Apostila Dir Administrativo I

DIREITO
ADMINISTRATIVO

I
J uliana Ribeiro

Apostila de Direito Administrativo I 2

1 - DIREITO ADMINISTRATIVO

? conceito: o conjunto de princpios jurdicos que regem a atividade administrativa, as
entidades, os rgos e os agentes pblicos, objetivando o perfeito atendimento das
necessidades da coletividade e dos fins desejados pelo Estado.

? objeto: compete-lhe o estudo da atividade ou funo administrativa exercida direta ou
indiretamente, de sua estrutura, de seus bens, de seu pessoal e de sua finalidade.

? ramo do direito pblico: classificado tradicionalmente como ramo do direito pblico
interno; regula as relaes em que o Estado parte ou mantm interesse preponderante,
regendo a sua organizao e atuando com supremacia e visando o interesse pblico.

? fontes:

? l ei
? j urisprudncia
? doutrina
? princpios gerais do dire ito
? costumes

? o direito administrativo constitui uma disciplina jurdica vinculada ao direito pblico,
organizada a partir de princpios jurdicos harmonicamente reunidos; a expresso regi me
j urdico- administrativo consagra a unio de princpios peculiares a essa disciplina, que
conservam entre si no apenas unio, mas relao de interdependncia; tais princpios so: a)
supremacia do interesse pblico sobre o privado e b) indisponibilidade dos interesses
pblicos; esse regime , ainda, caracterizado pela coexistncia de prerrogativas e
sujeies; as prerrogativas so detidas pela Administrao Pblica para satisfazer o interesse
pblico, condicionando ou limitando (sujeies) o exerccio de direitos e liberdades do
indivduo, denotando a supremacia do interesse pblico sobre o particular; o regi me
j urdico- administrativo consagra princpios prprios do direito administrativo e da
Administrao Pblica.

? princpios bsicos da Administrao Pblica (art. 37, caput, CF):

? legalidade

? i mpessoalidade

? moralidade

? publicidade

? eficincia

? princpios de direito administrativo:

? supremacia do interesse pblico sobre o privado

? indisponibilidade dos interesses pblicos

? continuidade

? autotutela a Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de
vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revog-los,
por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e
ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial (Smula 473 do STF).

Profa. J uliana Ribeiro 3

? especialidade

? presuno de legitimidade

2 - REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO

? toda a atividade desenvolvida pelo Poder Pblico tem por objetivo representar os interesses
de terceiros (da coletividade); por fora desses interesses que a Administrao representa
quando atua, a ela o ordenamento jurdico confere:

? direitos, vantagens e prerrogativas

? os atributos conferidos aos atos administrativos, dentre eles: presuno de
legitimidade, auto-executoriedade e imperatividade.

? poder de polcia

? as clusulas exorbitantes nos contratos administrativos, colocando o Poder
Pblico numa posio diferenciada em relao aos particulares que com ele se
relacionam.

? a Administrao, de forma unilateral, em vista dos interesses que representa,
tem a possibilidade de impor, unilateralmente, comportamentos aos particulares -
ex.: interveno na propriedade (impor restries ao direito de propriedade
constitucionalmente assegurado ainda que nenhuma ilegalidade tenha sido
praticada) - desapropriao, requisio, ocupao, limitao, servido, tombamento
e confisco.

? deveres e obrigaes

? para a Administrao contratar funcionrios exige-se que sejam abertos
concursos pblicos e licitaes para que assim sejam contratados aqueles que, de
forma impessoal, obtiverem melhores resultados ou apresentarem as propostas
mais vantajosas nos termos estabelecidos no edital.

? em face do aqui exposto, pode-se repetir, que toda a atividade administrativa regida por
um conjunto especfico de regras em vista dos interesses por ela apresentados nos momentos
em que atua; a esse conjunto de regras em que esto includas as vantagens e as obrigaes
a serem seguidas pela Administrao d-se o nome de regime jurdico da Administrao
Pblica.

3 - PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO (art. 37, caput, CF)

? legalidade

? impessoalidade

? moralidade

? publicidade

? eficincia

? a previso dessas regras na CF no se limita ao caput do art. 37, podendo ser encontrada
em outros pontos; servem de exemplos as previses do art. 5, LXXIII (moral i dade
administrativa), art. 93, IX e X (motivao das decises j udiciais ), art. 169 (princpio da
eficincia, quando limita os gastos com folha de pessoal), entre outros.


? cada Estado no exerccio de seu Poder Constituinte Derivado Decorrente, com fundamento
no art. 25 da CF, tem a possibilidade, quando da elaborao de suas Constituies, de
acrescentar outros princpios; a mesma concluso pode ser adotada para o DF e para os
Municpios quando da elaborao de suas Leis Orgnicas, a teor do disposto, respectivamente,
nos artigos 32 e 29 da CF, bem como para o legislador infraconstitucional.

? Constituio do Estado de So Paulo:

? legalidade

? impessoalidade

? moralidade

? publicidade

? razoabilidade

? finalidade

? motivao dos atos administrativos no s a referncia ao dispositivo legal
embasador do ato editado pela Administrao, mas tambm a necessidade de se
relacionarem os elementos que concretamente contriburam para formar a convico do
administrador.

? supremaci a do i nteresse pbl i co sobre o parti cul ar

? Lei n 9.784/99 - disciplina o processo administrativo ao nvel federal:

? legalidade

? finalidade

? motivao

? razoabilidade

? proporcionalidade

? moralidade

? ampla defesa

? contraditrio

? segurana j urdica

? interesse pblico

? eficincia

? os princpios abrangem a Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do DF e dos Municpios.

4 - PODERES DA ADMINISTRAO

? vinculado aquele que o agente fica inteiramente preso ao enunciado da lei, que, de
resto, estabelece o nico comportamento a ser adotado em situaes concretas, no deixando
nenhuma margem de liberdade para uma apreciao subjetiva pelo administrador - ex.:

servidor que ingressa com pedido de aposentadoria em razo de atingir o limite mximo de
idade permitida pela CF para a permanncia no servio pblico (70 anos), ou seja, nico
requisito exigido pela lei; revela-se ntida a ausncia de possibilidade para que o administrador
possa estabelecer um juzo de convenincia e oportunidade para efeito do atendimento ou no
do pedido formulado; estando comprovado, no ter ele outra alternativa que no a de
atender ao pedido formulado.

? discricionrio aquele que o agente tambm fica inteiramente preso ao enunciado da
lei, que, no entanto, no estabelece um nico comportamento a ser adotado por ele em
situaes concretas; abre um espao para o administrador, lanando mo de um juzo de
convenincia e oportunidade, no se limite a um nico comportamento possvel - ex.:
autorizao para o porte de arma, colocao de cadeiras e mesas em calada defronte a bares
e restaurantes etc.

? hierrquico aquele conferido ao administrador para distribuir e escalonar as funes
dos rgos pblicos, bem como de ordenar e rever a atuao dos agentes, estabelecendo
entre eles uma relao de subordinao; aquele conferido ao administrador para organizar
toda a estrutura da Administrao Pblica e fiscalizar a atuao daqueles que ali se encontram.

? disciplinar aquele conferido ao administrador para aplicao de sanes, penalidades
aos seus agentes, em vista da prtica de infraes de carter funcional.

? normativo (ou regulamentar) a faculdade atribuda ao administrador (chefe do
Executivo) para a expedio de decretos e regulamentos com o intuito de oferecer fiel
execuo lei (no pode contrariar, restringir ou ampliar o contedo de leis j existentes, mas
to-somente melhor explicit-los)(art. 84, CF - Compete privativamente ao Presidente da
Repblica - IV- sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para a sua fiel execuo); tudo que se disse at aqui retrata o que, na
classificao doutrinria, recebe o nome de decretos e regulamentos de execuo (se
determinada matria ainda no tiver sido objeto de regulamentao, por via de lei, no se
justificar a edio de decretos e regulamentos, pois no tero ao que oferecer fiel
regulamentao) sendo os nicos, alis, admitidos em nosso ordenamento jurdico como regra
geral; cumpre alertar para a existncia de polmica doutrinria e jurisprudencial acerca do
tema, a ponto de se admitirem em nosso ordenamento jurdico os chamados decretos e
regulamentos autnomos ou independentes, ou seja, aqueles que no dependem da
existncia de lei anterior para que possam ser editados (so aceitos para suprir a omisso do
legislador, desde que no invadam as reservas da lei, isto , as matrias que s por lei podem
ser reguladas; no substituem definitivamente a lei, suprem apenas a sua ausncia naquilo
que pode ser provido por ato do Executivo at que a lei disponha a respeito; promulgada a lei,
fica superado o decreto).

? de polcia refere-se ao controle estatal das atividades e dos interesses individuais, para
mant-los nos seus justos limites, sem prejudicar outrem, ou para restringi-los por motivo de
interesse pblico; o controle efetuado pela edio de normas e regulamentos, bem como por
atos concretos; aquele que dispe a Administrao para condicionar, restringir, frenar
atividades e direitos de particulares para a preservao dos interesses da coletividade; o
exerccio desse poder pode dar-se por meio da edio de atos normativos de alcance geral
(ex.: edio de regulamentos e portarias que disciplinem o uso e a venda de fogos de
artifcios, a soltura de bales, a venda de bebidas alcolicas, bem como as limitaes
administrativas ao direito de propriedade) ou mesmo por meio de atos de efeitos concretos
(os exemplos se multiplicam, podendo-se verificar a extenso desse poder na fiscalizao
sobre o comrcio de medicamentos, o controle sobre as publicaes, na aplicao de sanes a
estabelecimentos comerciais por falta de segurana ou higiene, no embargo a obras
irregulares, bem como no simples guinchamento de um veculo parado em lugar proibido).

? quando no exerccio desses poderes, encontra o administrador cristalinos limites delineados
pelo nosso ordenamento jurdico, que no podem ser ultrapassados mesmo diante dos
interesses representados; se ultrapassados, ocorrer o abuso de poder, nas quais o
administrador, embora competente para a prtica do ato, ultrapassa os limites das suas

atribuies ou desvia-se das finalidades que deve perseguir; o abuso poder se verificar em
termos de extenso, tanto em relao a atos quanto em relao a omisses praticados pelo
administrador; em se configurando essas situaes, ficam elas sujeitas ao controle tanto por
parte da prpria Administrao Pblica quanto por parte do Poder Judicirio, eis que
caracterizadoras de ilegalidade.

5 - ATOS ADMINISTRATIVOS

? definio: toda manifestao uni l ateral de vontade da Administrao (direta ou
indireta), ou de quem lhe faa as vezes (concessionrios e permissionrios), que agindo nessa
qualidade tenha por fim imediato, adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e
declarar direitos ou impor obrigaes aos administrados, passvel de reapreciao pelo Poder
Judicirio (dever restringir ao aspecto de sua legalidade, de forma a no interferir no princpio
da separao entre os Poderes, e desde que, por bvio, tenha sido provocado por terceiros);
nem todo ato administrativo provm da Administrao Pblica, da mesma maneira que nem
todo ato da Administrao pode ser considerado como administrativo, pois, como se ver mais
adiante, os chamados atos de gesto so editados pelo Poder Pblico, mas debaixo de regime
jurdico de direito privado; a licitude dos atos praticados pelos particulares verificada pela
sua no contrariedade em relao lei, a dos atos administrativos aferida pela sua
compatibilidade em relao a ela.

? o CC, como se sabe, relaciona como requisitos de validade do ato jurdico em seu art. 82,
agente capaz, obj eto lcito e forma prescrita ou no defesa em lei; o ato administrativo,
como modalidade de ato jurdico, tambm no dispensa esses trs requisitos de validade,
guardada a necessidade de algumas adaptaes, por fora dos diferentes interesses a serem
defendidos; em vista dos interesses representados pelo Poder Pblico, os atos administrativos
necessitam de outros requisitos que no aparecem naqueles editados por particulares,
submetidos que esto a outro regime jurdico; dentro desse contexto, nossa doutrina e
jurisprudncia alinhavam, com algumas variantes, os seguintes requisitos de validade para
os atos administrativos:

? competncia (= agente capaz) para ser considerado vlido, deve ser editado por
quem detenha competncia para tanto.

