2 ZDES Na Amazônia

Presidncia da Repblica Secretaria de Assuntos Estratgicos
Estudo Comparativo de Trs Polticas Pblicas de Fomento Produtivo de Base Territorial para Induo de Desenvolvimento Local Sustentvel: Zona Franca de Manaus; Zonas de Processamento de Exportaes e Distritos Florestais Sustentveis
PROJETO BRA/06/032
ZDES NA AMAZNIA
Consultora: Edna de Cssia Carmlio
Braslia, agosto 2010
Apresentao
Este documento resultado do projeto "Soerguimento Tecnolgico e Econmico do Extrativismo na Amaznia Brasileira", iniciativa da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, que visa elaborar estudos e anlises focados na construo de uma nova poltica pblica de desenvolvimento do extrativismo orientada viabilizao de oportunidades de gerao de renda e agregao de valor aos produtos da biodiversidade, contribuindo para um novo modelo de desenvolvimento na Regio Amaznica e para a abertura de uma agenda nacional estratgica sobre o tema. Nesse sentido, este documento possui o objetivo de avaliar trs polticas pblicas de fomento produtivo de base territorial para induo de desenvolvimento local sustentvel, a saber, Zona Franca de Manaus, Zonas de Processamento de Exportaes e Distritos Florestais Sustentveis. As lies e aprendizagens geradas por essas diferentes experincias so importantes subsdios para fundamentar proposta que viabilize, em termos institucionais e operacionais, as Zonas de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel (ZDES), buscando integrao com polticas e programas governamentais que estimulem o desenvolvimento industrial brasileiro, a exemplo da poltica de desenvolvimento produtivo do governo federal. A primeira parte deste documento descreve as citadas polticas a partir de seus objetivos, aspectos institucionais e operacionais relevantes e efetividade dos resultados alcanados quando estes existem. Na sequncia as polticas so comparadas em uma matriz que considera os impactos, limites e potencialidades observadas. Por ltimo, feita uma reflexo sobre o conceito da ZDES, considerando as lies e aprendizagens oferecidas pelas polticas estudadas, em especial a ZFM.
Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na amaznia
1. Objetivos da Consultoria
O presente trabalho tem como principal desafio elaborar estudo tcnico que subsidie a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) no desenvolvimento de polticas pblicas dirigidas ao soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na Amaznia, luz da proposta das ZDES em desenvolvimento pela SAE/PR. Para efeito de entendimento do norte desse estudo considera-se que o extrativismo da Amaznia est associado a um conjunto de prticas e atividades econmicas que no se limitam a extrao de produtos florestais no madeireiros. Para BENJAMIN (2004, p. 28), citando Posey (1987), Alegretti (1996) e Simonian (1999), o extrativismo um conjunto de atividades econmicas de grupos sociais que no exclui a incorporao de tecnologias nem a transformao e agregao de valor aos produtos; pelo contrrio, abrange atividades agropastoris, extrativas e silviculturais, atingindo no s os processos produtivos, mas tambm os ecolgicos e os de comercializao. Dessa forma, considera-se que o termo agroextrativismo est bastante ajustado aos objetivos dessa consultoria e bem alinhado com a perspectiva dada pelos autores acima citados, fazendo com que o foco dessa consultoria seja orientado tanto para produtos oriundos do sistema extrativista (ex. produtos florestais no-madeireiros e madeireiros), como tambm os produtos oriundos de atividades puramente agrcolas praticados pelos extrativistas, ou melhor dizendo, agroextrativistas. Nesse sentido, o presente estudo dever realizar atividades que concorram para a consecuo dos seguintes objetivos especficos: Objetivo Especifico 1: Avaliar trs polticas pblicas de fomento produtivo de base territorial para induo de desenvolvimento local sustentvel, a saber, Zona Franca de Manaus (em especial a poltica do Estado do Amazonas para a Zona Franca Verde), Zonas de Processamento de Exportaes e Distritos Florestais Sustentveis;
Objetivo Especifico 2: Propor diretrizes para poltica pblica anloga, visando o incremento da industrializao de produtos extrativistas florestais, o aumento da competitividade dos setores envolvidos na transformao destes produtos e a localizao de suas plantas de transformao na Amaznia;
Objetivo Especfico 3: Analisar os determinantes de investimento em capacidade de processamento de pelo menos dez empresas que hoje beneficiam matrias-primas oriundas do extrativismo amaznico em outras regies e que poderiam deslocar suas plantas e/ou investimentos futuros para as ZDES.
2. Metodologia
A metodologia para a realizao desse estudo est estruturada, a partir dos objetivos especficos definidos no escopo do projeto. Dessa forma espera-se que a abordagem metodolgica atenda as especificidades dos objetivos a serem alcanados.
2.1.
Objetivo Especifico 1
Avaliar trs polticas pblicas de fomento produtivo de base territorial para induo de desenvolvimento local sustentvel, a saber, Zona Franca de Manaus (em especial a poltica do Estado do Amazonas para a Zona Franca Verde), Zonas de Processamento de Exportaes e Distritos Florestais Sustentveis. O ponto de partida desse estudo ser a anlise da implementao e resultados de polticas semelhantes como a Zona Franca de Manaus, o Distrito Florestal Sustentvel da BR 163 e as Zonas de Processamento de Exportao. Nesse sentido, a avaliao dessas polticas ser realizada, a partir de abordagem metodolgica conhecida como policy analysis. Nessa abordagem, segundo descrio de Klaus Frey (2000), a avaliao da poltica publica acontece a partir de trs dimenses: a Polite, Politics e Policy. A primeira dimenso possui seu foco nas inter-relaes entre as instituies polticas, a segunda dimenso foca nos processos polticos e a terceira dimenso foca no contedo poltico.
Importante considerar que o intuito dessa avaliao no dissecar essas polticas, e sim gerar elementos que permitam a comparao entre essas diferentes polticas e, com isso, gerar subsdios para o desenvolvimento do conceito, diretrizes e aspectos institucionais das ZDES. A anlise comparativa entre essas diferentes polticas ser realizada a partir da eficincia, eficcia e efetividade 1 dessas polticas que, segundo Belloni, Magalhes e Sousa (2001), so critrios bsicos para avaliao de polticas pblicas. Esse processo analtico acontecer a partir de consultas a dados secundrios (ex. relatrios de monitoramento, avaliaes de processos, etc) e entrevistas semiestruturadas com foco em pessoas e organizaes publicas e privadas consideradas chaves em relao ao processo de definio e implementao dessas polticas. A anlise comparativa entre as diferentes polticas se dar a partir da montagem de uma matriz que acomodar conjunto de indicadores distribudos a partir dos critrios chaves indicados por Belloni, Magalhes e Sousa (2001), Esse processo analtico permitir identificar os principais entraves, potenciais, resultados e impactos gerados por essas polticas at o momento. Alm disso, esperase que as diferentes experincias analisadas permitam o delineamento de diretrizes especficas para a formulao de polticas que impulsionem espaos privilegiados de beneficiamento de produtos do extrativismo.
. Segundo CAVALCANTI (2006) a eficincia de uma poltica publica refere-se a otimizao dos recursos utilizados, ou seja, o melhor resultado possvel com os recursos disponveis (p.9); [...]a eficcia tem relao direta com a avaliao do tipo formativa ou de processo, pois trata de realizar o acompanhamento de aes e tarefas, no que diz respeito ao contedo, mtodo e instrumentos inerentes execuo de um programa ou projeto. Trata-se, portanto, de um conceito de extrema relevncia no processo de avaliao de polticas pblicas, pois possibilita compreender em que medida a otimizao dos recursos pblicos acontecem - aqui entendidos como os recursos financeiros, materiais e humanos atravs da comparao entre metas alcanadas, recursos empreendidos e tempo de execuo (p.10); [...] e efetividade o conceito que revela em que medida a correspondncia entre os objetivos traados em um programa e seus resultados foram atingidos (p. 10).
2.2.
Propor diretrizes para poltica pblica anloga, visando o incremento da industrializao de produtos extrativistas florestais, o aumento da competitividade dos setores envolvidos na transformao destes produtos e a localizao de suas plantas de transformao na Amaznia. O primeiro passo ser a anlise estrutural das principais indstrias (ex. alimentos, frmacos, cosmticos, etc) que utilizam insumos oriundos da produo extrativista, como forma de compreenso e entendimento conceitual das foras que interferem na competitividade desses setores, e o quanto a produo extrativista, e seu diferencial socioambiental, agrega valores diferenciados a essas estratgias competitivas. Essa anlise ser realizada a partir do modelo das cinco foras 2 proposto por Porter (2004), denominado anlise estrutural da indstria. Para esse autor, o desempenho de uma empresa, ou de um setor inteiro, est ligado a dois fatores: o desempenho estrutural do setor e o posicionamento que as empresas assumem nesse setor. A partir dos resultados da anlise estrutural das diferentes indstrias, ser possvel identificar lacunas, gargalos e oportunidades que podero ser trabalhados como diretrizes para as ZDES e como diferencial em termos de alavancagem de competitividade das empresas que se instalarem nas ZDES. O prximo passo ser um levantamento e anlise das polticas, programas e projetos (federais, estaduais e municipais) com foco no desenvolvimento da economia extrativista na Amaznia, mais especificamente nas reas consideradas como pioneiras para a implementao das ZDES (Xapuri-AC, Santarm-PA e Laranjal do Jari AP). Tal levantamento permitir identificar o quanto as polticas dialogam com as demandas e gargalos setoriais. Outro resultado esperado desse levantamento e anlise o desenho de modelos de arranjos institucionais que possam conferir melhor
Anlise estrutural da indstria feita a partir de cinco foras: (i) ameaa de novos entrantes, (ii) rivalidade em relao aos concorrentes existentes; (iii) ameaa de produtos e servios substitutos; (iv) poder de compra dos clientes; (v) poder de compra dos fornecedores. A lgica implcita nessa metodologia de anlise que, quanto maior a fora, menor a rentabilidade estrutural do setor,e conseqentemente, das empresas.
desempenho (eficincia, eficcia e efetividade) a essas polticas, tendo em vista os resultados das analises comparativas geradas na metodologia do objetivo especifico 1. O terceiro passo ser a realizao de um conjunto de entrevistas semiestruturadas com foco em empresas e associaes setoriais com o objetivo de identificar, qualificar e quantificar os diferentes gargalos e demandas por incentivos para o incremento das atividades industriais e de qualificao de recursos humanos nas regies consideradas como pioneiras em termos de ZDES.
2.3.
Analisar os determinantes do investimento em capacidade de processamento de pelo menos dez empresas que hoje beneficiam matrias-primas oriundas do extrativismo amaznico em outras regies e que poderiam deslocar suas plantas e/ou investimentos futuros para as ZDES. Essas anlises sero realizadas com base em entrevistas abertas com empresas melhor posicionadas nos setores analisados para alcanar o objetivo especfico 2. As entrevistas tero como objetivo caracterizar os principais fatores fsicos e de incentivos que afetam a deciso locacional de suas unidades fabris. O resultado das analises das reunies ser insumo para a consecuo do objetivo especifico 3.
3. Zona Franca de Manaus

3.1. O que ?
A Zona Franca de Manaus (ZFM) foi criada pela Lei n 3.173, de 06 de junho de 1957, como um porto livre 3, sofrendo alteraes pelo Decreto-Lei n288, de 28 de fevereiro de 1967, e mantida pela Constituio de 1988, dada sua importncia para o fomento de um centro indutor de desenvolvimento regional na Amaznia. Assume o formato de uma rea de livre comrcio (ALC) de importao e exportao e de incentivos fiscais especiais, estabelecida com a finalidade de criar no interior da Amaznia um centro industrial, comercial e agropecurio dotado de condies econmicas que permitissem seu desenvolvimento em face dos fatores locais e da grande distncia a que se encontram os centros consumidores de seus produtos 4. Dessa forma, a rea de livre comrcio instituda em Manaus assume, j nos seus primrdios, a caracterstica de uma rea de livre comrcio mista uma vez que [...] apresenta caractersticas de livre comrcio para importao e exportao e de incentivos fiscais especiais concedidos a indstrias que realizam processos de industrializao nas mais diversas modalidades, com exceo de acondicionamento e recondicionamento (BISPO, 2009, p. 57), sendo assentada em incentivos fiscais e extra-fiscais, institudos com o objetivo de reduzir desvantagens locacionais e propiciar condies de alavancagem do processo de desenvolvimento da rea incentivada 5. Para administrar as instalaes e servios da ZFM foi instituda a Superintendncia da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) pelo Decreto-Lei n 288, de 28 de fevereiro de 1967. Em seu artigo 10 fica definido que essa autarquia ter personalidade jurdica e patrimnio prprio, autonomia administrativa e financeira,
3 4
www.suframa.gov.br o Decreto-Lei n 288, de 28 de fevereiro de 1967. 5 www.suframa.gov.br

com sede e foro na cidade de Manaus. Dessa forma, a SUFRAMA assume papel central no processo de gesto estratgica e operacional da ZFM, bem como a responsabilidade de fazer as articulaes institucionais necessrias para que o modelo de desenvolvimento em questo seja efetivo, dado os objetivos de desenvolvimento regional, modernizao e incremento da produo industrial brasileira.
Quadro 1.
. Fases Histricas da Zona Franca de Manaus

1951-1967 Embrionria Existncia apenas no papel 1967-1975 Afirmao Inicio operaes Decreto-Lei 288/1967 Decreto 6.1244/1967 das 1975-1991 Consolidao Elevado nvel de comrcio Decreto 1.435/1975 1991-2008 Desenvolvimentista Parque industrial
Perodo Denominao Caracterstica
verticalizado Lei 8.387/1991
Marcos Regulatrios
PL 1.310/1951 Lei 3.177/1957
Fonte: Bispo (2009)
O quadro 1 acima ilustra a histria evolutiva do modelo da Zona Franca de Manaus. Sua consolidao alavancada, em um primeiro momento, pelo fortalecimento das empresas comerciais que muito se favoreceram pelas restries de importaes definidas pela poltica de comercio exterior brasileira. Aps a abertura das importaes, houve uma reorientao de estratgia, visto que as empresas comerciais deixaram de ter exclusividade das importaes como vantagem comparativa. A partir de 1991, as empresas industriais, situadas no Plo Industrial de Manaus, entraram em um vigoroso processo de modernizao industrial com nfase na automao, qualidade e produtividade 6, e principalmente na pesquisa e inovao tecnolgica de produtos e processos.
Disponvel em www.suframa.gov.br, acesso em 20 de outubro de 2010.

3.2.
Seus Objetivos
A Zona Franca de Manaus tem como objetivos (i) o incremento de oferta de emprego na regio; (ii) a concesso de benefcios sociais aos trabalhadores; (iii) a incorporao de tecnologias de produtos e de processos de produo compatveis com o estado da arte e da tcnica; (iv) alavancar nveis crescentes de produtividade e de competitividade; (v) reinvestir lucros na regio; e (vi) investir na formao e capacitao de recursos humanos para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico 7. Segundo Lyra (1995) a Poltica Industrial da ZFM foi ancorada aos objetivos da Poltica Nacional de Industrializao que, naquela poca, foi fundamentalmente orientada para a modernizao do parque industrial brasileiro, tendo como elemento estratgico a substituio das importaes, principalmente de bens de capital. Dessa forma, considera-se que a funo estratgica da ZFM, no projeto de integrao e desenvolvimento regional, alicerava os objetivos de (i) abastecer o mercado nacional de bens de consumo durveis substituindo os importados, (ii) utilizar os bens de capital produzidos no sul do pas previsto na Poltica Nacional de Industrializao.
3.3.
Abrangncia do Modelo Zona Franca de Manaus
O Decreto-Lei no 291/1967 criou a Amaznia Ocidental, constituda pelos estados do Amazonas, Roraima, Rondnia e Acre. No ano seguinte, por meio do Decreto-Lei no 356/1968, o Governo Federal estendeu parte dos benefcios do modelo ZFM a toda a Amaznia Ocidental. A partir de 1989 o modelo de desenvolvimento ZFM passou por um processo de expanso para outros municpios que fazem fronteiras com outros pases amaznicos. Sete novas ALCs passaram a fazer parte da jurisdio da SUFRAMA: Tabatinga, no Amazonas ( Lei n 7.965/89), Macap-Santana (Lei n 8.387/91), no Amap; Guajar-Mirim (Lei n8.210/91), em Rondnia; Cruzeiro do Sul e Brasilia-
Decreto-Lei n . 288, de 28 de fevereiro de 1967, em seu artigo stimo alneas de aa f.

10
Epitaciolndia (Lei n 8.857/94), no Acre; e Bonfim e Boa Vista (Medida Provisria 418/08), em Roraima. Dessa forma esses municpios fronteirios passaram a receber parte dos benefcios fiscais originais da ZFM voltados ao fortalecimento dos setores comercial, agroindustrial e extrativo 8.
4. Aspectos Relevantes do Modelo de Desenvolvimento Zona Franca de Manaus

Conforme Bispo (2009), o modelo ZFM foi implantado em um momento de estagnao econmica da Regio Amaznica, provocada principalmente pelo desaquecimento do ciclo da borracha por volta dos anos 20 do sculo passado. Essa estagnao teve profundas repercusses na economia regional, onde [...] as grandes distncias dos centros consumidores e a ausncia de infraestrutura de transporte e logstica, bem como, a falta de mo de obra qualificada, dentre outros aspectos, faziam com que a regio no oferecesse atrativos para a instalao de empreendimentos que pudessem contribuir para promover o desenvolvimento (Ibdi., p.9). Dessa forma, naquela poca, luz da ordem econmica vigente no pas, foi urgente a necessidade de construir e fortalecer polticas econmicas que fossem capazes de estruturar processos de ocupao, alavancar a integrao regional e o desenvolvimento da Amaznia. Nesse sentido, o governo federal lanou mo de um conjunto de incentivos fiscais especiais capazes de estimular o investimento privado e com isso estruturar um centro industrial, comercial e agropecurio dotado de condies econmicas que permitissem o desenvolvimento e integrao regional que, conforme proposto por Pinto (1992), possibilitasse uma distribuio mais equilibrada, em termos geogrficos, do parque industrial brasileiro.
Disponvel em www.suframa.gov.br, acesso em 03 de outubro de 2010.

11
4.1.
Poltica Tributria
A poltica tributria da ZFM amparada por um sistema de incentivos fiscais articulado nos nveis federal, estadual e municipal. Para Bispo (2009, p. 41-42) incentivos fiscais acarretam a reduo da prestao tributria, visando fomento geral, regional ou setorial, em busca do bem comum 9. Segundo a natureza dos incentivos, os mesmos podem ser distribudos nas modalidades de (i) iseno, (ii) deduo e (iii) tributao discriminatria. A iseno fiscal materializa hipteses em que o Estado exonera o contribuinte total ou parcial de determinada obrigao tributria 10, atacando a regra-motriz do tributo, sem, todavia, vincul-lo diretamente a certa contrapartida (Ibdi., p.42) Os instrumentos legais que amparam a poltica tributria praticada na ZFM passaram por ajustes necessrios manuteno da diferenciao e competitividade das empresas comerciais e industriais instaladas na ZFM, principalmente em relao s regras para importao de insumos, materiais e equipamentos necessrios s atividades produtivas e comerciais l instaladas. Um bom exemplo desses ajustes foi a extino da cota global de importao - instrumento previsto no Decreto-Lei n 288, de 28 de fevereiro de 1967 que estabelecia um limite global para as importaes. A poltica tributria da ZFM pode ser estratificada nos nveis de governos federal, estadual e municipal.
10
Grifo nosso Grifo nosso.

