administrations de scurit sociale constitue de rgime dassurance sociale et des organismes financ par ce rgime.

PARTIE 1 : LES FINANCES DE LETAT


TITRE 1 : Ladoption de la loi de finance. La loi de finance nest pas une loi ordinaire, elle permet principalement ladoption du budget de lEtat, des budgets annexe et des comptes spciaux. Or, le budget de lEtat na pas pour objet dimposer des dispositions gnrales et impersonnelles la manire dune loi ordinaire.

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Le budget contient une srie dautorisation de percevoir des recettes et deffectuer des dpenses au cour de lanne civile. Cette spcificit de la loi de finance est la consquence mme du principe du consentement limpt : en effet, seul le parlement peut autoriser le gouvernement procder lexcution du budget. Lautorisation parlementaire est donc un pralable, elle ncessite le respect de certain grand principe du droit budgtaire ainsi que la procdure prvu par la LOLF.

CHAPITRE 1 : Les principes et les rgles budgtaire. La plupart des principes et rgles budgtaire sont apparu au cour du XIX me sicle. Il constitue la fois des rgles de prsentation du budget mais aussi des rgles dexcution. Il y a le principe dannualit, le principe dunit, duniversalit, de spcialit et de sincrit.

Section 1 : le principe dannualit budgtaire.


A- Un principe ancien.
Le principe du consentement limpt est affirm ds 1789, et ds cette poque n lide que ce consentement doit tre accord le plus frquemment possible : idalement, une fois par an (do annualit). Le principe est mis en uvre sous la restauration est ds lors toujours t respect (sauf au rgime de Vichy). En plus, larticle 2 de lordonnance de 1959 prvoit : la loi de finance de lanne prvoit et autorise, pour chaque anne civile, lensemble des ressources et des charges . Et la LOLF va confirmer le principe dans son article 15 : les crdits ouverts et les plafonds des autorisations demploi fix titre dune anne ne cr aucun droit au titre des annes suivantes , c'est--dire quelle doit tre vot chaque anne avant que ne dbute lanne civile venir. Elle autorise la leve de limpt ainsi que les dpenses pour lanne civile venir, lautorisation nest accorde que pour un an et donc lexcution devra tre mene pendant lanne budgtaire. A la fin de lanne, les crdits inutilis sont perdus et devront faire lobjet dune nouvelle autorisation.

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Le problme est que certaine (voir la plupart) des dpenses porte sur plusieurs anne donc lautorisation sera quand mme reconduite tous les ans (ex : salaire fonctionnaires). Linconvnient de ce principe, cest la discontinuit des services propos et a gne le dveloppement dune vision moyen terme des finances publiques tel point que certain pays occidentaux ont prit une priode de 2 ans (ex : Britannique).

B- Un principe trs largement assoupli.


1) Les apports de la LOLF Avant 2001, des techniques de pluri-annualit existaient ; le parlement pouvait notamment accorder des autorisations de programme ou voter des lois de programmes selon larticle 34 de la constitution, elle permettait de raliser des travaux dquipement sur plusieurs annes. Les lois de programme navait la valeur que dun contrat moral dpourvu de sanction juridique : lEtat ntait pas engag juridiquement et dans la pratique, elle ntait pas toujours respect (notamment les lois de programmation militaire). La LOLF a donc remplac ces autorisations de programmes par la notion dautorisation dengagement : hormis les dpenses de personnel, toutes les dpenses peuvent tre engages de manire pluriannuelle et simplement les crdits de paiements devront tre vots chaque anne. Lautorisation dengagement quant elle reste valable une fois ouverte sans limitation de dure jusqu ce quun crdit de paiement permette dachever le processus de dpense. Ex : un ministre qui souhaite passer un march public de travaux pour la construction dun ouvrage public dun montant de 30 millions d. La construction ne sera acheve quen 2010 ncessitant des paiements chelonns au fur et mesure de la ralisation des travaux. La loi de finance peut alors doter le ministre dune autorisation dengagement de 30 000 000 d et des crdits de paiement en rapport prvu en 2008. Les lois de finance pour 2009 prvoiront les crdits de paiement pour 2009 (ex : 10 M d) et idem pour 2010. Sagissant des reports de crdit de paiement, ils sont possibles hauteur de 3% des crdits initiaux, sans avoir besoin dtre approuv par la nouvelle loi de finance grce un arrt de report sign par le ministre du budget et le ministre intress. 2) Les apports de la rvision constitutionnelle de 2008 et la reforme en cours de la gouvernance des finances publiques.