? forma (= forma prescrita ou no defesa em leia) o modo pelo qual o ato deve ser
feito; a previamente estabelecida por lei, que, em geral, a escrita; pode se cogitar da
existncia de atos administrativos que no sigam essa forma escrita, mas que acabem
sendo exteriorizadas por intermdio de gestos ou mesmo de maneira verbal, surgindo
como exemplos os gestos e apitos emitidos por um guarda de trnsito.

? obj eto (= objeto lcito) o assunto de que trata o ato, ou seu contedo, como a
imposio de uma multa ou a regulamentao de uma feira livre.

? finalidade (exclusivo dos atos administrativos) o objetivo do ato, de acordo com a
vontade da lei; o desvio de finalidade, ou a finalidade diversa da desejada pela lei, uma
espcie de abuso de poder.

? moti vo (exclusivo dos atos administrativos) a obrigao que tem a Administrao
Pblica de oferecer, queles a quem representa, explicaes quanto aos atos que edita, o
mesmo no se verificando relativamente aos particulares, por representarem os seus
prprios interesses; exatamente por meio da explicao desses motivos que o Poder
Judicirio ter condies, desde que provocado para tanto, de estabelecer o controle de
legalidade em relao aos atos administrativos, o nico, a saber, que lhe permitido;
tambm da necessidade de motivao desses atos que surge a chamada Teoria dos
Motivos Determinantes, segundo a qual a existncia de fato dos motivos mencionados
pelo administrador, que justificaram a edio do ato, condiciona sua validade, ficando ele,
de resto, inteiramente preso aos motivos durante a sua execuo; se deles se afastar
durante a execuo, caracterizada estar a figura do desvio de finalidade, modalidade de
ilegalidade, e, portanto, passvel de reapreciao pelo Poder Judicirio; o afastamento

desses motivos s no implicar caracterizao de ilegalidade naquelas hipteses em que
o interesse pblico continuar caracterizado (ex.: procedimento expropriatrio, em que um
determinado imvel desapropriado para a construo de uma escola e posteriormente o
Poder Pblico resolve, por necessidade superveniente, construir naquele local uma
delegacia de polcia).

? atributos (surgem em decorrncia dos interesses que a Administrao representa quando
atua, vale dizer, os da coletividade):

? presuno de legitimidade salvo prova em contrrio, presumem-se legtimos os
atos da administrao e verdadeiros os fatos por ela alegados (presuno relativa ou
juris tantum).

? auto- executoriedade representa a possibilidade de a Administrao executar
sozinha os seus prprios atos sem buscar a concordncia prvia do Poder Judicirio.

? imperatividade ao editar os seus atos, a Administrao poder impor de forma
unilateral seu cumprimento aos particulares em vista dos interesses que representa.

? classificao:

? quanto aos destinatrios

? gerais so os editados sem um destinatrio especfico - ex.: edital de um
concurso pblico, portaria proibindo a venda de bebidas alcolicas a menores etc.

? individuais so os editados com destinatrio certo - ex.: permisso de uso de
um bem pblico, nomeao de um funcionrio, sua exonerao, autorizao para o
porte de arma etc.

? quanto ao alcance

? internos geram efeitos dentro da Administrao Pblica - ex.: edio de
pareceres etc.

? externos geram efeitos fora da Administrao Pblica - ex.: permisso de uso,
autorizao para o porte de arma etc.

? quanto ao objeto

? de imprio a Administrao tem supremacia sobre o administrado; so
aqueles que a Administrao pratica, de forma unilateral, lanando mo de sua
supremacia sobre os interesses dos particulares - ex.: interdio de um
estabelecimento comercial em vista de irregularidades encontradas, embargo de
uma obra pelos mesmos motivos, aplicao de sanes administrativas aos agentes
pblicos pela prtica de irregularidades etc.

? de gesto so aqueles que a Administrao pratica afastando-se das
prerrogativas (clusulas exorbitantes) que normalmente utiliza para se equiparar
aos particulares com quem se relaciona - ex.: situao em que o Poder Pblico
celebra contratos de loca o com particulares na qualidade de locatrio, pois esse
tipo de ajuste no caracteriza contrato administrativo.

? de expediente so os destinados a dar andamento aos processos e papis que
tramitam no interior das reparties.

? quanto ao grau de liberdade conferido ao administrador


? vinculados so aqueles em que o administrador fica inteiramente preso ao
enunciado da lei, que estabelece, previamente, um nico comportamento possvel
de ser adotado em situaes concretas, no existindo, pois, nenhum espao para a
realizao de um juzo de convenincia e oportunidade - ex.: regras de um concurso
pblico.

? discricionrios embora tambm esteja o administrador submetido ao imprio
da lei, aqui ela no prev um nico comportamento possvel de ser adotado em
situaes concretas, abrindo, por conseqncia, espao para que o administrador
estabelea um juzo de convenincia e oportunidade - ex.: determinao de mo
nica ou mo dupla de trnsito numa rua.

? quanto formao do ato

? simples so aqueles que resultam da manifestao de vontade de um nico
rgo, pouco importando sua natureza, se unipessoal ou colegiado.

? compostos resultam, de igual sorte, da vontade nica de um rgo, ficando,
entretanto, na dependncia de confirmao por outro superior para tornarem-se
exeqveis.

? complexos so aquele resultam da manifestao de vontade de mais de um
rgo - ex.: ato de investidura na Administrao ( um ato complexo
consubstanciado na nomeao feita pelo chefe do Executivo e complementado pela
posse e exerccio dados pelo chefe da repartio em que vai servir o nomeado).

? espcies:

? normativos so aqueles que contm um comando geral do Executivo visando
correta aplicao da lei, encontrando seu fundamento de validade no art. 84, IV, CF e,
por via de conseqncia, no Poder Normativo - decretos, regulamentos, instrues
normativas, regimentos, resolues e deliberaes.

? ordinrios so os que visam disciplinar o funcionamento da Administrao e a
conduta funcional de seus agentes no desempenho de suas atribuies, encontrando,
assim, respaldo no denominado Poder Hierrquico; se materializam por intermdio da
emisso de ordens, por instrues, circulares, avisos, portarias, ordens de servios,
ofcios e despachos.

? negociais so os que contm uma declarao de vontade da Administrao visando
concretizar negcios jurdicos, conferindo certa faculdade ao particular nas condies
impostas ou consentidas por ela - licena, autorizao, permisso, aprovao, admisso,
visto, homologao, dispensa, renncia e protocolo administrativo.

? enunciativos so aqueles em que a Administrao se limita a certificar ou atestar
um fato ou emitir uma opinio sobre determinado assunto sem se vincular ao seu
enunciado - certides, atestados, pareceres e apostilas; so atos declaratrios de uma
situao anterior criada por lei.

? punitivos so os que contm uma sano imposta pela Administrao queles que
infringem disposies legais, encontrando fundamento no Poder Disciplinar - multa,
interdio de atividade, destruio de coisa etc.

? formas de extino:

? o controle dos atos administrativos pode ser realizado pela prpria Administrao,
quando ento se falar em controle interno ou autotutela, podendo verificar-se
externamente por meio do Poder Legislativo ou do Poder Judicirio; esse controle pode
ser realizado mediante:

? anul ao tem como fundamento a ilegalidade do ato; pode ser promovida pela
prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio; os efeitos so ex tunc - retroagem
at a origem do ato.

? revogao tem como fundamento razes de convenincia e oportunidade,
incidindo, portanto, sobre atos at ento considerados legais; por envolver um juzo
de valores, s poder ser realizada pela prpria Administrao, no se abrindo essa
perspectiva para o Judicirio; os efeitos so ex nunc - a partir de ento.

? Smula 473 do STF - a Administrao pode anul ar seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou
revog- los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

6 - ADMINISTRAO PBLICA

? definio de servio pblico: todo aquele desenvolvido pela Administrao ou por quem
lhe faa as vezes, mediante regras previamente estabelecidas por ela, visando preservao
do interesse pblico; a titularidade para a prestao de um servio pblico nunca poder sair,
em vista dos interesses representados, das mos da Administrao; o mximo de que se
cogita a transferncia da execuo desse servio, permanecendo a titularidade nas mos do
Poder Pblico, que tem a condio de fiscalizao, podendo inclusive, em caso de necessidade,
aplicar as sanes que se mostrarem cabveis; a execuo desses servios s pode se verificar
mediante regras prvia e unilateralmente impostas pela Administrao, sem qualquer tipo de
interferncia do particular.

? formas de prestao de servios pblicos:

? centralizada (ou direta) quando executada pela Administrao direta do Estado
Unio, Estados, Municpios e DF.

? desconcentrao a transferncia de competncias de um rgo para outro,
mas dentro da Administrao direta mediante diversos critrios, como o territorial, o
geogrfico (ex.: administraes regionais ou subprefeituras etc), o hierrquico (ex.:
departamentos, divises, unidades etc), por matria (ex.: Ministrios da
Administrao Federal, Secretarias Estaduais ou Municipais etc).

? descentralizada (ou indireta) quando executada por terceiros que com ela no se
confundem; a distribuio de competncias de uma para outra pessoa, fsica ou
jurdica; a transferncia da execuo de servios pode ocorrer para terceiros que se
encontrem dentro ou fora da estrutura da Administrao Pblica; quando realizada por
terceiros que se encontrem dentro da estrutura da Administrao, mas que no se
confundem com a Administrao direta, surgem as figuras das autarquias, fundaes,
empresas pblicas e soci edades de economi a mi sta e, mais recentemente, as
agncias reguladoras e executivas; quando a transferncia ocorre para terceiros que
se encontrem fora da estrutura da Administrao, vale dizer, para particulares, surgem
as figuras das concession rias e permissionrias.

? estrutura da Administrao indireta: no obstante se encontrarem dentro da estrutura
da Administrao, no se confundem com a chamada Administrao direta do Estado; dois so
os objetivos que norteiam a criao dessas figuras: a prestao de servios pblicos e a
explorao de atividades econmicas.

- prestao de servios pblicos tem por objetivo oferecer concretude ao princpio
da eficincia, visto que se parte do pressuposto de que a criao de uma pessoa para
desenvolver somente um tipo de atividade faa com que ao longo do tempo se
transforme em uma especialista, melhorando, assim, a qualidade do servio; a situao
descrita impede os administradores das entidades de afast-las dos objetivos definidos

na lei para os quais, alis, foram criadas, recebendo o nome de princpio da
especializao.

- explorao de atividades econmicas a criao dessas pessoas para a explorao
de atividades econmicas, entrando em um campo at ento exercido com exclusividade
pela iniciativa privada, ocorre em carter excepcional e somente nas hipteses
expressamente autorizadas pela CF (segurana nacional ou interesse coletivo relevante);
a atuao do Poder Pblico no pode, em absoluto, ser confundida com a que desenvolve
um particular, eis que, nesse caso, totalmente voltada obteno de lucro; ainda que
explorando atividade econmica, no pode a Administrao balizar suas atitudes para a
obteno de lucro, mas, sim, para a preservao do interesse pblico que representa;
toda atividade desenvolvida pelo Poder Pblico no setor ser marcada pela absoluta
ausncia de prerrogativas em relao iniciativa privada, sob pena de tornar letra morta
o princpio da livre concorrncia.