12
Quadro 2. Tributao Diferenciada da Zona Franca de Manaus
Esfera da Administrao Publica
Tributao Imposto sobre Importao sobre Insumos destinados a importao (II) Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) Imposto sobre a Renda de Pessoa Jurdica (IRPJ)
Diferenciao/Incentivo Reduo de 88%
Iseno Reduo de 75% sobre o imposto devido; Adicional de reduo sobre empreendimentos classificados como prioritrios para o desenvolvimento regional
Federal
Programa de Integrao Social (PIS) e Contribuio para Seguridade Social (COFINS) Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias (ICMS)
Iseno para operaes internas na Zona Franca de Manaus
Estadual
Restituio parcial ou total, variando de 55% a 100%
Iseno do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial urbana (IPTU), Municipal Taxas de Servios de Coleta de Lixo, de Limpeza Pblica, de Conservao de Vias e Logradouros Pblicos; Iseno
e Taxas de Licena para instalao de empresas Fonte: SUFRAMA www.suframa.gov.br/zfm_incentivos.cfm
Conforme pode ser observado no quadro acima, a iseno 11 e a reduo fiscal representam as principais modalidades de incentivo implementao da Zona Franca
11
Conforme Lyra (1995; p. 8), essa modalidade de incentivo possui foco (i) na importao de mquinas e equipamentos; (ii) importao de insumos, (iii) atividades selecionadas; (iv) produo e venda e (v) parcela da produo exportada. Por sua vez, as dedues de impostos possuem a finalidade de (i) financiamento de investimento de ativos fixos; (ii) recuperao de gastos de investimentos em ativos fixos, (iii) depreciao acelerada dos ativos fixos; (iv) recuperao de gastos com tecnologia e treinamento de mo-de-obra.
13
de Manaus, servindo de estmulos para o estabelecimento de empresas industriais e aquecimento do comrcio em plena regio Amaznica, sendo, portanto, os principais mecanismos para reduo do Custo Amaznia (longas distncias, precariedade das condies de infraestrutura e logstica e qualificao dos recursos humanos locais).
4.1.1. Imposto sobre Importao e Imposto sobre Produtos Industrializados
O Decreto-Lei no 288, de 28 de fevereiro de 1967 aponta as diretrizes mestras para o conjunto de incentivos fiscais com foco no modelo de desenvolvimento Zona Franca de Manaus 12, definindo, de forma bastante complexa, os instrumentos que sero utilizados para a concesso de benefcios fiscais com base nos impostos federais. Os principais incentivos fiscais da ZFM so o Imposto sobre Importao (II) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). De acordo com o previsto nesse instrumento legal, o incentivo relacionado ao imposto sobre importao passa a ser calculado por um coeficiente de reduo que no caso especifico da ZFM possui como principal referencia o ndice mnimo de nacionalizao (IN). Em termos prticos, o ndice mnimo de nacionalizao obriga as empresas a respeitarem a participaes mnimas de componentes nacionais nos custos totais de insumos 13. Na fase desenvolvimentista da ZFM (1991-2008), por meio da Lei 8.387/1991 e da Portaria Ministerial SDR 03/09, o ndice mnimo de nacionalizao foi substitudo pelo Processo Produtivo Bsico (PPB), que consiste no nmero mnimo de operaes fsicas que uma unidade produtiva deve realizar para alcanar um grau de elaborao industrial adequado s condies de desenvolvimento da regio e competitividade. Posteriormente o ndice de nacionalizao foi reintegrado ao
O referido decreto discrimina nominalmente (i) imposto sobre importao, (ii) imposto sobre produtos industrializados e (iii) imposto sobre circulao de mercadoria, em que os dois primeiros so geridos pela SUFRAMA e o terceiro pelos governos estaduais. Os demais benefcios citados no quadro 2 so criados ao longo do processo de evoluo da Zona Franca de Manaus. 13 O IN ainda hoje calculado pela diviso entre os valores dos insumos de produo nacional somados ao custo da mo-de-obra direta da empresa, e o valor dos insumos totais somados ao mesmo custo da mo-de-obra direta.
12
14
processo que define o montante da reduo do Imposto de Importao (II). A entrada do PPB no cenrio como um dos critrios para a concesso de benefcios sobre a importao inaugura um novo momento da ZFM, marcado pela catalisao dos processos de verticalizao de seu parque industrial (ver quadro 1) Os incentivos sobre o imposto sobre produtos industrializados (IPI) assumiu um papel fundamental na ampliao e verticalizao do parque industrial da ZFM. Segundo Lyra (1995), o IPI, aps as mudanas ocorridas na poltica de comrcio exterior, passou a ser o incentivo mais importante na fase desenvolvimentista da ZFM, contribuindo efetivamente para a competitividade das empresas industriais situadas na ZFM. O incentivo fiscal sobre o IPI assume duas formas. A primeira incide sobre as compras de produtos industrializados no pas. A segunda incide sobre os produtos estrangeiros importados pelas empresas instaladas na ZFM. Todas as empresas industriais da ZFM so isentas do IPI. Esse beneficio tambm estendido a empresas industriais da Amaznia Ocidental que utilizam matrias-primas agrcolas e florestais. Esse benefcio tambm incide sobre insumos nacionais e importados utilizados nos processos industriais. O acesso aos mecanismos de iseno e/ou reduo de impostos na ZFM, segundo Lyra (1995), sugere que o beneficirio da desonerao tributria se obriga a assumir condutas preestabelecidas que contribuam, de forma preponderante, para o aumento do grau de verticalizao industrial nos planos nacional e regional. Ainda segundo esse autor, os critrios de seletividade observados para a concesso de incentivos fiscais podem variar de acordo com os objetivos pretendidos com a iseno ou reduo fiscal.
15
Quadro 3. SUFRAMA: Critrios Adotados para Incentivos Fiscais
Seletividade Obedecer ao limite atual de importao de acordo com a resoluo que aprovou projeto inicial; Aumento da oferta de mo-de-obra; Incorporao de tecnologia e de processos de produo compatveis com o estado da arte e das tcnicas; Reinvestimento e capacitao recursos humanos para desenvolvimento cientfico tecnolgico; de o e
Excluso
Fabricao de armas, munio, fumo, bebidas alcolicas, automveis de passageiros, produtos de perfumaria e preparao de Cosmticos.
Aumento crescente da produtividade e competitividade.
Fonte: IPEA (1995) O quadro acima denota a importncia dos critrios de seletividade em relao ao objetivo central de desenvolvimento regional atribudo ZFM. Importante observar que tais critrios tambm reforam toda uma perspectiva de substituio das importaes, sendo esse um aspecto importante no processo de modernizao da indstria brasileira na poca do Decreto-lei 288/1967. Alm dos critrios de seletividade para acesso aos benefcios fiscais ligados ao II e IPI, a empresa industrial e/ou comercial na ZFM, conforme observado por Bispo (2009, p. 11), est condicionada a apresentao (e a aprovao pela SUFRAMA) de projeto econmico, onde so descritos os aspectos financeiros, sociais e ambientais, bem como o processo produtivo bsico que determinar o grau mnimo de industrializao dos produtos em questo. Dessa forma determina-se o quanto as propostas esto alinhadas com a poltica industrial da ZFM.
16
4.1.2. Contribuies para Programa de Integrao Social (PIS) e Financiamento da Seguridade Social (COFINS)
A Zona Franca de Manaus possui o formato de uma rea de livre comrcio de importao e exportao dotada de incentivos fiscais especiais. Dessa forma, as operaes de venda a empresas do restante do Brasil para a ZFM so caracterizadas como exportao e por isso, liberadas do pagamento do PIS e COFINS 14.
4.1.3. Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias (ICMS)
A Lei Estadual no 2.866, de 29 de setembro de 2003, estabelece que a concesso dos incentivos fiscais caber, unicamente, aos produtos resultantes de atividades consideradas de fundamental interesse para o desenvolvimento do Estado, cujas empresas, e seus respectivos negcios, satisfaam no mnimo 3 (trs) das 10 (dez) condies descritas 15 abaixo: i. Concorram para o adensamento de cadeias produtivas, com objetivo de integrar e consolidar o parque industrial, agroindustrial e de indstrias de base florestal do Estado; ii. Contribuam para o incremento do volume de produo industrial, agroindustrial e florestal do Estado; iii. Contribuam para o aumento da exportao para os mercados nacional e internacional; iv. Promovam investimentos em pesquisas e desenvolvimento de tecnologias de processo e/ou produto; v. Contribuam estrangeiras;
Decreto-Lei n 288, de 28 de fevereiro de 1967. Ver tambm a Lei n 9.044/95 e Decreto n 1.030/1993 que confirmam a iseno do pagamento de PIS e COFINS respectivamente. 15 As condies descritas na Lei Estadual no 2.836/2003 podem ser entendidas como critrios de seletividade.
14 o o o
para
substituir
importaes
nacionais
e/ou
17
vi.
Promovam a interiorizao do desenvolvimento econmico e social do Estado 16;
vii.
Concorram para a utilizao racional e sustentvel de matriaprima florestal e de princpios ativos da biodiversidade amaznica, bem como dos respectivos insumos resultantes de sua explorao;
viii.
Contribuam para o aumento das produes agropecurias e afins, pesqueira e florestal do Estado;
ix. x.
Gerem empregos diretos e/ou indiretos no Estado; Promovam atividades ligadas indstria de turismo.
Os incentivos relacionados ao ICMS situam-se em uma faixa que varia de 55% a 100% 17. Destaca-se a preocupao de orientao dos incentivos relacionados ao ICMS no fomento de atividades produtivas inseridas em setores especficos, como as indstrias pesqueira, florestal, agroindustrial e agropecuria. Alm disso, importante observar que os benefcios da reduo, ou iseno, do ICMS tambm esto relacionados a atividades que geram investimentos em pesquisa e desenvolvimento de tecnologias.
4.1.
Outros Incentivos
Da mesma forma que os incentivos fiscais, os demais incentivos que apoiaram a ZFM variaram na natureza, extenso e intensidade ao longo de sua histria evolutiva. Embora esses incentivos sejam de importncia significativa para o sucesso do modelo de desenvolvimento ZFM, por si s no constituem o objetivo central desse estudo. Dessa forma, esse item destina-se a indicao e breve descrio dessas
Grifo nosso. O destaque foi feito para enfatizar a necessidade de levar para o interior do Estado A Lei 2.866, de 29 de setembro de 2003 estabelece um conjunto de regras que orientam sobre o ponto na faixa de 55% a 100% que ser concedido o benefcio. Essa mesma lei indica, de forma bastante objetiva, os procedimentos necessrios para que as empresas comerciais e industriais possam concorrer aos incentivos relacionados ao ICMS.
17 16
18
diferentes formas de incentivar o estabelecimento de um plo comercial e industrial no interior da Amaznia brasileira.
4.1.1. Tributao Discriminatria
A tributao discriminatria, ao contrario da iseno e reduo fiscal, no se constitui um incentivo fiscal, e sim um tratamento tributrio diferenciado que incide sobre eventos [econmicos] que se deseja desestimular em favor de outros eventos [econmicos] alternativos (LYRA, 1995. p. 7). A utilizao da tributao discriminatria foi um instrumento muito comum no perodo de afirmao e de consolidao da ZFM (Ver Quadro 1). O impacto da tributao discriminatria indireto, em relao a conduta econmica, aumentando, de forma artificial, a competitividade das empresas comerciais e industriais estabelecidas na ZFM, sem causar nenhum tipo do nus pela perda de receita tributria. Dessa forma, pode-se entender que a tributao discriminatria compe conjunto de medidas que estimulam a competitividade de setores/subsetores de interesse nacional, pela sobretaxa importao de produtos estrangeiros mais competitivos criando artificialidade na competio por custos, e essa uma prtica comum no mercado internacional 18.
4.1.2. Poltica Aduaneira
Como exemplo atual de tributao discriminatria cita-se o caso do acar brasileiro no mercado americano. Segundo Costa (2004), as exportaes brasileiras de acar, especialmente as originadas da regio Centro-Sul, so altamente competitivas no mercado mundial. Contudo, sofrem efeitos de polticas protecionistas no mbito do comrcio internacional, alterando a movimentao da produo em resposta determinao de oferta e demanda de mercado. O mercado americano de acar possui mecanismos de proteo slidos, uma vez que h todo o interesse em garantir que essa atividade gere retornos adequados aos seus produtores, visto que esse setor possui uma forte sustentao das atividades agrcolas nesse pas. Para proteger esse setor, o governo americano estabelece cotas tarifrias sobre importao como forma de limitar a oferta de acar no seu mercado domestico, onde a tarifa extra-cota pode chegar ao valor de U$ 380,00/ton. No caso do acar brasileiro, devido a sua alta competitividade em termos de custos, h uma taxao intra-cota e extra-cota de forma que desde a dcada de 60 as exportaes brasileiras de acar para esse pais recuaram 60%.
18
19
A proteo aduaneira produo industrial interna assume basicamente duas modalidades: tarifas e barreiras no tarifrias. Segundo Lyra (1995), a poltica aduaneira da ZFM durante sua fase de afirmao e consolidao funcionou como um mecanismo de proteo da produo da indstria nacional, em relao indstria estrangeira. importante notar que a proteo indstria instalada na ZFM acabava por beneficiar indstrias de outras regies brasileiras, uma vez que grande parte dos bens de capital utilizados na ZFM eram importados das regies mais industrializadas do Brasil. As mudanas ocorridas na poltica de comrcio exterior entre 1988-1993, levaram a mudanas significativas em relao s tarifas e barreiras no tarifrias essenciais, enquanto medidas protecionistas da produo industrial que se estabelecia tanto na ZFM como no Brasil, onde a orientao de substituio das importaes foi substituda por uma nova lgica: incentivos governamentais para a exportao. Com isso, teve inicio no pas um grande processo de liberalizao comercial que, entre outras atitudes, acabou com os regimes especiais de importao e unificou os tributos incidentes sobre as compras externas. A nova Poltica Industrial de Comrcio Exterior (PICE) lanada em 1990, extinguiu a maioria das barreiras no-tarifrias e foi elaborado um cronograma de reduo para as tarifas de importao que ocorreria de maneira gradual entre 1991 e 1994. Nesse contexto, as tarifas aduaneiras que eram, em mdia, 35%, e, em alguns casos, chegaram at a 100%, passaram a oscilar entre zero e 40%, com tarifa mdia de 20% (LUCENA. 2004. p.519) Essa abertura da economia brasileira colocou em cheque o modelo de desenvolvimento ZFM que foi construdo mediante um volume significativo de incentivos fiscais que exerceram grande influncia na competitividade das empresas industriais estabelecidas na ZFM. Com a perda dessa vantagem sobre o restante do pas, a ZFM teve que se adaptar buscando alternativas para se tornar competitiva e mais apta para atrair os investimentos necessrios para seu desenvolvimento. Nesse sentido, a ZFM passou por um processo de modernizao industrial com foco na automao, qualidade e produtividade, a partir das oportunidades oferecidas por programas estruturantes interligados a nova Poltica Industrial de Comrcio Exterior (PICE), como o
20
Programa Nacional de Qualidade e Produtividade (PNQP), Programa de Competitividade Industrial (PCI) e o Programa de Apoio a Melhoria de Capacidade Tecnolgica Industrial (PACTI). Essa fase desenvolvimentista tambm foi marcada por uma nova concepo em termos de gesto, por parte da SUFRAMA, que incorporou instrumentos que contriburam em termos de foco e efetividade dos resultados almejados (i) na gesto dos processos produtivos bsicos, (ii) na atrao de investimentos, e (iii) na disseminao dos resultados alcanados no Plo Industrial de Manaus e intensificao de investimentos em toda sua rea de jurisdio 19.
4.1.3. Infraestrutura e Logstica
20
A constituio da ZFM deparou-se com desafios imensos: grande distncia dos plos consumidores, localizados no Sudeste; e a falta de estradas, que impunha uma dificuldade logstica para o escoamento da produo. Esses desafios compem o que conhecemos como Custo Amaznia. Assim, a viabilidade do modelo de desenvolvimento econmico ZFM dependia de um sistema integrado de incentivos fiscais e extra fiscais mas, sobretudo, de investimentos pblicos em infraestrutura urbana e de logstica, que, combinados e integrados aos investimentos da SUFRAMA na implementao de seu plo industrial, permitiriam a entrada de insumos e matrias-primas e, principalmente, o escoamento da produo. Nesse sentido foram feitos vultosos investimentos, principalmente com recursos da SUDAM, na instalao de estrutura rodoviria, aeroporturia e hidroviria na regio. O municpio de Manaus possui 3 portos principais. O Super Terminal o mais importante, responsvel por 60% das operaes de carga. O Porto de Manaus (pblico) responsvel por 30% das operaes de carga e o porto de Chibato responsvel por 10% das operaes de carga.
Informaes disponveis em www.suframa.gov.br. Acesso em 17 de novembro de 2010. Conforme informaes que constam na apresentao de Marcela Andrade da Universidade Federal de Santa Catarina UFSC (2005)
20
19
21
As estruturas hidrovirias, considerando as caractersticas da regio, possuem importncia singular no escoamento da produo da ZFM.
Quadro 4 Estrutura Hidroviria
Hidrovia do Rio Amazonas Bacia Trecho Navegvel Amaznica 1.488 km (Esturio/Confluncia com rio Negro) Extenso Navegvel Profundidade Mnima Classificao da Embarcao Carga Principal Fonte: UFSC, (2005). 1.488 km 8.50m I Carga Geral
Hidrovia do Rio Madeira Amaznica 1.060 km (Foz/Porto Velho)
1.060 km 2.10m II Carga Geral, Combustvel
As principais rodovias, ambas federais, so a BR -174 e a BR 163. A primeira liga Manaus a Roraima, com possibilidades de ser uma rota at o Caribe caso sejam superados os problemas de alfndega e de ausncia de asfalto em um trecho de 250 km que liga o Brasil a Venezuela. J a BR-163 (Cuiab-Santarm) est em condies precrias. Dos 1.050 km abertos no Estado do Par, em meio floresta amaznica, apenas 98 km entre Rurpolis e Santarm viram a cor do asfalto nesses ltimos 30 anos. O restante est sem sinalizao e com pssimas condies de rodagem. O terminal de cargas do Aeroporto Internacional Eduardo Gomes em Manaus, contribui com velocidade no transporte de mercadorias produzidas na Zona Franca de Manaus para o mercado brasileiro e exterior. O terminal de Cargas III aumentou a capacidade instalada do aeroporto. A modernizao das operaes gera um ganho operacional para a Infraero (Empresa
22
Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia) e para os usurios do sistema, com ganhos em termos de reduo de tempo de armazenagem de cargas. Mesmo com todos os investimentos mobilizados ao longo da histria da ZFM, o gigantismo da regio, bem como os altos custos de manuteno e no priorizao da continuidade dos investimentos em infraestrutura e logstica, contribuiu para que a infraestrutura instalada ainda seja precria, de forma que a disponibilidade e qualidade de servios bsicos como telecomunicaes e energia eltrica ainda limitem o investimento privado na regio.
4.2.
Resultados do Modelo Zona Franca de Manaus 4.2.1. Investimento Privado x Crescimento Econmico
Figura 1. Investimento Liquido x Faturamento das Indstrias do Plo Industrial da
Zona Franca de Manaus.
Fonte: SUFRAMA Relatrio de Indicadores de Desempenho, Agosto de 2010.
Como pode ser observado na figura 1, o momento de investimento no Plo Industrial de Manaus (PIM). Mesmo em tempo de crise, a expectativa de crescimento no faturamento estimulada pelo aumento de poder de consumo do brasileiro. Os investimentos e os faturamentos do PIM cresceram a uma taxa mdia de 12,02% e 7,3% respectivamente, no perodo de 2005 a 2009. A crise global de 2008 afetou esses nmeros. Os investimentos caram em 0,3% e o faturamento teve uma queda de 13,77% de 2008 para 2009.
23
Figura 2. Contribuio dos Setores de Eletroeletrnicos e de Duas Rodas no
Investimento Total do Plo Industrial de Manaus. Fonte: SUFRAMA Relatrio de Indicadores de Desempenho, Agosto de 2010.
As empresas dos subsetores de eletroeletrnicos 21 e o de duas rodas 22 so os principais responsveis pelo aumento dos investimentos privados no PIM, como pode ser observado na figura acima. A contribuio media desses dois setores nos investimentos chega a 58%, um nmero bastante expressivo, principalmente quando se considera que o principal setor, o de eletroeletrnicos, est diretamente associado a uma cadeia de conhecimento que impulsiona pesquisas em inovao de produtos, um aspecto importante se considerarmos a perspectiva de desenvolvimento econmico e social.
21 22
Inclui produtos eltricos, eletrnicos e tambm os bens de informtica. Refere-se as montadoras de motocicletas instaladas no PIM
24
Tabela 1. Relao entre salrios, encargos e benefcios sociais X Mo-de-obra
ocupada no PIM Media Anual Salrios Encargos e Benefcios Sociais (A) (R$ 1000,00) 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 192,453,3 228.009,9 227.173,3 266.4719,3 247.716,0 273.053,8 18,48 (0,37) 17,28 (7,02) 10,23 81.013 88.201 89.024 96,897 84.873 90.428 8,87% 0,93% 8,84% (12,41%) 6,55% 2.375,59 2.585,12 2.551,83 2.749,51 2.918,67 3.019,57 5,69 3,14 4,46 5,90 4,31 4,49 2.240,41 2.503,95 2.438,00 2.587,29 2.792,87 2.884,00 Variao % Mo-deobra Ocupada (B) Variao % (A/B) IPCA 23 % Ganho Real = (A/B) x IPCA
Ano
Fonte 1: SUFRAMA Relatrio de Indicadores de Desempenho, Agosto de 2010. Fonte 2: IBGE www.ibge.gov.br * Dados contabilizados at o ms de agosto de 2010.
A tabela acima demonstra tendncia de crescimento dos salrios, encargos e benefcios e a relao deste com o a mo-de-obra ocupada no PIM. importante observar que, no perodo analisado, que o ganho real da mo-de-obra ocupada no PIM crescente independente das variaes na quantidade de mo-de-obra ocupada.
ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) utilizado para medir a variao de uma cesta de produtos e servios pr-determinada. Tem como populao objetivo as famlias com rendimentos mensais compreendidos entre 1 a 40 salrios-minimos. O IPCA utilizado pelo Banco Central do Brasil (BACEN) para acompanhamento dos objetivos estabelecidos no sistemas de metas de inflao (aumento generalizado de preos que leva a uma queda no poder de compras).
23
25
Tabela 2. Movimentao de ICMS do Plo Industrial de Manaus 2009.
Subsetor Eletroeletrnico Duas Rodas Relojoeiro Termoplstico Bebidas Metalrgico Madeireiro Papel e Papelo Qumico Mat. De limpeza e velas Vesturio e calados Produtos alimentcios Editorial grfico Txtil Mineral no metlico Mobilirio tico Isqueiros,canetas e aparelhos de barbear descartveis Naval Diversos Total
ICMS Devido (R$ 1,00) - (A) 1.327.353.578 616.397.211 35.767.808 157.114.727 31.448.823 118.099.763 191.572 6.671.616 628.487.397 5.129.680 2.744.624 1.074.214 1.338.938 26.674.425 2.639.296 21.941.443 82.615.762
ICMS Restitudo (R$ 1,00) (B) 1.089.271.040 432.849.832 19.200.910 141.633.636 6.993.616 103.796.991 93.116 4.917.934 564.570.561 4.216.846 2.237.557 345.813 1.338.938 14.943.422 2.534.887 19.892.154 45.358.984
ICMS Recolhido (R$ 1,00) - (A-B) 238.082.538 179.547.379 16.566.898 15.481.091 24.455.207 14.302.772 98.456 1.753.732 63.916.836 912.834 507.067 728.401 0 11.731.013 104.409 2.139.289 37.256.778
894.370 380.651 3.066.965.898
496.238 32.939 2.454.725.414
398.132 347.712 608.330.544
Fonte: SUFRAMA Relatrio de Indicadores de Desempenho. * Inclusive bens de informtica.
26
A tabela acima permite observar o tamanho da movimentao do ICMS no PIM, bem como o volume do incentivo fiscal, na maior parte reduo, dado s empresas situadas no PIM. possvel perceber que os setores que mais recebem incentivos so os que mais esto fazendo investimento na produo.
Tabela 3. Produto Interno Bruto das principais cidades brasileiras
PIB 2003 Cidades / Regies Preos Correntes (1.000 R$) Norte Manaus Belm Nordeste Fortaleza Recife Salvador Sudeste Belo Horizonte So Paulo Rio Janeiro Sul Curitiba Porto Alegre Centro Oeste Goinia Braslia 10.757.548 63.104.900 9.258 28.282 15.872.191 89.630.109 13.006 37.600 47,54% 42,03% 40,48% 32,94% 23.828.224 21.871.109 14.047 15.557 32.153.307 30.116.002 17.977 20.900 34,94% 37,70% 27,98% 34,18 de 23.197.223 209.555.133 95.751.484 9.973 19.494 15.935 32.725.361 282.852.338 127.956.078 13.636 25.675 20.851 41,07% 34,98% 33,63% 36,72% 31,7% 30,85% 15.303.784 13.098.429 16.770.662 6.681 8.894 6.480 225.377.716 18.318.451 24.072.400 9.325 12.091 8.870 47,27% 39,85% 43,54% 39,57 35,95% 36,88% 20.640.758 8.838.679 13.2600 6.496 31.916.257 12.520.322 18.902 8.765 54,63% 41,65% 42,54% 34,93 Per Capita 2006 Preos Correntes (1.000 R$) Per Capita Variao 2006-2003 (%) Preos Correntes (1.000 R$) Per Capita
Fonte: IBGE, disponvel em www.ibge.gov.br.
27
A tabela permite comparar o valor dos bens e servios produzidos nas principais capitais brasileiras entre os anos de 2003 e 2006, sendo possvel observar que, no perodo em questo, Manaus foi a capital que apresentou maior variao do PIB a preos correntes, como tambm no valor per capita, superando, em termos relativos, capitais que abrigam importantes centros industriais.
4.3. Comentrios e Observaes
Os esforos ligados a instalao e desenvolvimento de uma Zona Franca em Manaus, foi definido a partir da estagnao da economia regional, causada pelo final do ciclo da borracha por volta dos anos 20 do sculo passado. O alto custo de investimento na regio, alm dos riscos associado, dificultaram a formao do capital necessrio ao desenvolvimento de uma economia compatvel com o potencial da regio. Nesse sentido, a interveno do governo federal, conforme disposto pelo Decreto-Lei no 288, de 28 de fevereiro de 1967, estabeleceu para a Zona Franca de Manaus os seguintes objetivos: (i) o incremento de oferta de emprego na regio; (ii) a concesso de benefcios sociais aos trabalhadores; (iii) a incorporao de tecnologias de produtos e de processos de produo compatveis com o estado da arte e da tcnica; (iv) c) nveis crescentes de produtividade e de competitividade; (v) reinvestimento de lucros na regio; (vi) investimento na formao e capacitao de recursos humanos para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Para pesquisadores como Lyra (1995. p.5) a principal objeo que se faz poltica industrial da ZFM, adotada at recentemente 24, a de ter atribudo um volume exagerado de incentivos fiscais especficos s empresas que se localizaram na regio, em um contexto de expressiva proteo aduaneira vigente para todo o pas. Estes incentivos aplicados durante 25 anos consecutivos teriam levado conformao de um parque industrial com baixa competitividade. Sem entrar no mrito dos exageros, em termos de volume de incentivos fiscais concedidos, Bispo (2009),
Grifo nosso. Importante considerar que o autor levanta questes fundamentando suas observaes, principalmente, na fase de consolidao da ZFM, que para efeitos didticos vai de 19751991 e se segue pela sua fase desenvolvimentista que iniciou em 1991.
24
28
citando Ribeiro (2008), destaca o quanto esses incentivos fiscais so importantes para a promoo do crescimento da regio amaznica. Sobre a baixa competitividade do parque instalado no Plo Industrial da Zona Franca de Manaus observada por Lyra (1995), importante relativizar, tendo a abertura da economia brasileira, no perodo de 1991 a 1996, como ponto de corte. O ano de 1991 representa mudanas na estratgia de desenvolvimento da ZFM. No perodo que vai de 1975-1991, apelidada por Bispo (2009) como fase de consolidao, o setor de comrcio o vetor do dinamismo econmico do modelo ZFM 25, onde as atividades industriais limitavam-se montagem, com pouco ou nenhum investimento em pesquisa e inovao de produtos e processos. Dessa forma, a observao sobre o nvel de competitividade faz todo sentido. a partir de 1991 que o parque industrial instalado na Zona Franca de Manaus vem se fortalecendo no s pelo processo de verticalizao como tambm pelo elevado nvel de consolidao de alguns segmentos, especializao e produtividade entre outros, mas igualmente pela atratividade de mais indstrias de tecnologia avanada, como o caso do segmento industrial de parelhos celulares (BISPO, 2009, p. 108). A efetividade do modelo de desenvolvimento ZFM no depende apenas do quanto as empresas instaladas so competitivas em relao indstria do restante do pas, ou de seus competidores internacionais. A efetividade desse modelo depende de sua sustentabilidade, e isso pressupe o desafio de combinar incentivos fiscais e polticas de desenvolvimento industrial com polticas pblicas que permitam a interiorizao do desenvolvimento econmico e social do Estado, observando a possibilidade de uso racional de seus recursos naturais.
25
www.suframa.gov.br_historico.cfm
29
5.Distrito Florestal Sustentvel
5.1.
O que ?
O Distrito Florestal Sustentvel (DFS) um complexo geoeconmico e social estabelecido com a finalidade de definir territrios onde ser priorizada a implementao de polticas publicas que estimulem o desenvolvimento integrado com atividades de base florestal. A definio de um DFS depende de 3 (trs) critrios considerados fundamentais: (i) o potencial florestal, que significa a existncia de recurso florestal a ser manejado, conservado ou recuperado, em especial de florestas pblicas 26; (ii) a vocao florestal, que significa a existncia de vocao da populao para trabalhar com o uso sustentvel dos recursos florestais e as cadeias produtivas associadas; e (iii) condies de logstica e infraestrutura que sejam compatveis com o mnimo necessrio para o desenvolvimento de atividades florestais 27. As reas legalmente constitudas como DFS so territorialmente delimitadas e passam a receber ateno diferenciada em relao a polticas pblicas especficas por parte do governo federal. Tal ateno reflete na priorizao de polticas fundirias, de infraestrutura, gesto territorial, assistncia tcnica e educao, bem como o fomento de atividades industriais com foco na verticalizao das atividades produtivas do setor florestal brasileiro. O DFS da BR-163, o primeiro a ser criado, foi institudo por meio do Decreto de 13 de fevereiro de 2006, que em seu artigo terceiro cria um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) com a finalidade de propor aes voltadas ao fomento do desenvolvimento econmico, a partir de atividades florestais sustentveis, mediante plano de implementao que estruture as aes propostas e relacione as mesmas a um
O inciso primeiro do artigo terceiro da Lei 11.284, de 2 de marco de 2006 define floresta publica como florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domnio da Unio, dos Estados, dos Municpios, do Distrito Federal ou das entidades da administrao indireta; 27 Disponvel em www.servicoflorestal.gov.br, acesso em 25 de setembro de 2010.
26
30
conjunto de temas 28 considerados fundamentais, para o sucesso do DFS da BR-163, citando: inventrio florestal; gesto das florestas pblicas para produo sustentvel; reflorestamento e recuperao de reas degradadas; produo agroflorestal; treinamento, capacitao e assistncia tcnica para todos os setores da cadeia produtiva florestal; investimentos em infraestrutura de transporte, armazenamento e energia, voltados ao desenvolvimento do setor florestal; incentivos fiscais e creditcios para investimentos na cadeia de produo de base florestal sustentvel; aproveitamento da biomassa florestal para produo de energia; implementao de assentamentos, voltados para produo florestal sustentvel; estmulo pesquisa e ao desenvolvimento, voltados utilizao sustentvel dos produtos florestais; mecanismo de remunerao por servios ambientais, relacionados manuteno da floresta; desenvolvimento de cadeias tecnoprodutivas florestais no-madeireiras; e estrutura de oferta de servios pblicos necessrios para implantao das aes de desenvolvimento do setor florestal. O ambiente institucional que d suporte ao conceito do DSF vem sendo construdo nos ltimos anos, tendo como referencial o Programa Nacional de Florestas, do Ministrio do Meio Ambiente, e a Lei no 11.284, de maio de 2006, que dispe sobre a Gesto das Florestas Pblicas, institui o Servio Florestal Brasileiro e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal. Essa lei foi regulamentada pelo Decreto no 6.063, de 20 de maro de 2007 e aponta trs possibilidades de gesto sustentvel de florestas pblicas:
28
Importante citar que o conjunto de temas, previstos no decreto de criao do DFS-da BR-163, mistura em um mesmo nvel questes estratgicas, como investimento em infra-estrutura e logstica, com diferentes temas operacionais importantes para os procedimentos de concesso e outorga florestal, mas que confundem em relao a perspectiva central de desenvolvimento econmico.
31
Criao de florestas pblicas: o Pauta-se de forma bastante objetiva ao que previsto pelo Sistema pblico poder exercer diretamente a gesto de florestas nacionais, estaduais e municipais, sendo facultado ao poder pblico a execuo de atividades subsidirias, firmar convnios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares com terceiros observados os procedimentos licitatrios e demais exigncias legais pertinentes.
Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) 29, segundo o qual o poder
Destinao de florestas pblicas comunidades locais o A lei prev que, antes das concesses, as florestas pblicas ocupadas ou utilizadas por comunidades locais sero identificadas para a destinao, pelos rgos competentes. Para isso so 3(trs) as possibilidades: Criao de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentvel, conforme previsto no SNUC (Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000); Concesso de uso, por meio de projetos de assentamento florestal, de desenvolvimento sustentvel, agroextrativistas ou outros similares, nos termos do art. 189 da Constituio Federal, das Diretrizes do Programa Nacional de Reforma Agrria; Outras formas que forem previstas em lei.
Concesso florestal. o Delegao onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentvel para explorao de produtos e servios em uma unidade de manejo, mediante licitao, pessoa jurdica, em consrcio ou no, que atenda s exigncias do respectivo edital de licitao e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;
29
Artigo 17 da Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000.