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a) Une Innovation constitutionnelle : la loi de programmation des finances publiques. La constitution franaise reconnait pour la 1re fois la notion de loi de programmation des finances publiques, un alina spcifique de larticle 34 de la constitution a t cr : les orientations pluri annuelles de finance publique sont dfini par des lois de programmation. Elles sinscrivent dans lobjectif des comptes des administration publiques la loi de programmation a 2 objectifs : 1- Dfinir une stratgie densemble cohrente et moyen terme dans le respect du pacte de stabilit et de croissance. 2- Prciser lobjectif de retour lquilibre budgtaire en 2012. b) Une prparation budgtaire en volution : le budget pluri annuel de lEtat. Ce budget pluri annuel prsent en juillet 2008 sera intgr la loi de programmation des finances publiques examine automne 2008. Il va prendre en comptes les reformes initi par la rvision gnrale des politiques publiques. Ce budget pluri annuel va servir de base la prparation des projets de loi de finance. Ex : en 2009, la prparation des lois de finances de 2010 sera conduite partir des plafonds de crdits et demploi prcdemment arrt. Au niveau de la mission, les plafonds sont ferme mais indicatifs au niveau des programmes/ Eventuellement, dans les lois de finances ultrieures, il sera possible dajuster les plafonds si cela savre ncessaire. Ds cette anne, le gouvernement global labore pour la 1 re fois un budget pluri annuel 2009-2011 et labore une programmation de dpense de lEtat sur Les 3 ans qui viennent. La progression des dpenses de lEtat sera limite linflation (cest laugmentation O volume).

Section 2 : le principe dunit budgtaire.


A- De lunit budgtaire lunit des finances publique ?
Le principe de lunit budgtaire impose de regrouper lensemble des oprations financires de lEtat et dailleurs larticle 6 de la LOLF dispose : lensemble des recettes et toutes les

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dpenses sont retracs sur un compte unique intitul budget gnral . Lexigence dun document unique na plus rellement de sens depuis le dveloppement de lEtat providence. Dsormais, le principe signifie surtout que le budget doit recenser la totalit des ressources. Ce principe permet au parlement dapprouver le projet de budget partir de linformation la plus complte possible. Traditionnellement, ce principe concerne essentiellement lEtat et ne sapplique pas aux diffrentes collectivits territoriales. Pourtant, ce principe est en train de prendre une dimension nouvelle : les finances publiques sont fragments entre lEtat, les collectivits territoriales, les tablissements publics, la scurit sociale, or les exigences pos Maastricht et reconduite dans le pacte de stabilit et croissance conduisent presque mcaniquement une vision unifi. Le premier pas t avec la cration en janvier 2006 de la confrence annuelle des finances publiques.

B- Les exceptions.
Le budget de lEtat comprend 3 comptes distinct : le budget gnral, les budgets annexe, et 1) Les budgets annexes. Larticle 18 de la LOLF dispose : les budget annexes peuvent retracer [] les seules oprations des services de lEtat non dots de la personnalit morale rsultant de leur activit de production de bien ou de prestation de service donnant lieu au paiement de redevance lorsquelle sont effectu titre principal par lesdits services. Certain service public de lEtat bnficie dun budget spcial pour leur permettre dadopter une gestion commerciale, mais cette possibilit t trop largement utilis en 2001. Le budget annexe des P&T avait quand mme disparu en 1991 lors de la cration des 2 tablissements publics. La loi de finance pour 2004 a supprim le budget annexe de limprimerie nationale devenue une socit nationale. Dsormais, il ny a plus que 2 budgets annexes : contrle et exploitation arien, et publication officielle et informations administratives. En 2007, ces budgets annexe reprsentent 1,8 milliards d. Ces budgets servent la pluparts du temps de transitions pour un service qui va tre transform soit en tablissement public, soit en SA. 2) Les comptes spciaux.

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Lorigine des comptes spciaux remontent la III me rpublique. Au lendemain de 1914-18, dimportante opration temporaire de prts et demprunt se dveloppe. Lintrt des comptes spciaux tait de ne pas confondre ces oprations provisoires avec le compte principal. Le problme est que le procd a permit dextraire du budget gnral un grand nombre dopration. Ex : les frais doccupation vers par la France lAllemagne (1940-44) ont t inscrits dans un compte spcial, alors quil constituait bel et bien une charge dfinitive. En 1947, on compte prs de 400 comptes spciaux qui correspondent au montant du budget gnral de lanne. Donc, lordonnance de 1959 a rduit leur nombre en dfinissant 6 catgories de comptes spciaux ramens 4 par la LOLF. 1- Les comptes daffectations spciales : elles permettent laffectation dune ressource une dpense (ce qui porte atteinte au principe duniversalit) Ex : le compte pension retrace les oprations relatives au aux pensions retraite des agents de lEtat (en 2007, 57 milliards d). Le compte contrle et sanction automatis des infractions au code de la route permet daffecter les recettes produite des radars automatique certaine actions comme laide au financement du permis de conduire des jeunes. 2- Les comptes de concours financiers : retrace les prts&avances consenti par lEtat. Ex : le compte avances aux collectivits territoriales permet celle-ci de toucher en avances les impts locaux (en 2007, 78 milliards d). 3- Les comptes de commerce : permettent des services non dot de la personnalit morale et effectu titre accessoire une activit caractre industriel et commerciale ainsi que de bnficier du produit de cette activit. Ex : le compte Rgie industrielles des tablissement pnitentiaires permet ltablissement de financer autre choses. 4- Pas mtallique sert dintermdiaire entre le service de monnaie et mdaille et la banque de France.