? autarquias so consideradas pessoas j urdicas de direito pblico criadas para a
prestao de servios pblicos contando com um capital exclusivamente pblico;
o nico instrumento vivel para a criao de autarquias a lei, no se prestando para
essa finalidade os decretos, as medidas provisrias, sendo, outrossim, necessria lei
especfica quando da criao de cada autarquia (toda vez que o Poder Executivo
pretender criar uma nova autarquia, posto que a competncia sobre essa matria sua,
em carter privativo, dever providenciar uma lei prpria, no sendo possvel, portanto,
imaginar a criao, por intermdio de uma s lei, de diversas autarquias); a extino
tambm dever ser feita mediante lei especfica; apresentam como caractersticas
importantes: autonomia administrativa, autonomia financeira e patrimnio prprio, de
forma a demonstrar que, uma vez criadas, apresentam independncia em relao
Administrao direta, no sendo outro o significado da expresso autarquia (autos
arquia = governo prprio); embora no se possa cogitar a existncia de um vnculo de
hierarquia ou subordinao entre a Administrao direta e as autarquias, perfeitamente
possvel vislumbrar aqui a existncia de um controle daquela para com estas, que se
restringir ao campo da legalidade ou finalidade, podendo, ainda, receber o nome de
tutela; possvel atribuir a essas entidades os mesmos privilgios de que dotada a
Administrao direta, eis que so prestadoras de servios pblicos, nica atividade que
lhes possvel, e tambm em vista de sua personalidade de direito pblico, assim,
usufruem da imunidade tributria em relao aos impostos e esto includas na
expresso Fazenda Pblica, tendo os privilgios processuais fixados no CPC (qudruplo
o prazo para contestar e o dobro para recorrer); a responsabilidade pelas obrigaes
contradas por essas pessoas a elas pertence, podendo admitir-se, no mximo, seja o
Estado chamado apenas em carter subsidirio, vale dizer, apenas depois de esgotadas
as foras da autarquia; no se cogita aqui da possibilidade de o Estado responder em
carter solidrio; em razo das atividades que desenvolvem (servios pblicos), no se
submetem ao regime falimentar - ex.: INCRA, IBAMA, INSS, BACEN, CEET, HC, IAMSPE,
SUCEN, UNESP, UNICAMP, USP etc.

? agncias reguladoras surgem como espcies de autarquias que apresentam por
objetivo a regulamentao, o controle e a fiscalizao da execuo dos servios pblicos
transferidos ao setor privado; trata-se de autarquias de regime especial, s quais se
aplicam todas as caractersticas at ento verificadas para as demais - ex.: ANEEL
(Agncia Nacional de Energia Eltrica), ANAP (Agncia Nacional de Petrleo), ANATEL
(Agncia Nacional de Telecomunicaes) e ANS (Agncia Nacional de Sade) - elas esto
vinculadas e no subordinadas aos respectivos Ministrios, as duas primeiras ao das
Minas e Energia, a terceira ao das Comunicaes e a ltima ao da Sade.

? fundaes so definidas como pessoas j urdicas de direito pblico ou privado
criadas para a prestao de servios pblicos, contando com patrimnio personalizado
destacado pelo seu instituidor, para a preservao do interesse pblico; ao assumirem
personalidade de direito pblico, as fundaes em tudo se assemelham ao regime jurdico
das autarquias, surgindo, alis, como espcies desse gnero, sendo rotuladas como
autarquias fundacionais; aplicam-se s fundaes pblicas todas as normas, direitos

e restries pertinentes s autarquias; possvel cogitar a existncia dentro da
Administrao indireta, de fundaes com personalidade jurdica de direito privado, no
se podendo confundi-las, no entanto, com as chamadas fundaes particulares,
porque so inteiramente disciplinadas pelo direito privado - ex.: Biblioteca Nacional,
IBGE, FUNAI, Fundao Padre Anchieta, Fundao Butant, Fundao Memorial da
Amrica Latina, Fundao do Zoolgico, FEBEM etc.

? agncias executivas qualificativo atribudo s autarquias e fundaes da
administrao federal, por iniciativa do Ministrio Supervisor ao qual est vinculada, que
tiverem com ele celebrado contrato de gesto e possuam plano estratgico de
reestruturao e desenvolvimento institucional voltado para a melhoria da qualidade de
gesto e para a reduo de custos; no pode ser confundida com a criao de uma nova
pessoa jurdica, como nos casos das autarquias e fundaes, mas, apenas, de um
qualificativo a elas atribudo por iniciativa da Administrao direta e em carter
temporrio, com o objetivo de estabelecer metas a serem cumpridas em nome do
princpio da eficincia.

? empresas pblicas (estatal) so definidas como pessoas j urdicas de direito
privado, criadas para a prestao de servios pblicos ou para a expl orao de
atividades econmicas, constitudas por um capital exclusivamente pblico e sob
qualquer modalidade empresarial (sociedades civis ou comerciais); so dotadas de
autonomia administrativa, autonomia financeira e patrimnio prprio da mesma forma
como visto para as autarquias e fundaes; no existe vnculo de hierarquia ou
subordinao em relao Administrao direta responsvel pela sua criao, o que no
impede a existncia de um controle sobre suas atividades, que se restringir ao campo
da legalidade ou finalidade, podendo, ainda, receber o nome de tutela; sua criao, por
integrarem a Administrao Pblica, tambm depende de lei especfica; por se tratar de
pessoas jurdicas de direito privado, o papel atribudo lei nesses casos se revela
completamente diferente, eis que ela no cria, mas apenas autoriza, a sua criao, que
se concretizar mediante registro dos estatutos sociais no rgo competente; no tm,
por natureza, qualquer privilgio estatal, s auferindo as prerrogativas admi nistrativas,
tributrias e processuais que lhe forem concedidas especificamente na lei criadora ou em
dispositivos especiais pertinentes; quanto questo relativa responsabilidade pelas
obrigaes que contraram perante terceiros, sem dvida nenhuma sero elas a serem
chamadas, respondendo o Estado apenas em carter subsidirio, se forem prestadoras de
servios pblicos; quanto possibilidade de se submeterem ao regime falimentar, a
questo fica em direta dependncia, uma vez mais, das atividades desenvolvidas,
porquanto, se prestadoras de servios pblicos, no se vislumbra essa possibilidade, se
exploradora de atividade econmica, a possibilidade se torna possvel - ex.: BNDS,
EMURB, Caixa Econmica Federal, Radiobrs etc.

? sociedades de economia mista (estatal) so definidas como pessoas j urdicas
de direito privado, criadas para a prestao de servios pblicos ou para a
explorao de atividades econmicas, contando com um capital misto e
constitudas somente sob a modalidade empresarial de sociedade annima (formato de
sociedades comerciais); pela definio oferecida, surgem agora as diferenas entre as
empresas pblicas e as sociedades de economia mista, a comear pelo capital, eis que
inteiramente pblico para aquelas e misto para estas; enquanto as empresas pblicas
podem assumir qualquer modalidade empresarial, podendo surgir na forma de sociedades
civis ou comerciais por fora do art. 5 do Dec.-lei n 200/67, as sociedades de economia
mista, em vista do mesmo comando legal, s podero assumir a modalidade de
sociedades annimas - ex.: Banco do Brasil, Petrobrs, Sabesp, Cohab, Metr, Dersa,
Cetesb, Anhembi Turismo, CET etc.

? terceiro setor ( composto por particulares, portanto pessoas jurdicas de direito privado,
que no integram a estrutura da Administrao Pblica, mas que com ela mantm, por razes
diversas e por meio de formas diferenciadas, parcerias com o intuito de preservar o interesse
pblico):


? organizaes sociais (paraestatal) so definidas como pessoas jurdicas de
direito privado, sem fins lucrativos, criadas por particulares, para desempenhar servios
sociais no exclusivos do Estado, tais como: ensino, pesquisa cientfica, proteo ao meio
ambiente, incentivo cultura, programas de sade; a parceria ser concretizada por
meio de um contrato de gesto, pela qual sero definidos os incentivos que essas
pessoas recebero do Estado para a execuo das atividades, dentre eles: destinao de
recursos oramentrios, destinao de bens (por meio de permisso de uso), destinao
de servios, possibilidade de serem elas contratadas por dispensa de licitao; de se
registrar que, por se tratar de qualificativo atribudo em carter temporrio a
particulares, a referncia aos exemplos torna-se difcil, o que no nos impede de
mencionar que sua utilizao tem se verificado, em maior escala, no setor de sade,
quando ento o Estado repassa a essas entidades a administrao de hospitais pblicos.

? servios sociais autnomos (paraestatal) so todos aqueles institudos por lei
com personalidade jurdica de direito privado para ministrar assistncia ou ensino a
certas categorias sociais ou grupos profissionais, e que no tenham finalidade lucrativa;
atuam ao lado do Estado, em
carter de cooperao, no prestando servio pblico delegado, como ocorre com as
organizaes sociais, mas atividades privadas que o Poder Pblico tem interesse em
incentivar; esses servios sociais autnomos tm autorizao do Estado para arrecadar e
utilizar, na sua manuteno, contribuies parafiscais; embora no integrantes da
Administrao Pblica, sujeitam-se aos princpios da licitao, realizao de processo
seletivo e prestao de contas, por estarem manuseando verbas pblicas; assumem a
forma de instituies particulares convencionais, tais como fundaes, sociedades civis e
associaes, e no possuem privilgios fiscais, administrativos e processuais - ex.:
SENAI, SESI, SESC, SENAC etc.

- tanto as organizaes sociais quanto os servios sociais autnomos surgem como
entidades paraestatais (significa ao lado do Estado), eis que no integram a estrutura
da Administrao Pblic a, mantendo, entretanto, parcerias por razes diferenciadas;
enquanto para as organizaes sociais o que justifica a parceria a transferncia de
servios pblicos, para os chamados servios sociais autnomos o fomento de
atividades que, embora no possam ser confundidas com servios pblicos, o Estado tem
interesse em incentivar, desenvolver.

7 - CONCESSES E PERMISSES DE SERVIOS PBLICOS
(regulamentado pela Lei n 8.987/95)

? Introduo: a execuo de servios pblicos poder ser realizada pela prpria
Administrao Pblica direta, quando se fala em execuo direta (ou centralizada), ou
poder ser descentralizada para terceiros que se encontrem dentro (Administrao Pblica
indireta) ou fora (por particular - concesso e permisso) da estrutura da Administrao
Pblica; a titularidade quanto prestao de servios pblicos nunca sai das mos da
Administrao por fora dos interesses por ela representados, ou seja, os da coletividade; a
transferncia da titularidade para particulares fatalmente traria problemas gravssimos, visto
que, como se sabe, sua atuao inteiramente direcionada para a obteno de lucros, o que
no se compatibiliza com a necessidade de preservao dos interesses da coletividade;
estabeleceu a CF que a prestao de servios pblicos poder ser feita diretamente pela
Administrao Pblica ou de forma descentralizada por intermdio dos instrumentos de
concesso e permisso, quando ento os particulares que passaro a execut-los; a
transferncia da execuo desses servios para particulares dever, sempre, ser precedida de
licitao para que se possa apurar, em carter de igualdade, a proposta mais vantajosa para o
interesse pblico nos termos previstos no edital.

? concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao feita pelo poder concedente
(Unio, Estado, DF ou Municpio), mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa
jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua
conta e risco e por prazo determinado.


? concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: a construo,
total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer obras de
interesse pblico, delegado pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de
concorrncia, a pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para sua
realizao, por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionria seja
remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou da obra por prazo
determinado.

? permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da
prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.

8 - ORGOS, CARGOS E AGENTES PBLICOS

? rgos pblicos: so centros de competncia despersonalizados e integrantes da estrutura
administrativa.

? quanto posio hierrquica: independentes / autnomos / superi ores /
subalternos

? quanto composio: simples / compostos

? quanto atuao funcional: singulares / colegiados

? cargos pblicos: o lugar titularizado pelo agente pblico.

? agentes pblicos: toda pessoa fsica vinculada, definitiva ou transitoriamente, ao
exerccio de funo pblica (encargos ou atribuies).

? polticos ocupam os cargos principais da estrutura constitucional, em situao de
representar a vontade poltica do Estado - ex.: Presidente da Repblica, senadores,
deputados etc.

? administrativos so os servidores pblicos em geral, subdivididos em: funcionrios
pblicos (os que titularizam cargos pblicos), empregados pblicos (os que titularizam
empregos pblicos) e os contratados em carter temporrio.

? por colaborao so aqueles que mesmo no ocupando cargos ou empregos na
estrutura da Administrao Pblica incluem-se na categoria de agentes, por estarem,
ainda que em carter transitrio, exercendo servios pblicos.