32
No h objees em relao pertinncia do conceito de florestas pblicas, muito menos em relao necessidade de imprimir as condies e o ambiente institucional adequado que estimule o acesso e o uso econmico dos recursos florestais por parte da iniciativa privada ou por comunidades locais que por serem iniciativas comunitrias no deixam de ser privadas. Entretanto, importante considerar que parte da sociedade civil e movimentos sociais mostraram certa resistncia em relao ao primeiro formato da concesso onerosa para a iniciativa privada, ao longo do processo de discusso da referida lei. A consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados, em relatrio que avalia as polmicas e perspectivas 30 da Lei 11.284, de maio de 2006, destaca que, ainda durante o segundo mandado do Presidente Fernando Henrique Cardoso, as primeiras propostas formais a respeito de uma lei regulando a possibilidade da Unio conceder iniciativa privada a explorao de florestas em reas de seu domnio surgiram no mbito do Programa Nacional de Florestas (PNF) do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e diziam respeito apenas s Florestas Nacionais (Flonas) [...] diferentes comisses solicitaram ser ouvidas e foram geradas crticas no sentido de que ela geraria a privatizao das terras pblicas e, at mesmo, a internacionalizao da Amaznia (ARAUJO, 2008., p. 3). No sentido de obter sucesso na mudana de percepo da sociedade civil e dos movimentos sociais, os tcnicos do PNF, j na gesto atual do governo federal, abriram o debate pblico em diversas regies do pas entorno de uma proposta mais ampla, prevendo a possibilidade de concesso para todas as florestas publicas, e no apenas para as FLONAS, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domnio da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal. Essa proposta mais ampla garantia o acesso s florestas pblicas no apenas para a iniciativa privada, mas tambm para as comunidades locais residentes nessas reas. nesse contexto que criada a Lei n 11.284, de maro de 2006, dando suporte ao conceito e estratgia de implementao de Distritos Florestais Sustentveis.
Para mais informaes ver: ARAUJO. S.M.V.G. de. Lei de gesto das florestas pblicas: Polmicas e perspectivas. Cmara dos Deputados. Braslia-DF. 2008
30
33
5.2.
Seus Objetivos
O Decreto de 13 de fevereiro de 2006 institui o complexo geoeconmico e social denominado Distrito Florestal Sustentvel (DFS) da BR-163, com a finalidade de implementao de polticas publicas de estimulo produo florestal, de forma que fica subentendido que h uma referncia ao estimulo de atividades primrias de produo. Em relao ao instrumento de criao, e sua perspectiva maior de desenvolvimento econmico regional, merece destaque a sua incipincia em relao aos meios objetivos necessrios para que o desenvolvimento de fato ocorra. Assim, tomando-se como exemplo o Decreto-lei n 288, de 8 de fevereiro de 1967, que cria a ZFM, a indefinio de diretrizes consistentes, instrumentos de incentivos, formas de administrao e oramento dificultam o efetivo alcance dos objetivos atribudos ao DFS da BR-163. Outro aspecto que merece destaque que o Decreto de criao do DFS da BR163 enviesa o trabalho do GTI s diretrizes, recomendaes e resultados nominalmente previstos no (i) plano de desenvolvimento sustentvel da regio de influncia da BR-163, no mbito do GTI criado pelo Decreto de 15 de maro de 2004; (ii) plano de ao para a preveno de controle do desmatamento da Amaznia Legal, no mbito do grupo permanente de trabalho interinstitucional institudo pelo Decreto de 3 de julho de 2003; e (iii) o plano Amaznia Sustentvel. A previso de alinhamento, previsto no artigo terceiro do Decreto de 13 de fevereiro de 2006, d o lastro esperado em termos de diretrizes, recomendaes e resultados esperados, a partir de uma perspectiva macro que os planos citados trazem dentro de seus escopos. inegvel a necessidade de equacionar variveis econmicas, sociais e ambientais na construo e implementao do DFS da BR-163. No entanto, importante que sejam definidos os meios pelos quais a iniciativa privada ser estimulada a investir na produo (formao de capital), gerar trabalho e renda e reinvestir na produo.
34
5.3.
Abrangncia do Modelo Distrito Florestal Sustentvel
Figura 3. Distrito Florestal Sustentvel da BR-163
Fonte 1. Servio Florestal Brasileiro Fonte 2. Projeto BRA/070/EC
O conceito distrito florestal sustentvel pode ser operacionalizado em todo o territrio nacional, desde que existam florestas pblicas disponveis para a concesso e outorga florestal. A abrangncia, em termos de delimitao geogrfica, dada por fora de lei. Tomando como base o DFS da BR-163, localizado no estado do Par, sua abrangncia est relacionada rea de influncia da BR-163 e sua delimitao dada pelo artigo segundo do Decreto n13, de fevereiro de 2006.
35
6. Aspectos Relevantes do Modelo Distrito Florestal Sustentvel
A efetividade dos objetivos atribudos aos DFS depende do quanto os processos de outorga florestal, e dos resultados econmicos e sociais associados aos empreendimentos de base florestal, se integram aos objetivos e diretrizes de desenvolvimento da regio amaznica isso no caso especifico dos DFS dessa regio. O quadro 5 abaixo demonstra o fluxo de procedimentos necessrios concesso florestal de florestas pblicas.
Quadro 5. Procedimentos para Concesso Florestal Onerosa
Fluxo de Procedimentos
Descrio do Procedimento Insero das florestas pblicas no cadastro nacional de florestas pblicas, essa uma condio para que essas reas sejam consideradas no PAOF. A floresta pblica precisa estar matriculada em nome da Unio ou de estado para poder entrar no processo de concesso florestal; Elaborao de Planos de Manejo ou relatrios ambiental preliminar ( uma condio pra concesso); Instalao dos conselhos de gesto das FLONAs
Responsvel
Cadastro Anual de Outorga
rgos gestores federal, estaduais e municipais
Habilitao
A licena prvia para uso sustentvel da unidade de manejo ser requerida pelo rgo gestor, mediante a apresentao de relatrio ambiental preliminar ao rgo ambiental competente integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA. Outorga Descreve todas as florestas pblicas disponveis para os
rgos gestores federal, estaduais e municipais, IBAMA
Plano Anual de Florestal (PAOF)
36
processos de concesso; Descrio dos produtos e servios objetos da concesso florestal e todas as condies obrigatrias para qualificar os concorrentes da licitao. ser geradas Devem informaes tcnicas mediante inventrio florestal e situao das cadeias produtivas na regio; ser geradas Devem informaes sobre (i) comunidades, (ii) indicadores econmicos, (iii) definio das unidades de manejo florestal, (iv) acordos intersetoriais e integrao com polticas publicas, (v) contextualizao regional e (vi) atendimentos a requerimentos legais Consulta comunidade de interesse na rea de influencia do edital de concesso florestal
Pr-Edital
Consulta e Audincia Publica
rgos gestores federal, estaduais e municipais rgos gestores federal, estaduais e municipais
Publicao do Edital Anlise tcnica com base nos seguintes critrios: o Julgamento de Propostas o o Maior benefcio social; Menor impacto ambiental; Maior agregao valor local de
Assinatura do Contrato de Concesso Elaborao do Plano de Manejo Florestal Sustentvel Monitoramento, Fiscalizao e Auditorias Fonte: Lei Federal 11.284 de maio de 2006.
rgos gestores federal, estaduais e municipais Personalidade jurdica vence a licitao que
rgos gestores federal, estaduais e municipais, IBAMA
37
6.1.
O Servio Florestal Brasileiro
O Servio Florestal Brasileiro (SFB), de acordo com a Lei Federal n 11.184, de maro de 2006, criado dentro da estrutura do MMA, atua exclusivamente na gesto das florestas pblicas brasileiras e tem como competncias (principais) exercer a funo de rgo gestor das florestas pblicas, a gesto do FNDF, alm de outras competncias chaves associadas ao processo de concesso e outorga florestal. Em relao perspectiva de sucesso do modelo distrito florestal sustentvel, o SFB possui um papel importante, que vai alm da gesto dos procedimentos de concesso e outorga florestal, que a articulao institucional 31 uma vez que o conceito de floresta publica envolve unidades de conservao e diversas modalidades de assentamentos de reforma agrria que so, de fato e de direito, gerenciados pelo ICMBio e INCRA. Assim, a efetividade da gesto das florestas publica, em termos de concesso e outorga florestal depende da insero dessas instituies nos processos decisrios. Por outro, considerando a perspectiva de desenvolvimento econmico regional que motiva a criao das DFSs, necessrio que a perspectiva de articulao institucional tambm seja voltada a criar um ambiente que estimule a instalao de empresas industriais no mbito do distrito florestal sustentvel essas reas podem assumir um posicionamento estratgico na economia amaznica. urgente a necessidade de ampliar a oferta de financiamento pblico e definir conjunto de incentivos, fiscais e no-fiscais, de forma que as empresas industriais sejam encorajadas a se instalem e investirem na produo, como tambm em inovao, em tecnologias de produo e processos. Para isso, um caminho possvel o alinhamento da estratgia dos DSFs Poltica de Desenvolvimento Produtivo. Essa poltica possui programas especficos para fortalecer a competitividade, essas aes so focadas em sistemas, cadeias e complexos produtivos ligados a madeira, mveis e agroindstrias. Esse alinhamento s ser possvel se os arranjos institucionais que envolvem os DFSs focarem a
31
Conforme previsto no pargrafo segundo do artigo 55 da lei de gesto de florestas publicas.

38
incluso de instituies com vocao, competncia e mandato na instruo do desenvolvimento produtivo.
6.2.
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal
O Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF) foi criado, pela Lei federal n 11.284, de maro de 2006, como mecanismo financeiro para fomentar o desenvolvimento de atividades florestais sustentveis no Brasil e promover a inovao tecnolgica no setor. Possui natureza contbil, abrangncia nacional, e sua gesto feita pelo SFB. Os recursos que alimentam esse mecanismo financeiro tm origem majoritria nos resultados das concesses florestais e no oramento do SFB. A necessidade de investimento nesse setor bastante volumosa, o que sugere que o FNDF necessita de estratgia mais agressiva para formao de capital para ter escala em seus investimentos e conseqentemente nos resultados de fomento. Nesse sentido destaca-se o potencial efeito interativo e sinrgico que esse fundo pode assumir com outros fundos socioambientais como o Fundo Amaznia, operado pelo BNDES, e o Fundo Nacional sobre Mudanas Climticas, operado pelo BNDES e MMA. Alm disso, o FNDF tem o potencial de habilitar a entrada e desempenho de agricultores familiares e agroextrativistas em mecanismos oficiais de fomento como o PRONAF nas modalidades Florestal e Eco 32. O FNDF gerenciado pelo SFB, tendo sido criado um conselho consultivo constitudo da seguinte forma: o Servio Florestal Brasileiro ocupa a presidncia; o Ministrio do Meio Ambiente MMA; o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA; o Ministrio da Cincia e da Tecnologia MCT;
Habilitar a entrada e desempenho dos extrativistas, ou agroextrativistas, nos mecanismos oficiais de fomento significar colaborar para o aumento de suas capacidades de investimentos, e com isso gerar retornos efetivos, bem como diminuir o grau de inadimplncia em mecanismos tipo PRONAF.
32
39
o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento MAPA; o Associao Brasileira das Entidades Estaduais de Meio Ambiente ABEMA. Os recursos do FNDF tem origem em: o Fontes Especficas Proveniente de recursos das concesses florestais; o Oramento da Unio Oramento do SFB; Emendas parlamentares o Outras Fontes Recursos disponibilizados por outros rgos do MMA; Recursos disponibilizados por outros poderes. o Doaes Captao de Recursos Doaes realizadas por entidades nacionais ou internacionais, pblicas ou privadas. Os recursos do FNDF so prioritariamente aplicados em: o Pesquisa e desenvolvimento tecnolgico em manejo florestal; o Assistncia tcnica e extenso rural; o Recuperao de reas degradadas com espcies nativas; o Aproveitamento econmico racional e sustentvel dos recursos florestais; o Controle e monitoramento das atividades florestais e desmatamentos; o Capacitao em manejo florestal; o Educao ambiental, e
40
o Proteo ao meio ambiente e conservao dos recursos naturais. O FNDF teve suas primeiras chamadas no ano de 2010, priorizando temas que contribuam diretamente para a qualificao da oferta de produtos florestais madeireiros e no-madeireiros em diversos biomas brasileiros. As chamadas, descritas abaixo, foram construdas em parceria entre o Servio Florestal Brasileiro, Fundo Nacional do Meio Ambiente, Departamento de Florestas/Secretaria de Biodiversidade e Florestas, Departamento de Extrativismo/Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel e Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade. o Chamada 1/2010 33 Fortalecimento da produo de sementes de espcies florestais nativas para a restaurao florestal da mata atlntica na regio nordeste. Objetivo: selecionar coletores e produtores de sementes de espcies florestais da mata atlntica da regio nordeste brasileira para recebimento de capacitao e assistncia tcnica, visando o fortalecimento da produo e da oferta de sementes para a restaurao florestal da regio. o Chamada 2/2010 Fortalecimento da produo de mudas de espcies florestais nativas para a restaurao florestal da mata atlntica na regio nordeste. Objetivos: selecionar produtores de mudas (viveiro) de espcies florestais nativas da mata atlntica da regio nordeste brasileira para recebimento de capacitao e assistncia tcnica. Visando o fortalecimento da produo e da oferta de mudas para a restaurao florestal da regio. o Chamada 03/2010 Fortalecimento do manejo florestal sustentvel da caatinga junto a assentamentos no estado do Piau. Objetivos: selecionar assentamentos de reforma agrria e do crdito fundirios da Caatinga, no estado do Piau, para
33
Informaes disponveis em www.servicoflorestal.gov.br

41
recebimento de capacitao e assistncia tcnica, visando o manejo florestal sustentvel desse bioma. o Chamada 4/2010 Fortalecimento do manejo florestal comunitrio e familiar nas reservas extrativistas da regio norte. Objetivo: selecionar comunidades extrativistas das RESEx federais da regio norte do Brasil, para recebimento de capacitao e assistncia tcnica, voltada ao incremento da produo extrativista de produtos florestais madeireiros e nomadeireiros. O FNDF um mecanismo financeiro para gesto das florestas pblicas. A interao desse mecanismo com o DFS da BR-163 no foi observada nenhuma proposta de interveno direta. A chamada que mais se aproxima foi a 4/2010 que focou na capacitao no manejo florestal comunitrio em reservas extrativistas.
6.2.1. Alguns Comentrios
Os critrios para julgamento das propostas no processo de licitao do a perfeita dimenso da extenso das aes e objetivos a serem alcanados com os distritos florestais sustentveis: tornar os recursos florestais acessveis a empresas com capital suficiente para explorar racionalmente os recursos florestais. H uma orientao forte para a gerao de valores ambientais, justificados pelas premissas de manejo florestal sustentvel. importante considerar que o manejo sustentvel gera commodities. Estes so produtos indiferenciados, de baixo valor agregado que, via de regra, no contribuem e limitam a inovao tecnolgica. importante combinar o processo de concesso e outorga florestal, dentro dos DFS, com mecanismos que estimulem a instalao de empresas de manufatura que cumpram localmente etapas importantes nas cadeias produtivas madeireira e tambm dos produtos florestais no-madeireiros, definindo um perfil industrial alinhado com a perspectiva de sustentabilidade. Isso significa mudar a percepo de que as serrarias resumem a melhor perspectiva de agregao de valor.
42
O conceito de agregao de valor est muito mais relacionado melhoria do bem estar material das pessoas (aumento na capacidade de consumo), do que ao grau de refinamento de um produto em uma dada cadeia produtiva. Os meios no podem ser confundidos com a finalidade principal. A Lei Federal n 11.284, de maro de 2006, cita vagamente incentivos fiscais, mecanismos de crdito e investimentos em infraestrutura, mas no detalha a natureza, extenso, intensidade e prazos desses mecanismos, que conforme observado na leitura realizada sobre o modelo ZFM, so efetivos na deciso de investimento privado na produo. O alinhamento com outras polticas pblicas mais do que desejvel. O plano de implementao do DFS da BR-163, como previsto no seu decreto de criao, est alinhado com diferentes planos de desenvolvimento regional sustentvel (ex. Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel da rea de Influencia da BR-163 e Plano Amaznia Sustentvel). Tambm importante lastrear o modelo de desenvolvimento em construo poltica de desenvolvimento produtivo do governo federal. Essa poltica traz em seu escopo programas para fortalecer a competitividade de sistemas, cadeias e complexos produtivos com foco na madeira, mveis e agroindstrias, onde so definidas metas industriais de exportao e de pesquisa, desenvolvimento e de novos produtos e processos e inovao de forma compartilhada com o setor privado. Dessa forma, o DFS pode assumir importncia estratgica na ampliao da oferta de produtos que alavanquem e diferenciem economicamente, por exemplo, a rea de influncia da BR163.
43
7. Zonas de Processamento de Exportao
7.1.
O que ?
De acordo com o pargrafo segundo da Lei Federal no 11.508, de 20 de julho de 2007 34, Zonas de Processamento de Exportao (ZPE)
35
caracterizam-se como
reas de livre comrcio com o exterior, destinadas instalao de empresas voltadas para a produo de bens a serem comercializados no exterior, sendo consideradas zonas primrias para efeito de controle aduaneiro. Em termos prticos, a ZPE um distrito industrial, geralmente isolado por cercas, onde empresas industriais podem processar mercadorias nacionais e importadas, com suspenso de impostos e sob superviso aduaneira, desde que os produtos resultantes sejam destinados ao exterior. A maioria dos pases permite a venda de uma parcela da produo no mercado domstico, desde que pagando integralmente todos os impostos incidentes em uma importao normal 36. Na ZPE o incentivo tributrio concedido na compra de bens e servios do mercado interno Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), COFINS e PIS/ PASEP e na importao desses produtos. Nesse caso, a iseno fiscal sobre o Imposto de Importao, IPI, COFINS e PIS/PASEP e AFRMM. Quando a importao for de mquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos, a suspenso dos tributos vale para bens novos e usados. Na parte de incentivos cambiais, as empresas instaladas em uma ZPE podem manter depositadas em bancos do exterior 100% das divisas obtidas pelas exportaes, no havendo a obrigao de converter esses valores em moedas corrente brasileira. Por isso so mecanismos bastante eficientes na atrao de investimentos estrangeiros. Dentre os incentivos administrativos esto a dispensa de licena ou de
Essa lei federal dispe sobre o regime tributrio, cambial e administrativo das ZPE, e d outras providncias. 35 Em 1988, durante o governo do presidente Jos Sarney, foi editado o Decreto 2.452/1988, que criou 17 ZPEs. Somente em 2007 a Lei federal 11.508, de 20 de julho de 2007 regulamenta o regime tributrio, cambial e administrativo das zonas de processamento de exportao. 36 Em comunicao pessoal com Helton Braga, presidente da ABRAZPE.
34
44
autorizao de rgos federais com exceo dos controles de ordem sanitria, de interesse da segurana nacional e de proteo do meio ambiente alm de mais agilidade nas operaes aduaneiras. O prazo de vigncia dos incentivos previstos para uma ZPE de 20 anos, prorrogvel por igual perodo. Dessa forma, garante tranquilidade e segurana ao investidor em relao aos seus investimentos realizados 37. O Decreto-Lei no 25.452, de 29 de julho de 1988, cria o Conselho Nacional de Zonas de Processamento de Exportao (CZPE). Esse conselho regido pela Lei no 11.508, de 20 de julho de 2007, e suas competncias so definidas pelo Decreto no 6.634, de 5 de novembro de 2008. O CZPE um rgo da estrutura Bsica do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, sendo integrado: pelo Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, que o presidir; pelos Ministros de Estado da Fazenda, do Planejamento, Oramentos e Gesto, da Integrao Nacional e do Meio Ambiente, e pelo Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica. O CZPE possui um papel chave na definio, criao, regulao e monitoramento das ZPE. Compete ao CZPE: analisar as propostas de criao de ZPE e submet-las deciso do Presidente da Repblica, acompanhadas de parecer conclusivo; analisar e aprovar os projetos industriais, inclusive os de expanso da planta inicialmente instalada; traar a orientao da poltica das ZPE; autorizar a instalao de empresas em ZPE;
37
www.abrazpe.com.br, acesso em 20 de outubro de 2010.

45
aprovar a relao de produtos a serem fabricados na ZPE, de acordo com a sua classificao na Nomenclatura Comum do MERCOSUL SCM;
fixar, em at vinte anos, o prazo de vigncia do regime de que trata a Lei 11.508, de 2007, para empresa autorizada a operar em ZPE;
definir critrios para classificao de investimento de grande vulto, para fins do inciso VIII;
prorrogar, por igual perodo, o prazo de que trata o inciso VI, nos casos de investimentos de grande vulto que exijam longos prazos de amortizao;
estabelecer os procedimentos relativos apresentao das propostas de criao de ZPE e dos projetos industriais;
definir as atribuies e responsabilidades da administrao de cada ZPE;
estabelecer requisitos a serem observados pelas empresas na apresentao de projetos industriais,
aprovar os parmetros bsicos para a avaliao tcnica de projetos industriais;
elaborar e aprovar o seu regime internos; estabelecer mecanismos de monitoramento do impacto, na indstria nacional, da aplicao do regime de ZPE;
na hiptese de constatao de impacto negativo indstria nacional relacionado venda para o mercado interno de produto industrializado em ZPE, propor ao Presidente da Repblica: o elevao do percentual de receita bruta decorrente de exportao para exterior, de que trata o caput do art. 18 da Lei 11.508, de 2007; ou
46
o a vedao de venda para o mercado interno do produto industrializado em ZPE, enquanto persistir o impacto negativo indstria nacional; e autorizar, excepcionalmente, a venda no mercado interno das matriasprimas, produtos intermedirios e materiais de embalagens adquiridos no mercado interno ou importados por empresas instaladas em ZPE, conforme disposto no pargrafo stimo do artigo 18 da Lei 11.508, de 2007.
7.2.
Seus Objetivos
O objetivo central das ZPE estimular o investimento industrial voltado predominantemente para as exportaes, tanto de empresas nacionais (viabilizar) como estrangeiras (atrair). E, dessa forma, gerar empregos, fortalecer o balano de pagamentos, aumentar a participao no mercado internacional, promover o desenvolvimento regional e difundir novas tecnologias e mtodos gerenciais mais modernos 38. Considerando a relao das ZPE com a promoo de desenvolvimento regional, os requisitos gerais, previstos em lei, para a criao e funcionamento de ZPE prevem que essas reas devem ser criadas em regies menos desenvolvidas, e que o Estado ou Municpio deve prover a infraestrutura e os servios pblicos que atendam demanda gerada pela atividade desenvolvida na ZPE (transporte, energia eltrica e segurana pblica, por exemplo).
7.3.
Abrangncia
De acordo o artigo segundo da Lei 11.508, de 20 de julho de 2007, a criao de ZPE se d por decreto, em que fica delimitada sua rea mediante proposta dos
38
Em comunicao pessoal com Helton Braga, presidente da ABRAZPE.

47
Estados ou dos Municpios, de forma conjunta ou isoladamente. Para que isso acontea, devem ser observado os seguintes requisitos: indicao de localizao adequada no que diz respeito a acesso a portos e aeroportos internacionais; comprovao da disponibilidade da rea destinada a sedia a ZPE; comprovao de disponibilidade financeira, considerando inclusive a possibilidade de aportes de recursos da iniciativa privada; comprovao de disponibilidade mnima de infra-estrutura e de servios capazes de absorver os efeitos de sua implantao; indicao da forma de administrao da ZPE; e atendimento de outras condies que forem estabelecidas em regulamento.
48
8. Aspectos Relevantes do Modelo Zona de Processamento de Exportao

8.1. Sobre a Implementao do Modelo no Brasil
At o final da dcada de 80 do sculo passado, a poltica de comrcio exterior brasileira era caracterizada pelo seu fechamento, principalmente em relao a importao de produtos que ameaavam a sobrevivncia da pouco competitiva indstria brasileira. No contexto de retrao da poltica de comrcio exterior, o Decreto-Lei n 2.452/1988 concedeu 14 autorizaes para a criao de ZPEs no Brasil durante os governos dos Presidentes Jos Sarney e Itamar Franco. Na poca foram autorizadas as seguintes ZPEs: Barcarena (PA), So Luiz (MA), Parnaba (PI), Fortaleza (CE), Natal (RN), Joo Pessoa (PB), Suape (PE), Aracaju (SE), Ilhus (BA), Vila Velha (ES), Itagua (RJ), Tefilo Otoni (MG), Imbituba (SC), Rio Grande (RS), Araguana (TO), Cceres (MT) e Corumb (MS). Por fora de lei, a instalao de uma ZPE depende da autorizao da Secretaria da Receita Federal e de aprovao dos projetos industriais por parte do CZPE. Para Helton Braga 39, presidente da associao que representa as empresas administradoras de ZPEs (ABRAZPE), as ZPEs do Brasil no esto em operao por um motivo muito simples: as empresas industriais brasileiras, principalmente as de So Paulo, sentem-se ameaadas, sob o argumento de que o volume de incentivos fiscais, cambiais e administrativos representa competio desigual. Em entrevista Folha de So Paulo, Helton Braga afirma que um dos motivos da estagnao das ZPE foi a preocupao de que elas pudessem vender ao mercado domstico em vez de focarem as vendas ao exterior. Isso gerou reaes dos industririos do Sudeste e dificultou polticas para essas reas. Hoje, as ZPEs tm legislao mais transparente, aprovada pelo Congresso em 2007, e j existe uma lista de empresas interessadas. o caso da ZPE de Ilhus (BA), que j comeou suas
39
Em comunicao pessoal.
49
obras. A nova legislao fixa em 20% o volume da produo total que pode ser destinado ao mercado local pelas empresas instaladas em ZPE 40. O Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportaes (CZPE) aprovou em 2008 o envio, ao presidente Luiz Incio Lula da Silva, de propostas de criao das Zonas de Processamento de Exportao (ZPEs) de Boa Vista (RR), Pecm (CE), Macaba (RN), Parnaba (PI), Bataguassu (MS) e Fernandpolis (SP). Pecm (CE) A ZPE de Pecm ser instalada em uma rea de 4.271,41 hectares no municpio de So Gonalo do Amarante, no Complexo Industrial e Porturio do Pecm CIPP, situado a cerca de 60 km de Fortaleza. O terreno da futura ZPE foi considerado como de utilidade pblica por meio de Decreto Estadual. O CIPP est localizado na regio metropolitana de Fortaleza com populao em torno de trs milhes de habitantes. O CIPP foi concebido para abrigar atividades diversas, tendo como infraestrutura e equipamentos previstos: gasoduto, usina termeltrica, energia convencional e possibilidades de utilizao de formas alternativas (elica e solar), ferrovia, refinaria, siderrgica, porto e atividades industriais relacionadas. A ZPE ficar a 20 km do cais do porto. Macaba (RN) No Municpio de Macaba a rea da ZPE dever ficar a cerca de 20 km de Natal e a 25 km da regio porturia. A implantao da Zona de Processamento de Exportao de Macaba est prevista para uma rea de 125,7 hectares. O terreno pertence Prefeitura de Macaba. O principal acesso rodovirio rea da ZPE de Macaba pelas rodovias federais BR-304 e BR-226, que cortam o Estado no sentido leste-oeste, desde Natal at a divisa do Rio Grande do Norte e Cear. Parnaba (PI) A implantao da ZPE de Parnaba est prevista em uma rea de 348,8 hectares localizada a 366 km da capital, Teresina. A ZPE ficar a apenas 4 km do ncleo urbano do municpio. A malha rodoviria conecta Parnaba ao porto do Pecm (CE), que fica a uma distncia de aproximadamente 500 km; e a 400 km do porto de
40
Publicado no Jornal Folha de So Paulo no dia 20 de julho de 2010.