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Section 3 : le principe duniversalit budgtaire.


Le principe duniversalit budgtaire se traduit techniquement par lexistence de 2 rgles : la rgle de non contraction (A) et la rgle de non affectation (B)

A- La rgle de non contraction.


Le parlement doit pouvoir disposer de linformation la plus complte possible, il nest donc pas permit de prsenter le budget en compensant certaine dpenses et certaine recettes. Ex : la perseption dune recette dun montant valuer 100 000 exige dengager des frais de procdure valuer 10 000 , le document budgtaire ne peut pas se contenter de 10 000)

B- La rgle de non affectation.


La rgle de non affectation signifie quen principe, une recette ne peut pas tre affecte une dpense, cest une rgle de gestion des finances publique car rien ne dit que les ressources affect ne serai pas suprieure aux besoins. Problme : ce principe linconvnient de dissimuler au contribuable lintrt des impts. Ex : le bois du chteau de Versailles ne pouvait pas servir chauffer le chteau. Donc certaines drogations viennent assouplir la porte de cette rgle. 1- Les fonds de concours : ils permettent des personnes physique ou des personnes morales de participer avec lEtat au financement dopration dintrt gnrale (notamment dutiliser pour financement crois entre Etat / collectivit territoriale/ communaut europenne /) ex : fond de concours destin financer le port terrestre (1,3 milliards d). 2- Attribution de produit : permet daffecter au service de lEtat des recettes quils ralise titre accessoire. 3- Le rtablissement de crdit : sert en cas de remboursement au trsor public de somme pay indument par un service de lEtat

Section 4 : le principe de spcialit budgtaire.

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Le budget peut prciser soit la nature des dpenses (dpenses dinvestissement, dpense de fonctionnement), soit la finalit des dpenses c'est--dire prsenter la rpartition des crdits en fonction des politiques publiques. Ces 2 faons denvisager le principe de spcialit ont t prsentes en droit budgtaire franais. Ainsi, la rpartition en fonction de la nature des dpenses des dpenses a t utilis jusquen 2001. La rpartition en fonction de la finalit des dpenses inspire quant elle la LOLF qui na cependant pas renonc la prsentation ancienne.

A- La spcialisation des crdits avant la LOLF.


Le principe de spcialit permet dviter que le parlement naccorde une autorisation globale de dpense au gouvernement. Ce principe permet de pousser aussi loin que possible le contrle du parlement sur laction du gouvernement ; autrement dit, plus lautorisation est dtaill, plus le gouvernement voit sa libert daction limite. Sous le consulat et lempire, les autorisations taient globales. Sous la restauration, le rgime parlementaire sinstalle peu peu en France, et en 1817, une loi va autoriser les chambres voter les crdits par ministre. Sous la monarchie de juillet, une loi de 1831 va retenir le vote des crdits par chapitre. Problme : le dveloppement de linterventionnisme de lEtat a fait exploser le nombre de chapitre contrl par le parlement : en 1956, il y avait plus de 4 000 chapitre budgtaire. Dans la pratique donc, les parlementaires adoptait par un vote global les chapitres prsents en annexe la loi de finance. Lordonnance de 1959 renonce maintenir la fixion de vote par chapitre, mais plutt le vote par ministre et par titre. Les parlementaires tait informs sur la rpartition des chapitres par les annexes bleues. Cette rpartition (par chapitre) continuait davoir un intrt juridique car elle simposait ladministration au moment de lexcution des budgets ; autrement dit, ladministration ne pouvait pas utiliser sa guise des crdits dun chapitre budgtaire pour un autre chapitre budgtaire.

B- La spcialisation des crdits depuis la LOLF.


La structure du budget gnral, des budgets annexes, et de certains comptes spciaux

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rpondent dsormais une nomenclature (liste) modifie. Depuis 2006 (c'est--dire la mise en vigueur totale de la LOLF), le budget se dcompose en missions qui se divisent en programmes, qui se divisent eux mme en action. Au terme de larticle 7 de la LOLF, les crdits sont spcialiss par programmes ou par dotation . Donc dsormais, lunit de vote au parlement est devenue le programme. 1) Les missions. Le budget est divis en mission qui est suprieures au programme. En 2008, la loi de finance a retenu 34 missions dont 11 missions interministrielles (ex : en 2008, la mission scurit est interministrielle, elle regroupe les programmes gendarmerie nationale qui relevait du ministre de la dfense, et police nationale qui relevait du ministre de lintrieur. mais en 2009, ces 2 programmes seront regroup uniquement parmi le ministre de lintrieur.).La mission justice relve du seul ministre de la justice et comporte 5 programmes : ex : justice judiciaire, administration pnitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse, 2) Les programmes. Au seing des programmes, les crdits sont prsents sous forme daction elle-mme dcline en diffrente sous action. Exemple : le programme police national comporte 6 actions en 2008 : scurit routire, ordre public et protection de la souverainet, les rsultats de ces actions seront valus partir dindicateur de performances. Exemple : lindicateur dficience de gestion permet de quantifier les gains de productivit des services obtenu grce lutilisation des moyens allous (= attribus). Le but est de passer dune culture des moyens une culture des rsultats. A titre indicatif, lintrieur de programmes, les crdits font lobjet dune deuxime prsentation avec un ventil par titre en fonction de la dpense comme sous lempire de lordonnance de 1959. La mission peut tre interministrielle mais en revanche, les programmes sont obligatoirement ministriels pour la responsabilit de lordonnateur : car le ministre est lordonnateur des dpenses pour son ministre, et si on cr des programmes interministriels, a poserai un problme pour savoir quel est la personne responsable. Chaque programme se voit attribuer un responsable au seing de chaque ministre. Le