? voluntariamente colaboram com o poder pblico em situao de emergncia,
assumindo funes pblicas, como o policiamento de rea tumultuada por uma
rebelio.

? compulsoriamente ( honorficos) so requisitados - ex.: jurados, mesrios
eleitorais etc.

? por del egao ex.: leiloeiros, tradutores etc.

? competncia legiferante: a competncia para legislar sobre essa matria pertence s
quatro pessoas integrantes da nossa Federao, cada qual, por bvio, dentro do campo de
atuao que lhe foi reservado pela Constituio.

? acessibilidade: os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros e
estrangeiros, na forma da lei; para o exerccio de cargo ou emprego pblico exigida a
aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a

natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeaes para cargos em comisso declarados, em lei, de livre nomeao e exonerao;
essa perspectiva no foi franqueada a qualquer brasileiro ou estrangeiro, mas apenas para
aqueles que preencherem os requisitos estabelecidos em lei; perfeitamente possvel ao
legislador infraconstitucional, o estabelecimento de restries para o acesso, tais como: idade,
grau de escolaridade, cada qual na sua esfera de atuao; alis, exatamente o que se
observa na redao oferecida pelo art. 5 da Lei n 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Pblicos
Federais), quando relaciona entre os requisitos bsicos para a investidura em cargo pblico: a
nacionalidade brasileira, o gozo dos direitos polticos, a quitao com as obrigaes militares e
eleitorais, o nvel de escolaridade exigido para o exerccio do cargo, a idade mnima de 18
anos, a aptido fsica e mental; o legislador ainda abriu a possibilidade para a realizao de
novas exigncias, desde que relacionadas com as atribuies do cargo, a teor do disposto no
1 do mesmo dispositivo; existem cargos que a CF houve por bem restringir to somente para
os brasileiros natos, excluindo assim os brasileiros naturalizados, bem como os estrangeiros,
por razes bvias (ex.: cargos que materializam a linha sucessria do Presidente da
Repblica); o prazo de validade do concurso pblico no de dois anos, mas de at dois
anos, prorrogvel uma vez, por igual perodo; o ciclo da investidura dentro da Administrao
Pblica tem, no concurso pblico, apenas a sua primeira etapa, que se completa com a
nomeao (pode ser concretizada em carter efetivo, quando se trata de cargo isolado ou de
carreira, e em comisso para cargos de confiana livre de exonerao), a posse (dever
ocorrer no prazo de 30 dias, contados da public ao do ato de provimento, quando ento o
servidor dever apresentar sua declarao de bens e valores, bem como a declarao quanto
ao exerccio ou no de outro cargo, emprego ou funo pblica; o ato de posse tambm
depender de prvia inspeo mdica oficial) e o incio efetivo das suas atribuies (15
dias, contados a partir da posse, sob pena de exonerao); ao entrar em exerccio, o servidor
nomeado para cargo de provimento efetivo ficar sujeito a estgio probatrio por perodo de
36 meses, durante o qual a sua aptido e capacidade sero objeto de avaliao para o
desempenho do cargo, observados os seguintes fatores: assiduidade, disciplina, capacidade de
iniciativa, produtividade e responsabilidade; no possvel a demisso ou exonerao do
funcionrio sem oferecer a ele contraditrio e ampla defesa; nada impede que a exonerao
recaia sobre o funcionrio em estgio probatrio, desde que decorrente da extino do cargo.

? estabilidade: a passagem para a estabilidade no se faz mais de forma automtica,
demandando a realizao de uma avaliao especial de desempenho por comisso
instituda para essa finalidade; embora expressamente prevista, a realizao da avaliao de
desempenho at o presente momento no foi concretizada, na medida em que depende da
edio de regulamentao posterior que ainda no foi levada a efeito; preenchidos todos os
requisitos, ou seja, nomeao em carter efetivo, estgio probatrio de 3 anos e aprovao
em avaliao de desempenho, o servidor adquire a estabilidade, que lhe garante a
permanncia no servio pblico e no no cargo; extinto o cargo ou declarada sua
desnecessidade, o servidor estvel ficar em disponibilidade, com remunerao proporcional
ao tempo de servio, at seu adequado aproveitamento em outro cargo; o servidor pblico
estvel poder perder o seu cargo por excesso de despesas (a Lei de Responsabilidade Fiscal
estabelece para a Unio o limite mximo de 50% dos gastos com folha de pessoal em relao
arrecadao e de 60% para os Estados, Municpios e DF).

? estabilidade ? vitaliciedade enquanto a estabilidade assegura efetivamente a
permanncia do servidor no servio, a vitaliciedade assegura a sua permanncia no
cargo, incidindo no sobre todas as carreiras, mas, to-somente, em relao quelas
relacionadas pela prpria Constituio; embora ambas demandam nomeao em carter
efetivo, ou seja, precedida de concurso pblico, o estgio probatrio para a estabilidade
de trs anos, enquanto o da vitaliciedade de apenas dois; enquanto a perda do cargo
pelo servidor vitalcio s poder ocorrer mediante sentena judicial com trnsito em
julgado ou de deliberao do tribunal ao qual esteja o Juiz vinculado (antes do seu
vitaliciamento), o servidor estvel s perder o cargo em virtude de sentena judicial
transitada em julgada, mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada
ampla defesa, mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho,
assegurando ampla defesa.


? remunerao:

? vencimentos envolve o vencimento (salrio-base) acrescido das vantagens s quais
fizerem eles jus, por fora do tempo de servio, por fora das caractersticas prprias da
atividade desenvolvida etc.

? subsdios a remunerao paga em parcela nica, vedado qualquer acrscimo
financeiro (gratificao, adic ional, abono, prmio, verba de representao etc), sendo
percebido no por qualquer servidor pblico, mas to-somente por aqueles relacionados
no art. 39, 4, CF: membro de Poder, detentor de mandato eletivo, Ministros de
Estado, Secretrios Estaduais e Municipais.

- independentemente do regime a que estiver submetido o servidor, a CF estabelece qual
o limite mximo de remunerao dentro da Administrao Pblica, isto , o que
percebem os Ministros do STF a ttulo de subsdio.

? acumulao remunerada: vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto
quando houver compatibilidade de horrios e no ultrapasse o valor do subsdio percebido
pelos Ministros do STF: a de dois cargos de professor, a de um cargo de professor com outro
tcnico ou cientfico, a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade com
profisses regulamentadas // a possibilidade de acumulao remunerada de cargos tambm se
estende, desde que comprovada a compatibilidade de horrios, e que o resultado da
acumulao no exceda o valor do subsdio dos Ministros do STF, para os integrantes do Poder
Judicirio e do MP, conforme previso constitucional, podendo exercer a de um cargo de
magistrio // a CF estabeleceu regras especficas acerca dessa proibio para os detentores de
mandato eletivo: tratando-se de mandato federal, estadual ou distrital, ficar afastado de seu
cargo, emprego ou funo; investido no mandato de prefeito, ser afastado do cargo, emprego
ou funo, sendo-lhe facultado optar pela sua remunerao; investido no mandato de
vereador, havendo compatibilidade de horrios, perceber as vantagens de seu cargo,
emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao do cargo eletivo, e, no havendo
compatibilidade, ser afastado do cargo, emprego ou funo, sendo-lhe facultado optar pela
sua remunerao.

? regime de aposentadoria

? regras gerais:

? o critrio deixou de ser o tempo de servio e passou a ser o tempo de
contribuio, o que faz com que s possam aposentar-se por essas regras os
servidores que, em alguma medida, tenham contribudo para a seguridade social.

? a regra no aplicada a qualquer servidor pblico, mas, to-somente, aos que
sejam titulares de cargos efetivos na Administrao direta e nas autarquias e
fundaes; no sero destinatrios os servidores pblicos que no ocupem cargos
efetivos (aqueles cuja nomeao no tenha sido precedida de concurso pblico) e os
que ocupam cargos em sociedades de economia mista e empresas pblicas,
aplicando-se a estes as regras do regime geral de previdncia..

? a CF estabeleceu limites mximos (o do subsdio dos Ministros do STF) para os
proventos de aposentadoria, incluindo-se aquelas situaes que envolvem hipteses
de acumulao com vencimentos dos cargos em atividade.

? qualquer modificao introduzida na remunerao dos servidores em atividade
dever ser, imediatamente, estendida para os aposentados e pensionistas na
mesma data e na mesma proporo, sob pena de inconstitucionalidade.

? hipteses de aposentadoria

? invalidez permanente:

? regra geral: proventos proporcionais ao tempo de contribuio e no
integrais // exceo: sero integrais se a invalidez permanente decorrer de
acidente em servio; molstia profissional; doena grave, contagiosa ou
incurvel, especificada em lei.

? compulsria:

? aos 70 anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de
contribuio (ao atingir essa idade, o servidor obrigado a se aposentar).

? voluntria:

? percepo de proventos integrais ( homem) :

? 10 anos de efetivo servio pblico;
? 5 anos no cargo em que ocorrer a aposentadoria;
? 53 anos de idade;
? 35 anos de contribuio.

? percepo de proventos integrais ( mulher) :

? 48 anos de idade;

? percepo de proventos integrais ( professor) :

? 55 anos de idade;

? percepo de proventos integrais ( professora) :

? 50 anos de idade;

- s ter lugar para o professor(a) que comprove exclusivamente tempo
de efetivo exerccio das funes de magistrio na educao infantil e no
ensino fundamental e mdio, no se aplicando, pois, para os demais
docentes.

? percepo de proventos proporcionais ( aposentadoria por idade) :

? 65 anos de idade para homens e 60 anos de idade para mulheres.

? direitos e deveres infraconstitucionais: a fixao pela CF das regras bsicas relativas ao
regime dos servidores pblicos no esgota o tema, no impedindo o legislador
infraconstitucional de disciplin-lo, inclusive, como j se disse no incio, inovando sobre ele,
estabelecendo obrigaes e direitos; a matria relativa aos servidores pblicos daquelas que
comportam leis federais, estaduais, municipais e distritais, cada qual, por bvio, dentro do seu
campo de atuao; dessa forma, perfeitamente possvel que a matria seja disciplinada de

forma diferenciada nas diversas esferas do governo, desde que respeitados os princpios
estabelecidos pela CF.

9 - LICITAO

? definio: um procedimento administrativo por meio do qual o Poder Pblico procura
selecionar a proposta mais vantajosa para os interesses da coletividade nos termos
expressamente previstos no edital; nem sempre ser aquela que apresentar o menor preo,
mas aquela que se revelar a melhor nos termos estabelecidos no edital; composta por
diversas fases, diversas etapas, todas elas independentes entre si, apresentando-se em uma
ordem cronolgica que no pode ser alterada, visando celebrao de um futuro contrato.

? competncia: enquanto a Unio tem competncia para a edio de normas gerais, fica
para os Estados, Municpios e Distrito Federal a competncia para edio de normas especficas
dentro do seu territrio; alm da competncia para legislar, as quatro pessoas j
mencionadas, apresentam competncia para a abertura de procedimentos licitatrios, cada
qual dentro do seu campo de atuao.

? princpios:

? gerais legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia e isonomia.

? especficos vinculao ao edital, julgamento objetivo das propostas, adjudicao
compulsria etc.

? contratao direta:

? licitao dispensvel:

? em razo do val or

? em razo de situaes excepcionais nos casos de guerra, grave
perturbao da ordem (greve, motim, revoluo, golpe de Estado) ou mesmo em
situaes emergenciais (inundao, seca, epidemia); evento inesperado e
imprevisvel.

? em razo do obj eto caractersticas do objeto a ser contratado.

? em razo da pessoa caractersticas da pessoa a ser contratada.

- valor mdio praticado pelo mercado.

- h situao que a doutrina define ser de licitao fracassada (participantes no
obtm a habilitao ou so desclassificados) ou deserta (no surgem
interessados); a contratao direta, nesses casos, dever seguir o que previa o
edital da licitao anterior.