50
Itaqui (MA). O porto de Lus Correia, distante 18 km de Parnaba, est em vias de ser concludo. A primeira etapa operacional, com capacidade para acostamento de navios de at 10 metros de calado, est em obras. A concluso, cujas obras recebem recursos do PAC, est prevista para dezembro de 2010 Segundo Helton Braga 41, o instrumento legal que disciplina a criao de ZPE no Brasil demorou 20 anos para ser atualizada. O processo de globalizao econmica e as novas regras e posturas no mercado internacional tornaram dispensveis diversos dispositivos restritivos presentes no texto original do Decreto-Lei 2.452/1988. Na matria publicada pela revista Acre Industrial 42, foi anunciada a sano da lei que cria a ZPE do Acre, a nica que tem como principal rota de escoamento para o Oceano Pacfico, o que pode ser um grande diferencial competitivo, por reduo de custo de transporte e frete, com a concluso da Estrada Interocenica, facilitando o acesso ao mercado Asitico. A ZPE do Acre ser administrada por uma empresa mista vinculada Secretaria de Estado de Desenvolvimento, Cincia e Tecnologia.
8.2.
Situao Atual do Programa de Exportao Brasileiro com Foco em ZPE
Nova Lei j aprovada e regulamentada. CZPE publicou as resolues bsicas e a Receita Federal publicou as normas de controle aduaneiro. Governo fez sua parte: enquanto o Congresso no aprova a Lei de criao de cargos para a recomposio da Secretaria Executiva do CZPE, foi constituda uma estrutura tcnica provisria de apoio ao Conselho. O Secretariado de Comrcio Exterior acumula a funo de Secretaria Executiva do CZPE. Das 21 ZPEs j criadas, 6 esto propondo mudana de rea, e 5 devero faz-lo proximamente. 11 novas ZPEs j foram propostas;
41 42
Em comunicao pessoal. Acre Industrial. FIEAC. Ano 5. Numero 16. Setembro /2010.
51
Grupos privados se mobilizam para assumir posies no programa, tanto na administrao de ZPEs como na implantao de unidades industriais dentro da rea alfandegada.
Consolidao do modelo de gesto privada das ZPEs. Poltica de governo, apoio do Congresso Nacional e em processo de implantao no Pas inteiro: O programa das ZPEs tornou-se irreversvel.
8.3.
Regulamentao das ZPE 43
Foi publicado, em 07 de abril de 2009, o Decreto n 6.814, de 06/04/09, que regulamenta a Lei n 11.508/07, que trata do regime tributrio, cambial e administrativo das Zonas de Processamento de Exportao (ZPE). A proposta de criao da ZPE ser apresentada pelos Estados ou Municpios ao Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportao, que, aps anlise, submeter deciso do Presidente da Repblica. O Decreto traz elementos que devem constar obrigatoriamente na proposta de criao da ZPE, tais como, delimitao da rea total da ZPE, indicao das reas segregadas destinadas a instalaes, indicao das vias de acesso a portos e aeroportos, declarao de rgo ambiental, termo de compromisso, dentre outros. De acordo com o artigo 2 do Decreto no 6.814 e inciso segundo do Decreto no 6.759, de 5 de fevereiro de 2009, a Zona de Processamento de Exportao considerada zona primria para efeito de controle aduaneiro. As zonas primrias, para efeito de controle aduaneiro, compreendem as faixas internas de portos, recintos alfandegrios e locais habilitados na fronteira terrestre, alm de outras reas nas quais so efetuadas operao de carga e descarga de mercadorias sob controle aduaneiro, procedentes ou destinadas do exterior 44.
43 44
Revista Conexo Jurdica, Edio no 6. Ano 1 Abril/2009 o Conforme disposto no inciso primeiro do Decreto n 6.759, de 5 de fevereiro de 2009.
52
Cumpre esclarecer que a administradora da ZPE dever submeter Secretaria da Receita Federal do Brasil, no prazo mximo de 90 dias aps sua constituio, projeto referente aos requisitos, determinaes e condies relacionados ao fechamento da rea, sistema de vigilncia e segurana, instalaes e equipamentos para controle aduaneiro, vias de acesso, fluxo de mercadorias, veculos e pessoas ZPE. importante destacar que a solicitao de instalao de empresa na ZPE ser feita mediante apresentao de projeto que relacionar os produtos a serem fabricados com suas respectivas classificaes na Nomenclatura Comum do MERCOSUL (NCM). A instalao de empresa implica na observncia dos prazos e outras condies estabelecidas no Decreto em esteira. vedada a instalao em ZPE de empresas cujos projetos evidenciam a simples transferncia de plantas j instaladas no Pas. Mister se faz dizer que no sero autorizadas, em ZPE, a produo, importao ou exportao de armas ou explosivos de qualquer natureza e material radioativo, salvo com prvia autorizao da Comisso Nacional de Energia Nuclear.
8.4.
Alguns Comentrios
Como no h ZPEs efetivamente implantadas no Brasil, no h experincias nacionais passveis de serem analisadas. Por outro lado, o foco das ZPEs no fomento da exportao contribui efetivamente para inserir cadeias de produo locais em cadeias de produo globais, sendo, portanto, um mecanismo com potencial para intensificar o comrcio exterior brasileiro. Uma vez que as nossas ZPEs comecem a operar, possvel que exista uma grande oportunidade para os empreendimentos agroextrativistas formalmente constitudos. Parcerias, na forma de joint ventures, com empresas com experincia internacional que se instalarem nas ZPEs brasileiras, e que possuem os to sonhados canais de distribuio internacional, possibilitaro agregar valor, distribuir produtos e dar visibilidade a marcas nacionais. Talvez esse possa ser um caminho que contribua
53
para aumentar e perenizar a demanda por matrias-primas (ex. leos, corantes a base de aa) oriundas da floresta:fazer parte da composio de produtos exportveis.
Comparao das Polticas Estudadas
No difcil comparar os modelos Zona Franca de Manaus e Zona de Processamento de Exportao, embora distintos em relao aos meios, ambos so regidos pelos mesmos princpios, e utilizam basicamente os mesmos instrumentos para alcance do mesmo objetivo: desenvolvimento econmico lastreado por polticas de desenvolvimento industrial e de comrcio exterior. Mais desafiadora a tarefa de comparar o modelo Distrito Florestal Sustentvel aos dois modelos j citados, uma vez que no h uma definio clara dos instrumentos e mecanismos que apoiaro a perspectiva de desenvolvimento econmico regional implcito no modelo. A seguir so apresentados alguns comentrios que pretendem auxiliar no entendimento da matriz de analise comparativa apresentada em seguida.
Comentrios
A efetividade do modelo de desenvolvimento ZFM no depende apenas do quanto as empresas instaladas so competitivas em relao a indstria do restante do pais ou de seus competidores internacionais. A efetividade desse modelo depende de sua sustentabilidade, e isso pressupe o desafio de combinar incentivos fiscais e poltica de desenvolvimento industrial com polticas pblicas que permitam a interiorizao do desenvolvimento econmico e social do Estado 45, observando a possibilidade de uso racional de seus recursos naturais;
Os resultados econmicos da ZFM, bem como as externalidades negativas, concentraram-se em Manaus, havendo a necessidade de articular esse modelo com polticas publicas que garantam nveis de investimentos produtivos no interior do Estado. Vale considerar que o modelo ZFM implicou em uma concentrao de 70% da populao do Estado em Manaus, de forma que o governo estadual aposta em alguns incentivos (ex. ICMS) para estimular investimentos privados no interior do Estado.
45
54
importante combinar o processo de concesso e outorga florestal, dentro dos DFS, com mecanismos que estimulem a instalao de empresas de manufatura que cumpram localmente etapas importantes nas cadeias produtivas madeireira, e tambm dos produtos florestais no-madeireiros, mudando ou cunhando um perfil industrial nesses territrios que seja capaz de alavancar a formao de capital produtivo compatvel com esse novo perfil industrial, alinhada com a perspectiva de sustentabilidade. Isso significa mudar a percepo de que as serrarias resumem a melhor perspectiva de agregao de valor; Em relao aos produtos agroextrativistas, e aos produtos florestais madeireiros, as ZPE podem ser um portal para a internacionalizao das cadeias produtivas locais, propiciando investimento privado em pesquisa e desenvolvimento de novos produtos e perenizando a demanda de produtos extrativistas em nveis sustentveis;
Quadro 6. Comparao entre os modelos analisados
Varivel de Anlise Objetivos econmicos Objetivos Sociais Objetivos Ambientais
ZFM Bem definidos Bem definidos Lacunas
ZPE Bem definidos Bem definidos Lacunas
DFS Lacunas Considerados Bem definidos
Aumento e estabilidade de Emprego e renda; Estimulo ao Investimento privado Impacto do Modelo Estimulo ao investimento privado em inovao de processos e produtos; Aumento significativo do valor da produo de bens e servios Modelo ainda no opera no Brasil Modelo em inicio de operao
55
Dificuldade e interiorizar aes de desenvolvimento econmico e social: modelo no foi combinado com outras polticas pblicas; Limites Incertezas sobre sobrevivncia sem volume expressivo de incentivos fiscais; Condies de Infraestrutura e logstica limitam crescimento
Comoditizao dos recursos florestais; Principal limite a disputa de interesses com centros industrializados da regio sudeste brasileira No integrao com polticas de desenvolvimento produtivo;
Ser referncia de centro tecnolgico da Amaznia Potencial
Globalizar pequenas e medias empresas brasileiras; Aumentar participao brasileira no mercado internacional
Alavancar instalao de empresas industriais; Aumentar oferta de matrias-primas agroextrativistas;
Que reflexes podem ser feitas a partir das polticas descritas?

O objetivo desse estudo gerar subsdios para a estruturao dos aspectos institucionais e operacionais de um modelo de desenvolvimento, com foco na industrializao, capaz de desencadear o soerguimento tecnolgico e econmico do extrativismo 46. Esse modelo, ainda em construo, chamado de Zona de Desenvolvimento do Extrativismo Sustentvel (ZDES).
Para BENJAMIN (2004, p. 28), citando Posey (1987), Alegretti (1996) e Simonian (1999), o extrativismo um conjunto de atividades econmicas de grupos sociais que no exclui a incorporao de tecnologias nem a transformao e agregao de valor aos produtos; pelo contrrio, abrange atividades agropastoris, extrativas e silviculturais, atingindo no s os processos produtivos, mas tambm os ecolgicos e os de comercializao.
46
56
As pessoas reagem a incentivos. Esse o princpio econmico que rege a construo do conceito das ZDES. Assim, a ZFM oferece lies importantes a partir de sua arquitetura e desenvolvimento. Ter objetivos bem definidos um aspecto importante, e talvez o principal, na construo do modelo ZDES. Os objetivos econmicos devem ser construdos considerando uma perspectiva temporal de longo prazo, e amparados por conjunto de incentivos fiscais e extra-fiscais que criem um ambiente legal e institucional que estimule o investimento privado em cadeias, arranjos e complexos produtivos associados ao agroextrativismo. Nesse sentido, merece ser observado que o sucesso desse modelo depender do grau e intensidade de relacionamento entre empresas ncoras e estruturas produtivas/comerciais 47 esses investimentos. A exemplo do que acontece na ZFM, considera-se que os instrumentos fiscais e extra-fiscais 48 devem ser concedidos mediante critrios de seletividade. Isso significa que o acesso aos benefcios da desonerao ou deduo fiscal sugere que os beneficirios sero obrigados a seguir um conjunto de orientaes e diretrizes que assegurem o equilbrio entre os resultados econmicos, sociais e ambientais que do sentido existncia da ZDES. importante considerar que os objetivos, instrumentos e seus critrios de seletividade dependero do formato que ser mais adequado para operacionalizar a ZDES. possvel que o modelo de operao seja diferenciado em relao a ZFM, ZPEs e DFS que nasceram a partir da pr-definio de uma rea ou territrio com a funo de propagar e irradiar desenvolvimento. importante considerar as potencialidades e limites da economia agroextrativista. A ZDES possui o potencial de ser uma poltica que consolida uma perspectiva de desenvolvimento econmico, pelo estmulo ao investimento privado gerando inovao e competitividade das cadeias, arranjos e complexos produtivos diretamente
Associaes de produtores, cooperativas e organizaes no governamentais de cunho tcnico e gerencial. 48 Sejam de origem federal, estadual ou municipal.
47
controladas
pelos
agroextrativistas,
enquanto
agente
produtivos com capacidade para investir no prprio negcio e obterem retornos a
57
associados as matrias-primas de origem agroextrativista esse aspecto merece ateno, pois possvel que os arranjos e complexos produtivos j existentes, independente do seu grau de amadurecimento, sejam a prpria essncia das ZDES. Se esse for o caminho escolhido, como pensar um arranjo que d funcionalidade ZDES? Primeiramente o arranjo institucional teria pelo menos dois nveis distintos, porm integrados: o primeiro nvel a mo visvel do Estado - teria um carter poltico e de integrao de esforos e recursos dentro do governo federal, no sentido de prover segurana em relao ao marco legal necessrio operao da ZDES, bem como garantir a manuteno dos benefcios fiscais, financiamentos e linhas de crditos ajustados s necessidades dos agentes produtivos que fazem parte nos arranjos e complexos produtivos denominados ZDES. Embora o tema arranjo institucional merea mais tempo de reflexo, quase certo afirmar que a liderana nesse nvel dever ser exercida pelo Ministrio do Desenvolvimento da Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), uma vez que esse o lcus de inmeras polticas e programas que estimulam o desenvolvimento industrial brasileiro pela inovao e competitividade. A proposta de arranjo institucional de segundo nvel dever envolver os atores produtivos e polticos que atuam direta e indiretamente na governana dos arranjos e complexos produtivos, tendo como finalidade garantir uma gesto transparente e participativa, bem como garantir que o planejamento estratgico desses arranjos e complexos sejam implementados e gerem os resultados esperados.
58
PARTE 2
Apresentao
Este documento resultado do projeto "Soerguimento Tecnolgico e Econmico do Extrativismo na Amaznia Brasileira", iniciativa da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, que visa elaborar estudos e anlises focados na construo de uma nova poltica pblica de desenvolvimento do extrativismo orientada viabilizao de oportunidades de gerao de renda e agregao de valor aos produtos da biodiversidade, contribuindo para um novo modelo de desenvolvimento na Regio Amaznica e para a abertura de uma agenda nacional estratgica sobre o tema. Este documento possui o objetivo de analisar os determinantes de investimento em capacidade de processamento de pelo menos dez empresas que hoje beneficiam matriasprimas oriundas do extrativismo amaznico em outras regies que poderiam deslocar suas plantas e/ou investimentos futuros para as Zonas de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel (ZDES) A pesquisa foi dirigida s empresas que atuam nos setores alimentcios, cosmticos e frmacos e que possuem relaes comerciais diretas, formais ou informais, com grupos sociais de extrativistas inseridos ou no em unidades de conservao de uso sustentvel A primeira parte deste documento faz uma construo de aspectos importantes para um entendimento mais preciso do objetivo dessa pesquisa. Os elementos que fazem parte da construo do objetivo so: (i) definio da Zona de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel; (ii) inovao e competitividade no contexto do projeto soerguimento tecnolgico e econmico do extrativismo; (iii) cadeias de valor e arranjo produtivo e (iv) definio de extrativismo e sua abrangncia. Na segunda parte desse documento so apresentados os resultados da pesquisa, bem como um conjunto de reflexes, principalmente no campo da gesto de negcios, com foco em elementos determinantes para a gerao de valores diferenciados ao longo de cadeias de valor e arranjos produtivos. Ainda na segunda parte, so apresentadas propostas que alinham as questes levantadas em pesquisa com a perspectiva de criao, institucionalizao e operao da Zona de Desenvolvimento de Extrativismo.
59
A terceira parte do documento apresenta as consideraes finais, bem como faz uma sntese das propostas diludas ao longo do texto. Tais propostas so consideradas substancias essenciais para a construo do arcabouo institucional e operacional da ZDES.
9. Objetivo da Pesquisa e seu Escopo

A presente pesquisa teve como objetivo:
49.
analisar os determinantes de investimento em capacidade de processamento de pelo menos dez empresas que hoje beneficiam matrias-primas oriundas do extrativismo amaznico em outras regies que poderiam deslocar suas plantas e/ou investimentos futuros para as Zonas de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel (ZDES) A pesquisa foi dirigida s empresas que atuam nos setores alimentcios, cosmticos e frmacos e que possuem relaes comerciais diretas, formais ou informais, com grupos sociais de extrativistas inseridos ou no em unidades de conservao de uso sustentvel. Para construir um entendimento mais preciso sobre os elementos contidos nesse objetivo, e ter uma melhor direcionamento sobre o que se espera em termos de respostas que agreguem valor perspectiva operacional e institucional da ZDES, destaca-se 4 aspectos que envolvem o objetivo citado: (i) definio mais apurada da ZDES; (ii) inovao e competitividade no contexto do projeto soerguimento tecnolgico e econmico do extrativismo; (iii) cadeias de valor e arranjo produtivo e (iv) definio de extrativismo e sua abrangncia. O primeiro aspecto refere-se ao entendimento sobre a essncia da ZDES. Prope-se que Zona de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel seja compreendida como rea dotada de conjunto de incentivos fiscais e extra-fiscais com a finalidade de promover a inovao e competitividade de arranjos e complexos produtivos que envolvam a sociobiodiversidade 50 brasileira.
Essa o orientao textual contida nos Termos de Referencia desta consultoria em relao aos objetivos do estudo contratado. 50 Entende-se por sociobiodiversidade a relao entre bens e servios gerados a partir de recursos naturais, voltados formao de cadeias produtivas de interesse de povos e comunidades tradicionais e de agricultores familiares. Neste sentido, o Governo Federal tem implementado aes voltadas promoo dos produtos da sociobiodiversidade na economia formal, visando (i) agregao de valor socioambiental; (ii) gerao de renda e (iii) segurana alimentar de povos, comunidades tradicionais e agricultores familiares. Disponvel em http://portal.mda.gov.br/portal/saf/programas/Sociobiodiversidade/2291225
49
60
O significado inicial da ZDES dado por Alberto Loureno, Secretrio de Desenvolvimento Sustentvel da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. proposto que a ZDES seja um modelo de industrializao, um ncleo central com investimentos planejados e articulados capaz de gerar efeitos multiplicadores em termos de desenvolvimento regional sustentvel. Essa significncia atribuda ZDES representa um esforo da Secretaria de Assuntos Estratgicos de apropriao das aprendizagens e resultados obtidos pelo modelo Zona Franca de Manaus considerando o contexto especfico dos setores e cadeias produtivas que utilizam produtos da floresta, sejam estes madeireiros ou no-madeireiros. De forma anloga ZFM, esperado que a ZDES consiga gerar ambiente favorvel ao acmulo de capital necessrio ao desenvolvimento regional sustentvel, pela ampliao e intensificao das atividades industriais e comerciais associadas aos produtos da sociobiodiversidade, mediante incentivos fiscais e extra-fiscais institudos com o intuito de reduzir desvantagens locacionais e propiciar condies de alavancagem do processo de desenvolvimento das reas incentivadas. O principal contraste entre a proposta de ZDES, ainda em construo, e a ZFM a perspectiva de diferenciao dos processos, produtos e relacionamentos dentro de suas cadeias de valor e arranjos produtivos, uma vez que espera-se que a ZDES contribua com a consolidao de estratgias de desenvolvimento sustentvel da Amaznia. Essa diferenciao, que dever ser construda por processos slidos de inovao, permitir que os agentes produtivos, amparados pelo guarda-chuva da ZDES, ofertem produtos e servios com valores superiores e diferenciados sociedade. O segundo aspecto o entendimento de que o foco em inovao e competitividade a prpria essncia do projeto soerguimento tecnolgico e econmico do extrativismo 51 onde, segundo Mangabeira Unger 52, o componente cientfico e tecnolgico fornece a base para que o componente econmico alcance a eficincia e escala adequada produo e comercializao dos produtos extrativistas.
51 Esse projeto coordenado pela Secretaria de Assuntos Estratgicos, no mbito do Programa Amaznia Sustentvel, visa elaborar estudos e anlises, identificar e qualificar insumos tcnicos para a formulao de um diagnstico e uma nova poltica pblica, de desenvolvimento do extrativismo, orientada viabilizao de oportunidades de gerao de renda e agregao de valor aos produtos da biodiversidade, contribuindo para a implantao de um novo modelo de desenvolvimento para a Regio Amaznica, assim como para abertura de uma agenda nacional estratgica sobre o tema. 52 O ento Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos durante Seminrio O Futuro do Extrativismorealizado em Belm/PA em 17.10.2008.
61
Alberto Loureno 53 enfatiza que a elevao do valor no primeiro elo da cadeia de extrativismo possui limites nas possibilidades de acmulo de capital para as populaes envolvidas com essas atividades. Dessa forma, considera que a soluo vislumbrada para o problema citado passa pelo deslocamento fsico de atividades produtivas subseqentes, criando uma perspectiva maior de agregao de valor para as reas mais prximas s reas de coleta extrativistas, destaca ainda que mesmo que esse deslocamento ocorra haver ainda limites relacionados escala de produo. Nesse sentido, o terceiro aspecto fundamental, enquanto um valor intrnseco da ZDES, o seu potencial para assumir uma abordagem de cadeia de valor 54 e arranjo produtivo 55. Dessa forma, os limites de escala e de gerao de valores 56 sustentveis devem ser superados por meio de investimentos na formao e acumulao de ativos intangveis57 capazes de ofertar ao mercado valores superiores. Esse terceiro aspecto traz uma reflexo importante que o papel das empresas, enquanto ncoras no processo de gerao de valor, tanto pela capacidade de investimento, como tambm pelo conhecimento das demandas, oportunidades e desafios dos diferentes mercados alvo, alm de, segundo Oliveira (2009) 58, a parceria entre comunidades e empresas poder dar um aporte considervel no incremento da inovao 59 de produtos e processos, bem
53 Secretrio de Desenvolvimento Sustentvel da Secretaria de Assuntos Estratgicos durante reunio de trabalho no Museu Emilio Goeldi, Belm, 17.10.20008. 54 Segundo o Manual Value Link, disponvel em www.valuelink.de, cadeia de valor uma sequencia de atividades relacionadas a produo de um produto especfico, desde a aquisio de insumos, passando pela produo primria, transformao, marketing, at a venda desse produto ao seu consumidor final essa a viso funcional de uma cadeia de valor. O termo Cadeia de valor tambm pode ser descrito como um conjunto de empresas (operadores) que desempenham funes interligadas e seqenciadas (ex. produtores, processadores, distribuidores e comerciantes de um produto especfico). 55 Diferentemente das cadeias de valor, onde o foco so os produtos, um arranjo produtivo local uma concentrao de industrias do mesmo ramo, ou de ramos estreitamente ligados, num determinado lugar, que pode ser um municpio ou uma microregio, que possuem uma forte perspectiva de interao e especializao. 56 Para orientar o entendimentos desse texto, a perspectiva de gerao de valor, ao qual feito referencia possui duas vias que se complementam. A primeira via, tem a perspectiva de aumento da capacidade de consumo, que tambm pode ser entendido como aumento da riqueza, dos proprietrios e/ou acionistas das organizaes produtivas e comerciais que comporo as inmeras cadeias e arranjos produtivos sob a bandeira da ZDES e, numa segunda via, a gerao de valor tambm envolve a entrega de valores superiores ao elo dos consumidores finais. 57 So ativos impossveis de serrem mensurados. Os autores Kaplan e Norton (2004) citam como exemplos de ativos intangveis o capital humano; banco de dados e sistemas de informaes; processos de alta qualidade, sensveis s necessidades dos clientes; relacionamentos com clientes e gesto de marcas; inovao e cultura. Para esses autores os ativos intangveis correspondem cada vez mais em grau de importncia na gerao de valor, o que significa dizer que o cho da fbrica, por exemplo, cada vez mais depende de conjunto de servios e informaes de elevado grau de especializao para atender as demandas de mercados cada vez mais competitivos. 58 OLIVEIRA. M.K. de. (2009). Nota Tcnica . Manaus, Amazonas: Centro de Gesto e Estudos Estratgicos 59 Ciclos e processos de inovao devem ser construdos de acordo com a cultura institucional e maturidade organizacional, e depende fortemente da capacidade das empresas aportarem conhecimentos para a oferta de valo diferenciador ao mercado. Tambm considera-se que a inovao, e seu ritmo, depende do setor em que a
62
como pesquisa e desenvolvimento de novos produtos, situao extremamente desejvel mas, que requer investimentos para identificar as demanda de mercado, bem como em novas tecnologias capazes de diferenciar e trazer maior eficincia econmica ao processo produtivo. Dessa forma, a gerao e entrega de valor, e consequentemente, a competitividade dessas cadeias e arranjos produtivos, depende da capacidade de gesto dentro e entre os elos das diferentes cadeias de valores que forem estimuladas no contexto da ZDES. Isso chama a ateno para os limites atuais de gesto que afetam as comunidades que negociam seus produtos informalmente, como tambm as comunidades que evoluram para estruturas formais como cooperativas e associaes de pequenos produtores que, na maioria dos casos, dificulta a insero e permanncia em mercados mais rentveis que reconhecem e buscam valores lastreados pelo conhecimento das comunidades tradicionais sobre a biodiversidade. O quarto aspecto que merece ateno em relao a ZDES o termo extrativismo e a necessidade de reflexo sobre seu significado em relao a complexidade das diferentes estratgias econmicas dos povos e comunidades tradicionais da Amaznia, bem como o dinamismo econmico das cadeias produtivas onde esses produtos, ou matrias-primas, esto relacionados. O extrativismo da Amaznia est associado a um conjunto de prticas e atividades econmicas que no se limitam a extrao de produtos florestais no madeireiros. Para BENJAMIN (2004, p. 28), citando Posey (1987), Alegretti (1996) e Simonian (1999), o extrativismo um conjunto de atividades econmicas de grupos sociais que no exclui a incorporao de tecnologias nem a transformao e agregao de valor aos produtos; pelo contrrio, abrange atividades agropastoris, extrativas e silviculturais, atingindo no s os processos produtivos, mas tambm os ecolgicos e os de comercializao. Essa forma de conceber o extrativismo contempla a percepo de que a expanso de diferentes mercados de produtos naturais, e seus derivados, passa por um incremento significativo na demanda por investimento em novas tecnologias para a produo, que tendem a culminar na domesticao das espcies com maior valor de mercado, como, por exemplo, o caso do aa. A domesticao do aa no um caso isolado dentro os inmeros produtos extrativistas, e chama a ateno para que a ZDES, em sua viso de longo prazo, seja capaz de absorver essa perspectiva, uma vez que inovao e competitividade esto diretamente
empresa atua. no se restringindo a produtos e processos, alm destes pode acorrer inovao no (i) conceito dos produtos, (ii) na formulao e (iii) embalagem.
63
associadas a domesticao dessas espcies, e essa parece ser uma tendncia para todas as cadeias produtivas que se tornarem mais competitivos a mdio e longo prazo. Nesse sentido, a ZDES assume um papel fundamental na integrao de investimentos pblicos e privados que contribuam com o aumento da capacidade de investimento dos extrativistas, abrindo caminhos para a consolidao de estratgias do governo federal focadas na incluso produtiva, melhorando e diferenciando o posicionamento desses grupos e organizaes produtivas extrativistas na economia regional. Diante do exposto, a pesquisa teve como propsito responder as seguintes perguntas:
(i)
Quais os principais fatores que impedem o aumento do volume de negcios relacionados aos produtos extrativistas de seu grupo/empresa?
(ii)
Que medidas o governo deveria tomar para estimular o aumento no volume de negcios relacionados aos produtos extrativistas;
(iii)
Que fatores poderiam estimular seu conselho administrativo (CA) a decidir por deslocar sua planta industrial para reas prximas de sua matria-prima principal?
(iv)
Que fatores limitam ou estimulam o investimento produtivo de sua empresa?
9.1.
Mtodo Utilizado
A pesquisa foi realizada no perodo de 29/nov a 07/dez. As empresas foram selecionadas a partir de suas participaes em eventos ligados a programas pblicos de fomento ao uso dos recursos da biodiversidade brasileira. Foram feitos contatos preliminares com o representante de 11 empresas, onde foi explicitado o objetivo da pesquisa e seu contexto diante dos esforos do governo federal de estimular o incremento das atividades industriais em cadeias produtivas que iniciam na floresta amaznica. Dessa forma foi enviado um questionrio com um prazo determinado para entrega. O questionrio utilizado foi aberto e livre para interpretao por parte das empresas. Uma vez recebido, os questionrios foram analisados e, em alguns casos especficos, foram
64
feitos novos contatos aos gestores das empresas para esclarecimento de pontos importantes da pesquisa.
9.2.
Perfil das Empresas Informantes
Quadro 7. Perfil das empresas pesquisadas
Empresa 1 2
Porte Pequeno Mdio
Localizao Alta Floresta/MT Botucatu/SP
Segmento Industrial
Alimentos Cosmticos Nutrio Frmaco
Pequeno
Belm/PA
Cosmtico Frmaco
Mdio
Ananindeua/PA
Cosmtico Frmaco
5 6
Pequeno Pequeno
Belm/PA Ananindeua/PA
Cosmtico Cosmtico Frmaco
Fonte: Dados coletados em pesquisa
A classificao do porte das empresas foi dada pelos gestores das empresas pesquisadas. Ressalta-se que cada Estado possui regras prprias para a classificao de micro e pequenas empresas. Essas regras so comumente determinadas pela situao econmica e fiscal peculiar de cada Estado. O Estatuto da Micro e Pequena Empresa, de 1999, adota a receita bruta anual como critrio de classificao, cujos valores foram atualizados pelo Decreto no 5.028, de 31 de Marco de 2004, esses valores so (i) Microempresa receita bruta anual menor ou igual a R$
65
433.755,14 (quatrocentos e trinta e trs mil setecentos e cinqenta e cinco reais e quatorze centavos) e (ii) Pequena empresa receita bruta anual entre R$ 433.755,14 (quatrocentos e trinta e trs mil setecentos e cinqenta e cinco reais e quatorze centavos) e R$ 2.133.220 (dois milhes centro e trinta e trs mil e duzentos e vinte reais).
10.
Resultados da Pesquisa
10.1. Fatores que impedem o aumento no volume de negcios