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responsable, cest le maillon central de la nouvelle gestion publique car il est la charnire entre responsabilit politique et responsabilit de gestion qui excute le budget. Par exemple, au seing du programme intitul formation suprieur et recherche universitaire qui appartient la mission recherche & enseignement suprieur , le responsable de programme (dsign par le ministre) est en fait le directeur de lenseignement suprieur il va piloter de nombreuse actions comme formation initiale et continu du bac la licence . Lobjectif du programme est de rpondre au besoin de qualification suprieure et il existe 2 indicateurs de performance : vrifier le pourcentage de classe dge titulaire dun diplme, ou linsertion professionnelle des jeunes diplms 3 ans aprs leur sortie de formation initiale. 3) Fongibilit des crdits. Cest la grande innovation de la LOLF : la fongibilit des crdits au seing dun mme programme. Le responsable du programme a donc la possibilit de redployer les crdits ouverts au seing dun programme. La rpartition initiale des crdits lintrieures dun programme tel quelle est prsente dans le budget nest quindicatif. Le responsable de programme peut redployer des crdits entre les diffrents titres. Le problme de fongibilit des crdits est quil tendrait produire des dpenses de personnels, donc le principe de fongibilit est asymtrique car il nest pas possible de redployer des crdits au profit de dpense de personnel supplmentaire. Si le responsable de programme ralise des conomies en matire de dpenses de personnel, il pourrait sen servir pour augmenter certaine dpenses de fonctionnement ou dinvestissement. Le responsable de programme devient un interlocuteur privilgi pour la prparation du budget de loi de finance, mais cette latitude est la contrepartie des objectifs qui lui ont t fixs.

Section 5 : le principe de sincrit budgtaire.


Cest le principe le plus rcent.

A- Un principe rcemment consacr.


Il est apparu dans le cadre de contrle budgtaire effectu par la cour des comptes il y a une vingtaine danne. Ce principe existait depuis plus longtemps pour les collectivits territoriales. Le conseil constitutionnel a finit par reconnaitre ce principe loccasion de lexamen des

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projets de lois de finance mais de manire trs prudente en exerant seulement un contrle minimal visant liminer toute erreur manifeste dapprciation. La LOLF va consacrer le principe de sincrit budgtaire dans son article 32 : le budget doit prsenter lensemble des ressources et des charges de lEtat de faon sincre, compte tenu de informations disponible et des prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler ; autrement dit, la LOLF ne cr pour lEtat quune obligation de moyen et non de rsultat. Depuis la loi constitutionnel du 23 juillet 2008, le principe dsormais valeur constitutionnelle, le nouvel article 47-2 dispose : les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincre, il donne limage fidle du rsultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financire.

B- La porte du principe de sincrit.


Ce principe a galement une consquence au plan comptable puisque les comptables publics reoivent une nouvelle mission : celle de veiller au respect de la sincrit des enregistrement comptable . De mme, la cour des comptes sest vu attribuer une nouvelle mission depuis 2006 : elle doit produire la certification de la rgularit, de la sincrit et de la fidlit des comptes de lEtat .

CHAPITRE 2 : LA PROCEDURE APPLICABLE AUX LOIS DE FINANCES .

Introduction : quest ce quune loi de finance.


La loi de finance initiale : larticle 34 de la constitution dispose : les lois de finances dtermine les ressources et les charges de lEtat dans les conditions et sous les rserves prvus dans la loi organique . de plus, la LOLF prcise : les lois de finances dtermine pour un exercice la nature, le montant et laffectation des ressources et charges de lEtat ainsi que lquilibre budgtaire et financiers qui en rsulte . La loi de finance initiale constitue un acte majeur du travail parlementaire. Elle dbute (la loi) en dcembre de lanne prcdent sont adoption dfinitive et dure jusquaux mois de septembre.