? licitao inexigvel: so situaes em que, nada obstante possa o administrador
pretender abrir uma licitao, ainda assim, a tentativa seria incua por fora da
impossibilidade de instaurao de competio - fornecedor exclusivo / notria
especializao / profissional de qualquer setor artstico, desde que consagrado pela crtica
especializada ou pela opinio pblica.

? procedimento - fases:

? interna inicia-se com a abertura do procedimento, caracterizao da necessidade de
contratar, definio precisa do objeto a ser contratado, reserva de recursos
oramentrios dentre outros.


? externa

? edital (ou carta-convite, no caso da modalidade convite) a lei interna das
licitaes na medida em que traz dentro de si todas as regras que sero
desenvolvidas durante todo o procedimento.

? habilitao aquela em que o Poder Pblico procura averiguar as condies
pessoais de cada licitante de forma a concluir pela possibilidade ou no de ele arcar
com as responsabilidades resultantes do futuro contrato caso saia vencedor; nessa
fase exigir-se- dos interessados, exclusivamente, documentao relativa :
habilitao jurdica, qualificao tcnica, qualificao econmico-financeira,
regularidade fiscal.

? classificao tem por objetivo apreciar, comparar as propostas comerciais dos
habilitados na fase anterior para se proceder ao j ulgamento conforme critrio
anteriormente previsto expressamente no edital; destaca-se que esse critrio s
poder ser um daqueles relacionados pelo legislador, a saber: melhor tcnica,
menor preo, tcnica e preo e o de maior lance ou oferta nos casos de alienao de
bens ou concesso de direito real de uso; se houver empate entre duas ou mais
propostas, o legislador relaciona como critrio de desempate a preferncia para
bens e servios produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital
nacional, produzidos no pas, produzidos ou prestados por empresas brasileiras; no
se verificando a presena de empresas ou produtos com esse perfil, o critrio
previsto pelo legislador para o desempate entre as propostas a realizao de
sorteio.

? homologao o Poder Pblico tratar de ratificar, de confirmar, ou no, a
legalidade de todos os atos at ento praticados, o que ser feito por autoridade
superior quela que comandou todo o procedimento at aquele momento.

? adj udicao o Poder Pblico entrega para a proposta vencedora o objeto da
licitao; essas etapa traz como efeitos, em primeiro lugar, a liberao dos licitantes
vencidos em relao s propostas apresentadas; em segundo lugar, obriga a
Administrao Pblica, se pretender contratar, que o faa apenas com o licitante
vencedor; decorridos 60 dias da data da entrega das propostas, sem convocao
para a contratao, ficam os licitantes liberados dos compromissos assumidos.

? modalidades:

? concorrncia aberta a quaisquer interessados que comprovem, na fase de
habilitao, possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital.

? tomada de preo aberta entre interessados devidamente cadastrados, ou que
atendam a todas as condies exigidas para o cadastramento at o terceiro dia anterior
data do recebimento das propostas.

? convite aberto a quaisquer interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou no, escolhidos e convidados, em nmero mnimo de trs; pode ser
estendida aos demais cadastrados que manifestarem interesse com antecedncia de at
24 horas em relao data de apresentao das propostas.

? leilo aberto a quaisquer interessados na compra de bens mveis inservveis para a
Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados ou para a alienao
de bens imveis.

? concurso aberto a quaisquer interessados voltado para a escolha de trabalho
tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos
vencedores.

? prego tem por objeto a aquisio de bens e servios comuns, vale dizer, aqueles
cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo
edital, por meio de especificaes usuais no mercado, qualquer que seja o valor da
contratao; trata-se, em verdade, de uma tentativa de o Poder Pblico desburocratizar o
procedimento licitatrio, tendo validade apenas no mbito da Unio; inicia-se com a
convocao dos interessados por meio de publicao no Dirio Oficial, em jornais de
grande circulao e, facultativamente, por meios eletrnicos; curiosamente, a fase de
habilitao resume-se a uma declarao feita pelo prprio licitante de que est em
situao regular perante a Fazenda Nacional, a Seguridade Social e o FGTS, bem como de
que atende s exigncias do edital quanto habilitao jurdica e qualificaes tcnicas e
econmico-financeira; em seguida, os interessados habilitados na fase anterior
apresentam suas propostas comerciais, cuja compatibilidade com o edital ser
averiguada, sendo que o critrio de julgamento ser nico, vale dizer, o de menor preo;
no curso da sesso, o autor da oferta de valor mais baixo e os das ofertas com preos at
10% superiores quela podero fazer novos lances verbais e sucessivos at a
proclamao do vencedor; por fim, no havendo pelo menos trs ofertas nas condies
definidas anteriormente, podero os autores das trs melhores propostas oferecer novos
lances verbais e sucessivos at a proclamao do vencedor; encerrada a etapa de
competio entre as propostas, o pregoeiro proceder abertura do invlucro contendo
os documentos de habilitao do licitante responsvel pela proposta vencedora, para a
verificao do atendimento das condies fixadas e da documentao exigida no edital;
no caso de inabilitao do proponente que tiver apresentado a melhor oferta, sero
analisados os documentos habilitadores do licitante classificado em segundo lugar, e
assim sucessivamente at que algum deles atenda s condies fixadas no edital.

? controle: internamente, a Administrao Pblica poder anular os seus prprios atos
quando detectada a presena de vcios de ilegalidade, ou revog-los por razes de
convenincia e oportunidade; externamente, o controle poder ser realizado pelo Poder
Judicirio, eis que nenhuma leso ou ameaa a direito ser subtrada sua apreciao, e
tambm pelo MP ou pelo Tribunal de Contas, desde que por provocao de terceiros.

? crimes praticados: dispensar ou no exigir licitao fora das hipteses previstas em lei;
frustrar ou fraudar o carter competitivo da licitao; admitir, possibilitar ou dar causa a
qualquer modificao ou vantagem em favor do adjudicatrio; devassar o sigilo de propostas.

10 - CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

? teoria geral dos contratos:

? contratos privados (civil e comercial)

? contratos pblicos

? administrativos

? tpicos ( ou propriamente dito) regido exclusivamente por normas de
direito pblico / supremacia do poder pblico

? atpicos ( ou semipblicos) predominncia de normas de direito privado
/ Administrao em posio de igualdade com o particular.

? acordos internacionais

? contratos administrativos tpicos: so todos aqueles ajustes celebrados pela
Administrao Pblica por meio de regras previamente estipuladas por ela, sob um regime de
direito pblico, visando preservao dos interesses da coletividade; a marca caracterstica
dos contratos celebrados com a Administrao Pblica encontra-se no regime jurdico debaixo

do qual os ajustes so fixados; em vista dos interesses a serem preservados, ou seja, os da
coletividade, as regras so estabelecidas de forma uni l ateral pelo Poder Pblico, sem que os
particulares que com ele contratem possam estabelecer qualquer tipo de interferncia; aos
olhos dos particulares, os contratos administrativos surgem como ajustes de adeso, posto
que no podem eles interferir de forma alguma quando da sua elaborao; a Administrao
Pblica so conferidas prerrogativas, vantagens que no se estendem aos particulares, que a
colocam em uma posio de superioridade em relao a elas, quando da celebrao de
contratos administrativos, por fora dos interesses que representa (clusulas
exorbitantes).

? caractersticas: exigncia de prvia licitao, s dispensvel nos casos previstos
em lei; participao da Administrao com supremacia do poder de fixar as
condies iniciais do aj uste (clusulas exorbitantes).

? competncia legiferante: Unio compete legislar sobre normas gerais atinentes s
contrataes promovidas pelo Poder Pblico, a exemplo do que ocorre em matria de
licitaes, reservando-se aos Estados e Municpios a possibilidade de legislarem supletivamente
(art. 22, XXVII, CF).

? clusulas exorbitantes: nos contratos administrativos so contempladas hipteses e
clusulas que asseguram a desigualdade entre os contratantes; para uma das partes so
deferidas prerrogativas incomuns, que extrapolam o direito comum (direito privado),
colocando-a em posio de supremacia, estas recebem o nome de clusulas exorbitantes,
dentre elas:

? as que traduzem o poder de alterao e resciso unilateral do contrato
(existncia de justa causa, presente na modificao da necessidade coletiva, ou do
interesse pblico, restando ao particular eventual indenizao pelos danos que vier a
suportar);

? as que i mpe a manuteno do equi l bri o econmi co e fi nancei ro;

? a possibilidade de reviso de preos e de tarifas contratualmente fixadas;

? a inoponibilidade de exceo de contrato no cumprido (no direito privado, o
descumprimento de obrigao contratual pode desobrigar a outra parte; tal no ocorre
nos contratos administrativos, ante a incidncia dos princpios da continuidade dos
servios pblicos e da supremacia do interesse pblico sobre o particular; o atraso de
pagamentos - 90 dias, se ausente justa causa - ou a imposio de gravame insuportvel
para o contratado podem, porm, autorizar a suspenso da execuo do contrato);

? permi ti r estranhos a acompanhar a execuo do obj eto pactuado;

? a possibilidade de aplicao de penalidades (advertncia, multa, resciso
unilateral do contrato, suspenso provisria e declarao de inidoneidade);

? a exigncia de garantias.

? clusulas essenciais: a que determina a incluso do obj eto com seus elementos
caractersticos, o regime de execuo ou a forma de fornecimento, os prazos de
incio de etapas de execuo, de concluso, de entrega, e o crdito pelo qual correr
a despesa; essa ltima de forma a evitar possa a Administrao alegar, durante a execuo
do ajuste, a falta de verbas para financi-lo..

? instrumento: o contrato administrativo poder ser ver bal, nas pequenas contrataes que
tenham por objeto compras, sendo escrito em todas as demais hipteses; o instrumento
tanto pode ser o termo registrado em livro prprio da contratante ou a escri tura
pblica, nas hipteses em que esta exigida (como na venda e compra); ele obrigatrio
nas concorrncias e tomadas de preos e nas contrataes diretas (por dispensa ou

inexigibilidade), podendo ser dispensado nas demais hipteses em que for substitudo por
carta-contrato, notas de empenho de despesa, ordem de execuo de servio ou autorizao
de compra (nas compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais no
registram obrigaes futuras).

? vigncia: tem incio com a formalizao da avena (data e assinatura), salvo se outra
posterior no instrumento estiver contemplada.

? eficcia: pode ser coincidente com a vigncia; corresponde possibilidade de produo dos
efeitos; a publicao resumida do contrato condio para a eficcia.

? prazo de durao: via de regra, coincidente com a vigncia do crdito oramentrio,
que idntica ao ano civil, salvo se celebrado o negcio no ltimo quadrimestre; excepcionam
a regra, ainda, os proj etos co ntemplados no plano plurianual (aqueles projetos cuja
durao se estenda por mais de um oramento), os servios prestados de forma contnua
(o prazo poder ser prorrogado por at 60 meses, admitindo-se, em carter excepcional e
desde que devidamente justificado, o seu prolongamento, por mais 12 meses), o al uguel de
equipamentos e a utilizao de programas de informtica (esses dois ltimos podero se
prolongar pelo prazo de at 48 meses).

? garantias: o contratante dever, conforme indicado no edital ou instrumento convocatrio,
ofertar garantia capaz de assegurar a fiel execuo do objeto contratado; a garantia ser
escolhida pelo contratado, desde que prevista no edital, podendo ser: cauo (em dinheiro ou
ttulos da dvida pblica), seguro- garantia ou fiana- bancria; a Administrao deve exigir,
a prestao das seguintes garantias: seguro de bens e de pessoas, compromisso de
fornecimento pelo fornecedor, importador, ou fabricante de bens , materi ai s ou
produtos contratados, sempre que tais cautelas forem convenientes.

? execuo: no curso da execuo do contrato administrativo detm a Administrao o dever
de fiscalizar e orientar o contratado, o que no retira deste a responsabilidade por sua fiel
execuo.

? extino: a cessao do vnculo obrigacional entre as partes pelo integral cumprimento
de suas clusulas (concluso do obj eto) ou pelo seu rompimento, atravs da resciso
(administrativa / amigvel ou consensual / judicial) ou da anulao.