Foram levantados os seguintes fatores:
Capacidade de gesto dos fornecedores comunitrios; Questes culturais; Acesso limitado a capital de giro; Alta carga tributria; Insegurana no marco legal, e; Logstica deficiente.
10.1.1.
Capacidade de Gesto e Aspectos Culturais
Motivadas pela competitividade crescente das economias globais, cada vez mais as empresas industriais buscam aprimorar seus sistemas de gesto buscando coordenar, com o mximo de preciso, a sua produo com a demanda de seus clientes [o mercado], com o mnimo de atraso possvel 60.
Essa forma de conceber e estruturar sistemas de gesto industrial surgiu no Japo meados da dcada de 1970, como forma de otimizar a produo buscando eliminar todos os desperdcios e assim, fazer com que a industria se torne mais competitiva O Just in Time, como chamado, atribudo Toyota Motor Company, baseando-se em um sistema que puxa a produo a partir da demanda, produzindo em cada estgio nas quantidades e no momento necessrio.
60
66
A preocupao com o desenvolvimento de sistemas de gesto eficiente uma preocupao constante de empresas inseridas em ambientes extremamente competitivos. Empresas de pequeno e mdio porte nem sempre possuem sistemas de gesto apropriados para a gerao dos valores que necessitam para satisfazer o desejo e necessidade dos mercados explorados. A temtica sobre gesto bastante ampla e no se reduz aos processos produtivos. Segundo Kaplan e Norton (2004) o tema gesto pode ser dividido em quatro grupamentos:
a) Gesto operacional: produo e entrega de produtos e servios aos clientes. Exemplos b) Gesto dos clientes: estabelecimento e alavancagem de relacionamentos clientes, tendo em vista a necessidade tanto de captura como tambm de fidelizao. Exemplos: c) Inovao: desenvolvimento de novos produtos, servios, processos e relacionamentos. d) Regulatrio e Social: conformidade com as expectativas reguladoras e sociais.
Segundo os gestores das empresas entrevistados, a baixa capacidade de gesto dos fornecedores comunitrios 61, em sinergia com questes culturais, gera nus para a cadeia de valor tanto em funo de atrasos na entrega, como tambm pelo no atendimento das especificaes em termos de volume e qualidade exigidos pelas empresas situadas a jusante na cadeia de valor, pondo em risco, em alguns casos, a continuidade dos processos produtivos. Como forma de contornar os efeitos da gesto inadequada de seus fornecedores comunitrios, algumas empresas, independente do setor de atuao, investem continuamente no desenvolvimento de competncias necessrias para que as funes produtivas e gerenciais exercidas pelos extrativistas atendam a qualidade e volume requeridos, gerando um fluxo produtivo com o mximo de segurana em sua continuidade A garantia da estabilidade e a segurana no fornecimento de produtos extrativistas, independente do seu grau de beneficiamento no primeiro elo da cadeia, levam as empresas a
61
Esse trabalho considera que fornecedores comunitrios so cooperativas e associaes de pequenos produtores extrativistas (ou agroextrativistas) inseridos na cadeia de suprimento das empresas, de forma continua ou espordicas, de carter formal ou informal.
67
se relacionar com mais comunidades do que o necessrio para o seu abastecimento. Essa uma prtica de gesto das empresas que considera os riscos da sazonalidade e irregularidade da produo extrativista, que est completamente fora da gesto dos fornecedores comunitrios. Ao mnimo sinal de que a produo em uma determinada comunidade ser frustrada, as empresas acionam outras comunidades de sua lista de relacionamento, gerando um problema grande nas comunidades que foram preteridas, principalmente quando essas comunidades possuem um nico comprador. Nos casos de empresas que investem na qualificao e desenvolvimento de competncias gerenciais de seus fornecedores comunitrios, a deduo desses investimentos no IRPJ pode contribuir para o aumento da capitalizao dessas empresas, aumentando, com isso, sua capacidade de investimento nos fornecedores comunitrios diminuindo os riscos e criando uma perspectiva de aumento do fluxo de produtos extrativistas nessas cadeias e arranjos produtivos. Problemas de gesto no exclusividade dos fornecedores comunitrios. As empresas enfrentam, de forma geral, barreiras para obter relacionamento efetivo com fornecedores comunitrios, principalmente pelo fato da maioria das empresas estarem focadas na reduo de custos, o que cria um conflito dentro das organizaes extrativistas em relao ao grau de satisfao das margens de lucro obtida, o que de certa forma, diferencia a ao dos intermedirios em momento de competio. Tambm chama a ateno o fato de muitas empresas encontrarem dificuldades no relacionamento com seus fornecedores extrativistas, devido a incompreenso da dinmica social e produtiva que, na maioria dos casos, dificulta a realizao de contratos de mdio e longo prazo, bem como a assimetria de informaes existentes em relao a dinmica e exigncia dos mercados finais, o que dificulta muito o processo de gerao de valor, principalmente nos elos dominados pelos extrativistas. Por outro lado, o desenvolvimento de competncias gerencias dos fornecedores comunitrios possui o potencial de criar um circulo virtuoso dentro da cadeia de valor e/ou arranjo produtivo, uma vez que, com isso, o resultado direto um incremento na capacidade de auto-investimento, fazendo com que aumentem as chances de ampliao da capacidade produtiva e gerao de valor no primeiro elo da cadeia, contribuindo com a insero diferenciada desses grupos na dinmica econmica regional.
68
10.1.2.
Capital de Giro
A empresa industrial depende de capital para viabilizar a produo e financiar as vendas at a maturao de seus investimentos. Esse capital conhecido como capital de giro, e nem sempre as empresas dispem do capital necessrio para essas operaes, o que afeta de forma decisiva o saldo de caixa, sendo esse um dos motivos para que muitas empresas sejam extintas. O capital de giro um investimento importante para que os fluxos de caixa futuro sejam garantidos. Todas as empresas pesquisadas, pelo menos as que devolveram os questionrios, sinalizaram para a dificuldade de acessar capital de giro. Para as empresas o problema no a inexistncia de linhas de crdito e sim o acesso , uma vez que operaes de risco envolvem maior rigidez em relao as garantias, principalmente para as pequenas e mdias empresas. A ZDES pode representar um papel importante em relao identificao e gesto estratgica desses riscos, bem como facilitar o acesso ao capital de giro. Por se tratar de uma abordagem de cadeia de valor e/ou arranjo produtivo, projetos de ZDES bem estruturados em temos de estratgia de negcios podero identificar e potencializar medidas efetivas de gesto se risco, bem como, a definio da necessidade de capital de giro para toda a cadeia e/ou arranjo produtivo.
10.1.3.
Alta Carga Tributria
Todas as empresas pesquisadas informaram que a alta carga tributria outro fator limitante para a ampliao do volume de negcios. A alta tributao de fato um aspecto que onera e diminui a competitividade das cadeias e arranjos produtivos associados a sociobiodiversidade brasileira. Como exemplo dessa alta tributao cita-se que os produtos da indstria higiene pessoal, perfumaria e cosmtico esto condicionadas ao pagamento de altas taxas e IPI e ICMS, respectivamente 42% e 25%, alm do PIS e COFINS que pode ter uma tributao de 12,5% 62. Alm do efeito cascata, que onera mais ainda o custo do produto, os impostos so recolhidos em um perodo de at 30 dias. Exigindo ainda mais do capital de giro das empresas, se considerarmos que os recebimentos das vendas geralmente ultrapassam esse prazo.
62 Conforme matria da revista www.revsitavalor.com.br/home.aspx?pub+7aedicao=1 Valor Econmico, disponvel em
69
Segundo Sawyer (2009), os custos fiscais e tributrios afetam os setores industriais de forma diferenciada (...) sendo especialmente pesado para os setores alimentcio, que o mais importante para o extrativismo, e cosmtico, cuja importncia vem crescendo significativamente. Para esse pesquisador, o maior nus recai sobre os extrativistas que, pela descapitalizao, dificilmente conseguem assumir esses custos. Dessa forma, o alto valor dos impostos contribuem para que um grande nmero de iniciativas comunitrias, mesmo as mais estruturadas, no sejam formalizadas, uma vez que o custo da legalidade impeditivo para a sobrevivncia dessas iniciativas. Em ateno a esse fato a Secretaria de Assuntos Estratgico da Presidncia da Repblica estuda formas de propor diretrizes de desonerao tributria para os produtos florestais no-madeireiros. Dessa forma espera-se gerar um efeito positivo em termos de sobrevivncia, competitividade e aumento nos nveis de investimento privado nas cadeias e arranjos produtivos.
10.1.4.
Marco Legal e Insegurana Jurdica
A insegurana jurdica um dos fatores mais limitantes para o investimento privado. Essa insegurana est relacionada regulamentao brasileira sobre o acesso e repartio equitativa de benefcios pelo uso da biodiversidade e do conhecimento tradicional associado, que, segundo as empresas e especialistas da rea, bastante confusa e contribui para a marginalizao das empresas que se propem ao fazer o uso sustentvel da biodiversidade brasileira. A Conveno Quadro das Naes Unidas para a Conservao da Diversidade biolgica (CDB), no qual o Brasil signatrio, prev que os pases signatrios criem mecanismos que facilitem o acesso a biodiversidade, definindo regras que garantam que os benefcios pelo uso dos recursos genticos sejam compartilhados, garantindo que as comunidades que detm conhecimentos tradicionais, sobre sua utilizao, sejam respeitadas e acessem esses benefcios 63.
63 A CDB estabelece o sistema ABS (Acess and Benefit Sharing) que reconhece os valores ambientais, sociais e econmicos da biodiversidade e prev que os pases e o conhecimento tradicional das comunidades detm sobre esse recursos tenham seus direitos respeitados e assegurados, e que os benefcios de uso desses recursos sejam distribudos de forma equitativa.
70
A insegurana no reside apenas nas regras de pesquisa e acesso ao patrimnio gentico. O extrativismo implica na explorao das vegetaes naturais, para isso preciso requerer autorizaes junto aos rgos ambientais, essas autorizaes requerem a elaborao de Planos de Manejo e com estes uma srie de documentos (certido de propriedade da terra, impostos pagos, averbao de Reserva Legal), mesmo no havendo regulamentaes especificas para a elaborao de Plano de Manejo No-Madeireiro. Muitas vezes so feitas exigncias que no refletem a realidade dos locais. O impacto dessa insegurana muito forte principalmente para os setores da economia em que a sobrevivncia em mercados globais depende de inovao como o caso da indstria de cosmticos. As empresas de cosmticos O Boticrio e Natura investem respectivamente 3,0% e 3,5% do faturamento lquido em pesquisa. A inovao corresponde a 65% da receita anual da O Boticrio, que atualmente possui 38 patentes registradas64. Na Natura 90% dos novos ingredientes provm da biodiversidade brasileira 65, esses dados colocam em evidncia a importncia crescente da biodiversidade brasileira. Essa insegurana provocada pela marco legal brasileiro, de acesso e uso sustentvel da biodiversidade, impede que sejam realizados investimentos em pesquisa e desenvolvimento de novos produtos compatveis com o tamanho da biodiversidade brasileiras. Pior que isso. Essa insegurana legal desloca esses investimentos para pases em que as regras so claras, menos rgidas e, por isso, estimulam investimentos. Pensar a ZDES significa criar ambiente institucional capaz de gerar segurana e estabilidade relacionadas ao acesso e uso dos recursos naturais secularmente explorados, como tambm de recursos genticos de nossa biodiversidade. Sem essa segurana o efeito de incentivo fiscais, mola mestra de funcionamento da ZDES, poder gerar resultados pouco significativos em termos de inovao.
64 Informao disponvel na videoteca da Fundao Dom Cabral www.videoteca.fdc.org.br 65 Empresas Fortes, Pas Forte. Revista Exame, 979a. Ed. No. 20. p. 34. 3/11/2010
71
10.1.5.
Logstica
Para as empresas a Logstica na Amaznia um fator que aumenta os custos e riscos dos investimentos, em igual nvel de importncia que as questes legais que limitam o volume de negcios ligados aos produtos extrativistas. Para o Council of Logistic Management, logstica um processo de planejamento, implementao e controle de fluxo eficiente e economicamente eficaz de matrias-primas, estoques em processo, produtos acabados e informaes desde o ponto de origem at o ponto de consumo, com o propsito de atendes as exigncias dos clientes. Em termos prticos, os processos logsticos tm como objetivo dispor produtos (tangveis e intangveis) certos, no lugar certo, no tempo certo e nas condies desejadas, ao menos custo possvel. Nesse sentido, importante considerar que os efeitos da dificuldade logstica na regio Amaznica so diferenciados em relao aos elos das cadeias de valor l instaladas, e variam de acordo com a caracterstica dos negcios e dos produtos envolvidos. O transporte considerado o elemento mais importante dos custos logsticos, por representar em mdia 60% desses custos e 3,5% do faturamento das empresas, alm de ser o mais visvel das operaes logsticas para o prximo elo da cadeia (Fleury, 2002). Nos elos de produo primria/extrativista o custo de deslocamento fsico dos produtos capaz de afetar de forma decisiva a competitividade da produo, ou mesmo de inviabiliz-la, quanto mais afastada estiver o centro de produo do centro de consumo da matria-prima ou mesmo do produto acabado. importante considerar que o transporte na regio Amaznica feito com mais eficincia via transporte fluvial, e que em muitas reas esses canais so inviabilizados nas pocas mais secas do ano, o que dificulta a sada de produtos nas reas produtivas. Tambm importante considerar que esse transporte, embora possvel, pela existncia de uma rede densa de atravessadores individualizados, caro e no especializado, o que leva a grandes perdas no processo dependendo das caractersticas fsicas das matrias-primas transportadas. A infraestrutura de armazenamento, na maioria dos casos, inadequada e carece de gesto mais eficiente de seus estoques de forma integrada com os compradores da matriaprima. Dependendo do grau de perecibilidade dos produtos, o armazenamento dispendioso e
72
os riscos no abastecimento de energia eltrica agrega custos que tornam esses produtos pouco atrativos devido seus custos de armazenamento. comum observar que os diversos agentes envolvidos nas cadeias produtivas extrativistas trabalham de forma individual e segmentada, sem buscar meios para melhorar os relacionamentos entre fornecedores e clientes, onde a falta de um sistema de informaes entre os elos causa excesso de estoques em todo os elos, acarretando um maior custo de estoque, ou mesmo a sua ineficcia que acarreta prejuzos no primeiro elo da cadeia produtiva. A ZDES pode ser amparada por arranjos que, entre outras coisas, viabilizem diferentes nveis de cooperao para responder de forma precisa s necessidades de investimentos em infraestrutura e logstica para que as ZDES sejam efetivas em relao ao seu propsito de dinamizao e desenvolvimento da economia extrativista. Essa dimenso de cooperao, enraizada no conceito de cadeia de valor, poder servir para integrar empresas ncoras com seus fornecedores e clientes, viabilizando a troca e compartilhamento de informaes e aes para que seja possvel um relacionamento estratgico e duradouro, criando vantagem competitiva para toda a cadeia de valor. Essa integrao e compartilhamento, segundo Dekker e Van Goor (2000), poder se da seguinte forma:
a)
Integrao fsica: forma de integrao focada na melhoria e eficincia dos fluxos fsicos dos produtos entre pelo menos dois elos do canal de distribuio;
b)
Integrao de informao: est ligada com as atividades focadas na coordenao eficiente do fluxo de informao operacional;
c)
Integrao de controle: focado na troca de informaes para melhorar o controle nos processos de uma cadeia, e no somente para melhorar a eficincia do fluxo de informaes;
d)
Integrao de infraestrutura: atividades realocadas para a maior eficincia e eficcia dos locais em cada cadeia
73
Nesse sentido, os problemas relacionados a logstica, conforme explicitado, devem ser tratados em funo das demandas especificas de cada projeto de ZDES, diante da possibilidade de dimensionamento dos investimentos pblicos e privados necessrios para que as cadeias de valor e arranjos produtivos se desenvolvam e gerem os resultados sociais, econmicos e ambientais previstos, por meio de uma gesto integrada dos processos de logstica.
10.2. Medidas que as empresas sugerem para estimular aumento no volume de negcios
Foram levantadas as seguintes medidas:
Sistemas de incentivo tributrio para toda a cadeia de valor; Constituio de sistemas fiscais simplificados Simplificao e dinamizao dos processos de legalizao do extrativismo;
Incentivo pesquisa; Estratgia de marketing para promoo para a biodiversidade brasileira
10.2.1.
Sistemas de Incentivo para toda a Cadeia de Valor
Em funo da alta tributao, as empresas consideram que a concesso de benefcios fiscais para toda a cadeia produtiva se constitui em uma forma eficiente de estimular a competitividade das pequenas e mdias empresas, estimular os investimentos e com isso aumentar o volume de negcios realizados. Para as empresas, construir um sistema de incentivos fiscais, com objetivos e critrios de seletividade bem definidos, dinamizar toda a cadeia produtiva, viabilizando produtos com reduo no custo final do produto isso estimula a competitividade. Critrios de seletividade so regras que definem a conduta que as empresas devero assumir para ter acesso aos benefcios fiscais de iseno ou deduo fiscal, sendo esse um importante mecanismo utilizado para regular o acesso das empresas industriais ao conjunto de
74
benefcios fiscais e extra-fiscais da ZFM. No caso das ZDES isso poder significar que o acesso ficar condicionado a condutas que assegurem o equilbrio entre os resultados econmicos, sociais e ambientais que do sentido sua existncia. Conforme citado por algumas empresas entrevistadas, em muitos casos de incentivo a mdia empresa acaba penalizada em relao ao acesso a benefcios fiscais, pois normalmente os programas so direcionados s micro e pequenas e, quando genricos os programas de incentivos se tornam to exigentes que apenas as empresas de grande porte conseguem acessar esses benefcios. Os gestores das empresas entrevistados ressaltam este fato em decorrncia de mecanismos de incentivos fiscais j existentes no governo, como a prpria Lei do Bem 66, onde o acesso ainda se d, em sua grande maioria, por empresas de grande porte suficientemente estruturadas e capitalizadas, j que o custo de adequao legislao no compensa o incentivo existente para as medias empresas. O retorno que as empresas deram em relao aos incentivos fiscais foi involuntariamente em direo a discusso da ZDES. Dessa forma, mesmo que preliminarmente, possvel afirmar que a ZDES, enquanto uma rea com regime fiscal especial poder incrementar o volume de negcios, orientando comportamentos empresariais em uma direo que melhor posicione a economia extrativista na estratgia de desenvolvimento sustentvel da Amaznia.
10.2.2. Simplificao e Dinamizao dos Processos e Legalizao do Extrativismo
As empresas, de uma forma geral, consideram necessrio que seja criado um sistema fiscal simplificado que d ateno a necessidade de reduo da carga tributria sobre a mode-obra (INSS) para as associaes e cooperativas, at mesmo para outras formas de empreendedorismo como a pequena empresa rural. Assim, especula-se que a organizao produtiva dos extrativistas ser estimulada e isso permitir que esses grupos sociais comercializem diretamente com as empresas, incentivando o despertar do potencial empreendedor existentes nessas comunidades.
66 Lei n 11.196, de 21 de novembro de 2005 - Institui o Regime Especial de Tributao para a Plataforma de Exportao de Servios de Tecnologia da Informao - REPES, o Regime Especial de Aquisio de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Programa de Incluso Digital; dispe sobre incentivos fiscais para a inovao tecnolgica.
75
Essa reduo no custo da mo-de-obra significa a insero de um nmero maior de extrativistas no sistema, bem como a diversificao das espcies exploradas devido a intensificao dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento de novos produtos. O incremento no nmero de extrativistas organizados tambm facilitaria a capacitao e desenvolvimento de competncias por meio de programas pblicos e tambm privados. Dessa forma, aumenta significativamente a possibilidade dessas cadeias e arranjos ganharem densidade pela visibilidade e pela capacidades de atrair novas empresas.
10.2.3. Incentivo a Pesquisa
A necessidade de incrementar pesquisa e desenvolvimento de novos produtos no sistema extrativista um consenso entre empresas, governos, movimentos sociais e pesquisadores. A questo como fomentar a pesquisa em inovao de forma mais inclusiva e focada, de forma bastante objetiva, nas demandas dos agentes produtivos inserindo-se nesse contexto as demandas por pesquisa e inovao oriundas nas organizaes produtivas extrativistas. A pesquisa em inovao de produtos e processos deve ser percebida como um elemento fundamental no conjunto de critrios de seletividade para acesso aos benefcios da ZDES, atendendo de forma efetiva as demandas do conjunto de organizaes que estiverem relacionadas nas cadeias e/ou arranjos produtivos que motivarem a existncia da ZDES. Dessa forma, segundo Milagres (2009), a inovao considerada a palavra-chave para a sobrevivncia em ambientes econmicos cujo o contexto caracteriza-se por (i) processos intensos de pesquisa e desenvolvimento, (ii) ritmo e custo do processo tecnolgico, (iii) aplicao crescente da cincia aos processos produtivos de bens e servios. Essa realidade, comum a muitos setores industriais, tem como conseqncia mercados mais volteis e ciclos de produtos mais curtos, obrigando as empresas a buscarem novas formas de organizao do trabalho que passa pela interao e troca de conhecimentos, sendo essa uma oportunidade para que a ZDES possa ser um ambiente que estimule a formao de redes ou arranjos cooperativos com objetivo de inovao que traga a diferenciao e adaptabilidade necessria esses ambientes compartilhando estratgias, competncias, responsabilidades e custos associados inovao.
76
Dessa forma, espera-se que a pesquisa apie significativamente tanto o desenvolvimento de novos produtos, mas tambm dos processos de manejo e mesmo domesticao das espcies que demonstrarem viabilidade social e econmica.
10.2.4. Estratgia de Marketing para a Biodiversidade Brasileira
A estratgia de marketing sugerida pelas empresas bem simples e consiste na continuidade e intensificao dos programas governamentais, principalmente do governo federal, em apoiar a participao em feiras e eventos nacionais e internacionais, com o intuito de promover os produtos derivados da sociobiodiversidade brasileira. De fato, urgente a necessidade de ser concebida uma estratgia de marketing para os produtos da biodiversidade brasileira, mas de uma forma diferente do que foi explicitada por uma das empresas pesquisadas. Marketing envolve a identificao, a comunicao e entrega de valores (benefcios) que satisfaam as necessidades humanas e sociais. Que valores seriam de interesse estratgico para o Brasil, por exemplo, em um contexto onde o tema mudana climtica ganha, cada vez mais, visibilidade e espao no debate internacional? A resposta no ser dada aqui, porm, uma estratgia de marketing para os produtos com origem na sociobiodiversidade brasileira, envolve valores, ou benefcios, superiores que podem satisfazer necessidades que vo alm do preo. Isso pode significar que os diferentes processos que levam a obteno de um bioproduto especifico, pode dar contribuies importantes para minimizar problemas/preocupaes globais, e esse ser um valor diferencial que s o Brasil pode oferecer isso pode ser um aspecto importante para ser observado na ZDES e determinante na consolidao de estratgias de diferenciao e competitividade.
10.3. Fatores que influenciam deciso de localizao das plantas industriais