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Le parlement dispose des 3 derniers mois de lanne pour dbattre et adopter le texte budgtaire. La loi de finance initiale comporte le budget de lEtat, des dispositions fiscales, des autorisations relatives aux emprunts et la trsorerie de lEtat (la LFI pour 2008 a t promulgue en dcembre 2007) La loi de finance rectificative : la loi de finance initiale est frquemment modifie par le vote dune loi de finance rectificative. Ce type de loi permet au parlement de procder lajustement que le gouvernement na pas le pouvoir de raliser lui-mme au cour de lexcution du budget. Hors mi la question des dlais, la procdure est sensiblement la mme que celle de la loi de finance initiale. Dans la pratique, il y a au moins une loi de finance rectificative par an. Exemple : la dernire loi de finance rectificative date du 25 dcembre 2007. La loi de rglement : elle constituait autrefois une formalit qui tait juge sans intrt la fois par les auteurs et par les parlementaires. Depuis la LOLF, son importance a t nettement rvalue : elle consiste pour le parlement arrter le montant excut des dpenses et des recettes des lois de finances initiales et rectificatives. Le projet de loi de rglement doit tre dpos par le gouvernement au plus tard le premier juin suivant lexercice (ex : anne dexcution du budget). Cest loccasion pour le parlement dapprouver lexcution de la loi de finance et de valider les diffrences intervenus entre les prvisions et le rsultat. Le parlement va approfondir son contrle budgtaire et va valuer les performances des administrations. Elle ne prvoit pas, elle prsente la ralit dun budget excut.

Section 1 : Elaboration de la loi de finance par le gouvernement.


A- Les acteurs.
Larticle 38 de la LOLF dispose : sous lautorit du 1er ministre, le ministre charg des finances prpare les projets de loi de finance qui sont dlibr en conseil des ministres 1) Les membres de lexcutif.

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Au niveau politique, le premier ministre jour un rle prpondrant puisque cest lui quil revient de dfinir les grandes orientations budgtaire, et procder aux arbitrages ultime. Le prsident de la rpublique un rle considrable mme sil nest pas prvu dans la LOLF en priode de concidence des majorits parlementaire et prsidentielles. Le ministre techniquement la plus important, cest le ministre du budget depuis lanne

dernire (2007).

2) Le ministre du budget. La prparation du projet budgtaire revient lessentiel au ministre du budget depuis le dcret du 31 mai 2007. Dsormais, lensemble des directions financire sont sous sont autorits. La responsabilit principale pse sous la direction du budget : elle doive raliser les estimations des dpenses et recettes et en dduire une projection tendancielle. Pour ce faire, elle va se fonder dur un ensemble dhypothse tel que lvolution du taux de croissance, taux dintrt et de linflation. par exemple : elle doive rechercher les hypothses les plus crdibles sous peine de fausser toute les oprations budgtaires. Le gouvernement peut choisir de retenir les hypothses la plus optimiste, mais il faudra une loi de finance rectificative et une loi de rglement. Le travail de la direction du budget est conu partir des donnes dlivr par lensemble des directions du ministre du budget (ex : direction gnrale des finances publiques, directions gnrale des impts, direction gnrales de la comptabilit, direction gnrale de la modernisation de lEtat) et de certaine direction du ministre de lconomie ( ex : INSEE ; la direction gnrale du trsor, direction gnrale de la lgislation fiscale). Tout ce travail est un pralable ncessaire qui doit tre avant que ne dbute les ngociations budgtaire. Depuis la LOLF, la direction du budget doit veiller remettre en cause tous les ans les dpenses en vertu du principe de justification des crdits ds le premier euro.

B- Les tapes de la prparation du budget de lEtat.


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1) La dtermination dune stratgie budgtaire. En janvier, les directions du ministre du budget valuent les recettes et les dpenses partir dhypothse conomique, et la fin du mois, le premier ministre runi les ministre pour prsenter la stratgie financire du gouvernement. Cette premire dfinition va permettre au 1er ministre dadresser au ministre une lettre de cadrage qui indique aux ministres les normes respecter en matire de dpenses.

2) La ngociation des budgets ministriels. En fvrier, le ministre du budget participe des runions dconomie structurelle avec chaque ministre dpensiers pour examiner les projets de reformes des diffrentes politiques publiques et leurs consquences financire. Cest ce moment que sont dbattues les questions deffectifs de la fonction publique. Il y a des confrences budgtaires : cest la direction du budget et des services des ministres qui examine techniquement les demandes de crdit et deffectifs.

3) Les arbitrages politiques. En avril et juin, le 1er ministre et les ministres organisent des runions de restitution qui reprennent le rsultat des confrences tenu entre fvrier & mars, et il adresse ensuite chaque ministre une lettre plafond qui indique les plafonds de crdit quil devra mettre en uvre dans son ministre. Diffremment ont lieu des confrences de performances entre la direction des budgets et les services des ministres pour fixer les objectifs atteindre et dterminer les indicateurs de performances. En juin 2006, aussi le dbat dorientation budgtaire permet au parlement dtre inform assez tt des informations budgtaires pour prparer lavance les ventuels amendements quils dposeront au moment de la discussion budgtaire. Du point de vue du gouvernement, cest mieux connaitre lavance les points de divergences.

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4) La finalisation du projet de loi de finance. Pendant lt, la direction du budget et les services des ministres rpartissent les effectifs et les crdits par programme et par actions au seing des diffrentes missions. Aprs avoir t soumit lavis du conseil dtat, le projet de loi de finance est adopt en septembre par le conseil des ministres. Le projet de loi de finance est ensuite dpos lassemble nationale au plus tard le 1er mardi doctobre.