? inexecuo: leva imposio de sanes, penalidades e apurao da responsabilidade
civil; nas hipteses em que se apresenta justificada a inexecuo contratual, aplica-se a estas
a chamada teoria da impreviso, como causa justificadora da inexecuo do contrato (fora
maior, caso fortuito, fato do prncipe, fato da Administrao e interferncias
imprevistas).

- fora maior retrata aquela criada pelo homem, surgindo como exemplo a
deflagrao de um movimento grevista posterior assinatura do contrato, impedindo que
a empresa contratada possa cumprir o ajuste nos termos inicialmente fixados.

- caso fortuito eventos da natureza que impedem ou dificultam a execuo do ajuste
conforme o combinado inicialmente e que no poderiam ter sido previstos pelas partes -
ex.: presena de chuvas torrenciais em regio normalmente sujeita a longos perodos de
estiagem ou mesmo o exemplo contrrio, eis que a falta constante de chuvas poderia
trazer problemas quanto ao fornecimento de energia eltrica de forma a prejudicar a
execuo do contrato.

- fato do prncipe toda determinao estatal, positiva ou negativa, geral, imprevista
e imprevisvel, que onera substancialmente a execuo do contrato administrativo; obriga
o Poder Pblico contratante a compensar integralmente os prejuzos suportados pela
outra parte, a fim de possibilitar o prosseguimento da execuo (reviso), e, se esta for
impossvel, rende ensejo resciso do contrato, com as indenizaes cabveis - ex.: a
criao de um novo tributo, aumentando os encargos para os contratados, demandando

uma reviso das clusulas inic ialmente fixadas para o equilbrio da equao econmica-
financeira; situaes criadas pelo governo que importem em medidas de racionamento de
energia eltrica.

- fato da Administrao toda ao ou omisso do Poder Pblico que, incidindo
direta ou especificamente sobre o contrato, retarda ou impede sua execuo; enquanto
no fato do prncipe a atitude tomada pelo Poder Pblico gerava reflexos apenas
indiretos sobre o ajuste, em razo do carter geral da medida, aqui os reflexos so
diretos, incidindo especificamente sobre o contrato e somente sobre ele - ex.: a no
realizao das desapropriaes necessrias pra que uma obra possa ser executada, a
falta de pagamento que impea o particular de cumprir com os compromissos assumidos
perante terceiros, levando a uma impossibilidade de cumprimento do ajuste, ao menos
nos termos inicialmente estabelecidos.

- interferncias imprevistas no se confundem com outras eventuais
supervenincias (caso fortuito, fora maior, fato do prncipe, fato da administrao),
porque estas sobrevm ao contrato, ao passo que aquelas o antecedem, mas se mantm
desconhecidas at serem reveladas atravs das obras e servios em andamento, dada
sua omisso nas sondagens ou sua imprevisibilidade para o local, em circunstncias
comuns de trabalho; no so impeditivas da execuo do contrato, mas sim criadoras de
maiores dificuldades e onerosidades para a concluso dos trabalhos, o que enseja a
adequao dos preos e dos prazos nova realidade encontrada in loco, como numa obra
pblica, o encontro de um terreno rochoso e no arenoso, como indicado pela
Administrao, ou mesmo a passagem subterrnea de canalizao ou dutos no
revelados no projeto em execuo.

? espcies:

? de obra refere-se a construes, reformas ou ampliaes de coisas, bem como
fabricao de produtos; prestado por empreitada ou por tarefa (empreitada de
pequeno porte); a empreitada pode ser executada por preo global (abrange a entrega
de toda a obra) ou por preo unitrio (refere-se a segmentos ou etapas, como o
pagamento por metro quadrado ou por quilmetro de estrada concluda); na empreitada
integral contratam-se a obra e os servios, e tambm as instalaes, para se obter uma
unidade funcional, como, por exemplo, a encomenda de uma usina de fora.

? de servio refere-se a trabalhos a serem realizados, como demolio, conserto,
instalao, montagem, publicidade, trabalhos tcnico-profissionais etc; prestado por
empreitada ou por tarefa (empreitada de pequeno porte); a empreitada pode ser
executada por preo global (abrange a entrega de todo o servio) ou por preo unitrio
(refere-se a segmentos ou etapas, como o pagamento por metro quadrado ou por
quilmetro de estrada concluda).

? de fornecimento so aqueles em que o vendedor se compromete a fornecer
mercadorias, e o comprador a receb-las, de modo contnuo e peridico, nas condies e
prazos fixados.

? convnios e consrcios: nos contratos administrativos os interesses das partes
envolvidas so divergentes, enquanto o Poder Pblico procura o recebi mento do objeto, na
forma inicialmente convencionada, o particular contratado almeja o recebimento do
pagamento ajustado; nos convnios e consrcios algo diferente se verifica, na medida em que
os interesses das partes envolvidas so convergentes, comuns; podemos definir consrcios
como ajustes celebrados entre pessoas da mesma esfera do governo (entre Municpios ou
entre Estados), visando atingir objetivos comuns (ex.: realizao de consrcio visando
despoluio de um rio que passa pelo territrio de ambos os Municpios; duplicao de uma
estrada que liga dois Municpios ou que interesse a dois Estados limtrofes); os convnios
tambm surgem como ajustes celebrados visando atingir interesses comuns, mas por pessoas
de diferentes esferas do governo, ou entre elas e a iniciativa privada, o que no se verificava

na hiptese anterior; aplicam, no que couber, aos convnios e consrcios as regras
estabelecidas na Lei de Licitaes e Contratos.

11 - BENS PBLICOS

? definio: so todos aqueles pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico,
integrantes da Administrao direta e indireta (Unio, Distrito Federal, Estados-Membros,
Municpios, autarquias e fundaes), bem como aqueles que, embora no pertencentes a essas
pessoas (empresas pblicas e sociedades de economia mista), estejam afetados prestao
de servios pblicos, o que acabaria por abranger, tambm, os bens diretamente relacionados
aos servios pblicos executados por concessionrios e permissionrios.

? classificao:

? de uso comum so aqueles destinados ao uso indistinto de todos, sendo que podem
eles assumir um carter gratuito ou oneroso (ex.: zona azul, pedgio) na direta
dependncia das leis estabelecidas pela Unio, Estados, DF ou Municpios - ex.: mares,
rios, estradas, ruas e praas.

? de uso especi al so aqueles afetados a um determinado servio ou a um
estabelecimento pblico - ex.: reparties pblicas, teatros, universidades, museus,
escolas pblicas, cemitrios e aeroportos.

? dominicais ( ou dominiais) so denominados de prprios do Estado, vez que no
apresentam nenhuma destinao pblica definida; representam o seu patrimnio
disponvel por no se encontrarem aplicados, ou melhor, afetados nem a um uso comum
e nem a um uso especial, sendo que em relao a eles o Poder Pblico exerce poderes de
proprietrio; por fora das caractersticas por eles apresentadas, sero os nicos a no
necessitarem de desafetao nos momentos em que o Poder Pblico cogitar de sua
alienao.

? regime jurdico: os bens pblicos so gravados de inalienabilidade (como regra geral,
essa caracterstica impede que sejam os bens pblicos alienados, ou seja, no podem ser eles
vendidos, permutados, doados, em vista dos interesses aqui representados, que so os da
coletividade; sem embargo, essa regra geral acaba sendo excepcionada, desde que
preenchidos os requisitos exigidos pelo legislador, que podem ser descritos da seguinte forma:
caracterizao do interesse pblico, necessidade de prvia avaliao para evitar possa o bem
pblico ser alienado por preos muito abaixo daqueles praticados pelo mercado, necessidade
de abertura de licitao na modalidade de concorrncia pblica ou mesmo por meio do leilo,
necessidade de autorizao legislativa em se tratando de bens imveis, necessidade de sua
desafetao para os bens de uso comum e de uso especial); imprescritibilidade (so
insuscetveis de ser adquiridos por usucapio); impenhorabilidade (so insuscetveis de
constrio judicial por penhora) e no- onerao (no podem ser dados em garantia).

? defesa de bens pblicos: o regime imposto pelo direito pblico no priva o Poder Pblico
de se valer dos institutos do direito privado para a defesa de seu patrimnio, de seu bens;
assim, tratando-se de bens imveis, por ex., pode valer-se das aes possessrias
(reintegrao e manuteno de posse) e, quando o caso, do mandado de segurana.

? afetao e desafetao: exceo para os dominicais, todos os bens pblicos (de uso
comum ou de uso especial) so adquiridos ou incorporados ao patrimnio pblico para uma
destinao especfica; a essa destinao especfica que podemos chamar de afetao; a
retirada dessa destinao, com a incluso do bem dentre os dominicais (que compem o
patrimnio disponvel), corresponde desafetao.

? aquisio: segue, em boa medida, as regras pertinentes ao direito privado, com a
incidncia concomitante das normas de direito pblico; so formas usuais de aquisio a
compra, a doao, a dao em pagamento e a permuta, a acesso, a transmisso de

herana, o usucapio, alm de outros que refogem ao direito privado, como a
desapropriao, o confisco e a perda de bem em razo de ilcito penal e de ato de
improbidade administrativa, a investidura e o registro de parcelamento do solo.

? alienao: a de bens imveis (somente os dominicais) depender de autorizao
legislativa, de avaliao prvia e de licitao, realizada na modalidade de concorrncia; a de
bens mveis depende de avaliao prvia e de licitao, no carecendo de lei que autorize a
transao.

? uso dos bens pblicos: os bens pblicos so administrados pelas pessoas polticas que
detm a sua propriedade, de acordo com as prescries estabelecidas na CF; como
conseqncia, de um lado a elas atribudo o poder de administr-lo, o que compreende a
faculdade de utiliz-los segundo sua natureza e destinao, e de outro h tambm a obrigao
de conservao e aprimoramento; assim sendo, a omisso dessas pessoas quanto correta
utilizao dos bens, de igual sorte, permitindo a sua deteriorao, importa em
responsabilizao na medida em que revela comportamentos incompatveis com o princpio da
indisponibilidade dos bens e interesses pblicos; importante salientar que o exerccio das
atribuies quanto ao uso e conservao independe de qualquer autorizao legislativa em
respeito ao princpio da separao dos poderes; dentro desse contexto, perfeitamente possvel
que o Poder Pblico competente estabelea regras para a correta utilizao dos bens, servindo
como exemplos as leis de trnsito, o estabelecimento das reas denominadas de zonas azuis,
a proibio de circulao de veculos por determinadas regies etc; da mesma forma, os
particulares que forem se utilizar desses bens, em situaes incomuns, devero solicitar
autorizao do Poder Pblico, surgindo como exemplo o transporte de cargas pesadas ou
perigosas por meio de veculos longos, demandando uma autorizao especial para que
possam circular em horrio especfico sem prejudicar o trnsito, que j apresenta
extremamente difcil; no mesmo sentido, encontramos a necessidade de aviso prvio ao Poder
Pblico quando da realizao de comcios ou passeatas, eis que, embora no possa a
Administrao impedir a sua realizao, deve ser notificada para que possa tomar as
providncias necessrias em relao ao trnsito e segurana, at mesmo de forma a prevenir
a responsabilidade por possveis incidentes; feitas essas observaes preliminares acerca do
uso dos bens pblicos, cumpre agora analisar os instrumentos por meio dos quais pode a
Administrao repassar para terceiros o seu uso, o que se far a seguir:

? autorizao de uso ato administrativo, unilateral e discricionrio por meio do qual
a autoridade administrativa faculta, no interesse do particular, o uso de um bem pblico
para utilizao em carter episdico, precrio, de curtssima durao - ex.: trfego de
veculos com caractersticas especiais, com j visto anteriormente, o fechamento de uma
rua para a realizao de festas tpicas por um final de semana, a utilizao de um terreno
pblico por um circo.