Foram levantados os seguintes fatores:
Incentivos fiscais de longo prazo; Garantia de mo-de-obra qualificada;

77
Sistema de distribuio e logstica; Diversidade de produtos.
As respostas das empresas para essa questo, de certa forma, sintetizam as condies ideais para o deslocamento de plantas industriais, mas esse no o ponto fundamental. Os demais aspectos avaliados traduzem as condies essenciais para que o investimento privado ganhe volume e seja intensificado, gerando negcios cada vez mais volumosos e atrativos para novas empresas e/ou para o deslocamento das empresas industriais j existentes em outras regies do pas. O marco legal que envolve o extrativismo no oferece um ambiente de conforto e segurana, sendo esse um fator limitante capaz de decidir sobre diferentes alternativas de investimento risco e custos de transao so fatores que pesam na avaliao de oportunidades de investimentos. Tambm deve ser considerado que atualmente existem poucos produtos extrativistas com valor de mercado. Por outro lado, h muitos processos de pesquisa para o desenvolvimento de novos produtos, necessrios ampliao do portflio de produtos extrativistas explorveis, que esbarram, mais uma vez, na confuso provocada pelo arcabouo legal brasileiro, como destacado por Luiz SEABRA em entrevista revista Exame. Essa confuso legal no ser resolvida a curto prazo. A indstria de higiene pessoal, perfumaria e cosmtico possui 1.541 empresas instaladas em diferentes regies brasileiras (20 na regio Norte; 120 na regio Nordeste; 94 na regio Centro-Oeste; 1.003 na regio Sudeste e 304 na regio Sul). Nota-se que 85% delas esto localizadas nas regies Sul e Sudeste, notadamente os principais centros consumidores dos produtos dessa indstria, onde apenas 1,3% das empresas (20 em termos absolutos) detm 75% do mercado brasileiro. A funo estratgica da ZDES, nesse primeiro momento, pode ser fortalecer e consolidar as cadeias e arranjos produtivos j existentes na Amaznia, evoluindo para que essas cadeias e arranjos ganhem densidade com a entrada de novas empresas, medida que houver ganhos nos ativos intangveis das ZDES. importante considerar que as empresas j estabelecidas na Amaznia fazem parte de uma complexo rede de operaes que fornece insumos para diversas empresas industriais distribudas em diferentes indstrias e em diferentes partes do Brasil e do mundo. Esforos complementares de investimentos pblicos e privados podem contribuir para um aumento qualificado no equilbrio entre oferta e demanda, agregando mais valor para toda a cadeia.
78
Seguindo esse raciocnio, o ponto fundamental no o deslocamento de plantas industriais para a ZDES, e sim criar um ambiente favorvel a investimentos que ampliem, de forma qualificada, o equilbrio entre oferta e demanda dos produtos da floresta, principalmente como matrias-primas industriais. Dessa forma, ao consolidar um ambiente favorvel ao investimento, e isso inclui segurana jurdica, a ZDES ter um papel fundamental no estabelecimento de novas empresas industriais nascidas com o DNA da sustentabilidade.
Figura 4. Fatores que limitam ou estimulam o investimento e propostas das
empresas entrevistadas para medidas que estimulem o volume de negcios com base no extrativismo Fonte: Dados de empresas coletados pelo consultor.
A figura acima ilustra as principais questes levantadas pelas empresas pesquisadas, pela limitao de tempo no foi possvel atribuir valor que diferenciasse esses aspectos em relao a sua importncia relativa.
79
11. Consideraes Finais e Proposies para Composio da ZDES
As quatro perguntas feitas s empresas geraram posicionamentos que sinalizam para a necessidade de desenvolver a ZDES enquanto um instrumento de estimulo produo considerando um recorte territorial. A questo central respondida pelas empresas refere-se ao fatores que limitam o volume de negcios associados aos produtos extrativistas. Nessa etapa do estudo, foi gerada uma forte convico sobre a viabilidade e importncia da ZDES, enquanto um instrumento capaz de gerar resultados na ampliao de uma demanda qualificada para produtos de origem extrativistas. Assinala-se tambm o potencial da ZDEZ para contribuir efetivamente com a ampliao da capacidade produtiva e de auto-investimento dos extrativistas, o que poder implicar em uma insero produtiva das organizaes produtivas extrativistas mais perene e diferenciada na economia regional. Dessa forma, seguem algumas proposies, substancias fundamentais, que devero ser desenvolvidas e incorporadas no desenho institucional e operacional da ZDES.
i.
A Zona de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel pode ser compreendida como rea dotada de conjunto de incentivos fiscais e extra-fiscais com a finalidade de promover a inovao e competitividade de cadeias de valor e arranjos produtivos que envolvam a sociobiodiversidade brasileira;
ii.
A exemplo do que acontece com as Zonas de Processamento de exportao, as diferentes ZDES devero ser estabelecidas mediante projetos tcnicos e econmicos com o prazo de vigncia mnima de 05 anos;
iii.
A exemplo do que acontece na ZFM, considera-se que os instrumentos fiscais e extra-fiscais 67 devem ser concedidos mediante critrios de seletividade. Isso significa que o acesso aos benefcios depende do quanto as empresas estaro dispostas a seguir um conjunto de orientaes e diretrizes que assegurem o equilbrio entre os
67 Sejam de origem federal, estadual ou municipal.

80
resultados econmicos, sociais e ambientais que do sentido existncia da ZDES; iv. a deduo desses investimentos no IRPJ pode contribuir para o aumento da capitalizao dessas empresas, aumentando, com isso, sua capacidade de investimento nos fornecedores comunitrios diminuindo os riscos e criando uma perspectiva de aumento do fluxo de produtos extrativistas nessas cadeias e arranjos produtivos; v. A ZDES pode representar um papel importante em relao e identificao e gesto estratgica de riscos, bem como facilitar o acesso a capital de giro de fundamental importncia para que as empresas operem facilitando o acesso das cooperativas e empresas a financiamentos especficos. Por se tratar de uma abordagem de cadeia de valor e/ou arranjo produtivo, projetos bem estruturados em temos de estratgia de negcios podero identificar e potencializar medidas efetivas de gesto se risco, permitindo a definio da necessidade de capital de giro para toda a cadeia e/ou arranjo produtivo. vi. A ZDES deve ser capaz de criar ambiente de segurana e estabilidade relacionadas ao acesso e uso dos recursos naturais. Para isso necessrio mobilizar e instituir arranjos institucionais capazes de dar respostas efetivas as divergncias e lacunas no marco legal brasileiro que dificultam o acesso e uso da biodiversidade, e dos conhecimentos tradicionais associados; vii. A pesquisa em inovao de produtos e processos deve ser percebida como um elemento fundamental no conjunto de critrios de seletividade para acesso aos benefcios da ZDES; viii. Processos de inovao, no mbito da ZDES, devero ser construdos de acordo com a cultura institucional e maturidade organizacional das empresas que comporem as cadeias de valor. Para tanto, necessrio que o planejamento dos ciclos e processos de inovao sejam fruto de negociao dentro da comunidade de interesse envolvida
81
(Universidades/Centros de Pesquisa, Empresas, Cooperativas, Governos e Movimentos Sociais); ix. Considerando que as cadeias de valor e arranjos produtivos associados ao extrativismo so formados por pequenas e mdias empresas, e que a pesquisa e inovao representam custos elevados, desejvel que a ZDES estimule a formao de arranjos ou redes de inovao que permitam que esses agentes, em parceria com centros de pesquisa, compartilhem estratgias, competncias, responsabilidade e custos de pesquisa e inovao; x. A perspectiva de cooperao, enraizada no conceito de cadeia de valor, tambm poder servir para integrar empresas ncoras com seus fornecedores e clientes, viabilizando a troca e compartilhamento de informaes e aes para que seja possvel um relacionamento estratgico e duradouro, criando vantagem competitiva para toda a cadeia de valor por meio de uma gesto integrada da cadeia de suprimentos associadas a essas cadeias de valor e arranjos produtivos; xi. os problemas relacionados a logstica, conforme explicitado, devem ser tratados em funo das demandas especficas de cada projeto de ZDES, diante da possibilidade de dimensionamento dos investimentos pblicos e privados necessrios para que as cadeias de valor e arranjos produtivos se desenvolvam e gerem os resultados sociais, econmicos e ambientais previstos, por meio de uma gesto integrada dos processos de logstica;
82
PARTE 3 Apresentao
Este documento possui o objetivo de propor medidas concretas a serem tomadas com relao a investimentos necessrios em infraestrutura, capacitao e desenvolvimento tecnolgico, diretrizes para a alocao de incentivos fiscais e creditcios, alm de proposta de arranjo organizacional e de instrumento legal para a criao e operacionalizao de Zonas de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel ZDES. A primeira parte desse documento apresenta as reflexes e observaes realizadas nos dois estudos anteriores que objetivavam (i) avaliar trs polticas pblicas de fomento produtivo de base territorial para induo de desenvolvimento local sustentvel, a saber, Zona Franca de Manaus, Zonas de Processamento de Exportaes e Distritos Florestais Sustentveis, e (ii) analisar os determinantes de investimento em capacidade de processamento de pelo menos dez empresas que hoje beneficiam matrias-primas oriundas do extrativismo amaznico em outras regies que poderiam deslocar suas plantas e/ou investimentos futuros para as ZDES. A segunda parte desse documento apresenta os principais pressupostos que orientam o modelo ZDES, so eles (i) o deslocamento de fases de beneficiamento para reas prximas aos locais de coleta aumentam a agregao de valor nos primeiros elos das cadeias produtivas; (ii) cadeias de valor e arranjos produtivos locais consolidam estratgias de desenvolvimento regional sustentvel; e (iii) incentivos fiscais contribuem com a ampliao dos investimentos necessrios ao desenvolvimento regional. A ZDES conceituada como cadeias de valor e arranjos produtivos locais estratgicos para o desenvolvimento regional beneficiados por um conjunto de incentivos fiscais voltados promoo da inovao e fortalecimento da competitividade. A segunda parte do documento finalizada com a apresentao de um mapa estratgico que sintetiza uma proposta para a ZDES. A terceira parte do documento apresenta proposta de governana, de arranjo institucional e de operao para a ZDES. O documento finalizado com uma proposta de minuta de Projeto de Lei para a Criao da ZDES e institucionalizao de um Conselho Nacional de ZDES.
83
12. Zona de desenvolvimento de extrativismo sustentvel

A ZDES pressupe a construo de uma poltica diferenciada para o desenvolvimento de uma rede de plos industriais baseados no extrativismo sustentvel na Amaznia Legal 68. A construo da proposta ZDES se d no mbito do projeto BRA/06/032 que coordenado pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Dois estudos serviram de base para a estruturao da proposta de institucionalizao e operacionalizao da ZDES. O primeiro estudo teve como objetivo avaliar trs polticas pblicas de fomento produtivo de base territorial para induo de desenvolvimento local sustentvel, a saber, Zona Franca de Manaus, Zonas de Processamento de Exportaes e Distritos Florestais Sustentveis. O segundo estudo teve como objetivo analisar os determinantes de investimento em capacidade de processamento de pelo menos dez empresas que hoje beneficiam matriasprimas oriundas do extrativismo amaznico em outras regies que poderiam deslocar suas plantas e/ou investimentos futuros para as Zonas de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel (ZDES).
12.1. Consideraes e reflexes geradas com os estudos anteriores
12.1.1. Avaliao de trs polticas pblicas de fomento produtivo de base territorial para induo de desenvolvimento 69 local sustentvel O primeiro estudo gerou, em sntese, as seguintes consideraes e reflexes:
i) As firmas reagem positivamente a incentivos fiscais e extra-fiscais. Esses incentivos devem ser amparados por objetivos de mdio e longo prazos bem definidos;
Conforme descrito no Projeto PNUD/BRA/06/032, Termo de Referncia Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na Amaznia: avaliao dos impactos, potenciais e limites da poltica de criao de reas com regimes especiais e proposta de ZDES na Amaznia. 69 As poltica analisadas foram a Zona Franca de Manaus, Zonas de Processamento de Exportao e Distritos Florestais.
68
84
ii) A efetividade de reas econmicas, a exemplo do que acontece na Zona Franca de Manaus e Zonas de Processamento de Exportao, depende de ambiente legal e institucional que estimule e garanta a realizao de investimentos privados; iii) A exemplo do que acontece na Zona Franca de Manaus, o acesso aos benefcios fiscais e extra-fiscais devem ser regulados por critrios de seletividade. Isso significa que o acesso aos benefcios da desonerao ou deduo fiscal sugere que os beneficirios sero obrigados a seguir um conjunto de orientaes e diretrizes que assegurem o equilbrio entre os resultados econmicos, sociais e ambientais que daro sentido existncia da ZDES; iv) Os objetivos, instrumentos e critrios de seletividade dependero do formato que seja mais adequado para operacionalizar a ZDES. possvel que o modelo de operao seja diferenciado em relao a ZFM, ZPE e DFS que nasceram a partir da pr-definio de uma rea ou territrio com a funo de propagar e irradiar desenvolvimento. importante considerar as potencialidades e limites da economia agroextrativista, bem como da base de recursos florestais que sustenta essa economia; v) A ZDES possui o potencial de ser uma poltica que consolida uma perspectiva de desenvolvimento econmico, pelo estmulo ao investimento privado gerando inovao e competitividade das cadeias, arranjos e complexos produtivos diretamente associados s matrias-primas de origem extrativista esse aspecto merece ateno, pois possvel que os arranjos e complexos produtivos j existentes, independente do seu grau de amadurecimento, sejam a prpria essncia das ZDES; vi) O sucesso da ZDES depender do grau e intensidade de relacionamento entre empresas ncoras e estruturas produtivas/comerciais 70 controladas pelos agroextrativistas, desde que dotadas de capacidade para investir no prprio negcio e obterem retornos a esses investimentos; vii)A ZDES depende de arranjos institucionais funcionais em pelo menos dois nveis. O primeiro nvel a mo visvel do Estado deve possuir um carter poltico e de integrao de esforos e recursos dentro do governo
70
Associaes de produtores, cooperativas e organizaes no governamentais de cunho tcnico e gerencial.

85
federal, no sentido de prover segurana em relao ao marco legal necessrio operao da ZDES, bem como garantir a manuteno dos benefcios fiscais, financiamentos e linhas de crditos ajustados s necessidades dos agentes produtivos que fazem parte das cadeias de valor e arranjos produtivos amparados sob seu guarda-chuva; viii) A liderana nesse nvel institucional dever ser exercida pelo Ministrio do Desenvolvimento da Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), uma vez que esse o lcus de inmeras polticas e programas que estimulam o desenvolvimento industrial brasileiro pela inovao e competitividade; ix) A proposta de arranjo institucional de segundo nvel dever envolver os atores produtivos, de extenso rural (oficial e no oficial), agentes financeiros, polticos e sociais que atuam direta e indiretamente na governana dos arranjos e complexos produtivos, tendo como finalidade garantir uma gesto eficaz, transparente e participativa, bem como garantir que o planejamento estratgico desses arranjos e complexos sejam implementados e gerem os resultados esperados.
12.1.2. Anlise dos determinantes 71 capacidade de processamento
de
investimento
em
Dando continuidade a execuo dos estudos contratados, o segundo estudo aponta que, conforme o referencial das empresas consultadas, os principais fatores que limitam a ampliao do volume de negcios associados aos produtos extrativistas so:
Capacidade de gesto dos fornecedores comunitrios; Questes culturais; Acesso limitado a capital de giro; Alta carga tributria; Insegurana no marco legal, e; Logstica deficiente;
Os termos de referencia previam a anlise de pelo menos dez empresas que hoje beneficiam matrias-primas oriundas do extrativismo amaznico em outras regies que poderiam deslocar suas plantas e/ou investimentos futuros para as Zonas de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel (ZDES).
71
86
Quadro 7 Fatores determinantes na localizao de empresas industriais
Fator de Influncia
Sntese do Fator de Influncia Atrasos na entrega da produo; No atendimento das especificaes de volume e qualidade; Riscos de continuidade dos processos produtivos; Em geral, apenas o excedente produtivo direcionado ao mercado; Organizaes produtivas com baixa capacidade de investimento; Operaes de alto risco; Acesso ao CG depende de garantias que ultrapassam capacidade de pequenas e mdias empresas; Organizaes produtivas extrativistas com pouco ou nenhum acesso a CG. Onera e diminui a competitividade dos setores de maior importncia relativa para os produtos extrativistas alimentos e cosmticos; Gera um efeito cascata; Estimula a sonegao e ilegalidade principalmente no primeiro elo da cadeia produtiva; Legislao brasileira apresenta divergncias e lacunas; Limita investimentos s privado na pesquisa e desenvolvimento de novos produtos com base na biodiversidade e conhecimentos tradicionais; Diminui competitividade; Burocracia impeditiva. Logstica tratada de forma segmentada; Ausncia de sistema efetivo de informao; Influncia nos custos, riscos de investimento e competitividade; Transporte fluvial caro e no especializado; Infraestrutura deficiente: Armazenamento; Comunicao; e Abastecimento de energia.
Capacidade de Gesto e Questes Culturais
Capital de Giro
Alta Carga Tributria
Insegurana no Marco Legal e Insegurana Jurdica
Logstica Deficiente
87
Em relao aos fatores determinantes identificados, foram feitas as seguintes observaes e reflexes:
i) A exemplo do que acontece com as Zonas de Processamento de Exportao, as diferentes ZDES devero ser estabelecidas mediante projetos tcnicos e econmicos com o prazo de vigncia mnima de 05 anos; ii) A ZDES pode representar um papel importante na gesto estratgica de riscos, bem como facilitar o acesso a capital de giro de fundamental importncia para que as empresas operem facilitando o acesso das cooperativas e empresas a financiamentos especficos. iii) Por estar relacionada a uma abordagem de cadeia de valor e/ou arranjo produtivo, a ZDES dever ser construda por projetos bem estruturados em termos de estratgia de negcios. Podero identificar e potencializar medidas efetivas de gesto se risco, permitindo a definio da necessidade de capital de giro para toda a cadeia e/ou arranjo produtivo; iv) A ZDES deve ser capaz de criar ambiente de segurana e estabilidade relacionadas ao acesso e uso dos recursos naturais. Para isso, necessrio mobilizar e instituir arranjos institucionais capazes de dar respostas efetivas s divergncias e lacunas no marco legal brasileiro sobre o acesso e uso da biodiversidade, e aos conhecimentos tradicionais associados; v) A pesquisa em inovao de produtos e processos deve ser percebida como um elemento fundamental no conjunto de critrios de seletividade para acesso aos benefcios da ZDES; vi) Processos de inovao, no mbito da ZDES, devero ser estruturados de acordo com a cultura institucional e maturidade organizacional das empresas que compuserem as cadeias de valor. Para tanto, necessrio que o planejamento dos ciclos e processos de inovao sejam fruto de negociao dentro da comunidade de interesse envolvida (Universidades/Centros de Pesquisa, Empresas, Cooperativas, Governos e Movimentos Sociais); vii)Considerando que as cadeias de valor e arranjos produtivos associados ao extrativismo so formados por pequenas e mdias empresas, e que a pesquisa e inovao representam custos elevados, desejvel que a ZDES
88
estimule a formao de arranjos ou redes de inovao que permitam a esses agentes, em parceria com centros de pesquisa, compartilhem estratgias, competncias, responsabilidades e custos de pesquisa e inovao; viii) A perspectiva de cooperao, enraizada no conceito de cadeia de valor, serve tambm para integrar empresas ncoras com seus fornecedores e clientes e viabilizar a troca e compartilhamento de informaes e aes, que possibilitem um relacionamento estratgico e duradouro, criando vantagem competitiva para toda a cadeia de valor por meio de uma gesto integrada da cadeia de suprimentos associadas a essas cadeias de valor e arranjos produtivos; ix) Os problemas relacionados a logstica, conforme explicitado, devem ser tratados em funo das demandas especficas de cada projeto de ZDES, diante da possibilidade de dimensionamento dos investimentos pblicos e privados necessrios para que as cadeias de valor e arranjos produtivos se desenvolvam e gerem os resultados sociais, econmicos e ambientais previstos, por meio de uma gesto integrada dos processos de logstica;
12.2. Pressupostos que orientam a construo do modelo institucional e operacional da ZDES

Os observaes e reflexes indicadas acima contribuem para a construo dos principais pressupostos que orientam o desenho institucional e operacional da ZDES. Tambm so considerados pressupostos originados em momentos anteriores do projeto Soerguimento Tecnolgico e Econmico do Extrativismo na Amaznia.
12.2.1. O deslocamento de fases de beneficiamento para reas prximas aos locais de coleta aumentam a agregao de valor no primeiro elo das cadeias produtivas
Esse pressuposto tem como referncia as lies e aprendizagens geradas pela Zona Franca de Manaus e sua importncia para o fomento de um centro indutor de desenvolvimento regional na Amaznia. Essa importncia se deve ao conjunto de incentivos
89
fiscais e extra-fiscais institudos com o objetivo de reduzir desvantagens locacionais e propiciar condies de alavancagem do processo de desenvolvimento da rea incentivada72. Segundo esse pressuposto, a construo de uma poltica diferenciada para o desenvolvimento de uma rede de plos industriais 73, baseados no extrativismo sustentvel, o principal vetor para a agregao de valor no primeiro elo das cadeias produtivas extrativistas. No mbito do projeto Soerguimento Tecnolgico e Econmico do Extrativismo na Amaznia, a primeira perspectiva de deslocamento de fases de beneficiamento, que contribuem para elevada agregao de valor, est associado ao deslocamento de plantas industrias das regies mais industrializadas para a regies prximas s reas de coleta, notadamente, nesse primeiro momento, com a indicao de que esses plos estariam ligados s unidades de conservao de uso sustentvel 74 Reservas Extrativistas RESEx e Reservas de Desenvolvimento Sustentvel (RDS). Algumas consideraes precisam ser feitas. A primeira delas que, embora as RESEx e as RDS tenham nascido com o objetivo de compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela de seus recursos naturais, atividades extrativistas ocorrem em toda a regio Amaznica, no sendo essa prtica exclusiva s RESEx e RDS essa considerao no reduz a importncia dessas categorias de unidades de conservao no contexto da ZDES, pelo contrario acentuam a possibilidade de gerao de valores sociais e ambientais diferenciados, sobretudo em relao ao conhecimento tradicional e conservao da biodiversidade. A segunda considerao refere-se ao deslocamento de plantas industriais para reas prximas aos locais de coleta de produtos extrativistas. A tomada de deciso sobre localizao das empresas industriais depende de seu perfil, bem como do papel funcional que desempenham dentro da cadeia produtiva:
Empresas extrativistas tendem a se localizar prximas aos recursos explorados; Empresas com operaes de beneficiamento de grande reduo volumtrica localizam-se prximas s fontes de matria-prima;
www.suframa.gov.br Plos Industriais so regies caracterizadas pela alta concentrao de empresas industriais. Essa concentrao pode ocorrer dentro de uma metrpole, normalmente na periferia, apesar de existirem Plos Industriais localizados em cidades de mdio e pequeno porte em regies do interior, onde so estabelecidos com o objetivo de incrementar processos de desenvolvimento regional. o o 74 Segundo a Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, em seu artigo 7 , Pargrafo 1 . o objetivo dessa categoria de unidade de conservao compatibilizar a conservao da natureza com uso sustentvel de parcela de seus recursos naturais.
73
72
90
Para empresas com operaes onde ocorrem expanses volumtricas faz sentido que a operao de transformao se localize prxima ao ponto de uso de produto;
Empresas que dependem de inovao tendem a se localizar prximas aos centros de produo de conhecimento.
O efeito da tomada de deciso sobre a localizao de uma planta industrial afeta a eficincia e a eficcia global das empresas, que cada vez mais esto inseridas em redes de operaes distribudas ao longo da cadeia produtiva. Como ilustrao dessa rede de operaes cita-se o exemplo de uma empresa de cosmticos hipottica. A empresa 1 produz o produto final e est situada na regio Sudeste. Essa empresa compra insumos padronizados (acidez, colorao, viscosidade) de uma empresa 2 situada tambm na regio Sudeste, que compra insumos de uma empresa 3 situada na regio Norte, que, por sua vez, compra insumo bruto de diversas comunidades extrativistas distribudas na regio Amaznica. A empresa 3 que compra dos extrativistas, devido caracterstica de seu negcio e de seu papel funcional na cadeia produtiva, depende de uma localizao mais prxima das reas extrativistas. Essa empresa, para sua sobrevivncia, fornece insumos para inmeras empresas distribudas em outras cadeias produtivas distribudas em outros setores (frmaco, fitoterpicos, alimentos, etc), assumindo um papel fundamental no aumento da demanda diversificada dos produtos extrativistas, e consequentemente na agregao de valor no primeiro elo da cadeia produtiva e por efeito, na perspectiva de conservao da floresta. O exemplo citado acima traz um terceiro aspecto que deve ser considerado na perspectiva de formao de plos industriais ligados produo extrativista. A lgica de formao de aglomerados industriais deve ser diferenciada em relao ao que acontece no Plo Industrial da Zona Franca de Manaus e ao que est previsto para as Zonas de Processamento de Exportao, em funo das caractersticas de sazonalidade da produo extrativista, bem como aspectos intrnsecos dos povos e comunidades extrativistas, sem perder a perspectiva maior de desenvolvimento territorial. A curto prazo a delimitao de uma rea especfica para a implementao da ZDES pode se mostrar invivel pela limitao de uma oferta contnua de produtos extrativistas que satisfaa a demanda crescente por esses produtos o que afeta o fluxo operacional dentro das redes de operao distribudas em reas dispersas, principalmente em relao aos no-
91
madeireiros, tendo em vista os limites de produo dos povos e comunidades tradicionais, como tambm a prpria sustentabilidade da floresta. Dessa forma, a ZDES dever privilegiar redes de operaes distribudas de tal forma que sejam produzidos os volumes necessrios para atender a demanda por matrias-primas dentro das redes de operaes existentes, gerando um equilbrio entre oferta e demanda, que dialogue de forma positiva com os limites culturais e produtivos dos povos e comunidades tradicionais, que culminem na gerao de valores econmicos, sociais e ambientais capazes de serem adequadamente apropriados ao longo de toda a rede de operaes.
12.2.2. Cadeias de valor e arranjos produtivos locais consolidam estratgias de desenvolvimento regional sustentvel Cadeia de valor pode ser definida operacionalmente como uma rede estratgica de atores independentes que atuam dentro de uma mesma cadeia produtiva, desempenhando funes distintas, porm seqenciadas. A rede de atores pressupe que estes esto dispostos a colaborar e identificar objetivos, metas e estratgias comuns, compartilhar riscos e benefcios, bem como o investimento de tempo e recursos para manter relaes estreitas e bem sucedidas. O objetivo fundamental de cadeias de valor a sobrevivncia, ou competitividade, da rede de atores como um todo por meio da cooperao, melhoria dos canais de comunicao e movimentos coordenados em mercados cada vez mais competitivos. Ao contrario do que acontece nas cadeias produtivas onde a rivalidade e o poder de barganha tendem a limitar a competitividade dos setores econmicos onde as cadeias produtivas esto associadas. A estruturao de cadeias de valor e de arranjos produtivos locais, no mbito da ZDES, tem como ponto de partida as redes de operaes j existentes tendo em vista o desenvolvimento de mecanismos e processos que viabilizem a integrao dessas redes de operao em cadeias de valor, a partir da liderana de empresas com potencial de alavancar processos de gerao de valor. Embora o conceito de cadeia de valor privilegie a cooperao horizontal, dentro dos elos com a mesma funo, na cooperao vertical, entre os elos, onde ocorre maior agregao de valor, principalmente em relao s empresas que desempenham papel de liderana nessas cadeias empresas ncoras. Empresas ncoras so caracterizadas, principalmente, por (i) possurem
posicionamento estratgico no mercado, (ii) atitude dinmica em relao gesto e