Section 2 : ladoption de la loi de finance par le parlement.


La procdure budgtaire en vigueur sous la Vme rpublique illustre parfaitement lide de rationalisation du parlementarisme pour la stabilit. En effet, sous la III me et IVme rpublique, le parlement jouait un rle prpondrant en matire financire, autrement dit, sous la V me rpublique, les constituant ont cherchs et russit encadrer trs strictement les pouvoirs budgtaire du parlement. La LOLF a cherche contribuer au rveil financier du parlement sans toutefois remettre en cause la prdominance financire du gouvernement.

A- La prdominance financire du gouvernement.


Le gouvernement peut contrler lensemble du processus budgtaire grce au fait majoritaire (c'est--dire la concordance entre le parlement et le gouvernement). 1) La maitrise de la dure de la procdure budgtaire. Sous les IIIme et IVme rpublique, les textes navait prvu aucune limite constitutionnelle la dure des dbats parlementaires (ex : le budget pour 1951 ne fut promulgu quen mai 1951) Ces retards frquents obligeait le gouvernement recourir la mthode des 12 me provisoire pour pouvoir percevoir les impts et disposer des crdits ncessaires la continuit de lEtat au cour de lanne en attendant le vote dfinitif de la loi de finance. Article 47 de la constitution pour remdier aux difficults rencontr sous les rgimes prcdents compt du dpt du projet de loi de finance sur le bureau de lassemble

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nationale, le parlement doit voter le texte dans un dlai de 70 jours. Lassemble nationale dispose en pratique de 40 jours pour voter le texte et le snat naura que 15 jours pour se prononcer en 1re lecture au lieu de 20 jours. Aprs lexamen du texte en premire lecture par les 2 chambres, il faut quelle parvienne voter un texte identique : l commence les navettes parlementaires. Le gouvernement a la facult lissu de la 1re lecture de runir la commission mixte paritaire en vertu de la procdure durgence de larticle 45 de la constitution. Si elle choue, le gouvernement peut donner mot lassemble nationale qui votera seul le texte dfinitif. En cas de non respect du calendrier budgtaire, le gouvernement dispose de diffrentes solutions durgence : parfois le retard est imputable au gouvernement qui na pas russi dposer le projet de loi de finance en octobre. Article 47 de la constitution : le gouvernement demande durgence au parlement lautorisation de percevoir les impots et ouvre par dcrets les crdits se rapportant au service vots . Cette hypothse sest produite en 1962 en raison de la motion de censure vote contre le gouvernement Pompidou et la dcision du gnral de Gaule de dissoudre lAssemble nationale. Cette procdure est galement possible en cas de rejet du texte par le parlement. Cest galement une possibilit en cas dinconstitutionnalit par le conseil constitutionnel. Cette notion de service vot qui a t globalement rejet par le LOLF subsiste donc ici de manire rsiduelle. Parfois, le retard est imput au parlement qui ne sest pas prononc dans le dlai imparti : dans ce cas, le gouvernement peut procder par ordonnance la loi de finance. 2) La maitrise du dbat budgtaire. Le rle dsormais restreint de la commission des finances : sous les IIIme et IVme rpublique, les discussions parlementaires sengageaient sur le texte amand par la commission des finances. Dsormais, la commission des finances sengage sur le texte amand par le gouvernement. Sous la Vme rpublique, la commission des finances est charge dexaminer lensemble des amendements dposs sur le projet de loi de finance et de rendre un avis sur chacun dentre eux. La rationalisation de la procdure parlementaire : article 44 alinas 2 de la constitution

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permet au gouvernement de sopposer lexamen des amendements qui nont pas t soumis la commission des finances, autrement dit, cet article lui permet de combattre efficacement les amendements surprise. Larticle 44 alina 3 autorise la procdure du vote bloqu permet de limiter les dbats et les amendements. Cette procdure est systmatiquement utilise pour ladoption du budget. Le gouvernement peut engager sa responsabilit en vertu de larticle 49-3. Le budget sera rput / adopt sans vote moins quune motion de censure se soit vot la majorit absolue. Depuis la rvision constitutionnelle du 3 juillet 2008, larticle 49 alina 3 voit son champ dapplication restreint, il ne peut plus tre utilis pour les lois de financement de scurit sociale reste utile en cohabitions.

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B- La restauration des pouvoirs financiers du parlement.


1) Les restrictions linitiative parlementaire sous la Vme rpublique.