? permisso de uso ato administrativo, precrio e discricionrio, pelo qual a
Administrao faculta a terceiros o uso de um bem pblico para fins de interesse coletivo;
a diferena entre a permisso e a autorizao est no grau de precariedade (aqui
extremamente menor) e o interesse, que no caso no exclusivamente do particular,
mas sim da coletividade - ex.: a instalao de banca de jornal, eis que a calada um
bem pblico, a instalao de barracas em feiras livres, de box em mercados municipais, e
a instalao de mesas e cadeiras em frente a estabelecimentos comerciais.

? concesso de uso contrato administrativo por meio do qual o Poder Pblico
transfere, por prazo certo e determinado, o uso de um bem para terceiros, visando ao
cumprimento de uma finalidade especfica nos termos e condies fixados no ajuste; o
grau de precariedade aqui inexistente, posto que essa transferncia, como visto,
realiza-se por meio de contrato administrativo, que apresenta como caracterstica comum
a existncia de prazo certo e determinado, o que impede seja ele desfeito, a qualquer
momento, sem que se possa cogitar do pagamento de indenizao - ex.: concesso para
o uso de uma rea de um aeroporto para um restaurante, um zoolgico ou um parque
municipal, para uma lanchonete ou um quiosque de flores em um cemitrio etc.


? concesso de direito real de uso contrato administrativo por meio do qual se
transfere, como direito real, o uso remunerado ou gratuito de um imvel no edificado;
s poder ter por objetivo a edificao, a urbanizao, a industrializao e o cultivo da
terra, revestindo-se de ilegalidade sua utilizao para qualquer outra finalidade.

? cesso de uso importa na transferncia do uso de um certo bem de um rgo para
outro, dentro da mesma pessoa poltica, por tempo certo e determinado; no
remunerada e dispensa autorizao legislativa, aperfeioando-se por simples termo de
cesso.

? espcies de bens pertencentes Unio:

? bens terrestres

? terras devolutas (terras vazias) so aquelas que no esto afetadas nem a
uma finalidade de uso comum, nem a uma finalidade de uso especial, razo pela
qual foram inseridas na categoria de bens dominiais, representando, por esse
aspecto, o patrimnio disponvel do Estado; so aquelas relacionadas no art. 20,
inciso II, da CF, voltadas ao atingimento das seguintes finalidades: preservao
ambiental e defesa de fronteiras, de fortificaes militares e de vias federais de
comunicao.

? terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios relacionadas no art. 20,
inciso XI, pertencem ao patrimnio da Unio, que nessa qualidade a responsvel
pela sua demarcao, restando para os ndios apenas o seu usufruto, a teor do
disposto no art. 231, 2, da CF.

? faixa de fronteira compreende a faixa de terra com largura de 150 km
voltada defesa de nossas fronteiras, a teor do disposto no art. 20, 2, da CF.

? bens aquticos

? mar terri tori al corresponde a uma faixa de 12 milhas, contadas do litoral
continental, sobre a qual o Estado exerce poderes de soberania.

? zona econmica exclusiva uma faixa de 12 a 200 milhas, sobre a qual o
Estado exerce poderes de explorao dos recursos naturais do mar.

? plataforma continental o prolongamento natura das terras da superfcie
sob a gua do mar; trata-se da poro de terras submersas que apresentam a
mesma estrutura geolgica das terras do continente.

? lagos e rios pertencem ao patrimnio da Unio os lagos e os rios que
banharem mais de um Estado, fizerem limites com outro pas ou se estendam a
territrio estrangeiro ou dele provenham.

? terrenos de marinha so formados pela poro de terras banhadas pelas
guas dos rios navegveis ou pelas guas do mar.

? integrantes do subsolo todas as riquezas minerais bem como os stios
arqueolgicos e pr-histricos, a teor do disposto no art. 20, incisos IX e X; convm
registrar a possibilidade franqueada aos Estados, Municpios e DF de participao na
explorao dessas riquezas, desde que essa explorao esteja estabelecida e
regulamentada por lei, conforme o disposto no art. 20, 1, da CF.


12 - INTERVENO NA PROPRIEDADE

? desapropriao: um meio de interveno na propriedade, de carter compulsrio (por
iniciativa unilateral do Poder Pblico), por meio do qual o Poder Pblico a retira de terceiros
por razes de interesse pblico ou pelo no cumprimento de sua funo social, mediante
pagamento de uma contrapartida; opera-se em procedimento administrativo bifsico: fase
declaratria (consiste na declarao da necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse
social do bem a ser expropriado) e fase executria (estimativa da justa indenizao e a
consolidao da transferncia do domnio para o Poder expropriante).

? interesse pblico (desapropriao clssica ou ordinria) faz com que a
Administrao possa suprimir um direito constitucionalmente assegurado, sem que o
particular possa fazer algo a respeito, ainda que tenha ele cumprido com todas as suas
obrigaes; poder ocorrer por razes de:

? necessidade pblica aquelas situaes em que a desapropriao surge como
medida imprescindvel para que o interesse pblico seja alcanado.

? utilidade pblica aquelas situaes em que a desapropriao se revela no
imprescindvel, mas conveniente para o interesse pblico.

? interesse social aquelas situaes em que a desapropriao tem lugar para
efeito de assentamento de pessoas.

? no cumprimento de sua funo social (desapropriao extraordinria) por
surgir em decorrncia de prtica de irregularidades (no cumprimento das exigncias
estabelecidas no plano diretor), aparecendo, pois, como uma sano, uma penalidade
imposta ao proprietrio, por no ter ele cumprido com seus deveres constitucionais, no
apresentar, o mesmo perfil da desapropriao clssica ou ordinria, posto que no ser
paga de forma prvia, como tambm no ser em dinheiro.

? retrocesso: corresponde obrigao de ofertar ao expropriado o bem, sempre que
receber destinao diversa da pretendida e indicada no ato expropriatrio, mediante a
devoluo da indenizao paga.

? tredestinao: o desvio de finalidade havido na desapropriao.

? requisio traz restries quanto ao uso, implicando, como regra, perda da posse,
utilizada nas hipteses de iminente perigo pblico; assegurada ao proprietrio indenizao
ulterior, se houver dano - ex.: situao em que a Administrao necessita da posse de um
determinado imvel para combater um furaco, um incndio de grandes propores ou mesmo
para efetuar reparos em uma ponte que esteja prestes a cair.

? ocupao traz to-somente restries quanto ao uso, podendo implicar ou no perda da
posse, incidindo, como regra geral, sobre terrenos no edificados, sem que haja necessidade
da comprovao de situao de perigo pblico - ex.: utilizar o imvel particular para depsito
de materiais durante a realizao de um determinado servio, de forma a evitar deslocamentos
desnecessrios da prpria Administrao quanto ao seu maquinrio ou mesmo quanto aos
materiais que devero ser transportados.

? limitao traz restries quanto ao uso, sem perda da posse, por meio de uma imposio
geral, gratuita, e unilateral - ex.: as posturas municipais que obrigam o proprietrio que
pretende construir a obedecer a um certo recuo da calada, a respeitar as restries quanto
altura das construes, e a impossibilidade de se construrem imveis comerciais em reas
residenciais e vice-versa, bem como a proibio de construo em reas de proteo de
mananciais.


? servido administrativa traz restries quanto ao uso, sem perda da posse, traduzidas
pela imposio de um nus real para assegurar a realizao e a conservao de obras e
servios; representam restries de carter especfico na medida em que no incidem sobre
todos os bens, mas apenas sobre alguns, o que confere a elas um carter oneroso, ou seja,
autorizando o pagamento de indenizao proporcional ao prejuzo causado - ex.: a imposio
compulsria do Poder Pblico da passagem de rede eltrica por uma ou por algumas
propriedades determinadas, a passagem de uma rede de tubulao de gua, gs ou petrleo.

? tombamento traz restries quanto ao seu uso, tendo por objetivo a proteo do
patrimnio histrico e artstico nacional; no importa em transferncia da propriedade, mas
to-somente em restries quanto ao seu uso, de forma a preservar o valor histric o ou
artstico do bem; traz como primeiro efeito a obrigao do proprietrio de preservar o bem,
no podendo destru-lo, demoli-lo ou mesmo alterar sua estrutura; fica o proprietrio obrigado
a aceitar a fiscalizao permanente por parte do Poder Pblico, nos termos previamente
ajustados, de forma a acompanhar o estado de conservao do bem; tambm traz restries
quanto ao uso da propriedade dos imveis vizinhos ao bem tombado, na medida em que no
podero eles fazer qualquer tipo de construo que impea ou reduza a sua visibilidade, nem
colocar anncios ou cartazes que possam conduzir mesma situao.

? confisco implica a transferncia da propriedade, sendo, como regra geral, proibido pela
CF em razo das caractersticas que apresenta, com uma nica exceo apresentada pelo art.
243: as glebas de qualquer regio do pas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas
psicotrpicas sero imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao
assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentcios e medicamentosos, sem
qualquer indenizao ao proprietrio e sem prejuzo de outras sanes previstas em lei.

- de todos os meios de interveno na propriedade analisados, os nicos que importam em
transferncia da propriedade, se bem que por razes diferentes, so a desapropriao e o
confisco, sendo que todos os demais, tambm por motivos diferenciados, importam to-
somente em restries quanto ao uso, implicando ou no a perda da posse.

13 - INTERVENO NA ORDEM ECONMICA

? excepcional e est presente sempre que o Poder Pblico atua em segmento prprio da
iniciativa privada.

? modalidades:

? monoplio a exclusividade de determinada atividade, ou a atuao com
exclusividade no mercado, com a excluso de qualquer concorrncia - ex.: a pesquisa e a
lavra de jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos, a refinao de
petrleo nacional ou estrangeiro, a importao e exportao dos produtos e derivados
bsicos resultantes dessas atividades (todos estes so monoplios exclusivos da Unio).

? represso ao abuso do poder econmico est presente em medidas estatais que
positivam impedimentos formao ilegal de cartis ou a prticas comerciais abusivas;
modalidades: limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrncia ou a
livre iniciativa; dominar mercado relevante de bens e servios; aumentar arbitrariamente
os lucros; exercer de forma abusiva posio dominante.

? controle do abastecimento de alada da Unio e por ele permite-se a adoo de
instrumentos capazes de compelir o fornecimento ao mercado de produtos, bens e
servios, indispensveis populao.

? tabelamento de preos medida excepcional incidente sobre preos praticados
pelo setor privado, buscando adequ-los ao mercado.


14 - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

? trata-se de uma obrigao atribuda ao Poder Pblico de ressarcir os danos causados a
terceiros, pelos seus agentes, quando no exerccio de suas atribuies; o dano indenizvel ser
somente aquele que apresentar uma das seguintes caractersticas:

? dano certo o dano real, existente, no podendo o Estado ser acionado em razo
de danos virtuais; aqueles que podem vir a acontecer ainda que sejam fortes os indcios
nesse sentido.

? dano especial o que se contrape noo de dano geral, vale dizer, aquele que
atinge a coletividade como um todo, devendo, pois, ser individualizado.

? dano anormal aquele que ultrapassa os problemas, as dificuldades da vida
comum em sociedade, causando esses prejuzos atpicos; o dano que apresentar essas
caractersticas s ser indenizvel pelo Estado quando provocado por agentes pblicos.

? Qual o modelo de responsabilidade do Estado consagrado em nosso ordenamento
jurdico?

? a CF expressamente prev a responsabilidade obj eti va na modal i dade de ri sco
administrativo; a responsabilidade do agente pblico ser subjetiva.

? as pessoas j urdicas de direito pblico (de dentro ou fora da estrutura da
Administrao Pblica) e as de direito privado prestadoras de servios pblicos
(excluem-se as criadas para a explorao de atividades econmicas) respondero pelos
danos que seus agentes (agentes pblicos), nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsvel nos casos de
dolo ou culpa (art. 37, 6, CF).

? embora pacfica a responsabilidade obj etiva do Estado, o mesmo no se pode
dizer em relao ao risco ser integral ou administrativo, posto que objeto de
divergncias entre a doutrina e a jurisprudncia.

? risco integral aquela situao em que o Estado responde por qualquer prejuzo
causado a terceiro, ainda que no tenha sido o responsvel por ele, o que faz com que,
uma vez acionado, no possa invocar em sua defesa as chamadas excludentes ou
atenuantes de responsabilidade.