92
inovao tecnolgica, (iii) e poder de barganha para o estabelecimento de modos de governana mais eficientes. Alm do importante papel das empresas ncoras, considera-se que o sucesso no fomento de cadeias de valor, principalmente as cadeias associadas aos produtos extrativistas, dependem de capacidades tcnicas, gerenciais e financeiras para que os produtos sejam produzidos em volume e qualidade adequada. Nesse sentido, a perspectiva de sucesso no fomento de cadeias de valor, no mbito da ZDES, depende do apoio efetivo de entidades como o SENAI 75 e SEBRAE 76. Essas entidades so de fundamental importncia no desenvolvimento de competncias tcnicas e gerenciais, bem como no estmulo ao desenvolvimento de capacidades empreendedoras capazes de responder positivamente s inmeras oportunidades de negcios, principalmente no setor de servios, para atender as necessidades dessas cadeias de valor. Tambm se considera fundamental a participao efetiva das entidades oficiais de assistncia tcnica e extenso rural. Estas possuem um papel fundamental na assessoria tcnica especializada no campo da produo rural familiar, inclusive auxiliando a elaborao de projetos de acesso a crditos especficos e a emisso de documentos que atestem a aptido desses agricultores extrativistas ao PRONAF. Desse modo, verifica-se que o aumento das capacidades tcnicas e gerenciais, essenciais para que esse pressuposto seja verdadeiro, depende do esforo coordenado, continuo e estruturado de diferentes rgos e programas governamentais dos nveis Federal e Estadual, de forma que a integrao produtiva seja exitosa em relao perspectiva de agregao de valor e competitividade dessas cadeias. Alm do acesso a servios para o desenvolvimento empresarial, o sucesso das cadeias de valor extrativistas, no contexto da ZDES, depender de um rol de servios operacionais como, por exemplo, logstica, laboratrios que prestam servios para a certificao do padro de qualidade e servios de manuteno especializada. A estruturao de arranjos produtivos locais, no mbito da ZDES, est intimamente ligada ao desenvolvimento das cadeias de valor, medida que essas cadeias se tornem mais densas tanto em relao cooperao horizontal, como tambm no estabelecimento de novas empresas que atendam s necessidades por servios operacionais dessas cadeias.
75 76
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial. Servio Brasileiro de Apoio Micro e Pequena Empresa.
93
Dessa forma, pode-se entender Arranjos Produtivos Locais como aglomeraes territoriais de agentes econmicos, polticos e sociais - com foco em um conjunto especfico de atividades econmicas - que apresentam vnculos mesmo que incipientes. Geralmente envolvem a participao e a interao de empresas - que podem ser desde produtoras de bens e servios finais at fornecedoras de insumos e equipamentos, prestadoras de consultorias e servios, comerciais, clientes, entre outros e suas variadas formas de representao e associao. Incluem tambm diversas outras organizaes pblicas e privadas voltadas para formao e capacitao de recursos humanos, como escolas tcnicas e universidades; pesquisa e desenvolvimento; engenharias; poltica, promoo e financiamento77. no sentido da estruturao de APLs competitivos que a viso de longo prazo da ZDES deve ser norteada. Dessa forma, cadeias de valor fazem parte de um processo complexo de desenvolvimento territorial em que a ZDES viabilizar um ambiente de negcio estvel e seguro, capaz de acomodar investimentos pblicos e privados convergentes no sentido de desenvolver as capacidades e competncias, bem como as estruturas necessrias para o estabelecimento e adensamento de empresas orientadas aos diversos processos de gerao de valor, onde a inovao de produtos e tecnolgica so os principais pilares.
12.2.3. Incentivos fiscais contribuem com a ampliao dos investimentos necessrios ao desenvolvimento regional Esse pressuposto amparado pelo Artigo 151, em seu inciso primeiro, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, no qual vedado Unio instituir tributo que no seja uniforme em todo o territrio nacional ou que implique distino ou preferncia em relao a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, em detrimento de outro, admitida a concesso de incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento scioeconmico entre as diferentes regies do Pas. Dessa forma, criada uma ressalva ao princpio Constitucional da Isonomia Geogrfica, que garante a concesso de incentivos fiscais para regies menos desenvolvidas, visando a promoo do equilbrio socioeconmico entre as regies brasileiras 78, a exemplo do que acontece na Zona Franca de Manaus e previsto acontecer nas Zonas de Processamento de Exportao.
Disponvel em http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=2&menu=300. Acessado em 9 de janeiro de 2011. 78 Segundo anlise jurdica de Andr Ricardo Dias da Silva, disponvel em http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=1458. Acessado em 15 de janeiro de 2011.
77
94
Nesse sentido, pressupe-se que a iseno e reduo de tributos possui um efeito indutor de investimentos privados capazes de alavancar processos endgenos de desenvolvimento regional, pela ampliao e intensificao de atividades industriais e comerciais associadas aos produtos da sociobiodiversidade79, de modo a aumentar a demanda por esses produtos de forma qualificada e reduzir desvantagens locacionais. A proposta de desonerao tributria 80 possui seu foco em cadeias de valor e arranjos produtivos. Para isso, previsto que essas formas de arranjos sejam formalizadas e reconhecidas diante da estrutura de gesto da ZDES, descrita na figura 1, na qual essas cadeias de valor e arranjos produtivos locais podero estar associados tanto a produtos nomadeireiros quanto a madeireiros. A proposta de desonerao inclui: (i) a desonerao completa do ICMS incidente na comercializao de produtos da sociobiodiversidade (madeireiros ou no-madeireiros), em operaes internas e interestaduais; (ii) desonerao completa do PIS e COFINS; (iii) deduo no IRPJ dos investimentos privados realizados para que as cadeias e arranjos produtivos sejam mais competitivos. So passveis de deduo no IRPJ, no mbito da ZDES, investimentos fixos em estruturas de produo e armazenamento, sistemas de informao, pesquisa e desenvolvimento de novos produtos e processo, bem como o desenvolvimento de capacidades e competncias gerenciais dos fornecedores extrativistas. O estmulo ao desenvolvimento de capacidades e competncias tem como pano de fundo o desenvolvimento de cultura empreendedora, contribuindo para o aumento da capacidade de investimento e retorno s iniciativas relacionadas aos povos e comunidades tradicionais inseridos nas cadeias de valor e arranjos produtivos.
Entende-se por sociobiodiversidade a relao entre bens e servios gerados a partir de recursos naturais, voltados formao de cadeias produtivas de interesse de povos e comunidades tradicionais e de agricultores familiares. Neste sentido, o Governo Federal tem implementado aes voltadas promoo dos produtos da sociobiodiversidade na economia formal, visando (i) agregao de valor socioambiental; (ii) gerao de renda e (iii) segurana alimentar de povos, comunidades tradicionais e agricultores familiares. Disponvel em http://portal.mda.gov.br/portal/saf/programas/Sociobiodiversidade/2291225 Essa proposta acompanha parcialmente as diretrizes apontadas por Carmlio (2010) em sua proposta de desonerao tributria. No entanto com diferenas em relao abordagem de cadeias de valor e arranjo produtivo local, bem como um foco mais amplo que envolve tanto os produtos no-madeireiros como tambm os produtos madeireiros, como forma de resguardar a isonomia no tratamento dos diferentes potenciais produtivos da floresta amaznica explorados por povos e comunidades tradicionais. A presente proposta traz ainda uma diferenciao em relao ao incentivo relacionado ao IRPJ. Na presente proposta o incentivo em relao ao IRPJ s empresas dado de forma parcial (reduo), como forma de incentivar e garantir os investimentos privados necessrios para que os objetivos da ZDES sejam alcanados.
80
79
95
O acesso aos benefcios fiscais da ZDES depender do atendimento a critrios de seletividade, a exemplo do que acontece na ZFM. Isso significa que para acessar os benefcios da desonerao ou deduo fiscal os beneficirios sero obrigados a seguir um conjunto de orientaes e diretrizes que assegurem o equilbrio entre os resultados econmicos, sociais e ambientais que daro sentido existncia da ZDES. Nesse sentido, prope-se os seguintes critrios de seletividade:
a. Toda a cadeia de valor deve ser submetida a procedimentos de certificao que assegurem princpios e diretrizes de sustentabilidade; b. Incorporao de tecnologias de produtos e de processos de produo compatveis com o estado da arte e da tcnica; i. Deve ser assegurado que os operadores extrativistas tenham acesso e se apropriem dessas inovaes tecnolgicas c. Buscar nveis crescentes de produtividade e de competitividade; i. Esses ganhos devem considerar os limites da capacidade trabalho e produtividade dos operadores extrativistas; ii. Os ganhos na produtividade devem considerar os limites da produtividade florestal das reas de extrao das matrias-primas; d. Investimento em processos e ciclos contnuos de pesquisa e desenvolvimento de novos produtos, tendo em vista a ampliao do rol de produtos extrativistas com valor de mercado; e. Investimento na formao e capacitao de recursos humanos para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico; f. Investimento na formao e capacitao de recursos humanos para o desenvolvimento gerencial das organizaes produtivas extrativistas; g. Investimentos na comunicao e troca de informaes entre todos os elos da cadeia de valor.
O no atendimento dos critrios de seletividade, alm de impedir o acesso aos benefcios fiscais da ZDES, pode provocar a excluso da empresa ncora desse processo. Para que isso no ocorra, importante que exista uma estrutura de governana capaz de acompanhar e imprimir as medidas necessrias para que os desvios de conduta sejam corrigidos.
96
12.3.
ZDES conceito e estratgia
A Zona de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel so cadeias de valor e arranjos produtivos locais estratgicos para o desenvolvimento regional beneficiados por um conjunto de incentivos fiscais com a finalidade de promoo da inovao e fortalecimento da competitividade. O objetivo principal da ZDES gerar valores diferenciados que possibilitem o aumento da competitividade das cadeias de valor e arranjos produtivos da sociobiodiversidade. O sentido de agregao de valor est relacionado gerao de riquezas, ou seja, o aumento da capacidade de consumo daqueles que investem seu capital (tempo, dinheiro, etc) em um negcio qualquer. A figura 4 uma ferramenta visual da estratgia que mostra como os objetivos assentados em quatro perspectivas (aprendizagens, processos internos, clientes e financeira) se integram e combinam para descrever a estratgia da ZDES. Nesse sentido, os processos de aprendizagens (recursos humanos, informacional e organizacional), determinam os ativos intangveis a serem alinhados e integrados para criar os valores diferenciados, onde o principal desafio a integrao e sinergia de polticas, programas e recursos, criando externalidades positivas por meio da ao da ZDES.
97
Figura 4 Mapa estratgico da ZDES
98
A caixa recursos humanos define a competncia essencial que dever ser desenvolvida dentro da estrutura de gesto da ZDES. Cadeias de valor e arranjos produtivos locais no so temas novos. No Brasil existem cerca de 40 arranjos produtivos em funcionamento 81. No entanto as particularidades culturais, bem como o forte apelo para a conservao da biodiversidade fazem com que as cadeias de valor e arranjos produtivos locais associados sociobiodiversidade tenham uma gesto diferenciada. A informao dever ser um aspecto fundamental na gesto integrada de polticas e programas pblicos no mbito da ZDES. A perspectiva de integrao e complementaridade de polticas e programas chaves faz com seja necessrio a existncia de um sistema de informao que integre os diferentes banco de dados, potencializando os instrumentos e recursos utilizados na implementao de polticas pblicas e setoriais, sobretudo nas aes do governo focadas no apoio e desenvolvimento de iniciativas econmicas comunitrias e de desenvolvimento territorial. Dessa forma, evita-se a duplicidade de esforos, e cria-se um ambiente para decises mais elaboradas em funo de objetivos compartilhados dentro da estrutura de gesto da ZDES, permitindo o desenvolvimento de cultura e competncias institucionais essenciais para a gesto integrada. Os processos internos de gesto da ZDES (financiamento, marco legal, inovao e riscos) apresentam-se como aspectos fundamentais para que sejam gerados benefcios que impulsionaro e orientaro a ao dos clientes (operadores das cadeias de valor e arranjos produtivos locais associados a sociobiodiversidade). Esses processos internos no esto associados a novos mecanismos de crdito e de financiamento, uma vez que o problema maior no a ausncia e sim a dificuldade de acesso a mecanismos j existentes. A perspectiva de acesso a crdito especfico para agricultura familiar por parte dos extrativistas esbarra em alguns obstculos que vo desde a falta de documento que comprove a aptido agrcola (DAP), inadimplncia junto ao sistema financeiro, lacunas no fluxo de informao, como tambm aspectos culturais determinantes na hora de acessar crditos. Em alguns casos, a dificuldade de acesso ao crdito superada pela existncia de programas vinculados cooperao internacional, que doam recursos para que iniciativas-piloto de uso dos recursos naturais sejam implementadas e gerem experincias passveis de massificao. Isso no resolve o problema de acesso a crdito.
Em comunicao pessoal com Paulo Hadad, consultor de APLs e ex-ministro do planejamento, em novembro de 2010.
81
99
Dessa forma, viabilizar o acesso dos extrativistas a crditos significa promover (i) esforos para educao empreendedora objetivando o aumento da capacidade de investimento dos extrativistas, com ateno especial a processos que permitam a organizao produtiva desses grupos; (ii) esforos para viabilizar o acesso dos extrativistas aos documentos bsicos que os habilitem a acessar o PRONAF em suas diferentes modalidades tambm, importante viabilizar o acesso desses grupos documentao civil, em um esforo de cidadania; (iii) projetos tcnicos e econmicos que considerem a viabilidade e a amplitude da estratgia produtiva dos extrativistas, que bastante diversa, (iv) negociao das dvidas dos extrativistas no sistema de crdito junto aos bancos gestores (Banco do Brasil, Banco da Amaznia e, em alguns casos, o Banco do Nordeste). O marco legal um dos aspectos mais sensveis na gesto da ZDES. A insegurana jurdica um dos fatores mais limitantes para o investimento privado e tambm para os extrativistas organizados em associaes e cooperativas. Essa insegurana est relacionada regulamentao brasileira sobre o acesso e repartio equitativa de benefcios pelo uso da biodiversidade e do conhecimento tradicional associado, que, segundo as empresas consultadas, bastante confusa e contribui para a marginalizao das empresas que se propem a fazer o uso sustentvel da biodiversidade brasileira. As normas sanitrias afetam de forma significativa o estabelecimento e operao de pequenas agroindstrias com potencial de agregao de valor, bem como pequenas empresas voltadas produo de fitoterpicos, sendo necessrio a definio de perfis e protocolos sanitrios que cumpram sua funo de forma mais adequada realidade dos extrativistas. O desenvolvimento do marco legal uma aspecto que favorecer a segurana jurdica e, com isso, contribuir com o aumento do volume de investimentos, sobretudo em desenvolvimento, pesquisa e inovao de produtos por parte das empresas ncoras. Poder ser alcanado por meio de uma gesto integrada que seja capaz de identificar, de forma efetiva, as lacunas e gargalos no marco legal, tendo em vista o aprimoramento das instituies formais. O tema pesquisa, desenvolvimento e inovao um dos pilares para a sobrevivncia e competitividade das cadeias de valor e arranjos produtivos apoiados pelo guarda-chuva da ZDES. A gesto desse tema dever encarar como principal desafio o aumento do volume de investimento privado em PD&I. Para isso necessrio que as cadeias de valor e/ou arranjos produtivos sejam considerados como prioridades para o fomento de pesquisa, desenvolvimento e inovao de produtos, processos e tecnologia. A gesto de riscos est diretamente ligada capacidade que a ZDES dever possuir para o monitoramento da efetividade dos incentivos fiscais em relao aos aspectos sociais, econmicos e ambientais associados s cadeias e arranjos produtivos apoiados.
100
Com isso, desejvel que a gesto desse tema seja capaz de dotar a estrutura de gesto da ZDES de competncias e mecanismos de monitoramento que permita a previso e incorporao dos efeitos de possveis externalidades negativas82, permitindo alimentar processos dinmicos e eficazes de tomada de deciso dentro da estrutura de gesto da ZDES. A caixa clientes descreve o ambiente que ser gerado, no mbito da ZDES, para que os operadores das cadeias de valor e arranjos produtivos sejam capazes de estruturar a cadeia lgica apresentada na caixa resultados financeiros. A construo e consolidao de vnculos horizontais e verticais significa um passo frente em relao s redes de operaes j existentes nas cadeias produtivas dos produtos com origem na sociobiodiversidade, abrindo caminho para que processos de incluso produtiva sejam integrados e funcionem como um aspecto importante na estratgia de sada da pobreza dos extrativistas que estiverem amparados por programas sociais. A integrao vertical, combinada com processo de planejamento envolvendo toda a cadeia de valor, possibilitar uma reduo significativa nos riscos de investimento, que devero ser ampliados pelos critrios de acesso aos incentivos fiscais e pela segurana jurdica que dever envolver a ZDES. A caixa Financeiro expressa a linha lgica da estratgia, focada na agregao de valor, auto-explicativa e completamente dependente de uma cultura de gesto integrada que seja capaz de alinhar diferentes instrumentos, ou seja, as ferramentas j existem. O que falta agrup-las de forma que sejam criadas as sinergias que impulsionaro o modelo ZDES.
82 Como exemplos de externalidades negativas cita-se a sobre-explorao dos recursos naturais, e seu efeito direto sobre aspectos estruturais e funcionais dos ecossistemas, bem como a desestruturao da organizao social das comunidades extrativistas envolvidas.
101
13.
ZDES: polticas e programas chaves
A perspectiva de gesto integrada tem como referncia maior a estratgia da ZDES apresentada no item acima. Os programas considerados chaves prevem aes que promovam ambientes de negcios mais favorveis para o investimento privado. Nesse sentido, so apresentadas os principais programas do governo federal que dialogam com os pressupostos e a estratgia da ZDES.
13.1.
Poltica de desenvolvimento produtivo (PDP)
O programa orientado para fortalecer a competitividade de setores considerados estratgicos para o crescimento sustentvel da economia nacional. Tem foco, entre outros setores, no setor de higiene, perfumaria e cosmticos, o setor de madeira e mveis, bem como a reestruturao das agroindstrias brasileiras, sendo essa ltima vertente bastante ampla e capaz de absorver em seu escopo iniciativas extrativistas focadas em processos industrias intermedirios no mbito da ZDES. A perspectiva de inovao e competitividade do PDP privilegia a indicao de valores associados sustentabilidade, inaugurando o desafio de consolidar a marca Brasile a ampliao da participao de produtos sustentveis nos setores e cadeias produtivas apoiadas. Dessa forma, o compartilhamento de objetivos entre a PDP e A ZDES no campo da produo sustentvel poder contribuir efetivamente para a gerao e agregao de valores diferenciados s cadeias de valor extrativistas.
13.2.
Plano de ao de cincia, tecnologia e inovao
Esse plano, sob a coordenao do MCT, ao interagir com a ZDES poder contribuir efetivamente para a formao de recursos humanos (Prioridade III do plano da ao) no que concerne s pesquisas em desenvolvimento e inovao capazes de promover cadeias de conhecimento necessrias sobrevivncia e competitividade da economia extrativista nos temas relacionados ao agronegcio, biodiversidade e recursos naturais na Amaznia Brasileira.
102
A implantao de Centros Vocacionais Tecnolgicos e Arranjos Produtivos Locais (Prioridade III do citado plano), no mbito da ZDES, contribuir com respostas s demandas tecnolgicas e de gesto necessrias ao desempenho econmico, social e ambiental dos empreendimentos amparados sob o guarda-chuva da ZDES.
13.3.
Programa de acelerao do crescimento
A orientao das aes e investimentos do PAC, no mbito da ZDES, poder gerar um ambiente capaz de aumentar a atrao de investimentos privados, uma vez que esse programa combina investimentos em infraestrutura (logstica, energtica e social) com medidas econmicas objetivando estimular o dinamismo de setores produtivos estratgicos. O relacionamento entre o PAC e a ZDES poder suprir a demanda por infraestrutura urbana e de logstica e com isso contribuir com a minimizao do Custo Amaznia, de forma que as grandes distncias e as dificuldades de logstica para o escoamento da produo combinados com incentivos fiscais assumiro papel determinante no sucesso da ZDES.
13.4. Plano Nacional para a Promoo dos Produtos da Sociobiodiversidade

Esse plano foi criado para a conservao e o uso sustentvel da biodiversidade e garantir alternativas de gerao de renda para as comunidades rurais extrativistas, por meio do acesso s polticas de crdito, assistncia tcnica e extenso rural, e a mercados e aos instrumentos de comercializao, bem como o acesso poltica de garantia de preos mnimos. Alm dos mecanismos de acesso e incluso s polticas, considera-se que o esforo embutido nesse plano para a criao de cmaras setoriais (ex. Castanha do Brasil e Babau), e o desenvolvimento e aprimoramento da metodologia Value Link-B para fomento de cadeias de valor so ativos capazes de catalisar o sucesso econmico da ZDES. O alinhamento entre a ZDES e o Plano Nacional da Sociobiodiversidade implicar em uma associao direta com programas do Governo Federal que esto fazendo a diferena, como por
103
exemplo o Programa de Aquisio de Alimentos 83 (PAA) e a Poltica de Garantia de Preos Mnimos(PGPM) 84, que oferecem oportunidades para que os produtos da sociobiodiversidade contemplados nessa poltica possam ser subvencionados pelo Governo Federal, minimizando os efeitos de flutuao de preos nem sempre favorvel aos extrativistas;
Institudo pelo artigo 19 da Lei 10.696/2003, o PAA desenvolvido com recursos dos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e do Desenvolvimento Agrrio (MDA). As diretrizes do PAA so definidas por um Grupo Gestor coordenado pelo MDS e composto por mais cinco Ministrios. O Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) uma das aes do Fome Zero e promove o acesso a alimentos s populaes em situao de insegurana alimentar e promove a incluso social e econmica no campo por meio do fortalecimento da agricultura familiar. O PAA tambm contribui para a formao de estoques estratgicos e para o abastecimento de mercado institucional de alimentos, que compreende as compras governamentais de gneros alimentcios para fins diversos, e ainda permite aos agricultores familiares que estoquem seus produtos para serem comercializados a preos mais justos. Informao disponvel em http://www.mds.gov.br/segurancaalimentar/alimentoseabastecimento/paa. Acesso em 15 de janeiro de 2011. 84 A Lei no 11.775, de 2008 permiti a modalidade de Subveno Direta que prev ao extrativista o recebimento de um bnus caso efetue a venda de seu produto por preo inferior ao preo mnimo fixado pelo Governo Federal. Essa poltica operada pela CONAB. Atualmente esto inseridos na PGPM o aa (fruto), babau (amndoa), borracha natural (da Amaznia), pequi (fruto), piaava (fibra), castanha do Brasil, umbu, baru (fruto), mangaba (fruto), cera de carnaba tipo 4 e seu p serfero tipo B. Disponvel em www.conab.gov.br. Acesso em 15 de janeiro de 2011.
83
104
14.
Governana da ZDES
A idia de governana aqui proposta, de uma forma geral, est associada a elementos estruturantes como gesto, transparncia e responsabilidade, e princpios norteadores de comunicao, negociao e confiana. A orientao de integrao e sinergias entre diferentes polticas e programas do governo federal, para que sejam atingidos os objetivos da ZDES, faz com que a perspectiva de governana proposta seja entendida como ao conjunta levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada pelo Estado, Empresas e pela Sociedade Civil, visando as solues inovadoras dos problemas, criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentvel85. A governana da ZDES dever ocorrer em dois nveis: estratgico e operacional. O nvel estratgico, coordenado pelo MDIC, tem o papel de (i) criar ambiente de negcio favorvel consolidao das cadeias de valor e arranjos produtivos; (ii) elaborar estratgias e empreender esforos de integrao e sinergia de polticas e programas federais voltados ao fortalecimento da competitividade, incluindo nesse contexto questes relacionadas a infraestrutura (logstica, energtica e social); (iii) bem como o aperfeioamento do marco legal tanto em relao aos processos gerais de licenciamento, como tambm de acesso e uso da biodiversidade e dos conhecimento tradicionais. No nvel operacional, a secretaria executiva ter o papel de (i) apoiar o conselho gestor em nvel federal na construo de estratgias; (ii) executar as estratgias deliberadas pelo conselho gestor; (iii) definir as regras, procedimentos de monitoria, auditoria e ciclos necessrios para que os projetos de ZDES sejam bem executados e alcancem os objetivos e resultados esperados; (iv) propor uma abordagem metodolgica para o fomento e gesto das cadeias de valor e arranjos produtivos que possa ser difundida no mbito da ZDES. Tambm papel da secretaria executiva acompanhar e assessorar os conselhos gestores estaduais na organizao das oportunidades em termos de programas, nas duas esferas de governo, que atendam as demandas (ex. crdito e financiamento, infraestrutura, capacitao, etc) das cadeias de valor e/ou arranjos produtivos amparados na ZDES. Os conselhos gestores estaduais tm o papel de articular e endossar os projetos que sero enviados para a anlise e aprovao por parte da secretaria executiva.
85
Cf. Kissier e Heidemann (2006) citando Loffer (2001).