B -Le rle des ordonnateurs et des comptables dans lexcution des dpenses.
Lexcution des dpenses seffectue en 4 tapes successives : les 3 premires constituent la phase administrative qui revient aux ordonnateurs et la dernire tape qui constitue le paiement effectif demeure le monopole des comptables publics. 1) La phase administrative. 1re opration : lengagement de la dpense. Dfinition : cest lacte juridique ou le fait matriel par lequel un organisme public cr ou constate son encontre une obligation de laquelle constituera une charge. Cet engagement peut prendre la forme dun acte administratif unilatral, par exemple, un arrt de nomination dun fonctionnaire ou un arrt prfectoral pris loccasion dune procdure dexpropriation pour cause dutilit publique. Cet engagement peut aussi prendre la forme dun contrat : par exemple, la signature dun march public de travaux. Ces 2 hypothses constituent donc un engagement de la dpense. Lordonnateur doit disposer chaque fois dune autorisation parlementaire c'est--dire dune autorisation dengagement. Parfois, lengagement de la dpense peut rsulter de la survenance dun fait qui va mettre en jeu la responsabilit de la personne publique. Par exemple, lEtat est mis en justice cause de geste chirurgical rat. La victime du prjudice devra tre indemnise et lordonnateur va ordonner le blocage des fonds ncessaire lindemnisation.

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2me opration : la liquidation. Elle permet de vrifier la ralit de la dette et darrt le montant de la dpense. A ce stade, lordonnateur vrifie la validit du titre de crance ainsi que lidentit du crancier. Lordonnateur va aussi sassurer de la ralit de la prestation car en comptabilit publique, aucun paiement ne peut tre effectu que pour lacquittement dun service fait . Lordonnateur doit sassurer du fait que la dette publique ne soit pas prescrite. En effet, une loi de 1968, qui a prvu une prescription de 4 ans des dettes publiques.

3me opration : lordonnancement. Dfinition : il sagit de lacte administratif donnant aux comptables, conformment aux rsultats de liquidation, lordre de payer la dette de lorganisme public. Cet ordre prend la forme dune ordonnance de paiement. Il sagit dun ordonnancement direct si il est mit par un ordonnateur principal. Il sagit dun mandat de paiement si il est mit par un ordonnateur secondaire.

Lordonnancement dune dpense impose pour lordonnateur de disposer dun montant correspondant en crdit de paiement autoris par le parlement. 2) La phase comptable. Il sagit de la phase de paiement qui sera effectu par un comptable public. Cest lacte par lequel lorganisme public se libre de sa dette. Ds que le comptable reoit lordonnancement ou le mandat de paiement, il va vrifier la rgularit de la phase administrative. Cette phase peut tre assez longue et a peut pnaliser le crancier de ladministration. Quand le comptable constate que les dpenses sont rgulires

CHAPITRE 2 : LE CONTROLE DE LEXECUTION DU BUDGET DE LETAT. Section 1 : le contrle parlementaire : la loi de rglement. Cette formule du contrle a posteriori existait dj sous lancien rgime, on parlait dEtat au

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vrai . partir de la restauration, ce contrle prend le nom de loi des comptes et cette poque, il constitue un des temps fort du contrle parlementaire de laction gouvernemental. Peu peu, sous la IIIme et IVme rpublique, les parlementaire vont se dsintresss de ce vote qui va devenir de plus en plus formel car le vote intervenait plusieurs annes aprs lexcution du budget (par exemple, les budgets de 1926 1933 furent rgl en 1939) La IVme rpublique a essay denfermer le vote dans des dlais plus stricts et malgr cela, mme sous la Vme rpublique le dsintrt des parlementaires ont persist et la LOLF a cherch revaloriser le contrle parlementaire effectu loccasion du vote de la loi de rglement. Celle-ci a pour objet de clore dfinitivement le compte des ordonnateurs, il ne sagit plus dautoriser des dpenses comme dans la loi de finance initiale mais de figer les comptes en fonction de ce qui a t rellement excuter au cour de lexercice. Dsormais, le projet de loi de rglement doit tre dpos avant le 1er juin et la loi de finance initiale de lanne ne peut tre dbattue avant que le projet de loi de rglement de lexercice prcdent nait t vot en 1re lecture par exemple, la loi de rglement de juillet 2008 a rgl la loi 2007 prvu en 2006. La loi de rglement est un acte de constatation dopration qui sest dj produite. Elle permet de ratifier des rectifications au loi de budget par la loi rectificative et formellement, la loi de rglement permet daffecter formellement le dficit affect la dette publique. Section 2 : les contrles juridictionnels. Il existe 2 juridictions financires : la cour des comptes et la cour de discipline budgtaire et financire.

A- Le contrle de la cour des comptes.


La cour des comptes est quasiment aussi ancienne que la monarchie franaise. A la rvolution franaise, lassemble constituante a supprim la juridiction financire en laissant le soin lassemble de contrler elle-mme les comptes : ce fut un rsultat dsastreux. Cest Napolon qui consacre. a restaur la cour des comptes en 1807, et son existence a t

constitutionnalise en 1946. Actuellement, cest larticle 47 de la constitution de 1958 qui la