? risco administrativo baseia-se no conceito de nexo de causalidade, permitindo ao
Estado, uma vez acionado pelo terceiro lesado, invocar em sua defesa as chamadas
excludentes ou atenuantes de responsabilidade - caso fortuito, fora maior ou culpa
exclusiva da vtima

15 - CONTROLE DA ADMINISTRAO

? tipos: basicamente o controle pode ser interno ou externo, administrativo, legislativo
e j udicirio, conforme seja realizado ou no pela prpria Administrao ou pelos Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio.

? controle administrativo: o que decorre da aplicao do princpio do autocontrole, ou
autotulela, do qual emerge o poder com idntica designao (poder de autotutela); a
Administrao tem o dever de anular seus prprios atos, quando eivados de nulidade, podendo
revog-los ou alter-los, por convenincia e oportunidade, respeitados, nessa hiptese, os
direitos adquiridos; o controle exercido de ofcio, pela prpria Administrao, ou por

provocao; na primeira hiptese, pode decorrer de: fiscalizao hierrquica, superviso
superior, controle financeiro, pareceres vinculantes ou ouvidoria; na segunda hiptese, poder
decorrer de: direito de petio, pedido de reconsiderao, reclamao administrativa ou
recurso administrativo.

? controle legislativo: exercido pelo Poder Legislativo, tendo em mira a administrao
desempenhada pelos Poderes Executivo e Judicirio; o exerccio do controle constitui uma das
funes tpicas do Poder Legislativo, ao lado da funo de legislar; por conta dessa funo,
pode o Parlamento instaurar CPIs; proceder a pedidos de informaes; convocar autoridades
para esclarecimentos; exercer a fiscalizao financeira, contbil, operacional e oramentria
sobre atos e contratos dos demais Poderes, com apoio consultivo do Tribunal de Contas.

? controle jurisdicional: o controle externo exercido tambm pelo Poder Judicirio,
podendo ser preventivo ou corretivo e decorrente de aes constitucionais: habeas corpus,
habeas data, mandado de segurana, mandado de inj uno, ao popul ar e ao civil
pblica; o Brasil adota o sistema de jurisdio una, que se contrape ao sistema de
jurisdio dupla (ou do contencioso administrativo, de jurisdio administrativa),
adotada na Frana, Alemanha, Portugal e, parcialmente, Itlia e Blgica; no sistema de
jurisdio dupla (ou do contencioso administrativo) h Tribunais e juzes administrativos
encarregados de grande parte dos litgios que envolvam a Administrao Pblica.

? mandado de segurana pode ser individual ou coletivo e visa proteo de
direitos individuais ou coletivos, lquidos e certos ( o comprovado, induvidoso, sobre o
qual no paira dvida), no amparados por habeas corpus ou habeas data, violados ou
ameaados de leso, seja por ilegalidade ou por abuso do poder de agente pblic o (ato
de autoridade).

? rito: o sumarssimo, despachada a inicial ser notificada a autoridade para
prestar informaes (prazo: 10 dias), colhendo-se a manifestao do MP
(indispensvel, obrigatria - prazo: 5 dias; no sendo impetrante, oficiar como
fiscal da lei, oferecendo parecer e requerendo o que entender de direito), proferindo
o rgo jurisdicional (juiz ou Tribunal) a deciso (prazo: 5 dias); pode o juiz ou
Tribunal conceder, no despacho inicial, liminar, desde que presentes os requisitos
legais.

? ao popular instrumento idneo para a invalidao de atos e contratos
administrativos ilegais e lesivos ao patrimnio pblico, moralidade administrativa e ao
meio ambiente; proposto em face do agente pblico ou do terceiro responsveis pelo
ato, contrato ou equivalente ilegal e lesivo.

? requisitos: ser o autor cidado (brasileiro, nato ou naturalizado, no gozo de seus
direitos polticos); ser o ato ou contrato impugnado ilegal (desatende aos requisitos
ou condies de validade); ser o ato lesivo, material ou presumidamente, ao
patrimnio pblico, moralidade ou ao meio ambiente.

? rito: o ordinrio, podendo o juiz suspender os efeitos do ato impugnado; citada
a entidade, est poder contestar (prazo: 20 dias, prorrogvel por idntico perodo,
desde que dificultosa a obteno de provas) ou concordar com o pedido; a liminar,
que pode ser revista a qualquer momento pelo magistrado, visa a suspenso dos
efeitos danosos do ato combatido na ao intentada.

? prescrio: pode ser ajuizada em at 5 anos, operando-se a prescrio; a
contagem do prazo , em regra, iniciada na data da publicao do ato.

? ao civil pblica constitui meio processual de controle da Administrao Pblica,
porquanto objetiva impedir ou reprimir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, bem como a
qualquer outro interesse difuso e coletivo; a CF atribui ao MP a promoo do i nquri to
civil (possui a natureza de procedimento administrativo inquisitivo, no contraditrio,

investigatrio e viabilizador de eventual ao civil pblica ou de recomendaes dirigidas
ao Poder Pblico) e da ao civil pblica, sem prejuzo, para a propositura da ao, da
legitimidade de terceiros; ex: Municpio implanta em local inadequado parcelamento do
solo urbano (o MP e os demais legitimados estaro aptos ao ajuizamento da ao civil
pblica, sem prejuzo, quando o caso, da impetrao do mandado de segurana, pelo
particular ou pessoa jurdica titular do direito individual lquido e certo e de ao popular
por qualquer cidado).

? mandado de injuno a ao constitucional que objetiva suprir norma
regulamentadora cuja ausncia inviabiliza o exerccio dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania;
tem por finalidade realizar concretamente em favor do impetrante o direito, liberdade ou
prerrogativa, sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o seu
exerccio.

? habeas corpus essa ao constitucional ser concedida sempre que algum sofrer
ou se achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por
ilegalidade ou abuso de poder; gratuito, podendo ser impetrado por qualquer pessoa;
poder ser preventivo ou repressivo (liberatrio), permitindo-se a concesso de liminar
por construo jurisprudencial, desde que presentes os requisitos periculum in mora e
fumus boni iuris; dirigido contra a autoridade coatora, responsvel pelo ato ilegal ou
abusivo capaz de violar a liberdade de locomoo (juiz, delegado de polcia, promotor de
justia etc.), ou contra o particular, responsvel pelo ato que traduz idnticos efeitos
(internao em hospitais, asilos, escolas etc.).

? habeas data a concesso tem por objetivo: assegurar o conhecimento de
informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de
dados de entidades governamentais ou de carter pblico; retificar dados, quando no se
prefira faze-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo; anotao nos
assentamentos do interessado, de contestao ou explicao sobre dado verdadeiro, mas
justificvel e que esteja sob pendncia judicial ou amigvel.

? rito: a inicial ser apresentada em duas vias, e, no sendo indeferida (hiptese
em que se admite o recurso de apelao), ser a autoridade notificada a prestar
informaes (prazo: 10 dias), colhendo-se a manifestao do MP (prazo: 5 dias) e
seguindo para sentena (prazo; 5 dias).

16 - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

? conceito: ato que afronte os princpios norteadores da atuao administrativa; tem como
sujeito passivo a pessoa fsica ou jurdica lesada pelo ato e sujeito ativo o agente pblico e/ou
o particular beneficiado pelo ato.

? modalidades:

? atos que i mportam enriquecimento ilcito;

? atos que importam dano ao Errio;

? atos que importam violao de princpios.

? prescrio: o dano ao Errio imprescritvel, mas o ato de improbidade est sujeito a
prescrio.

? declarao de bens: a posse e o exerccio de agente pblico esto sempre condicionados
apresentao de declaraes de bens e valores que compe o seu patrimnio privado; a
atualizao da declarao obrigatria e anual, podendo ser suprida pela declarao
apresentada Receita Federal, desde que atualizada; ao agente faltoso, que no apresentou a

declarao ou que presta-la sem contedo verdadeiro, aplicvel a pena de demisso a bem
do servio pblico.

17 - PROCESSO ADMINISTRATIVO

? princpios: o devido processo legal o primeiro e o principal princpio, sendo dele
decorrentes outros expressos e implcitos na CF: ampla defesa, contraditrio, j uiz natural,
isonomia etc.

? provas: as obtidas por meio ilcito jamais poder ser admitida na seara administrativa,
sendo inaplicvel a Lei n. 9.296/96 (interceptaes telefnicas) no processo administrativo; a
interceptao somente admitida se ordenada por autoridade judicial, para a apurao de
ilcito penal.

? tipos:

? de gesto licitaes, concursos de ingresso ao servio pblico, concurso de
movimentao nas carreiras (promoo e remoo).

? de outorga licenciamento ambiental, licenciamento de atividades e exerccio de
direitos, registro de marcas e de patentes.

? de controle prestao de contas, lanamento tributrio, consulta fiscal.

? punitivos internos (imposio de sanes disciplinares) ou externos (apurao de
infraes).

? fases:

? instaurao pode decorrer de portaria, auto de infrao, representao de pessoa
interessada ou despacho da autoridade competente.

? instruo marcada pela produo de provas, com a participao do interessado.

? defesa

? relatrio elaborado pelo presidente do processo, que tanto poder ser um nico
agente ou uma comisso processante, quando assim a lei exigir.

? j ulgamento corresponde deciso proferida pela autoridade ou rgo competente,
devendo sempre ser motivada e fundamentada.

? processo administrativo disciplinar: o meio hbil apurao de faltas disciplinares,
violao de deveres funcionais e imposio de sanes a servidores pblicos; a obrigatoriedade
estabelecida no regime jurdico a que estiver sujeito o agente pblico, sendo-o usualmente
para a apurao das infraes mais graves e que esto sujeitas imposio de demisso,
perda do cargo, suspenso por mais de 30 dias, cassao de aposentadoria, disponibilidade,
destituio de cargo em comisso; a instaurao ordenada pela autoridade competente para
a aplicao da sano, sendo ele presidido por comisso processante vinculada ao rgo ou
entidade; a comisso elaborar um relatrio opinativo; o controle da legalidade pode ser
realizado internamente, atravs do recurso administrativo e com a possibilidade de reviso a
qualquer tempo e, externamente, pelo Judicirio, que poder impor-lhe a anulao, apenas por
ilegalidade.

? sindicncia: constitui meio sumrio de investigao, destinando-se apurao preliminar
de fatos e ensejando, quando o caso, a instaurao do processo administrativo disciplinar;
realizada sem os formalismos do processo, mas nela tambm devero ser observados os
princpios do contraditrio e da ampla defesa; alguns estatutos admitem a sindicncia como

meio hbil aplicao de sanes menos severa: multa, represso e suspenso; normalmente
ela tem a natureza de processo preparatrio do processo administrativo propriamente dito.

obs.: a sindicncia mero procedimento investigativo, sendo incabvel a apresentao de
defesa, visto que somente pode haver defesa aps a formalizao de acusao, e esta
somente se formaliza quando da instaurao do processo administrativo disciplinar, sendo
afrontante ao direito brasileiro a utilizao da sindicncia como procedimento sumrio para
aplicao de penalidades, mesmo de menor monta, como costuma fazer a Administrao
Pblica no Brasil.

? sanes disciplinares: advertncia; multa; suspenso; demisso e demi sso a bem
do servio pblico.

? demisso de vitalcios: no so exonerveis a qualquer tempo, perdem o cargo por
pedido ou por sentena judicial.

? demisso de estveis: basta o processo administrativo disciplinar, sem a necessidade de
processo judicial; a demisso aplicvel, ainda, para o servidor que, empossado, no entra
em exerccio no prazo legal, ou para o servidor em estgio e que no o satisfaz na forma
exigida em lei; por fim, aplicvel em razo de avaliao peridica de desempenho; a CF
prev tambm o desligamento do estvel para atendimento do limite de despesas com pessoal
ativo e inativo, exigindo-se, nessa hiptese, ato motivado e a exonerao no pressupe o
cometimento de falta funcional.

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