105
Uma vez que os projetos sejam aceitos e incorporados ZDES, ser papel do conselho gestor estadual (i) viabilizar o acesso aos programas estaduais que colaborem com a competitividade dos projetos de cadeias de valor e/ou arranjos produtivos locais; (ii) acompanhar a execuo dos projetos de cadeias de valor e arranjos produtivos; (iii) emitir relatrios sistemticos; (iv) identificar e resolver conflitos de interesses; (v) identificar e encaminhar para a secretaria executiva desvios de conduta em relao aos critrios de seletividade para que sejam tomadas as medidas necessrias, e isso envolve a possibilidade de excluso dos benefcios. Esses dois nveis devero interagir com o objetivo de estimular e garantir os investimentos pblicos e privados necessrios para que as cadeias de valor e arranjos produtivos amparados sob o guarda-chuva da ZDES possam cumprir o objetivo de aumento da competitividade e gerao de valor. A relao entre as esferas federal e estadual dever ser amparada pela negociao e cooperao para o alcance de objetivos comuns e formalizadas por meios de convnios que estabeleam papis e responsabilidades no mbito da ZDES. Nesse sentido, prope-se que seja criado o Conselho Nacional de Zonas de Desenvolvimento Extrativismo Sustentvel (CNZDES), com a seguinte conformao.
a)
Conselho Gestor nvel federal: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, Casa Civil da Presidncia da Repblica, Ministrio da Cincia e Tecnologia, Ministrio da Fazenda, Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio da Integrao Nacional, Ministrio da Sade e Conselho Nacional dos Seringueiros. i. Coordenao geral: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; ii. Articulao e coordenao entre a ZDES e outras polticas e programas federais: Casa Civil da Presidncia da Repblica;
b) c)
Secretaria Executiva: Ministrio da Fazenda, Coordenao Nacional do Plano Nacional da Sociobiodiversidade, Banco da Amaznia e Banco do Brasil. Conselhos gestores estaduais 86: Representantes dos Governos Estaduais, rgos de assistncia tcnica e extenso rural, operadores das cadeias de valor e arranjos produtivos apoiados, SEBRAE e SENAI, sociedade civil.
86
Cada Estado ter o seu conselho gestor.

106
Figura 5. Modelo de arranjos institucional proposto para a governana da ZDES
15. Operacionalizao da ZDES

A operacionalizao da ZDES acontecer mediante projetos que visem estruturar e desenvolver cadeias de valor e arranjos produtivos, tendo como principal orientao a agregao de valor e competitividade. Prope-se que esses projetos sejam elaborados em uma perspectiva temporal de 5 anos, podendo ser prorrogado por mais 5 anos, caso os objetivos no primeiro ciclo de vida dos projetos tenham sido alcanados. Esses projetos podero ser encaminhados para a Secretaria Executiva do CNZDES demanda espontnea. Caber Secretaria Executiva definir, sob a orientao do Conselho Gestor nvel federal - as principais diretrizes a serem seguidas para a elaborao dos projetos, tendo em vista os objetivos estratgicos da ZDES. A perspectiva de operar a ZDES via projetos, isolados ou integrados, no implica que sero aportados recursos financeiros diretamente nos projetos. O papel do CNZDES ser de criar ambiente de negcio favorvel consolidao das cadeias de valor e arranjos produtivos, onde a medida efetiva
107
de desonerao tributria da ZDES ser combinada com o acesso aos benefcios de outras polticas pblicas e setoriais, que impulsionem a competitividade. Os projetos devero ser articulados no mbito dos Estados, a partir de iniciativa prpria dos operadores das cadeias de valor e/ou arranjo produtivos, ou de iniciativas do governo no sentido de dinamizar, fortalecer ou estruturar cadeias produtivas consideradas estratgicas, como vem acontecendo no Par, Amazonas e Acre, onde os governos estaduais adotam abordagens semelhantes na promoo da economia extrativista 87. Em qualquer um dos casos, os projetos devero ser elaborados de forma participativa, envolvendo os operadores das cadeias de valor e/ou arranjos produtivos locais (associaes, cooperativas, micro e pequenas empresas, empresas ncoras), grupos de interesse dentro dos governos estaduais (ex. secretarias de cincia e tecnologia, secretarias de produo, etc), SEBRAE, SENAI e outros que possuam papel definido na gerao de valor. Esses projetos devero possuir carter econmico e estratgico, onde as dimenses sociais e ambientais devero ser consideradas tendo em vista a perspectiva de sustentabilidade. Os projetos devero apresentar um diagnstico situacional sobre o estado atual da rede de operaes, ou cadeias de valor e/ou arranjos produtivos que pleiteiam o conjunto de incentivos da ZDES.
O diagnstico ser um insumo para que seja apresentada a estratgia de desenvolvimento da cadeia de valor ou arranjos produtivo, dando indicaes precisas sobre a viso de futuro, objetivos, metas e recursos que sero compartilhados no mbito das cadeias de valor e/ou arranjos produtivos locais.
Dever contemplar uma anlise detalhada do ambiente de negcios que envolve a cadeia de valor e/ou arranjo produtivo, principalmente em relao s condies de infraestrutura (logstica, energtica e social) e ao marco legal, enquanto impulsionadores ou limitadores. Os projetos devero demonstrar e caracterizar os investimentos privados que sero realizados.
No estado do Amzonas so realizadas conferncias estaduais de povos e comunidades tradicionais com o intuito de formular e alinhar suas polticas pblicas objetivando a estruturao de cadeias produtivas, tendo em vista a necessidade de agragao de valor e acesso a mercados que premiem os valores sociais e ambientais embutidos nos produtos da floresta.
87
108
Os projetos finalizados devero ser enviados para a Secretaria Executiva do CNZDES, a quem caber analisar a consistncia e importncia da proposta para a competitividade e alavancagem de processos de desenvolvimento regional. Os projetos devero ser analisados pela secretaria executiva da CNZDES tendo como referncia os seguintes critrios de seletividade:
a. Incorporao de diretrizes que assegurem a manuteno da qualidade ambiental, a produtividade florestal e a conservao da biodiversidade; i. Toda a cadeia de valor deve ser submetida a procedimentos de certificao que assegure princpios e diretrizes de sustentabilidade; b. Incorporao de tecnologias de produtos e de processos de produo compatveis com o estado da arte e da tcnica; i. Deve ser assegurado que os operadores extrativistas tenham acesso e se apropriem dessas inovaes tecnolgicas c. Buscar nveis crescentes de produtividade e de competitividade; i. Esses ganhos devem considerar os limites da capacidade trabalho e produtividade dos operadores extrativistas; ii. Os Ganhos na produtividade devem considerar os limites da produtividade florestal das reas de extrao das matriasprimas; d. Investimento em processos e ciclos contnuos de pesquisa e desenvolvimento de novos produtos, tendo em vista a ampliao do rol de produtos extrativistas com valor de mercado; e. Investimento na formao e capacitao de recursos humanos para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico; f. Investimento na formao e capacitao de recursos humanos para o desenvolvimento gerencial das organizaes produtivas extrativistas; g. Investimentos na comunicao e troca de informaes entre todos os elos da cadeia de valor.
109
Consideraes Finais
A Zona de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel refere-se a cadeias de valor e arranjos produtivos locais estratgicos para o desenvolvimento regional beneficiados por um conjunto de incentivos fiscais com a finalidade de promoo da inovao e fortalecimento da competitividade. A sua efetividade da ZDES, enquanto um veculo catalisador de processos de desenvolvimento da economia extrativista depender de uma estrutura de governana capaz de criar uma ambiente favorvel ao investimento privado. Sem essa orientao, as possibilidades de sucesso da ZDES ficam restritas. Nesse sentido, considera-se que a integrao de polticas e programas federais voltados ao fortalecimento da competitividade, incluindo nesse contexto questes relacionadas a infraestrutura (logstica, energtica e scia), bem como o aperfeioamento do marco legal relacionado ao acesso e ao uso da biodiversidade brasileira, so de fundamental importncia para que essa iniciativa poltica tenha sucesso. A perspectiva de dinamizao e incremento dos investimentos privados na economia extrativista, no mbito da ZDES, encontra um forte apoio na oferta de benefcios fiscais mediante a observao de critrios que orientaro a conduta das empresas beneficirias, principalmente em relao a inaugurao de ciclos de inovao que tornem essas cadeias de valor mais competitivas, em especial aos primeiros elos das cadeias, locus das populaes extrativistas alvo de interveno do Governo Federal em relao ao combate e erradicao da pobreza. Nesse sentido, espera-se que a dinmica de operacionalizao da ZDES seja capaz de integrar resultados econmicos com o aumento das capacidades e competncias em gesto nos primeiros elos das cadeias de valor, de forma que seja criado um ambiente que possibilite aos extrativistas intensificarem seus investimentos, aumentando a produtividade e suas receitas, consolidando a ZDES como uma estratgia de desenvolvimento econmico para a regio Amaznica.
110
Referncias
CORREA, L.H., CORREA, C.A. Manufatura e Servios: Uma abordagem estratgica. 2a., Ed. 5a.. Reimpr. So Paulo. Atlas, 2010. KAPLAN, R.S.; NORTON, D.P. Mapas Estratgicos: Convertendo ativos intangveis e resultados tangveis. 13a. Reimpr. So Paulo. Elsevier, 2004. ___________ A Estratgia em Ao: Balanced Socrecard. 26a. Reimpr. So Paulo. Elsevier, 1997. OLIVEIRA. M.K. de. (2009). Nota Tcnica . Manaus, Amazonas: Centro de Gesto e Estudos Estratgicos. ALEGRETTI, M. H. (2009). Texto para discusso: Proposta para uma nova politica de desenvolvimento do extrativismo na Amaznia. Secretaria de Assuntos Estratgicos, Centro de Gesto e Estudos Estratgicos - CGEE, Brasilia. Empresas Fortes, Pas Forte. Revista Exame, 979a. Ed. No. 20. p. 34. 3/11/2010. SAWYER, D. (2009). Nota Tcnica. Entraves regulatrios de atividades extrativistas da Amaznia: Problemas, enfrentamento e solues. Secretaria de Assuntos Estratgicos, Centro de Gesto e Estudos Estratgicos - CGEE, Brasilia. Redes de Empresas, a Chave para Inovar. HSM Management, No. 72. Janeiro-Fevereiro de 2009.
111
ANEXO 1
Minuta de Projeto de Lei da Criao da ZDES
Minuta de Projeto de Lei n .................., de ..... de ........................ de 2011.
Cria as Zonas de Desenvolvimento Extrativista Sustentvel (ZDES), cria o Conselho Nacional de Zonas de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel, e d outras disposies.
Art. 1.o
Esta Lei cria a Zona de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel (ZDES), institui
o Conselho Nacional de Zona de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel (CNZDES) e d outras disposies.
Art. 2.o. Princpios que norteiam a criao da ZDES:
I a isonomia geogrfica que visa a promoo do equilbrio socioeconmico entre as regies brasileiras (cf. Inciso 1.o. do Art. 151 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil); II o fortalecimento da competitividade da economia extrativista pelo incentivo para agregao de valor, ao desenvolvimento tecnolgico e ao desenvolvimento de competncias essenciais para tornar mais denso e efetivo o empreendedorismo regional; II a incluso social e produtiva dos povos e comunidades tradicionais; III a integrao de polticas pblicas e setoriais para promover eficincia econmica nos setores que utilizam matrias-primas extrativistas;
112
IV a garantia de condies estveis e seguras que estimulem investimentos privados de longo prazo; V no potencial da biodiversidade brasileira gerar e distribuir riquezas; VI na promoo de pesquisa, desenvolvimento e inovao de produtos, processos e tecnologias; VII no uso sustentvel da biodiversidade brasileira.
Art. 3.o. Para os fins dispostos nesta Lei, considera-se
I Cadeia de valor: rede estratgica de atores independentes que atuam dentro de uma mesma cadeia produtiva, desempenhando funes distintas porm seqenciadas, dispostos a colaborar e identificar objetivos, metas e estratgias comuns, compartilhar riscos e benefcios, bem como o investimento de tempo e recursos para manter relaes estreitas e bem sucedidas. II Arranjos produtivos locais: aglomeraes territoriais de agentes econmicos, polticos e sociais - com foco em um conjunto especfico de atividades econmicas - que apresentam vnculos mesmo que incipientes. Geralmente envolvem a participao e a interao de empresas - que podem ser desde produtoras de bens e servios finais at fornecedoras de insumos e equipamentos, prestadoras de consultoria e servios, comercializadoras, clientes, entre outros - e suas variadas formas de representao e associao. Incluem tambm diversas outras organizaes pblicas e privadas voltadas para: formao e capacitao de recursos humanos, como escolas tcnicas e universidades; pesquisa, desenvolvimento e engenharia; poltica, promoo e financiamento; III Sociobiodiversidade: a relao entre bens e servios gerados a partir de recursos naturais, voltados formao de cadeias produtivas de interesse de povos e comunidades tradicionais e de agricultores familiares; IV Empresa ncora empresas que possuem posicionamento estratgico no mercado, com atitude dinmica em relao a gesto da inovao tecnolgica e grande poder de barganha para estabelecimento de modos de governana mais eficientes.
113
Art. 4.o. A Zona de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel so cadeias de valor e arranjos produtivos locais estratgicos para o desenvolvimento regional beneficiados por um conjunto de incentivos fiscais com a finalidade de promoo da inovao e fortalecimento da competitividade.
1.o Para efeito dessa Lei considera-se que as zonas de desenvolvimento de extrativismo sustentvel podem envolver cadeias de valor e arranjos produtivos locais de produtos madeireiros e no-madeiros, desde que atendam os dispositivos estabelecidos nessa Lei.
Art. 5.o. criado o Conselho Nacional das Zonas de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel (CNZDES).
1.o. O CNZDES ter como objetivo promover a competitividade das cadeias de valor e arranjos produtivos locais reconhecidos como Zonas de Desenvolvimento de Extrativismo Sustentvel.
Art. 6.o. O CNZDES ser formado por um Conselho Gestor, uma Secretaria Executiva e um Conselho Gestor das ZDESs nos Estados da Amaznia Legal.
Art. 7.o. O conselho gestor tem as seguintes responsabilidades:
I - Criar ambiente de negcio favorvel consolidao das cadeias de valor e arranjos produtivos amparados das ZDES. II - Elaborar estratgias e empreender esforos de integrao e sinergia de polticas e programas federais voltados ao fortalecimento da competitividade; III Propor medidas de aperfeioamento do marco legal relacionado que envolve as cadeias de valor e arranjos produtivos estratgicos para o desenvolvimento sustentvel da regio Amaznica.
114
1.o. O conselho Gestor ter a seguinte composio:
I Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior responsvel pela coordenao geral; II Casa Civil da Presidncia da Repblica far a articulao e coordenao entre a ZDES e outras polticas e programas federais; III Ministrio da Fazenda; IV Ministrio da Cincia e da Tecnologia; V Ministrio do Meio Ambiente; VI Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; VII Ministrio da Sade; VIII Conselho Nacional dos Seringueiros - CNS.
2.o. Caber ao conselho gestor empreender esforos para integrar aos objetivos da CNZDES as seguintes aes do governo federal:
I Poltica de desenvolvimento produtivo; II Plano de ao de cincia, tecnologia e inovao; III Programa de acelerao do crescimento; IV Plano nacional para a promoo dos produtos da sociobiodiversidade;
Art. 8.o. A Secretaria Executiva do CNZDES exercer as seguintes responsabilidades:
I - apoiar o conselho gestor na construo de estratgias;
115
II - executar as estratgias deliberadas pelo conselho gestor; III - definir as regras, procedimentos de monitoria, auditoria e ciclos necessrios para que os projetos de ZDES sejam bem executados e alcancem os objetivos e resultados esperados; IV - propor uma abordagem metodolgica para o fomento e gesto das cadeias de valor e arranjos produtivos que possa ser compartilhada no mbito das ZDES; V - acompanhar e assessorar os conselhos gestores da ZDES nos Estados na organizao das oportunidades em termos de programas pblicos que atendam as demandas (ex. crdito e financiamento, infraestrutura, capacitao, etc) das ZDES;
1.o. A Secretaria Executiva do CNZDES ter a seguinte composio
I - Ministrio da Fazenda; II - Coordenao Nacional do Plano Nacional da Sociobiodiversidade, III - Banco da Amaznia; IV - Banco do Brasil.
Art. 9.o. Os conselhos gestores das ZDES nos Estados possuem as seguintes responsabilidades:
I - viabilizar o acesso das ZDES aos programas estaduais que colaborem com ganhos de competitividade II - acompanhamento peridico da execuo dos projetos de ZDES; III - emitir relatrios sistemticos; IV - identificar e resolver conflitos de interesses; V - identificar e encaminhar para a secretaria executiva desvios de conduta em relao aos critrios de seletividade, para que sejam tomadas as medidas necessrias,
116
Art. 10.o. Os conselhos gestores das ZDES nos Estados devero ter a seguinte composio:
I - representantes dos Governos Estaduais; II - rgos de assistncia tcnica e extenso rural, III - operadores das cadeias de valor e arranjos produtivos; IV Servio Brasileiro de Apoio Micro e Pequena Empresa; V Servio Nacional de Aprendizagem Industrial; VI representante da sociedade civil organizada.
Art. 11. Caber somente ao conselho gestor da CNZDES o reconhecimento de cadeias de valor e arranjos produtivos locais como zonas de desenvolvimento de extrativismo sustentvel.
Art. 12. O reconhecimento de zonas de desenvolvimento de extrativismo sustentvel garantir permitir acesso aos seguintes incentivos fiscais:
I - desonerao completa do ICMS incidente na comercializao de produtos da sociobiodiversidade (madeireiros ou no-madeireiros), em operaes internas e interestaduais; II - desonerao completa do PIS e COFINS; III - deduo no IRPJ dos investimentos privados em estruturas de produo e armazenamento, sistemas de informao, pesquisa e desenvolvimento de novos produtos e processo, bem como o desenvolvimento de capacidades e competncias gerenciais dos fornecedores extrativistas.
1.o. O acesso aos benefcios fiscais supracitados extensivo a todos as formas jurdicas que compem a ZDES e depender do atendimento rigoroso das diretrizes abaixo:
117
I - Toda a cadeia de valor deve ser submetida a procedimentos de certificao que assegure princpios e diretrizes de sustentabilidade; II - Incorporao de tecnologias de produtos e de processos de produo compatveis com o estado da arte e da tcnica; III - Buscar nveis crescentes de produtividade e de competitividade; IV- Investimento em processos e ciclos contnuos de pesquisa e desenvolvimento de novos produtos, tendo em vista a ampliao do rol de produtos extrativistas com valor de mercado; V - Investimento na formao e capacitao de recursos humanos para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico; VI - Investimento na formao e capacitao de recursos humanos para o desenvolvimento gerencial das organizaes produtivas extrativistas; VII - Investimentos na comunicao e troca de informaes entre todos os elos da cadeia de valor.
Art. 13. O reconhecimento de zonas de desenvolvimento de extrativismo sustentvel (conforme Art. 11) se dar mediante projetos que visem estruturar e desenvolver cadeias de valor e arranjos produtivos, tendo como principal orientao a agregao de valor e competitividade.
1.o. Os projetos devero ter um ciclo de vida de no mnimo 5 (cinco) anos, onde ao final desse tempo poder ser renovado caso os objetivos do primeiro ciclo tenham sido alcanados;
2.o. Caber Secretaria Executiva definir, sob a orientao do Conselho Gestor,
as
principais diretrizes a serem seguidas para a elaborao dos projetos, tendo em vista os objetivos estratgicos da ZDES. Esses projetos podero ser encaminhados para a Secretaria Executiva do CNZDES demanda espontnea.
118
3.o. A perspectiva de operar a ZDES via projetos, isolados ou integrados, no implica que sero aportados recursos financeiros diretamente nos projetos (ver Art. 7.o.)
Art. 14. Os projetos devero ser articulados no mbito dos Estados, a partir de iniciativa prpria dos operadores das cadeias de valor e/ou arranjo produtivos, ou de iniciativas do governo no sentido de dinamizar, fortalecer ou estruturar cadeias produtivas consideradas estratgicas, seguindo as seguintes diretrizes: I - devero ser elaborados de forma participativa, envolvendo os operadores das cadeias de valor e/ou arranjos produtivos locais, grupos de interesse dentro dos governos estaduais, SEBRAE, SENAI e outros que possuam papel definido na gerao de valor e fortalecimento da competitividade. II - Devero possuir carter econmico e estratgico, onde as dimenses sociais e ambientais devero ser consideradas tendo vista a perspectiva de sustentabilidade do conceito ZDES. III - Os projetos devero demonstrar e caracterizar os investimentos privados que sero realizados;
1.o. Os projetos devero apresentar um diagnstico situacional sobre o estado atual da rede de operaes, ou cadeias de valor e/ou arranjos produtivos que pleiteiam serem reconhecidas como ZDES.
I - O diagnstico ser um insumo para que seja apresentado a estratgia de desenvolvimento da cadeia de valor ou arranjos produtivo, dando indicaes precisas sobre a viso de futuro, objetivos, metas e recursos que sero compartilhados no mbito das cadeias de valor e/ou arranjos produtivos locais. II - Dever contemplar uma anlise detalhada do ambiente de negcios que envolve a cadeia de valor e/ou arranjo produtivo, principalmente em relao s condies de infraestrutura (logstica, energtica e social) e ao marco legal, enquanto impulsionadores ou como fatores limitantes.
Art. 15. Os projetos elaborados devero ser enviados para a Secretaria Executiva do CNZDES, a quem caber analisar a consistncia e importncia da proposta para a competitividade e alavancagem
119
de processos de desenvolvimento regional, tendo como referncia as diretrizes indicadas no do art. 12 em seu 1.o.. Art. 16. As ZDES que forem reconhecidas e que a qualquer tempo desconsiderarem s diretrizes do Art. 12 tero seu status revogado pelo CNZDES.
120
Lista de Abreviaturas e Siglas

AFRMM ALC BASA COFINS CZPE DFS FINAM FLONA GTI ICMBio ICMS INFRAERO IPI IRPJ MMA OEMA PACTI PAOF PCI PICE PIM PIS PNF PNQP SNUC SUDAM Adicional ao Frete para a Renovao da Marinha Mercante rea de Livre Comrcio Banco da Amaznia Sociedade Annima Contribuio para Financiamento da Seguridade Social Conselho Nacional de Zonas de Processamento de Exportao Distrito Florestal Sustentvel Fundo de Investimento da Amaznia Floresta Nacional Grupo de Trabalho Interministerial Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade Impostos sobre Operaes de Circulao de Mercadoria Empresa Brasileira de Infra estrutura Aeroporturia Imposto sobre Produtos Industrializados Imposto de Renda sobre Pessoa Jurdica Ministrio do Meio Ambiente rgo Estadual de Meio Ambiente Programa de Apoio a Melhoria de Capacidade Tecnolgica Industrial Plano Anual de Outorga Florestal Programa de Competitividade Industrial Poltica Industrial de Comrcio Exterior Plo Industrial de Manaus Programa de Integrao Social Programa Nacional de Florestas Programa Nacional de Qualidade e Produtividade Sistema Nacional de Conservao Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia
121
SUFRAMA ZFM ZPE
Superintendncia da Zona Franca de Manaus Zona Franca de Manaus Zona de Processamento de Exportao
122

2 ZDES Na Amazônia

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

2 ZDES Na Amazônia

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Presidncia da Repblica Secretaria de Assuntos Estratgicos

Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na amaznia

Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na amaznia

Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na amaznia

3. Zona Franca de Manaus

www.suframa.gov.br o Decreto-Lei n 288, de 28 de fevereiro de 1967. 5 www.suframa.gov.br

. Fases Histricas da Zona Franca de Manaus

Perodo Denominao Caracterstica

verticalizado Lei 8.387/1991

PL 1.310/1951 Lei 3.177/1957

Fonte: Bispo (2009)

Disponvel em www.suframa.gov.br, acesso em 20 de outubro de 2010.

Abrangncia do Modelo Zona Franca de Manaus

Decreto-Lei n . 288, de 28 de fevereiro de 1967, em seu artigo stimo alneas de aa f.

4. Aspectos Relevantes do Modelo de Desenvolvimento Zona Franca de Manaus

Disponvel em www.suframa.gov.br, acesso em 03 de outubro de 2010.

Grifo nosso Grifo nosso.

Quadro 2. Tributao Diferenciada da Zona Franca de Manaus

Esfera da Administrao Publica

Diferenciao/Incentivo Reduo de 88%

Iseno para operaes internas na Zona Franca de Manaus

Restituio parcial ou total, variando de 55% a 100%

e Taxas de Licena para instalao de empresas Fonte: SUFRAMA www.suframa.gov.br/zfm_incentivos.cfm

4.1.1. Imposto sobre Importao e Imposto sobre Produtos Industrializados

Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na amaznia

Quadro 3. SUFRAMA: Critrios Adotados para Incentivos Fiscais

Aumento crescente da produtividade e competitividade.

Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na amaznia

4.1.3. Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias (ICMS)

Promovam a interiorizao do desenvolvimento econmico e social do Estado 16;

Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na amaznia

4.1.1. Tributao Discriminatria

4.1.2. Poltica Aduaneira

4.1.3. Infraestrutura e Logstica

Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na amaznia

Quadro 4 Estrutura Hidroviria

Hidrovia do Rio Madeira Amaznica 1.060 km (Foz/Porto Velho)

1.060 km 2.10m II Carga Geral, Combustvel

Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na amaznia

Figura 1. Investimento Liquido x Faturamento das Indstrias do Plo Industrial da

Zona Franca de Manaus.

Fonte: SUFRAMA Relatrio de Indicadores de Desempenho, Agosto de 2010.

Figura 2. Contribuio dos Setores de Eletroeletrnicos e de Duas Rodas no

Tabela 1. Relao entre salrios, encargos e benefcios sociais X Mo-de-obra

Tabela 2. Movimentao de ICMS do Plo Industrial de Manaus 2009.

894.370 380.651 3.066.965.898

496.238 32.939 2.454.725.414

398.132 347.712 608.330.544

Fonte: SUFRAMA Relatrio de Indicadores de Desempenho. * Inclusive bens de informtica.

Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na amaznia

Tabela 3. Produto Interno Bruto das principais cidades brasileiras

Fonte: IBGE, disponvel em www.ibge.gov.br.

Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na amaznia

4.3. Comentrios e Observaes

5.Distrito Florestal Sustentvel

Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) 29, segundo o qual o poder

Artigo 17 da Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000.

Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na amaznia

Abrangncia do Modelo Distrito Florestal Sustentvel

Figura 3. Distrito Florestal Sustentvel da BR-163

Fonte 1. Servio Florestal Brasileiro Fonte 2. Projeto BRA/070/EC

Soerguimento econmico e tecnolgico do extrativismo na amaznia

6. Aspectos Relevantes do Modelo Distrito Florestal Sustentvel