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La cour des comptes est une juridiction administrative spcialis dont les arrts peuvent faire lobjet dun pourvoir devant le conseil dEtat. Par certain trait, elle se rapproche dune juridiction de type judiciaire : en effet, les magistrats du sige qui la compose sont des magistrats inamovibles (c'est--dire non mut sans leur consentement, ils ne bougent pas). Le prsident de la cour des comptes est nomm discrtionnairement en conseil des ministres et peut tre choisi en dehors des magistrats de la cour des comptes. Au niveau du parquet de la cour de comptes, celui-ci est dirig par un procureur gnral lui-mme nomm par dcret en conseil des ministres. Les magistrats du parquet ne sont pas inamovibles. Depuis 2006, le personnel de la cour des comptes relve au niveau disciplinaire du conseil suprieur de la cour des comptes. La cour des comptes est juge des comptables publics mais aussi des comptables de fait c'est-dire des personnes qui ntait pas officiellement habilit effectuer des oprations comptables. La cour est comptente pour tous les comptables de lEtat et des tablissements publics nationaux. Elle est comptente en appel pour juger les comptes des comptables territoriales et des tablissements publics locaux qui relvent en 1 re instance de la chambre rgionale des comptes. La cour est saisie automatiquement car les comptables publics doivent produire leurs comptes tous les ans devant la cour des comptes. La procdure est contradictoire particulirement au moyen de la technique du double arrt : quand la cour constate que les comptes sont rguliers, elle prononce un arrt de dcharge. Quand la cour constate que les comptes sont irrguliers (dficit de caisse,), la chambre prononce un arrt provisoire qui nest quun jugement prparatoire. Cela lui permet de demander au comptable des justifications complmentaires. En fonction de la qualit de la rponse du comptable, la cour prononce un arrt dfinitif qui aura lautorit de la chose jug. Il sagira soit dun arrt de dcharge si les justifications ont satisfait la cour Il sagira dun arrt de dbet condamnant le comptable payer les sommes manquante avec les intrts.

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B- Le contrle de la cour de discipline budgtaire et financire (CDBF).


Elle a t cre en 1948 mais pris ce nom quen 1963. Elle a t conue lorigine comme le moyen de rquilibrer le contrle entre les ordonnateurs et les comptables, mais en ralit, la CDBF na pas vritablement pu remplir son rle lencontre des ordonnateurs. En effet, la loi a exclu de son champ de comptence les ordonnateurs principaux. Cette juridiction est compose paritairement de membres de la cour des comptes et du conseil dEtat. Il y a en tout 12 membres pour 5 ans nomm par dcret en conseil des ministres prsids par le prsident de la cour des comptes. Certaines personnes bnficient dune immunit juridictionnelle raison des actes accomplis dans lexercice de leur fonction : principalement les ministres et les lus locaux. En revanche, sont justiciable de la CDBF les membres de cabinet ministriel auquel on a dlgu la signature, les fonctionnaires et agent de lEtat et des collectivits territoriales et les reprsentants. En ralit, les ordonnateurs secondaires peuvent dgager leur propre responsabilit en justifiant lobissance un ordre crit de lordonnateur principale. CDBF est comptente pour juger diffrent types de personnes. Par exemple, infraction dexcution des dpenses et recettes, octroi davantage non justifi, prise en charge indu du loyer dun fonctionnaire, infraction au respect de la chose jug (ex : non ordonnancement dune indemnisation obligatoire), La cour peut tre saisi dans un dlai de 5 ans compt du jour d et des relances. Elle peut tre saisie par le procureur gnral prt la cour des comptes, par la cour des comptes, ou par la chambre rgionale des comptes, et par tous cranciers en cas de non ordonnancement dune dpense prvue par une dcision de justice. Pendant toute la procdure, le procureur gnral peut classer laffaire : il a lautorit des poursuites. La cour peut prononcer des amendes qui ne peuvent excder le double du traitement brut annuel de lassign. Exceptionnellement, la peine a t enlev : CDBF 24 fvrier 2006, dcision Altus finance : lancien prsident du crdit lyonnais dont Altus finance tait une filiale. M Jean Ives a t

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condamn 59 000 . La CDBF peut aussi dcider la publication de la sanction au journal officiel. Il y a possibilit de pourvoi en cassation devant le conseil dEtat.

2me partie : les finances publiques contrles par lEtat .

Il sagit des finances publique non tatique pour lesquelles lEtat est tenu de respect lexigence de soutenabilit au regard du pacte de stabilit et de croissance (PSC) LEtat franais est responsable vis--vis de ses partenaires europens non seulement par le plafond budgtaire mais aussi des collectivits territoriales, des tablissements publics nationaux et locaux, dcision prise par les partenaires sociaux dans le cadre du financement de la scurit sociale. TITRE 1 : les finances locales.

La dcentralisation consiste pour le pouvoir centrales transfrer certaines de ces comptences administratives des autorits administratives qui ne lui sont pas subordonnes. Les collectivits territoriales ne sont pas indpendantes de lEtat, elles en font partie mais elle bnficie dune autonomie relle. Elle sadministre librement par des conseils lus sous contrle administratif du prfet. Depuis les lois du 2 mars et du 22 juillet 1982, le contrle de la lgalit des actes des collectivits territoriales est exerc a posteriori par le prfet qui peut saisir le juge administratif. Dsormais, le prfet nexamine que la lgalit des actes et non plus leur opportunit.

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